作者：袁振国,瞿博,杨银付
出版社：华东师范大学出版社有限公司
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共和国教育公平之路试读：
第一章 导论：教育公平的中国模式
大规模、大幅度地提高教育公平的水平是中国教育的最大成就，也是对世界的最大贡献。在经济落后、人口众多的国家如何实现教育公平，进而实现质量水平与公平水平的同步提升，是世界性的难题。新中国成立70年来，党和政府领导全国人民筚路蓝缕、团结奋斗，形成了以为民理念引领公平、以优先发展促进公平、以惠民政策保障公平、以规范管理维护公平的中国模式，为推进世界教育公平进程提供了经验和动力。
经济合作与发展组织（OECD，以下简称“经合组织”）教育与技能司司长，被称为国际学生评估项目（PISA）之父的安德烈亚斯·施莱克尔（Andreas Schleicher）在其新著《世界水准：如何构建21世纪的优秀学校系统》一书中写道：“PISA2012数据结果显示，中国上海10%处境最不利的15岁孩子的数学成绩比美国和其他很多国家[1]10%处境最具优势的孩子还要好。”他以事实和数据有力地说明了中国教育公平在全世界的突出成就。
自古以来，中国就有“有教无类”的美好梦想，但只到新中国成立以后，这一梦想才有了真正实现的可能。新中国成立70年来，从提出“教育向工农开门”到“把促进公平作为国家基本教育政策”，党和政府始终把促进教育公平作为执政理念、行动目标和政策措施，在一个一穷二白、人口众多的国家全面实施九年制义务教育，完成率达到95%，人均受教育年限从1949年的1.6年提高到2018年的10.8年，新增劳动力受教育年限提高到13.5年，走完了发达国家200年走完的历程，谱写了促进教育公平的历史华章，创造了以为民理念引领公平、以优先发展促进公平、以惠民政策保障公平、以规范管理维护公平的中国模式，为世界教育公平进程提供了经验和动力。
第一节 教育公平的世界意义
教育公平是社会公平的重要组成部分，也是促进社会公平的重要动力。由于教育在现代社会中具有基础性、先导性和全局性的重要地位和作用，教育公平对实现整个社会的公平正义具有重要的促进作用，对缩小社会差距具有重要的杠杆作用。从社会角度说，教育公平是基础性公平；从个体角度说，教育公平是起点性公平。在人类社会进入知识经济时代的今天，社会劳动的知识、技术含量不断增加，社会和个人的发展越来越依赖于受教育的程度和水平，因此，拥有知识的程度成为民族最重要的竞争力，受教育程度成为个人成功最重要的因素。正因为如此，教育公平受到国际社会的普遍重视。联合国宪章把教育公平作为重要条款。193个联合国成员国中，有121个国家的宪法保障所有公民享有受教育的权利；有28个国家的宪法保障所有公民享有受高等教育的权利，其中有15个国家的宪法保障所有居民[2]享有这项权利。一、教育的外在价值
教育与生产力的发展以及个人收入之间存在直接关系。
自从诺贝尔经济学奖得主舒尔茨（Schultz，1961）提出了人力资本理论以后，这一观点就从经验走向了理论，并产生了大量实证研究成果。人力资本理论的核心思想是，人类的生产能力因人而异，但人们可以通过正规教育、在职培训等方式获得知识和技能，从而“极大地改善人力质量”。拥有更多人力资源的员工，能把更多的技能带到工作之中，他们的生产能力往往更高，从而能更有效地促进国民经济水平的提高。据一项对50个国家的研究估计，人均受教育程度每提高1年就可能促进国内生产总值增长0.37%。经合组织2010年的一项研究显示，若到2030年国际学生评估项目（PISA）分数提高0.25个标准差，经合组织国内生产总值的总量就可能每年提高1.4万亿美元。降低教育不平等也能够获得可观的经济效益。来自65个低收入和中等收入国家以及转型国家的数据表明，在高中教育阶段解决性别[3]不平等问题可能会使国内生产总值每年增长920亿美元。
教育程度的提高与个人收入的增加密切相关。工资可以被视为人力资本投资的货币回报，雇主愿意为高人力资本的员工支付更多的薪资。一项涉及13个国家的研究表明：即使考虑到教育质量有差异，个人每增加一年的教育，收入就会增加5%；即使是一对在同一个家庭里长大的双胞胎，双胞胎之一如果多接受一年的教育，就会比另一个的工资增加9%—16%。重要的是，与完成高中相比，完成高等教育会对收入有更大的影响：在印度尼西亚，完成高等教育的男性比高[4]中学历的男性的收入高82%；在巴拉圭，此一差距近300%。
除了知识、技术这些“硬技能”外，研究还发现，“软技能”是人力资本的重要表现形式。人际交往能力和行为品质，比如准时、整洁、有序、勤奋、毅力、团队精神和创新精神等，对职场工作效率很[5]重要。这些技能习得自家庭教育，同时也是学校教育的副产品。所以，一个人受教育的程度以及种类与他的收入有直接关系并影响到他的事业成就和终身幸福。“收入不公影响人一时，教育不公影响人一生。”如果某些人的受教育程度低于他人并不是由其自身的错误造成的话，那就是不公平的。
学生在校平均水平高的国家恰恰是那些学生差异最小的国家。国际学生评估项目（PISA）中的数据确实说明，大多数平均学习成绩高的国家和地区，其教育公平程度也更高，而很少有学生成绩高于平均水平、学生之间却差异巨大的国家和地区。在学生差异小的国家，不同学校的学生的表现也几乎没有差异。确保每个在不同学校上学的学生接受同等质量的教育，是促进教育公平、提高社会凝聚力的重要方面。如果学校不能为学生提供公平的教育环境，那么学生上学时拥[6]有的不同社会优势将对学生的在校表现产生较大影响。二、教育的内在价值
教育的价值并不仅仅来自竞争；除了提升就业前景，它还促使个体积极追求具有内在价值的事物，如阅读高质量的文学作品并与朋友讨论、进行复杂的游戏、从教学难题中获得乐趣、与说其他语言的人们社交等，从而改善个体的生活。这种教育的“内在价值”往往会对[7]个体的高品质生活具有重要意义。审美的价值、交往的价值，还有公益的价值，超越了功利的价值，使一个人生活得更自信，也更快乐。
随着教育程度的提高，个体的身体健康状况、心理健康状况、记忆能力、健康预期寿命都得到了提高，死亡率降低。一项对22个欧洲国家的研究发现，完成了高中或高等教育的男性和女性，其身体健[8]康的可能性要比受教育程度较低的同龄人高2—3倍。
