政策人类学：新政治人类学与公共服务(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：陶庆

出版社：上海社会科学院出版社

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政策人类学：新政治人类学与公共服务试读：

迈向公共治理的政策人类学（代序）

为什么需要迈向公共治理的政策人类学？因为要推动学科的发展，就不能拘泥于自己研究的一小块阵地，别人做的方面也要去推动。在应用方面，在工商人类学、经济人类学、政策人类学等方面我都会推动。因为人类学很多时候像在“象牙塔”里的一种学术，没有走出来。我们希望人类学能够走出“象牙塔”，能够迈向公众，让大家知道人类学。一、人类学、政策人类学与公共管理学

人类学是什么样一个概念？人类学是一个研究人的学科，大家可能讲政治学、社会学、经济学都是研究人的学科，这没有什么特色，用一句话概括人类学的研究特色：人类学是在研究差异，关注差异。这个和政治学、公共管理学恰好是相反的，公共管理学关注的是人的共性，因为只有找到了共性才能够制定公共政策，但是人类学是找差异；其实这不矛盾，个性和共性是对立统一的，能够找到个性自然也能够找到共性。人类学相对其他学科而言更喜欢寻找差异，常常要做一点和其他学科认为是普世性的观点相反的案例出来，这个是人类学喜欢做的事情。比如马格瑞德·米德（Margaret Mead），他反对美国当时最流行的法学界的观点，认为青少年越轨行为更多是因为青春期所造成的。米德去一个比较原始的部落作调查，他发现并不是所有的人都要经过青春期，并不是所有的人经过青春期之后都会有一个比较骚乱的时期；他认为人的性格不是生物性的，主要是由后天的文化所决定的，这是一个例外。又如北大的蔡华教授专门研究一个亲属制度，列维施特劳斯说亲属制度中最基本的元素是父亲、母亲，而蔡华教授所研究的纳人，这个民族里边没有父亲，所以他写的那本书的名字叫《无父无夫的社会》，这就是找一个例外告诉列维施特劳斯，你讲的普世性的观点不一定是对的。类似这样的例子有很多，人类学就是研究这种差异。大家觉得这种差异的意义在什么地方？它是告诉我们，在做任何一件事情的时候，不要把这件事说得太绝对，不要认为这是普遍真理，人类社会千差万别，各种各样你想不到的东西其实都普遍存在。比如默多克（G.P.Murdock）写的《社会结构》中人类家庭的类型、婚姻的类型。经过一个跨文化的比较之后发现其实在整个世界的不同文化中，一夫一妻制在整个人类社会里边所占的比重极少。人类学研究差异，解释这种差异的来源是什么，不同差异的人群他们怎样相处，这是人类学最终想关心的。这种关心和政治学、公共管理学所关心的是一致的，人类学所关心的是人群能够协调，就是现在所谓的和谐社会建设，就是让大家和睦相处，文化差异极大的个体怎么能够在一起相处相融。另外，人类学关注的是文化，人类学中讲文化，概念很多。比如阿尔弗雷德·克洛依伯（Alfred Kroeber）和克莱德·克拉克洪（Clyde Kluckhohn）所写的书中有168个关于文化的概念与定义，人类学中所讲的文化概念的结构主要是从3个层次来讲：物质文化、制度文化、心理文化。比如物质文化相关的技术系统，制度文化相关的社会系统，心理文化相关的观念系统。从文化使用的角度来看，技术系统可以看作一种文化使用的结果，社会系统可以看作一种文化使用的机制，观念系统是文化使用的策略。技术系统是工具，有调节温度、供应食物、交通、通信，这些都是工具，随着科学文化的不断进步这种工具发展得越来越复杂；另外我们运用能量的技术、医疗的技术、制作各种器皿的技术。制度很重要的一点是千差万别的人群为什么能在一起生活，就是靠这一套制度。人类最早是亲属、性别、年龄、职业这么一些类别，还有居住的群体、社会组织，但是人类学研究的这一套社会制度是最基本的。人类学研究婚姻制度、家庭制度、亲属制度，首先研究最基本的点是乱伦禁忌，一个社会为什么会产生这样一种制度，允许一部分人或者是禁止一部分人和另外一部分人发生性关系，每一个社会都有这样的制度，人类学要了解为什么会有这样的一套制度产生，这套制度产生的原因和后果是什么？人类社会很多基本的东西是从这里出发的，我们现在的组织体系、各种规范制度很复杂，但是我们人类划分群体、类别的基点就在这里，而且每一种文化中对这种限制、禁忌是不一样的。很多时候我们讲变与不变，中国文化也是这样的，中国传统文化三套制度：血缘、亲缘、地缘，以血缘为主的宗族制度，以亲缘为基础的亲属制度，以地缘为基础的民间信仰制度，在中国文化中这些东西是很少变的。而且中国文化中把这三套制度发展到极点，全世界没有一个文化有中国亲属制度这么复杂，全世界没有一种宗教有民间信仰这么复杂。对宗族制度有一个评价：明朝GDP为什么会成为世界第一？因为宗族组织的规章制度、组织方式已经具备了现代的资本主义组成公司法人的所有元素。血缘是所有东西的一个组织原则，宗族组织已经跨越了血缘、地缘，它只是利用这样一个原则来组织一个公司。当然现代社会用各种缘分组织起来的组织越来越多，比如以学缘组织起来的学生会。另外，信仰系统会分为宇宙观、权威观、财产观，还有价值系统、宗教系统，这是人类和其他动物不一样的地方，人类自身有一个精神的世界，而且这种个体的差异很大，这一块就更复杂，每一种文化中的价值观、审美观、文化精神、宗教系统都是极为复杂的。人类和动物的区分就是因为有了宗教，如何克服自身文化的先入为主的观念去作研究？因为我们每一个人都有一个主观的观念，当你去研究一个他者文化的时候怎样克服这样一种主观意识的支配去看别人，这个在人类学中讨论得很多。

