城市治理：中国的理解与实践(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：孙荣,徐红,邹珊珊

出版社：复旦大学出版社

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城市治理：中国的理解与实践试读：

前言

本书是国家教育部“985工程”同济大学哲学社会科学创新基地（城市发展）建设项目的子课题研究成果之一，我们作为“同济人”参与，感到由衷的喜悦。在科技教育与人文教育协调发展的办学理念指导下，同济大学传统强势的城市建设类学科与哲学社会科学的交叉与渗透越来越多。为推动有同济特点的学科建设，学校制定了“新兴学科强势化”和“学科交叉集约化”的基本思路，以发展中的哲学社会科学学科为主干，以传统优势的建筑学、城市规划、土木工程、环境科学等城市建设类重点学科为依托和后盾，大跨度、深层次地推进文理科的全面融合。围绕城市发展研究，是同济大学领导层确定的文科建设方向之一，也已成为全体师生的共识。

城市治理（urban governance）是自20世纪80年代以来西方社会城市发展中出现的一股潮流。传统的城市管理模式（urban management）注重政府在城市建设和发展过程中自上而下的支配、控制及主导作用；而城市治理，则强调政府职能的转变和政府组织的精干，强调城市利益相关者对城市发展的广泛参与，通过合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高，并最终形成多元主体治理体系，共同推进城市的建设和发展。

全球化背景下，中国的城市发展面临更严峻的挑战。西方城市治理的经验告诉我们，公共事务管理的多元化，需要寻找一种真正有利于公共利益实现的治理模式——也就是多中心治理模式。城市治理不仅仅是政府单方面的管理，城市政府需要来自市场与市民社团的协助与参与。如何在创建一个高度透明和负责任的治理体系以应对城市发展的需求，如何重新界定城市中有关利益主体之间的关系，促使民间组织和企业在公共服务中担任更重要的角色，城市政府在其城市治理的过程中必须面对很多新的课题。

我国目前城市发展正处于一种加速运行的态势，而城市政府的治理经验相对不足，加强城市政府体制改革提升行政能力，加强民间组织、企业参与城市治理的力量，借鉴国际大都市治理的经验教训，探索中国城市治理的道路，是中国城市政府改革面对的迫切任务。

城市治理所表现出了城市管理的新特点：第一，要探究在全球经济背景下，城市政府恰当的角色定位，包括在全球经济网络和国内政府权力结构中的定位，以争取发展策略的主动权；第二，探求城市政府如何适应经济、社会发展的新特征，改变自身的行为方式，建立依法行政的行为规范；第三，重新界定城市中有关利益主体之间的关系，促使私营部门、民间组织在公共服务中担任更重要的角色。作为一种新的理念，城市治理已经对我国城市的发展产生了很大的影响，许多城市要求改变传统的城市管理模式的呼声越来越高，当前城市中日益流行的城市群模式、城市竞争力、经营城市、策划城市等新理念的出现，都反映了对新的城市治理模式的要求。

要研究城市治理，首先要明确城市政府应当做什么，怎样做？

城市政府职能是指城市政府在城市这一特定区域内依照宪法和中央政府赋予的权力，为满足城市社会的共同需要，在实现城市公共品配置的过程中，独立地指导、管理、服务、协调、监督城市经济运行，以保证城市社会、经济和环境持续有效发展的作用和功能。具体表现在：①提供经济发展的制度结构；②组织公共品和服务的供给；③公共资源和自然资源的保护；④配合中央政府分配职能调节本地区的收入分配；⑤协调社会矛盾，实现社会安定。

为了实现上述具体职能，城市政府在管理模式上经历了统治到治理的转变，目的是使政府与公共部门更有生机和效率。这些理念的变化的实现是通过调整政府组织与市民社会、政府组织与市场组织以及政府内部的层级关系，将多元化的生产主体引入到公共物品和公共服务的提供和生产中，让他们与政府组织共同承担起社会公共事务管理和责任来实现的。

从中我们可以看出，城市政府治理包括政府与市民社会的平衡机制，政府与市场组织的制衡机制以及政府内部层级之间的制衡机制，以及上述机制动态运作的信息沟通机制。

由此可见，在城市治理中，城市政府如何构建市场与政府平衡机制是城市治理的重要内容之一。城市是经济、政治、文化和社会活动高度集中的系统，作为人流、物流、资金流、信息流高度集中的载体，几乎凝聚了国民经济的各种活动要素，成为一国先进生产关系和生产力的所在地。在市场经济条件下，高度凝集资源要素市场使城市获得极大的发展能量，但与此同时，复杂的经济系统和高密度的资源配置结构也使得城市成为市场缺陷表现得最为集中和充分的区域。作为城市政府就是要将市场缺陷给城市社会经济带来的效率损失降低到最低点。而市场经济的发展史已经表明，在市场与政府之间片面强调任何一方都不足以满足市场经济运行的需要。因此在市场与政府之间构建一种适当的平衡关系应是现代城市治理的一个基本准则，其基础应该是在充分发挥市场机制的前提下，由政府去做市场所不能为的事情，包括制定游戏规则。

城市治理是西方学术界，尤其是政治学、社会学、行政学、公共管理学、国际政治、国际关系最近几年的最新研究热点，并正在出现若干新兴学派。城市治理研究将采用理论研究和实证研究相结合的研究方法，规范研究与经验研究相结合的方法，理论研究和实践意义相结合的方法，借鉴国际学术界开展城市治理研究的基本概念体系和理论框架，在理论研究上与西方接轨，开展比较研究，在实证成果上寻求适宜中国的模式。城市治理研究将在采取传统研究方法的同时，把政治学、行政学、社会学、公共管理学等相关内容引入城市发展研究，从社会、经济、生态、空间等多个研究视角丰富城市治理的概念范畴和理论。运用政治学和公共行政学的理论，全面而深入地对城市治理进行比较研究，解读全球化背景下现代城市多中心治理面临的基本挑战与机遇。

目前对城市治理的研究往往停留在城市的规划、经济布局和社会文化等领域，国内学术界有关城市治理的综合理论不多，较多介绍西方城市治理一般经验、中国城市个案分析，或是市政学理论的阐述；而有关当前城市多中心治理中的政府自身建设、民间组织及企业与政府良性互动参与治理，国内学术界尚缺少深入的综合研究。要提升城市治理研究领域的学术内涵，必须把政治学和公共行政学的基本原理运用到城市治理的科学体系中，建立起中国特色的城市治理理论。

事实上，在城市的发展过程中，政府、企业和民间组织的良性互动将成为城市治理问题中的主题。我们试图摸索一条既适合我国实际，又能与国际惯例接轨的城市治理之路，这对我国城市政府提升自身行政能力，对民间组织和企业的发展而言也是一条创新之路。

本书共分五个部分：引言，主要阐述城市治理与多中心治理的相关理论，分析中国城市治理的现状和问题；上篇城市治理中的政府制度创新，是城市政府自身建设问题，探讨城市政府如何在继承和发展现行管理体制的基础上，通过在立法、行政和财政等领域的制度创新和结构重塑，通过制度创新来促进城市发展；中篇城市治理中的民间组织参与研究，是城市公民社会中民间组织政治参与的问题，如何处理政府与民间组织的关系，使其发挥其应有的作用，如何改变目前民间组织官民二重性的问题都是研究的重点；下篇城市治理中的企业参与，探讨随着企业的主体意识的增强和对城市治理的参与，企业如何做到经济效益和社会效益双赢，如何保持政府、企业和民间组织的良性互动是本书非常重要的研究对象；结语，从政治学与公共行政学的视野论述城市多中心治理的政治意义和发展趋势，指出城市让生活更美好是我们共同的愿景。

本书的选题、思路和写作要求由孙荣提出并确定，总体框架与体例内容由徐红和邹珊珊设计与完善。引言、下篇、结语由孙荣撰写；上篇由徐红撰写；中篇由邹珊珊撰写。朱梦佳、葛文佳、丁雅敏、马魏魏协助做了大量的基础性工作。全书最后由孙荣修改、统稿。对本书写作过程中参考和引用的文献资料我们尽可能用脚注的形式或在书后列出，但仍然难免有所遗漏。为此，我们向所有被参考和引用的文献资料的作者表示谢忱与敬意。

值此课题研究完成之际，我们衷心感谢经济与管理学院与公共管理系领导创造的良好学术氛围以及祥和人际环境，使我们安心本书撰写。感谢法政学院章仁彪教授、周敏凯教授的支持。复旦大学出版社的邬红伟先生为本书的编辑出版做出了极大努力，其他各位参与本书稿审读、编辑、校对工作的同志也共同付出了辛勤劳动，在此一并表示感谢！

尤其要感谢我国公共行政学界泰斗、中山大学教授夏老以耄耋之年为本书作序，使我回忆起20年前他就曾为我这个刚过而立之年的年轻人拙作作序，老一辈行政学家的提携和鼓励永远是激励我们奋发向上的动力。

鉴于城市治理的研究是一个需要学界与其他各界共同努力探索的重大课题，本书只是在这方面研究的初步尝试，再加上我们学术所限，不足、偏颇之处在所难免，诚望得到同行专家和广大读者的批评指正。孙荣2007年11月27日于同济园

引言：问题的提出和研究的视角

当前，无论在西方还是东方，有关城市治理理论与实践的研究和讨论空前热烈，这一研究热潮的兴起正是由于城市治理模式正承受着越来越剧烈的内部张力和外部压力，变革已是大势所趋。正如一些学者所指出的，全球化无疑是影响力最广泛、最深刻的刺激因素。经济全球化迫使城市政府不仅要面对国内市场的竞争，而且必须应对国际市场的挑战，因而对城市经济发展潜力、投资环境等要素的国际化标准和要求必然需要一个更富效率和效能的政府。全球化更是现代理念的全球化，而这一浪潮又将民主、自由、人权、法治等进步的价值追求带进了城市，逐渐唤起了城市居民的权利觉醒，人们要求政府更透明、更开放、更公正、更负责，“包干式”的传统城市管理模式已经无法满足多元化的公众利益要求，人们期待着一个真正的服务型政府。来自城市内部的政府、市民与市场之间的张力，以及来自城市外部的宏观环境的压力，都促使着城市管理向城市治理的转型。

就我国而言，20世纪80年代以来，随着城市现代化进程的突飞猛进，不同经济成分快速发展、城市人口急剧增加、社会阶层不断分化、国有大中型企业逐步改制……这一系列社会变迁促使城市中各主体日益突破传统社会大系统中的种种局限和束缚，开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。而另一方面，我国城市化仍处于初级阶段，物质财富的有限、体制的不成熟、公民社会的稚嫩、政府职能的僵化，都向我们提出一个挑战性课题——如何实现有效的城市治理。为了解答这一问题，我们不仅需要借鉴西方国家较为成熟的研究理论和实践经验，也必须针对我国实际情况，在可持续发展的过程中不断摸索城市治理的精髓和路径，用我们自己的理解来诠释城市治理的理念，并以此指导实践。

一、治理概念

从理论视角来看，治理理论是对传统学科、理论局限性的突破。学界认为治理理论的兴起与20世纪70、80年代社会科学出现的某些危机有关，主要在于许多学科领域的原有范式越来越难以解释和描述现实世界。对此，学术界在经过反省后，进行学科研究方向调整，把“治理”作为一个重要研究课题。“治理”似乎被视为缺失了的“第三[2]项”，既可以批判二分法，又能补充其不足。在公共行政学领域，学者所关注的协调方式不仅已经跨越公私部门泾渭分明的传统观念与制约，而且开始涉及错综复杂的等级组织、平行的权力网络，或是其[3]他跨越不同政府层级和功能领域的复杂而相互依存的协调形式。

从现实视角来看，由国家—社会—市场之间的关系变化，而引起的一系列新情况、新问题不再能够简单地借助于国家计划或市场方式来解决，有些相互依存形式也不适于以市场机制或自上而下发号施令的方式进行协调。从大量现实问题中，人们重新认识到“自组织治理”是一种最自然的协调方式。此外，战后“混合经济”成为居于统治地位的范式，而介于市场与国家之间的机构制度和做法时常被忽视。实际上，它们并未消失，只是在理论和政治上被置于边缘地位。以致到20世纪70年代，国家的作用令人失望，90年代人们对市场的功能也不再抱幻想时，对从未真正退却的治理理论的兴趣再度被唤起。（二）治理的内涵

詹姆斯N·罗西瑙（James N.Rosenau）与其他学者围绕“没有政府的治理”这一核心主题深入探讨，认为治理研究关注的是从国家职能向私人领域的巨大转变。政府的工作现在日益受制于公共—私人伙伴关系的状况，以及与国家与非国家机构之间的正式和非正式网络。全球治理研究的一个特征就是强调“没有政府的治理”这一现象[4]。“没有政府的治理”是现代国家体系中的一个基本特征，在此罗西瑙将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，包括政府机制同时也包括非正式的、非政府的机制”。该定义揭示了治理的权威不必基于某些国家机构设施，治理权力通过合作、配合、谈判和社会网络及邻里关系而运行。因此，“没有政府的治理”依赖于在政府权力缺席下的商业和半商业的企业和市场。

治理理论的另一位代表人物R·A·W·罗茨提出：“虽然这个词被广泛使用，替代了通常所说的‘政府管理’（Government），但是它有明确的界定吗？”，“令人遗憾的是，即使最粗略地检视也可以发现‘治理’有好几个不同的含义”，“目前的用法没有把治理看作政府管理的同义词。相反治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”。他又提出，治理至少有六种不同的用法：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会—控制系统的治理、作为自组织网络的治理，进而对这六种治理进行诠释。他指出“任何指定的定义都有武断性”，因而概括了“治理”的几个基本特征：（1）组织之间的相互依存。治理比政府管理范围更广，包括了非国家的行为者。改变国家的边界意味着公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活了、模糊了。（2）相互交换资源以及协商共同目的的需要导致了网络成员之间的持续互动。（3）游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节。（4）保持相当程度的相对于国家的自主性。网络不为国家负责，它们是自组织的。尽管国家没有专门的、主权地位，但是它能够[5]间接地并且一定程度上调控网络。

随着社会的持续发展，“治理”被不断赋予新的含义。关于治理的诸多定义中，世界银行1992年的一份研究报告中认为Governance就是“好的治理”，其核心是：政府的职能应该从“划船”转变为“掌舵”，即进行治理变革。全球治理委员会（The Commission on Global Governance）将治理概念界定为：“治理是各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。治理既包括有权强迫人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来，治理具有如下四个特征：（1）治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）[6]治理不是一种正式的制度，而是持续的互动行为”，“在全球层次上看，治理主要被看作政府间的关系，但是也必须被理解为与非政府组织（NGO）、公民运动、跨国公司以及影响日巨的全球公民有关的[7]一个现象”。全球治理委员会又进一步定义了“好的治理”，认为好的治理是指：（1）通过司法独立来实现公民安全得到保障、法律得到尊重，即实行法治；（2）公共机构正确而公正地管理公共开支，即进行有效的行政管理；（3）政府领导人就其行为向人民负责，即实行责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，即具有政治透明性。下图形象说明了“好的治理”的特征：

在当代西方公共管理改革运动掀起的“治理”复兴中，治理又被定义为“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范[8]公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。

直到1992年，“治理”概念才出现在中国学术界，也就在那一年世界银行发表了题目为“治理与发展”的年度报告。自此，少数中国[9]经济学家开始研究公司治理，而一些政治学家研究善治问题。有些中国学者将治理与政府作了区分，前者指所有公共管理的活动，而后者指中央和地方权威的活动。一些学者将治理话语视为政治学学科和公共管理中的一个潜在的范式革命，因为它包括多元的权力观、中心的多元、责任、公开性、透明度、公正及有效，因此有助于市民社会[10]的建立。

诚然，治理概念纷繁复杂，但其精髓始终如一。简言之，治理就是打破政府垄断所有权威的统治架构，改由多元的权力主体共同进行协商、合作，而形成新的统治架构，以此达致国家权威与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作，以及由中央、地方与民间的合作所形成的政策网络关系。[1]俞可平.治理与善治.社会科学文献出版社，2000，第1页.[2]吴志成.西方治理理论述评.教学与研究，2004（6），第60页.[3]同上.[4]James N.Rosenau and Ernst Otto Czemiel, eds.，Governance without Government, Cambridge：Cambridge University Press，1995.P.5.[5]罗茨.新治理：没有政府的管理（The New Governance Governing without Government）.政治研究，1996（154）.[6]The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood：the Report of the Commission on Global Governance.Oxford University Press，1995，P.2.[7]同上书，P.2～3.[8]俞可平：《治理与善治》.社会科学文献出版社2000年版，第5页.[9]Yu Keping.Toward an Incremental Democracy and Governance：Chinese Theories and Assessment Criteria, New Political Science, Vol.24，No.2，2002.[10]戴长征.中国政府的治理理论与实践.中国社会科学，2003（6）.

二、城市治理概念

当前，城市治理与公司治理是“治理理论”研究者们最关注的问题。实践上的变化引起人们广泛的理论思考，从20世纪70年代以来，诸如公共选择理论、新制度主义理论、新公共管理、新联邦主义、新合作主义、后官僚主义、第三部门理论等所谓的新思潮和流派一片活跃。而自20世纪90年代以来，“治理”理论被认为是公共行政最新理念而逐渐流行，很快被人们应用到城市管理上，从而孕生了所谓的“城市治理”。西方的“city governance”或“urban governance”较多地被译为“城市治理”。当前，城市经济正越来越成为世界经济的主宰，因此构建一个公平、公开、具竞争力的城市治理模式，对于实现城市可持续发展意义重大。正因如此，全球城市研究机构（The Global Urban Research Initiative, GURI）在1995年墨西哥的GURI网络会议上通过投票将城市治理列为发展中国家城市研究的中心主题。

简言之，城市治理是城市各治理主体对城市公共事务进行管理的过程，其目的在于有效地解决城市公共问题，维护公共利益。城市治理始终面临两个基本问题：一是各治理主体作用的范围和在促进城市经济社会发展过程中的正当角色；二是各治理主体采取什么样的治理工具来达成治理目标。城市治理作为全球化、信息化和地方化背景下的产物，作为一种特定地域空间治理的概念，国内外目前也没有形成固定模式。不同国家、不同区域，甚至同一个国家的同一个城市在不同时期都呈现出不同特点。但无论用何种理论或流派诠释城市治理的概念，无论其实践模式多么形形色色，也都万变不离其宗地蕴含着治理的精神内核，即公私合作、多元协调、效能公平、止于至善。（一）西方城市治理的理论与实践

西方有关城市治理的理论几乎都建立在市民社会的现实基础上，指出城市治理是在复杂环境中，政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式。Harphan在城市治理中提到“城市市民社会”，皮埃尔（John Pierre）更是认为“城市治理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程”。城市治理不仅要求城市政府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性大大加强，要求城市政府管理方式的巨大变革，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高，以及市民社会的广泛参与和民主意识的增强。

此外，约翰·弗里德曼（John Friedman）对城市治理的研究贡献重大，他认为城市治理是“制定和实施城市和城市区域约束决定的社会过程”，并指出理想的城市治理结果应当是：“一个丰饶的城市；一个生态可持续的城市；一个适于居住的城市；一个安全的城市；一个主动包容差别的城市；一个关爱的城市”。他又指出这些“标准为全方位地改善城市提供愿景，……最终，它还提示我们城市要平衡发展，因此，任何一个标准不能因其他标准的原因而作出牺牲。让我们的城市最大限度地多产的同时，破坏环境（或安全，或适于居住性，等等）那太糟糕了。因为我们是生活在今天，而不是未来，因此必须[1]找到一个在上述六个方面同时进步的、好的城市的路子”。

关于城市治理模式：瑞士政治学家皮埃尔（Jon Pierre）归纳的四种模式是目前最经典的城市治理模式分类。他在考察了西方发达国家城市发展模式的基础上，根据参与者、方针、手段和结果的不同，将城市治理模式划分为四种：管理模式、社团模式、支持增长模式和[2]福利模式。

1.管理模式。管理模式按照市场原则将城市公共服务的生产者与消费者视为市场参与者，提出“让管理者管理”的口号。但“管理者”并非政治精英，而是指组织生产和非公共服务的管理者，因此该模式强调的是专业参与，通过基于市场的广泛的专业管理手段增强公共服务的生产和分配效率，真正让消费者挑选产品和生产者。就其目标来看，该模式将基于市场的私人部门管理思想引入公共部门，强调服务供给者与消费者之间的竞争，因而其最大理论贡献在于揭示了消费者的重要性。然而其弊端在于无法界定政府角色，尤其是无法协调城市治理中政府与企业之间博弈的矛盾，并且消费者对城市的选择具备与对商品和服务的选择同样的不确定性。