更加值得重视的是，教育的健康效益以及缺乏教育的不利会代代呈现。接受更多教育的父母比受教育较少的同龄人更有可能是健康的，而且他们的孩子也更有可能是健康的。父母受教育程度的提高会降低婴儿和5岁以下儿童的死亡率，会提高其免疫接种率，其年龄与身高和体重的比例更加协调，营养不良的风险会降低。母亲完成中学或更[9]高学历似乎对孩子的健康和生存特别重要。
受教育程度越高的人，越有可能超越世俗的功利价值，从事更多审美的、人际交往的和公益性的活动，并从中得到愉悦，从而提高自身的幸福感和自信心，提高健康水平和预期寿命，同时为社会增加和谐、友善的正能量。三、教育的社会凝聚力价值
提升教育公平不仅对促进经济增长和提高个人收入具有明显效用，对提升个体的内在精神素养和健康水平具有明显作用，而且是增强社会凝聚力的关键。虽然社会凝聚力还没有明确的界定，可能在不同的背景下有不同的侧重点，但这些内容常常是被强调的：（1） 共同的规范和价值观；（2） 共同的身份认同感或生活在同一社区的归属感；（3） 持续感和稳定感；（4） 一个拥有各种机构的社会，这些机构能够共同承受风险并提供集体福利；（5） 权利、机遇、财富及[10]收入的公正分配；（6） 强大的公民社会及积极主动的公民素养。在国家层面进行教育力量分配可能比提高教育平均水平更加重要。因此，欧盟目前将提高教育平均水平和提高教育公平水平两者共同作为首要之事，并设定了一系列有精确量化指标的目标。这些目标包括降低低年级学生辍学率、减少阅读水平低的25岁学生占比、增加大学教育机会、提高成人终身学习参与度、提高全部人口的受教育程度。[11]
学生的经历，特别是非正义经历，会削弱他们的人际信任和对制度的信任，强化他们对政治和公民参与的消极态度，使他们不能包容与自己明显“不同”的他人，甚至导致他们怀疑公平存在的可能性。[12]同时有研究表明，受教育年限较多的人具有较高的公民和政治参与度，包括更有可能参加投票。一个在加拿大完成高等教育的30岁学生有66%的投票可能性，而一个没有完成中学学业的人只有37%的投票可能性。完成较高程度的教育也会增加个人参与非正式政治活动[13]的可能性。
鉴于教育和教育公平巨大的外在价值和内在价值、现实价值和未来价值，任何一个国家对教育资源的配置都不可能忽视对公平性的考虑。正如一位学者所说：“一个社会必须决定以何种方式影响其人口所获得的教育。是否应该把教育分配完全交给市场机制？教育分配是否应该以所有人都接受平等且良好的教育为目标？教育分配是否应该确保每个人受到的教育都足够好？如果是这样的话，怎样才算足够好？教育分配是否应该最大限度地提高最贫困人口的教育水平，或[14]者，以其他方式帮助最贫困人口？”对于这些问题，中国给出了卓有成效的回答。
第二节 以为民理念引领教育公平
全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，立党为公、执政为民是中国共产党的基本执政理念。使全体人民受益，让所有人分享改革开放的成果，是国家各项工作的总的指导思想。这一思想在促进教育公平的进程中得到了鲜明的体现。一、学校向工农开门，教育为工农大众服务
中国共产党历来重视普及人民大众的义务教育。早在1931年，由中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第12条就规定：“中华苏维埃政权以保证工农劳苦民众有受教育的权利为目的，在进行阶级战争许可的范围内，应开始施行完全免费的普及教育，……”1934年1月，毛泽东在中华苏维埃第二次全国代表大会上所做的报告中提出，苏维埃文化教育的总方针“在于以共产主义的精神来教育广大的劳苦大众，在于使文化教育为革命战争与阶级斗争服务，在于使教育与劳动联系起来，在于使广大中国民众都成为享受文明幸福的人”。这就是新民主主义教育的总方针。
1949年10月1日，新中国成立。当年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），规定“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育”。同年12月召开的第一次全国教育工作会议，确定新中国的教育是“民族的、科学的、大众的教育，其方法是理论与实际一致，其目的是为人民服务，首先[15]为工农兵服务，为当前的革命战争与建设服务”。发展为人民服务的思想、办面向工农大众的教育，成为新中国成立初期我国教育发展的思想原则和工作任务。
为了贯彻党的教育方针，普遍推行以工农为主的人民教育，落实《共同纲领》，新中国成立初期的中国教育主要从以下五个方面采取了改革措施。1.举办工农速成中学，加强工农干部的知识教育
自1949年12月起，全国各部队、机关、工厂、学校等尽可能地为青年工农（首先是多年参加革命斗争的青年和成年工农干部）举办了各种工农速成中学，使其掌握中等文化水平的基本科学知识，为升入高等学校进一步深造做准备，将其培养成为新中国的建设骨干。[16]2.推行工人和农民的业余补习教育
各大地区的工厂设置相当于初小和高小的班次，一部分条件允许的工厂，设立相当于初中程度的业务补习班，开展识字运动，为工人提供业余补习教育。新老解放区则因地制宜，采取冬学、开大会、作报告、演戏、民歌等方法，有步骤、有计划地对农民进行识字教育，配合以时事教育、政策教育、生产卫生教育等，提高农民的文化水平。3.所有设施都向工农劳动人民开门
无论是普通中学、师范院校和技术学校，还是小学校、幼稚园，都有计划地着重吸收工农青年和工农子女入学。同时，在这些学校里附设工农文化补习班，由学校原有教员对工农劳动人民进行科学文化教育。各工厂、企业、机关等也尽可能地设法租给或借给业余补习教育所必需的设备和房屋。4.改革旧学制，颁布新学制，实行普及儿童初等教育
1951年《政务院关于改革学制的决定》规定：“小学的修业年限为五年，实行一贯制，取消初、高两级的分段制；中学的修业年限为六年，分初、高两级；工农速成中学，修业年限为三年至四年……”新的学制实行全日制学校、干部学校、业余学校同时并举的“三轨制”，保障了城乡人民群众的子女，尤其是工农子女，能够平等地接受作为一名新中国国民可以享受的基础教育。5.推行全国规模的识字教育，逐步扫除文盲
