作者：林岗,王一鸣,马晓河,高德步
出版社：中国人民大学出版社
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中国经济改革与发展研究报告2015：“十三五”时期的中国经济(中国人民大学研究报告系列)试读：
总序
陈雨露当前中国的各类研究报告层出不穷，种类繁多，写法各异，成百舸争流、各领风骚之势。中国人民大学经过精心组织、整合设计，隆重推出了由人大学者协同编撰的研究报告系列。这一系列主要是应用对策型研究报告，集中推出的本意在于，直面重大社会现实问题，开展动态分析和评估预测，建言献策于资政与学术。“学术领先、内容原创、关注时事、资政助企”是中国人民大学研究报告系列的基本定位与功能。研究报告是一种科研成果载体，它承载了人大学者立足创新，致力于建设学术高地和咨询智库的学术责任和社会关怀；研究报告是一种研究模式，它以相关领域的指标和统计数据为基础，评估现状，预测未来，推动人文社会科学研究成果的转化和应用；研究报告还是一种学术品牌，它持续聚焦经济社会发展中的热点、焦点和重大战略问题，以扎实有力的研究成果服务于党和政府以及企业的计划、决策，服务于专门领域的研究，并以其专题性、周期性和翔实性赢得读者的识别与关注。
中国人民大学推出研究报告系列，有自己的学术积淀和学术思考。我校素以人文社会科学见长，注重学术研究资政育人、服务社会的作用，曾陆续推出若干有影响力的研究报告。比如自2002年始，我们组织跨学科课题组研究编写了《中国经济发展研究报告》《中国社会发展研究报告》《中国人文社会科学发展研究报告》，紧密联系和真实反映中国经济、社会和人文社会科学发展领域的重大现实问题，十年不辍，近年又推出《中国法律发展报告》等，与前三种合称为“四大报告”。此外还有一些不同学科的专题研究报告也连续多年出版，在学界和社会上产生了一定的影响。这些研究报告都是观察分析、评估预测政治经济、社会文化等领域的重大问题的专题研究，其中既有客观数据和事例，又有深度分析和战略预测，兼具实证性、前瞻性和学术性。我们把这些研究报告整合起来，与中国人民大学的出版资源相结合，再进行新的策划、征集、遴选，形成了这个研究报告系列，以期放大规模效应，扩展社会服务功能。这个系列是开放的，未来会依情势有所增减，动态成长。
中国人民大学推出研究报告系列，还具有关注学科建设、强化育人功能、推进协同创新等多重意义。作为连续性出版物，研究报告可以成为本学科学者展示、交流学术成果的平台。编写一本好的研究报告，通常需要集结力量，精诚携手，合作者随报告之连续而成为稳定团队，亦可增益学科实力。研究报告立足于丰富的素材，常常动员学生参与，而这可以使他们在系统研究中得到学术训练，增长才干。此外，面向社会实践的研究报告必然要与政府、企业保持密切联系，关注社会的状况与需要，从而带动高校与行业、企业、政府、学界以及国外科研机构之间的深度合作，收“协同创新”之效。
为适应信息化、数字化、网络化的发展趋势，中国人民大学的研究报告系列在出版纸质版本的同时将开发相应的文献数据库，形成丰富的数字资源，借助知识管理工具实现信息关联和知识挖掘，方便网络查询和跨专题检索，为广大读者提供方便适用的增值服务。
中国人民大学的研究报告系列是我们在整合科研力量、促进成果转化方面的新探索，我们将紧紧把握时代脉搏，敏锐捕捉经济社会发展的重点、热点、焦点问题，力争使每一种研究报告和整个系列都成为精品，都适应读者的需要，从而打造高质量的学术品牌，形成核心学术价值，更好地承担学术服务社会的职责。第一章调整和转型中的战略选择——“十三五”时期经济社会发展的思路研究王一鸣
摘要：“十三五”时期在中国现代化进程中具有承前启后的意义。本章阐述了“十三五”时期中国经济社会发展的战略思路。其中第一部分分析了国际环境新变化和中国的新定位，第二部分讨论了中国发展新阶段及其对战略调整的新要求，第三部分阐述了“十三五”时期经济社会发展的基本思路和前景展望，第四部分探讨了“十三五”时期经济社会发展的重大战略任务。本章强调“十三五”时期，要以全面建成小康社会为主题，以全面转变经济发展方式为主线，以全面提升经济增长质量和效益为中心，以全面深化改革为动力，努力实现数量扩张向质量提升、要素驱动向创新驱动、高速增长向高效发展的转换。“十三五”时期是全面建成小康社会、实现第一个百年目标的决战时期，也是全面深化改革、全面依法治国取得决定性成果，为向第二个百年目标迈进奠定基础的关键时期。“十三五”时期的特殊重要性，要求我们充分把握中国在全球格局调整中的新定位，适应发展阶段转换的新要求，以更高的站位和更宽的视野科学谋划发展。一、全球经济大调整和中国的新角色“十三五”时期，全球经济仍将处于金融危机后的深度调整期，经济全球化和国际经济调整呈现新态势，新一轮科技革命和产业变革带来新机遇，中国经济总量占全球经济的份额继续上升，中国对世界经济的影响和与世界的关系将发生新变化，面临的外部环境将更加复杂多变。（一）全球经济仍将处于调整转型期1.世界经济在调整分化中缓慢复苏
今后一个时期，世界经济仍将保持中低速增长态势，但增长格局将出现新变化：一是中美经济“双轮驱动”。美国经济将逐步走出危机的阴影，或进入新一轮增长期，对全球经济的驱动作用提升。中国经济将继续在中高速增长轨道运行，且随着结构性改革的加快推进，仍将是全球经济的重要动力源。二是发达国家“双速增长”。欧元区经济复苏之路艰难而曲折，日本经济延续低迷态势，与美国经济的复苏态势形成鲜明对比。三是新兴经济体“双向分化”。中国、印度有望保持中高速增长，俄罗斯、巴西等对能源资源依赖程度较高的国家，经济增速明显放缓。总体上看，世界经济中低速增长将成为新常态。根据IMF的预测，2016—2020年世界经济年均增速约为3.9%，发达国家、发展中国家分别为2.3%、5.4%，三者较金融危机前2003—2007年的平均水平分别下降0.9、0.5和2.3个百分点。发展中国家的经济增速仍明显高于发达国家，占全球经济的比重也将继续上升，但追赶势头有所减弱。世界经济缓慢复苏和转暖，总体上有利于中国扩大外贸出口，但全球经济中低速增长的环境仍有可能削弱对中国出口的外部需求。2.国际经贸规则面临重大调整