2.社团模式。社团模式将城市治理的主体划分为若干利益集团，每个利益集团的内部又可以分为高层领导与基层群体，从而构成城市治理的两个参与层面：高层领导直接参与城市治理，基层群体则是间接参与。社团参与城市治理是以利益为导向的，即在确保自身利益的基础上社团参与城市服务的提供和政策制定。因此，该模式的重点在于通过包容的手段协调所有参与人的关系，并使其利益进入城市的决策过程，创造广泛的公众参与。该治理模式的弊端在于其是以高成本为基础的，提供高质量的服务以及贯彻政策执行必须增加公共开支，而城市利益集团几乎没有什么力量去增加公共税收，他们只是资金使用者而非资金筹集者的身份严重削弱了城市的财政平衡，结果必然导致城市政府的财政问题。因此，皮埃尔认为这一模式主要适用于小型的、工业高度发展、民主政治业已形成的西欧国家。

3.促进增长模式。促进增长模式的主要参与者是商界精英和当选的城市官员，通过有利于推动城市经济发展的手段促进经济增长，从而实现利益共享。显然这是一种精英治理的模式，也最为常见。长期的、可持续的经济增长会为城市经济及城市治理的参与者实现双赢，而且其结果易于衡量与观察。当前城市经济的增长越来越依赖于技术引进与投资增加，因此在该模式下，城市治理参与者把城市作为吸引技术与投资的工具，以求共享经济增长的成果。显然，促进增长模式的弊端就在于其参与者的狭隘性，它将广泛的普通公众排除在城市治理之外，导致公众缺乏积极性，公众分享程度低，而且极有可能使城市沦为精英阶层追求局部利益、短期利益的工具，从而损害公众权利，引起公众与利益既得者的冲突。

4.福利模式。福利模式是一种较为特殊、罕见的城市治理模式，在该模式中城市政府官员和国家的官僚机构是其唯一的参与者。城市政府通过国家预算资金的划拨维持地方的福利水平、复兴地方经济，因此地方政府对国家系统的依赖性非常高，它们与较高层政府的关系显得尤为重要。该模式具有明显的僵化性、短视性，因而治理行为也必然是短期行为。一方面，城市政府缺乏一定的独立性，又不愿与私人资本结成伙伴关系，另一方面，来自高层政府的重视和援助也可能发生变数，从而对城市持续发展产生负面影响。皮埃尔认为，这种支持增长模式主要应用于福利国家，因为这些国家有较为发达的经济基础作为保障，对于发展中国家而言，其适用性是相当低的。

除了皮埃尔的系统化分类之外，其他学者也对城市治理模式作了总结和论述。瑞典厄勒布鲁大学教授英厄马尔·埃兰德（Ingemar Elander）分析了城市伙伴制治理模式。他认为对于城市治理而言，[3]“权力主要是一个主导和社会控制的问题”。20世纪90年代以来，各国城市政府几乎都面临着分权和城市管理形式多样化的趋势，因此伙伴制越来越多地被当今城市政府采纳以求解决其所面临的多种城市问题。埃兰德将伙伴制定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”。该模式的特点是将城市治理的责任、政策管理、决策权力和充分的资源下放给最贴近市民的、最具代表性的地方政府，并借助国际合作和伙伴制，将城市治理的权力赋予所有当事人，特别是城市政府、私人部门、工会等非政府组织和社团，使他们能够在城市规划和治理上发挥有效作用。城市政府不仅应保证所有社会成员享有参与本社区事务的权利，而且应鼓励他们参与决策。该模式下，城市政府与私人部门之间是一种合作伙伴关系；NPO和NGO逐渐成为城市发展中不可或缺的重要组成部分；社区建设受到关注，强调发挥社区的基础作用。从总体上来看，城市治理采取一种多中心治理体系。基于该理论，1997年下半年，世界银行着手实施了一个“城市伙伴计划”，旨在为城市和中央政府官员提供双边组织、非政府组织、学术界、公司、基金会和个体的资源与人才。其依据是：分析一个城市是否成功不应只从一方面入手，而应包括其活力、生产率、竞争能力和管理的所有要素。通过城市伙伴计划，城市领导及其社区能够获得经过精心挑选的专家，与他们一起制定战略框架和长期发展的途径。

也有学者将当前西方的城市治理模式称为“新公共管理模式”，是新公共管理理论在西方城市治理实践中的广泛应用。新公共管理模式作为一种正在成长并且日益取代传统公共行政模式的公共部门管理形式，“它是一个多纬度的非常宽泛的概念”，“企业化政府”理论就是其中一个重要部分。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的“企业化政府模式”包含十大基本原则（或基本内容），即：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入提供服务中去；④有使命的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；⑦有事业心的政府：有收益而不浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通[4]过市场力量进行变革。他们还引用德鲁克的话说：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府。”从西方国家的实践来看，奥斯本和盖布勒提出的这十大原则在城市治理中正逐步得到运用，引起了传统城市管理模式向“新公共管理模式”的转变，具体表现为城市政府的职能、城市治理的主体、城市治理的任务、城市治理的手段这四个方面实现变革。此外，美国著名公共管理学者盖伊·彼[5]得斯（·Guy Peters）在《政府未来的治理模式》中也提出，当代西方行政改革实践中以新公共管理理论为基础表现为四种治理模式：市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式①。总之，以新公共管理理论为定向的新公共管理模式在西方国家城市治理的实践中正得到广泛运用。（二）我国城市治理的理论与实践

国内一些学者认为，城市治理是城市政府的深化或升华；是一个复杂的治理体系或结构；它不同于传统的城市管理，城市管理是线性[6]的，而城市治理是非线性的。实质上城市治理是在复杂的环境中，政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式，在此过程中城市政府必须协调其内部、政府与市场之间、政府之间、政府与跨国公司之间、政府与市民社会及其他组织之间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。

在深入的理论探索中，我国学者在归纳国际上流行的城市治理理论和模式基础上深化并创新了对此领域的研究。于明捷总结了二十余种城市治理模式，例如“企业家化城市治理模式”、“公私合制型模式”、“新精英主义模式”、“超多元化模式”、“合作型治理模式”、“发展型政府模式”、“规制型政府治理模式”、“新自由主义城市治理模式”、“新管理主义城市治理模式”、“国际大都市治理模式”等等，并认为其中以国际化大都市模式和企业家化城市治理模式最为典型。郭鸿懋、踪家峰等从城市治理的内涵出发，结合城市治理实践，将城市治理模式大致归纳四种：企业家化治理模式、顾客导向型治理[7]模式、城市经营模式和国际化城市治理模式。东北财经大学的饶会[8]林教授提出“导顺治逆”的城市治理模式，“治理是管理的副手，也是导引的副手。不塞不流，不止不行。没有对城市不良秩序的治理，就没有城乡正常秩序的实现，也就没有城市导引目标的实现。治理不是随意的，它是对城市规范的维护，也受规范的约束”。在该模式下，引导城市按照自身客观规律发展，并防止和纠正偏离正确轨道的现象和行为。同时，他还将此城市治理模式与城市治理的动力与条件结合起来，把城市治理模式视为这些动力（城市经济的发展、市场的发展以及城市政府自身建设的发展）和条件（城市社会条件和经济条件、城市治理的职能和权力以及城市治理人才的素质）很好地组合“安装”在一起、具有作用于治理对象的正常运转的“联动效应和联动关系”的机器，并在此基础上创造性地提出了三界思想、三联思想、整合思想以及创新思想，主张在三动力三条件的基础上，创建三轴心三连环的城市治理模式。

从我国当前城市治理的具体实践来看，以企业家化城市治理模式和公私共同治理模式最为典型。

1.企业家化城市治理模式。从当前我国城市治理的实践来看，运用较普遍的是“企业家化城市治理模式”，也常被称作“城市经营”、“经营城市”。该模式的突出特点表现为：它的实质就是政府以企业家的角色来管理城市，治理城市，把城市看作是一个企业群，将整个城市作为资产进行有效整合，以达到国有资产保值增值并发挥最大效用的目的，城市政府的作用和重要活动就是经营城市与管理城市，创造良好的城市服务，以吸引投资发展城市经济为城市的整体目标和着眼点；它侧重讲的是城市形象的宣传，重视城市的市容建设，利用“城市行销”，提高城市形象；由具有企业家性格的魅力市长领导城市治理，用企业家经营企业的方式和模式经营城市；以城市市民和跨国公司作为城市政府的顾客，“顾客满意”是城市政府的一个目[9]标。“企业家化城市治理模式”集中表现了城市经营的理念和本质：政府在城市建设和管理中充当主导，是城市经营的主体，而城市的各种资产都是城市经营的客体，也是城市经营的主要对象。从该模式的特征来看，它实际上是一种“新公共管理模式”。

2.公私共同治理模式。以城市各利益集团、利益群体为主体的多元化治理模式正逐步取代传统上由政府作为城市治理唯一主体的治理模式，该模式也被称为公私共同治理模式，其特征为：（1）领导者是城市政府官员与企业界（包括跨国公司）精英，企业代表充分参与城市的发展，甚至对城市政府的决策起关键性的影响；（2）城市公共物品大量由私人企业生产，由城市政府与私人企业共同提供；（3）城市政府与私人企业间存在着合作伙伴的关系；（4）NPO和NGO在城市发展中发挥越来越大的作用；（5）重视社区建设，发挥社区的基础作用，城市治理采取多中心治理体系。从该模式的基本特征来看，它近似于皮埃尔提出的“促进增长模式”与埃兰德提出的“城市伙伴制治理模式”的融合体。这种模式在我国不同地区已有不同程度的实践。[1]John Friedmann.The Governance of City Regions in East and Southeast Asia.[2]Pierre J.Models of urban governance：the institutional dimension of urban politics[J].Urban Affairs Review，1999，34（3）.[3]〔英〕厄马尔·埃兰德.伙伴制与城市治理[J].国际社会科学杂志（中文版），2003（2）.[4]戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公共部门[M].上海市政协编译组译.上海译文出版社，1996.[5]·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱民等译.中国人民大学出版社，2001，第4页.①[6]踪家峰等.城市治理分析.河北学刊，2001（6），第33页.[7]郭鸿懋、踪家峰、江曼琦等.论现代城市治理的模式[J].理论与现代化，2002（6）.[8]饶会林.城市治理新论[M].经济科学出版社，2003，第163页.[9]赵燕青.从城市管理走向城市经营[J].城市规划，2002（11）.

三、城市多中心治理理论

从城市管理到城市治理，既是城市政府的深化和现代发展，又是城市管理方式的巨大转变。好的城市治理不仅要求城市政府的高效性、有效性、责任性、透明性和回应性，要求城市政府管理方式的巨大变革，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高，以及公民社会的广泛参与和民主意识的增强。上述各种典型的城市治理模式并非是完善模式，都存在着各自局限性，在适用上一般都具有特定性，即随着城市的不同及其发展阶段的差异，城市治理模式也有所差异，会在不同模式之间不断转换。

将当前流行的各种城市治理模式的共性与中国城市及其管理的特征、发展趋势相互结合，在借鉴多中心治理等有关原理和方法的基础上，本书提出了适于未来中国城市治理发展的新治理模式，即城市多中心治理，它强调在摒弃传统城市管理一元价值观及其“单中心”运行模式的基础上，坚持城市治理的多元价值取向，强调在城市政府主导下，多元主体共同治理城市公共事务，以实现城市经济、社会、环境的善治，最终达到城市的可持续发展。

多中心治理理论是在公共管理研究领域出现的一种新的理论，其理论的创立者是以奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）为核心的一批制度分析学派研究者。90年代以来它成为一种具有广泛影响的理论主张，表明了一种新的理念和制度安排。“多中心”（Polycentrity）一词的最早提出者并非奥斯特罗姆夫妇，而是迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi，1951）。博兰尼作为“朝圣山学会”的代表人物，引进“多中心”一词是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度。如果说博兰尼的“多中心”具有某种隐喻特色，与自发秩序同义，那么奥斯特罗姆的“多中心”则是强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。因此，在多中心治理理论中自发秩序或自治只是基础，而不是治理的全部。因此，可以说博兰尼的多中心只是一种社会秩序思想，而奥斯特罗姆将多中心进一步发展成为一种治理理论，形成独特的治理逻辑，主要体现在其基本含义、基本假设、治理机制等方面。（一）多中心治理理论的理论背景

多中心治理理论背景十分广泛而深刻。与传统公共行政学理论相比，多中心治理理论以当代各种现代社会科学知识和方法为知识背景，例如政治学、经济学、社会学等，非常熟练地综合运用当代的制度分析、公共经济、公共选择、社会资本、博弈论等理论知识，来分析公共事务及其治理问题，并建立起一个公共事务治理的微观分析框架，从而在实质上开拓出了公共管理宏观问题的微观分析方法。多中心治理理论是“在继承传统的乡镇自治、自发秩序等思想基础上运用现代经济学、社会学的新知识进行的公共管理和公共行政理论的新探索，是保守主义传统在公共管理理论上的具体化和深化。它论证了多中心或社会自治的社会效率意义，为公共管理学科提供了新的方法和[1]视野”。在政治学方面，多中心治理理论吸收了汉密尔顿和麦迪逊的联邦制理论，吸收了托克维尔的自治思想，并丰富了他的乡镇民主理论，多中心学派利用其分析框架，发展了托克维尔的民主思想，认[2]为“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”，由此提出了民主治理思想。在经济学方面，多中心研究者将公共事务治理同样视为公共服务的生产和供给，认为生产可以与提供分开，两者可以形成多种形式的公共服务模式。总之，多中心治理理论在探讨公共资源治理的问题中大量运用博弈论、公共选择、制度分析等理论工具，形成一套独到见解，推进了公共管理学科的深化和成熟，同时为现实中政府治理变革面临的重要问题——市场化和社会化——提供了更合理的路径选择。（二）多中心治理理论的基本含义

奥斯特罗姆将“多中心治理”定义为：“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分给无数的管辖单位。所有的公共当局具有有限但独立的官方的地位，没有任何个人和群体作为最终的和全能的权力[3]凌驾于法律之上”。具体来看，多中心是指多个权力中心和组织体制治理公共事务，提供公共服务。迈克尔·麦金尼斯认为多中心实际[4]上是一个“有点麻烦”的词，它涉及广泛的公共领域，例如市场体制的多中心、司法决策的多中心、宪政的多中心、政治领导选择和政治联盟组织的多中心、公共服务经济的多中心等，在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心。

事实上多中心意味着无中心，与单中心相对，亦即反对权力垄断和集中化。就无中心的特质来看，多中心治理体制由于存在许多决策中心，而且它们在形式上又相互独立，因此不存在一个绝对地凌驾于其他一切主体之上的决策中心。多中心治理理论认为那些在城市地区权力分散和管辖交叠的治理模式，实际上是一种充满竞争的、富有效率和活力的模式。就多中心与单中心的对比来看，假设把政府事务等同于公共物品与服务的提供，单中心就意味着只有政府一个决策单位作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管辖的充分一体化的体制，换言之，公共物品的供给者只有政府一家；而与此相对，多中心则意味着在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府、各种地方政府、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，这些主体在一定规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。多中心城市治理模式认为，传统的单中心的城市治理模式之所以效率低、缺乏可持续性，首当其冲的原因就是，城市政府治理范围漫无边界，对城市公共物品和私人物品缺少必要的区分，导致了长期以来政府在城市管理领域的界限模糊，因此，多中心治理模式强调城市治理的对象就是具有公益性的城市物品与城市事务。这种主体多元、方式多样的公共事务管理体制就是多中心治理体制。在多中心治理体制中，为了解决不同范围的公共治理问题就需要借助多样化权力和政府单位。“在多中心体制中不同政府单位行使权力的本质差异极大。其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务，另一些是特殊目的的职权，它可能仅只提供例如灌溉或道路系统的运营和维护这类服务。这些政府单位的多[5]样化功能意味着个人同时在几个政府单位中保有公民身份。”多中心治理理论揭示了：对于许多公共治理问题来说，不是依靠简单的行政规划和命令来解决，而需要权力或政府之间通过合作、协商、谈判，需要运用交叠生产层次和多个领域政治互动中的治理智慧。（三）多中心治理理论的基本假设

多中心治理理论建立在对人性的基本假设之上。它将个人视为具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人。具体来讲，个人的行动策略选择依据其所面临的条件和其对成本收益的分析。个人也许是直接行动的个体，也可能是官员，代表他人作出决策；事实上个人不可能是多中心治理体制中的唯一主体，它只是最小的分析单位，而企业、政府机关、政党、社会公共组织，甚至大到民族、国家，都是不同层面上治理体制中多元主体的一分子。必须强调的是，多中心治理理论的人性假设区别于传统经济学上完全的理性人或经济人，而主要将人性定位于社会人和复杂人，即能够自主决策、受环境影响易犯错误和改正错误的、受社群的非正式规范约束的个人及人格化的组织。埃莉诺·奥斯特罗姆在研究小规模的公共池塘资源的治理问题时发现：那些人们创造和改变着治理规则，受社群习惯规则影响，与他人互动。“在这种情形中，人们经常不断地沟通，相互打交道，因此他们有可能知道谁是能够信任的，他们的行为将会对其他人产生什么影响，对公共池塘资源产生什么影响，以及如何把自己组织起来趋利避害。当人们在这样的环境中居住相当长时间，有了共同的行为准则和互惠的处事模式，他们就拥有了为解决公共池塘资源使用中的困境而建立制[6]度安排的社会资本。”多中心治理学者正是借助这样的人性基本假设，剖析公共资源治理中的微观机制。也有国内学者指出，“当对组织关系分析时，多中心的假设实际上是理性人，而对社群个人的分析[7]时，多中心理论的假设是社会人或复杂人”，这一问题也有待深入探讨。（四）城市多中心治理机制

正如前文所言，多中心治理理论是对自主秩序思想的升华，因此归根结底，多中心治理机制以自主秩序为基础、以自主治理为精髓。“自发秩序或多中心秩序是这样的秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系”[8]。“多中心体制设计的关键因素是自发性”，“自发性的属性可以看[9]作是多中心的额外的定义性特质”。多中心学派最成功的实证研究之一就是公共池塘资源治理问题，通过该研究，埃莉诺总结了成功的公共池塘资源治理的八个原则：①清晰界定边界；②使占用和应用规则与当地条件保持一致；③集体选择的安排；④监督，监督者是对占用者负有责任的人或占用者本人；⑤分级制裁；⑥冲突解决机制；⑦[10]对组织权的最低限度的认可；⑧分权制企业。由此可见，成功的公共治理必须依赖社群中人的参与管理，自主决策、自主监督，并需要为社群自主管理提供基本支持。

在城市中，存在着两种主要的制度安排：集权制与分权制。集权和分权都存在着优势和缺陷（如下表所示）：

它们有正常体制（官僚制模式与多中心模式）和变异体制（极权模式与分散模式）。显然，官僚模式的集权制可以有效地降低提供公共服务的转换成本和交易成本，但是同时也增加了城市管理过程中的信息成本与策略成本，并且容易成为滋生腐败的温床；而极权模式的集权制则是恶体制的典型。在多中心模式的分权制下，多重规模的组织并存，并通过组织之间的竞争、协作和冲突解决模式以实现不同的公共利益。但是如果无规则的不良竞争出现，导致无法协作，冲突难以解决，逃避责任、腐败行为也就不可避免。这样的分权只是分散模式的分权制——形似多中心而不是真正的多中心。

可见，传统行政学对于“管理权力是集是分，何者更有效率”的回答显得空泛。从多中心治理理论来看，“所谓的政府公共管理改革的分权和集权之争实际上是一个假问题，其实质是需要构建多中心的[11]体制还是需要构建官僚体制。”

城市多中心治理机制主要包含以下几个重要特征：

1.治理主体多元性。“多中心治理结构为公民提供机会组建许多[12]个治理当局”。多中心治理机制中的自主治理的主体既可以是公共部门也可以是私人部门，还可以是两者的合作。这意味着，政府并不是管理社会事务的唯一一个公共权力中心，除政府以外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的组织，譬如NGO、NPO等其他社会组织，也拥有管理社会的自主权力。公共部门、私人部门还有第三部门，他们共同负责维持秩序、参与政治、经济与社会事务的管理和调节。多中心服务和治理主体的存在，产生多个选择机会，公民就能够“用脚投票”或“用手投票”来享受类似“消费者权益”一样的更多的权利；

2.治理权力非垄断性。无论政府官员、普通公众、企业家，还是政府以及其他组织，在决策上都只享有有限的且相对自主的决策权。每一个治理主体在法律允许范围内拥有平等的决策权力，拥有自己自主作出决定的自由。多中心要能够运行的一个必要条件就是独立的选举过程。“一个管辖单位的官员不能对其他管辖单位的官员行使上司权力，因此不能控制他们的职业发展”，如果存在着管辖权的争论，[13]就通过“行政等级以外的法院或其他冲突解决论坛裁定”。

