作者：国资委青年理论学习研究会、国资委直属机关团委 编
出版社：化学工业出版社
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国资纵横试读：
书名：国资纵横
作者：国资委青年理论学习研究会，国资委直属机关团委编
CIP号：第135690号
ISBN：978-7-122-24365-2
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根据国资委直属机关党委的工作安排，国资委青年理论学习研究会、直属机关团委已连续第十年开展直属机关优秀论文（调研报告）评选活动。十年来，活动紧紧围绕委中心工作，聚焦国企改革发展和国资监管工作中的重点热点问题，大力倡导勤于思考、刻苦钻研的良好学风，在营造机关学习氛围，提高青年业务水平和理论素养，帮助青年成长发展等方面发挥了积极作用。
2014年，《国资纵横》共收录优秀论文（调研报告）69篇，内容聚焦“中央企业新常态下转型升级”“国有企业功能界定”“发展混合所有制经济”“推进国有经济布局结构调整”和行业发展等方方面面的重点工作。纵览这些文章，每篇都有新思想、新观点、新论断，青年同志立足本职进行深入思考、建言献策，充分反映出我委广大青年在工作中勤于思考、善于总结的良好学风。
希望广大青年继续踊跃参加这项活动，把我们的激情和智慧凝结在《国资纵横》的字里行间，不断提高自身的理论知识和业务水平，为新常态下深化国企国资改革、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献青春和智慧！国资委青年理论学习研究会国资委直属机关团委2015年5月一·等·奖监事会对国有企业长期投资的全过程监督探析监事会 沈成然
长期投资，是指企业对经营性长期资产的直接投资，主要包括企业内部的固定资产投资和对控股子公司的股权投资。本文站在监事会的视角，对国有企业长期投资的主要风险进行分析，提出事前、事中、事后的监督措施，防范出现重大投资损失。
一、国有企业长期投资的主要风险
1.初始投资成本过高风险
如果投资的初始成本控制不严，就会减少项目的净现值，直至使项目净现值为负数，造成投资损失。比如，审计署公报显示，2005年至2011年中国移动集团651个工程建设项目存在先谈判后招投标、违规采取邀请招标方式、擅自更改评标结果等问题，涉及金额342.66亿元。
2.市场风险
长期投资的盈利需要一定的市场条件，包括市场需求和产品价格，一旦这两方面发生未能预期的重要变化，就难以达到预期的盈利目的。比如，2007年多晶硅供不应求、价格高企，在此情况下国内许多企业投资多晶硅项目。由于多晶硅项目需要两年左右建设期，2010年多晶硅项目投产后，产能迅速增加，多晶硅价格迅速下降，由2007年的200万元/吨下滑至2011年的25万元/吨，甚至2013年的12万元/吨，跌幅接近95％。在此情况下，许多国有企业多晶硅项目投产即亏损。
3.工程质量与技术风险
部分国有企业投资项目没有达到预期的工程质量和技术水平，未能按照计划进行投产，导致投资损失，这种情况在高新技术投资领域尤其需要关注。据有关报道，2008年4月鄂尔多斯煤制油项目开车试运行，在50％的低负荷运行状况下不到7个小时发生故障。在排除部分设备缺陷和调整工艺后，二次开车虽然成功运行了100小时左右，但出现了平衡阀和蒸汽阀异常的问题，导致煤制油项目未能达到预计产能。
4.非主业投资风险
一些国有企业为了追求快速发展和短期利益，投资方向偏离自身熟悉的领域，进行大规模的非相关多元化投资。由于缺乏核心竞争力特别是技术、管理和市场优势，造成投资盈利能力较差，形成投资损失。比如，某国有企业大规模进入自己并不熟悉的化工领域，10年来累计股权投资35亿元，但并购的化工企业绝大部分亏损，归属于母公司的亏损高达25亿元，致使该公司财务状况迅速恶化。
5.管控和整合风险
管控风险主要体现在，母公司没有派出足够的股东代表参与管理，过度依赖企业原有管理团队，导致其背离甚至损害母公司利益。整合风险主要体现在，被并购企业与母公司在体制、文化等方面差异过大，协同配合出现问题。比如，某国有企业与某集团成立合资公司，双方各持有50％股权。按照章程规定，董事会是公司最高决策机构，双方各委派4名董事，一般事项需要三分之二以上董事通过决定，重大事项必须由全体董事一致通过决定，由于两方股东在经营理念上存在严重冲突，导致董事会做不出任何有效决策，公司业务处于停滞状态。
6.债务和担保风险
部分国有企业在并购其他企业后，不但要进行股权投资和固定资产投资，有的还由于后续建设、经营压力等原因向被并购企业继续提供担保或直接提供借款，其责任范围不仅局限于股权出资，还进一步增加到债务资金和担保责任。比如，某国有企业以增资3亿元控股一家公司，但后续又为其提供了5亿元借款和3亿元担保，由于该公司持续亏损，不但股本损失殆尽，借款和担保也难以收回。
7.流动性风险
流动性风险是指国有企业在长期投资决策中没有充分考虑自身偿债能力，超出资金实力进行投资，或没有预测到必须追加的大规模后续投资，导致自身资产负债率超出警戒水平，出现偿债压力。比如，据报道2005年到2007年中钢集团先后兼并重组国内7家行业龙头企业，2008年以14亿美元的价格收购澳大利亚中西部矿业公司100％股权。由于这些并购，中钢集团虽然销售收入7年多增加10倍以上，但同时资产负债率迅速上升，面临巨大偿债压力和流动性风险。
8.法律与合规风险
近几年来最为常见的合规性风险是许多固定资产投资项目未按照规定报经有关部门核准后即开工建设，项目建成后不能按时投产运营，给投资方造成较大损失。比如，审计署审计公告显示，截至2011年年底华能集团黄登水电站等16项重大工程建设项目存在未经核准先行建设问题，涉及金额324.63亿元。
9.汇率风险
汇率风险是指因汇率变化导致对外投资资产价值的不确定性。在人民币持续升值、许多国家和地区推行量化宽松货币政策的情况下，汇率风险是国有企业进行境外长期投资时应当考虑的重要因素。有的境外投资项目虽然按照所在国货币计量是盈利的，但由于该国货币贬值幅度较大，折算成人民币后仍然微利甚至亏损。