受全球经济增速放缓、多边贸易体制受阻、全球供应链扩张放慢等的影响，国际贸易正在进入低速增长通道。美国主导推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）谈判，构建横跨两洋的高标准超大型自贸区，将竞争中立、劳工权益、环境标准等新议题作为重点条款，试图重塑全球经贸规则，这将明显抬高中国参与经济全球化的门槛，甚至使中国遭受贸易和投资转移带来的损失。发达国家还积极推动服务贸易协定（TISA）谈判和信息技术协定（ITA）扩围，强化技术性贸易措施，试图重新打造竞争优势。全球经贸规则调整的许多方面与中国深化改革和扩大开放的目标相一致，将推动中国改革开放向纵深发展，但也将带来新的挑战。3.世界能源资源版图发生新变化
随着能源生产和消费中心的转移，世界能源资源格局继续深刻变化。世界能源生产由东向西转移，北美成为新的世界能源生产中心。美国在页岩气、页岩油勘探开发技术方面取得重大突破，油气产量快速增长，2020年美国的总体能源自给率将达到93.5%，正由最大的能源消费国向生产国转型。加拿大深海石油开采取得重大进展，将成为新的能源供给大国。与此同时，亚洲的能源需求快速扩大，世界能源需求由西向东转移。据国际能源署预测，到2020年亚洲的石油进口量将占国际原油贸易量的65%，占全球石油产量的27%。中东、俄罗斯和中亚等产油地区大力推进东向战略，寻求新的替代市场。俄罗斯与欧洲国家的天然气之争引发了欧亚能源版图的重组：欧洲提出建立能源统一市场，加大从美国进口页岩气的力度，实施能源供应多元化，大力开发新能源，减少对俄罗斯油气资源的依赖。世界能源资源版图的变化，总体上会使中国国际能源资源的供给更加多元化，但面临的风险也随之增大。4.国际货币体系孕育新变化
美国经济加快复苏支撑美元走强，从2012年开始美元汇率进入新一轮上升周期，对全球资产价格和大宗商品价格形成重大影响和冲击。国际市场大宗商品价格下降，导致资源输出国收入减少，进口大幅收缩，进而影响到中国出口增速的回升。欧洲一些国家、部分新兴经济体和日本通过货币贬值谋求增长空间，主要国际货币之间的汇率大幅波动，金融市场的剧烈动荡严重影响全球经济的复苏，国际社会要求改革国际货币体系的呼声越来越高。虽然在相当长的时间内，以美元为核心的国际货币体系不会发生根本性改变，但随着新兴大国的迅速崛起，世界经济格局和力量对比将发生重大变化，建立更加多元、平衡的国际货币体系已是大势所趋。国际货币体系的新变化，有利于推动人民币国际化进程，但也将增加中国对外经济的汇率风险和国际资本进出的不确定性。5.全球治理结构变革面临新挑战
国际金融危机后，新兴市场和发展中国家的地位显著提升，发达国家已难以单独主导全球治理。中国倡导的亚投行、金砖国家新开发银行成为新兴经济体重塑国际经济秩序的新抓手，发达国家与发展中国家的博弈竞争更加复杂激烈。在促进全球经济再平衡、相互扩大市场开放、改革国际货币金融体制、应对气候变化、确保能源资源安全和粮食安全等方面，增强发展中国家的话语权，建立兼顾公平和效率的全球治理体系已是大势所趋。变革必然伴随着利益的再调整，也不可避免地存在矛盾和冲突。在这一过程中，中国作为全球第一大货物贸易国和第二大经济体，理应发挥更大的作用，但以美国为首的发达国家不甘于放弃在规则制定方面的主导权，全球治理结构改革会十分艰难，并将深刻影响中国与全球经济的相互关系。（二）新一轮科技革命和产业变革加快孕育1.新一轮科技革命推动新的产业变革
当前，信息技术发展正在孕育新的重大突破和变革，物联网、大数据、云计算、移动互联网、3D打印等新技术的发展促进信息技术的升级换代，引发了工业、能源、农业、医疗等领域的技术变革，推动了内涵丰富、形式多样的产业变革，催生了高效能计算、宽带网络、新材料、智能制造、基因工程药物、生物医学工程、太阳能电池、纯电动汽车等一大批新兴产业，深刻改变了传统的生产方式和生活方式。新一轮科技革命和产业变革与中国的经济发展方式转变形成历史性交会，既为中国迎头赶上创造了机遇，又使中国面临与发达国家差距拉大的风险。新一轮科技革命和产业变革仍处在孕育和寻求突破阶段，中国与发达国家基本处在同一起跑线上，这为中国在更高起点走新型工业化道路、实现跨越式发展提供了“百年一遇”的机会。与此同时，新的产业变革导致制造过程中装配组装成本所占比重不断下降，中国所具有的劳动力低成本比较优势将明显被削弱，而在核心技术领域确立新的优势、跟上新一轮科技革命和产业变革步伐的任务将更加紧迫。2.新的制造范式和商业模式加快形成
新一轮产业变革推动生产方式发生新变化：从传统的“规模化、集中化、标准化”和以成熟主流技术为基础的生产方式，转向“灵活性、多元化、分散化”和以创新技术为支撑的生产方式，向客户提供“最终解决方案”，使价值链增值中心从生产环节转移到服务环节。与新的生产方式相适应，跨境电子、移动互联、免费搜索和合同能源管理等新型商业模式迅速涌现，互联网金融、新媒体服务和O2O等新型业态和产业跨界发展，极大地改变了市场结构和竞争格局。中国新的制造范式和商业模式发展十分活跃，但规模庞大的传统制造范式和商业模式转型也将面临诸多挑战。3.全球产业分工格局深度调整
国际金融危机后，主要发达国家实施“再工业化”战略，积极吸引中高端制造业回流，试图重振实体经济。新兴经济体依靠更低的成本优势，吸引劳动密集型产业转移，从而挤占和替代中国的市场份额。今后一个时期，主要发达国家将继续抢占全球制造业的制高点，强化对产业核心技术的垄断和控制，进一步巩固在产业链上的高端地位，而新兴经济体将继续发挥综合成本优势，在劳动密集型产业特别是低端制造环节增强竞争力。中国的劳动力、土地等要素成本进入集中上升期，制造业的传统竞争优势趋于弱化，部分劳动密集型产业特别是低端产品市场将被成本更低的发展中国家所替代。与此同时，中国加快产业转型升级，发展战略性新兴产业，培育以技术、品牌、质量、服务为核心的新竞争优势，与发达国家在高端制造、新能源、新材料和节能环保等领域的竞争更加激烈，这将使中国的产业发展受到发达国家和新兴经济体的两头挤压，面临“前有围堵、后有追兵”的局面。4.新的产业变革推动有关国家的制度变革