在旧中国，广大工农大众被剥夺了受教育的权利。1949年，全国人口中的80%是文盲，少数民族的文盲率更是高达95%左右。根据毛主席“一定要消灭文盲”的号召和“从百分之八十的人口中扫除文盲，是建立新中国的必要条件”的指示精神，在工人业余学校、农民冬学、干部培训学校、政治学校、夜校中，各地区大张旗鼓、多措并举地开展识字运动，培养工人农民的读写算能力，分阶段、分重点地减少文盲。从1949年到1965年，全国扫除文盲10 272.3万人，年均扫盲604.3万人。二、立足国情，不断提高教育公平水平
立足国情、实事求是，量力而行、尽力而为，不失时机地推进教育公平不断迈上新的台阶，是中国推进教育公平的一贯方针和历史实践。1.效率与公平并重
没有质量的公平是低水平的公平，没有公平的质量是少数人的质量。处理好公平与质量的辩证关系，不仅是一个认识问题，而且是一个历史性、战略性的抉择。改革开放初期，我国教育事业发展严重滞后，各类知识人才，尤其是专门人才奇缺。一方面，普及教育相当落后。当时世界上已有156个国家和地区实行义务教育（绝大部分是小学义务教育），经济发达的国家不仅已经普及了小学教育，而且在普[17]及中等教育。而我国的文盲仍有1.4亿人之多，农村还在大量地产生新文盲；虽然小学入学率在90%以上，但实际念完五年的不过60%，真正达到小学毕业程度的只有30%。另一方面，高等教育发展严重落后。自20世纪60年代起，许多国家开始大力发展高等教育。从每万人口中在校大学生人数来看，1975年美国达到了523.6人，苏联达到了190.8人，而我国到1978年也仅有9人，比越南（17人）还少，在[18]世界137个国家和地区中排第129位。这种教育状况极度不适应国家四个现代化建设的要求。
面对教育、科技与世界各国的巨大差距以及社会主义建设始终徘徊不前的局面，邓小平主动请缨，亲自抓教育，并以恢复中断10年的高等学校招生考试制度为突破口，实行全面的拨乱反正，中国教育事业也由此开始了历史性的大变革。为了尽快恢复和发展教育事业，培养大批社会各条战线所需要的人才，邓小平在1977年明确提出了“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、[19]重点中学、重点大学”；同年8月，党的十一大指明“要采取强有力的措施，扩大和加快各级各类事业发展的规模和速度，提高教育质量”。
1979年，教育部颁布了《关于继续切实抓紧普及农村小学五年教育的通知》，对提高农村小学教育的普及率做出了规定；同年，蒋南翔同志发表关于“中小学教育要面向全体同学”的讲话，提出“中小学教育不仅要面向4%，而且要面向96%，面向全体同学做工作”[20]。1980年12月，中共中央做出《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出力争在1990年前基本普及初等义务教育。在大力建设重点学校的情况下，国家并没有足够的资金、设备、人力用于普及全国的小学教育，为了有效解决问题，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出采取“地方负责、分级管理”的基础教育办学体制并明确“要有步骤地实行九年义务教育”。1986年《中华人民共和国义务教育法》正式推行九年制义务教育，“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”。1992年《中华人民共和国义务教育法实施细则》发布施行。随着基础教育管理权的下放，各个地区采取“国家补助一些，群众承担一些，学校勤工俭学解决一些，三股劲拧成一股绳”的办法，克服在物质条件和师资条件上的严重困难，推进小学教育向偏远地区、农村地区普及。
1983年，联合国教科文组织大会第一次提出全民教育理念后，全民教育成为世界各国制定重大社会发展政策时不可缺少的重要议题。1990年，联合国教科文组织、联合国儿童基金会等国际组织在世界全民教育大会中发表《世界全民教育宣言》，共同承诺1990—2000年的10年间，各成员国要将15岁以上人口中的成人文盲率降低一半。当时，我国的文盲率高达22.23%，与印度、巴西等9个发展中[21]人口大国一起被列为重点扫盲国家。作为联合国教科文组织成员国，我国政府承诺“到2000年全国基本普及九年义务教育，基本扫[22]除青壮年文盲”，普及全民教育。
联合国教科文组织发布的2006年《全民教育全球监测报告》显示，2002年我国全民教育发展指数为0.954，在121个被监测国家中排名第38位，比2001年第54位上升16位。我国在世界9个人口大国中率先兑现全民教育的庄重承诺，解决了世界上人口最多国家的义务教育问题，是发展中国家推进全民教育的成功范例，为世界全民教育事业做出了重要贡献。2.更加注重教育公平“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”党的十六大提出的这一表述表明党和国家在处理公平与效率的问题上有了重要的新发展。改革开放后的一段时间里，各级教育的规模与质量迅速扩大并提高，但也出现了区域间、城乡间、学校间教育差距拉大的情况，再加上社会经济文化条件不一致、历史发展不均衡，教育领域中的公平问题凸显并逐渐成为公众关注的焦点之一。
2004年，胡锦涛总书记在十六届四中全会上深刻指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“在经济发展的基础上，更加注重社会公平”；2007年，党的十七大把教育列为以改善民生为重点的社会建设六大任务之首，鲜明地指出“处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。
2013年9月，习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动视频讲话中表示，中国将“努力让13亿人民享有更[23]好更公平的教育”。这是继2012年党的十八大报告“努力办好人民满意的教育”重要论述后，国家对教育发展方向新的指引，更加注重公平成为21世纪以来教育事业改革发展最重要的特征。
第三节 以优先发展促进教育公平
教育公平是一个历史发展过程。公平与发展密切相关，公平问题既在发展过程中产生，又必须依靠发展来解决。加快教育发展、不断提高教育水平，是促进教育公平最强大的动力和最根本的保障。