10.政治与政策风险
政治风险在一些发展中国家和政治转型国家经常遇到。比如，中电投集团于2009年与缅甸电力部正式签署协议，获得伊洛瓦底江上游7个梯级电站开发权。但是2011年9月，在中电投已向密松电站投资数十亿人民币的情况下，缅甸单方面宣布在本届政府任内搁置兴建密松水电站项目，导致大额投资长期闲置。除了大的政治风险外，某些项目投资还会遇到所在国的具体政策风险。
二、监事会对国有企业长期投资的事前监督
1.检查评价公司治理是否有效
公司治理防范重大投资风险至关重要。监事会在检查国有企业公司治理有效性时，应重点关注以下方面。（1）董事会的组成结构是否合理 国有企业董事会首先要解决的问题是防止企业“一把手”一个人说了算，防止内部人控制，因此董事会中应是外部董事或独立董事占多数，而且内部人需要回避的董事会专门委员会，如薪酬委员会、审计委员会等，应当由外部董事或独立董事组成。要了解每位董事的学习和工作经历，判断其自身是否具备相应的素质。通过与董事及其他相关人员的沟通，实际列席董事会会议，判断每位董事是否具有良好的职业素养和高度的敬业精神，是否能够将出资人利益放在首位，对违背出资人利益的问题能及时发现并予纠正。（2）检查董事会的相关制度是否健全，具体工作程序是否完备 董事会若要切实发挥对长期投资等重大事项的集体决策作用，必须有具体的、周密的制度和流程作为保障。比如，对提交董事会的议题，需要提前一周左右预先交付董事，让董事有充足的时间进行研究判断；董事会会议的时间长短和议题多少需要匹配，要给董事们充分的时间进行审议；董事在对议案发表不同意见时，需要进行认真记录，并征询其他董事对此意见是否认可；董事对公司经理层提出的意见和要求，要有专门机构进行跟踪，在以后的董事会会议中反馈这些意见和要求的落实情况；需要建立为董事特别是外部董事服务的专门机构，为外部董事单独或联合提出议案提供便利。（3）检查董事会的决议是否得到切实执行，是否存在董事会决议被架空的情况 对董事会的决策特别是因外部董事反对而否决的事项，要检查在实际工作中是否真正落实，是否存在管理层凌驾于董事会决议之上或者通过其他方法规避董事会决议的问题。（4）检查外部董事的薪酬及相关待遇是否符合规定 有的国有企业经理层在国资委规定的董事薪酬待遇之外，又给予外部董事额外的薪酬或待遇，比如给予董事超规格的接待、以调研的名义组织外部董事出国考察等，会妨碍外部董事的独立性。
2.检查评价投资内部控制环境是否完善
主要可以考虑以下因素。（1）企业管理层对投资风险和相关内部控制的态度 通过与企业管理层、部门负责人等沟通，参加企业重要会议，了解企业管理层的经营风格、对投资风险的态度和对相关内部控制的重视程度。有的企业管理层经营风格比较稳健，对投资风险控制比较严格，重视对相关内部控制的建设，且能够自觉遵守内部控制的约束；有的企业管理层经营风格比较激进，对投资风险的接受程度较高，或者对相关内部控制建设不太重视，甚至存在着管理层凌驾于内部控制的现象。（2）与长期投资相关的内部控制制度是否完善 监事会在检查中发现，有的企业虽然有长期投资的内部控制制度，但是不够具体、完善，存在漏洞，如对投资项目可行性研究、审批等工作流程的规定不够具体，操作的随意性较大；仅规定了投资管理中的禁止性条款，但没有指出应该承担的具体责任、具体的处罚标准和处罚措施。
3.检查评价投资的规划和方向是否合理
对投资规划和方向进行检查，主要重视以下几点。（1）投资的行业是否符合经济发展趋势 国有企业进行长期投资首先要对国内外市场发展趋势进行深入研究，寻找有发展潜力的行业，放弃与中小型企业在低技术水平、低附加值行业的竞争。一般不参与国家不鼓励发展的行业，对于国家产业政策鼓励发展的行业，也要认真分析自身的实际能力、未来的市场竞争状况等，不能盲目进入。（2）投资的领域是否具有技术、管理和资金优势 国有企业应当分析自身所具备的各种资源、技术、资金条件和实际的经营管理能力，在投资项目的选择上紧紧围绕自身的主业和优势资源，使自己在市场竞争中有足够的竞争力。如果完全脱离自己的主业，进行非相关多元化，就往往面临较大的投资风险。（3）投资的节奏是否合理，是否超出了企业的融资能力 国有企业在进行长期投资时必须重视现金流的匹配，保持可以承受的资产负债水平，不能进行大规模、高强度的投资。监事会检查时应检查企业的投资和融资计划，分析现金流入和流出在时间和数量上是否匹配，是否使企业资产负债率超过国资委确定的警戒水平。还应分析企业的融资期限和投资回收时间是否对应，存不存在短贷长投的问题。（4）集团内部各分、子公司之间的投资规划是否存在冲突 集团内各个下属企业的投资规划应该根据集团对它们的功能定位进行，要相互配合、相互促进、形成合力，不能相互冲突。特别要防止不同下属企业在市场上进行重复投资和直接竞争，防止集团内的上市公司与非上市公司之间的同业竞争。
三、监事会对国有企业长期投资的事中监督
1.检查评价投资项目的前期论证是否充分
投资项目前期工作对企业的投资决策有关键性影响，是投资决策最主要的依据。如果前期论证不到位，很可能给投资项目带来重大损失。具体而言，监事会应当关注以下方面。（1）开展前期工作的机构是否有相应资质和专业化水平 监事会应了解负责前期工作的中介机构是否拥有相应资质，这些机构以前年度完成的前期工作是否与项目实施后的结果差异过大，评价该机构的专业水平和工作质量；通过与承担前期工作的具体人员交流，了解其专业背景、从业资质和敬业程度，评价其对项目前期工作中所涉及的专业问题的熟悉程度；判断承担前期工作的机构是否没有保持独立和中立，而具有某种偏向。（2）前期论证报告的重要假设是否有充分的依据 应选取部分投资项目的前期论证报告，对其重要假设进行评估，判断是否有明显的可疑之处，关键依据是否成立。比如，估值时预计的增长率是否可靠，是否充分考虑了宏观经济走势的影响；在对技术可行性进行分析时，是否考虑到技术进步对原有技术和原有产品的影响；在对融资计划和资金成本进行分析时，是否考虑到资产负债率上升对融资规模和融资成本的影响；在论证本项目的投产计划时，是否考虑到项目上游和下游的条件能否具备。（3）前期论证报告有没有提出防止重大风险的措施 对于十分重大的风险，前期工作应尽可能制订防范的措施。