地方政府治理的创新(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：杨茂林,王云

出版社：山西经济出版社

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地方政府治理的创新试读：

前言

中共十八大报告首次单篇论述了生态文明，将生态文明建设纳入建设中国特色社会主义的总体布局之中，这就充分体现了我国对生态文明建设自觉性的不断增强，对中国特色社会主义建设规律的认识也达到了崭新的高度。正是出于这种原因，许多有着高度社会责任心的各界人士，主张反思现行的经济学和管理学理论，并再度重温和强调联合国倡导的可持续发展战略思想。2012年，山西经济出版社社长（总编）赵建廷先生和编辑室主任李慧平女士邀请我组织并主持撰写一套《经济社会可持续发展思想文库》。根据要求，为了积极响应和落实中共十八大报告着重强调的生态文明建设的相关规定，为了顺应联合国可持续发展战略的要求，同时也为了反思新自由主义风行导致的种种与生态系统法则相背离的理论问题，于是，我很快就对本文库进行了设计与论证。具体说，本文库由《经济思想批评史——从生态学角度的审视》《管理思想批评史——从外部性结构缺失看西方管理学理论短板》《清洁生产与循环经济——基于生态文明建设的理论建构》《地方政府治理的创新——基于资源型省域的探索与思考》和《福利经济学派伦理思想评价——从生态正义角度的探析》共五本书构成。在山西经济出版社的积极争取和努力下，它被列为山西省重点图书。故此，借出版之际，特对山西经济出版社表示深切谢意！但是，写作过程限于时间紧促，难免有许多不周之处，还望学界方家惠予指正。2014年2月　于清华园（总序作者为清华大学教授）

前言

资源型经济转型是一个世界性问题，也是一个世界性难题。资源型经济转型体现了生产力与生产关系的内在结合，重点是推进需求结构、产业结构、要素投入结构、区域经济结构的战略性调整，更多地表现为经济基础的内容，但同时与上层建筑特别是行政管理体制有密切关系。政府治理是行政体制改革的重要内容，是上层建筑的重要组成部分，直接影响着资源型经济转型，是资源型经济转型成功与否的重要政治保障。

国外从20世纪70年代开始关注地方政府治理问题，包括英国、美国在内的发达国家逐步从治理角度认识政府，重新定位政府角色，出现了方兴未艾的地方治理运动，其核心就是认为公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸至社区、志愿部门和私人部门，后者与政府在公共服务中扮演着同样重要的角色。国内研究政府治理肇兴于20世纪90年代，受新公共管理运动的影响，人们发现改革过程中出现的许多深层次矛盾和问题都与政府有关，亟须从政府治理角度进行探讨，所以治理成为政治学、行政学、管理学竞相关注的热点问题。

国内外转变经济发展方式的探索表明，资源型经济转型与地方政府管理模式创新密切相关。为此，本书从山西实践出发，围绕国家综合配套改革试验区建设的要求和资源型经济转型的任务，梳理资源型地区经济与政府治理之间的关系，探索以地方政府治理模式创新推进资源型经济转型发展的路径和对策。具体地，本书在分析资源型地区经济转型和地方政府治理模式创新关系基础上，按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的基本要求，围绕资源型经济转型的战略任务，就转变地方政府职能，改革地方政府机构，完善决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制，以及依法行政等问题展开研究，目的是寻求资源型地区地方政府治理的新内容、新路径和新措施，从而以政府治理模式创新的力度影响资源型经济转型的深度，使政府改革始终与发展方式转变相适应和相协调，实现本地区经济社会的全面协调可持续发展。

第一章是地方政府治理相关的概念界定、理论基础及其意义。概念是研究和论证的基本单位，目前学术界等不同界域在讨论资源型经济转型、政府治理创新等问题时，均使用着不同含义的概念，故此进行说明和界定。

第二章是资源型经济与地方政府治理的相关性分析。这里，我们尝试用资源型经济、地方政府治理模式、资源型经济转型与地方政府治理模式创新三个方面的分析，来表述这样一个观点：资源型经济转型虽然体现为需求结构、产业结构、要素投入结构、区域经济结构的战略性调整，但与行政管理体制有密切关系。政府治理是行政体制改革的重要内容，直接影响着经济转型。通过分析，我们力图厘清二者的相关性关系，并建立问题研究的基本分析框架。

第三章是对国外不同经济制度下资源型经济体以及国内部分资源型城市转型路径和方法的比较分析。这里，我们力图通过对美国、澳大利亚、加拿大、欧盟国家、日本、韩国、前苏联等国家，以及国内部分资源型地区和国家级改革实验区的考察和比较，来表述这样一个观点：在不同的国家或地区，由于经济制度的不同和资源型经济状况的差异，转型遇到的问题不尽相同，难度不尽相同，政策措施也不尽相同，但由于资源型经济在形成上、在要解决的主要问题上都存在着类似的过程和本质上一致的要求，所以，彼此之间存在着相互借鉴的基础和可能。通过分析，我们力图说明创新地方政府治理模式对资源型经济转型的特别重要性，并以山西省资源型经济转型为例探讨可以借鉴的政策措施。

第四章是围绕山西资源型经济的形成过程和现实情况来分析和探讨地方政府应有的责任问题。这里，我们力图通过对山西省资源型经济形成的个案研究，探索地方政府要承担的治理责任以及发展地方政府治理模式要解决的主要问题。通过分析表述这样一种观点：山西资源型经济的形成历程及其转型的曲折进程，与计划经济体制的长期制约和地方管理模式的严重滞后有直接关系，而地方政府“失职失责”在其中起着关键的、重要的作用；正是由于这种“失职失责”，不仅导致政府改革滞后，而且严重制约着包括要素市场、收入分配制度、国有企业、市场经济体制等的改革进程，集中表明了地方政府治理变革的迫切性、系统性、复杂性及其艰难程度。

第五章是通过考察山西转型实践，分别讨论了省级层面、地市层面、县市层面经济转型与地方政府治理情况。这里，我们在了解和掌握了大量文本材料的基础上，还进行了记录地方政府治理实践的观察性活动，这些活动包括实地考察、专题座谈、问卷调查以及其他观察途径，获取了许多资源型经济转型与地方政府治理模式创新的真实信息，力图在实践层面为我国资源型经济转型发展与政府治理创新模式提供支持。

第六章是围绕资源型经济转型对地方政府治理模式建设所进行的思考。这里，我们依据前述研究，对地方政府治理模式的逻辑起点、核心任务、着力点以及具体途径等问题进行探讨，提出要以责任政府、法治政府和服务型政府建设为方向，以顶层设计、综合部署、系统推进为思路，构建和发展地方政府治理模式。通过这种思考表述这样一种观点：地方政府在资源型经济转型中处于顶层决策和中枢推进的位置，同时资源型经济转型具有综合性和交叉性，是一个牵扯面广、综合性强的改革过程，所以地方政府治理模式必须具有全面协调可持续性。