3.治理方式民主性。多中心治理强调决策中心下移以及治理主体多元性，这就为多种不同规模的经济主体、不同社会组织与公众提供了更多表达利益偏好的机会。就城市来说，地方性公共事务数以万计而且具有时效性，变动频繁。解决那些直接与市民生活息息相关的公共问题，其最重要的地方性知识和信息往往具有很强的时间性和地域性。多中心治理机制下，决策主体多元化的合理性就在于其决策主要由生活于其中的居民以及由本地居民选举产生并对其负责的地方官员来进行，因而能够更有效地利用地方性的时间、地点等信息、根据利益相关者的偏好作出合理决策。多元主体在竞争与合作、冲突与协调过程中共同发挥管理公共事务的重要作用，使得民主力量得以壮大、民主意识不断增强。（五）城市多中心治理结构

城市治理首先是一个结构体系。理论与实践都证明城市空间并不是一个只由政府—市场构筑的二维结构，而是由政府、市场、社会共同架起的三维结构。政府失灵与市场失灵同时发生的可能性，也说明在公域与私域相交的地带，存在一个政府与市场都治理低效、无效，某一方或难以介入或不愿介入的治理区域，在此，社会也许比政府和市场都更有作为。因此，“政府、市场和社会”三维结构是城市多中心治理模式的最理想治理结构。

城市多中心治理结构从根本上不同于传统的城市管理自上而下的一元控制结构。在该治理模式中，城市政府必然是城市多中心治理的主体之一，也是核心主体，依然是城市公共管理不可替代的组织者和指挥者；营利性企业和民间组织则是配合政府为城市治理提供或生产公共服务和物品的组织，它们的介入可以克服政府包揽管理事务的传统弊端而提高城市管理的效率与效益；社会公众则是城市治理主体中的基础细胞，他们的参与治理推进了城市社区自治的发展，从而分担了城市政府的责任，是现代化城市自主治理的基础。

多中心治理并非一个天生完美的制度，要表现其上述特征，就必需建立相应的城市多中心治理结构和治理规则，这是最关键一环，直接影响着参与城市公共事务治理的主体是否合格，进而决定了多中心治理的成败，决定着治理的价值目标——善治能否达成。多中心学者认为，建立有效的多中心应该具备三个条件：一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致；二是在政府单位之间发展合作性安排，采取互利的共同行动；三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。倘若缺乏这些条件，多中心反而可能引起诸如权责不清、政出多头、“三个和尚没水喝”等更多的治理问题。因此，一个完善、健全的城市多中心治理结构是基础和关键，既要准确定位城市政府的职能，释放市场组织的正向潜能，也要致力于培育公民社会，培养城市管理多元化主体的参与能力、提高城市社会自主治理水平。[1]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论.江苏行政学院学报，2005（1）.[2]迈克尔·麦金尼斯、文森特·奥斯特罗姆.民主变革：从为民主奋斗走向自主治理[J].北京行政学院学报，2001（3）.[3]〔美〕E·奥斯特罗姆、L·施罗德、S·温.制度激励和可持续发展.上海三联书店，2000，第203～204页.[4]迈克尔·麦金尼斯.多中心治理体制与地方公共经济[M].上海三联书店，2000，第7页.[5]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海：上海三联书店，2000，第205页.[6]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海三联书店，2000，第275页.[7]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论.江苏行政学院学报，2005（1）.[8]迈克尔·麦金尼斯.多中心治理体制与地方公共经济[M].上海三联书店，2000，第76页.[9]同上书，第78页.[10]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海三联书店，2000，第144页.[11]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论.江苏行政学院学报，2005（1）.[12]〔美〕E·奥斯特罗姆、L·施罗德、S·温.制度激励和可持续发展.上海三联书店，2000，第204页.[13]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海三联书店，2000，第205页.

四、中国城市治理的现状和问题

就我国当前城市状况来看，已大大不同于传统的“统治”，但也未能达到“治理”，可以说正处于由城市管理向城市治理的转变阶段。从治理行为看，我国城市治理活动近年来如火如荼地在各地推行，譬如政府放宽对市场的行政干预，而换以经济的、法律的手段来调控城市宏观经济；致力于城市公共交通设施建设、城市雕塑、绿化等形象塑造；开展一站式服务、发展电子政务、听证会；加强社区建设、鼓励居民参与，等等新做法、新经验在各地逐步推广。这些都是城市治理中的闪光点，但另一方面，处于转轨关键时期的中国城市，在加快城市化步伐的同时，目前面临着社会公众对公共产品的需求和实际供给之间的矛盾，严重挑战着城市治理水平。从政府、市场、社会三维结构为基本分析框架，我国当前的城市治理表现出以下特征与困境：（一）城市治理中的政府

首先，传统的以政府为单一权威、以政府集权管理为特点的城市管理模式依然处于支配地位。传统的城市管理工具不可能立刻被新的治理工具完全取代。“在公共产品和公共服务的生产与供给上，政府习惯大包大揽或垄断经营，没有动态地反映公共服务消费者的需求结构变化，社会公共参与的渠道狭窄，市民参政议政的主动性不强，导[1]致政府不堪重负而且费力不讨好。”在整个城市系统中，政府依然强势，使城市社会的独立性不能得到充分体现，导致城市政府与社会之间形成“同构”关系，并在城市社会发展进程中逐渐显现出其负面效应：例如，政府的职能不清、功能繁杂，扭曲了各类社会组织作为社会利益关系主体的地位和性质，进而剥夺了他们的自主权、自决权。无论是市场组织、民间组织还是市民个人，都作为政府的附庸，执行行政部门的指令性计划，势必影响其积极性和主动性的发挥，也背离了民主、法制等现代城市社会发展的价值方向。此外，近年来城市在数量、规模、功能上的急剧变化，以及各种新问题的出现，直接刺激着城市管理的工作量成倍增长，而长期以来层层负责的行政性、直接性管理方式尚未改变，街区基层政府以及实际上具有半行政性质的居委会，所承担的上级安排的任务量大到难以落实。政府主导的单一管理模式已成为束缚市场、社会自由成长、紊乱城市系统内多方主体之间功能分配、减损城市治理效率与效益的最大桎梏。

其次，以发展经济为主要目标进而导致经济与社会失衡。“经济主导型”的城市管理模式在建立我国城市经济基础、促进生产力发展、提高人民生活水平等方面发挥了积极作用。但是，随着城市社会经济生活的复杂化和城市发展，该模式的弊端也日益明显。在这种模式下，考核评价一级城市政府政绩的首要标准是国家各项经济计划和指标的完成实现情况，这必然会促使城市政府把完成上面下达的计划任务和各项指令作为主要职责，而不去考虑城市经济、社会和生态等诸多方面的协调发展，从而引发或加重了城市经济与社会的失衡。当前，我国各大中城市普遍存在着就业和社会保障任务重，区域发展不平衡，城市个体收入差距过大，资源和环境压力增加等问题，以及经济加快发展所带来的一些新矛盾，例如盲目投资、低水平重复建设，能源、交通和部分原材料供求关系紧张，违法违规占用耕地，社会事业发展滞后，城乡低收入居民生活困难等等。

在“经济主导型”的城市管理价值定位下，任何新的治理理论和实践模式都可能被扭曲从而引起新的城市问题。以经营城市为例。经营城市的理念主要基于将市场价值观、市场驱动力、市场手段等引入公共管理领域，因而在价值层面上追求“效率至上”，以利益最大化为驱动力；在操作手段上，竞价拍卖公共资源使用权和公共产品供给特许权，力求实现公共资源资本化和公共产品供给市场化，改善投资环境、提升城市形象；给予政府公务员更多自由裁量权，激发其管理创新，等等。就我国来说，市场精神的引入显然有助于打破传统的政府垄断、国有资产增值困难等困境，然而在实际操作中却未能把握尺度，当前不少城市政府在经营城市过程中，忽视了城市治理的最终价值追求——让生存在城市空间中的人们生活得更好，反而出现了价值偏移，导致公共精神进一步衰弱，甚至一部分人成为“经营城市”的牺牲品。最典型的表现是：一些城市建设中出现了“圈地”和“拆迁”浪潮，同时城市土地经营中征地补偿和拆迁补偿的不到位使被征土地农民和拆迁户的利益遭受损害；公共产品供给中，在引入市场化经营手段的同时，政府却放弃了一些应当承担的责任，如教育产业中的义务教育；在竞价拍卖公共资源使用权和公共产品供给特许权时潜存着寻租行为；还有一些城市出现大量的以吸引外来投资为目标的“形象工程”，等等。显然，这些政府主导的经营城市活动已经偏离了政府“履行公共权力、保障公共利益”的根本责任。有的沿海城市，近年来在“经营城市”口号下进行大规模的土地开发利用，直接拉动了房地产业以及大量外资投入，但同时又引起了动拆迁过程中大批民众利益受损，以及潜在的房地产泡沫、无节制土地开发可能带来的公共资源损耗等后果。“经营城市应是城市政府依靠广大人民群众在服务于城市公共性目的的前提下，运用市场化运作方式将城市地域空间内的公共资源流转纳入营运过程，使整个城市范围内的公共资源配置、公共产品供给得到优化配置和高效供给，并由此影响竞争领域经济要素配置、重组，带动城市经济和社会全面发展，使城市居民生活[2]水平得到全面提高的城市管理方式。”然而，当前经营城市的结果令人失望和困惑，究竟经营城市的路线选择应当以何为价值目标？经济主导抑或社会主导？这不仅仅是经营城市这一治理工具的价值困惑，也是对其他城市治理工具必须要进行价值选择。（二）城市治理中的市场

改革开放以来市场导向的经济改革，事实上都成为城市政府改革的一个广阔而复杂的经济背景，而这种背景的任何变化，不仅直接或间接地影响到政府管理体制和政府职能改革本身，而且对政府管理体制和政府职能都带来了巨大挑战。就市场与政府的分工协作来看，关键是如何划分并承担相应的城市公共产品和公共服务的生产与提供活动，尤其是那些准公共产品和服务、混合型产品和服务，更需要在国有、民营之间权衡利弊、审慎选择。

以民营化作为切入点做进一步分析。有学者认为，因国情差异，民营化在我国城市的适用受到相当限制：首先，最基础的因素就是政策、法律的供给与保障不充分。目前还没有一部在总体上指明民营化改革方向的根本性法律，政策的权威性和力度不够，而且那些规定不明的框架性指导政策，往往造成有政策无作为的局面。此外，民营化制度的滞后性、政策的非稳定性，以及广泛存在的政府失信现象，都使投资者合法权益难以保障；其次，一些城市政府及其官员推动城市公用事业民营化的动因不足。一个原因是部分政府官员把民营化等同于私有化，认为私营资本受到自身利益最大化动机的驱使会损害公众利益，不能兼顾效率和公平，违背了公用事业的公益性；另一个原因，也是最棘手的一个问题就是城市公用事业民营化关系到权力关系与利益结构的重新调整，一些政府机构与官员出于对自身传统权力和既得利益的维护，往往会竭力反对和阻止；第三，市场体系发育不成熟，多元治理主体运用民营化工具的能力有限。就市场本身来说，当前中国城市的市场体系发育不成熟，有能力、有意愿承担民营化职责的私营部门和第三部门不多；就城市政府来说，政府及其官员普遍缺乏招投标、定价、业绩监督等方面的专业知识和实践经验；就城市社会来说，传统文化使公众对政府的依赖心理强，社区及其成员的独立性、自我服务能力和自主发展能力还十分低。鉴于此，虽然不少学者主张在国有企业改革领域选择和运用民营化将大有可为，但也有一些学者以及政府官员对民营化问题表现得较为消极。因此，我国城市系统内，市场与政府各自的主要治理领域至今仍然十分模糊，而长期以来强政府对弱市场的挤压又使市场的自我成长举步维艰。（三）城市治理中的社会

多中心治理的一个重要特征就是自主治理、广泛参与，因此与传统公共行政单一、集中的管理模式相比，当代城市治理模式从一开始就与分权化、地方民主治理、多中心治理、NGO等话语联系在一起，它依托于地方政府、企业组织、民间组织、公民的多维治理网络构建，以及这些社会主体之间广泛的、战略性的合作与参与。从近年我国城市社会的成长状况来看，越来越多的社会公众、民间组织开始参与城市治理活动，无论是政府自身，还是其他城市主体，都强烈意识到城市政府拥有的资源十分有限，而日益繁重的城市管理任务必然需要整个城市社会的积极参与和共同协作。激励城市利益相关者参与城市治理已是一种根本选择。但也不可否认，我国城市的公民社会与西方社会相比成长起步较晚，至今还十分稚嫩。而且，与西方社会中主导的以参与为特征的平民主义政治文化不同，我国的城市居民文化呈现出顺从特征，社会自主性较弱，在很大程度上无法影响政府的决策过程，因而也助长了有的政府官员的特权意识和不良代理行为。传统行政结构和城市管理机制以及根深蒂固的市民文化，导致公民在与政府、市场的关系上处于弱势地位，参与治理的能力也较低，主要表现在：“一是公众参与的普遍性不够。二是公众参与的制度缺乏。三[3]是公民参与的效果欠佳。”当前，虽然城市中的公民参与通过选举、居民委员会、业委会、听证会等形式展开，与以往相比参与程度有所提高，但由于这些参与行为大多都是在政府主导和组织下实现的，并且基本上是在政府搭建的平台上展开，因而往往难以对政府缺乏积极性的领域发挥作用，也难以用政府不认可、不支持的方式发挥作用，更难以在需要对政府行为施加制约，或者在政府出现不良代理行为因而需要加以抗衡时发挥作用。

有学者在分析中国社会结构后指出，自近代以来，导致中国发展落后的一个重要原因就是中国缺少一个广大的公民社会。无论在社会结构上、体制上、还是观念上，中国长久以来就缺少一个社会的自我管理层。我国城市在传统上一直处于行政权高度发达的状态，政府权力延伸到社会生活的每一个角落，在市场组织、民间组织及公民个体与政府之间缺少一个中间层，因此往往是政府决定并直接操办一切社会事务。公民社会不发达，不仅限制着城市社会的自主成长能力，束缚了公民的利益表达能力和权利维护能力，也制约着政府机构改革以及市场的成熟。在当前我国城市公民社会还未充分发育的状态下，政府职能的释放就找不到承接载体，也缺乏社会各个方面条件的配合，因此强政府、弱社会的结构形态还十分顽固。

我国城市的传统社会调控体系已经很难有效实现对当前社会的有机整合，需要通过有效的协商与参与机制，使社会利益诉求的表达和交流纳入合法的可控渠道，保证公共政策的科学性和公正性，因此，必须对原有的以政府为主导的城市管理模式进行根本性变革，转统治、控制为“治理”，提高社会的自主治理水平，形成多元治理的格局。当前较为有利的因素是，以市场为导向的经济体制改革正在冲击政府传统的角色定位，一方面解放了生产力，另一方面又加速了整个城市利益结构的急剧分化，刺激着多元城市主体的利益觉醒，培养着公民和社会组织的自主、公益等精神，为更多元化的城市治理主体的涌现提供了可能性。社会成分的多元、社会利益的冲突、社会关系的复杂、社会信息的分散等等因素在不同程度上正逐渐改变着我国城市现行的组织结构和管理模式。面对这种发展趋势，城市政府必须主动适应，从更多地强调政府的主导角色、政府意志、经济效益，转变为更多地强调社会公众的意志、社会效益、公共精神。[1]郭正林.城市管理创新导向：从政府管理到公共治理.城市管理，2004（1），第40页.[2]景云祥.城市治理中市场精神与公共精神的协调.前沿，2006（4）.[3]邵任薇.中国城市管理中的公众参与.现代城市研究，2003（2），第9页.

上篇　城市治理中的政府制度创新

第一章　我国城市政府管理体制的历史演进

城市管理作为人类对城市社会公共事务进行科学管理的活动，其根本目的在于充分利用城市资源，维持和促进城市发展，以持续提高城市居民的生活质量，谋取城市居民的公共利益。在我国建国以后相当长的一段时间里，城市政府是城市管理活动的唯一主体，在城市管理的方法和手段上，主要表现为权力控制、行政命令、制度约束等，管理的非人性化特征相当突出。改革开放以来，随着我国经济与社会体制的不断发展，城市管理体制的改革也已提上议事日程，并在不同地区、不同省市进行着城市管理体制的改革试点，有些已收到了很好的实效。因此，从理论和实践两方面寻求和探索我国新的现代城市管理模式是一项非常重要的任务，必将对我国城市未来的发展产生深远的影响。

一、城市管理体制的基本内涵

1.城市管理体制的概念

城市管理体制的概念来源于行政管理体制，根据一般的说法，体制是制度具体的、外在的表现形式和实施方式，是对有关制度主体，包括正式组织、社会团体及个人的行为规范的总和。由于城市运行具有相当大的复杂性和系统性，导致理论界对城市管理体制的理解有很大的差异。就一般意义上说，城市管理体制就是城市政府的组织形式，它反映的是城市政府的组织结构、职能划分、内部权责关系，是规范城市的权力机构、行政机构、司法机构、政党等内部关系的各种制度规范的总称，是城市政府的组织结构、职能结构、管理方式和运行机制的总和。城市管理体制是整个国家的政治体制和行政体制的重要组[1]成部分，在一定程度上反映了国家政权组织形式的基本特征。

在国内城市管理学界，对城市管理体制较有影响的概念解释是：城市管理体制是指处理城市中各阶级、阶层之间的关系、规范和调整城市内部的政党组织与国家机构之间、城市的国家机构纵向上下级之间以及横向代议机构、行政机构和司法机构之间关系的各种法律、规[2]章和制度的总称。

理解城市管理体制的首要前提是对城市公共权力的把握。众所周知，权力是社会存在和发展的必要管理要素，它体现的是一种领导与被领导之间的职位和支配力的差异。权力的实质是一种控制力和支配力，当人们发现只有依靠群体的力量才能保持自身的延续和发展时，公共权力产生的条件就被准备出来了。公共权力是一种普遍的社会现象，只要人类社会需要维系和发展，权力现象就不会消亡。城市作为一个共同体，其社会活动必然是有组织的，这种组织性是维系城市社会存在和发展的基本力量。城市的公共权力也由此产生。通常说来，城市政府的权限来自法律的授予，并取决于代表国家的中央政府的意[3]愿。

就一般意义上说，城市中各种社会关系和利益的协调、城市正常的经济秩序和生产与生活秩序的维护、公共安全和社会稳定的维系、公共服务和公共产品的提供等等，构成了城市自身的公共事务。如何协调城市公众、社会组织的力量，搞好城市的公共事务，维持城市的社会秩序，实现共同的发展目标，都必然会牵涉到城市的公共管理问题。而城市公共管理的实现必然要依赖于城市公共权力的有效运作。关于城市公共权力如何配置的问题就是城市管理体制所面临的最为紧迫的问题。

在现代城市中，公共权力机构通常包含城市的立法机构（即代议制机构）、行政机构（即市政府）、司法机构和政党组织、社会团体等诸多部分。城市权力的配置，既是市政决策、市政执行、市政监督各种权力的分配过程，也是各种关系的协调和规范的过程。一方面，城市中的立法机关、行政机关和司法机关具有不同作用和性质，它们之间有着明确而细致的分工；另一方面，城市中各政治主体需要在一定的框架范围内相互配合，相互协调，共同治理好城市的各项事务。因此，良好的城市管理体制就必须对城市中各国家机构之间的关系、政党与国家机构之间的关系、各机构上下级之间的关系给以明确的规范，框定它们各自的权力和职责，使它们能够既各行其是、各尽其责，又相互协调、相互监督。

在不同的城市管理体制下，城市权力的配置方式有较大的差异性。西方国家的市政管理体制，主要是城市议会、市政府、市长和司法机关四方面的权力分配问题，不同的市政体制下，四方面的权限各有差异，彼此之间也通过一定的法律法规建立了相互协调和相互监督的机制。在我国，城市管理体制主要涉及城市执政党委员会、市人民代表大会、市政府三方面的权力配置问题。因此，我国城市管理体制所要规范的关系就具体体现在：中国共产党的市委与市政府之间的关系（通常称之为党政关系）、市政府与中央政府之间的关系（通常称之为中央和地方之间的关系）、城市政府内部各部门之间的关系（如区街关系等）。这些关系是否得到明确的规范，直接影响到城市政府的效能。

2.城市管理体制的基本特征（1）从属性。城市是整个国家的有机组成部分，它的法律地位由国家有关法律法规确定，城市管理活动必须在国家法律法规的框架内实施，城市的有关法规、法令也必须符合国家有关规定。因此，从属性是城市管理体制第一个重要的特征。