可以考虑以下方案：①保证金制度。如工程承建方对工程质量的保证、资产出让方对资产瑕疵的保证、股份转让方对企业潜在法律风险和财务报表可靠性的保证，等等。②对赌协议。收购方与出让方在达成并购协议时，对未来不确定的情况进行一种约定，如果约定的条件出现（或不出现），双方应当按照约定享有一定权利或承担一定义务。③增资扩股。目标企业原股东保留其股权成为非控股股东，且在一定期限内不能转让。可以让企业原股东的利益仍然与并购企业息息相关，防止原股东离开企业后使企业利益受损，而且还可以在出现前期工作中没有发现的资产瑕疵或者潜在债务的时候，从原股东处及时获得赔偿。（4）具体项目前期论证的关键指标是否明显不合理，是否符合公司既定政策 监事会应分析项目前期论证的各种关键指标，判断是否有明显不合理之处。比如，并购价格远远高于企业净资产、预计的净资产报酬率显著低于资本金成本、项目投资后造成企业整体的资产负债率过高、利用短期融资方法进行长期投资且短期内难以收回、投资资金来源没有得到落实等。
2.检查评价投资项目的决策过程是否规范
投资决策程序的规范性是投资决策结果的科学性的保证。监事会对投资项目决策过程的检查，主要关注以下几方面。（1）项目是否经过规定的决策程序才予实施，是否存在实施在前、决策在后的程序倒置问题 部分国有企业投资项目未经有项目决策权的机构批准就实质性地开展项目。（2）项目建议方案是否经过公司内多个相关部门的初审 重要投资项目一般涉及公司内多个管理部门，这些部门在各自职责范围内对初审结果承担责任。部分国有企业投资项目初步审查过程中，投资管理部门一家起主导作用，而其他相关部门对投资项目的把关不到位，认为项目初审主要是投资管理部门的责任，未能认真进行投资项目初审；部分企业投资管理部门对其他相关部门不够重视，征求意见的范围没有覆盖所有的相关部门，或者给出的征求意见时间过短，或者对相关部门的意见既没有采纳也没有给出合理的解释。（3）投资项目的分级批准是否得到有效执行，是否存在故意规避以降低批准层级的问题 为了既提高效率又有效控制风险，大多数企业对投资项目采取分级批准机制。监事会应查阅公司制定的投资项目分级批准制度，检查投资项目是否按照制度规定进行了分级批准，特别要关注是否有通过拆分投资项目规避分级批准规定。（4）投资项目决策会议的程序是否规范 监事会需要重点关注：项目决策所依据的资料是否完整齐全，是否提前一定时间交给决策人员；决策会议的召开是否达到法定出席人数，缺席的人是否有效授权；在决策会议上参加者的发言是否积极，是否真正实现了集体决策。某些国有企业的项目决策形式上是集体决策、民主决策，但实际上是“一把手”决策。（5）投资项目是否按规定报有关政府部门核准 监事会在检查中需要注意投资项目是否存在未批先建、未批就实行的问题，是否存在拆分项目以实现不报批或者低层次报批的问题。
3.检查评价投资项目的实施过程是否可控
投资项目在经过批准后，即进入实施阶段，在此阶段的风险主要是具体操作层面的风险。对此，监事会应从以下方面进行检查。（1）工程招投标和物资采购是否规范 监事会必须把工程招投标和物资采购作为重点中的重点，对以下方面进行检查：①是否尽最大可能扩大公开招标的范围。除有十分充分的理由需要进行邀请招标或竞争性谈判外，对重大投资项目一律进行公开招投标，不得人为拆分项目使得本应招标的没有招标。②招投标的条件设置是否合理。投资项目招投标，应对项目经济性和技术质量指标进行综合考虑，不得在特定方面故意设置过高或过低的标准，或者设置不必要的标准，对特定供应商量身定制，对潜在投标人实行歧视待遇。③招投标的评价目标是否恰当。招投标的目的是为了使项目整体成本最低，以及全生命周期的年均使用成本最低。如果仅仅是使单个项目成本低，但协调和维护成本却很高，就会使整体成本偏高，这不符合招投标的目的。如果项目的初始投资较低，但后续维护成本高，或者使用寿命较短，就会造成项目全生命周期的年均成本偏高，也不符合招投标的目的。④招标的范围和时间是否充足。公开招标要按照法律规定发布招标公告，通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布，扩大招标信息的知悉范围，时间要充分，一般不少于20天。⑤评标委员会成员选择是否规范、恰当。监事会应通过项目抽查和穿行测试等方式，评价评标委员会成员的专业水准能否胜任项目需要，是否建立了较大的专家库使得每次抽取专家的概率足够小，专家的回避制度、抽选专家的即时性、评标的保密性是否得到严格执行。⑥对招投标的结果抽查，与同行业的类似项目进行横向对比，评价其工程造价、经济技术指标是否合理。（2）投资项目是否按照批准的投资方案进行，并实际取得所有权 在项目实施过程中，检查工程造价和交易对价、各项关键技术经济指标、各项主要合同条款是否符合原有投资方案，如果发生重大变化，是否重新履行了批准程序。投资项目完成后，新建的固定资产项目要检查是否进行工程验收和竣工决算，购买的固定资产和长期股权要检查有关权利凭证，判断是否按时完成了过户手续，实现了所有权和控制权的转移。（3）对并购企业是否进行有效管控和整合 并购发生后，企业应当根据事先的约定，及时派出出资人代表，并真正参与到企业重大决策和日常经营管理当中，准确、全面掌握被并购企业的真实状况。同时还要注意在业务发展、产品研发、市场营销、人才战略和企业文化等方面与所并购的企业进行优化调整和有机融合。监事会在检查中要注意国有企业是否对被并购企业实施了上述管控和整合工作，是否存在缺乏实质性管控、整合不到位甚至相互冲突的问题。（4）投资的处置是否规范 投资项目的处置是整个投资过程的收尾阶段（并非所有投资项目都会经历这一阶段），其主要风险在于应当处置的低效无效资产没有及时处置，处置时操作不规范、价格不公允。监事会主要关注以下几点：是否设定了合理的投资处置条件，是否通过拍卖等方式在公开市场进行询价和交易，拍卖的各项程序是否规范，是否进行了严格的清产核资、资产评估，转让的价款是否及时收回，所提供的担保是否能够及时解除，所借出的资金是否能够及时归还，是否属于关联交易（特别是管理层收购和企业职工收购），关联交易的程序是否公开公平，交易条件是否公允。