第七章是一个观点总结部分，也是一个对策建议部分，重点是就建设和完善地方政府治理模式提出一些具体办法。

第八章是地方政府治理的调研报告和典型案例，希望能为地方政府治理理论和实践提供有益借鉴。

资源型经济转型是资源型地区可持续发展的战略性调整，是一项复杂的系统工程。本书以推动资源型经济转型为出发点，以治理的视角和方法，分析和研究地方政府管理模式创新问题，并通过梳理和评价转型发展的主要影响因素，探讨和寻求地方政府管理模式创新的主要内容和最佳途径，从而在理论与实践层面为我国资源型经济转型发展提供支持，直接目的就是力图将研究成果转化为地方政府创新管理、推动转型发展的决策依据，服务于资源型地区经济转型的伟大实践。作者2013年12月于太原

第一章　地方政府治理的提出与地方政府治理体系的意义

加强地方政府治理相关问题研究，发展地方政府治理理论，对推进我国地方政府改革进程、完善行政管理体制、提高公共管理效率以及促进经济社会发展具有重要意义。

第一节　地方政府治理的提出

一、地方政府治理的相关概念

由于理论界对地方政府治理的概念有着不同的界说，为了使“资源型地区经济转型中的地方政府治理创新”的研究能在比较严格的意义上进行，本节对“治理”、“地方治理”、“地方政府治理”等重要概念进行界定并作简要说明。（一）治理

治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。治理是一种比统治更宽泛的现象，它是由共同目标支持的活动，目标本身可能来自法律的和正式规定的责任，但也可能并非如此，而且无须依靠国家强制的力量迫使人们服从。治理倡导公共管理主体的多元化，政府不再是唯一的管理权威，各种社会团体、群众组织和广大公民都会成为治理的主体，他们通过积极参与治理过程来实现各自的利益目标。（二）地方治理

地方治理指的是在达成某种国家最低标准和政策的共识框架内，将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体及社区转移。在内涵上看，地方治理是以当代治理理念为基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革，推动地方公共事务管理模式再造的发展过程，其实质是治理权限的一种新的配置模式，它既包括地方政府、市场和企业、社会组织之间等多元治理主体之间的合作网络，也包括政府间权力的重新配置。因此，地方治理主要包括两个方面，一方面是横向的多中心治理，另一方面包括政府间的分权与治理。（三）地方政府治理

在我国，地方政府是与中央政府相对的一个概念。依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等的规定，地方政府是指地方国家行政机关，包括省、自治区等区域性地方政府和县、乡（镇）等基层性地方政府。《地方政府组织法》明确指出，地方政府的职能涉及经济、教育、科学、文化、卫生、财政、民族、民政等广泛的社会治理领域。由此可见，地方政府的治理范围十分广泛，我们可以把地方政府治理定义为：在一定的贴近公民生活的地理空间内，依托于政府组织和民间的社会自组织机制等各种组织的网络体系，协同完成公共服务的提供和实现社会事务的管理，进而达成以公民发展为中心并积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。地方政府治理具有贴近公众性、在地方发展中的主导性、地区差别性等特点。（四）地方政府治理模式

所谓模式是指主体在处理事情的过程中所实施的一般理念和成型的工作路径。地方政府治理模式是地方政府在对当地内部和外部治理中所遵循的一般理念和成型的工作路径的总称，其选择直接关系到当地的治理绩效。对地方政府而言，任何一种治理模式均有其适用性，同时也没有两个完全相同的政府治理模式，但无论何种治理模式，其最终目标是实现地方的善治，即地方公共利益的最大化。

构建和发展地方政府治理模式应以有助于社会公共利益实现为标准，重点体现以下几个价值取向，即服务导向、绩效导向、法治导向、顾客导向、责任导向等。围绕资源型经济转型，地方政府由传统管理走向地方治理，应该体现若干新变化，包括职能更加到位、机构更加精干、手段更加科学、决策更加民主、执行更加高效、政府间关系更加合理顺当等。

二、地方政府治理的提出

资源型经济转型是一个地区经济乃至社会发生重大变革的过程，是传统社会向现代社会变迁的重要内容。在这一进程中，传统的资源型经济系统被打破，新的经济要素和力量不断进入，新的经济生态处于生成状态，经济系统内部诸要素配置尚待实现平衡，因此产生和积累了大量的亟待解决的矛盾和问题，如经济发展粗放、收入差距加大、社会分化严重等；而地方政府职能转变艰难，权力寻租腐败情况弥散，无疑加大了资源型地区转型发展的艰巨性和复杂性。

事实上，资源型经济转型本身是一项系统工程，既涉及政府管理的方方面面，也涉及市场主体，还涉及区域内的广大民众；资源型经济转型已把政府、企业和社会都卷入改革发展的洪流中。其中，政府是推进资源型经济转型的重要力量，但不是唯一力量，行政手段是推进转型的重要工具，但不是唯一工具；在市场条件下，企业作为转型的主体，也有参与转型发展的积极性和主动性，也要发挥自身创新发展的作用；同时在转型中，由于市场失灵或政府失灵时刻存在，所以需要多元社会主体加入转型行列，充分发扬民主的精神、发挥协作的功能。改革开放以来，我国社会组织获得迅速发展，公民个人获得了越来越多的民主权利，主体意识和权利意识不断强化，因而在任何重大问题上都有了利益诉求，能在转型中起到独特的作用。

基于前述的分析和认识，我们提出，为满足资源型经济转型的要求，完成转型的任务，需要从治理视角来思考问题；而且，为增强地方政府统领和推进转型的能力，创造有利于资源型地区转型的制度和环境，需要探讨地方政府治理模式构建问题，通过引入治理的理念、方式和手段，变革地方政府的管理理念和管理手段，提高地方政府推进转型发展的领导水平与实际效果。现在，大家已经形成一种共识，即在全球化竞争中，政府能力日益成为国家竞争力的核心要素。经合组织就强调指出，经济的迅速全球化使得保持国际竞争力十分必要，这是公共部门制度革新的一个强有力的推动因素。同理，在资源型地区，经济转型显然是适应全球化、信息化趋势，提升本地区核心竞争力的必要途径，因此也是地方政府治理变革的强有力的推动因素。

事实上，地方政府治理模式的理念、方式和手段拓宽了地方政府推动经济转型的视野，提出了不同以往地方政府管理模式的治理逻辑，突破了单一的政府推进转型的模式，倡导政府、市场（企业）、社会（非政府组织和公民个人）的多元推进方式，而且更加强调政府间的分权原则，倡导政府间合作的分权推进方式。

第二节　地方政府治理的理论基础

一、国内外研究现状

自公共行政学诞生以来，国内外学者就对政府治理问题进行了较为系统全面的研究，为政府治理变迁的后续研究提供了坚实的基础。（一）国外研究现状

关于政府治理工具选择的研究。安德森出版的《治国之道：政治选择与决策导论》将治理工具分为市场机制、结构化的选择、有影响的选择以及管制四种，是治理工具的先驱之作。英国学者胡德在《政治理论工具》一书中提出了政府治理时所使用的工具和途径，分析了政府治理工具的分类、性质、特征以及使用要求。