公共治理是20世纪70年代以来，西方发生社会经济和管理危机后推动了公共管理和公共行政理论研究范式的变革，这样一种新型的行政概念应运而生，即要抛弃传统的公共管理强制性和垄断性，强调政府和企业、团体、个人的共同作用。强调作评估的过程中利益相关者如政府、企业团体和服务的对象等各方，如何把各自的需求、各自的意见协调起来。公共治理不再是一种强制性的，不再是一个纯粹的自上而下的，这个类似人类学部门，人类学很反对自上而下的而强调自下而上的，我就讲最重要的一点就是去看需求者他们需要什么，而不是说我们管理者最想要什么。这也是公共治理这个概念提出的一个最重要的地方，这就刚好跟人类学的基本理念不谋而合。

另外，我也看了一下关于公共治理研究中一个热门的研究，在这个研究里面，我在百度学术里面搜索了一下，关于政治学的，超过1万篇；社会学，4900多篇。可以看到学科之间的差异，从研究论文的基本概念，可以看到一些学科的差异。政治学关注的比较宏观、概念性的，例如，公共治理理论、公共治理方法、公共治理主体、公共治理在中国、网络化治理、教育公共治理、公共转型等。一个很大的问题就是重复研究极多，公共治理理论、公共治理主体、公共治理在中国这一类的东西，竟然有1万多篇文章都在讨论。从这一点分析，我就特别支持陶庆教授主编《政治人类学评论》中的主要观点，即作政治学研究，一定要“接地气”，否则就会不断地炒人家的冷饭。中国社会千差万别只有经过扎实的研究，才能提出一些真正属于自己的一些有意思的东西。相对来说，社会学有4000多篇文章，基本上研究城市社区、农村社区、网络治理、弱势群体等，相对来说研究的对象比较具体，这个是从文章来看两个学科的特点。从这一点分析也可以看到，政治学学者与公共管理学学者如果能够更多地进入田野调查的层面的话，收集资料、分析资料，可能会有一个更广阔的发展前景。

以上是我这个外行来看政治学与公共管理学的态度与结论。政策人类学大概20世纪六七十年代开始产生，运用人类学理论和方法为公共政策的制定与评估来服务。政策人类学的产生跟人类学的产生有关系，人类学一开始产生就被深深地打上了帝国主义和殖民主义的烙印，因为它一开始是为帝国主义的殖民政策服务的，特别是在20世纪50年代以来批判资本主义学科的时候被扣上了这样的一项“帽子”。当然，人类学家也做过很多这一类的事情，比如说像美国人类学之父博厄斯（Franz Boas），他对印第安部落文化的研究，经过把印第安文化分区，然后每一个分区作很多调查，把这些东西用于政府制定政策。所以美国政府在处理印第安人政策的时候比较成功。这个从某种意义上来讲，有点类似于我们中国政府建国以后处理少数民族的政策。像英国帝国主义比较强势的时候，他占了大概比他多1万倍的面积的殖民地。当时人类学家一个很重要的工作，就是帮殖民地培训官员，为帝国统治殖民地服务。英国杰出人类学家布朗（Alfred Radcliffe-Brown）说，他曾花了10余年来做这样的课程，主要就是为了殖民地的政策服务。可以看出英国功能主义人类学家很重要的一点就是为殖民主义服务。在“二战”期间，人类学家特别活跃，像米德（Margaret Mead）专门研究美国与盟国的关系，因为当时美国和盟国很多军人、家属在一起生活，所以研究怎么处理这种关系。所以长期以来美国的人类学家为战争服务，战争人类学的讨论非常热烈，有的说学者不应该干预战争，而很多人类学家说通过我的研究提出的政策至少会减少战争所产生的屠杀。美国在打伊拉克之前、在打利比亚之前，他们都有很长的研究：他们应该怎么样跟当地居民相处？他们当地人的文化习俗是什么样的？这都是专门有人给上课的，因为他对假想的敌对国很早就开始了解，但反过来我们会对他了解吗？比如说我们现在搞“一带一路”，我们对历史还比较了解，但对于现状还不太熟悉。现在我们去非洲是被人家讨厌的，因为不了解当地人的文化，不知道怎么跟当地人相处，尤其是不懂得怎么样跟当地政府打交道，这就使有些投资结果变得很糟糕。人类学觉得这种研究很重要，你要了解当地人，否则比如我们帮非洲人修铁路修公路反而费力不讨好。比如本尼迪克特（Ruth Benedict）写的《菊与刀》，是为美国占领日本后如何进行管理提供一个依据，告诉你日本的民族性是什么样子，日本人的性格是什么样的，你怎么样去跟他打交道，所以最终美国治理日本就很成功。当然“二战”后，人类学发展到一个顶峰，很多人类学家开始检讨，人类学作应用性的研究太多，所以开始转入所谓纯学术的研究，所以在这一段时间出现很多人类学的学者甚至大师。但是不幸的是，这个学科又回到“象牙塔”，这个学科越做越小。“二战”后，基本上在美国每一个大学，都会有人类学系或者人类学研究所等机构，参与美国各种各样的咨询公司非常多，现在关于反思人类学、阐释人类学、象征人类学、结构人类学这些都是“二战”后出来的。