几乎所有国家的宪法都有专门的条文对国家内部整体与部分、中央与地方的权限关系予以明确的规定，我国当然也不例外。《中华人民共和国宪法》明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院领导。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，负责组织和管理本地区的行政事务。各级人民代表大会是各级国家权力机关，按照民主集中制的原则，由选民或下一级人民代表大会定期选举产生，其他国家机构由各级人民代表大会产生。（2）独立性。城市既是一级地方政府，又是一个自治团体。城市政府的职权、职责与内部的权力配置都是既具有一般地方政府所具有的共性，同时也具有自身的特性。因此，良好的城市管理体制应针对这种特殊性在体制上予以规范和界定。西方国家城市管理体制中出现的市长制、市长—议会制和市经理制等不同样式的管理体制都是针对城市这些特性确立起来的，城市管理体制的多样性是城市政府管理独立性的集中反映。此外，针对城市在各方面所面临的特殊问题，西方不少城市都建立起相对独立和完整的特殊法律体系，如城市组织法、城市规划法、城市环境保护法、城市政府机关工作法规等，这些也是城市管理体制独立性的重要表现。（3）多样性。不同特性的城市和处于不同的历史时期的城市，以及不同政治制度和国家政治经济发展策略的调整变化，都会要求与之相适应的城市管理体制。由于政治和历史的缘由，世界各国的城市管理体制在形式上和内容上都存在较大的差异性，中央与地方城市政府的关系、城市内部的权力划分都有较大的区别。这种差异与区别不仅存在于不同政治制度的国家之间，就是同一种政治制度的国家的城市管理体制也有很大的差异，如美国、英国、法国、德国和日本等国在城市管理体制上存在着明显的差异。美国的城市管理体制更倾向于分权，英国的城市管理体制带有明显的城市自治的色彩，法国的城市管理体制则有着更多的集权特点……在不同的历史时期，各国的城市管理体制也在不断地发展和变化。如美国的城市管理体制就有市长—议会制、市经理制、市政委员会制等多种形式，一些城市在不同的历史时期也采用不同的城市管理体制。因此，国家不同、历史时期不同，城市管理体制会呈现出多种多样的特色，其多样性是极其明显的。（二）城市管理体制的基本内涵

一般而言，城市政府管辖范围内的事务大致有两类：一是必须也只可能由城市政府来管理的社会事务，即城市地方事务（如城市经济事务、社会事务和城市建设事务等）；二是那些本应由国家或上级政府管理，但基于效益和效率方面的考虑，而通过立法或行政授权的方式，委托城市政府代行管理职责的那些社会事务。

城市政府在运用公共权力实现自己基本职责时，一般存在着三种不同的权力类型：

第一是议决权，即决定城市应如何治理的权力。根据当代民主理论的重要原则，城市权力的最终来源应来自民众的授权，因此，议决权的实现必须取决于全体城市居民的意愿，并通过市民投票选举产生出来的代表机构来承担这一重要职责。

第二是执行权，即决定应如何去实现市民对城市治理愿望的权力。它必须通过一系列具体的活动来完成，它要求能以最经济有效的方式将这种意愿付诸实现。因此，执行权通常由一个人或一个小型委员会来掌控。

第三是行政权，即对社会事务实施公共管理的权力。行政权是一种管理性的权力，是完成执行意愿的具体行为。因而，它需要多个有一定规模的工作机构，在各自的负责人的指挥下去完成，而这些行政机构作为有相互关系的分工各异的工作部门，也需要有一个总的负责[4]人来加以协调、指挥、监督。

与此相适应，城市管理体制一般也涉及城市议会、城市政府和城市司法机构等三部分机构的管理体制，但不同的国家在三者的权力关系上有很大的不同。如有的国家城市管理机构只由一个议行合一的委员会组成（如英国）；有的国家城市管理机构中不包括城市的司法系统；也有的国家由城市行政系统与执政党紧密结合构成城市政府核心，而城市权力机构和司法机构则围绕着这个核心运转（如我国）。

城市管理体制虽具有多样性，但大多包含三个部分的内容：

1.城市政府的组织结构和职能结构

城市政府组织是中央政府组织在地方的一种表现形式，是政府组织的一种，即设置在城市型区域内的国家的政治分支机构，它包括机构的设置、职权的划分、方式的运行等，具有相对的稳定性。城市政府组织具有内外之分，外部主要指城市政府与中央政府或省政府的职权划分与相互联系，城市政府职能机构与中央政府职能机构的职权划分和相互联系。城市政府组织内部结构主要指市政府与区政府职能划分和相互关系，这里既包括城市政府各职能部门之间的横向组织结构，也包括城市政府与下层政府机构之间的纵向组织结构。我国的城市政府组织结构从广义上看，是由城市中行使国家权力的各种国家机关按照一定方式组成的，包括城市权力机关、行政机关和司法机关等，它们各自执掌一部分权能，并且相互支持、相互配合，构成了我国城市政府组织结构的广义内涵。从狭义上看，我国城市政府的组织结构就是指市人民政府内部的组织体系和职能体系。

2.城市政府与其他国家机构和社会团体之间的关系

在不同的国家，城市政府与其他国家机构和社会团体之间的关系有很大的不同。在我国，中国共产党的市委是城市政府体制中总的领导者，居于城市政治生活的核心地位。我国的各类城市都设有党的委员会，它的决策和主张一般不直接对社会发生约束力，而是通过某种法定程序转化为市的国家机关的意志后，才产生法律的约束力。市委实际上执掌着城市的公共权力，是城市政府管理体制的核心部分。我国城市中的权力机关——市人民代表大会在城市的国家政权机关体系中具有最高的法律地位，市委、市政府的许多政策主张需要通过人大的表决才能获得必要的法律权威，从而得以严格地遵照执行。但从实际运行过程看，市人大的许多作为都必须基于市政府的建议和议案，它不是一个主动的管理者和设计者，而是一个确认者或批准者。市人民法院和市人民检察院是城市的司法机关，它们应该依法独立行使审判权和检察权。在法律地位上，它们从属于市人民代表大会及其常务委员会，并对其负责，受其监督；在业务上则有很强的独立性。

3.城市政府的管理方式和管理程序

城市政府管理方式，是政府机关及其公务人员为贯彻管理思想、执行管理功能、提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。城市政府管理方式和管理程序是实现公共管理理念和目标的重要途径，也是实现政府职能的重要保证。就我国而言，在城市政府管理方式上，长期以来都习惯于用自上而下的行政权力和行政手段进行管理，这种“指挥式”、“命令式”的管理方式与市场经济要求不相适应。特别是在加入WTO以后，中国经济已日益融入经济全球化进程，城市经济发展所面临的也不再是一个相对封闭的国内市场，而是一个更加强调法律规则、公平竞争、优胜劣汰的开放的世界市场。因此，我国城市政府更应注重运用法律手段和经济手段管理城市经济与社会事务，尤其是管理方式必须从“管”字当头的控制型政府管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变。[1]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005.[2]张永桃.市政学.高等教育出版社，2002，第110页.[3]马彦琳、刘建平.现代城市管理学.科学出版社，2005，第53页.[4]马彦琳、刘建平.现代城市管理学.科学出版社，2005，第54页.

二、西方城市管理体制的演进：从管理到治理

西方国家和我国在城市管理体制上存在着许多重要的差别，这不仅是由于国体的根本不同，而且还因为制约着城市管理体制的具体国情存在着差异。西方国家的城市管理体制最大的特点就是多样化，其城市管理机构的设置、城市政府的职能千变万化，显示出明显的多元化特征。（一）西方国家城市的法律地位

城市的法律地位，是指城市政府在国家整体权力结构中所处的层级高低及自治程度。一般来说，城市的法律地位主要受制于国家结构形式，国家结构形式的不同必然会导致城市法律地位的差异。

1.联邦制国家城市的法律地位

联邦制国家是由若干政治实体（州或共和国）经过联合而形成的统一的主权国家。联邦制国家的各成员政府具有相对独立的立法、行政和司法机关，这些机关与联邦政府之间没有隶属关系，它们各自在宪法划定的职权范围内行使政治权力。联邦政府与各成员政府之间的权力分配比较均衡，各成员政府通常享有宪法规定的广泛的自主权和自决权。联邦政府从法律上说无权直接干预各成员政府所管辖的地方政府，其中包括大大小小的城市政府。由于设立市政府是各成员政府的专有权力，不同成员政府的制度选择取向不同，因此，联邦制国家的城市政府管理体制具有多样性的特征。

以美国为例，美国实行的是交叉重叠的多层次的地方政府体制，因为根据美国宪法，各州保留的权力一部分是给州的，也有一部分是给予人民的，人民可以自己成立政府，所以各州的地方政府不是划一的，而是多种多样的，在相互关系上不是一级领导一级的垂直领导关系。美国的任何地方政府都不能互相管辖，它们都与州政府发生关系，甚至可以跳过州政府直接同联邦发生关系。美国人认为：“凡是能够收税的都是政府。”这样，在一个地区里就有很多政府机构，一个政府机构也可以管很多行政区域，如美国的纽约行政管理局可以管两个州、7个县，它是个跨行政地域的政府机构，而在纽约大都市中，约有1500个政府单位，如学区、专区、特区政府等。因此美国素有[1]“地方政府的试验室”之称。据统计，美国2005年有3080个县，近2[2]万个市，其中人口超过3万的市约为1050个。许多州政府通过立法或颁发特许状的方式，授予城市政府高度的自治权。美国的城市自治体，其建立需要经由社区居民提出申请并经过地方全体居民公决获得多数居民的同意，由州发给特许状。

2.单一制国家城市的法律地位

单一制国家是由若干行政区域组成的统一主权的国家，从法理上讲，单一制国家地方的自治权是中央授予的。全国所有地方行政区域和自治单位，都必须接受中央政府权力的统辖。单一制国家的地方与中央关系，不是法定的分权关系，而是服从与被服从的关系，中央政府统辖全国所有地方政府，包括城市政府在内的所有地方政府，都是中央政府的下属机构或代理机关，它们依中央政府意志或行政管辖之便利而设立，必须接受中央政府的统一领导。不同的单一制国家，由于历史传统不同，城市政府的行政地位也不相同。

以法国和英国为例。法国是高度中央集权的单一制国家，所有的市镇都处于行政体制的多重节制之下。全国分为26个大区、100个省、约3万6千个市镇。市镇是法国的基层地方领土单位，它的数量极多，面积和人口相差悬殊，人口少的不足一二百人，多的则超过数十[3]万人，超过100万人口的只有3个市镇，即巴黎、马赛和里昂。按照其宪法规定，市镇由选举产生的市议会自由地进行管理，但这种自由度是十分有限的，因为中央政府和省长有权监督市议会的活动。这样一来，法国的城市政府对上级政府的依赖性便大大加强了。英国也是单一制国家，但与法国的中央集权传统不同，英国的地方政府有着悠久的地方自治传统。英国议会曾于1835年通过了《市自治团体法》，该法明确规定了市政府自治权的范围及其与中央政府的关系，从而使中央政府对城市政府的辅助、监督和控制有了法律保障。与英国相类似的是，许多北欧国家的城市政府也都拥有程度较大的自治权。（二）西方国家城市管理体制的主要类型

在西方国家，城市管理体制是国家政体在城市的延伸，是国家政治和行政系统的重要组成部分。从国家政体形式看，西方国家存在着立宪君主制、总统制、议会共和制、半总统制、委员会制等，与此相对应，城市管理体制的具体形式也是多种多样的。发达国家的城市管理体制中最常见的有：市议会制、市长议会制（强市长制）、议会市长制（弱市长制）、市委员会制、市经理制等。

1.市议会制

市议会制由市议会兼行议决权和行政权，即实行立法和行政相结合的体制，市议会也就是市政府，它是一个制定规章和决定政策的团体。在英国，市议会制的基本特征是：（1）由城市市民直接选举市议员组成市议会，市议会议员的提名可以由预选会提名，也可以由本人申请。不论是有党派还是无党派的选举，都由公民投票产生。议员的任期一般为4年，除了若干小城市外，议员都给予薪金，其数额多少不等。市议会每年选举一名议长（即市长）主持工作，执行行政性和礼仪性的任务，如主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。市长在市议会表决时，一般不投票，但在票数相等时，可投决定性一票。市长没有决策和指挥等行政实权。（2）市议会任命各种委员会作为自己的执行机构，负责某一方面事务的具体管理。委员会既行使审议议决权，又行使行政决策权。议会的委员会分为得设委员会和应设委员会两种。得设委员会是根据法律的任意条款而设立的，其设置权由市议会根据需要自由决定；应[4]设委员会是法律规定必须设置的，市议会没有选择的自由。属于市议会行使的主要权力包括立法权、议决权、人事任免权、政府预算权、监督行政权等。（3）由于市议会的委员会主要由市议员组成，他们难以有精力处理城市管理的日常事务，因此需要任命若干行政长官和行政职员与议会委员会对口设置，共同行使行政执行权。行政长官对市议会负责，与议会委员会分工协作，单个市议员无权对行政长官和行政职员发号施令。行政长官有市秘书、司库、教育官、卫生视察员、测量员和消防主任等。

市议会制的优点是：有利于维护市议会的权威性；有利于市议会对城市管理的监督；有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。其缺点是，市长没有实权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对提高行政效率也可能产生不利影响。

英国城市政府的职权，一部分是中央政府授权必须执行的，另一部分是自治性质的。总起来看，城市政府的主要职责是：保障社会安全，掌握警务、消防、民防等；负责市政全面规划和设施的建设、管理和维修，如桥梁、公路、公共场所、图书馆等；承担直接为市民个人服务的项目，包括教育、住房、居民卫生和福利、儿童和老年人照顾等；负责环境保护工作，对工业、农业带来的污染，城市政府有权进行干预和管理；从事某些商业活动，如设立市场、从事公共交通运输等。

2.市长议会制

市长议会制采用分权的原则，设有立法、行政、司法三种机构，以行使城市的管理职能。市长由地方公民选举，为市的行政首长；又设有许多行政官员，有些是公民选举产生，有些为市长任命，还有一些由市议会选举产生。市议会是市的立法或决策机关，行使立法权力。实行市长议会制的城市，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。法国所有城市都实行市长议会制，市长在每次市议会选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。市长虽然由议会选出，但市长一旦任职，议会便无权罢免，只有中央政府有权撤销市长的职务。虽然美国和德国的许多城市也都实行市长议会制，但市长的权力都不及法国市长的权力大，由于历史传统和中央集权制的影响，法国的市长具有相当高的权威和相当大的权力。

在美国，许多大城市（如纽约、底特律、波士顿等）实行的市长议会制常被形象地称为“强市长制”。其基本特征有：（1）市长和市议员分别由市民选举产生，市长和市政府工作部门的首长不得兼任市议员。市长是城市的行政首脑，负责有效执行法律以及规章制度。市长的任期通常为两年或四年；市长必须为本地居民，并具有本市公民资格。市长都给予薪金，但薪金多寡没有统一规定。市议会有权制定规章制度和当地法律，制定具体的发展规划，对市政府的各类活动进行拨款。市长拥有一定的立法权，市长有权向市议会提出立法草案，创制规章制度。市长可召集议会特别会议，并指定会议的目的。在美国，很多城市的宪章规定市长可以对市议会通过的法规和决定行使否决权，不过这种权力可由市议会以特别多数，如2/3的投票予以推翻。市长在立法过程中的影响力大小同时也受其个人兴趣及能力的制约。（2）在强市长制下，除了法律规定应当由公民选举或用其他方法遴选的官员以外，市长可以任命各机构首长，如警察专员或首长、司库员、检察官、征税员及几个委员会的委员，他们只对市长负责。有很多城市规定市长任命的人员必须获得市议会的同意。但这种制度常常会使市长与市议会之间推诿责任，并可能出现由这两个部门的政治交易而造成任命不当的情形。（3）城市的财政预算权主要掌握在市长手中。市长和市政府的财政部门具有预算的起草权和执行权。市长监督行政各部的预算编制，并可提出修改意见，将其提交议会。议会对于市长提出的预算，可以加以审议，但市议会审议和通过预算时不能增加项目，只能减少项目或数额。因此，虽然市议会拥有预算审批权，但这种收支法律，经议会通过后，仍由市长执行，所以市长仍有最后的控制权。一般而言，市长在管理城市财政中被允许的自由裁量权依据拨款法案列举的程序及他控制支出与分配款项的法定权力而定。

3.议会市长制

实行议会市长制的城市，其议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。市长通常只有一些礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。日本各城市都实行这种城市管理体制。美国部分小城市和少数大城市（如芝加哥、洛杉矶等）及德国黑森州的部分城市也采用此制，该种议会市长制常被形象地称为“弱市长制”。“弱市长制”的基本特征是：（1）市议员和市长分别由市民选举产生，市长不得兼任市议员。市议会是重要的统治团体，市长的权力受到很大限制。市长除了作为礼节上的行政首长外，无其他实权可言。有些国家的市长拥有任命各行政部门首长及监督若干行政部门工作的有限权力，但此项任命权同时受到议会的部分限制。在美国少数城市中，市长也享有若干立法权，诸如向议会提出法案，担任议会主席，以及对议会通过的规章行使有限的否决权。（2）市议会的组织通常较为庞大，它经由各委员会处理相关工作。市议会除了行使立法权以外，对行政部门还拥有监督权。一般情况下，市议会拥有对市长任免市政府工作部门首长的同意权；拥有不顾市长反对而通过预算、地方性法规和决议的权力。市议会通过这些文件后，市长有不同意见可要求复议，但市议会在以超过2/3多数重新通过后，市长必须接受。此外，市议会还拥有对市长和市政府工作的调查权及通过不信任案要求市长辞职的权力，市议会行使调查权具有准司法性质，有权要求市长和市政府有关部门提供文件或到场作证，市长和市政府有关部门必须服从。（3）所有属于市政府工作部门序列的行政机关，对市长和市议会实行双重负责制。这些行政机关一般包括教育委员会、人事委员会、公安委员会、固定资产评价审查委员会、选举管理委员会、监察委员会等，由于这些机关管理的事务涉及市民的切身利益，容易引起徇私舞弊，有必要加强监督管理，所以实行双重负责制。这些部门的行政首长由市长提名，经市议会表决同意后，再由市长任免。行政机关有[5]责任向市议会报告工作。

议会市长制的优点是：有利于市议会监督市政府的工作，反映城市管理的民主性和参与性；其缺点是市议会对市政府工作常常会给予不适当的监督和干扰，从而在一定程度上降低行政效率。

4.市委员会制

市委员会制类似于市议会制，即由市委员会兼行城市管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产生，也可能由上级政府任命产生。美国城市政府委员会体制的采用，通常都以1901年德克萨斯州的加尔维斯顿市为开始。目前，美国有3%的小城市采用这种体制，人口在25万到50万的城市只有3个采用此制，人口在50万以上的城市都没有采用这种形[6]式。

在委员会的政府体制下，没有权力或职能的分立。除如教育部、图书馆委员会、计划委员会等特殊事例外所有城市立法与行政权，都是一个由3人或5人或7人组成的小委员会掌握，这些委员会以全市为一大选区选出。委员们集体履行市议会的职责，定期举行会议，通过决议、制定城市的政策和规章、征税和拨款。执行市长或议长职务的委员，在委员会开会时担任主席，但他除了行使一个委员应有的职权外，很少还有其他的权力。每一个委员通常担任一个行政部门的首长。因此，委员会成员具有双重的资格：在集体方面，他们构成城市的立[7]法团体；在个人方面，他们是行政部门的首长。

市委员会制的基本特征是：（1）由市民选举或州政府任命产生市委员，组成市委员会。委员会集体对选民负责。委员会既制定政策，又执行政策，实行集体领导和分工负责制。每个委员分别兼任一个或几个行政部门的行政首长，他们就本部门的工作对市委员会负责，并对本部门工作享有独立指挥权。市委员会表决任免若干个较重要的行政长官，如市秘书、市司库、市审计、市检察官等，他们对市委员会负责。市委员有权任免自己任首长的工作部门的行政长官和职员。（2）市长既可由选民直接选举产生，也可从委员会成员中推选产生。市长是委员会主席和市政府的代表，他主持委员会会议，并在一些重要场合代表市政府。但市长在立法和管理方面并不比其他委员享有更大的权力。有些城市的委员会实行轮流主持会议和轮流担任市长的制度。

从总体上看，市委员会制的优点是：有利于精简机构和人员；有利于议决权和行政权的统一；但缺点也很明显，就是缺乏统一指挥，经常出现协调困难。近年来，美国的市委员会制正在走向衰亡，许多采用该制的城市转而开始采用市长议会制或议会市长制。

5.市经理制

市经理制起源于美国弗吉尼亚州的斯丹顿市，1908年该市议会制定了一项法案，决定设立“总经理”一职，全面负责城市管理工作。1914年俄亥俄州的代顿市为处理特大洪灾，也采用了市经理制。随后，该种体制很快传播到美国的许多城市，并得到推广。可以说，市经理制是20世纪美国发展最快的一种城市管理体制。目前，美国人[8]口在1万～50万的城市中，一半实行这种城市管理体制。该体制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理负责草拟城市预算及监督各行政部门的工作，对城市公共事务进行专业化管理。市经理的任期通常不定，只要市议会满意他的工作，就可以一直续聘留任。