四、监事会对国有企业长期投资的事后监督
1.检查评价投资项目会计处理是否真实公允
只有对企业长期投资项目进行真实公允的会计处理，才会准确反映投资项目的真实情况。监事会的检查主要包括以下内容。（1）工程项目是否及时转固并准确进行后续计量 部分国有企业在项目工程建成并投入使用或者达到预定可使用状态后，没有及时办理工程决算和竣工审计，所形成的固定资产在企业财务账面和固定资产账中均不反映，且不计提折旧。有的企业即使办理了在建工程转固，但后续管理不到位，没能进行准确的后续计量，造成固定资产账实不符。（2）对长期股权投资的会计处理是否恰当，是否纳入财务报表合并范围 企业会计准则关于股权投资的核算规定比较复杂，监事会在检查时要检查企业是否将持有的股权在交易性金融资产、可供出售金融资产、长期股权投资之间进行了正确划分，长期股权投资的后续计量方式是否正确，长期股权投资与其他两种金融资产之间的重分类是否正确，防止企业为了利润调节等目的进行错误的会计计量。此外，要检查能够进行实质性控制的长期股权投资企业是否纳入集团财务报表的合并范围。有的企业虽然符合实质性控制标准，却由于该企业亏损严重，没有将其纳入集团合并范围，影响了会计信息的完整性和准确性。（3）是否存在违规调节投资项目利润问题 有的国有企业在投资项目发生亏损后为了掩饰问题，违反企业会计准则规定进行利润调节。主要有下列情形：①随意改变固定资产折旧方法，大幅延长折旧年限，增加当期利润。②为实现新投资项目的盈利，将旧项目的营业收入转移到新项目，或者将过多公摊成本费用归结到旧项目上，使新项目承担过少的公摊成本费用。③与控股的上市公司之间进行不公允的关联交易，损害了国有股东利益，在集团公司管理层持有所属上市公司股份时需要特别注意这一问题。（4）对长期投资资产的处置是否正确计量 处置投资项目时，按规定应停止计提折旧，及时计提资产减值准备，处置后的结果计入营业外收入或支出。监事会在检查中发现，有的企业刻意拖延长期投资资产的处置，以实现利润调节等目的。比如，某国有企业在执行国家“上大压小”政策时永久关停一个小型火电机组，并停止计提折旧费用，但实际上其可变现净值、未来现金流量净值等低于账面价值，企业对此既没有计提减值准备，也没有列入固定资产清理科目及时进行清理并将清理的损失列入营业外支出，不符合会计准则的规定。
2.检查国有企业对投资项目结果是否恰当评价
监事会检查企业投资项目结果评价，主要看两点：一是企业是否进行了评价，二是企业对投资项目结果的评价是否恰当。第一点比较容易判断，而对于第二点，监事会则需要进行全面分析。在分析时，需要把握以下要点。（1）投资项目实施结果评价既包括经济性的评价，也包括战略上的评价 对经济性的评价，不能仅仅看其净利润，还要关注新创造的价值——经济增加值。对于并购企业的经济评价，不宜使用该企业的净资产收益率，因为并购企业净资产按股比归属于投资方的数额不等于并购时支付的投资成本，一般而言前者要小于后者，因此用并购企业的净资产作为分母来衡量投资的回报率是不合适的，应该用并购企业归属于投资方的净利润除以并购时实际支付的价格来衡量。此外，不能仅仅看利润表上的数据，还要看现金流量数据，看投资方是否真正通过分红或再次转让股权的形式收回投资。有些国有企业的并购投资虽然是盈利的，但长时间未能取得现金流入，甚至还需陆续投入现金，投资资金成为“无息贷款”，回收有较大不确定性。除了对投资项目经济性的评价外，有的企业进行长期投资，不是为了取得短期的经济利益，而是实现长期的战略目标，对此应重点评价其预期的战略目标有没有实现。（2）对投资项目结果评价应重视对比分析方法 通过比较可以找出差距的原因，分析这些原因哪些是客观的，哪些是主观的，从而对企业的投资管理水平进行评价。比如，某国有企业在汽车行业迅速发展时决定新建一个汽车项目，但建成后汽车行业的整体增速大幅回落，所投资的汽车项目盈利能力远低于预期，该企业将造成项目微利的原因全部归结为汽车行业走向低谷。但通过分析可以发现，虽然汽车行业整体有所衰退，而该项目实际营业收入比预计营业收入减少的程度，远大于汽车行业增速减少的程度，且行业内其他类似项目的盈利水平也高于该项目的盈利水平。这说明该投资项目投资收益明显低于预期，除了有外部环境的原因外，还有主观上的失误。
3.检查国有企业是否实施投资项目审计和责任追究
不少国有企业内审部门力量比较薄弱、人员专业素质不高，缺乏应有的相对独立性和权威性，难以实质性发挥对投资内部控制进行监督的作用。监事会在检查中需要通过与企业管理层和内部审计部门沟通、查阅内部审计报告等方式，了解企业是否对重大投资项目及时进行了专项审计，审计工作的经费、人员是否有保障，审计工作是否得到企业主要负责人的支持，是否具有较高的独立性和权威性，审计结论是否有充分的依据，审计成果是否得到实际利用，审计中发现的问题是否得到处理并进行问责。
需要强调的是，大多数国有企业对长期投资失败没有真正实施严格的责任追究，是导致这些企业长期投资不断出现问题的关键原因。监事会在对投资项目进行事后检查时，需要特别关注企业是否对已经发生重大投资失误的投资项目进行责任分析和责任追究。对责任追究工作不到位的，要提示企业制订投资项目责任追究的具体措施，提高责任追究方案的可操作性。如果有证据表明企业重大投资损失的主要责任在于企业负责人，监事会要向国资委提出专项报告，建议予以更换并追究责任。沈成然，1982年9月出生，2000～2004年就读于北京大学法学院，2004年6月至今先后在国资委办公厅、监事会工作，现任副处级专职监事。对法律、会计、金融有所学习，通过国家司法考试、注册会计师考试（CPA）以及特许金融分析师（CFA）二级考试。2009年被评为全国优秀共青团员，四次被评为国资委优秀公务员。从国有企业功能界定谈国资分类考核和监管评价局 张 路
随着国有企业的不断发展壮大，原先一刀切式的考核和监管方式弊端已逐渐显现。实行国资分类考核和管理有利于调动国有企业的积极性，充分发挥国有企业在经济、社会等领域的重要作用，更好地实现“不断增强国有经济活力、控制力和影响力”的目标，对进一步深化国有企业改革具有重大意义。因此，如何厘清国有企业、市场和政府的关系，进一步明确国有企业的功能和定位，并在此基础上探索实行国资分类考核和监管已成为我们亟须解决的重要问题。