但是相对来说应用人类学方面就比较薄弱，所以大概人类学在经历了20年（20世纪50年代到20世纪70年代）的纯学术研究人类学再一次将理论与实践结合起来，为公共政策的制定和社会问题的解决献计献策。20世纪70年代以后，国际形势也发生了变化，人类学家要重新给自己定位，这一段时间，海外殖民地已经没有了，一种利用强权背景来作研究的环境已经没有了，所以要改变策略。同时，国家自身所处环境的问题越来越多，人类学开始为政策制定评估服务。在这段时间里人类学开始更积极地参与政府、NGO组织、跨国企业等等方面的合作，导致了各分支学科为社会服务的风潮广泛兴起。

应用人类学中有几个分支是做得比较好的，一个是医学，现在医学人类学做得极为成功。长期以来，医学本来是直接面对人的一个学科，但是他们把它看成一个纯自然科学，不与人文社会科学打交道。但是，例如艾滋病这一类的病都是跟人类的行为直接相关的，如果医学不跟人文社会科学结合，你的研究是没用的。西医太科学化了，不同文化的人很难去接受它。中国医疗体系里面出问题最多的地方就是西医和我们的中国文化差异很大。所以通过一个调研来对医患关系进行改善，就觉得会有很大的作用。所以现代医学人类学在医患关系、传染病这方面的防治取得越来越大的成功。

另外，就是经济人类学，主要是为国际跨国企业服务的。比如NIKE专门有跨文化办公室，请一些人类学家来为他们服务，因为这些跨国企业工厂就在不同的国家，要管理不同国家的工人，这是一个大学问。另外，商品要销售到不同的文化群体里面去，要不同文化里的人能够接受，所以在大型跨国公司的决策方面，都需要请人类学家去做顾问。在世界银行、亚洲发展银行等作投资项目的评估，以前在投资项目的评估里面没有社会评估这一部分的，以前有财务评估、经济评估、环境评估，但是后来发现不作社会评估不行。2012年，国家发改委专门正式发了一个文件，现在我们国内重大项目凡是跟民生方面关系比较大的项目，都要作社会评估。作社会风险评估，我是把它用一种文化变迁的理论来解释的。假定每一项投资成为一种文化变迁的动力，那么这种动力所导致的变迁有哪些方面？我们作文化变迁研究，我们知道要去考察哪些基本的要素。一种是直接的影响，一个是间接的影响。这里只是一个基本的政策评估，一个政策落实首先分析利益相关者，每一个利益相关者会受到什么样的影响。投资项目也一样，它的利益相关者会受到什么样的影响，直接影响是什么、间接影响是什么、不同的人群怎么样来看待你这个项目？这是前期评估，项目过程里面的监督评估，项目完成以后，有项目完成以后效益评估。在不同的项目、不同的阶段，你是可以作不同的研究的。在项目完成以后去作效益评估，如果是你仅仅看人家报上来的数字那是不行的，要用人类学的方法来参与到决策的制定和执行中去。我的一个朋友参与美国市中心的改造，因为美国的这个城市中心基本上成了一个少数族裔居住的地方，所以城市中心地带变成了一个很麻烦的地方，特别是华人区。他们有一个计划，要改造城市中心。城市中心有很多房子没有人居住，所以在这个城市中心办一所华盛顿大学的分校，10年以后好很多了。这是人类学家参与城市改造的一个案例，在美国这一类的成功案例越来越多，城市要做一个决策的时候会邀请很多不同学科特别是人类学专业的人来参与。二、中国的应用人类学实践

早期社会学家、人类学家很关注应用的价值，早期很多人关注边疆学，因为帝国主义列强进入中国以后他们作了很多这一类的研究。日本人以前作这个研究，想把蒙古人、新疆人、西藏人都从中国这个“大家庭”分裂出去。英国人在西藏作研究，他们花钱让西藏人去留学，来接受他们的生活习惯，比如喝甜茶的习惯，其实就是英国人留下来的。但是从医学的角度研究，在高原喝甜茶对人的体质一点好处都没有。我们国内有学者意识到这个重要性，我们也要研究边疆、治理边疆，这是从维护国家统一的角度来谈的，所以作研究的时候，要去看背景。在日本人占领东北后，就有人提出来中华民族就是一个民族，那是因为在一个很特别的历史时期提出来的，像顾颉刚这一批历史学家，他难道不知道我们中华民族有很多的来源吗？他当时就是为了要对付日本人，所以他强调中华民族就是一个民族，强调中华民族的认同感，这是一批学者在民族危机的时候提出来的。当时有很多的学者就直接去当县长，民国政府任命这批学者。另外，还有乡村建设，乡村建设其实不仅仅是现在的话题，现在我们美丽乡村建设，比如梁漱溟、晏阳初，从那个时代就已经意识到乡村的问题。中国从封建社会向别的社会转型的时候，中国的农村在这个转型过程里面没成功，清朝的灭亡、士绅阶层失落，整个乡村变成无序。所以当时梁漱溟说乡土沉静，只不过对于怎么样去建设，他们提出的方案不一样。梁漱溟从儒家的角度，晏阳初从乡村的现代教育的角度，他们每个人都用不同的方法去进行乡村建设。然后，吴文藻、费孝通很多人都提倡乡村建设。就是怎样认识乡村，怎样去解决乡村的问题。费孝通写的《乡土中国》是报刊上的一个连载，他用很通俗的语言来向大众介绍中国的乡土社会是什么样。要想去改造它、建设它，首先要认识它本来是个什么样子。新中国成立前，中国共产党在延安时期就开始提倡并实施对少数民族的调查研究，强调在民族地区怎么样建立起自己的新型民主政权。中国第一个民族自治区，就是1947年成立的内蒙古自治区。我们党在延安时候作农村的基本调查、作少数民族的调查以及怎么样来准备在这些地方建立起新型民主政权，这一套研究很早就开始了。我们党在北方做了各种各样的实验，第一个少数民族自治县——甘肃的天祝藏族自治县，其实当时天祝成立藏族自治县的时候藏族人口还不到5%，现在大概占到30%左右，当时中央政府组织了很大规模的调查团来作少数民族社会历史调查，这个为后来研究民族区域自治政策发挥了很大作用。当时很多的学者，特别是人类学家广泛深入地参与到这项研究中来了，对这项工作很多人写过文章，但是我们还是要放回到原来背景上来分析。费孝通讲的基本点是对的，他就提出在当时这种情况下，一个新的国家建立，怎样摸清家底，诸如我们这个家庭成员里面有哪些人等，这个必须搞清楚；我们这个大家庭的历史、文化、社会结构是什么样的也要搞清楚。所以做这样一种民族识别的工作是很有必要的。但是在这样一个基础上制定管理的政策法规，那就是另外一个问题。