关于政府治理结构的研究。文森特·奥斯特罗姆从实证的角度论述了美国地方政府治理的结构。美国地方政府是一种地方“自治政府”，地方自治政府与州政府和联邦政府体系并存，其特征就是形式多样，有大量的地方单位为满足不同利益团体的要求而履行不同的服务功能。

关于政府治理模式的研究。英国学者E.费利耶认为政府治理可归纳为四种模式，即效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式和公共服务取向模式。美国学者B.盖伊·彼得勒指出西方国家在政府改革过程中形成了市场模式、参与模式、弹性政府模式以及解制型政府模式等四种政府治理模式。（二）国内研究现状

关于政府治理概念的研究。中国学者对政府治理的概念研究大致包括以下两个方面：一是狭义的政府治理，包括政府体制改革、管理创新、价值理念创新等内容，换句话说，也就是政府内部的治理。中国学者俞可平指出，中国的政府治理变革主要是以政府管理体制为重点的改革。二是广义的政府治理，即政府通过行使公共权力管理社会公共事务，解决公共问题，创造公共价值的活动。关于政府治理结构的研究。中国学者朱光磊从组织结构的角度出发，批判了政府间的“职责同构”模式，认为要建立新型的政府间关系就必须打破政府间的这种“职责同构”模式。包国宪则从社会结构的层面论述了“政府—市场—社会”新三元结构，并指出这种结构是中国社会利益结构多元化的必然要求。

关于政府治理模式的研究。我国学者鲁照旺在《现代化进程中的政府治理模式》一文中提出，自由民主制度是完善政府治理、促进经济与社会发展的根本途径。邢孟军在《当代中国政府治理模式创新浅析》一文中指出要重视制度建设，科学地处理好政府与市场、与社会之间的关系。王洛忠、刘金发在《中国政府治理模式创新的目标与路径》一文中提倡“可持续型”的治理模式，它是中国政府治理创新的目标模式，涵盖了制度治理、依法治理、参与治理和长效治理等理念。刘良在《中国公民社会的兴起与政府治理模式变迁初探》中提出参与型、合作型政府治理模式，它以基层民主与社会自治、合作与共治为特点。朱虹、吴楠主张公民和第三社会部门参与政府行政管理过程，政府在问题初始时期便通过多种渠道和方式及时做出回应，即构建一种参与回应型地方政府治理模式。

二、地方政府治理的理论依据（一）新公共管理理论

新公共管理理论是一种新型的社会治理模式，产生于20世纪80年代的西方发达资本主义国家，主张将私营企业管理的一整套原理、技术和方法应用于公共部门管理，在一定程度上改善了西方国家的公共质量管理水平。新公共管理理论的基本观点主要有以下几个方面：（1）一个有效的政府应该是一个善于“治理”的政府，在公共行政中是制定政策而不是执行政策。因此，政府应该首先明确自身职责定位问题，分清管理和具体操作，著名学者戴维·奥斯本等将此概括为“政府的职责是掌舵而不是划桨”，政府应成为多元管理主体的核心，合理划分政策职能（掌舵）和管理职能（划桨），“掌舵”后，“划桨”的任务便交给私人部门、社区组织和公民自治组织等部门。（2）政府行政应奉行顾客至上准则，“服务行政”而不是“管治行政”。新公共管理理论要求政府以市场看待政府运作，重塑政府与公众的关系，公民是享受公共服务的“顾客”，政府是以人为本的服务提供者，而不是发号施令者。政府要定期征求公民意见，注重换位思考，以顾客参与为主体，保证公共服务的提供符合公众的偏好，以此提高公共服务的效率。（3）注重引入市场竞争机制，提高服务供给的质量和效率。新公共管理主张由重视效率转为重视服务质量和顾客满意度，在政府管理中引入市场竞争机制，让更多的私营部门和非营利组织参与提供公共服务，可以节约成本并提高工作效率。而且市场的力量可以弥补政府的不足，防止政府失灵的出现。（二）“第三条道路”理论“第三条道路”理论是一种在全球性变化过程中适应社会、经济和生存环境的社会民主主义理论，它既不是自由放纵主义，也不是国家干预主义，而是一种中间道路。“第三条道路”理论旨在推动社会民主，主张社会团结，倡导地方政府与公民合作，共同治理公共事务。“第三条道路”理论所持观点主要有：（1）推崇地方政府适度干预，实现由传统管制向治理模式的变迁。“第三条道路”理论认为，地方政府在经济领域中的干预方式必须改变，由微观的直接管制转变为宏观的间接治理。该理论主张国家适度干预，认为地方政府在经济活动中的主要责任不是直接参与生产经营，而是宏观调控。（2）主张参与式治理。参与式治理是一种现代化的政府治理模式，指政府与公民社会建立良好的合作伙伴关系，政府对公共事务的治理和公民社会组织共同参与完成。公民社会组织参与公共事务管理，强调了公民权利与义务的平衡，发挥了企业与个人的积极性，有助于加快政府职能的转变，有助于促进政治民主化，有效地制约地方政府运作，避免了政府独裁现象的发生。（3）注重实用主义。“第三条道路”坚持了社会民主主义传统的核心价值观，具有突出的实用主义色彩，主要表现在以下两个方面：一是在理论上吸收其他政治力量的价值观，二是在政策上比较灵活，从实际出发，只要是有效用的政策都会被采用。（三）网络治理理论

网络治理是一种新的治理形式，主要是指“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，共同管理公共事务的过程。网络治理理论为政府、市场和社会三者之间的合作建立了明确的整合机制、利益分配以及调整机制，保证了各行动主体间合作的长期性和稳定性。”网络治理的基本理念主要有以下几个方面：（1）分权导向。传统的政府统治观强调政府组织是实施社会管理功能的唯一权力核心，而在网络组织中，权力是分散的和相互作用的，因此，网络治理理论认为私营部门、第三部门和公民个人等部门应与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。这些部门被引入公共服务的提供过程中，并得到了社会和公民的认可。（2）社会导向。随着全球化的发展，传统的国家或政府组织在社会管理和公共服务过程中的作用逐渐减小，公民社会的作用不断强大，以公民参与和公民自治能力为主导的治理模式逐渐成为主流。由于公民组织的发展和公民积极参与公共事务管理是治理得以运转的基础，所以治理理念要求政府逐步授权给社会、公民，不断增强公民的参与意识，建立新型的国家与社会的关系。（3）服务导向。市场经济的建立要求政府承担更多的服务职能，政府最主要的作用就是提供公共产品和服务。网络治理理论的一个重要变革就是实现由统治行政、以“政府”为中心到服务行政，以满足公众需求为中心的转变，建立“服务型政府”。

第三节　地方政府治理体系的意义

外部生存环境直接影响着地方政府的内部功能、政治结构和决策方式，全球化和区域一体化推动了地方政府治理体系的变革。通过这些变革，地方政府不仅能提升自身管理社会公共事务的能力，而且能建立与企业、公民组织、其他政府间的战略合作关系，促进地方的多元化、民主化发展。地方政府治理体系已经成为地方政府管理公共事务的一种新的分析框架，具有重要的现实意义。