金融危机后，西方发达国家为了增强经济活力，促进技术创新成果向生产领域转移，对产业制度安排进行了系统性调整，包括：调整政府政策，加强信息基础设施建设，从宏观政策上为产业变革创造新的政策环境；创新企业组织制度和治理结构，从微观基础上为产业变革创造新的制度环境；强化市场功能，打破部门垄断，从市场结构上为产业变革创造新的市场环境。国际上围绕新的产业变革加快制度创新，不仅为中国加快产业领域的体制创新提供了可借鉴的经验，而且提出了深化变革的更高要求。（三）中国与世界的关系发生新变化1.中国仍将是世界经济增长的重要动力源
2014年中国GDP总量为10.4万亿美元，占全球的比例为13.3%（见图1—1），虽仍比美国低9.1个百分点，但比日本和印度分别高7.4和10.6个百分点。过去几年对世界经济增长的贡献率一直保持在20%～30%，其中2009年超过60%（见图1—2）。虽然中国自2010年以来经济增速逐年递减，但中等收入群体扩大将释放巨大的消费潜力，深入推进新型城镇化将创造巨大的投资和消费需求，全面深化改革将激发经济增长新动力，中国在“十三五”时期仍有条件保持中高速增长。随着经济持续稳定增长，到2020年中国的经济总量有望接近美国，并将通过贸易、投资和金融等渠道与世界经济形成互动关系，继续成为世界经济增长的重要动力源。图1—1 中国、美国、日本、印度的经济总量占世界的比重（1980—2014年）资料来源：根据WDI计算得出。图1—2 中国对全球经济增长的贡献率和中国经济增长曲线资料来源：根据WDI计算得出。2.中国的对外投资规模不断扩大
2014年中国已成为世界第一大贸易国、第一大吸收外资国、第三大对外投资国。在世界经济低速增长成为新常态的情况下，中国依赖出口拉动经济增长的空间缩小，出口增速将进入个位数阶段，有些年份还会低于经济增速。与此同时，进口增速也将放缓，进出口总额和贸易顺差占GDP的比重明显下降（见图1—3），与此同时，进口规模将不断扩大，“十三五”时期有望超过10万亿美元。此外，中国将不断放宽投资准入限制，探索准入前国民待遇加负面清单的管理模式，积极扩大金融、教育、文化、医疗等服务业领域的开放，同时加快实施“走出去”战略，在能源资源、基础设施、优势制造业等领域加快“走出去”的步伐。据估计，“十三五”时期中国的对外投资规模将超过5000亿美元，为展开全球化布局、深化与世界经济的互动关系提供了有力支撑。图1—3 中国进出口总额和贸易顺差占GDP的比重（1980—2014年）资料来源：国家统计局。3.人民币在国际货币体系中的地位提升
中国经济持续快速增长，对外贸易和投资规模不断扩大，外汇储备位居全球第一，银行等金融机构“走出去”步伐加快，在全球金融体系中的地位日益提升。“十三五”时期，中国将加快推进人民币国际化进程，扩大人民币在跨境贸易投资中的使用范围，推动资本项目可兑换和人民币汇率形成机制改革，加快发展海外人民币离岸市场，因而人民币在国际货币体系中的地位将不断提升。人民币国际化进程加快，有利于改变西方主导的国际金融体系，但也将增大国际金融市场波动对国内金融体系的影响和冲击，保持金融稳定和防范金融风险的压力将明显增大。4.中国的影响力和话语权不断提升
随着经济实力和综合国力的大幅提升，中国积极参与全球治理，推动国际秩序朝着更加公正、合理的方向发展，并将通过20国集团、上海合作组织、金砖国家合作机制等多边平台，在多边事务中发挥更大的作用。与此同时，中国在全球政治、经济、军事安全等众多领域的影响力显著增强，各方在重大国际和地区问题上更加倚重中国，注重与中国的合作，对中国在全球经济再平衡、应对气候变化、知识产权保护、市场开放等方面的要求也越来越高。发达国家会要求中国承担更多的国际责任和义务，而发展中国家在国际减贫、对外援助等方面对中国的期待也越来越高，这有利于提升中国的影响力和话语权，但中国也将被进一步推向国际事务的前台。二、中国经济发展新常态和面临的新挑战“十三五”时期，中国将在更广的领域和更深的层面上显示出进入发展新阶段的特征。正确把握“十三五”时期经济社会发展的阶段性转换和对经济转型发展的新要求，对这一时期发展战略的选择至关重要。（一）经济发展进入新常态
从旧常态进入新常态，虽表现为经济减速换挡，但本质上是结构调整和动力转换的过程。从这个意义上讲，新常态就是从高速增长阶段向高效增长阶段跃升的过程，是中国实现由大变强的历史性转变过程。1.经济增长减速换挡
从高速增长转向中高速增长，是新常态的基本特征。2012年、2013年中国的经济增速都为7.7%，2014年为7.3%，2015年的预期目标为7%，都处在7%～8%的中高速增长区间，相较1980—1990年、2000—2011年两个时期，经济增速下了一个台阶（见图1—4）。“十三五”时期，经济增速还将随潜在增长率的下降而回落，增长区间也会有相应调整。与过去三十多年的情景不同，进入新常态阶段后，劳动年龄人口数量开始减少，人口抚养比逐步提高，储蓄率和投资率趋于下降，加之劳动力等生产要素从农业部门向非农部门的转移放缓，对全要素生产率提高的贡献减少，而技术进步和人力资本还不足以替代生产要素跨部门转移对全要素生产率提高的贡献。在这些因素的共同作用下，潜在增长率趋于下降。经济减速换挡难以避免，但与此同时，经济增长的质量效益明显改善，全社会劳动生产率和全要素生产率将持续提高。图1—4 1980年以来中国GDP增长率曲线（三个平台期）注：三个平台期分别为1980—1990年、2000—2011年、2012—2014年。2.结构调整优化升级
与过去追赶阶段制造业产能迅猛扩张不同，进入新常态后，制造业面临消化过剩产能的巨大压力，产业规模的扩张空间明显缩小。与此同时，教育、文化、医疗、旅游、养老等服务业产业发展加快。2013年中国服务业增加值占GDP的比重首次超过第二产业。2014年服务业占GDP的比重提高到48.2%，比上年提高1.3个百分点，高于第二产业5.6个百分点（见图1—5）。与此同时，高技术产业占规模以上工业增加值的比重提高，2014年占到10.6%。与互联网和电子商务有关的新兴业态快速发展，2014年全国网上零售额同比增长49.7%，快递业务量增长51.9%。新一代信息技术、生物医药、高端装备制造、新能源等新兴产业迅速崛起，在经济总量中所占的份额不断上升。“十三五”时期，结构性改革加快推进，将为结构调整升级创造更加有利的条件和环境。图1—5 中国三次产业增加值占GDP的比重（1980—2014年）资料来源：国家统计局。3.增长动力持续转换