一、应以国家战略规划为导向界定国有企业功能
国有企业的功能界定问题，实质是国有企业的定位问题，是国有企业改革所需要解决的关键问题。未来国有企业改革的方向，不会是对国有企业的全盘私有化，也不会一味地单方向追求企业规模的不断扩张，而是在国有资本和民间资本平行发展的基础上，通过建立有效的制度基础来引导国有企业按照国家战略规划发展，实现国家的根本利益，发挥其他经济成分无法实现的作用。因此，应以国家根本利益为基础，以国家战略规划为导向，科学界定国有企业的功能，并以此为基础加快完善国有企业分类考核和监管方式，引导国有企业特别是中央企业最大限度地释放竞争力，最大限度地增强活力、控制力和影响力，最大限度地满足国家宏观战略规划需要。
党的十八大报告提出：“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步明确：“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”，可以说，这一切都清晰地勾画出国家在宏观战略规划方面对国有企业的需要，也明确了国有企业的使命定位。鉴于此，根据国有企业在国家战略规划中所扮演的不同角色，可将国有企业的功能界定为三大类，即维护国家安全、提供公益服务和参与市场化竞争。考虑到国有企业作为参与全球竞争的主力军，部分需要承担挑战跨国公司强势竞争和技术垄断、提高自主研发能力和国家核心竞争力等职责，因此，参与市场化竞争的功能可以再细分为增强国际核心竞争能力和单纯营利两类。
基于国有企业上述不同的功能，可将国有企业分类为战略性国有企业、公益性国有企业和竞争性国有企业，其中竞争性国有企业包括核心竞争性国有企业和一般竞争性国有企业两类。战略性国有企业是指对中国生存发展具有重要战略意义的国有企业，对国家安全和经济发展起到支撑作用，可以随着国家经济发展及战略变化而变化；公益性国有企业是指除战略性国有企业以外的，关系人民生活保障的国有企业，主要是实现公共政策性使命，提供重要的公共产品和服务；竞争性国有企业是指除上述两类国有企业之外的其他完全商业化或市场化的国有企业，其中核心竞争性国有企业是指根据中国国有经济未来的核心竞争力所要着力培养的，意在未来与国际跨国巨头相抗衡、相角力的国有企业，一般竞争性国有企业是指除以上国有企业之外的其他国有企业，主要是实现盈利性使命，参与市场竞争，实行优胜劣汰，由市场自然淘汰等。如表1所示。表1 国有企业功能界定及分类
二、国资分类考核和监管的初步设想
考核和监管最大的作用在于引导。在对国有企业进行分类以后，应针对不同类型的国有企业采用不尽相同的考核和监管方式，以引导国有企业充分释放活力，提高竞争力，最大限度地发挥国有企业的独特作用，更好地服务于国家和人民的根本利益。（一）战略性国有企业的考核和监管
战略性国有企业主要承担着维护国家安全的重要责任，遍布于国防军工领域、能源领域等国家命脉行业。所有国家对此类行业往往都实行不同程度的国家控制或由特定国企实施垄断，以确保国家对这些行业的绝对控制，确保国家命脉把握在自己手里。这些行业往往都需要巨额投资，建设周期较长，投资回收期也较长，也由此导致这类企业普遍规模较大，具有天然的规模效应优势，外部效应较为明显。由于战略性国有企业的生产经营往往体现着国家的意志，因此，对此类国有企业的考核必须要考虑国家宏观战略规划的需要，不能单纯以营业收入、利润等经济指标进行考量，否则容易误导企业单纯追求经济利益而忽视对国家宏观战略的响应程度，违背此类企业设立的初衷，进而威胁国家安全利益。对此类企业除考核经济指标外，还要以完成国家宏观战略和任务的情况作为主要考核评价目标，不仅要考核企业的经济利益，更要考核国家的战略利益，不仅要考核短期发展目标，更要考核中长期发展目标，甚至有时为了国家重要战略利益和长期目标，可以放弃或放松对经济利益的考核，以确保维护国家的核心利益不受损害。除此之外，对战略性国有企业还要兼顾成本和效率的考核，保证国家投入的合理使用。
对战略性国有企业的监管，一是战略性国有企业可采取国有独资或国有控股的公司制形式，确保国家的绝对控股地位，保证国家战略不打折扣地执行或落地；二是战略性国有企业若采取国有控股的公司制形式，可考虑给予持股的非国有企业优先股股东地位，不享有或有限享有表决权利，无权过问企业的经营管理，主要给予获得经济回报的权利；三是战略性国有企业的主业应主要围绕国家给予的功能定位展开，可以上下游适当延伸，可以从事盈利业务，均应以更好地发挥战略性国有企业的功能为目的，不应以盈利为主要目的；四是针对战略性国有企业，国家应该制定相应的法律法规，对战略执行、生产经营和高级管理人员等加大约束和管理力度；五是由于战略性国有企业不以参与市场竞争为主，更不是参与国际竞争的主力军，只是以履行国家战略职责为主，因此战略性国有企业的高级管理人员可以视为党政官员，由上级组织部门选拔任命，由上级党组织和国资监管部门共同管理，也有与党政机关进行交流任职的机会，以激励高级管理人员积极履行工作职责，确保国家战略的准确执行；六是加大对战略性国有企业生产经营效率及其管理者履职情况的审计力度。（二）公益性国有企业的考核和监管
公益性国有企业主要是从事非国有企业无法做、做不好或无利可图的行业，遍布于公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业以及教育和医疗卫生行业。这类企业的主要优势不在于参与市场竞争，而是在于弥补市场失灵。因此，公益性国有企业不宜进入市场与民争利，也不应以营利为目的，防止出现既要承担社会公共服务职责又要肩负开展盈利项目的尴尬局面。经营目标应调整到注重履行社会责任以及以最小成本提供数量更多、质量更好的社会服务上，因此在考核时应建立符合提供公益服务功能的考核评价指标体系，主要以服务成本、服务效率、服务质量、预算执行程度以及是否较好地实现国家提出的公益政策目标等进行考核。