1949年，中国人口4.75亿，占世界总人口的1/5，但文盲半文盲率高达80%，小学学龄儿童入学率不足20%，15岁以上人口平均受教育年限仅为1.6年，90%以上的妇女是文盲，在农村，妇女文盲占文盲总数的95%以上。国民文化素质极低，男女差异和区域发展差异悬殊。到2017年，中国教育的整体水平超过中高收入国家的平均水平（见表1-1）；在受教育的性别差异上，我国各级教育毛入学率的调整后性别平等指数均趋向于1，显示了我国两性受教育程度在人数上基[24]本没有差距（见表1-2）；在受教育的经济水平差异上，我国基础教育完成率的调整后平等指数与高收入国家的对应指数接近，均优于中高收入国家的相应指标，显示了我国不同人群受教育水平的平等程度接近高收入国家平均水平；在受教育水平的地区差异上，我国基础教育完成率的调整后平等指数与中高收入国家的对应指数趋近，显示了我国不同地区基础教育的平等程度与中高收入国家持平（见表1-3）。表1-1 教育毛入学率的国际比较（单位：%）表1-2 各级教育毛入学率的调整后性别平等指数表1-3 各级教育分地区/经济差异的调整后平等指数
这一成绩的取得极为不易，是中国政府和人民坚持“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”，优先发展教育所绘就的历史诗篇。一、把教育摆在优先发展的地位
要追赶发达国家，加快经济发展，关键是人才，基础是教育。优先发展教育，现代化才能加快实现。1977年，邓小平重新工作之后不久就自告奋勇地主动要求抓教育。他说：“我们要赶上世界先进水[25]平，必须从科学和教育着手。”面对改革开放以后百废待兴而财政又十分紧张的困难局面，有一种观点曾经很流行，即“经济要上，教育要让”，认为教育是消费性事业，主张优先把财政经费用于发展经济。针对这种观点，邓小平斩钉截铁地指出，“我们要千方百计，在[26]别的方面忍耐一些，甚至牺牲一点速度，把教育问题解决好”，[27]并且批评那些不重视教育的干部“没有远见”。
1992年10月，中国共产党第十四次代表大会第一次明确提出要把教育摆在优先发展的战略地位，并将科教兴国作为国家的基本国策。江泽民在大会的报告中指出：“我们必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我[28]国现代化的根本大计。” 2003年12月19日，胡锦涛在全国人才工作会议上提出：“当今世界，随着世界多极化、经济全球化趋势的不断发展和科技进步的突飞猛进，各国之间联系日益密切，以经济为基础、科技为先导的综合国力竞争也日益激烈。在知识创新、科技创新、产业创新不断加速的时代条件下，人才资源已成为最重要的战略资源。综合国力竞争说到底就是人才竞争。谁拥有了人才优势，谁就拥有了竞争优势。谁就能把人才优势转化为知识优势、科技优势、产业优势，谁就能赢得竞争的主动权。”2017年10月，习近平在中国共产党第十九次代表大会报告中说：“建设教育强国是中华民族伟大复兴[29]的基础工程，必须把教育事业放在优先位置。”充分体现了中国政府在这一政策上的连续性。1.经济社会发展规划优先安排教育发展
将教育置于国家经济社会发展规划的重要位置。每隔五年制订一个国家五年发展计划是中国政府管理国家的一个重要方式。从1986年《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》到2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，中国政府始终强调要把教育作为战略要求，放在各项事业中的优先发展位置。
制定专门的教育事业发展规划以及纲领性政策文件。中国除了在国家经济、社会发展的五年计划中列有教育的内容外，还有关于教育事业发展的专门文件，《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010年）、《中国教育现代化2035》（2018年）等是其中最重要的几个文件，对教育优先发展有更加明确、具体的规定，对教育发展发挥了重要的引领作用。2.财政资金优先保障教育投入
确立并实现4%的公共财政教育投入目标。改革开放初期，中国经济社会发展水平很低，教育投入严重缺乏。在改革开放最初的10多年里，教育经费不增反降，1980年至1993年间，教育总经费占GDP的比例由3.17%下滑到2.97%，其中财政教育经费占GDP的比例由2.94%下降到2.43%。为了保障教育事业的优先发展，中国政府在1993年提出了“国家财政性教育经费占国民生产总值的比例到2000年末达到4%”的目标。此后，中国政府一直为实现这个目标而努力。2012年，这一比例首次突破4%，达到4.28%，并连续7年维持在4%以上。
确定“三个增长”保障教育经费持续增长。为了确保教育经费的稳定增长，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”，1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步指出要“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”，完整构建了中国公共财政教育投入的“三个增长”模式。1978年我国国民生产总值3 678.7亿元，2018年增长到896 915亿元，增长243.8倍，同期我国财政收入从1 132.3亿元增长到183 352亿元，增长161.9倍；而教育财政投入从76.23亿元增长到36 990亿元，增长485.2倍，人均教育经费从7.99元增长到3 307.2元，增长337.8倍。教育优先发展一目了然。3.公共资源优先满足教育和人力资源开发需要
为了推动国家及地方发展教育事业，除了大力增加政府拨款外，地方政府还征收教育附加费并首先用于改善教育教学设施；统筹安排学校用地及办学所需物资，实施优惠政策；对教科书及教学用图书资料的出版发行和教学仪器设备的生产、供应，实行优先、优惠政策；图书馆、博物馆、体育馆、文化馆等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆，对教师、学生实行优待，为受教育者接受教育提供便利。1995年《中华人民共和国教育法》以立法形式规定了“学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策”；2004年，财政部、国家税务总局《关于教育税收政策的通知》进一步明确了学校用地减免税费的范围、幅度等内容。这些政策保证了教育优先发展在物理上和心理上都能够实现。二、把义务教育作为重中之重