进入新常态后，中国的产能出现相对过剩，劳动力成本上升，资源环境承载能力接近上限，依靠高强度投入铺摊子的空间越来越小，经济发展的主要源泉已经从生产能力的大规模扩张转向提高生产效率，提高效率和效益成为主旋律。随着城乡居民收入增长速度的加快，中等收入群体扩大，消费逐步成为经济增长的主要动力，投资和出口对经济增长的拉动作用减弱。2014年最终消费支出对经济增长的贡献率为502%，比资本形成总额对经济增长的贡献率高出0.7个百分点（见图1—6）。此外，科技进步对经济增长的驱动作用增强，近年来专利申请数量明显增多，且其增长速度明显加快。“十三五”时期，新的增长动力将持续增强，并将逐步替代传统动力，动力转换的持续推进将为形成新的动力机制创造条件。图1—6 消费、投资、出口对中国经济增长的贡献率资料来源：国家统计局。（二）面临的挑战与风险
进入经济发展新常态后，支撑中国经济高速增长的传统比较优势减弱，各种约束条件和结构性矛盾的制约作用增强，社会转型过程中的一些深层次矛盾凸显，保持经济持续健康发展面临诸多困难和挑战。1.劳动力成本趋于上升
随着中国人口结构的变化，劳动年龄人口出现了负增长。2012年中国16~59岁劳动年龄人口的数量首次出现下降，当年净减少205万人，2013年和2014年又分别减少244万人和371万人，人口抚养比已经呈现逐年上升趋势。同时，中国的劳动参与率也呈现下降趋势。“十三五”时期劳动力供给总量将进入下降通道，农村可供转移的年轻劳动力已较为有限，低成本劳动力这一比较优势将明显弱化，劳动力供需的变化将推动劳动力成本加速上升，保持经济持续较快增长必须更多依靠劳动生产率提高和科技创新的驱动。2.储蓄率、投资率趋于下降
过去三十多年中国储蓄率持续提高与抚养比不断下降是分不开的，但这种情况将随着人口结构的变化而发生改变。实证分析表明，储蓄率与人口抚养比呈反向变化关系，抚养比每上升1个百分点，储蓄率下降0.8个百分点。随着人口抚养比的提高，高储蓄率将向下调整，并直接引致投资率下降（从图1—7可知，从2010年的47.2%下降到了2014年的46.1%），加之投资的边际报酬递减，依靠投资高增长支撑经济高速增长的局面将发生变化，必须在发挥投资对经济增长的关键作用的同时着力提高投资效率。图1—7 中国消费率和投资率的变动（1980—2014年）资料来源：国家统计局。3.企业研发创新能力不足
面对全球以制造业数字化、智能化为核心的产业变革新态势，中国企业研发能力不足的问题逐步暴露出来，大多数规模以上的工业企业没有研发活动，即便是有研发活动的企业，其研发投入和研发水平也偏低。2013年规模以上工业企业中有研发活动的仅占14.8%，研发经费支出仅占企业主营业务收入的0.8%，而国外企业的研发经费支出占企业主营业务收入的比例在20世纪80年代就达到了3%以上，跨国公司则多在5%以上。由此可见，中国企业的创新能力仍显不足，拥有自主知识产权的企业占比小，且知识产权质量不高。中国高度依赖低端加工组装、缺乏技术创新和品牌的产业体系越来越难以适应竞争环境的变化，如果不加快提升研发能力，促进产业技术进步，那么部分已有的技术路线和生产能力将面临被淘汰的风险，因此，中国亟须推进企业主导、市场导向的科技创新。4.制造业大规模扩张的阶段基本结束
制造业规模扩张是推动中国经济高速增长的重要因素。在经历制造业产能的迅猛扩张后，近年来主要制造业部门都面临严重的产能过剩。2014年，中国钢材产量达到11.2亿吨，已是供大于求；发电装机容量达到13.6亿千瓦，汽车产量达到2372.5万辆，已接近产能上限。中国钢铁、水泥等大宗产品以及汽车等耐用品的需求总量已跃居世界第一，受经济结构调整和资源环境约束的影响，未来诸多产品的需求规模将逐步接近历史峰值并进入稳定增长或见顶下降的阶段。今后一个时期，中国制造业规模扩张的空间逐步缩小，一些行业面临消化过剩产能的巨大压力。总体上看，制造业发展“铺摊子”的阶段基本结束，产业发展的主要动力源泉已经由大规模扩张生产能力转向提高生产效率。5.社会矛盾明显增多
中国的基尼系数虽然从2008年的0.491下降到了2014年的0.469，但仍处在较高水平，收入差距依然较大。一些垄断行业，企业高管的高工资、高福利、高保障与农民工、灵活就业人员、困难企业职工等低收入群体的低工资、低福利、低保障形成较大反差，使实际收入差距比名义收入差距更大。城乡家庭小型化、住房自有化和就业市场化，使社会主体的多元性、独立性、选择性明显增强，社会利益格局更加复杂多样。不同群体的利益差异扩大，而协调不同群体利益的机制尚未形成，往往容易引发利益摩擦和纠纷。与此同时，在物质生活得到改善后，人民群众对行使民主权利和维护自身权益的要求不断提高，对创新社会管理提出了新的更高的要求。这些问题处理不当，就会使潜在的矛盾显性化。6.生态环境硬约束持续强化
如果说在过去高速增长的状态下资源环境的回旋余地还比较大的话，那么进入新常态后，随着经济规模的继续扩大和能源资源消耗的增加，资源环境的硬约束和刚性压力将逐步增强。中国污染物排放总量已相当大，呈现出污染源多样化、污染类型复合化、污染范围扩大化、污染影响持久化等特征。随着产业规模的继续扩张和能源资源消耗的增加，对生态环境的刚性压力将进一步增大。产业无序转移还将加剧部分生态脆弱地区的生态破坏。中国已经向国际社会承诺，到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年降低40%~45%，这将对能源消费过快增长形成明显约束。随着社会各界对生态环境的要求越来越高，经济发展所面临的资源环境硬约束也将逐步加强。7.潜在风险显性化压力增大