一、有利于公民社会的发育和成长

地方政府治理体系是在政府、市场、公民社会三元结构下成长的，随着世界经济一体化进程的加快，社会开始向开放化、市场化和多元化的方向转变，公共事务管理主体多元化的治理模式日益增强，公民社会逐渐成为新的社会治理主体之一。当代治理理论将公民社会作为政府治理的内容和方式，公民社会强调的是公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。政府治理主张政府不应垄断公共事务的管理权，而是将公共事务的管理权限和责任交给私人部门、社区组织和公民自治组织等部门，形成社会各单元共治的局面。而且某些公共事务交给公民社会治理会比政府部门更有效率。这就在一定程度上推动了公民社会的发育和成长。

地方政府治理体系客观要求政府加快职能转变，将公共事务管理交由政府、公民社会和市场等主体共同管理。公民社会可以承担某些社会管理功能，成为政府与社会的桥梁，使公共管理活动获得公民的认可，尽可能地增加公民的共识和政治认同感，从而有效地维护社会秩序。因此，可以说地方政府治理体系推动了公民社会的发育，为公民社会的成长提供了现实动力。

二、有助于公共管理效率的提高

效率是行政管理的出发点和落脚点，效率的高低是检验行政管理水平的一个重要标准，在政府治理过程中，特别强调效率理念。有效的政府治理要求公共机构具有合理的科学设置和科学的管理程序，最大限度地调动物力、人力、财力，以降低管理成本，提高公共管理效率。

另外，在地方政府治理体系中，公民社会承担了一部分原来由政府承担的公共事务管理职能，一方面使政府的职能逐步合理化，让政府从繁杂的微观管理中解脱出来，从而能集中精力抓宏观调控；另一方面公民社会提供了公民参加政治生活的机会，公民在参与政治的过程中，可以更有力地监督政府运作过程，提高公共政策制定的民主化和科学化程度以及政府公共服务能力，从而塑造一个有效的政府、一个责任型的政府。

三、有助于推动资源型地区转型发展

资源型地区转型是一个地区经济乃至社会发生重大变革的过程，是传统社会向现代社会变迁的重要内容。它既涉及政府管理的方方面面，也涉及市场主体，还涉及区域内的广大民众；资源型经济转型已把政府、企业和社会都卷入改革发展的洪流中。其中，政府是推进资源型经济转型的重要力量。地方政府转型是中国政府系统的变革，不仅要求地方政府规范管理、依法行政，而且要求地方政府放权于市场，还权于社会；同时要求中央政府向地方政府放权让利，地方政府向基层地方政府放权让利。就此要求和任务看，采用“治理”理念、发展地方政府治理，对于推进资源型地区由计划管理向市场治理（市场机制发挥作用）转变，由集权管理向社会治理（民主参与发挥作用）转变，由单一权力中心治理向多元主体共同治理（多中心发挥作用）转变，具有必然性和重要意义。

如果说资源型经济转型离不开地方政府转型，那么，我们认为，地方政府转型能否成功，乃至资源型地区经济转型能否成功，首要的问题就是地方政府能否在治理方面实现创新发展。

第二章　资源型经济转型与地方政府治理的相关性

资源型经济转型体现了生产力与生产关系的内在结合，表明了经济发展与政府管理的密切关系。地方政府治理作为政府管理创新的重要内容，将直接影响着资源型经济转型的方向和进程。事实证明，任何地区推进经济转型，地方政府都以不同方式发挥着至关重要的作用。

第一节　资源型经济及其转型

一般而言，资源型经济是一种以资源产业为主导的经济体系，经济活动对资源的依赖性很强。所以，资源型经济转型就是要推动本地区产业结构的重大调整，促使本地区经济体系出现战略性变动，使本地区的经济活动从根本上摆脱资源依赖，真正解决本地区经济与社会脱节、资源浪费与生态环境恶化并存等问题。

一、资源型经济的内容

资源型经济是一种以矿产资源开发为主导的经济体系，也是一种经济形态或分工模式，其特征与当地的资源禀赋、资源开发途径、财富管理方式等密切相关。

在我国，资源型经济涉及资源型企业。资源型企业主要指矿产资源企业，即直接从事矿产勘查开发，为国家提供矿物能源和矿物原材料生产基地的企业。这类企业一般由矿山采选业或冶炼业起步，并通过向上下游延伸和扩张，实现多品种经营等方式，历经多年而成长为有发展规模和雄厚实力的集团或公司。无论在计划经济时期还是在改革开放的新时期，这些企业都在为我国经济建设提供能源和原材料方面做出了重大贡献。

同时，资源型经济也涉及资源型产业。资源型产业主要指以开发利用自然资源为基础而形成的、从事不可再生资源开发的产业，即国际标准产业分类中的第二大项矿业和中国国民经济行业分类中的B类采矿业，具体有固体矿、液体矿和气体矿的开采，包括煤炭采选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业、有色金属采选业和其他矿采选业。在山西，由于其资源主要是矿产资源（如煤炭、有色金属以及非金属等），所以，资源型产业主要是上述资源的采掘业及配套产业。

而且，资源型经济还涉及资源型地区。资源型地区主要指在资源开发基础上形成并发展起来的资源型区域，特别是资源型城市。一方面，资源型地区或城市是依托资源开发而发展起来的，其主导产业是围绕资源开发而建立起来的采掘业和初级加工业。因此，这类地区或城市对特定资源有强烈的依赖性，产业结构较为单一，经济发展容易因资源枯竭而发生逆转。另一方面，资源型地区或城市是因当地资源的开发而兴起的，并在一段时期内主要依靠资源型产业的增长支持整个地区或城市经济发展的一种特殊区域类型。

由此可见，我国资源型经济是包括不同层面经济活动的经济体系，其中有微观层面的企业活动，有中观层面的产业活动，还有宏观层面的体制机制变革。所以，资源型经济转型是一种总体的系统的经济调整或变动。

二、资源型经济的特征

众所周知，自然资源具有不可再生的属性，有逃脱不掉的由盛及衰的周期律。同时，历史表明，自然资源的大规模开发将会诱导国家或地区经济的迅速繁荣，资源价格的异常变动会导致国家或地区贸易条件的恶化和经济增长的剧烈波动，资源型产业的“过度繁荣”则会造成工业化的逆转和经济社会发展质态的退化。在许多资源丰腴的国家或地区，资源非但没有成为工业化的“福音”，反而成为经济发展的“诅咒”，滑入了资源优势的陷阱。

更为严重的是，以自然资源主导的经济普遍产生了外部性、溢出了经济范围，而广泛地影响了社会发展、生态环境、政府管理等诸多方面，到处留下了资源型经济的烙印。所以，资源型经济的特征成为资源型地区发展的普遍特征。