关于少数民族与边区的发展，费孝通提出要有两“眼”，一个“眼”是远海的改革开放，另一个就是少数民族与边区发展。他的例子举得非常好，一盘围棋要有两个“眼”才能活，如果中国只有一个“眼”就无法活起来，所以要注重少数民族与边区发展。这是有眼光的、有前瞻性的一个观点，因为少数民族居住在中国的边疆，与很多国家相邻，如果不把边区发展起来，那怎么跟周边国家建立联系？更何况很多民族本身就是跨境的，过去很多民族不管国界，在两边都可以活动，所以这种跨界的民族很多。还有扶贫减贫工作，我们做了很长时间这方面的工作，每一任领导都把扶贫作为一个很重要的战略目标。但是大家就想不通的是，怎么越扶越贫？这就是我们的政策导向有问题，因为现在有的地方有的人不是以脱贫为荣，而是以脱贫为耻。我们曾经去过吉林的一个城市作调查，该市把脱贫的帽子取掉了，他们少了国家的财政转移支付，少了很多财政支持，都保证不了公务员的工资发放了。因此，现在是谁能够争到贫困县谁就是英雄，所以贫困县越来越多。广东其实有不少贫困县，但是国家规定广东不能有贫困县。广州是一个差异性极大的地方，最富裕的地方可以跟最富有的国家地区相比，最穷的地方也可以跟非洲落后的地方相比，比如粤北、粤西的山区等。

所以怎么做扶贫减贫项目？习近平提出“精准扶贫”，所谓“精准扶贫”就是要落实到每一户。人类学家参与较多的另一个研究是旅游开发，这个事情不知道是好是坏，但是对于扶贫减贫确实有益处，这也是当地政府当地人都愿意参与的事情。现在少数民族村寨旅游发展得很快，几乎每一个省市都把它作为一个最重要的扶贫项目。当然这也会带来很多问题，如关于文化的保存和传承问题。我对黔东南的印象特别深刻——所有的村寨都统一化，去过一个就不用去第二个。为什么？因为这都是旅游规划的人设计出来的，他们穿同样的衣服、表演同样的曲目，并且拿着竹子做的同样的乐器，所以把文化多样性的东西变成文化单一性的东西。我有个学生专门研究如何把旅游跟人类学结合起来做旅游开发，在这种开发的过程里面确实也有很多成功的例子，也不乏失败的例子，这取决于大家怎么样看待这个事情。旅游开发最重要就是把政府、公司和当地的村民多者之间的利益关系处理好，如果处理不好，这个事情就做不好。比如广西龙脊的梯田属于桂林市，政府把经营权一次性卖给一家公司，那个公司什么也不干只设一个关卡收门票，当地村民得不到好处，便在旁边另开一扇门——那边收100元，村民就收60元；那边收60元，村民就收30元，这样就会闹出一些社会矛盾来，不利于社会稳定与社会发展。三、个人的一些研究体验

我想讲一些个人实践，我们也做了很多的项目，现在讨论很多的是干群关系紧张。政治学、社会学的很多人都去作过这个研究，那么我们就要了解干群关系紧张的实质是什么？我自己作了这么多研究，我认为最重要的一点，是我们的干部在代表国家做一些反文化的事情，反文化就会要遭到各种各样的抵抗。我讲这个事情不带有别的意思，有一些做法确实是在反文化，我们的生老病死等公共事务处理问题上都存在反文化的现象。比如计划生育，其实这件事情搞不好也会产生反文化的恶果，如，有的地方的乡镇干部号称这是天下第一大事，有的干部就像对付阶级敌人一样来对付这些怀孕的人，每一年专门都有计划生育突击月，把公安、医院的人集中到一起，专门去抓这些所谓违反计划生育的人，老百姓一直就反感这些东西。以前还有各种税费，现在农村的税费都取消了，所以这些都会造成干群关系紧张。我认为造成干群关系紧张最直接的原因就是我们做的这些都走到了反文化的境地，老百姓难以接受。而且我也觉得很奇怪，我们的知识分子和官员都“喜欢”做反文化的事情。还有类似的事情存在，如关于燃放鞭炮，春节的时候中国人喜欢燃放鞭炮，现在除了上海、广州、北京等几个大城市做到了禁止燃放鞭炮，其他城市都没有做到，因为没有这么多的人力物力去维持这项法律的执行。也就是说，如果是反文化的事情，你就是制定了法律那也没有实际效果，如果你有太多反文化的法律规定的话，那最后会导致法律失去权威性，因为人们就不把法律当一回事了。所以我们做事情、制定公共政策，应尽量少做一些反文化的事情，要做一些能够顺应文化潮流的事情，这是很重要的，否则执行不了。