在速度效益型的增长模式下，经济增速放缓后，财政收入、企业利润的增幅也会随之大幅回落。与此同时，过去一个时期扩大债务和信用规模，在促进经济增长的同时，也增大了潜在风险。地方政府融资平台大规模贷款已形成潜在的债务风险，房地产和金融系统的风险也在逐步积聚，在增速放缓后，各种潜在风险就会“水落石出”，矛盾和挑战将明显增多。（三）发展潜力和优势
经过改革开放三十多年来的发展，中国的物质技术基础更加雄厚，人力资本开始显现出规模和累积效应，发展潜力和综合优势仍然显著。1.科技创新能力大幅提升
近年来，中国科技投入明显增长，科技创新能力大幅提升。2014年研发经费支出达到13400亿元，占GDP的比重为2.09%，比2010年提高了0.35个百分点。“十三五”时期，随着研发投入的持续增加，科技创新能力特别是企业技术创新能力的大幅度提升，有效突破一批核心关键技术，就可以进一步提高全要素生产率对经济增长的贡献，减弱储蓄率降低和资本投入增长放缓的影响，并为经济增长注入新的动力。2.新人口红利加快形成
随着劳动年龄人口增速放缓、人口老龄化加快和储蓄率下降，原来意义上的人口红利将逐步消失。与此同时，随着少儿人口规模缩小和比重降低，无论是国家还是家庭的人均人力资本投入都将有所提高。劳动力素质的提升，使得中国在劳动年龄人口数量增长带来的人口红利逐步消失后，有条件创造和培育新人口红利。中国每年有大学毕业生700万以上，受过中等职业教育和技能培训的毕业生600万以上，海外归国留学人员30万以上，城市25~34岁年龄段的人口中接受高等教育的人口所占的比例为34%，接近OECD国家的平均水平，为促进传统意义上的中低端人口数量红利向中高端人才质量红利转换、推动经济迈向中高端水平创造了条件。3.城镇化加速发展
2014年，中国城镇常住人口7.49亿人，比上年末增加1805万人，城镇化率为54.8%，虽略高于世界平均水平，但仍明显低于日本和韩国的水平（见图1—8），与人均国内生产总值相近的国家和地区相比也明显偏低，预示着未来中国的城镇化潜力巨大。“十三五”时期中国的城镇化率将突破60%，这将创造出城镇基础设施和住宅建设等巨大的投资需求，以及由于农村转移人口市民化而产生的巨大消费需求，并对经济增长产生强劲的拉动作用。图1—8 中国的城镇化率及与日本、韩国等的比较资料来源：国家统计局、世界银行。4.内需市场加速扩展
近年来，国内消费增速虽有所放缓，但仍超过了国内生产总值的增速。“十三五”时期，随着劳动力工资较快增长、社会保障不断完善，居民消费水平将显著提升，中国国内市场将加快成长，国内市场的总体规模将加速扩大，国内消费率可能会逐步进入上升通道。特别是，随着中等收入群体的快速壮大，医疗保健、交通通信、教育文化娱乐服务等高端型、服务型和发展型消费所占的比重会逐步上升，网络消费、信息消费等新兴消费将不断兴起，新型消费业态将不断涌现，成为经济持续发展的强劲动力。5.区域回旋空间较大
区域差异较大客观上使中国形成了要素和产业发展的互补性，增大了中国经济增长的回旋空间，例如，沿海地区失去比较优势的产业还可以向内地转移，使产业的生命周期明显拉长。这种特有的回旋空间，使低成本劳动力这一比较优势可以通过国内产业转移得到继续保持，使各区域可以在不同产业层次上发挥动态比较优势。6.深化改革潜力巨大
深化改革将有效提高资源配置效率，提高全要素生产率，从而保持经济增长的动力。虽然相对于以往时期，受“利益格局更加复杂多样”的牵制，改革的推进将更加艰难，但改革的空间依然很大。十八届三中全会以来，党中央做出一系列战略部署，改革步伐明显加快，进一步简政放权，推进国有企业、投融资体制、财税金融体制等牵动全局的改革，将释放巨大的制度红利，为经济持续增长提供不竭的动力。三、“十三五”时期的总体思路和发展展望（一）总体思路
高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻习近平同志系列重要讲话精神，按照全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，适应引领经济发展新常态的要求，加快转变经济发展方式，全面提高经济发展质量和效益，努力实现数量扩张向质量提升、要素驱动向创新驱动、高速增长向高效增长的转换，确保如期全面建成小康社会，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。1.确保如期全面建成小康社会
到2020年全面建成小康社会，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。“十三五”时期是全面建成小康社会的决定性阶段。与2000年已经实现的总体小康相比，全面小康是覆盖面更广、水平更高的小康。经过过去十多年的努力，全面小康社会建设迈上了新台阶，但与党的十八大从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的高度提出的各项要求相比，仍然存在“短板”，集中体现为特殊贫困人群仍然较庞大、“三农”问题仍然突出、老少边穷地区发展仍然滞后、资源环境形势仍然严峻、社会文明程度仍有待提高。“十三五”时期要紧紧围绕使人民拥有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境这一宗旨，攻坚克难，补齐“短板”，重点突破，确保如期实现全面建成小康社会的目标。2.加快转变经济发展方式
中国经济发展进入新常态，支撑要素驱动型发展方式的条件和环境已发生深刻变化，原有的发展方式难以持续，若不转换则没有出路。实现经济发展方式的转换，关键是要从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换，从依靠要素驱动转向依靠效率驱动和创新驱动，实现高速增长向高效增长的转型。在经济增速放缓和要素成本提高的环境下，只有提高要素生产率，才能有效对冲劳动力成本的上升，投资的边际产出才能保持稳定增长，企业才能保持或接近过去高速增长时期的盈利水平，积累的泡沫和风险才能逐步得到释放，资源环境压力才能逐步减缓。因此，推动要素驱动向效率驱动和创新驱动转换，推动经济从高速增长向高效增长跃升，应成为“十三五”时期经济发展的主旋律。3.以全面提高经济发展质量和效益为中心