资源型经济属于传统粗放型的初级产业类型，产业结构层次低，抗市场风险能力差，且技术水平和研发、效益水平都呈低下状态。资源型经济的主导产业是在当地优势资源基础上发展起来的，这种资源导向型的发展模式在工业化和城市化的初期阶段，在资源市场供给短缺的条件下，是有现实意义的。但是，随着产业规模的扩大，大部分地区或城市继续依托单一的资源产业发展经济，就逐步形成了资源产业的“锁定效应”。而这些资源产业又是围绕一个或几个大型资源型企业运行的，一旦遇到市场风险，资源型企业的衰退就极易形成所谓的“多米诺骨牌效应”，对当地经济形成致命的毁灭性的打击。从产业结构层次看，大部分资源型经济以原材料和资源密集型的初级产品输出为主导，呈现出经济粗放型、低技术含量的“通病”。从三次产业构成看，在资源型经济中，第二产业占绝对主导地位，但这种主导地位是由大量输出原料型产品拉动的，自主研发和高精尖加工品输出较少；而且，大多数资源型经济不注重资源关联产业的构建，产业链条短，经济范围小；同时，第二产业的弱质制约了第三产业的发展，产业持续力不强，由此在整体上凸显了技术水平低、效益水平差的症状。

在资源型经济发展中，特别是在资源濒临枯竭时，往往带来了诸多社会问题，尤以就业和社会保障压力为重，严重影响着社会的稳定与和谐。在许多的资源型地区或城市，资源型企业处于负担重、运行成本高—效益低、市场竞争力弱—地区或城市财政积累不足—城市公共物品投入过少—居民生活水平下降—社会保障问题突出的链式反应中；而资源型产业由于高消耗、高污染、粗放型的增长方式和资源掠夺式的开采方式，使传统的以资源输出为主的地区成了资源型经济的最大受害者，产生了资源濒临枯竭—资源产业规模递减—相关产业规模递减—就业机会减少—下岗失业人员增多—社会保障问题突出等一系列社会问题。我国情况也不例外，资源型经济涉及资源型产业职工1250万人，失业登记人数有90万人，占职工比重的7.2%，比全部城市平均水平高出2.3%；加之资源型经济多以第二产业为主导产业，而吸纳劳动力能力较强的第一、三产业发展较为滞后，制约了就业机会的扩大；而资源型企业下岗职工文化程度不高、技术单一，也严重影响着再就业的能力和范围。

资源型经济“过度开发”导致资源濒临枯竭，造成严重的污染形势和脆弱的生态环境。资源型经济面临的最直接的问题就是资源枯竭。在我国，按照经济学界的粗略估计，全国118个资源型经济地区或城市中，随着我国2/3的矿山进入中老年期，已有1/4遭遇了资源枯竭的命运。单就矿业城市而言，根据中国矿业协会的统计，全国目前以采矿为主的资源型经济中，20%处于成长期，68%处于成熟期，12%处于衰退期。资源型经济濒临资源枯竭是自然资源供给的有限性与其需求的无限性矛盾的必然结果，而传统的对自然资源的掠夺式、粗放式开采则大大地加速了资源耗尽、严重浪费的进程。与此相伴生，资源型地区或城市的环境污染和生态破坏情况愈益严重。据调查，目前我国每年因矿产资源开采而引发的地质灾害所造成的直接经济损失超过100亿元，因采富弃贫而浪费的资源更是数量巨大，无法统计。资源型经济面临着经济衰退、资源枯竭的矛盾，同时遇到了环境治理、生态修复的难题。

资源型经济过于依赖资源开采造成了思想观念普遍保守、体制机制严重滞后、自主创新极端不足等恶果。在我国，资源型经济是在计划经济体制下和大规模的经济建设过程中形成的，与此相适应的思想观念和制度安排同市场经济条件和要求格格不入，其保守性、滞后性已成为制约资源型经济转型的严重障碍。山西作为我国资源型经济的重灾区，就程度不同地存在着这种经济的典型表现：一方面是思想观念陈旧，解放思想不够，改革精神不足；另一方面则是体制机制严重滞后，自主创新极端不足，如中央与地方政府权限不清晰、权责不匹配；地方政府唯上意识重，往往屈从上级，不能从地方实际出发；资源区域分配机制不科学，资源价值严重扭曲；政府一支独大，政企不分、政事不分普遍存在；地方利益部门化、部门利益个人化问题突出；地方政府官员政绩观片面，考核机制不能实事求是地反映地方发展要求；现代企业制度难以完善，创新能力得不到激励等等，都是计划经济体制和资源型经济刚性约束的结果。

另外，以资源产业为主导的产业结构单一性决定了城市功能的单一性，进而又制约了城市竞争力的提升和城市经济发展的潜力。

事实上，资源型经济所造成的问题叠合存在，特征交叉影响，不仅表明了资源型经济积重难返、影响深厚，而且揭示出资源型经济转型的复杂性、艰巨性。

三、资源型经济的转型

综上所述，资源型经济转型直指资源型地区经济结构不合理的问题，加快转变发展方式，加速推进经济结构的战略性调整，就成为资源型地区可持续发展的关键问题。为此，需要全面认识经济结构存在的突出问题，准确、系统地把握资源型经济转型的目标和任务。

从区域经济社会可持续发展的目标看，资源型经济必须以推进需求结构、产业结构、要素投入结构、区域经济结构为重点，加快经济发展方式的转变，加快经济结构的战略性调整。其要点是：加快需求结构调整，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；加快产业结构调整，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协调带动转变；加快要素投入结构调整，促进经济增长向依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变；加快区域经济结构调整，促进区域、城乡良性互动和协调发展。

从区域经济社会可持续发展的任务看，资源型经济必须推进产业结构升级换代，重点是优化区域资源配置和要素结构，建立“产业序动升级”模式和多元叠合发展模式，完善包括产业的改造、延伸、救助、替代和置换在内的产业结构代谢机制，建立由资源企业转型分类导引策略、设立资源型企业进入门槛、“异类”企业催育和成长、优势企业规模扩张组成的企业转型嬗变模式，形成以企业创新和竞争优势为核心的要素密集度升级递进机制等。与此同时，充分发挥城镇化在资源型经济转型中的重要作用，使城镇化成为资源型经济转型的巨大空间和拉动力量。

为完成上述目标和任务，实现资源型经济转型，就需要统筹协调，扩大消费需求，构建现代产业体系，推进科技进步和自主创新，加速城镇化建设进程；就需要加快完善现代市场体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制；就需要增强市场主体的动力和活力，特别是努力发挥国有企业转型发展的排头兵作用，充分发挥包括微小企业在内的民营经济的作用，形成全民创业、合力转型的局面；就需要全面推进社会管理创新，激发包括非政府组织和公民个人在内的社会力量参与转型的积极性和创造力；就需要积极稳妥地推进包括税制、金融在内的体制机制改革，更好地支持产业结构优化升级和城乡区域协调发展等。

国内外实践证明，资源型经济要摆脱困境，非走转型之路不可，除此以外没有他途。

四、资源型经济转型与政府转型

历史地看，在我国的不同地区、不同历史时期，资源型地区或城市的形成过程、发展范围、所起作用可能有所不同，但其形成的主导因素无疑是相同的，即国家的资源开发利用计划以及政府，特别是地方政府的主导性的推动力量。