改革开放之初，我国百废待兴，人才严重匮乏，多出人才、快出人才是当时中国的迫切要求，可是“房子、票子、师资”都十分缺乏。在此情况下，教育发展从什么地方着力？这是摆在决策者面前的首要问题。
1986年，新中国第一部基础教育方面的法律《中华人民共和国义务教育法》诞生；1992年，党的十四大提出，把“两基”的实现作为地方各级人民政府教育工作的“重中之重”。“重中之重”从此长期坚持，成为国家的战略部署。从提出、实施义务教育到基本实现义务教育，西方早发国家都用了100年左右的时间，而我国只用了20多年时间。正是因为坚持义务教育重中之重的地位不动摇，才保证了我国各级各类教育的稳步发展，使我国的人类发展指数（Human Development Index，HDI）从1990年的0.502 提高到2017年的0.752，[30]从根本上改善了我国人口的学历结构和内在素质。2006年9月1日，修订后颁行的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“实施义务教育，不收学费、杂费”。（新华社 张锰/摄）
2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》继续强调“义务教育是教育工作的重中之重”。2018年8月，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》时再次强调“始终坚持把义务教育作为教育投入的重中之重，落实政府责任”。这无疑将进一步巩固义务教育成果，提高义务教育质量。三、高度重视教师队伍建设
尊师重教是中国的传统。为倡导全社会尊师重教，1985年国家将每年的9月10日确立为教师节，明确了公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，努力保障“教师的平均工资水平不低于或者[31]高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。根据国家统计局数据，2007年我国教育行业城镇单位就业人员平均工资在19个行业[32]大类中排名第12位，2017年这一排名提高到第7位。
2018年，中共中央、国务院颁布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，这是新中国成立以来第一次以党中央名义印发的专门面向教师队伍建设的政策文件，提出了“兴国必先强师”的重要理念，规划了全面提升教师师德素质和专业水平的新战略，为全面深化教师队伍建设改革打造了高位坚实的有力平台，为我国基础教育的快速发展提供了师资数量和质量的双重保障。四、以信息化促进教育公平
改革开放四十年来，从资源建设到深化应用，从硬件配置到数据革命，中国教育发展借助信息技术，以“宽带网络校校通”“优质资源班班通”“网络学习空间人人通”这“三通”为抓手，以教育资源公共服务平台、教育管理公平服务平台这“两平台”为载体，不断提高教育信息化水平，带动教育现代化发展水平不断提升。
21世纪以来，国家将教育信息化的地位提到前所未有的高度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，“信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视”。2012年，教育部颁布《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》，通过政策部署所有地区和各级各类学校宽带网络的全面覆盖，实现“校校通宽带，人人可接入”。同年9月，刘延东在全国教育信息化工作电视电话会议上提出重点建设好“三通两平台”。“校校通”“班班通”“人人通”工程的启动实施，标志着我国基础教育信息化水平从加强基础设施建设、资源共享进入到网络学习空间的建设，对教与学方式的变革更加深入。
第四节 以惠民政策保障教育公平
机会公平是保证每个人受教育权利的前提，但由于先天的和后天的各种原因，部分人群处于发展不利地位，不能正常享受到平等的机会。为此，必须采取特殊政策，对这些人群予以必要的支持和帮助，以使他们能够平等地享有大家都有的机会。一、倾斜政策
由于城乡之间、地区之间发展不平衡，经费、设备、师资等教育资源配置不均衡一直是制约我国教育公平发展的瓶颈。新中国成立后的较长一段时期内，中国投资的重点都在城市、在东部。城乡差距、东西部差距、校际差距始终是困扰中国教育的难题。为促进教育公平发展，21世纪以来，国家将“合理配置教育资源，向农村、边远贫困地区和民族地区倾斜”作为一项根本措施，大力缩小城乡、区域、校际之间的教育差距。1.教育资源向农村倾斜，缩小城乡教育差距
自20世纪90年代开始，我国就开始重视扶持农村和中西部地区的义务教育发展，先后实施“燎原计划”“贫困地区义务教育工程”等多个项目，推进义务教育的区域与城乡间均衡发展。进入21世纪后，我国结束了双轨制政策，推进城乡一体化。2004年起，中央财政按照新增教育经费主要用于农村的要求，加大对农村义务教育的投入。2004年至2007年，“两免一补”（即免除学杂费、免费提供教科书并补助寄宿生生活费）的农村义务教育经费保障机制在全国农村地区逐步推开，惠及1.5亿农村学生，农村地区适龄儿童“上学难”问题基本得到解决；2003年至2007年，中央和地方共同安排资金100亿元，实施农村中小学现代远程教育工程，覆盖36万所农村中小学；2006年启动中西部农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划；2015年实施乡村教师支持计划；2011年启动农村义务教育学生营养改善计划，2017年底实现了该计划覆盖所有国家级贫困县的目标，使3 [33]700万贫困地区的学子受益。2.教育资源向中西部倾斜，缩小区域教育差距