从宏观层面讲，提高经济发展质量应主要包括提高国民经济投入产出率、提高劳动生产率、提高投资回报率、提高全要素生产率、增强经济发展的可持续性。提高经济发展效益，主要体现在提高劳动报酬和居民收入上，还应体现在增加企业利润和财政收入上。提高经济发展的质量和效益，要求着力提高劳动生产率，提高科技进步对经济增长的贡献率，必须下决心加大科技和人力资本投入，发挥科技进步对提高生产效率的关键作用，使经济发展更多地依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动。以全面提高经济发展质量和效益为中心，并非不要数量和速度，而是要实现数量和质量、速度和效益的统一，实现有质量有效益可持续的速度，实现质量和效益不断提高的速度。（二）“十三五”时期经济增长展望“十三五”时期，国际金融危机的影响仍将延续，美元仍有可能处于升值周期，国际资本流动加剧，市场波动性增大，大宗商品总体上处于从萧条向复苏逐步转变的阶段，全球仍将处于低通胀期。中国经济发展进入结构深度调整和新旧动力转换的关键期，一些重大的阶段性和转折性变化将集中显现，主动或被动的结构调整和资产重组会加快，局部风险释放带来的冲击会有所增大，增长阶段转换导致的潜在增长率下降的趋势短期难以逆转。在这一过程中，如果能避免系统性风险，则中高速增长的阶段性平台有望形成，经济增速企稳后会略有回升，但幅度仍然有限。
从需求面看，出口在波动中保持低速增长，随着大宗商品的价格企稳，2017年后出口增速有望略微改善。消费受收入增长和消费模式转变的影响，增速总体呈平稳态势。投资仍将是主导需求变动的关键变量，房地产投资逐步见底，基础设施投资增速仍将高于财政收入增速，在房地产和出口的带动下，制造业投资和其他类投资有望企稳回升。
从供给面看，由劳动年龄人口和劳动参与率共同决定的有效劳动供给将从2016年开始下降。受投资增速下降的影响，资本形成的速度将持续放缓。在创新要素积累和结构改革推进的支撑下，全要素生产率增速开始止跌并出现小幅回升，成为供给中的积极因素。
综合考虑需求面、供给面和中长期趋势的变化，在改革有序推进和风险可控的情景下，“十三五”时期仍将保持中高速增长态势，初步预计年均经济增长速度将略高于6.5%。从增长动力看，消费和全要素生产率对经济增长的贡献将有所上升，消费对经济增长的贡献率年均提升1个百分点以上，全要素生产率的贡献率也将逐步提升。从产业结构看，服务业的比重将稳步上升，第二产业的比重将持续下降。“十三五”时期保持中高速增长，是实现到2020年国内生产总值和城乡居民收入比2010年翻一番这一目标的重要条件，也是保持经济持续健康发展、为调整结构和转换动力创造条件的基础。中国经济体量巨大，如果在增速换挡过程中出现惯性下滑，那么就很难控制住这种下滑趋势，甚至可能出现失速局面。速度过低，泡沫就很容易破裂，风险就可能集中释放，企业也难以增加研发和创新投入，市场和社会预期会发生变化。因此，要使经济保持在合理区间运行，就必须在结构调整和动力转换的基础上实现中高速增长。（三）“十三五”时期有条件保持中高速增长1.经济增长仍有较大潜力
改革开放三十多年来，中国经济快速发展，已成为世界第二大经济体，但2014年中国GDP总量仅为美国GDP总量的59.5%，人均GDP差距更大，中国的人均GDP仅为美国的13.9%（见图1—9），仍低于世界人均GDP水平，这表明中国仍处在追赶型增长阶段，工业化、城镇化仍有相当大的空间，仍可以通过学习、吸收世界前沿技术提高全要素生产率，保持经济中高速增长。图1—9 中国的GDP总量和人均GDP占美国的份额（1980—2014年）资料来源：根据WDI计算得出。2.新的需求热点正在孕育
当前中国的工业化、城镇化过程尚未完成，地区发展差距巨大，2.6亿农民工需要转变为市民，7000万贫困人口需要脱贫，1亿城市棚户区居住人口需要新的家园，民生、环保、水利和城市改造等方面尚有不小的投资空间。从人均固定资本存量看，中国仅相当于美国的约1/5（见图1—10），蕴含着巨大的投资需求空间。“十三五”时期消费将扮演更加重要的角色，信息、健康、医疗、养老、文化、娱乐和旅游等新的消费热点将层出不穷，传统消费也会呈现出个性化特点，其与电子商务的结合更是会催生出更加多样化的需求。图1—10 中国与美国的人均资本存量比较（当前购买力平价下）（1980—2010年）资料来源：根据PWT计算得出。3.提高生产率仍有较大空间
中国的全要素生产率水平与发达国家相比仍有相当大的距离，若假定美国的全要素生产率为1，那么日本和韩国的全要素生产率分别相当于美国的71%和69%，而中国的全要素生产率仅相当于美国的41%（见图1—11）。通过创新技术、管理和商业模式，改善部门内和部门间的要素配置，全要素生产率仍能保持平稳增长，并促进资本的有效积累。过去一个时期，劳动力等生产要素从农业部门向非农部门、从国有部门向民营部门转移，是提升要素生产率的主要途径。图1—12显示，中国第二、第三产业的劳动生产率明显高于第一产业。进入新阶段后，部门间资源再配置的空间缩小，但通过部门内行业间要素转移、企业间兼并重组提升效率的空间还很大。变异系数可以反映制造业内部不同行业的资本产出效率的差别，据估算，中国的变异系数为1.3，而美国仅为0.3，表明中国通过行业间要素转移提升效率的空间较大。通过打破垄断、引入竞争等手段，将更多的资源从低效率行业转移到高效率行业，从低产出企业转移到高产出企业，补齐行业和企业效率的短板，可以大幅度提高全要素生产率，从而为经济发展注入新动力。图1—11 中国与日本、韩国的全要素生产率比较（1980—2010年）资料来源：根据PWT计算得出。假定美国的全要素生产率为1。图1—12 中国三次产业的劳动生产率差异（1980—2014年）资料来源：国家统计局。4.产业转型升级空间广阔