现实地看，目前我国资源型经济转型，既有企业转型，需要围绕市场需求调整企业发展战略和产品结构等；也有产业转型，需要围绕区域优势和市场需求调整产业结构、产出结构及档次、就业结构和技术结构等；还有资源型地区或城市经济系统转型，需要从根本上转变经济主体在资源配置中的资源取向、转变经济形态和变革经济体制等，因此是综合的系统的变革，在哪个方面都绕不开政府。也就是说，在资源型经济转型中，特别在转型初期，只有政府能够统筹转型、推动转型，所以政府要居主导地位、起统领作用。

但是，问题在于，政府要主导和统领资源型经济转型，自然不能用旧思想、旧体制、旧办法，而必须首先转型，更新观念，变革体制，换新方式。转型首先是政府的转型。企业转型升级，前提是政府的服务要转型升级；企业提高自主创新能力，首先是政府服务企业创新的能力要提高。同时，由于资源型经济转型具有系统广泛、复杂艰巨的特质，所以仅靠政府一个主体是远远不够的，必须充分发挥其他主体的积极作用，如作为市场主体的企业以及作为社会主体的非政府组织和公民个人，以形成助推经济转型的合力，共同推动转型发展。

我们认为，对资源型地区经济转型而言，政府改革就是第一推动力，政府转型就是整体转型的前提和基础。通过政府改革，推动政府在重要领域和关键环节实现转型，构建充满活力、富有效率、更加开放的治理模式，形成有利于助推转型的制度安排和政策措施，激发市场主体与社会主体参与转型的活力，不断增强转型发展的动力，积蓄又好又快发展的后劲。

第二节　地方政府治理模式及其本质要求

一、地方政府治理模式

地方政府治理是地方政府管理地方公共事务活动的总称。按照治理理论，地方政府治理主要是在一定的贴近公众生活的区域内，依托地方政府以及民间社会的自组织机制等各种组织性网络体系，协同完成公共服务的提供和实现社会事务的管理，进而形成以公民发展为中心并积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系。地方政府治理具有贴近公众性、在地方发展中的主导性、地区差别性等特点。

地方政府治理与“治理”或“地方治理”的出现有密切关系。“治理”作为个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸种方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括公民和组织同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。治理是一种比统治更宽泛的现象，它是由共同目标支持的活动；由于治理倡导公共管理主体多元化，所以，政府不再是唯一的管理权威，各种社会团体、群众组织和广大公民都会成为治理主体，他们通过积极参与治理过程来实现各自的利益目标。“地方治理”是在达成某种国家最低标准和政策的共识的框架内，将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体及社区转移的过程。在内涵上看，地方治理是以当代治理理念为基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革，推动地方公共事务管理模式再造的过程，其实质是治理权限的一种新的配置模式，它既包括地方政府、市场和社会组织之间等多元治理主体之间的合作网络，即横向的多中心治理，也包括政府间权力的重新配置，即政府间的分权治理。“治理”或“地方治理”在本质上表明，地方治理的主体不仅包括各级地方政府，而且包括公民个人、私营部门、非政府组织等，它们共同承担着公共事务治理的责任。因此，“治理”或“地方治理”更多地依赖各参与主体的一致同意和共同行动。

地方政府治理模式内含有强烈的服务导向、绩效导向、法治导向、顾客导向、责任导向等价值取向，支持并推动社会公共利益的实现。这种治理模式与传统的地方政府管理有显著不同：

一是在理念上，前者要求熟悉市场规律和相关规则，确立法治意识、竞争意识和服务意识，相信市场和企业、社会自组织的能力；后者则有着强烈的计划经济观念、小农经济色彩，政府总是力图完全掌握公共资源，习惯人治和推崇权力，缺乏服务意识和法治观念。

二是在职能上，前者认为应充分发挥市场对资源配置的决定性作用，而政府应在基础设施建设、文化、教育、环境保护等领域起主导作用，所以，地方政府要将职能重点放到宏观调控与社会管理、公共服务上，要妥善处理政府和企业、市场、社会之间的关系，收紧市场经济条件下的政府管理范围，减少对市场经济的直接干预，将具体事务交给市场、企业和社会去做，同时要依据精简、统一与高效的原则，合并职能相同或者相近的部门，明确政府部门职权范围，做到权责一致，实现政府部门设置的规范化与制度化；后者则在管理上要求全能政府，习惯于将政府意志强加于企业或社会。

三是在方式上，前者要求适应信息化时代要求，通过建立电子政府等变革服务方式和拓宽服务空间，增加透明度和实现公开化，并让公众的意愿表达变得更为直接与广泛，创造出公众积极参与公共决策的良好环境；后者则存在着管理烦琐、效率低下、暗箱操作、信息不对称等弊端。

四是在行为上，前者要求依法规范地方政府的具体行政行为，不断推进地方政府管理的法制化进程；后者则重视行政手段，人治色彩严重，忽视法律手段和经济手段的应用等。

因此，在社会主义市场经济条件下，地方政府要通过改革与创新，构建起适合的治理模式，并在结果上实现若干转变：第一，地方政府在理念上要有新发展，要从管理的理念转向治理的理念。也就是说，政府原来实行的是传统的管理，政府是唯一的主体；而在治理形式下，政府只是其中的一个主体，包括市场主体、非政府组织和个人都是其中不可或缺的主体。第二，地方政府在手段上要有新发展，即不再把行政手段作为唯一的方式，而是充分发挥市场在配置资源上的决定性作用，依法实施各种行政行为，充分利用经济手段和法律手段推进政府工作。第三，地方政府在途径上要有新发展，由管制行政向服务行政转变，极大地方便广大社会公众，提高公共管理的效率，同时由等级行政向参与行政转变，让公众的意愿表达变得更为直接与充分。第四，地方政府在权力配置上要有新发展，围绕政府职能和治理要求，推动权力下移的分权运动，理顺地方政府间的权责关系，做到事权与财权相匹配，治权与人权相适应。