再举一个村民选举的例子，这也是在政治学研究中比较多见的事情。我也看过很多村民选举，我觉得在中国有的村民选举，异化为家庭选举，这是我自己的结论。因为现在是投票制度，一个人可以投3票，一个人去投自己家庭的3张票，他不可能投给不同的人。所以村民在哪里？实际上村民就在每一个家庭里，其实在农村里面，每一个选民各有自己选择权的可能性不大。这其实还有一个问题，特别是在华南地区，即宗族的力量很强，如果你不投同一个宗族人的票，就要担负很大的风险。因为在华南这些地区，最重要的不在于选举本身，而是在于选举完了以后怎么样保护弱小群体，这是更重要的事情。一个村里基本上是单姓的家族比较多，其他杂姓的人很少。比如说我这个村里面可能都是姓周的，可能70％的人姓周，只有30％的人不姓周，要选村主任、选书记的时候一定是选姓周的，这个没有什么疑问的。但是你把姓周的选出来，怎么样保护那些不是姓周的人的命运更重要、小姓不受大姓的欺负更重要。珠三角过去没有那么多单姓村，之所以单姓村越来越多，就是因为很多小姓改姓依附于大姓，所以这是一个文化的过程。因此，如果村民选举不制定一个制度来保护小姓，保护弱小群体，这个问题肯定会越来越严重。从我去过的那些村落来看，村主任、书记基本又回到了大的宗族里，所以大家再去研究村民选举的时候，可以去观察看看这是不是一个家庭选举？还是不是所谓的村民选举？当然，在同一个大的家族里面不同的支系之间也会有竞争，这就是另外一个层面的话题。

再讲“新莞人”现象，因为“农民工”不好听，大家觉得“农民工”带有歧视，东莞是农民工最多的一个地方，大概本地户籍人口200万人，800万名农民工，加起来1000万人口。他们专门成立了一个新莞人管理局，我让几个研究生去作关于新莞人的调查，他们跑了好几个镇去问这里有没有新莞人，但是几乎所有人都不知道新莞人是什么，说明这个新莞人还停留在政府的宣传层面，而且实际执行力很弱，因为关于什么样的人能成为新莞人有很多的规定，就是实行所谓积分制。可能大量能够满足条件的人未必愿意成为新莞人，因为愿意成为新莞人的最重要原因是家里有孩子要上学；凡是家里孩子要上学的人，有本地的户口是非常重要的，如果没有这一点，需求就不是很强烈，因此，尽管有很多人有足够的积分可以成为新莞人，他们也不在意这件事情。所以我们在制定一个政策的时候，要考虑满足条件的人可能不愿意遵从这个政策，不满足条件的人反而希望实施这个政策，那就是我们政策出了问题。其结果就是，实施新莞人这个政策5年左右就撤销了，新莞人管理局也不存在了。所以，这是一个短命的政策——政府花了很大的人力物力做了一件事情，但是做得并不成功。对于农民工这个问题，我们都有一些刻板印象，都觉得是他们处于一个城市的较低层次，但实际上农民工也在流动和转型，所以我出了一本书，就是《农民的流动与转型》，源自对出租车司机的调查。大概十几年以前，深圳70％的出租车司机都是湖南攸县人，我就带了一帮学生去那里调查，调查以后才发现实际上农民工也在流动和转型。根据攸县的调查，我直接把农民工分成四种类型，一种是劳动型，就是纯粹出卖劳动力为生的；一种是技术型，可以开车、当厨师，也可当车工、钳工；一种是经营型的，就像开出租车；还有一种是创业型的，就是当老板。还有一个数字很惊人，就是纯粹出卖劳动力为生的农民工已经不到1/5，在攸县调查的结果是19％，这个例子说明农民工里面有一部分人有能力在城市里面生活下去，他们有足够的金钱和技能，所以有一部分人真的能够从流动人口变成真正的移民。因此，在制定农民工政策的时候是需要分类的，不能还是按照一种类型。农民工这个数量很庞大，按照国务院的统计，有2.6亿农民工，这是个什么概念？如果按一家三口人来算，差不多占了中国2/3的人口。

总之，我们在进行政策研究的时候有一些不可忽略的焦点。第一，我们中国政府扮演的角色。因为没有一个国家、没有一个时代，像现在的政府一样，涉及的面那么深、那么广，政府确实可以在里面发挥很大的作用。但是问题是，我们在政府很强势的情况下怎么更多地考虑服务对象的需求？这其实可以发挥更好的作用，就是少从政府的角度而是多从服务的对象来考虑，因为政府强有力，政策推行起来很快、执行力很强，但是现在制定政策的时候是更多考虑到政府的方便。第二，要考虑地域发展的差异。中国这种地域发展的差异太大，最发达的上海，广东的珠三角，这些地方可以和全世界最富裕的地方相比，但是中国也有很多很穷的地方，所以大家不要认为中国所有的问题都解决了，贫富差距问题还是实实在在地存在着。另外，还有一点是族群发展的不平衡，我们是多民族国家，不同民族的发展也不同。第三，性别的发展不平衡。我们在作政策研究的时候要考虑到这些东西，每个地方的文化不一样，所以我们刚才讲人类学的差异性跟政治学的共性其实是可以结合的，在一个大的范围之内要看到这些差异，但是你可能在一个区域里面，还是可以找到很多统一的、共性的东西，所以要按照文化的区域来作一个分析。四、政策人类学的美好明天