对公益性国有企业的监管，一是公益性国有企业可以考虑国有独资公司形式，不需要刻意进行股份制改革，也不应该以上市为目的，防止因股权多元化而降低决策效率甚至出现凭借垄断地位而损害社会公众利益的情形；二是公益性国有企业的主业划分应该明确且相对单一，不应从事以盈利为目的的业务，由于不以盈利为目的，因此也无需纳税和上交国有资本收益；三是公益性国有企业可由政府直接投资，政府应加大对这类企业的国有资本投入力度，支持他们提高公共服务的质量；四是公益性国有企业应遵守严格的政府预算管理制度并严格控制成本，加大对成本以及预算执行质量和效率的审计；五是由于公益性国有企业涉及公众利益且不以盈利为目的，因此公益性国有企业的员工可以考虑参照公务员进行管理，保证公益性职责的履行；六是应加大对公益性国有企业的账目公开力度，确保公益性国有企业运营公开、透明。（三）竞争性国有企业的考核和监管
竞争性国有企业是市场化和商业化程度最高，基本不存在进入与退出壁垒，主要以盈利为目的的国有企业，主要分布在商贸业、服务业、建筑业、制造业等领域。竞争性国有企业，特别是其中的核心竞争性国有企业将是我国未来参与国际竞争，实现科技创新，冲破国外技术垄断壁垒，实现世界一流的主力军。针对竞争性国有企业，在生产经营方面，政府应最大限度地减少行政干预，一般也不应该给予损害市场公平的帮扶，政府应将更大精力放在鼓励企业公平参与市场竞争、千方百计激活企业的活力、努力增强企业的竞争力等方面。经营和考核目标以经济指标为主，重点关注盈利能力、国有资产保值增值程度、上交税金、上交国有资本收益以及节能减排等国家要求的目标等。需要强调的是，由于核心竞争性国有企业在竞争性国有企业中的特殊地位，其经营和考核目标除上述以外，还应包括科技创新能力、研发投入程度、国际化竞争能力等，以引导和培养他们更好地参与国际竞争。
对竞争性国有企业的监管，一是要实现彻底的政企分开和政资分开，确保企业公平参与市场竞争；二是竞争性国有企业的组织形式可以多元化，非国有资本可以参股甚至控股，也允许其整体上市；三是推动竞争性国有企业完善现代企业制度，建立健全公司治理结构，充分发挥股东会、董事会和监事会的作用；四是政府作为竞争性国有企业的股东，应不断完善国有资本经营预算制度，提高国有资本的收缴比例，并加强相关方面的管理和指导；五是竞争性国有企业应建立职业经理人制度，其高级管理人员应被完全视为企业家，不是公务员也不是政府官员，不应享有行政级别，也不应该允许其在党政机关中交流任职。高级管理人员应由董事会选聘和管理，并建立市场化的激励约束机制。在董事会授权同意的情况下，可以采取适当的股权激励方式，允许高级管理人员持股；六是建立竞争性国有企业责任追究机制，加大审计监督力度，对高级管理人员因失职、廉洁原因等造成的重大国有资产流失实施终身责任追究制，必要的可采取终身市场禁入甚至追究刑事责任。
三、国资分类考核和监管的前期配套改革
虽然初步明确了国有企业的功能定位、分类及考核监管方式，但如何具体推行，还有很多亟须解决的重点问题和难点。特别是当前国有企业数量众多、业务广泛、性质复杂，对国有企业的功能界定和进一步的分类很难一刀切。以中石油为例，作为综合性能源公司，其业务范围既有油品勘探与生产等涉及国家安全的战略性业务，也有油品销售等维护国内油品市场价格稳定的公益性业务，还有类似资金管理、金融保险等竞争性业务，那么，中石油究竟是战略性国有企业，还是公益性国有企业抑或竞争性国有企业，在当前这种情况下较难进行区分，也就很难分类进行考核和监管。因此，在对综合类国有企业特别是规模巨大的中央企业进行功能界定和分类之前，还需要分步骤进行相关的前期改革。
第一步，以功能定位为基础对国有企业的现有主业进行重新梳理。由于目前一些国有企业盲目追求规模扩张，存在大而全、小而散等问题，导致主业并不突出、链条延伸过长，不仅不利于社会资源的优化配置，也会对明确国有企业功能定位以及进一步的国资分类考核和监管带来困难。比如，针对主业不突出的国有企业，我们应采取何种方法确定他的功能定位，并以此为基础实施考核和监管？鉴于此，在对国有企业进行分类之前，应该对国有企业的主业重新进行细致、准确地梳理，以明确各户国有企业的具体功能和定位。不仅要对国有企业总体层面的主业进行梳理，还要对他们的主要下属公司的主业进行重新梳理，确保每户国有企业的主要下属公司甚至全部下属公司均能做到主业清晰，定位准确。
第二步，以国家战略目标为导向对国有企业进行剥离重组。在对现有国有企业的主业进行重新梳理之后，根据不同国有企业的突出主业并结合国家成立该国有企业时的战略目标，明确不同国有企业的功能定位，并以此功能定位为基础，一方面对不符合该功能定位的下属公司进行剥离；另一方面，对相同功能定位的国有企业可依据相似行业、上下游产业链等有计划地合并同类项，最终形成众多功能定位单一的国有企业。以综合类国有企业的代表——“三桶油”为例，在对下属公司的主业进行梳理明确之后，根据国家的战略需要，可考虑将三家石油石化公司的油品勘探生产业务等合并为一家战略性国有企业，专门负责国家对石油石化领域的战略需求，更好地保障国家战略安全；将油品销售业务等合并为一家公益性国有企业，专门负责国家和社会公众对油品消费的需要，更好地保障和改善民生；将原先旗下金融业务等与其他中央企业的相关业务合并成立相应的竞争性国有企业等，公平参与市场竞争。国家则根据上述不同功能定位，对不同类别的国有企业进行考核和监管。
第三步，根据国有企业的分类成立相应的母公司性质的国有资本运营公司。考虑到国家对战略性国有企业、公益性国有企业以及核心竞争性国有企业的功能需要，可在这几类公司的之上成立数家母公司性质的国有资本运营公司，负责对这几类公司进行投资运营。国有资本运营公司应更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。政府应以管资本为主，根据不同的分类，对这些国有资本运营公司进行考核和监管。每一类别可以根据行业分类等成立多家国有资本运营公司。由于政府不应对一般战略性国有企业过分进行干预，由市场负责优胜劣汰，因此，在一般战略性国有企业分类之上不必成立国有资本运营公司。如图1所示。图1 国资分类考核和监管管理层级框架