二、地方政府治理模式的本质要求

构建和发展地方政府治理模式，就意味着地方政府既要改革和完善自身，依法发挥自己的作用，又要不断完善市场体系，充分发挥市场机制的基础作用，以及主动培育公民社会，逐步增强社会参与能力，通过多元主体的合作与努力，实现政府、市场、社会的共同治理。因此在本质上，这种治理模式的内在逻辑和要求就是逐步建设责任政府、法治政府和服务型政府。（1）职能转变。无论从理论还是实践角度，地方政府转型的基础和关键都是其职能的转变，根本目的是改变政府包揽一切的做法，改变“全能型”政府管理模式，还权于市场与企业、社会与公民，同时调整地方政府与其他权力主体之间的关系，落实市场主体与社会主体的合法权益，切实发挥他们在经济社会生活中的能动性与合力。通过地方政府职能转变，改变命令性的、控制性的、微观干预性的传统行政管理方式，逐步建立说服性的、互动性的和宏观调控性为特征的，行政手段、经济手段和法律手段共同发挥作用的地方政府治理模式。（2）制度创新。制度是重要的治理工具，目的是形成公正合理的社会安排与利益分配。地方治理的重大任务就是为政府治理提供良好的“游戏规则”。在此意义上，地方政府治理变革的核心任务就是制度创新。地方政府治理模式作为一种有别于传统行政管理的，与政府、市场和社会三维结构范式相适应的新型的政府管理方式，需要相应的制度支撑。因此，必须加大创新力度，推进制度建设，重点在转变政府职能、完善市场经济制度、建设公共服务体系等重要领域，在体制机制、法律法规、政策措施等关键环节，增强制度安排的先导性和地方治理的规范性，逐步构建以精简高效的行政体制、科学合理的决策体系、积极有效的调控机制、完善规范的法律体系、衔接有序的合作机制为主要内容的地方政府治理模式。无论如何，促进地方政府治理创新需要一整套的有效制度，需要制度来驱动。（3）依法行政。地方政府治理注重法治理念，强化法治建设，要求地方政府严格依法依规行使权力，行政行为受国家法律法规的规范和约束。为此，要依据国家法律法规和地方发展实际，清理、整合地方性法律规范，增强其对地方政府治理的针对性和适应性；同时要坚持权责对等原则，在行政授权的同时增加行政责任要求，保证权力行使与其承担责任的一致，并严格按照相应的法律程序，追究权力行使的后果。（4）政务公开。地方政府治理倡导政务公开，坚持用制度管人管事。所谓政务公开，包括行政决策公开、行政权力公开透明运行、加大行政审批公开力度、政府信息公开、基层政务公开、行政机关内部事务公开等内容和要求，目的是方便群众知情、便于群众监督，明确行政职能、规范办事程序，推进政府建设、加强管理创新，根本是让权力在阳光下运行。在地方政府治理过程中，电子政务是提高治理能力的重要途径，因为电子政务不仅能够成倍地提高政府处理信息的能力，提高管理效率和行政效能，而且能够极大地加强政府行政活动的公开性和透明度。（5）公共服务。推进地方政府治理变革，必须转变观念，确立政府作为公共部门或机构以提供公共服务为核心的理念，并依据这种理念，重新审视地方政府的行为和政策，确立地方政府治理创新的方向和原则。所谓公共服务，是国家所从事的使公民的某种具体的直接需求得到满足的职能活动，其结果是公民能够受益或得到享受。如教育是公民及其子女的直接需求，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于其人生发展；如果在此过程中使用了公共权力或公共资源，那就属于教育公共服务。在社会生活中，有些涉及全体人民普遍利益的物品或服务不能或不适合由竞争性市场供给，需要由公共机构或部门提供。政府作为公共权力机构或部门，承担着公共物品和公共服务供给的责任，即提供义务教育、科技研究和推广、文化事业建设、医疗卫生和大众体育健康等，以及提供社会福利、保险、救济和慈善等公共产品和公共服务。公共服务体现着政府的公共属性，而这种公共属性是政府权力和权威的本源。（6）社会参与。地方政府治理坚持问政于民、问需于民、问计于民，凡是涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，在决策前都要广泛征求群众意见，在实施中都要依靠群众积极支持和广泛参与，在信息上都要畅通政府和群众的联系渠道。与此同时，由于地方政府治理所面对的是公民社会，即包括非政府组织、志愿者团体等在内的所有民间组织，它们在利益表达和利益协调中，能够沟通地方政府与公民之间的关系，推动地方政府与公民的合作，是连接地方政府与公民的桥梁，因此，地方政府要为民间组织创造发展空间，要以完善制度为重点，加强培育、发展、规范民间组织的力度，要把原由地方政府直接掌握的一些经济社会管理权力下放给民间组织，扩大其自主管理权限，解决其活力不够、效率低下的问题。

第三节　资源型经济转型与地方政府治理模式的相关性

围绕资源型经济转型，推动和发展地方政府治理，既有地方政府管理体制改革的一般意义，是地方行政管理体制改革的重要内容，也有率先走出资源型经济转型发展新路的特殊意义，是资源型地区经济社会可持续发展的必然要求。

毋庸置疑，推动资源型地区经济转型，地方政府首先必须转型。但政府转型，必须根据实际情况，切实解决向哪转、怎么转的问题。由于我国的市场经济是从计划经济脱胎而来的，所以任何地区，地方政府转型都会遇到诸如转变政府职能、改革管理体制、创新管理方式、推动依法行政的要求，都要解决政府强、市场弱与社会弱的问题。

一、地方政府转型的基本要求

地方政府转型，核心在于政府职能转变，关键在于切实解决职能转变问题；而地方政府职能转变，前提是正确界定地方政府职能，在充分考虑到经济社会发展程度和民主政治发展水平的基础上，切实处理好政府与市场、政府与社会（包括社会组织与公民）的关系。

关于政府职能，西方国家政府在不同的历史时期有不同的界定。在自由资本主义时期，政府只是充当“守夜人”的角色，只有国防、外交、财政和社会秩序维护等少量职能，国民经济完全靠市场自身调节。亚当·斯密就认为政府有三项职能，即保卫国家和社会的安全，保护公民的权益以及建立和维持某些公共机关和公共工程。现代市场经济条件下，政府职能也有新的变化，如政府经济职能，就是政府对国民经济进行调节、管制、监督的职责与能力。萨缪尔森认为，政府在现代混合经济中有四项主要经济职能，即为市场经济确立法律框架、影响资源配置以改善经济绩效、制定改善收入分配的计划以及通过宏观经济政策来稳定经济。因此，政府既是一个社会经济管理者，充当着裁判角色，担负着干预和调节经济运行的职责；同时，政府又是市场主体，直接参与经济运行，对市场的供给和需求都产生着重大影响。

我国对政府职能转变也有一个认识逐步深化、实践逐步深入的过程。1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”这实际上提出了职能转变的问题。1987年，党的十三大明确指出：“为了避免重走过去‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’的老路，这次机构改革必须抓住转变职能的关键。”但是，直到1992年，我国确定了社会主义市场经济的发展目标和方向，我国才真正开始由计划经济向市场经济转变，意味着政府职能开始发生实质性的变化。1998年、2003年，国务院机构改革都紧紧围绕职能转变这个关键推进机构精简，重组部门，加强监管等。2008年，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）强调指出，要以政府职能转变为核心深化行政管理体制改革，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。《意见》特别强调要全面正确地履行政府职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。