公共治理本身是一个跨学科的问题，首先田野调查对公共治理的研究会有作用，如果不“接地气”，不来自基层，没有一个自下而上的过程，这样制定出来的政策很可能是一个“拍脑袋”的东西。

我们在政府管理这套体系里面所做的已经很多了，但是为什么大家觉得行政效率并不是想象的那么高？这就是我们没有把服务对象即人民主体的主观能动性调动起来，没有把钱用到“刀刃”上。田野调查很重要，因为通过调查了解一个社区，很多政策看起来都很好，但是执行起来很容易发生错误。比如低保制度是很好，但是在做公共政策的时候要去了解什么样的人能拿到低保，这一点很重要，所以才会避免出现有人开着宝马去领低保的悖论现象。什么样的“宝马”人能拿到那些国家的补贴？一定是跟这些官员有一定联系的人才能拿到，其实那些得不到信息的、比较弱势的人是拿不到这些东西的。同时，农村各种各样的建设资金谁能拿到？现在乡镇干部因为不收税，所以谁听我的话，我就给谁，这种现象也还比较普遍存在。现在很多这样的建设资金，比如新农村建设、美丽乡村建设，有很多资金；乡镇干部就把这个变成权力控制的筹码，那些村主任、村支书都要巴结这些乡干部，这些都是国家的大量投入。研究公共政策的人必须了解这种关系，包括所谓我们做文化遗产，谁能当文化传人，如果你跟这个文化局的人一点都关系都没有，他可能不会把这个文化传人的荣誉给你。这些都要你到实地去作调查，因为很多政策很好，但是执行过程里面发生了偏差。当然还有一些人类学的基本理念，这对于公共管理可能很有意义，因为人类学的基本理念就是它的文化整体观，也就是所谓整体大于部分之和。功能主义最早提出来的就是每一个部分是为整体服务，我们需要从局部看到整体。人类学研究一个小的社区，实际上这个小的社区里面包含了文化全貌的性质，所以我们可以从这一个小的部分来看到整体的基本内涵与基本逻辑。

还有一点就是文化相对观，就是我们刚才讲的怎么样克服以自我文化为中心的、以自我价值观为中心来看待你所要服务的这些对象；当时文化相对观的产生主要是反对种族主义，当一种文化中心主义太绝对，就会产生某一个群体对另外一个群体进行压制和剥夺的现象。所有的人都是平等的，所以文化相对观，也就是所有的文化不存在一种所谓绝对的等级高低。另外就是文化比较，我们要找差异，那肯定要比较，没有比较就没有鉴别。我们要习惯于看到更多的地方，你就知道原来那个地方有那么多差异，在制定政策的时候要考虑到这些差异。

最后，我写的一句话，“希望在田野”，政治学、公共管理学与人类学的结合，一方面是做人类学的“田野”；另一方面也是希望做一个有收获的“田野”。政治学、公共管理学如果真的能够跟人类学有很好的结合，必定会有一个美好的未来！

椒江“常任制”改革的文化政治自觉

公共权力如何能够服务于公共利益？这一直是困扰着人类社会有组织生活特别是执政党政治生活的“元命题”：执政党拥有公共权力但更需要制衡权力。制衡权力的标志即是“把权力关进了笼子”（梁惟、叶胜红，2016／4），这无疑包含着治理本质内涵：人类社会一切组织化共同体特别是高度组织化政党，在委托—代理等代议制民主组织形态下，政党所有权即全体党员权利与政党控制权（经理权）即政党领导权之间需要建构以契约精神、宽容意识与自由价值为核心范畴的制衡权力运行机制。治理概念虽然起源于西方话语，但契约精神、宽容意识与自由价值等治理核心范畴与运行机制并不止于西方社会，相反，人类社会共同体组织化生活特别是执政党组织都需要能够关住权力的“笼子”。对于长期执政的中国共产党而言，要从过去的革命党变革成为执政党，从过去以夺权为主旨的暴力指挥部转型成为巩固政权为主旨的“中国梦”大本营，从过去强调高度集中为特点的集权型政党变革成为代表最广大人民群众利益为特点的法治型政党，在坚持党建传统的既有优势之下，引入政党治理核心范畴，能够进一步改进党的执政方式，提升党的执政能力，保障党的执政效果。正如习近平总书记所强调的那样，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”“惩戒”“防范”“保障”等三大机制就是政党治理的“制度的笼子”，渗透贯穿着政党组织代议制民主范式下所有权与控制权（经理权）之间权力制衡所必须的契约精神、宽容意识与自由价值等核心范畴。在革命、建设等历史进程特别是改革开放以来探索实践中，中国共产党积累了丰厚的治党成功经验与治理创新思维，其中，台州椒江近30年党的代表大会常任制试点工作（以下简称“常任制”改革）就是突出一例。1988年末以来20多年时间内，“椒江区党的代表大会常任制试点工作，就全国而言，开展时间最早，坚持最长，搞得最认真，效果比较好。”台州椒江地区探索实行“常任制”改革的地方性知识，绝不仅仅是一例孤案，相反，它包含并凝结着中国共产党作为中国唯一执政党，在转变中国共产党执政方式，在巩固与完善中国共产党执政地位，探索中国特色政党治理大变局中所具有的普遍性、全局性和前瞻性等真理性知识。“中国共产主义者对于马克思主义在中国的应用也是这样，必须将马克思主义的普遍真理和中国革命的具体实践完全地恰当地统一起来，就是说，和民族的特点相结合，经过一定的民族形式，才有用处。”（毛泽东，1991：707）因此，椒江流域实行近30年地方党代表大会常任制改革中所积累的政党治理地方性知识及其文化政治自觉，为中国共产党在执政条件下探索政党治理创新等历史规律，作出了积极贡献。故此，笔者试图以新政治人类学（陶庆，2015：1—19）研究范式下的田野研究、“民族志”撰写与扎根理论探索，从椒江流域“铁犀耕海”这一文化象征符号为切入点，运用东方传统“农耕文化”与“契约文化”相互渗透借鉴的历史资源、时代趋势等智识，着力研究椒江地区人民“打硬股”所嵌入委托—代理理念下的契约精神，“儒”“释”“道”“妈祖”等多元崇拜孕育出来的“和合文化”等宽容意识，独立闯荡四海兴办私企的生活方式下所形成崇尚“四民皆本”“义利并重”“山海文化”等自由价值，发掘椒江“常任制”改革所蕴含的文化政治自觉，重新诠释“常任制”改革中政党治理的实践探索与理论创新。一、治理的本质内涵：契约、宽容与自由（一）治理思想的起源