国资分类考核和监管既是深化国有企业改革的重要课题，也是一项复杂的系统性工程。在推进和落实的过程中，可以考虑选择逐步试点或逐户（行业）试点甚至逐步和逐户相结合等方式，边总结经验边逐步推进。逐步试点方面，可以先只对国有企业进行分类，并在此基础上进行考核和监管，暂不进行细化的剥离重组；逐户（行业）试点方面，可以选择一个或几个行业彻底地按照功能定位进行剥离重组、成立相应的国有资本运营公司，并以管资本为主推行相应的分类考核和监管。不管是逐步试点还是逐户（行业）试点，都是一个暂时的过程，目的是为总结经验，确保国资分类考核和监管取得实效，最大限度地实现国有经济“不断增强国有经济活力、控制力和影响力”的目标。张路，男，1982年3月生，天津人，管理学博士，博士研究生学历。2000年6月加入中国共产党，2006年7月参加工作，现任国资委评价局副调研员，中级会计师，西城区青联委员。硕士毕业于中央财经大学会计学院，博士毕业于财政部财政科学研究所，博士后毕业于北京大学经济学院。2009年至今共公开出版专著一部，在《中国金融》《中国注册会计师》《企业管理》等核心期刊发表论文15篇，有关论文曾获全国科技金融征文三等奖，另有文章被《经济研究参考》《会计研究动态》收录。2013年度中央企业债券融资情况分析报告产权局 陈佳玲
一、有关背景
2013年，世界经济呈现整体缓慢复苏、个体走势分化特征，由于各主要经济体复苏进程不一致，货币政策各自为营，全球资本流动趋势复杂多变，债券市场波动剧烈。美国经济逐季走高，美联储已着手逐步退出量化宽松货币政策，作为市场基准的10年期美国国债收益率2013年累计上升1.27个百分点，创金融危机以来最大年度涨幅（图1），美债市场持续已久的牛市面临终结；欧元区经济触底反弹，实现微弱增长，欧洲央行坚持宽松货币政策，欧元核心区国家与边缘区国家债券市场出现分化；以中国为首的新兴经济体国家增速放缓，汇率风险加大，货币政策趋于谨慎，利率中枢整体上移。图1 金融危机以来美国、中国GDP增长率和10年期国债收益率
中国债券市场先扬后抑，全年可大致分为两个阶段：第一阶段为年初至5月份，债市维持近两年的温和牛市，整体稳步上行；第二阶段为6月份至12月份，受债市监管风暴及“钱荒”影响，行情急转直下，融资利率短期飙升，市场低迷延续至年底（图1）。2013年，国内债券市场融资规模达9万亿元，同比增长12.5％；公司信用类债券融资规模3.7万亿元，同比增长4％，增速显著放缓（图2）。图2 近年来企业信用类债券融资规模及增长率债券融资规模 增长率
二、2013年中央企业债券融资情况（一）从融资规模看，中央企业发债规模略有下降
2013年共有75户中央企业通过债券市场发行了586支债券，融资[注]总额16718.55亿元，同比减少690.38亿元，降幅为3.97％，债券融资占直接融资的比重下降至91.16％，同比下降4.04个百分点（图3）。图3 近年来中央企业债券余额、债券融资、股票融资变化情况债券余额 债券融资 股票融资
其中，中央企业境内发债14832.6亿元，同比减少1720亿元，降[注]幅10％（图4），低于市场增幅14个百分点；境外发债1758.95亿元，同比增加783.42亿元，增幅80.3％，境外发债规模占总规模的比重也由2008年的0.6％提升至10.5％（图5）。图4 2008年以来中央企业境内发债规模及增长率境内发债规模 增长；率图5 2008年以来中央企业境外发债规模与占总规模比重境外发债规模 占总规模比重
中央企业境内发债规模出现下滑的主要原因，一是下半年资本市场流动性趋紧，债券市场动荡，债券投资需求减少；二是受发债大户石油石化企业境内发债大幅下降影响，整体债券发行量下滑。除石油石化企业之外的中央企业境内发债规模同比增长7.86％，高出市场增幅3.86个百分点。
中央企业境外发债受金融危机以来全球美元流动性充裕、中央企业“走出去”步伐加快等有利因素影响，发债规模持续攀升，年均增长率达到124％。
2013年，中国海油、中国石化分别发行了规模为5亿欧元、5.5亿欧元的7年期债券，发行利率分别为2.75％、2.625％，这是中国企业首次发行欧元债券，具有积极意义。一是开辟了欧元区市场，债券币种结构更加丰富，随着未来欧元债券融资规模的扩大，有助于合理降低对美元债券的依赖；二是未来欧洲央行可能效仿美联储实施量化宽松政策，欧元债券相比美元债券成本优势更加明显，或将有助于中央企业进一步降低融资成本。（二）从债券余额看，中央企业债券余额持续增长
金融危机以来，中央企业债券余额持续增长，2009年债券余额增长率一度高达88％。2010年之后增长趋势放缓，年均增长率为29％。截至2013年年底，中央企业债券余额为39166.68亿元，同比增加7617.14亿元，增幅为24.14％（图6）。图6 2008年以来中央企业债券余额、银行借款余额及债券余额增长率债券余额 银行借款余额 债券余额增长率
从负债结构看，中央企业银行借款与债券余额呈此消彼长趋势。截至2013年年底，债券余额占负债总额的比重为17.74％，同比上升1.82个百分点；银行借款余额81380.4亿元，占负债总额的比重为36.86％，同比下降1.3个百分点。（三）从发债主体看，石油石化企业发债规模减半
2013年，中央企业发债规模排名前六的行业分别为电力、商贸、石油石化、冶金、建筑和矿业（图7），合计融资13634.63亿元，占总规模的81.55％。其中，石油石化是六大行业中唯一发债规模下降的行业，当年发债1864.53亿元，同比减少2171.77亿元，降幅为53.8％。主要原因，一是国内经济增速放缓，行业需求增速同样趋[注]缓，2013年中国的石油表观消费量同比仅增长1.7％，增速创2000年以来最低；二是随着美国由全球最大石油消费国向最大产油国转型，国际石油供需格局悄然变化，石油价格进入长期下降通道，石油石化企业逐步减少对外并购、扩张产能等长期资本性支出；三是石油石化企业加强资金成本管理，提升资金使用效率，大量减少效益低下资金需求。图7 2012年、2013年重点行业发债规模对比2012 2013（四）从债券期限和品种看，发债短期化趋势显著（表1）；传统公司信用类债券继续萎缩，超短期融资券、定向工具等新兴债券蓬勃发展（图8）表1 2013年不同期限债券发行规模、占比及增长率图8 2012年与2013年中央企业发行债券品种比较2012 2013