市经理制的基本特征是：（1）由市民选举市议员组成市议会，负责制定城市法令、拟订政策并控制城市财政，行使立法权、议决权和对行政部门的监督权。市议会的人数很少，一般为5～12人不等。市议会不直接从事行政管理工作。（2）市议会公开招聘一位专业人士担任市经理，市经理是一位专任的、不具有政治性的，以及受过专业训练的城市管理专家，他在受任时不必为本市居民。市经理对市议会负责，必须执行市议会通过的地方性法规和决议。作为市政府的行政首长，市经理拥有领导市政府工作所必需的全权，主要包括：有权任免市政府各部门的负责人，各部门的负责人只对市经理负责；统一指挥和协调市政府各部门的工作；编制预算草案并负责执行；向市议会提交地方性法规和决议的议案等。市议会不得干预行政执行，个别市议员无权对市经理发号施令，也无权越过市经理干预市政府工作部门的具体事务。（3）有些实行市经理制的城市还同时设有市长职务。市长由市议会选举产生或由议长亲自兼任，也可以由选民选举产生，不过市长只是一个荣誉性职务，既没有实际指挥权力，也无权干预市经理的工作。

市经理制度的采用有两种主要方法：第一，在州法律中规定采用选择的市经理宪章；第二，采用自治宪章，其中即纳入此制度。美国有许多州制定选择的市经理宪章，以备各市采用。在实行市自治的州，其采用新的市宪章的通常程序，须先举行公民投票，以决定是否设置宪章委员会起草新宪章。如经公民批准，这一委员会即予选出，进行起草新宪章，或修改原有宪章，这种宪章在生效前应提交公民投票采用。新宪章生效后，由市按照有关规定选举出市议会或市委员会，市议会或市委员会再选举产生市经理。

在美国，人们对市经理制有较高的认同感，一般认为这种制度是几种城市管理制度中最好的一种，因为它常能够提供最有效且最经济的城市行政管理。这种制度至少有如下几个优点：第一，它提供一个统一的市政首长，在一位专家领导下，明确集中全市以及所有各部工作的责任；第二，它将私人部门的企业化运营模式引进城市管理领域，实行行政管理专家治市，有利于提高行政效率；第三，它提供职能分工而不割裂事权，实行权能分立，清除了政治因素对行政工作的影响，有利于实行专业化管理，提高城市管理的效益；第四，它吸纳了委员会制的优点，可以做到集思广益；第五，它有利于引入市场竞争机制，能够更广泛地延揽优秀专业人才负责城市管理工作。但其缺点也很明显：若城市中各种复杂矛盾交汇时，市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往往无能为力；由于市经理不直接对选民负责，选民就不能直接对政策执行过程进行参与和监控，他们对城市管理的影响力也会大大降低。（三）从管理到治理：西方城市管理体制的演进历程

1.城市的发展与城市管理体制的变迁

进入20世纪特别是第二次世界大战以来，随着世界经济政治形势的巨大发展，现代城市的发展步伐大大加速。现代化的浪潮不仅极大地更新了发达国家的城市管理体制，也剧烈地改变着发展中国家的城市面貌，使城市管理体制的推广空间得到最大限度的延伸。

在西方发达国家中，随着新技术革命的扩展，第三产业发展迅速，极大地改变了各国的产业结构和职业结构。城市已由点式独立的发展过渡到联点成片的发展。由于城市密集度不断提高，城市与城市之间已不再是典型的乡村田野形态，而是由现代化的高速公路或铁路、新兴的工业或科研点、安静舒适的公寓和别墅群以及现代化的娱乐服务设施交叉连接而成的“过渡地带”；由城市和这些“过渡地带”共同构成了广大的城市区域，人们通常把它们称之为“城市带”，如美国的纽约—东北新泽西、洛杉矶—长滩、芝加哥—西北印第安纳；日本东京—横滨、大阪—神户；联邦德国的莱茵河—鲁尔等。

与城市带的发展密切联系的一个现象是，大城市市区的居民纷纷外迁，使旧城衰落。这是由于人口的过分集中，使城市的运转超过负荷，地价上涨、交通拥塞、环境污染、犯罪、失业等问题接踵而至。为了避开这些问题的干扰，以中产阶级为主的一批城市居民将居所迁到市郊，寻求安静舒适的生活环境。这是在生活和居住方式上体现出来的由集中到分散的趋势。

由于第三产业的发展，城市的人口流动量和流动速度、物资和信息的流通、消费量和流通、消费速度是以往时代的城市所远远不能比拟的。与此相适应，西方国家的城市管理体制在20世纪70年代以后发生了重要的转型，从以往强调城市自治是城市管理的核心转到以多中心治理为城市管理的核心，城市政府的组织结构和管理职能也发生了极大的变化。

在20世纪早期，城市自治是西方国家城市管理体制中最主要的特征。所谓城市自治，就是指中央政府或上级政府依法将涉及城市利益的治理权力，交给经城市居民直接选举产生的城市自治机关，由该自治机关对本市自治范围内的公共事务实行自主管理的城市管理制度。在城市自治制度下，自治机关并不拥有主权地位，其行使权力需有国家授权或依据国家法令，并且必须接受中央政府和上级政府的监督。西方国家的城市自治制度各有特色，但透过具体的城市治理运作模式，仍可总结出许多共同之处。例如：在城市自治制度下，城市政府的自治权限由宪法和法律规定，非经法律允许，中央政府不得干涉城市政府自治范围内的事务；凡是实行自治制度的城市，其自治机关的议会议员和行政首长都需经由城市居民直接选举产生；城市自治政府负有推行城市自治和执行中央法令的双重职责，城市自治政府在法律的框架内并在国家的监督和辅助下，根据当地居民的愿望和要求处理城市公共事务；城市自治政府有权通过法律手段抵制中央越权干预；各级城市自治机关在法律关系上处于平等地位，但在实践中，由于大都市自治机关的管理区域包含小市镇自治机关的管理区域，因此，大都市自治机关有义务和权利协调、指导并监督小市镇自治机关[9]的管理活动；等等。

然而，到了20世纪末，情况发生了很大的变化。都市化的迅速发展使城市人口猛增，不少发达国家城市人口已占到总人口的3/4以上，超大型城市的不断兴起使传统上适应于中小城市管理模式的城市自治体制出现了一系列固有的问题，由城市政府单独行使管理权的传统体制遭到了越来越多的质疑。以此为契机，20世纪70年代后期席卷欧美的“新公共管理浪潮”使城市管理体制的面貌发生了巨大的变化，以多中心治理为主题的城市管理体制正被越来越多的国家所采纳，可持续发展理论也成为城市管理的中心议题，城市管理体制自身的改革和发展已经成为未来城市发展中的一个不可忽视的重要领域。

2.城市治理的兴起

在西方社会，关于城市治理的理论研究兴起于最近10多年，自1989年世界银行在概括当时的非洲的情形时首次使用这一术语（Crisis in Governance），它便和发展、政治、经济等联系在一起，并广泛地用于社会管理的各个领域。它不同于Government（管理、管制），而是代表了一种采用适应社会需要的新的理论和法规来治理社会的模式。这种以协调为机制的新的治理模式在各利益集团、个人、各种网络、行业领域以及各种联盟、组织和市场中得以广泛运用，不仅跨越传统的公私界线，错综复杂的等级组织，而且使政府和市民社会建立起平行垂直和相互依存的共生（合作）模式。

关于城市治理的概念众说纷纭，自90年代以来，西方学者就从政治学、社会学、经济学、管理学等不同角度对其做出了不同的界定，综合起来说，它反映了这样一种观念，即政府并不完全垄断一切合法的权力，政府以外的市民社会还有一些其他机构和组织同时参与经济和社会的调节，管理和控制城市公共事务。政府不再垄断指挥和仲裁，而是由政府、市民社会里的个人、利益集团、非政府组织等共同完成，通过协调和对话的机制，使各个利益集团之间得以密切合作，并采取联合行动，共同推进社会进步的这样一个持续的过程。从这一角度来看，治理理论在推进城市发展的制度创新中具有十分重要的意义，它强调双赢、合作，强调公众参与，政府监督指导，强调广大市民的自力更生，社会动员以及政府职能的重新界定，这一切都符合城市发展的目标——“以人为本”，最终实现公共利益的最大化。

20世纪末，改善城市管理体制成为一项引起国际社会关注的全球运动。2000年5月，联合国人类住区中心在肯尼亚首都内罗毕发表关于《健全的城市管理：规范框架》的宣言草案，旨在发起一个“健全的城市管理全球运动”，借以在日趋城市化的世界中实现建设可持续的人类住区目标。该运动的目的是通过改进城市管理而使“包容性城市”付诸实现。所谓“包容性城市”，是指城市中的每个人不论财富、性别、年龄、种族或宗教信仰，均得以参与城市所能提供的生产性机会。因此，包容性既是一个目标，也是一个过程。参与式的决策过程就是实现包容性城市的重要手段。该运动的具体目标是：第一，增大地方政府和城市利益攸关者实行健全的城市管理的能力；第二，在全世界提高认识和提倡健全的城市管理。宣言草案提出了健全的城市管理的七项标准：可持续性、权力下放、公平性、效率、透明度和责任分明、公民参与和公民作用、安全保障。宣言草案进一步提出，称得上“健全的”城市管理，必须能确保每个人都平等分享到城市生[10]活的利益。

随着“新公共管理”的兴起，那种延续了几千年的传统城市管理正在全球悄悄地发生变化。世界许多国家正在不断推进城市基础设施建设的市场化改革，开始把更多的传统上由政府管理或者专营的公共事务、公益事业及公共产品的提供改由私营企业共同参与或干脆实行“私有化”。这就是说，城市管理正在由传统的政府为唯一主体的公共管理转变为现代并非由政府“独家经营”的公共管理，而是由城市政府和非政府组织共同对城市各项公共事务的“治理”。

当代各国城市管理体制改革的基本趋势是走向现代城市管理。现代城市管理与传统城市管理最大的区别是，后者是城市政府为唯一主体的管理活动，而前者是城市中包括政府在内的各类组织和全体社会成员都发挥管理主体作用的管理活动。当然，在现代城市管理中，城市政府依然扮演关键角色。因为城市还有很多事宜，社会是不能很好解决的，必须由合法的、公共的机构来负责进行管理。

如果说现代城市管理有一个区别于传统城市管理的最本质的特征的话，那么这个特征就是多主体的互动合作。现代城市管理是全社会对城市公共事务的参与，是城市政府与公民社会、公共部门与私人机构互动合作共同管理城市社会公共事务的过程，因而是一种典型的“治理”。[1]徐红.比较政治制度.同济大学出版社，2004，第196页.[2]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第60页.[3]徐红.比较政治制度.同济大学出版社，2004，第198～199页.[4]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第64页.[5]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第62页.[6]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第64页.[7]吴开松.比较城市管理.科学出版社，2004，第52～53页.[8]〔美〕戴维·罗森布鲁姆、罗伯特·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径.中国人民大学出版社，2002，第123页.[9]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第76～77页.[10]钱振明.城市管理：从传统到现代的转换.中国行政管理，2005（3）.

三、我国城市政府管理体制演进的基本态势和根本动力

新中国成立以后，我国的城市政府管理体制经历了一个曲折的发展过程。20世纪80年代以前，在高度集权的行政管理体制下，城市政府的职能没有得到充分的发挥，城市政府管理体制也呈现出一种单向的不完善态势。改革开放以后，随着我国城市经济和社会管理体制的不断改革与发展，城市政府的管理体制也发生了很大的变化，并按照国际模式，开始了从城市管理向城市治理体制的转变。（一）我国城市政府管理体制的历史性变迁

1.城市管理体制的初创时期

新中国成立后，形成了包括直辖市和省辖市（包括地级市和县级市）在内的新的城市政府管理体系。全国共设135个城市，其中12个直辖市。北京、天津为中央直属，沈阳、鞍山、抚顺、盘锦、西安、上海、南京、武汉、广州、重庆为五大行政区直属，55个地级市、68个县级市，均由省、自治区或行署区领导。1949年12月颁布的《市各界人民代表大会组织通则》和1950年1月颁布的《市人民政府组织通则》规定：城市行使权力的机关是人民代表会议或市各界人民代表会议和市人民政府；市人民代表会议闭会期间，市人民政府即为行使政权的机关。市各界人民代表会议代表不完全由选民选举，其权力来自人民政府的授权，主要是咨询、监理作用。城市人民政府实行委员会制，市长为委员会主席。

1954年的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及人民法院组织法和人民检察院组织法等，对各级地方政权机构的建设作了法律规定。市和市辖区人民代表大会是市和市辖区的国家权力机关，市人民委员会即市人民政府，既是市人民代表大会的执行机关，又是市国家行政机关，市人民委员会对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作；城市行政、审判、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，第一次从法律上确立了议行合一的市政机构设置原则；市人民政府实行市长负责制，市辖区人民政府实行局长负责制。按照管理需要，市可设立若干工作部门以及市政建设和公用事业等机构。市辖区和不设区的市人民委员会在必要的时候，经上一级人民委员会批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。这是我国第一次以法律形式对街道办事处的性质作出明确规定。1954年12月，我国颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。此后，城市管理体制在一段时间内处于相对稳定阶段。

1955年6月，国务院颁布了《国务院关于设置市、镇建制的决定》，明确了设市的标准为：市是属于省、自治区和自治州领导的行政单位，人口聚居10万以上的城镇，可以设置市建制。人口聚居不足10万的城镇，属于重要的工矿基地和省地方国家机关所在地等重要城镇，有必要可以设置市的建制。人口在20万以上的市，如有必要可以设市辖区。1955年11月，国务院又颁布了《国务院关于城乡划分标准的规定》，明确了城乡的划分标准为：凡设置市人民委员会的地区和县（旗）以上人民委员会所在地，常住人口在2千人以上、居民50%以上为非农业人口的居民区定为镇，其他定为乡。城镇分为城市和集镇。中央直辖市、省辖市、常住人口在2万人以上的县人民委员会所在地和工商业地区确定为城市。其他地区列为集镇。这些规定基本上沿袭了旧中国设市的人口标准和政治条件，不同的是突出强调了设置市的经济条件。这就改变了仅仅以人口和政治为标准确立市的观念，明确了城镇和乡村不同的社会经济基础，突出了城市在政治、经济方面的中心作用。但由于这些标准过于笼统，缺乏具体的经济指标，造成具体操作上的问题，致使我国城市发展数量严重不足，质量明显较低。

从1958年起，一直到“文革”结束，我国对市政府的机构设置以及管理权限曾作过许多调整，但是由于政治因素的影响，城市经济严重停滞不前，城市的数量及质量没有多大程度的提高，城市数量从1965年的168个，增加到1975年的186个。这一时期设市的标准也作了较大幅度的调整。

2.我国城市管理体制的变迁

20世纪50年代初，为了保证城市蔬菜和副食品供应，少数大城市开始实行市领导县体制，如旅大市于1950年管辖了旅顺市（县级）、金县和长山县，本溪县于1952年由辽东省划归本溪市管辖。从1958年起，由于“大跃进”错误的影响，开始盲目推行市领导县体制。1958年1月，上海市实行市领导县体制，领导了11个县。随后北京也管辖4个县，1960年增至9个县。1959年9月，第二届全国人大常委会第九次会议决定，直辖市和较大的市可以领导县和自治县，第一次以法律形式确认了市领导县体制。从此，市领导县体制在全国大规模推行。1960年，河北省撤销全部专区，在全省范围内实行市领导[1]县体制。当时全国市领导县数达243个，占全国县总数的1/8。

1958—1961年的决策失误和自然灾害，导致我国国民经济发生严重困难。1961年中央决定调整市镇建制，缩小城市郊区，市领导县体制停止推行。当年河北省恢复了全部专区，不再实行市领导县。1962年，中央调整了市镇建制标准，撤销了10万人以下的市建制。至1965年底，城市的总数由1961年的208个减少到168个，4年间共减少40个，直辖市仍保持2个，地级市由80个减为76个，县级市由126[2]个减为90个。到1966年底，全国只有25个城市继续实行市领导县体制，总共领导72个县。

1966年“文化大革命”爆发后，各级国家机关受到了极大的冲击，我国城市管理体制遭到了空前的破坏。“文革”期间，市人大和区人大名存实亡，市政府和市辖区政府被革命委员会所取代。革命委员会由无产阶级革命派代表、革命领导干部代表和军队代表“三结合”组成。原来的许多市级机关和市辖区机关被撤销，大批干部被揪斗或下放到“五七”干校劳动锻炼，各项日常工作处于停顿或半停顿状态。1975年宪法规定，市和市辖区革命委员会既是市和市辖区的人民代表大会的常设机关，又是市和市辖区的国家行政机关即人民政府。1975年宪法取消了检察院，检察机关的职权由公安机关行使。

十一届三中全会以后，我国进入了一个崭新的发展时期。城市管理体制逐步得到恢复和发展，城市政府的组织结构也在不断地完善。1979年9月，全国人大常委会决定，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。同年，市委和市政府机构开始分署办公。1982年12月，第五届全国人民代表大会五次会议通过了新宪法和《中华人民共和国地方组织法》，规定市和区设立人民代表大会和人民政府。市和区人民代表大会是地方国家权力机关，市和区人民政府是地方国家行政机关。市和区人民政府实行首长负责制。直辖市和设区的市的人民政府每届任期五年，不设区的市和市辖区人民政府每届任期三年。《地方组织法》还规定，直辖市人大根据本行政区域的具体情况和实际需要，在与国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常务委员会和国务院备案。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

1982年，党中央、国务院决定在经济发达地区改革地区行政公署体制，实行地市合并、市领导县体制。当年末，江苏、辽宁两省率先试点，后各省陆续推开，迅速发展。1983年全国已有126个市领导524个县，辽宁、江苏两省全部取消地区，实行了市领导县体制。据统计，截至1996年底，除海南省和台湾省外的29个省、自治区、直辖市都实行了市领导县体制，3个直辖市领导了19个县，平均每市领导6.33个县。全国218个地级市中，有206个实行了市领导县体制，占地级市总数的94.5%。全国2141个县（旗、自治县）和县级市中，有1101个由地级市领导，约占县和县级市总数的51.4%，平均每个地级[3]市领导5.34个县。

1986年12月，全国人大常委会再次修改《地方组织法》，对地方各级人大和人民政府的组织、职权等作出更明确的规定。该法赋予省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会拥有制定地方性法规的权力，可以根据城市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相冲突的前提下，制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并报全国人大常委会和国务院备案。直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。1995年2月，全国人大常委会再次对《地方组织法》进行修改，将不设区的市和市辖区的人大和人民政府的每届任期由3年改为5年。

3.我国城市政府的行政等级制度

根据我国宪法、法律和有关规定，我国城市的行政级别主要具有四个层次：（1）直辖市。直辖市是直接隶属于中央政府的地方行政建制。直辖市在城市行政区中的地位最高、规模最大。从理论上讲，直辖市的行政级别与省和自治区平级，但在实际政治中，直辖市的政治地位要高于省和自治区，在国家政治生活中居于十分重要的地位。目前，我国共有4个直辖市，即北京、上海、天津、重庆。直辖市政府下辖的区政府、县政府的行政级别，比一般的区政府、县政府要高出一级，与地级市政府的级别相同。（2）副省级市。副省级市在隶属关系上仍由所在的省政府领导，但在制定和执行国民经济和社会发展计划方面，享有相当于省级权限。目前，我国共有15个副省级市，即广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波。其中，国务院对大连、青岛、深圳、厦门、宁波5个副省级城市实行计划单列，这5个城市也称为“计划单列市”。（3）地级市。地级市是指行政级别介于省与县之间，行政地位与地区行署相当的地方行政建制。地级市在法律上属于省（自治区）辖市的范畴。经国务院批准的较大的地级市，有权制定地方性法规和规章，在管理上享有较大的自主权。（4）县级市。在我国城市体系中，县级市属于基础城市，它在行政级别上相当于县。县级市接受地级市的领导，不再下设区，下辖有若干乡镇。伴随着改革开放和经济发展的步伐，我国的县级市迅猛地发展起来。据统计，1985年我国只有30个县级市，到2002年底，全国共有县级市442个，大多为人口20万以下的小城市。县级市大多是近十年来由“撤县建市”和“撤县改市”而形成的，辖区内有大片农村地区，农业人口所占的比重较高。近年来，一些大中城市的经济实力不断提高，城市规模不断扩大，其周边的一些县级市开始陆续地被并入市区，成为市辖区的建制。例如浙江省的萧山市并入杭州市。（二）我国城市政府管理体制演进的根本动力