2004年，国家正式启动西部地区“两基”攻坚计划，中央安排资金100亿元实施西部地区农村寄宿制学校建设工程。十八大以后，党中央强调，小康是全国人民的小康，要求“优化教育资源配置，逐步缩小区域、城乡、校际差距，特别是要加大对革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区基础教育的投入力度，保障贫困地区办学经费，健全家庭困难学生资助体系”，进一步加快推进中西部教育发展的步伐。2016年，国家出台《关于加快中西部教育发展的指导意见》，第一次对中西部教育改革发展进行顶层设计，大力促进中西部地区教育的公平发展。2018年，中央财政转移支付增加到3 067亿元，80%用于中西部农村和贫困地区，四分之一左右用于集中连片特困地区、民[34]族地区。3.教育资源向薄弱学校倾斜，缩小校际教育差距
2002年《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》首次提出“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”的目标。为了推进学校均衡发展，国家逐步取消了重点学校政策，实施义务教育公办学校标准化建设，加大薄弱学校的改造力度，缩小学校间办学条件的差距。2014年，义务教育“全面改薄”工程正式启动，到2018年底，全国30.96万所义务教育学校（含教学点）的办学条件达到“20条底[35]线”要求，占义务教育学校总数的99.76%。截至2018年底，全国2 717个县（市、区）已经通过义务教育均衡发展督导评估，占全国总县数的92.8%，上海、北京、天津、江苏、浙江等16个直辖市和省份实现全市、全省县域义务教育基本均衡。二、资助政策
人人享有机会公平是公平的底线，但由于先天缺陷或后天不利处境，部分人群仅靠个人努力难以与他人在同一起跑线上起跑。只有对这些困难人群给予特别支持，才可能使他们获得公平的机会。1.贫困生资助政策
国家高度重视家庭经济困难学生的入学问题，早在新中国成立初期就建立了人民助学金制度，后来，资助对象范围不断扩大，资助力度不断加大，实现了“应助尽助”。1999年召开的全国教育工作会议强调要增加“对贫困家庭的教育资助”，2002年党的十六大报告提出要“完善国家资助贫困学生的政策和制度”，2012年党的十八大要求“提高家庭经济困难学生资助水平”。为了不让一个家庭经济困难学生失学，国家通过完善政策，建立起了以政府财政投入为主、学校和社会资金为重要补充的经费筹措机制，形成了政府主导、学校和社会广泛参与的“三位一体”资助格局，打造了世界上覆盖范围最为广泛[36]的资助体系。这些都在制度上保障了“不让一个学生因家庭经济困难而失学”。2.精准帮扶政策
自20世纪末期以来，我国政府先后推行了“燎原计划”“春蕾计划”“国家贫困地区义务教育工程”等政策，重点支持贫困地区儿童就学、农村地区教育发展。党的十八大以来，党中央做出一系列重大战略部署，全面打响了脱贫攻坚战。基于教育扶贫对提高贫困地区人口素质、促进教育均等化发展等方面的重要意义，教育精准扶贫成为国家实施精准扶贫、加快精准脱贫的关键领域。国务院办公厅及教育部等国务院组成部门先后颁布与实施了“学前教育三年行动计划”、“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件”、《乡村教师支持计划（2015—2020年）》、“农村义务教育阶段学生营养改善计划”、《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》等，对准教育最薄弱领域和最贫困群体，有针对性地采取倾斜政策，精准帮扶，分类施策，全面保障，努力实现“幼有所育、学有所教”“学有良教、学有优教”，带动我国贫困地区教育事业取得长足进步。3.办好特殊教育
保障残疾学生的受教育权利是维护其生存权和发展权的重要体现。21世纪以来，党和国家把发展特殊教育视为改善民生、促进社会和谐的重要内容，2014年，教育部等7部委出台《特殊教育提升计划（2014—2016年）》，明确提出要扩大残疾儿童少年义务教育规模，发展非义务教育阶段特殊教育，“全面推进全纳教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育”。2017年，我国视力、听力、智力三类残疾儿童少年义务教育入学率从20世纪80年代初的不到10%提高到了[37]90%以上。三、对口支援政策“全面提高普及水平，基本实现区域内教育均衡发展，确保人人都享有更好更公平的教育”，这些政策目标要转化为切实行动，仅依靠贫穷落后地区自身的发展力量是难以在短时期内实现的。立足于中国基本国情和面临的历史任务，我国政府发挥社会主义的制度优势，通过教育结对帮扶的形式，“形成教育发达地区与不发达地区、优质学校与薄弱学校之间相对稳定的共建机制，推动双方交流，共享教育经验与成果，提高落后地区教育质量和效益，逐步缩小区域间教育发[38]展差距”。
20世纪90年代，在包括教育对口支援在内的大规模对口扶贫工作实践的基础上，我国开始探索实施独立的教育对口支援工作。1993年，《中国教育改革和发展纲要》明确提出：“认真组织和落实内地省、市对民族地区教育的对口支援。”2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》，正式将教育对口支援工作提升到国家政策层面，同时确立了教育对口支援政策的基本框架，确立了“北京市支援内蒙古自治区，天津市支援甘肃省，上海市支援云南省，广东省支援广西壮族自治区，江苏省支援陕西省，浙江省支援四川省，山东省支援新疆维吾尔族自治区（包括新疆生产建设兵团），辽宁省支援青海省，福建省支援宁夏回族自治区，大连、青岛、深圳、宁波市支援贵州省”的对口支援关系。各省市间采取学校与学校对口支援的形式，受援学校以义务教育阶段学校为主，集中支援国家及省级贫困县的相对薄弱学校。2001年，教育部颁布《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》，启动了高校“对口支援”政策。为进一步加大对口支援力度，2010年教育部颁发《关于进一步推进对口支援西部地区高等学校工作的意见》，完善了相关制度安排。自高校“对口支援”政策实施以来，我国初步构建起了一个以98所支援高校和74所受援高校为[39]主体的高校“对口支援”网络。在结对帮扶中，西部受援高校的人才培养、科学研究、学科建设等方面的发展均取得了良好成效。
第五节 以规范管理维护教育公平