中央企业不断尝试债券市场创新工具，国电电力当年成功发行国内首例永续中票，发行规模10亿元，本次中期票据采用固定利率计息，每5年重置1次票面利率。永续债券的优势在于，可以根据会计准则将募集资金计入权益类科目（且不稀释股权）而非负债，从而不提高发债主体的资产负债率；其劣势在于融资成本要高于其他品种（本次国电电力永续中票前5个计息年度的票面利率为6.6％，相比同期交易商协会公布的AAA级5年期普通中期票据指导利率高出24个基点）。（五）从融资成本看，中央企业债券融资成本较低[注]
2013年中央企业共发行有评级债券462支，全部为A级可投资[注]级债券，债券信用评级普遍较高。其中，最高级AAA级和A-1级债券398支，债券数量占全部有评级债券数量的86％。2013年国内债券市场AAA级和A-1级债券发行数量占市场总量的比例约为60％。相比之下，中央企业债券融资成本整体低于债券市场平均成本。
与同期银行贷款基准利率相比，中央企业债券发行利率整体低于同期银行贷款利率（图9）。与之相比当年节省财务费用约250亿元，占全部中央企业利润总额的比例为1.9％。图9 2013年中央企业1年期债券发行利率与1年期贷款基准利率差1年期债券利率 1年期贷款基准利率 利率差（六）从募集资金投向看，替换银行借款及其他债务成为债券募集资金主要用途
2013年中央企业债券募集资金投向用于替换银行借款及其他债务8505.92亿元，占比50.88％；补充营运资金6864.39亿元，占比41.06％；投资项目1011.13亿元，占比6.05％；其他投向337.11亿元，占比2％。与2012年相比，替换银行借款及其他债务占比上升14.33个百分点，中央企业利用债券融资优化负债结构趋势进一步加强。
三、中央企业债券融资面临的风险与挑战（一）中央企业债券余额占净资产比重逐年提高
金融危机以来，中央企业负债总额、债券余额持续增长，债券余额占净资产比重逐年提高（图10），2013年末已经达到30.59％。近3年债券余额占净资产比重年均增长率达16.8％。图10 2008年以来中央企业债券余额与占净资产比重债券余额 占净资产比重（二）中央企业债券偿还压力逐年增大
近年来，中央企业到期债券偿还规模快速增长，债券偿还压力逐年增大，在经历了2011年、2012年连续2年增速超过90％的爆发式增长后，2013年受当年新增债券规模下降影响，增速有所放缓，债券偿还规模达到12011.6亿元（图11）。图11 近年来中央企业债券偿还规模、偿还规模增长率债券偿还规模 偿还规模增长率（三）部分产能过剩行业债券余额风险值得关注[注]
部分产能过剩行业如钢铁、水泥、船舶等的中央企业近3年平均债券余额增长及债券余额占净资产比重增长较快。其中，水泥行业债券余额年均增长率达84.1％，债券余额占净资产比重年均增长率达58.7％（债券余额占净资产比重由2008年的13％增长到2013年的68％），均远高于中央企业平均水平，债务扩张速度较快，债券余额风险值得关注。（四）部分亏损企业债券风险需要重点关注
从债券余额看，中铁物资、鞍钢、中国外运长航、中远集团等亏损企业近3年债券余额占净资产比重年均增长率普遍高于平均水平。中铁物资近3年债券余额及债券余额占净资产比重大幅飙升，年均增长率分别为94.1％、211％。截至2013年年底，债券余额占净资产比重高达512.14％。
从债券偿还规模看，亏损企业存在债券偿还风险。其中，中铁物[注]资今年到期偿还债券本息合计176亿元，是2013年年底净资产的4.27倍，偿债风险突出。总体来看，几户亏损企业今年扭亏难度较大，巨额债券偿还规模只能依靠“借新债还旧债”，在经营形势不见好转、主体评级可能下降的情况下，容易陷入恶性循环，出现偿付危机，债券偿还风险需要重点关注。（五）2014年市场风险水平上升，中央企业债券融资面临新的困难和挑战
一方面，2014年全球流动性扩张趋势面临逆转，近年来累积的风险因素可能集中爆发，市场风险或许将达到金融危机以来的高点；在国际经济形势复杂多变、改革进入攻坚期的背景下，中国将继续实施稳健的货币政策，境内流动性稳中趋紧，债券市场资金压力增加；2014年3月，“11超日债”已经成为国内首笔违约债券，这次违约打破了国内债券的刚性兑付预期，从长期看有利于纠正扭曲的市场信用风险定价机制，但从中短期看，可能引发债券市场系统性的信用紧缩及流动性风险。综上所述，中央企业2014年债券融资可能相对困难，并且成本上升。
另一方面，2014年国内经济稳增长形势严峻，中央企业要在稳增长过程中发挥支撑作用，必须充分利用债券融资手段；同时，从债券偿还情况看，中央企业当年债券偿还规模为12011.6亿元，在扣除所得税、分红、扩大再生产等资金使用后不足以偿还全部到期债券，中央企业每年巨额的债券偿还规模主要还是依赖“借新债还旧债”。因此，2014年中央企业债券融资将承受较大压力。
四、下一步工作思路
总体来看，今年面对经济稳增长压力加大和债券市场供需矛盾等复杂形势，中央企业债券融资管理工作任务艰巨。我委应围绕“稳增长”和“控风险”的核心目标，完善管理手段，管住、管好中央企业债券融资工作。（一）指导中央企业用好债券市场，合理提高直接融资比重，为稳增长提供有力支撑
债券融资是中央企业筹措发展资金、优化债务结构、实现降本增效的重要渠道。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确“发展并规范债券市场，提高直接融资比重”。据测算，若中央企业债券余额占负债总额的比重由目前的17.74％提升至30％，与同期银行贷款基准利率相比，可为企业节省财务费用约173亿元，按2013年基数可影响利润总额1.3个百分点。因此，我委应指导中央企业利用债券市场进一步提升直接融资比重，为落实“保5争6努力实现8”的目标服务。（二）委内相关厅局协同监管，加强重点企业预警，管控中央企业债券风险
一是产权局应纳入我委由评价局牵头的债务风险管控工作小组，
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