从改革开放以来，我国城市有了长足的发展，可以从以下一些方面清楚地看到城市发展对我国经济和社会发展的巨大影响：

第一，城市的发展平稳实现了中国人口的大规模转移。

目前，我国的城市化水平已经达到42%，比改革开放之初提高了20个百分点。18世纪开始，英法和欧洲，在工业革命过程中曾出现人口迁移，迁移的人口是6000万人，实现这6000万人口的迁移用了200年的时间。我国改革开放以来，从农村转移到城市的人口每年超过1000万。我国用了20年的时间从农村转移了3亿多人口，目前中国城市人口已经达到5.4亿多。中国平稳实现人口的大规模转移，同中国城市建设的有序发展有着密切的关系。

第二，城市的发展为我国经济的持续快速增长提供了重要支撑。改革开放以来，我国建设了大批的路桥设施、给排水设施、垃圾处理设施、污水处理设施等城市市政公用设施，营造了良好的投资环境。20年前，城市道路2.3亿平方米，现在是35亿平方米；城市污水处理每天317万立方，现在是每天5000万立方。城市市政设施的建设，为作为市场主体的各类企业提供了必要的和基本的设施保障，支撑了经济的发展。

第三，城市的发展为我国5亿多城市居民提供了住房保障。

住宅建设是城市建设中一个重要的部分，目前，我国城市政府已经建立了商品房、经济适用房和廉租房相结合的住房供应体系。在过去的20多年里，平均每年全国的住宅建设量达到10亿平方米，其中城市3亿平方米，农村7亿平方米。20世纪80年代，城市居民基本上是一家住一间房，现在我国已初步实现了一家有一套公寓住房的目标。

第四，城市的发展基本上满足了城市居民小康生活水平的城市设施服务需求。

除了上面提到的城市市政设施外，我国城市还建设了大批文化、教育、卫生、医疗设施和能源、通讯及城市绿地、公园等设施，基本满足了城市居民生活和工作对城市基础设施的需要，城市居民基本做到了居者有其屋和安居乐业，实现了我国人民享受小康水平的美好生活。城市的发展为中国经济发展和社会进步作出了重要贡献。

改革开放20多年来，我国在坚持以经济建设为中心的同时，以机构改革为主线，不断推进政府管理体制改革。特别是进入21世纪以后，随着我国加入WTO和市场经济的进一步发展，我国城市政府按照国际通行规则对行政管理体制进行了积极的改革，取得了较大的成效，为更好地适应社会主义市场经济发展的需要，为全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会作出了应有的贡献。总结20多年来我国城市政府管理体制演进的基本过程，有四大动力因素是不可忽视的：

1.市场经济的发展大大推进了城市政府管理体制的转型

随着我国社会主义市场经济的不断发展，城市政府所面临的重要任务是必须正确处理好政府与市场、企业、社会的关系，加快把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，使政府、市场、企业和社会都能明确落实到各自合适的位置，实现政府权力与市场经济的和谐协调发展。为适应市场经济的发展，城市政府不断强化监管、服务的职能，通过制定维护市场经济秩序的规则，整合和优化政府监管机构，努力完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系和市场综合监管机制，从而更好地规范各种市场行为，维护市场基本秩序，反对垄断和不正当竞争，保证市场竞争机制的有效运作，维护生产者和消费者的合法权益，为城市经济社会发展创造良好的市场环境。

2.对外开放推动各地区城市管理体制不断走向与国际接轨之路

自2001年底我国加入WTO后，为应对国际惯例对我国经济社会各领域的全面冲击，从中央到地方各级政府部门都自觉地增强了加速转变政府职能，不断适应国际通用规则的现代意识。许多地区的城市政府越来越意识到，在市场经济条件下，政府的主要职能是“掌舵”而不是“划桨”，这是20世纪90年代以来发达国家转变政府治理模式的重要理念，它的目的是使政府从纷繁复杂的事务中摆脱出来，从而更好地提高政府的决策质量和宏观管理能力。政府对社会和经济的管理应该有所为，有所不为，将大量自己管不好和管不了的事交给民间组织，依靠社会的力量进行自我管理，这样才能真正实现政府职能转变，提高政府管理效率，达到“双赢”的目的。因此，不少城市政府开始提升城市中民间组织的地位，努力发挥它们的作用，从而使城市管理体制不断走向与国际接轨之路。

3.社会文化事业的发展促使城市政府公共服务意识不断提高

随着城市社会文化事业的不断发展，城市生活质量的不断提高，城市政府开始更加注重加强社会管理和公共服务，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。城市政府通过制定一系列的社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，不断化解社会矛盾，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定，加强社会治安综合治理，打击违法犯罪活动，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高城市政府应对公共危机的能力。同时，城市政府努力发展社会就业、公共医疗、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。

4.生活质量的提升促进了城市管理手段的发展与提高

近年来，随着我国经济发展水平的不断提升，城市经济与社会发展速度呈现出加速上升的势头。城市人均GDP水平逐年增长，城市居民的生活质量不断提升，城市成为地方政治、经济和人民文化生活的中心。为此，城市政府开始不断提升管理水平和管理手段，高起点地进行城市规划，科学调整城市的布局和结构，提高经营城市的品位和城市附加值，努力改善城市生态环境，推进城市的可持续发展。同时，不断扩大市民对城市管理的参与面，提高城市现代化管理水平，努力加快城市现代化的进程。城市政府的管理水平在原有基础上有了很大的提高。[1]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第90页.[2]民政部编.中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949—1983）.[3]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第91页.

第二章　我国城市政府管理体制基本架构的分析与审视

一般而言，城市政府管理体制是指城市政府机构设置、职权划分与运行及为保证城市公共管理顺利进行而建立的一切组织体系和制度的总称。城市政府管理体制在城市公共管理活动中有着举足轻重的地位和作用，其是否科学合理，直接影响着公共管理的整体水平和效率，影响着城市经济和社会的发展。改革开放以来，我国各级城市政府在坚持以经济建设为中心的同时，以机构改革为主线，不断推进政府管理体制改革。特别是进入21世纪以后，随着我国加入WTO和市场经济的进一步发展，各级城市政府按照国际通行规则对政府管理体制进行了积极的改革，取得了较大的成效，为今后城市政府更好地推进城市经济社会的发展奠定了基础。本章主要从城市立法体系、城市经济与社会管理体系、城市科教文卫管理体系和城市财政管理体系等方面对当前我国城市政府管理体制的基本架构进行全面的分析与审视，力图对我国城市政府管理体制的总体结构有一个清晰的了解。

一、城市立法体系

城市立法是指依法享有立法权的城市立法机构按照法定权限和程序，制定、修改和废除法规或规章的活动。

人们常把“城市立法”与“地方性立法”相等同，而两者实际上是两个不同的概念。地方性立法的主要意义在于区别不同法律文件的效率等级，它是相对于中央政府立法的一个概念，它既包含省、自治区、直辖市的立法，也包含省、自治区政府所在地的市、国务院批准的较大市制定地方性法规和地方规章。在这里，省区（包括自治区与地区，下同）与城市是两种不同的地理概念。从幅员上看，前者主要是指称国土上的一个面，后者则仅指国土上的一个点。反映在立法上，省区的立法针对的应该是一片幅员辽阔的国家领土，其中的政治、经济、文体、科技、社会等各类性质不同的事务都需要立法的调整，而城市立法则主要是为城市（尤其是城市中的市场）的正常运转提供规则，两者针对的对象和范围从直观上看，都存在着显著的差异。城市立法的意义在于寻求城市、法律与市场三者之间的内在联系。因此城市立法从形式上看，尽管也属于形式意义上的“地方性立法”，但却与针对一片较大行政区域的“地方”性立法存在显著的差异，毋宁说，城市立法主要是针对一个市场经济的“市场”性立法。（二）当前我国城市的立法体系

当前我国城市的立法体系，是指以我国城市为中心建立起来的一整套相互关联的规则体系。从体系构成上看，大致可以分为以下几个部分：（1）中央政权机关、省级政权机关针对城市的立法权所作出的授权性法律和法规。（2）中央政权机关直接规范城市秩序的法律、法规。（3）城市政权机关依法制定的法规和规章。（4）城市工商企业、事业单位制定的单位内部规则。（5）各个城市社区讨论决定或自[1]发形成的社区规则。（6）城市习惯和市场惯例，等等。

归纳起来看，该体系具有以下几方面的特点：

首先是制定主体的多元化。城市立法既来源于各个有立法权的直辖市、较大的市，也源出于各个省、自治区政权机关以及中央政权机关。此外，城市中的企业、事业单位和城市社区也是城市立法的重要源头，甚至城市中的习惯和市场惯例也被纳入到城市立法体系之中。

其次是从纵向上看，城市法律法规体系各个组成部分的法律效力具有层次差异性。其中，中央政权机关制定的宪法、法律和法规效力最高，接下来是省级政权机关制定的法规和规章，再往下是各个较大市制定的法规和规章，效力最低的是市场惯例、各单位的内部规则以及社区规则等等。按照下位法不能与上位法相冲突的原则，这些错落有致的规则构成了一个金字塔形的城市法律法规体系。

其三是从横向上看，各个城市在城市立法的发达程度上具有不平衡性。由于城市立法是一种与市场经济密切联系的法律文化或法律现象，因此，东南沿海城市由于市场经济发展较快，城市立法的发展也明显领先于西部内陆城市。

1.中央政权机关授权各城市自主立法的法律、法规

具体来说，这些授权性的法律法规主要包括：宪法、组织法、全国人大常委会的特别规定（如1992年出台的《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》等一系列特别法律）、立法法、行政法规、省级政权机关对城市的授权性法规。上述宪法、法律或行政法规定的制定主体分别涉及的全国人大及其常委会、国务院，都是我国的中央政权机关，他们制定的针对我国城市立法权的若干授权性规定，构成了我国城市立法体系中的位阶最高的部分，正是由于这些法律法规的授权，各个城市才获得了较大的自主立法的法律空间。

2.中央政权机关直接规范城市秩序的法律法规

在中央政权机关包括各部委制定的法律法规和规章中，大多涉及城市的社会生活和法律秩序。它们既包含了民商法规范、刑事法规范、行政法规范、诉讼法规范，也涉及劳动法规范、社会保障法规范及其他规范，尽管这些规范分属于各个不同的法律部门，但换一个视角看，它们都与城市、市场联系在一起，因而构成了我国城市立法体系的重要渊源。

3.城市政权机关制定的法规和规章

从法规总量上看，城市政权机关制定的法规和规章在我国地方性立法数量中，占有举足轻重的地位。据统计，在我国各省、自治区制定的法规规章中，广东省制定的法规数量最多，这是因为广东的几个城市制定了数量较大的法规和规章，如深圳制定的法规规章就达408件，广州有663件，两个城市相加的总和已近全省立法数量的一半多[2]。究其原因，是因为城市里存在着较发达的市场经济，对法律规则产生了巨大的需求，成为刺激各个城市法律规则迅猛增长的主要动因。而广大的内陆省区情况则相反。

4.城市习惯、市场惯例与城市社区规则

城市习惯与市场惯例尽管不是由中央、地方和城市的政权机关正式制定的，但它作为城市立法体系的一个组成部分，自有其不可替代的价值和意义，城市习惯和市场惯例是指各个城市中自发形成的规则模式，专门用来补充制定法的不足和缺陷。近年来，随着市场机制的形成，原有的“单位体制”逐渐衰落，城市中新的社区开始形成。这些新的城市社区作为城市中复合的经济、政治、文化和社会单元，构成了一种新的社会组织系统。各个城市社区为了完成整合、服务和管理的基本功能，形成相对稳定的社区秩序，必须依赖一套相对完整的社区规则。这些正在成长中的社区规则，也是我国城市立法体系的组成部分之一。（三）城市立法的作用

1.城市立法在市场经济法制建设中的特殊作用

市场经济，简单地说，就是围绕“市场”建设起来的经济形态。没有“市场”这个物质载体，就谈不上市场经济，而市场的存在和发展又离不开城市。在中国传统社会里，城市主要履行政治、军事、文化等方面的功能，而在市场经济条件下，城市则主要是商品和贸易的集散地。为无形的市场经济提供有形的市场，就成为市场经济时代里城市的主要功能。

但是，只有城市提供的市场，尚不足以保障市场经济的有序运转。因为，若要实现持续不断的市场交易，还必须辅之以一套交易各方都能接受的交易规则。因此，市场经济发展的初期，除了城市的发展，还伴随着城市法的广泛兴起。城市法调整和规范着城市组织、司法制度、市民权利、商业贸易、市场交换、财产与契约、劳役与赋税等等诸方面的事项，从而满足了市场经济运转的客观要求。

我国当前正在大力发展的市场经济，既依附于城市（特别是大中城市）提供的大市场，也需要规范市场经济的法律规则。近年来，尽管这两个方面都受到了高度的重视，但在市场经济运行过程中出现的失序乃至混乱状态依然不胜枚举。其中一个重要的原因恐怕就在于市场与相关的法律规则并不完全匹配，就像计算机的软件和硬件配置不当造成的运转效率低下一样。

我国的城市数量众多，在经济总量、交易频率、地理位置、文化传统等方面都存在着较大的差异，而各城市所适用的主要交易规则却都来自中央的统一立法。从积极的方面看，全国统一的立法有利于全国法制的统一及全国市场乃至全球市场的形成，但凡事有利必有弊，过度强调法律规则的一致性则可能造成对各城市之间差异的照顾不够，不能完全满足各个具体的市场在某些方面的特殊需要。

因此，有必要在尊重中央统一立法的前提下，适当强调各个特定的城市立法在市场经济法制建设中的特殊作用。因为按照吉尔茨的“地方性知识”的观念，每个城市都存在若干其他城市以至中央政府都无法替代的特殊经验。潜伏于每个城市中的“地方性知识”，也许只有这个城市才可能有亲切而详尽的把握。

2.城市立法在社会发展与环境改善方面的重要作用

城市立法包括城市规划立法、城市工程建设立法、城市环境立法、城市管理立法等。改革开放以来，中国经济保持了平稳较快增长，中国城市化进程有了迅速发展，中国政府围绕城市建设做了大量的立法工作，初步形成了符合中国实际的城市建设法律框架。

从全国人大层面看，全国人大颁布了《城市规划法》，这是城市立法的一个重要的标志。城市规划法确定了编制规划的基本原则，规定了城市规划编制的内容要求，确定了规划行政许可制度。

从国务院层面看，改革开放以来国务院颁布的同城市建设直接相关的行政法规已经有16部。

从建设部层面看，建设部制订发布的部门规章目前正在执行的有96部。“十五”期间，国务院出台的和建设事业直接有关的行政法规有6部，平均一年一部。国务院出台的和建设行政直接相关的法规总数已经达到16部。《城市供水条例》、《城市道路条例》、《城市物业条例》等都是这时期出台的。目前正在实施的《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市规划编制单位资质管理办法》等都是这个时期出台的。大量法律法规的颁布和实行，意味着我们在城乡规划建设管理、在房地产市场管理、在建筑市场管理等方面，建立了大批的制度和规范，对促进城乡规划建设管理和建设事业的健康发展起到重要的作用。同“九五”时期相比，建设系统的法制建设取得了突出的成绩。从规划系统来讲，法制的构架更加完善。目前，我们有《规划法》，有《建制镇规划建设管理办法》，有《村镇规划建设管理条例》，有《开发区规划管理办法》，有《风景名胜区管理条例》，有《历史名城保护条例》。不管是城市还是村镇，不管是开发区还是风景区，不管是规划编制还是规划审批，也不管是规划实施还是规划处罚，我们都建立了相应的法律法规制度，为全国各个层面的城乡规划管理奠定了重要的法律基础。

此外，城市发展中对土地、水资源、能源的合理利用与保护直接关系到自然生态环境的安全，做好城市土地资源、水资源、能源和空间资源的合理和永续利用，是实现生态环境保护和可持续发展的基本要求，也是做好城市规划的基本原则。加强环境立法工作，是实现我国生态环境保护，走可持续发展道路，构建和谐社会的需要，也为城市规划和建设中切实保护好城市资源环境和城市生态环境，实现人与自然和谐相处以及城市与自然和谐相处提供重要的法律规范。

从另一个角度看，我国城市立法工作，还包括执法和执法监督工作，它们共同为我国在工业化进程中城市化的迅速发展提供了重要的法律规范，从而保障了我国城市建设的有序和快速发展，并为我国经济发展和社会进步做出了重要的贡献。[1]喻中.论当代中国城市法的体系——个比较法上的考察.社会科学研究，2002（3）.[2]喻中.论当代中国城市法的体系——个比较法上的考察.社会科学研究，2002（3）.

二、城市经济管理体系

城市经济管理是城市管理中最重要的一项内容。经济是一个城市发展的命脉，也是一个城市存在的基础。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国各项事业均取得了突飞猛进的发展。在这个过程中，城市政府起到了突出的作用。城市政府作为城市结构的重要组成部分，在整个城市经济和区域经济的发展中都功不可没。城市政府对城市经济的管理关系到一个城市的稳定与发展，这是有无数事实所证明的。（一）城市经济管理的内涵

城市经济管理就是城市政府运用经济、行政、法律手段对城市经济环境进行有效的控制和协调，以使城市经济健康稳定地发展，取得最大的城市效益。在我国，城市政府在整个社会经济活动中占有主导地位，承担着领导、组织、管理和协调城市政治、经济和其他社会活动的重大责任，是城市得以顺利运转和发挥其功能的前提和基础。

1.城市政府在经济中的作用

斯蒂格利茨曾指出，“作为一经济组织的政府和其他经济组织相比有很多不同之处，在这些不同之处中，政府有两大显著特征：第一，政府是一个对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力”。城市政府在经济中的作用，是通过一系列因素综合作用的结果，它作用的范围包括全体公众非经济的价值判断、消费者对于私人产品和公共物品的偏好、生产者关于资源配置和发展的决策、生产要素所有者有关福利公平再分配的观点以及公共部门里的权力关系网。城市政府在经济活动中所担负的角色，一般而言，随着技术的不断革新，有效产品和无效产品也生产了出来，因此城市政府的经济作用就更依赖于对经济的关注。一般来说，一个国家主权政府的经济作用可以分为三种：稳定经济（维持充分就业条件下的经济）、（收入）分配、（资源）再配置。与此相适应，城市政府也应该具备这方面的作用。城市政府在经济方面的作用，可以分为生产方面的作用和消费方面的作用。城市政府在生产上的作用影响着对“生产什么”、“为谁生产”等问题的回答。城市政府在影响私人生产的同时，其自身也直接通过法律体系和法律机制、直接和间接补贴（通过税收制度建立的补贴，有时称为税收支出）、信贷活动（直接贷款和贷款担保）、提供公共服务等方式参与了私人生产。

在市场经济体系中，城市政府还必须制定一个游戏规则，这个规则既应奖励成功，也应使效率低下的活动和组织无法生存。现代城市政府的一个主要难题就是如何既在私人又在公共领域建立和推行有关转变效率的标准。一般而言，一个成功的经济体系的最大特点是它能认清现代技术的作用，通过一方和另一方的合同，在一定的时间和空间里，合理地运用和分配劳动。这样的合同是有效的市场经济的基础，同时它需要一个第三方来有效地保障合同的实施。这个第三方即为城市政府。

在我国，城市政府作为地方政权的实体，不仅具有政治职能，而且具有直接组织经济活动的职能，它能够根据中央指示制定、下达和实施经济建设计划，能以行政命令方式配置经济资源，但这只是传统的行政管理模式的一种缩影。在实行市场经济的今天，城市政府的经济作用将会发生许多不同的变化。

2.城市政府的经济管理职能

城市政府经济管理是通过城市政府管理职能的发挥而实现的。在城市经济管理体制改革的过程中，一些人认为，改革就是要削弱城市政府的某些职能，即所谓的“管理越少的政府，管理得越好”。其实，要建立起市场经济机制，城市政府应做到该管的管，不该管的不管，从原来的一些职能中退出来，更好、更强有力地执行那些城市政府应该执行的职能。

总起来看，我国城市政府经济管理职能主要包括以下几个方面：（1）规划职能。即根据国民经济发展的总体规划，结合城市的实际情况，拟订城市的社会经济发展计划，确定城市经济结构的比例与主导系统，规划城市经济结构的空间配置。（2）调节职能。即对城市经济活动的展开进行协调。通过各种调节活动，促使城市的社会经济发展计划顺利实现，从而促使城市经济结构趋于合理。其中，财政税收、银行信贷是主要工具。同时，政府的调节活动还包括对企业之间的横向联合以及内引外联等进行协调，扩大与提高城市的辐射力和聚集力。（3）监督职能。城市社会经济发展计划以及城市经济结构的合理化不仅要通过调节职能来保证实现，而且还需要通过城市政府的监督活动予以保证。因此，必须加强城市的司法部门、工商行政管理部门的职能，加强和完善城市的审计工作，对于违法乱纪的企业必须予以经济制裁。（4）干预职能。城市政府保留必要的行政干预是客观经济活动的要求，而这种行政干预一方面是有限的，另一方面其对象也与过去不同。对于严重损害城市经济宏观效益的企业行为，如严重威胁生态平衡、严重危害城市居民的日常生活的企业活动，政府有必要采取行政干预的方式加以限制。（二）城市政府经济管理的主要方式