坚持规范管理、依法治教是党和国家促进和实施教育公平的根本制度保障。新中国成立，特别是改革开放以来，我国逐步建立健全了教育法制保障并始终坚持将依法保障公民平等受教育权利作为制定与修改教育法律法规的重要原则，同时提出要健全保障教育公平的规则程序，要求各级政府和教育行政部门要在实施重大政策及改革措施前制定实施程序、规则，推进在重大政策与改革举措制定过程中的程序[40]化、科学化和民主化水平。各地区从地区实际出发，制定各项招生入学行为的具体规范，为依法管理、依规入学提供依据；各级各类学校都实施了校务公开、财务公开制度和招生考试“阳光工程”的社会公开制度，通过制度建设维护了教育公平。此外，我国建立了国家、区域等层级的教育质量国家标准及其评价体系，形成了评估督导制度，有力地推进了义务教育均衡发展，促进了教育公平。一、依法治教，为教育公平奠定法律基础
中国始终把公民享有受教育权作为一项基本要求，依法赋予中国公民接受教育的权利并由国家保障实现。
1954年《中华人民共和国宪法》第九十四条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。”1986年《中华人民共和国义务教育法》第四条规定：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”1995年《中华人民共和国教育法》是共和国成立以来的第一部关于教育的母法，其中第九条规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”第三十六条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》进一步规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”此外，《中华人民共和国职业教育法》（1996年）、《中华人民共和国高等教育法》（1998年）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年）以及新修订法律、行政法规、政府规章等，均将保障公民受教育权利、促进教育公平作为教育事业发展的基本行为准则。这些法律条款保障了中国公民享有平等的受教育权利，为我国教育公平的推进和实现提供了根本法制保障，体现了我国教育的社会主义本质。二、明确各级政府责任，发挥政府主导作用
改革开放以前，中国教育经费采取中央集中统一管理的体制。经过40年教育办学体制、管理体制和投资体制的改革，中国逐步形成[41]了义务教育“中央和地方分项目、按比例分担”的经费分担模式。同时，根据《中国教育改革和发展纲要》（1993年）和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年）等文件规定，高中教育的办学经费主要由市级以下政府财政负担，省级政府进行统筹规划。高等教育阶段实行“中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制”，中央财政主要负责中央各部委所属高校的经费，地方高等院校的经费需求则主要由地方财政供给。各级教育的财政分级拨款思路明确，各级政府财政支出责任清晰，为全国财政教育投入的持续稳定增长提供了制度保障。三、建立督导问责制度，保障教育公平切实推进
督导制度是我国教育体制的一个重要组成部分，从督学到督政，涵盖了教育各个层级和各个方面。1986年以后，全国人大常委会分别就《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》的执行情况在全国范围内组织了6次大规模教育法律执行情况的执法检查，其中重点对各级政府实施义务教育所需经费落实情况进行了全面审查。同时，为了督促各级政府将教育列入公共财政支出的重点领域并保障政府财政教育支出的落实到位，建立了预决算管理制度、信息公开制度，要求各地政府在财政预算中单独列项并报同级人民代表大会批准且向社会公布。每年度国家及各地区的教育经费支出情况，以专门统计报告的形式向社会公开，以便于社会监督教育经费增长的落实情况，这为我国各级政府履行教育投入责任、持续加大财政拨款力度提供了良好的监督管理机制。2016年，我国成立了国家教育督导委员会，建立了全面教育督导制度，义务教育均衡发展就是近期最重要的督导工作之一，开创了以督导保障教育公平的新局面。
教育公平并不是平均主义，更不是否认差异。由于人的先天条件有差异，如智力、性格、能力倾向等方面的差异，人在受教育的过程中有不同的教育要求；由于后天努力不同，人在受教育过程中的期望和取得的成果也不同。没有机会平等，就没有教育公平；没有不同人的选择自由，同样没有教育公平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求“办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学”，推动教育公平迈上一个新台阶。教育公平的理想状态就是基础公平与自由选择统一。一方面，我们要努力保证机会公平，争取过程公平，确保底线标准，在努力实现公共教育资源平等分享的过程中，必须优先实现的是确立底线公平，实行最低标准保障、最低限度保护，缩小绝对差距、消除边缘化；另一方面，我们要承认差异、尊重差异，为不同人的个性化发展和创新拔尖人才的茁壮成长创造条件，形成各展所长、各美其美的丰富多样的生动局面。[1] 安德烈亚斯·施莱克尔.世界水准：如何构建21世纪的优秀学校系统[M].窦卫霖，尚文博，陈浩鸣，张思琦，钟文秀，译.上海：华东师范大学出版社，2019：30.[2] Jody Heymann, Adèle Cassola.教育公平：范例与经验[M].陈舒，袁文慧，王丽娜，译.上海：华东师范大学出版社，2019：6.[3] Jody Heymann, Adèle Cassola.教育公平：范例与经验[M].陈舒，袁文慧，王丽娜，译.上海：华东师范大学出版社，2019：11.[4] Jody Heymann, Adèle Cassola.教育公平：范例与经验[M].陈舒，袁文慧，王丽娜，译.上海：华东师范大学出版社，2019：11.[5] 保罗·阿特瓦尔，凯瑟琳·S.纽曼.日趋加大的差距：世界各地的教育不平等[M].张兵，译.上海：华东师范大学出版社，2018：9.[6] Jody Heymann, Adèle Cassola.