近年来互联网、云计算、新材料、机器人、节能环保等新兴行业的发展速度较快，并且与传统产业的融合发展趋势愈加明显。中国已经成为世界上最大的互联网和移动互联网经济体，互联网对消费端的改造效果已经显现，对供应链、生产端的改造才刚刚开始，在新一轮信息技术和互联网带动、改造传统产业的进程中，中国经济将形成新的竞争优势。此外，通过推进“一带一路”建设、加快国际产能和装备制造合作，中国将更深地融入全球分工，对外投资和贸易的增长空间将进一步得到释放，资金、技术、人才和信息等要素的流动将更加充分，这些都有利于进一步提升中国产品和服务的竞争力。5.内部区域间追赶空间大
随着高铁、高速公路的快速发展和信息基础设施网络化程度的快速提升，不同区域间的要素流动将更加便捷，各个区域的比较优势将得到进一步的发挥，这为中西部地区释放增长潜力提供了有力的支撑，未来较长一段时期内保持较高增速的可能性比较大。在东部沿海地区，一批以城市带或城市群为依托的高水平增长极正在不断形成，目前一批创新型和绿色发展型城市已涌现出来，各种要素在区域内和区域间充分流动，知识的外溢效应越发明显，分工深化对生产率的促进效应也正越来越清楚地体现出来。四、“十三五”时期若干重大问题的战略对策“十三五”时期，我们要确保全面建成小康社会，加快转变经济发展方式，全面提高经济发展的质量和效益，应对进入中等收入阶段面临的各种挑战，化解从高速增长转向中高速增长过程中所面临的风险，这也意味着所要完成的任务比以往任何时期都更加艰巨。与已经跨越“中等收入陷阱”的国家相比，中国的现代化进程起步较晚，工业化过程在时间上被大大压缩，结构性问题更加突出，这就要求我们瞄准关系全局和长远的重点领域，针对突出矛盾和问题，实施若干重大战略，采取一系列战略对策。（一）实施创新驱动发展战略
当前，新一轮科技革命和产业变革与中国进入新常态形成历史性交会，为增强创新对经济增长的驱动力提供了重要时间窗口，这就要求加大创新驱动战略的实施力度，推动经济增长从要素驱动转向创新驱动。1.提升企业的创新主体地位
当前中国规模以上工业企业中从事研发活动的不足15%，企业的创新意愿不强，创新动力不足。创新需要企业在市场中充分竞争，这就要求市场在资源配置中起决定性作用，主要通过市场来发现和培育新的增长点。要引导资金、人才、技术等创新要素按市场导向优化配置，引导创新资源向企业集聚，完善科研院所和高校的技术成果向企业转移的机制，加大对中小企业、微型企业创新的扶持力度，帮助企业尽快摆脱对能源资源消耗较多的加工制造环节过度依赖的现状，更多地依靠研发、设计、市场开发、品牌建设和无形资本投资，满足差异化和个性化需求，推进传统制造向以研发为基础的新型制造转型。2.把科技创新与产业转型升级结合起来
创新是科技成果的产业化过程，必须把创新落实到创造新的增长点上，落实到产业转型升级上。要把发展新兴产业与科技创新结合起来，着力突破研发、设计、标准、品牌、供应链管理等关键环节，力求掌握核心技术，提高高附加值环节的比重，增加产品的知识、技术和人力资本含量；强化研发设计能力，支持技术知识密集、高附加值的高技术产业和装备制造业的发展，推进高新技术产业从以组装为主向以自主研发制造为主转变。3.调动全社会创新创业的积极性
营造有利于大众创业、万众创新的政策制度环境，采取更有效的措施，加快政府职能转变，促进市场公平竞争，强化激励创新机制，鼓励草根创业，鼓励微创新，使创业创新成为青年一代的人生追求；强化对科研人员的创新激励机制；更加注重发挥企业家才能，鼓励企业开展新技术、新产品、新工艺的研发与应用，鼓励企业进行产业组织创新、管理创新和商业模式创新，使千千万万的企业成为创新主体。4.加快形成创新驱动发展的体制机制
要实现创新驱动发展，最根本的是要破除体制机制障碍，建立有利于创新资源高效配置和创新潜能充分释放的体制环境。要以增量带动存量改革，在物联网、大数据、云计算、电动汽车等新兴领域组建一批新型研发机构，取得一批原创性科研成果，推动现有科研院所深化改革；深化科技成果产权制度改革，完善成果转化的市场化机制，改变科技成果的收益分配办法，鼓励各类企业通过股权、期权、分红等激励方式调动科研人员的创新积极性；更加注重知识产权保护，加大执法力度；强化金融的支持创新的功能，设立创投引导基金，用好私募、股权众筹等融资工具，支持风投、创投、天使投资等的发展，调动全社会增加创新投入的积极性。（二）加大人力资本投资
在劳动年龄人口数量下降、人口老龄化速度加快的条件下，加大人力资本投资，加强中高端技能培训和中高等教育体系建设，释放人口质量红利，是适应中国劳动力供求关系变化，培育新的竞争优势的基础条件。1.建立现代教育体系
创新教学内容和方式，将科学精神、创新思维、创造能力贯穿于教育全过程，大力培养创新性人才；推进高等教育内涵式发展，以人才培养为中心，提高教育质量，增强高等学校的创新能力建设，支持高等学校参与国家创新体系建设；加快现代职业教育建设，增强职业教育的实用性，培养大批技术技能人才，加强对农民工的职业技能培训和岗位技能培训；强化基础教育的普惠性和公平性，继续加大基础教育的财政投入，巩固、提高义务教育，加快普及学前教育和高中阶段教育，提升基础教育质量，缩小城乡教育差距。2.加快教育制度改革
给予高校更大的办学自主权，鼓励民间创办小型高层次研究型大学，放宽国外一流大学到国内合作办学的条件；推动一批地方本科院校向应用技术本科高校和职业教育转型；推进高等教育招生考试制度改革；推行初高中学业水平考试和综合素质评价，扭转应试教育倾向，建立健全多元招生录取机制。3.改革人才流动机制
改进人员岗位管理制度，破除人才流动的体制性障碍，促进科研人员在事业单位和企业间合理流动；破除体制内与体制外流动的障碍，建立有中国特色的“旋转门”机制，鼓励专业人才在学术机构、政府部门、企业和非营利组织间流动；健全人才向基层流动、向艰苦岗位流动、在一线创业的激励机制；分类推进人才评价机制改革和职称制度改革。4.激发人力资本潜能
在全社会营造鼓励创新、包容失败的文化，让创新型人才勇于创新，敢于创业；重构企业家精神的激励机制，尊重和保护企业家的个人财产权利，稳定有产者的预期和信心；加快推进农民工特别是第二代农民工市民化，让进城农民工变成无差别的城市人，激发其投入经济建设和创业活动的热情。（三）推进产业提质增效升级