英语中的“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。治理本质内涵源于亚里士多德：“一切政体都有三个要素：议事机能、行政机能和审判机能。”（亚里士多德，1965：218）这一思想转化为实际操作的政治理论则始于17世纪末的英国著名思想家洛克（JohnLocke）所著《政府论》：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”（洛克，1964：95）人类历史上第一次完整论述制衡权力学说的则是18世纪法国大革命的产物。总之，所有权与控制权（经理权）等不同性质权力必须由不同权力机关掌握控制并按照一定方式互相制约，以保障诸种权力之间互相协调彼此制衡，这一以制衡权力为核心的治理本质内涵，不仅对于人类社会的政治实践产生深远影响，而且也对包括政党组织在内的所有人类社会共同体组织的结构模式赋予了合法性程度检验标准。

治理在实践中的运用与兴起则始于现代资本主义经济的迅猛发展，即公司所有权与经营权（经理权）的分离所产生的委托人与代理人之间、所有权与控制权（经理权）之间等复杂关系酝酿产生治理思想，公司所有权与控制权（经理权）之间的利益分歧，以及所有权与控制权（经理权）的相对法律地位催生了私有财产主导下的现代公司急剧演化及其传统资本结构形态巨大裂变：一种与传统统治或者管理方式有着本质区别的“治理”模式出现了。（道夫·伯利、加德纳·米恩斯，［1932］2005：130—139）由于代理人理性选择背景下导致公司交易成本过大，产生了组织内部所谓“内部人控制（insider control）”等严重后果，需要从法治维度来加以规范、防范，特别是从博弈多方的角度实施有效制衡权力。美国学者伯纳德·施瓦茨把这种经济领域中的所有权与控制权（经理权）之间的博弈与制衡权力引入政治生活中来，从而使“治理”跃出经济学及其公司法等单方面狭窄空间，进入人类法治社会的广泛场域，“成功地使权力成为责任”（伯纳德·施瓦茨，2011：297）。众所周知，所有权与控制权（经理权）的分离是法人治理结构（CorporateGovernance）的重要基础和前提，现代经济组织可以被看作是现代政治组织与政党组织等一切人类合法社会组织的缩影。换言之，包括现代政党组织在内的现代政治组织，其治理结构应该同样是基于所有权与控制权（经理权）之间的利益分歧以及所有权与控制权（经理权）之间的相对法律地位所导致的制衡权力机制。

现代共同体组织所有权与控制权（经理权）相分离这一客观事实的存在，产生所有者与控制者（经理权）之间事实上的委托—代理关系（principal-agentrelationship）：“只要当一个人对另一个人的行为有所依赖时，代理行为就产生了。采取行动的人是代理人，受影响的就是委托人。”（约翰·伊特韦尔，［1992］ 1996：1035）法人治理首先产生的条件就是委托—代理关系，另外一个条件是因为信息的不对称所导致交易成本过大而无法解决。（OliverHart，1995：105—106）信息不对称指的是代理人和委托人获得了不同的公司经营信息，代理人因为长期经营公司对于内部信息了解很可能利用此优势谋取个人利益，这是客观存在的“自然缺陷”。（马连福，2005：68）若要克服这个缺陷，就要在法人治理中建立代理人向委托人负责的制度，公开透明化信息。法人治理本质内涵源于委托—代理关系，聚焦于契约精神、宽容理念与自由价值等核心范畴及其运行机制。一个人或更多的人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系，并非仅仅只存在于经济类型的组织中；相反，现代契约关系与契约精神存在于一切组织，一切合作性活动中，甚至存在于组织的每一个管理层级上。早在20世纪70年代，美国学者就从“J-M模型”中揭示出委托—代理关系的契约精神内在本质特征，“一个人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系”（M．C．JensenandW．H．Meckling，1976：305—360）。正如斯蒂格利茨进一步分析的那样，这一以契约为本质特征的委托—代理关系是指，“委托人（比如说雇主）如何设计一个补偿系统（一个契约）来驱动另一个人（他的代理人，比如说雇员）为委托人的利益行动”（约翰·伊特韦尔，［1992］1996：1035）。