教育公平：范例与经验[M].陈舒，袁文慧，王丽娜，译.上海：华东师范大学出版社，2019：99.[7] Kirsten Meyer.教育、公正与人之善：教育系统中的教育公平与教育平等[M].张群，汪雯，王杰，王佩琪，田非儿，译.上海：华东师范大学出版社，2018：67.[8] Jody Heymann, Adèle Cassola.教育公平：范例与经验[M].陈舒，袁文慧，王丽娜，译.上海：华东师范大学出版社，2019：11.[9] Jody Heymann, Adèle Cassola.教育公平：范例与经验[M].陈舒，袁文慧，王丽娜，译.上海：华东师范大学出版社，2019：11.[10] Andy Green, John Preston.教育、平等和社会凝聚力：一种基于比较的分析[M].赵刚，庄国欧，姜志芳，译，上海：华东师范大学出版社，2018：5.[11] Jody Heymann, Adèle Cassola.教育公平：范例与经验[M].陈舒，袁文慧，王丽娜，译.上海：华东师范大学出版社，2019：98.[12] Stephen Gorard, Emma Smith.教育公平：基于学生视角的国际比较研究[M].窦卫霖，胡金兰，孙媛媛，黄国丹，译.上海：华东师范大学出版社，2018：4.[13] Jody Heymann, Adèle Cassola.教育公平：范例与经验[M].陈舒，袁文慧，王丽娜，译.上海：华东师范大学出版社，2019：12.[14] Kirsten Meyer.教育、公正与人之善：教育系统中的教育公平与教育平等[M].张群，汪雯，王杰，王佩琪，田非儿，译.上海：华东师范大学出版社，2018：3.[15] 钱俊瑞副部长在第一次全国教育工作会议上的总结报告要点[G]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献1949—1975.海口：海南出版社，1998：8.[16] 钱俊瑞副部长在第一次全国教育工作会议上的总结报告要点[G]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献1949—1975.海口：海南出版社，1998：8.[17] 张健.认真研究适合国民经济发展需要的教育计划和教育体制[J].人民教育，1980（8）：15-19.[18] 教育上不去，四化将落空[G]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献1949—1975.海口：海南出版社，1998：1748.[19] 邓小平.邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994：40.[20] 中小学教育要面向全体学生—蒋南翔同志在全国中小学思想政治教育工作座谈会上的讲话[G]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）.海口：海南出版社，1998：1690.[21] 扫盲：绘就别样生活图景[N].中国教育报，2002-02-28（4）.[22] 翟博.人类教育发展史上的奇迹—改革开放30年中国推进全民教育的奋进历程[J].教育研究，2009（1）：3-11.[23] 丰捷，王斯敏，邓晖.让十三亿人民享有更好更公平的教育—十八大以来党中央推进教育事业改革发展纪实[EB/OL].光明日报，2016-02-29[2019-03-22].http://theory.people.com.cn/n1/2016/0229/c40531-28157073.html.[24] 大学毛入学率的调整后性别平等指数若等于1.20，则代表在该指标上女性值高于男性值；若等于0.80，则代表在该指标上女性值低于男性值，但前后两者的均衡程度是相同的。我国大学毛入学率的调整后性别平等指数（1.17）小于高收入国家（1.27）和中高收入国家（1.20），这表明我国大学毛入学率的两性平等程度优于高收入国家和中高收入国家。[25] 关于科学和教育工作的几点意见[G]//何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）.海口：海南出版社，1991：1573.[26] 中共中央文献编辑委员会.邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：275.[27] 邓小平.邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：120-121.[28] 江泽民.江泽民文选[M].北京：人民出版社，2006：115.[29] 习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-18.[30] United Nations Development Programme.Human Development Date (1990—2017)[EB/OL].http://hdr.undp.org/en/data.[31] 中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见[EB/OL].中国政府网，2018-01-31[2019-07-20].http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/31/content_5262659.htm.[32] 因2007年以前中国教育行业的平均工资水平并未单独列支，文中仅采用2007—2017年数据进行分析。[33] 农村义务教育学生营养改善计划让3 700万学生受益[EB/OL].中华人民共和国教育部政府门户网站，2018-12-28[2019-03-31].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_ 20181228/mtbd/201812/t20181229_365354.html.[34] 中央财政教育转移支付80%用于中西部农村和贫困地区[EB/OL].搜狐网，
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