进入新的发展阶段后，挖掘中国经济的增长潜力的根本出路在于振兴实体经济，核心是推动产业提质增效升级，提升产业价值链和产品附加值。1.加快培育新的经济增长点
适应国际产业竞争格局的新变化，加快培育工业机器人、信息网络、集成电路、新能源、新材料、生物医药等新兴产业领域，推动智能制造、分布式能源、网购、互联网金融等新型制造和服务业态发展，促使企业向研发、设计、标准、品牌和供应链管理等环节提升；推动实施“中国制造2025”计划，鼓励具备条件的企业向“工业4.0”升级，实施“互联网+”行动，充分利用信息技术革命的最新成果和先进智能制造技术，推动制造业提质增效升级，力争到2025年，使中国的制造业整体达到世界制造强国的水平，建成全球领先的技术体系和产业体系。2.加快传统产业转型升级
传统产业仍是经济发展的主战场，要推进结构性减税，实施普惠性税收政策，努力减轻企业负担；进一步推进制造业与互联网的深度融合，加快技术创新步伐，建立较稳定的高技能职工队伍，增强企业的价值创造力和市场竞争力；综合运用经济、法律和行政手段，加快淘汰高能耗、高排放、低附加值的传统重化工业，提高环保、能耗和技术等准入标准，加快技术进步、管理创新、产业重组和优化布局，鼓励重化工业发展跨国经营；加快提高劳动者素质，全面提升人力资本积累水平，推动传统劳动密集型产业向劳动、知识、技能相结合的制造业和服务业方向发展，推进传统劳动密集型产业和加工贸易转型升级。3.建立过剩产能的市场出清机制
制定破产法实施细则并尽快付诸实施，停止财政资金、银行资金向僵尸企业输血，把沉淀闲置的资源解放出来；针对企业退出的各种制度性障碍，加快出台人员安置、企业债务核销、资产处置、破产重整、企业改制等方面的指导意见和具体的政策措施；出台有利于产能出清的财政金融支持政策，筹措财政专项资金，用于解决产能出清中的人员安置和债务处置问题；积极探索用市场化的方法出清产能，如建立全国性的过剩产能交易市场，在合理分配过剩产能退出指标的基础上，允许产能指标跨区交易。4.加快发展生产性服务业
生产性服务业已经成为提高制造业附加值和服务业生产效率的关键环节，要重点鼓励金融保险、商务服务、科技服务、信息服务和创意等生产性服务业的发展，加快研发、设计、标准、物流、营销、品牌、供应链管理等生产性服务环节的发展，提高制造业的附加值和知识、技术、人力资本含量，抓住国际上服务业转移和服务外包加快发展的新趋势，积极稳妥地扩大服务业的对外开放范围，承接软件、电信服务、金融服务、管理咨询等国际服务业的转移和服务外包。（四）积极推进以人为核心的城镇化
城镇化是中国最大的内需潜力所在。推进城镇化特别是加快农村转移人口的市民化，将创造巨大的投资和消费需求，消化过剩的生产能力，并继续创造基础设施和住宅等方面的投资需求，使经济增长由过去过多依靠外需转向由内外需协调拉动。1.推进以人为核心的新型城镇化
有序推进农业转移人口市民化是新型城镇化的核心。2013年中国按常住人口计算的城镇化率与按户籍人口计算的城镇化率相差17.8个百分点（见图1—13）。要按照到2020年1亿左右农业转移人口落户的目标要求，加快打破城乡二元分割体制，改革城乡有别的户籍制度，全面推行农业转移人口居住证制度，建立健全与居住年限等条件挂钩的基本公共服务提供机制，实现城镇常住人口基本公共服务全覆盖；推进实施财政转移支付和城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的制度，逐步取消城乡农业户口和非农业户口的划分，使户口与各项公共服务脱钩；创新城市投融资体制，建立透明的地方政府发债制度，在公共基础设施和公用事业领域推广政府和社会资本合作模式。图1—13 中国按常住人口计算的城镇化率与按户籍人口计算的城镇化率的差距注：中国按常住人口计算的城镇化率数据来自《中国统计年鉴2014》；按户籍人口计算的城镇化率数据来自《中国人口统计年鉴》（1949—1985）、《中国人口统计年鉴》（1988—2006）和《中国人口和就业统计年鉴》（2007—2014）。2.推进农村土地管理制度改革
逐步缩小征地范围，提高征地补偿标准，完善对被征地农民的合理、规范、多元的保障机制，将符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系；在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价；保障农户的宅基地用益物权，在试点的基础上慎重、稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让制度，探索宅基地自愿有偿退出机制；赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权的抵押、担保权能，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。3.积极稳妥地发展城市群和大都市圈
进一步优化发展长三角、京津冀和珠三角三大城市群，促进以上海、北京、广州等一批国际大都市为核心的开放型国际化城市体系建设，加快辽东半岛、山东半岛和海峡西岸城市群的发展，积极培育北部湾、长江中游、成渝地区、中原地区和关中地区等一批基础条件较好、发展潜力较大的新兴城市群，增强这些城市群吸纳农业转移人口的能力，使越来越多的有能力并符合条件的转移人口就地落户，逐步融入迁入地并转化为市民。4.加快中小城市和小城镇发展
提高中小城市和小城镇的综合承载能力，完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，增强其发展产业、提供公共服务、吸纳就业和集聚人口的功能，促进农业转移人口就近就业和转化为城镇人口；加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户限制的政策，促进农村转移人口在中小城市和小城镇落户，享有与当地城镇居民均等的基本公共服务。
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