总之，在分析“常任制”改革这一重大而严肃的政党治理课题时，须先明确对于“治理”本质内涵的坚守立场，即把以契约精神、宽容意识、自由价值等为核心范畴的制衡权力运行机制引入政党治理框架内，来阐述关于“常任制”改革的现存基本问题、基本分析理念与基本现实作用。虽然法人治理结构源于西方政治学的法哲学原理，成熟于后来演化而成的西方经济学公司治理结构，但是，这并不等于东方社会不可能在长期社会实践中产生类似的经济社会政治结构。椒江流域传统生活中的“打硬股”虽然没有演绎出完备的法人治理结构等理论，但以契约精神、宽容意识与自由价值为核心范畴的权责划分与权力制约等观念，同样“嵌入”椒江人千百年来所形成的行为习惯与传统风俗中，并在长期社会生活中演化而成地方性的人文精神与文化积淀，酝酿出与西方法人治理本质内涵具有异曲同工、不谋而合的椒江“民间法”（田成有，2002：1—9）。（二）治理的“内卷化”现象

自20世纪90年代以来，西方学界赋予治理（Governance）以新的含义，其概念、范畴与逻辑已经大大超出了传统经典意义，甚至两者之间基本意义与作用都已相去甚远，出现了所谓“内卷化（involution）现象”。内卷化早期译作“过密化”，康德最早从哲学的角度讨论了内卷化的含义，它包含了“纠缠不清、退化复旧”等内涵。在戈登威泽（Alexander Goldenweiser）看来，内卷化代指一种发展至最终形态的文化模式，这种模式无法进入新的形态，而只能在固有的复杂结构内部不断实现系统的精细化与复杂化。这是关于内卷化概念的萌芽期，而真正使其系统化并对社会科学产生重要影响的学者当属美国人类学家吉尔茨（Clifford Geertz），他首次使用内卷化的概念研究了爪哇地区的农业生产问题，“内卷化”是“指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象”（MarkA．Schneider，1987／16）。即过密化原意指所经济领域的边际效应递减等现象，“过密化（以前译作‘内卷’），总产出在以单位工作日边际报酬递减为代价的条件下扩展……劳动生产率在密集化状况下保持不变，在过密化状况下边际递减，在发展状况下扩展”（黄宗智，1992：11）。“内卷化”范畴出现后，逐步被其他社会科学所借鉴与引用，其内涵也在扩展与深化，甚至用来描述政治权力被简单过度地重复性使用而导致政治权威“边际递减”的负面现象。“更广泛地说，国家政权内卷化是指国家机构不是靠提高旧有或新增（此处指人际或其他行政资源）机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系———如中国旧有的赢利性经纪体制———来扩大其行政职能。”（杜赞奇，2010：54—55）其后，内卷化范畴广泛进入到社会科学的其他学科领域，特别是美国学者杜赞奇（PrasenjitDuara）进一步将内卷化的研究引向政治领域，“国家政策不仅有计划地改造了乡村社会，而且，伴随着这些政策的执行，国家‘内卷化’力量也影响着乡村社会的变迁”（同上：194）。这里出现的“国家内卷化”之说，均指“没有实际发展的增长”，标志着20世纪以来国家政权现代化的努力遭到了严重挫折。“内卷化”现象的泛化导致了原有内涵演绎发生了转向与偏差，在一定程度上出现了产生了概念“危机”；迄今为止，有学者总结出了“内卷化”在三种领域中的“危机”表现。“我们实际上得到了三种‘内卷化’的‘理想类型’（韦伯语）。第一种是所谓‘农业内卷化’或‘经济内卷化’，指的是农业或经济有增长无发展的状态；第二种是所谓的‘国家内卷化’或‘政权内卷化’，指的是旧有的国家或社会体系的复制、延伸和精致化；第三种是所谓的‘文化内卷化’，指的是旧的习俗、习惯参与的社会复制与精致地定格各种秩序。值得注意的是，这三种内卷化与其说是三种独立的类型，不如说是统一的内卷化机制的三个不同表现层次，它们具有内在的契合性。”（范志海，2004／4）

当下全球治理兴起的话语体系里，正有学者所称，“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”（Kooiman．J．，VanVliet．M．，1993：64）也就是说，治理范畴在全球流行的同时，治理内涵也严重越出原有的学术边界，从过去注重契约精神为本质、以制衡权力为目标的代议制民主范式转向以多元民主为本质、以协调创新为目标的协商民主范式，这就是“治理内卷化”的要害所在。

正如学界所言，内卷化被公认为与中国社会的某些特征联系紧密且使用频繁的重要概念———“治理”范畴正处于这样一种看似火爆实则泛化的危机之中。由于“治理”被各个领域各个阶层各个学科都广泛而频繁地使用，但其含义却模糊不清，甚至在一定程度上产生了种种歧义。因此，“治理”本身也出现了所谓“内卷化现象”。究其原因，概在于传统国家主义的学术话语，在市场与国家等两个方面均已失效，即市场失灵（marketfailure）（Arrow，K．J．，1969：59 73）与国家失灵（governmentfailure）。（Weisbrod，B．，1974：86．）政府“治理”含义在现时代的巨大变化以及与传统统治概念内涵的重大差异，代表着当今政府管理理念发生了根本性的变化。如世界银行在《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》（1989）的报告中，首次提及了“治理危机”（crisisingovernance）概括了当时非洲情形，现代意义上的“治理”才正式得以“复活”并赋予全新含

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