城市政府经济管理的方式主要包括经济方法、行政方法和法律方法三种。城市经济管理工作的好坏，既有赖于对城市经济管理主体、管理对象、管理特点的认识，更有赖于城市经济管理方式的转变和完善。市场经济条件下，城市政府对企业的生产经营活动一般不再采取直接的行政干预的行政手段和指令性计划，而是采取间接调控手段，即经济方法和法律方法并辅之以必要的行政方法。

1.经济方法

经济方法是指依靠经济组织，运用经济手段按客观经济规律的要求来管理经济，以达到预期的经济目标的方法。城市经济管理中的经济方法主要是通过经济杠杆和经济责任制的运用，调整城市经济活动中有关各方面的经济利益，以达到控制、协调经济活动的目的。

2.行政方法

城市政府经济管理的行政方法是依靠行政组织、运用行政手段来管理经济的一种方法，它是依靠国家政权的权威采用非经济手段来指导、控制和协调城市经济活动的。多年来，我国对城市经济基本上采用单一的行政方法进行管理，人为地割断了城市内各经济单位之间的横向经济联系，割断了企业和市场之间的直接联系，降低了城市经济效益。但是，我们不能因此而完全否定行政方法。改革开放的实践证明，行政方法对城市经济管理仍然是不可缺少的。这一方面是因为在社会总需求大于总供给的情况下，对关系到国计民生的重点企业和重要产品的生产经营活动，城市政府还是需要通过行政手段即向企业下达指令性计划加以控制协调，以保证国民经济全局和人民生活的安定。另一方面，在社会主义经济运行过程中由于主客观各方面原因，有时也会发生重大的经济比例失调，严重的通货膨胀。在这种时候，采取行政手段往往比经济手段更有效。近几年来，城市政府在压缩基本建设投资、压缩社会集团购买力、制止乱涨价等方面颁发了一些行政命令或条例，收到了较好的效果。

3.法律方法

城市政府经济管理中的法律方法是指城市政府通过经济立法和经济司法来管理经济的方法。经济立法是国家机关为调整和处理社会经济各方面的关系而制定的法律或条例，包括国家机关制定的各种法律条文以及各级政府颁布的各种行政条例和实施细则。经济司法是国家机关对各种经济法规的强制执行。城市政府通过不断完善经济立法和严格经济司法，建立起良好的城市经济秩序，以保证城市经济的健康发展。

三、城市社会管理体系

1.城市社会管理的含义和特点

所谓城市社会管理是指对整个城市社会或其个别环节的运动变化和发展，进行自觉的、有目的、有规律互动的调控行为，使其能够正常地发挥功能并不断地完善和发展。管理生产和经济管理是社会管理主要类型之一，更是城市社会管理的首要任务。但在这里，我们所探讨的城市社会管理主要是指社会生产和经济管理以外的其他一些社会事业、社会生活、社会组织、重大社会事务的管理。它主要有以下特点：（1）目的性和自觉性。任何社会管理活动都是管理者和被管理者共同为达到一定目的而进行的自觉的管理，而不是盲目的任意的被动管理。（2）统一性和组织性。社会管理的一切活动形式必须按照政策法规，在各级党政机关领导和指导下，各方配合，分工合作，集中统一有组织地进行。（3）社会性和民主性。社会管理也可以说是一种社会化管理，必须依靠全社会广大人民群众自觉地参与管理、服从管理。管理决策、措施、过程、效果等均需公示于众，听取公众意见建议，接受公众的监督。（4）互动性和关联性。无论是作为社会管理的主体和客体的人或事，都是相互联系、相互作用、相互促进的互动关系。社会管理与经济管理、行政管理等也是互相联系、互相作用、互相促进的互动关系。（5）科学性与规范性。社会管理科学性与规范性就是要按照社会管理对象运动发展的客观规律和现代科学技术的要求，运用科学民主的方法制定管理决策、政策、法规、条例、计划方案、办法等，实行社会管理的科学化、现代化、规范化。

2.加强城市社会管理应考虑的重要因素

加强和完善城市社会管理需要考虑以下几方面因素：（1）思想因素。各种大众媒体包括广播电视、音像、报刊、文艺演出等，要大力宣传报道加强城市社会管理的意义、方针政策、方法经验以及典型事例。各单位要组织学习有关文件和政策法规，做好管理过程中的思想道德教育工作，提高市民思想道德素质，树立良好的城市公共道德风尚，并创造良好的思想舆论氛围，使广大干部、经营管理者和人民群众不断提高认识，增强信心与决心，防止和克服种种阻碍城市社会管理的不良思想倾向。（2）组织因素。首先是各级政府部门要充分发挥自身的社会管理功能，把社会管理任务列入各部门工作的重要议事日程。特别是要加强城管、教育、文化、卫生、体育等政府部门在社会管理中的作用。并可根据重大社会管理任务的需要，像防治“非典”那样，组织动员各方力量，建立专门机构，形成纵横相通的管理网络。各种社会团体、社会组织以及企事业单位、城市街道、社区，都要按照本身的职能，积极参与社会管理工作，从组织上保证城市社会管理的各项任务顺利完成。（3）财力、物力因素。城市政府要加大对各项社会事业、社会发展和社会管理的财政资金投入，并要倡导社会各界在经费和物资设备上给予赞助，以保证城市各项社会管理工作所必需的资金和物质设备条件。（4）人力因素。要选拔培养一大批适合社会管理工作需要的素质较高的管理人才、专业技术人才，建立一支结构合理（包括层次结构、年龄结构、专业知识结构等）的精干、优秀的管理队伍。（5）科技因素。要高度重视有关城市社会管理的科学技术研究、社会科学理论研究和实际工作的调查研究，重大科技问题、理论问题、调研课题，应组织协作攻关，奖励优秀成果，鼓励发明创新。运用先进的科学技术手段和理论研究成果，实现城市社会管理的科学化、信息化、现代化。（6）法治因素。城市社会管理是复杂的社会系统工程，涉及方方面面，有些方面已制定了较为完善的法律、政策、规章制度，必须严格依法管理；有些方面尚未制定法规、政策，或者已有法规不完善不适应迅速变化发展的新形势需要，就应在充分调研的情况下，采取科学民主的方法制定和完善必需的政策法规，使各方面的社会管理行为都有法可依、有章可循。同时还要培养一批城市管理的执法队伍，加强各项政策、法规的广泛宣传，增强广大市民的法律意识，做到人人知法、执法，敢于与违法乱纪的不良社会现象作斗争。（二）城市社会管理体系的基本结构与功能

城市社会管理是城市管理的重要职能之一，它对于维护城市社会稳定、提高市民福利水平，促进城市社会发展具有重要作用。城市社会管理的基本内容包括：城市人口管理、户籍管理、社会治安管理、社会保障管理、基层社区管理等等。其中，户籍管理是城市社会管理的基础性工作，这项工作对其他社会管理具有重大影响和制约作用。当前，我国正在全面推进城市社会管理制度改革，研究和探讨城市社会管理的基本模式和主要手段，这对于加速推进改革进程，保障城市可持续发展具有重要的理论和实践意义。

1.城市人口管理

城市人口管理是指城市政府对常住以及流动人口的数量、质量和构成等依法进行的各项行政管理工作。我国城市人口管理的基本内容主要包括三个方面：城市常住人口管理、流动人口管理以及计划生育管理。城市人口管理的主要任务是：第一，贯彻计划生育的基本国策；第二，掌握城市人口的基本情况；第三，控制城市人口的机械变动；第四，提高城市人口质量；第五，控制流动人口流量和流向。

我国的城市常住人口是指拥有城市户籍的人口。我国各城市的公安局、公安分局均设有户籍管理部门。城市公安局或公安分局的派出所是城市常住人口户政管理的基层单位，也是户籍登记的专门机关。城市常住人口的户政管理工作主要包括以下几个方面的内容：进行户口登记、建立人口卡片、进行迁移登记、颁发居民身份证、进行人口统计等。

城市流动人口是指暂住或常住在城市的非本地户籍人口。当前，我国城市流动人口数量在2亿人左右，约占全国总人口的20%，比法国和英国的人口总和还要多。在现行户籍制度下，我国城市流动人口的规模还将继续快速增长。大规模的流动人口已经形成了庞大的“民工潮”。每年春节前后，汹涌的“民工潮”给城市交通、治安、卫生和就业造成了很大的冲击，城市政府不得不提前做好应对工作。如何加强对流动人口的合理引导，已经成为我国城市政府面临的重要问题。

流动人口对城市发展具有广泛而深远的影响，这些影响既有利也有弊。有利的是：有助于形成城市劳动力市场，弥补劳动力短缺，形成充分的就业竞争，提高劳动生产率，降低城市生产成本，带动第三产业的发展，同时有利于提高农民的收入水平，促进城市资金、技术、信息和管理经验向农村的扩散和传播。不利的是：加重了城市基础设施的负荷，加剧了交通、道路、住房、卫生等基础设施的供需缺口，对社会治安产生不利影响，导致城市犯罪率上升等。

流动人口对城市发展的双重影响，决定了城市流动人口管理应当本着“积极引导、合理控制、加强管理、搞好服务”的原则，实行综合管理。其主要措施有：健全和完善单位制管理模式，加强对用工单位的检查和监督，保障外来流动人口的合法权益；引入社区制管理模式，根据流动人口聚居的实际情况，政府可以规划、建设流动人口住宅中心，对其进行集中管理；加强社会治安综合治理，建立一支训练有素的公安政法队伍，在外来人口聚居区加强警力，建立和健全社会治安管理制度。同时，通过行政救助手段加强对无业和行乞人员的清查、救助和劝返工作，把外来人员的管理纳入制度化、规范化的轨道。

2.城市治安管理

城市社会治安管理是指为了建立和维护城市社会的秩序状态，维护公民生命和财产安全，保障城市发展、经济建设和日常生活的顺利进行，城市公安机关以及其他治安管理主体依法开展的预防和打击违[1]法犯罪活动。社会治安历来是城市社会管理的大事。随着城市化和市场化的发展，在市场竞争、人口流动和社会组织化日益加强的环境里，社会冲突和违法犯罪一直是城市管理的重要话题。

城市治安管理的基本任务是：预防和打击各类违法犯罪活动，维护城市社会稳定和秩序状态，保障城市建设和社会发展。城市治安管理是一项综合性很强的系统工程，它涉及户口管理、治安巡逻、刑事侦查、消防管理、交通管理，以及对违法犯罪人员的惩罚、教育和改造等方面的内容。其中，预防和打击违法犯罪活动是城市治安管理的中心任务。

城市社会治安管理机关包括城市区划内的各级公安机关、审判机关、检察机关、安全机关和司法行政机关。其中，公安机关是城市治安管理的主要机关，承担着城市社会治安管理的绝大部分工作。为了协助城市治安管理机关的工作，城市企事业单位内部一般都设立保卫部门，在业务上接受城市公安机关的指导。我国城市各种经济和社会组织中还普遍设立治安保卫委员会，它们是具有中国特色的群众性治安自治组织。此外，我国城市还普遍组建有自负盈亏的保安服务公司，它们是在城市公安机关的业务领导和支持监督下进行工作的法人组织。

3.城市户籍管理

城市户籍管理是指城市有关机关依法对公民的基本情况进行收集、确认和登记的行政管理。我国的户籍管理制度建立于1951年，由公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》规定，户口管理一律由公安机关执行，各户均需置备户口簿，并按实填写、以备查对。该条例为维护特定历史时期的社会治安和政权稳定发挥了重要作用。1958年，为了缓解大量农民外流，减少城市超负荷压力，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次以法律的形式对人口自由流动实行严格的政府管制，该条例将城乡人口划分为农业户口和非农业户口，对农村居民迁往城市制定了严格的行政审批制度和凭证落户制度，并把户籍管理与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等联系起来，实行城乡隔离、区别对待。

改革开放以来，为适应经济和社会发展的需要，国家多次对户籍管理制度进行调整，允许农民进入集镇落户，并取消城市户口的粮油凭证供应体系。随着改革的深化以及市场的发展，人口合理流动已经成为不可阻挡的潮流。1998年，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对户口管理制度作出了“四项改革”，如实行婴儿落户随父随母自愿政策，放宽解决夫妻分居问题的户口政策，在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其直系亲属可准予在城市落户等。2001年，全国开始推进小城镇户籍制度改革工作，广大农民在小城镇基本实现了迁徙自由。

4.城市社会保障管理

城市社会保障是城市政府为补偿现代社会被削弱的家庭保障功能，依法对国民收入进行分配和再分配，形成社会消费资金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质帮助，以保证劳动力再生产和社会安定的一系列有组织的措施和制度的总称。社会保障是现代社会的“安全网”和“稳定器”。城市社会保障的责任主体是城市政府，各种社会组织和个人也承担部分责任；城市社会保障的目标是保障社会[2]成员最基本的生存和发展需求。

城市社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利四部分内容。城市社会保险是指根据国家和城市立法，由城市劳动者、工作单位和政府共同筹集资金，用以帮助劳动者及其亲属在遭遇年老、疾病、生育、工伤、残疾、死亡、失业等风险时，提供基本物质帮助的保障制度。城市社会救助是指劳动者在不能维持其最低生活水平时，根据有关法律规定，有权要求城市政府按照法定的程序和标准，向其提供满足最低生活需求的资金和物质援助的保障制度。城市社会优抚是指城市政府依照法律规定，对为保卫国家安全而作出贡献的特殊公民所给予的优待和抚恤，主要针对现役军人及其家属、烈属和残废军人、退休军人、退伍和转业军人等。城市社会福利是由城市政府为保障辖区内所有公民维持一定生活水平和尽可能提高生活质量，对辖区范围内所有公民普遍提供一定的资金和服务的社会保障形式，如城镇职工享受的物价补贴、交通补贴、书报补贴等。

我国城市社会保障制度建立于20世纪50年代初期。社会保障对象以城镇劳动者为主，实行就业、工资、福利三位一体的保障模式，城镇劳动者的生、老、病、伤、残均由单位包揽。改革开放以后，伴随着经济体制改革的深入，为缩小贫富差距，防范社会危机，社会保障制度改革提上了议事日程。其中，尤以养老保险制度的改革为标志。1997年8月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，规定实行个人养老交费制度，养老基金筹集实行社会统筹和个人账户相结合，建立养老保险专用基金。从1997年起，我国开始建设由国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度组成的“三条保障线”，覆盖了包括下岗、失业、退休人员和在职人员中的生活困难者在内的城市所有低收入居民。

5.城市基层社区管理

从社会学的角度看，社区是由居住在同一地域内，具有共同联系和彼此交往，并且具有相互归属感的社会群体组成的相对独立的社会共同体。每个社区都有特定的人口和地理区域，其居民之间有着共同的社会规范、价值观念以及社会交往。

20世纪80年代以来，由于城市基层社会管理出现许多新情况和新问题，单位制和街居制管理体制难以适应社会发展的需要，我国城市管理开始引进“社区”概念并推进社区建设。2000年，国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设开始在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。

城市社区管理是在党和政府的领导下，以街道办事处为指导，以居民委员会为主体，以社区内各种单位为依托，实行居民自我教育、自我服务、自我治理的管理系统。城市居民委员会是我国城市社区管理的法定主体，作为基层群众性自治组织，其任务是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。城市街道办事处与居民委员会的关系不是领导与被领导的关系，而是街道办事处指导居民委员会、居民委员会协助街道办事处开展工作的关系。

目前，城市社区管理的总体目标是，建立和完善多层次的社区服务网络，逐步实现社区“老有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、[3]贫有所济、难有所帮”。社区管理涉及社区文化、社区医疗、社区计划生育、社区教育、社区就业、社区物业管理、社区治安等工作。自20世纪90年代后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，形成了上海模式、沈阳模式和江汉模式等代表性的社区管理模式，为在我国城市中最终实现社区自主和自治做了极为有利的尝试。[1]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第279页.[2]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第289页.[3]杨宏山.市政管理学.中国人民大学出版社，2005，第289页.

四、城市科教文卫管理体系

所谓城市的科教文卫管理体系是指城市政府对科技、教育、文化、卫生等关系到国计民生的事业所进行的管理体系。（一）城市科技管理体系

科学技术是第一生产力。城市政府在对科技事业进行管理的过程中主要应做好两件事：第一是应尽量提供优越的条件鼓励创新；第二是要与国际接轨，扮演好在知识产权发展战略中的角色。

1.鼓励科技创新

科技创新是提高一个城市综合实力和内外竞争力的重要条件之一。然而在我国，城市科技创新能力普遍有待提高，因此城市政府应从以下几方面着手来突破科技创新的瓶颈，从而鼓励城市中的科技创新。（1）要努力完善城市科技创新的公共服务体系，为科技创新主体提供社会化、专业化服务，以促进创新活动和提高创新效率。公共服务体系包括以下五大类：一是利用技术、管理和市场等方面的知识为创新主体提供信息咨询服务为主的服务机构，包括科协组织、行业协会、情报信息中心、知识产权事务所和科技项目咨询机构等；二是以科技资源有效流动、合理配置提供服务为主的创新服务机构，如技术交易市场、人才交易市场、知识产权交易市场等；三是以促进技术成果转化为主的服务机构，包括生产力促进中心、工程技术研究中心、创业服务中心和大学科技园等科技企业孵化器；四是以金融服务为主的创新服务机构，包括风险投资服务公司、中小企业创新基金、风险信托投资公司、财务公司、专业性融资担保公司；五是以提供各种评估和认证服务为主的创新服务机构，包括技术经纪人事务所、律师事务所、会计事务所、审计事务、科技评估中心、无形资产评估中心、信用评估中心等。城市政府必须具备较强的资金供给和经济实力，良好的城市环境质量，丰富的智力资源和人才储备，良好的公共服务体系以及先进的城市基础设施，发达的公共教育体系，宽松的政策环境等以支撑城市科技创新的迅速发展。（2）加强“产学研”合作。针对当下我国企业创新主体地位没有完全形成，“产学研”脱节制约成果转化等问题，城市政府要积极引进国外著名大学、科研机构和跨国公司，实行联合办学，共建实验室和科技创业基地。采取优惠政策鼓励大企业建立自己的研发中心。吸引跨国公司的研发总部来城市落户。以重大产业科技攻关项目为纽带，通过市场机制、政策推动、企业运作，促进高校、科研机构和企业建立战略联盟。（3）城市政府要增加科技创新投入。政府要多增加科技研发方面的经费支出占优势，并对企业的一些研发机构给予政策优惠。

2.城市政府在知识产权发展战略中的角色（1）城市政府是知识产权政策和制度的制定者

制定知识产权政策法规，为实施知识产权战略和发展知识产权经济创造良好的制度环境和条件，为知识产权各方当事人提供合理的行为预期规则，是城市政府的首要职责。激励企业自主创新，建设创新型城市，培育知识产权市场，所有这一切，都迫切需要合理政策和“良法”的支撑。这个合理政策和“良法”必须遵循并反映知识产权经济发展的客观规律，为知识产权的创造、交易、合作和使用的各方主体设计科学有效的激励、约束机制和责任追究机制，能够激发各方主体的积极性、主动性和创造性，能够促进知识产权市场的健康有序发展。这个合理政策和“良法”还必须用语准确、结构完备、系统配套、效力优良，具有普适性、明确性、统一性、稳定性、公开性等特点，能够切实有效地回应知识产权经济发展过程中需要解决的问题。（2）城市政府是知识产权政策法规的宣传教育者

知识产权战略的制定和立法应当赋予政府宣传引导职能，充分注重发挥政府在推行知识产权战略和区域知识产权合作中的宣传教育作用。这是因为，知识产权政策法规得以有效实施的基础是社会公众对它的了解和信赖。经验表明，这种了解和信赖的形成不是自发的，除了需要完善法治，严惩失信行为之外，还必须充分发挥宣传教育的积极功能与作用。为此城市政府就应当充分履行宣传和教育引导的职能，并认真做好以下三大方面的工作：一是深入持久地开展市民知识产权系列宣传活动，强化市民的知识产权创造意识和保护观念。二是制定企业和市民知识产权行为守则，严格规范企业和市民在涉及知识产权领域的行为。着力营造全民自我约束和相互监督的良好氛围，逐步在企业和市民中建立起尊重和保护知识产权的思想观念和道德行为准则。三是配合有关知识产权政策法规的颁布和实施，通过各种渠道和形式在全社会范围内开展尊重和保护知识产权的法制宣传、教育与培训。（3）城市政府是尊重和保护知识产权的示范激励者

营造实施知识产权战略和发展知识产权经济的良好生态，需要城市政府成为尊重和保护知识产权的楷模。城市政府既是知识产权政策法规的制定者，又是知识产权政策法规的执行者，市政府的所作所为，总是会对实施知识产权战略与发展知识产权经济的社会环境产生重大的影响和导向作用。大量事实证明，市政府尊重和保护知识产权，则可以给企业和社会带来良好的示范效应；反之，市政府不尊重和保护知识产权，其他社会主体也会竞相效尤，从而会对整个社会产生十分恶劣的负面影响，并严重毁损政府和知识产权政策法规的公信力，大幅降低社会公众对政府和知识产权政策法规的信任度，从而引发知识产权领域的“政府失灵”。从这个意义上说，政府自身带头尊重和保护知识产权对实施知识产权战略和发展知识产权经济无疑具有难以替代的至关重要的意义。（4）城市政府是知识产权战略的推动者

实施知识产权战略和发展知识产权经济，能对城市的经济社会的跨越式发展起到积极的促进作用。由于中国各城市实施知识产权战略和发展知识产权经济起步较晚，因此若想完成全国各城市经济社会的跨越式发展，完全重复西方发达国家市场主导和推动的自然演化过程是绝对不行的，必须充分注重发挥政府在实施知识产权战略与发展知识产权经济中的积极推动作用。政府的这种推动作用，除了一般地体现在制定知识产权政策法规、加强知识产权政策法规的宣传引导等方面之外，主要还应当突出地、重点地体现在以下几个方面：第一，制定知识产权战略及其实施纲要，这是推行知识产权战略与区域知识产权合作的重要前提。第二，构筑知识产权经济发展的整体规划，实现政府、企业、中介机构和科研机构等多方力量的整合，为实施知识产权战略打好扎实的基础。（二）城市教育管理体系

1.城市教育的基本内涵

城市教育是推动城市经济发展，提高城市居民群体文化素质的先导和基础。城市教育是整个教育体系中的一个重要组成部分。它为城市的经济发展提供高素质的劳动者。人口素质和教育水平是体现一个城市经济发展水平和现代化程度的重要标志。当今世界的竞争主要在于人才的竞争，而人的智力因素在劳动生产率的提高方面起着越来越重要的作用。对一个城市而言，经济的迅速发展，越来越取决于劳动者素质的提高和大量合格人才的培养。人才、科技和智力等人口质量因素，是21世纪竞争取胜的关键。

城市教育从横向上来分可以分为公立教育和私立教育；从纵向上来分可以分为普及教育和高等教育。新中国成立后，在计划经济体制下，我国开始由政府投资包揽所有类型的教育事业。绝大多数教育机构均被列入事业单位，所需教育经费全部由政府财政统包供给。由于政府包办过多，管得过死，学校缺乏办学自主权和自我发展能力，这种全能政府管理体制反而不利于各项教育事业的健康发展。20世纪90年代以来，伴随着改革开放的步伐，我国由政府包办教育事业的局面有所打破，有关部门出台了教育收费、委托培养、社会办学等教育改革措施，开始允许企业和个人投资教育事业。各类私立学校的兴办、自费留学政策的推行、海外教育机构进军国内教育市场，为我国教育事业发展注入了新的活力。

2.城市教育管理的总体目标

在城市教育管理过程中，城市政府应当确保国民义务教育、特殊教育和重点教育事业优先发展，并大力发展各类教育市场，实现部分教育事业活动的市场化与产业化，促进各类教育事业的全面发展。具体来讲，就是根据城市不同类型的教育事业的性质和目标，分别采取不同的教育运行和管理模式。

兴办基础教育是城市政府的重要职责，基础教育事业经费以财政拨款为主。城市政府应当加大对公立教育的投入，让普通家庭的孩子都能上得起学并且能接受到高质量的教育。而对于私立教育，政府应当采取扶持的态度，同时监督其运行，使私立教育不要偏离整个城市教育发展战略的轨道。在市场经济条件下，职业技术教育和成人继续教育应实行社会化与市场化的模式，政府对这类教育市场应实行指导、规范、监督和统筹管理。城市政府应积极培育职业教育、消费教育、培训教育等教育服务市场，推动职业教育的产业化、社会化和市场化，提高各类在业、失业、转业人员的职业素质和技能。

在普及教育方面，城市政府应着重抓好9年制义务教育。我国从20世纪60年代就开始推行9年制义务教育，经过近40多年的历程，取得了显著的成效，许多大城市都基本达到或接近100%的目标。但是，就全国范围来说，9年制义务教育的普及率仍存在相当大的缺口。据统计，截至2001年，我国尚有522个县未实现“普九”，覆盖全国总人口10%左右的地区。近年来，随着城市化进程的加快以及市场经济体制的逐步建立，我国9年制义务教育又遇到新的问题：一是进城打工人员的子女尤其是超生子女由于没有城市户籍，义务教育得不到保障；二是教育领域的变相收费，使得城市中的部分下岗职工和贫困家庭子女的教育受到限制；三是由于社会上的不正当行为倾向，使得16～18岁青少年就业比重过高，而在校学生比重过低，2001年全国初中毕业生的升学率仅为53.2%，还不及20世纪60年代的水平。以上种种原因，都成为我国普及和强化9年制义务教育的“掣肘”。

因此，当前在城市中要重新认识和正确对待9年制义务教育，防止新的文盲和低文化水平市民的出现。首先，义务教育是建立在法律基础上的一种法制性教育，《中华人民共和国义务教育法》明确规定，国家实行9年制义务教育。城市中所有的适龄儿童都有享受9年制义务教育的权利，国家要为所有的社会成员提供平等的受教育机会。其次，教育体制改革的目的是为了更好地完善9年制义务教育，而不是一味地收费。义务教育，顾名思义，政府应当创造保障适龄儿童上学的条件，包括提供学校、教师以及免费教育等。然而当前在我国的义务教育中，学生仍要交纳学杂费、校服费以及其他各种巧立名目的费用。一些市、区级重点学校甚至利用家长望子成龙的迫切心情，用收费标准的不同作为进入重点学校的标准，尤其是小学也采用这种做法，就完全扭曲了9年制义务教育的本质。其实，既然是普及9年制义务教育，那么，对于适龄小学生和初中生就应该采用就近入学的办法，取消初考考试制度，取消小学和初中学校区分重点与非重点的做法。

与9年制义务教育相比，高等教育对于一个城市的意义则更为重大，它为城市的发展输送大量的人才，对提升一个城市整体的竞争力有着举足轻重的作用。城市高等教育发展的目标主要包括以下几方面：一是提高高等教育大众化水平，稳步扩大高等教育事业规模，优化层次结构，促进城市各类高等教育协调发展。二是提高高等教育质量和人才培养质量，在规模扩大的同时，注重内涵建设和品牌建设。三是强化高等教育服务功能，满足社会需求，为区域经济和社会发展服务，走可持续发展之路。四是深化高教管理体制的改革，提高管理水平，大力发展民办高等教育、中外合作办学和现代远程教育，努力培养新的教育增长点。最终的目标就是树立城市高等教育的特色和品牌，提升城市高等教育在全国全省的核心竞争力。而在提升高等教育的竞争力方面，城市对于高等教育的管理水平是其关键因素。城市高等教育管理水平取决于政府决策水平的高低、高校内部管理机制是否有效，以及政府与各高校之间的密切配合的程度，三者缺一不可。政府决策水平主要表现在政府能否根据城市的建设和发展进程，对高等教育统一规划、合理布局，优化层次结构，促进资源共享，并给予政策上的优惠和经济上的大力支持。对于高校而言，管理的水平是否有效，建立科学的管理体制和运行机制非常重要。有效的管理体制能使高校积极主动地适应社会发展的需要和满足自身可持续发展的需要，能很好地协调学校系统内外部各方面的关系，从而最大限度地调动全体教职工的积极性，促进资源的整合和利用，为国家培养高质量的人才。最后，政府与高校联系是否紧密，有没有效地共同发展的基础和合作平台，最终影响着资源的有效利用和高校功能的正常发挥。（三）城市文化管理体系

1.城市文化的内涵

城市文化是人类文化的一种特殊形态，是人类文化发展到一定阶段的产物。城市文化包含城市的物质文化、制度文化和精神文化三个方面。城市文化事业，是一座城市无可比拟的“软实力”，是城市文化力量坚实的作用点。它是一个城市的文化名片，不但承载着城市的精神和文化高度，更代表着一种生活质量。

城市的文化建设和文化产品包括学校、学术机构、图书馆、博物馆、体育场、公园、剧院、公共娱乐场所等文化设施的建设；文化艺术活动、新闻出版、广播电视、文化团体的建设以及各类文化产品的数量和质量、价值和功能、风格和特色、品位和层次等等。这是按文化的狭义所反映的城市文化状态。

从世界范围看，城市发展经历了工业革命时期的洗礼后逐渐步入以发展文化产业为龙头的现代时期。据统计，在美国，体育经济的收入，已超过了石油工业与证券交易所的收入所得。图书、报刊出版业也成了美国经济的支柱产业之一。以历史文化遗产、自然景观和文化服务为基础的现代旅游业，已成为世界最大的产业。文化产业已成为发展现代城市的支柱产业。随着城市的发展，城市文化建设愈来愈为城市政府所重视。

2.城市文化管理的基本目标

城市文化管理是指城市政府及其文化行政部门依据国家和所属城市的法律、法规、方针、政策对城市文化事业进行规划、组织、调控和监督的一种行为。在传统计划经济体制下，我国城市政府几乎包办了所有的城市文化活动，如新闻出版、广播电视、文物保护、文艺演出、文艺创作，以及各类图书馆、博物馆、文化馆、电影院、歌舞剧院等。借鉴发达国家发展文化事业的成功经验，城市政府应该承担以满足社会共同需要为主要目标的公共文化事业，而不应该包办以满足个人、家庭、单位和团体需要为主要目标的私人性和商业性文化活动。

城市文化管理体制改革的基本目标是：在确保政治文化事业、公共文化事业及其他各项国家重点文化事业发展的基础上，将现有的绝大多数政府主办的文化事业单位逐步推向市场，使其实现企业化、产业化、民营化、社会化与市场化运营，进而促进各类文化事业和文化产业的全面发展，有效地满足人们日益增长的文化生活需要。具体来说，应根据文化活动的不同目标和功能，分别确定不同的投资和管理模式：

首先是演艺娱乐行业的市场化运营模式，城市政府可以组建个别示范性的艺术团体，其经费来源以财政拨款为主，同时吸收其他资金。绝大多数艺术表演团体和演出娱乐场所等文化单位，均应逐步推向市场和社会，实现企业化与社会化，不再属于公共事业组织。政府文化行政部门的主要职责是制定政策，开展艺术交流和信息服务，监督和管理艺术娱乐市场。其次是图书馆、博物馆、档案馆和文物保护事业的政府扶持模式，这些社会公益性文化设施的经费来源应以财政拨款为主，也可以接受社会各界捐赠。再次是新闻出版事业的产业化运营模式，这些机构均可以直接转化为经营性公司，政府的主要职责是制定有关政策和法规，规范和监督新闻、出版业的运行。最后是广播电视电影事业的产业化运营模式，这些机构应转化为生产企业，按照企业方式运行，成为独立的市场主体，依法面向市场自主经营。城市政府应强化广播、电视和电影的市场监督管理，同时设立相应的文化事业发展基金，以繁荣和净化文化市场，促进城市文化产业的健康发展。

在城市文化管理当中，尤其值得我们重视的是对城市历史文化的保护。

每一个城市都有其自己的历史文化。然而自上世纪50年代以后，全国许多城市开始新的建设，由于对历史文化遗产的价值和作用缺乏认识，造成了对历史古城的摧残。上世纪80年代以后，掀起了新的建设高潮，许多大中城市旧城区内大规模的建设活动，使许多传统历史地域遭到了“灭顶之灾”，许多旧城在“旧貌换新颜”的同时，失去了原有的特色风貌。而观念上的轻视、经费支持的不足与制度规范的不完善，更使文化遗产保护工作举步维艰。

近年来，随着人们文化水平的提高以及与国际交流的增多，文化保护逐渐受到了重视。总体来讲，城市对于历史文化的保护应分为以下三个层次：

第一层次，保护城市文物古迹。主要包括古建筑、古墓葬、古遗址、石刻、名人故居和近现代有纪念意义的建筑物等。保护文物古迹，要特别注意保护它的历史环境。只有保存了历史的环境，才能更好地体现它的历史、科学和艺术价值。名胜风景区更是需要重视整体环境的保护。

第二层次，保护具有传统风貌的历史街区。有些建筑物单独看，可能不够确定为“重点文物保护单位”，但是建筑群加在一起，其价值就得到升华，就能反映某一历史时期城市的传统风貌特色。

历史文化保护区的条件是：（1）有真实的遗存物，不是仿古假造的，要尽量多保存原真的东西；（2）有完整的历史风貌，能够反映城市历史上的典型特色；（3）有一定的规模，视野所及风貌基本一致，能够造成一种环境，使人从中感受到历史的气氛。

保护历史街区的原则：（1）保护历史的真实性；（2）保护风貌的完整性；（3）维护生活的延续性。

第三层次，保护历史文化名城。历史文化名城不只是看城市的历史长短，而在于它承载的优秀的地域文化和民族文化，关键是要看其保存有丰富的有价值的历史遗产多少，而且名城的现状格局和风貌应保有历史特色，具有成片的历史街区。它与文物保护单位是有区别的。前者是面，后者是点。历史文化名城的文物古迹和历史街区主要分布在城市市区和郊区，保护它们对城市的建设与发展有重要影响。有的历史文化名城老城区已被高楼、洋楼所淹没，老城区的影子都看不出来了，还谈得上什么古都和文化遗产。当然保护历史文化名城也不是保护城市的全部，它的保护范围、内容与要求要通过城市规划来细致确定。关键在于处理好保护和发展的关系，新建筑和老建筑的关系，新旧建筑之间在风格、色调上相协调，使整体格局达到和谐，不失文化名城的特色。要严格控制文化遗产保护区、历史街区内的空间过量的不适当的经济开发、旅游开发以及不相配的人工景点建设。

历史文化名城，除了要保护有形的、实体的内容外，还要保护无形的、传统的、原生态文化。所谓原生态文化是指由民众创造并拥有的，在民众中自然传衍着的文化形态。也就是说，要继承和发扬优秀的在特色地域中生长的历史文化。如民间艺术、民俗精华、民间工艺、传统戏剧、音乐等。只有切实把城市的历史文化保护好，城市政府才担当得起推进城市文化事业发展的重任。（四）城市卫生管理体系

1.城市卫生管理体系的内涵与改革目标

城市卫生管理在城市社会经济发展中具有特殊的地位和作用。随着社会的日益进步，人们对生活环境质量的要求越来越高，对城市的健康、文明、清洁状况也更为关心，这就对城市政府及有关责任部门提出了新的课题。

我国城市卫生管理体系主要包括卫生医疗、卫生预防、卫生保健和卫生康复等四项基本内容。在传统的计划经济体制下，城市政府几乎包办了所有的卫生活动，各类卫生机构均被列为事业单位，所需卫生经费均由城市财政统包供给。由于政府大包大揽，造成公共卫生资源的供给不足、低效运行和严重浪费。为此，随着我国城市经济体制改革的不断深化，卫生管理体系也在深入进行改革和完善。目前，我国城市卫生管理体制改革的基本目标是：确保国家公共卫生事业和重点卫生事业的优先发展；将现有部分卫生单位逐步推向社会和市场，实现医疗卫生投资主体的多元化，医疗卫生机构的企业化，国民医疗卫生保障的社会化，基本医疗保障的福利化与公益化，普通卫生服务的商品化与市场化，卫生发展目标的多元化；大力发展各类卫生产业，繁荣和规范各类卫生市场，更好地满足人们日益增长的卫生保健生活需要。

2.城市卫生管理体制的创新

具体来看，城市政府在卫生管理领域应开拓一些新的投资和运营模式：

一是医疗机构的企业化运营模式，即使医疗机构成为独立的经营实体，实行政医分开，政府不再直接经营医疗，医院实行严格的经济核算制。各级政府必须建立医疗保险机构，其职责是筹集和管理社会医疗保险基金，并作为中介组织来沟通和协调医患双方的关系。二是卫生防疫与保健机构的财政化运营模式，城市公共防疫与保健服务属于社会公益性事业，自身不能实现商品化运营。卫生防疫与保健机构应当纳入公共事业组织的范畴，其经费应以财政投入为主，也可以接受社会各界捐赠。三是社会医疗保障机构的基金化运营模式，城市政府可将现有的公费医疗经费、劳保医疗经费直接划归社会医疗保险机构统一管理，其他人员由所在单位代缴相应的医疗保险基金。社会医疗保险机构与有关医疗服务机构签订服务合同，受保人按规定就近到指定医院就医，报销比例事先作出规定，超支部分由患者自理。同时，为体现扶危济困和社会共济的原则，对贫困病人应予以适当的优惠或免费照顾。

3.城市环境卫生管理体制的创新

在城市卫生管理体系中，还有一个不可忽视的重要领域，即环境卫生保障服务，它涉及城市的面貌和千家万户的切身利益，是城市卫生事业发展状况的一张重要名片。目前，城市政府在加强环境卫生管理体制方面应从以下几方面加以优化：

首先，要减少行政管理层次，提高管理效率。目前，许多大型城市都采用三级管理网络，即由政府设置市、区、街道（乡镇）三级环卫机构，核定编制、经费，对责任范围和管辖区域的环境卫生状况实行监督、管理；对垃圾、粪便负责收集、运输；对责任范围的道路进行冲洒、清扫、巡回保洁。这种管理既有合理的因素也有明显的弊端。它把市、区、街道（乡镇）的管理权限作了明确的分割，以指导性管理和实际管理为标志，对市与区的管理职责作了界定；以统一集中管理和分散定点管理及实际从事作业为标志，对区与街道（乡镇）的管理权限范围作了界定；以互不侵犯的区域性政府管理行为为特征，对区与区的管理、作业范围作了界定。这种重叠交叉、划地为界的方式必然造成管理机构庞大，层次过多，人浮于事，办事效率低下等一系列弊端。解决的办法是根据市场经济规律适时调整管理体制，强化政府职能，减少管理层次。

市级管理部门要在原有实行宏观管理、指导的基础上，加强业务管理的计划性、指导性和整体调控力度。形成行业法规政策检查、监督、管理权和具体业务的资质审查权；政府工程作业的发包招标权、不符合标准的退包否决权；对区级管理部门的检查、监督、评议权等三位一体新的管理体系。区级管理部门要适度转移管理重心，随着作业单位成分的多元化、复杂化，要建立起新型的行业业务稽查体系。避免造成市、区职责交叉，做到各有侧重。两级管理部门除保留必要的行政管理人员外，一部分人员应转向资质审查、发起招标工作，一部分人员充实行业稽查队伍或社会监察队伍。最大限度地调整街道（乡镇）一级的管理权限，这一级应以纯粹的业务管理和服务为主。这样的话，可做到两级政府的定位更为明确，相互关系更为顺畅，人员更为精简，队伍更为整齐，管理更为有力。

其次，要打破地域管理界限，有利于社会化进程。在市场经济条件下，环卫要想一如既往地维持和巩固以往区域划界、属地垄断的模式是不大现实的。这是因为，一方面，市场经济有其自身的规律，并不以人的意志为转移，官方文件或行政措施“一统天下”的局面将随着计划经济最后的余威一起淡出。另一方面，区域划界、属地垄断也与市场经济的机会均等、公平竞争不相吻合，一定程度上可以说是剥夺了社会公众参与的权利。所以，要在管理与服务逐步分家脱钩的基础上，扩大服务的内涵与外延。只要具有一定的规模、条件、实力，通过政府职能部门的资质审查，不管是正规环卫作业队伍，准环卫作业队伍（指一些大中型企业，物业管理公司及外地专业清洁单位）和非环卫作业队伍，都可参与竞争，以优胜劣汰的市场法则来定夺。作业单位可以尝试多种形式：承包制、合作制、股份制，甚至中外合资、外商独资；可以是国家的，可以是集体的，可以是私营的，也可以是个体的；可以是清洁队，也可以是清洁公司。除目前已作尝试的特定路段清扫保洁的招标、承包外，可进一步试行跨地区、跨行业的生活废弃物的收集、运输、分类回收有用物资、外墙清洗、管道疏通、车辆清洗、渣土运输、灭蝇消毒及其他相关配套服务的招标、承包和社会参与。通过以上几个方面的运作，可以使环卫服务根据不同的内容、特点形成不同的层次，互为补充，达到一种比较和谐的效果。这样城市环卫业就能真正走出自我封闭、自我满足、自成一体的“独立王国”，迈进市场经济有序、健康、竞争、向上的“自由王国”。

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