地方政府应该管住管好政府该管的事情，重点履行好以下经济社会管理职能：（1）改善经济调节。在市场经济条件下，无论发达国家还是发展中国家的政府从未放弃过对经济的宏观调控。当今世界也根本不存在没有国家调控的“自由”的市场经济。只有通过政府引导国民经济的发展方向，制定和实施有效的经济发展战略，才能合理利用资源，减少经济发展过程中的盲目性，维护经济社会的稳定与安全。改善经济调节，健全宏观调控体系，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和区域经济合作，实现经济增长、增加就业、稳定物价和国际收支平衡。当前在我国，由于突出强调宏观调控的职能有着很强的现实性、针对性、全局意义，因此，必须将这一职能落实到部门职能配置上，推动宏观调控部门加强宏观性、战略性、综合性问题研究，综合应用多种手段调控经济社会运行，同时减少微观干预和审批事项。（2）严格市场监管。市场经济是竞争性经济，其本质就是赚取利润本能的冲动；但正是这一本能，赋予政府一项极为重要的、必须承担的职能，即维护市场秩序，明晰保护产权，完善法律制度，保障公平竞争，保护生产者和消费者的合法权益，创造有序、安全的市场环境。政府作为社会利益的代表，要以公平立场，提供市场健康运行所需要的法律法规；要加强市场监管，规范市场经济秩序，创造公平的市场竞争环境；要完善行政执法、行政自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。目前，特别要推进公平准入，拓宽市场准入范围，特别要强调公共资源交易市场的规范运行；要规范市场执法，加强管理和完善制度，切实纠正多头执法、执法扰民、执法争利现象，严惩利用执法权设租寻租、执法犯法行为；特别要加强涉及人民群众生命财产安全领域的监管，将食品、药品的安全质量作为市场监管的重中之重等，都具有重大的现实意义。（3）加强社会管理。认真履行社会管理职能，完善社会管理政策和法律、法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。从社会管理要求看，就业是民生之本，要将提供工资收入的就业机会摆在更加突出的位置；要完善社会保障体系，扩大覆盖面和提高保障水平；要健全基层社会管理体制，支持各类新社会组织的成长，推进社区建设，加快形成富有建设性的利益表达、保障、协调机制，维护社会和谐稳定。（4）更加注重公共服务。公共服务是社会全体成员可以同时享受的集体消费品，而每个人对该消费品的消费都不会减少其他社会成员对该消费品的消费。凯恩斯认为，资本主义社会经济危机的根源是有效需求不足，而有效需求不足不是市场力量能解决的，必须依靠政府干预这只“看得见的手”，也就是通过政府的财政政策、货币政策、就业政策等宏观调节来保持社会的稳定发展，这些宏观政策加上斯密的公共工程概念就构成广义的政府公共服务职能。强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。当前，积极推进基本公共服务均等化，持续增加财政对公共服务的支出，更多地向公共服务水平低甚至基本没有被覆盖的低收入人群倾斜，进一步建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，更好地发挥政府公共服务保障社会公平正义的作用。

二、资源型地方政府转型的特殊要求

在资源型地区，由于地方政府与市场关系的复杂性以及地方利益结构的路径依赖性，地方政府在转变职能、改革体制、创新管理以及依法行政方面的情况非常复杂，政府强势、市场体制不完善与社会发育程度低的问题则更为突出，政府转型面临着更大的难度和更为艰巨的任务。

从地方政府与市场的关系看，由于地方政府体制和市场体制远不够完善，所以，两者之间的矛盾十分突出。一方面，由于长期以来计划经济影响深重，市场体制不成熟、不完善，所以，资源型地区难以及时有效克服由于市场竞争带来的自发性和盲目性；另一方面，也由于计划经济影响长期没有消除，地方政府越位、缺位问题十分严重，在有些领域十分强势，一味强调政府主导，如围绕GDP热衷于政府投资，不计成本，不计效果，往往造成资金浪费，以及公共资金的流失与腐败，如毫无制约地对市场进行干预，只要有权有利的都要监管，使政府、部门、官员个人寻租机会增大，市场主体经营成本大幅提高；而在有些领域则放任自流，政府弱作为、不作为的情况非常严重，如在需要加大公共投资力度的公共服务领域，以及在食品、药品安全，生态环境保护等“市场失灵”的监管领域等。

与此同时，资源型经济地区的路径依赖问题十分突出。由于长期依赖资源，这种地区形成了以资源为核心的产业结构和经济结构，以及依靠资源开采、初加工和销售的盈利增长结构，所以，当地的资源型企业、居民、地方财政及其他各相关利益人建立了一种共享合约，结成了一种“利益联盟”；只要合约存在，其中任何相关方都不愿意该合约的利润增长链被打破。由于这种产业结构和利益结构得到当地居民的“同意”，得到地方政府适应性很强的政策支持，加之相关企业在规模上超越当地自给自足经济的规模，日久变为一种最大的经济支撑，形成典型的资源依赖。一方面，这种依赖使得资源型地区进行任何规模的政策调整、产业平衡、产业优化，都不能不顾及资源型企业、行业的反应。另一方面，这种依赖不断得到固化和强化，并造成强势的政府管制部分的经济活动与弱势的市场主导部分的经济活动的对立，强势的国有资本与弱势的民营资本的对立，强大的城市经济规模与弱小的农村产业活动的对立，体现出浓厚的计划经济色彩和地方政府唯权、唯上的观念和行为。这种依赖和对立，不仅使不同产业之间无法形成分工清晰、专业精细的产业链，限制了资源型经济地区内部市场的垂直一体化发展，而且造成了大量欠账，如人为地割裂了经济、社会、文化协调发展的历史进程，形成了历史债务；过分粗放式的煤炭增长破坏了生态环境，形成了环境债务；过度的资源开发造成了诸如水危机、农作物危机、生命危机、健康危机等后遗症，形成了人口债务；而恢复和修复生态自身的平衡需要再投入大量的资源，则形成了可怕的经济债务。

目前，有一点是非常清楚的，那就是与市场经济条件比较成熟的情况相比，处于资源型地区的地方政府仍然需要具有一些特殊职能，如在大规模基础设施建设中地方政府的投资主体的功能和作用，在规范市场主体行为上地方政府的主导地位和作用等，因为从根本上摆脱路径依赖的窠臼，打破传统的利益结构，消除各种对立因素以及清偿历史债务，真正解决产业经济、环境生态、城乡统筹的问题，特别在初期或转型中，尤其需要充分发挥地方政府推动转型的主导作用。但是，这样的地方政府不是也不应是传统的全能型、管制型政府，而应是经过转型发展起来的自律有为的政府。因此，我们必须从资源型地区转型发展的目标和任务出发，以政府职能转变为转型方向和目标，准确认识地方政府在资源型经济转型中的职能，科学分析地方政府在资源配置中的作用，重点在职能转变、机构改革、方式创新、依法行政等方面厘清其权力边界，不断加大推动地方政府转型的力度。

三、地方政府转型以地方政府治理模式切入的必然性和重要意义

地方政府转型是中国政府系统的变革，它不仅要求地方政府规范管理、依法行政，而且要求地方政府放权于市场，还权于社会；同时要求中央政府向地方政府放权让利，地方政府向基层地方政府放权让利。就此要求和任务看，采用“治理”理念发展地方政府治理，对于推进资源型地区由计划管理向市场治理（市场机制对资源配置起决定性作用）转变，由集权管理向社会治理（民主参与发挥作用）转变，由单一权力中心治理向多元主体共同治理（多中心发挥作用）转变，具有必然性和重要意义。我们认为，地方政府治理不仅要求政府自身转型，而且要求加强市场建设与社会建设，是解决资源型地区目前存在的政府强势、市场与社会弱势问题的基本途径。

首先，地方政府治理能适应资源型经济转型的内在要求，力求推动地方政府在理念、职能、组织、方式等方面，主动适应从传统资源型经济到多元化产业经济的变化，确立治理理念和主动进行改革，由政府主导走向多元治理。地方政府治理提出了一整套治理理念，并对作为资源型转型领导者和推动者的地方各级政府，在治理能力和水平上提出了很高要求。例如在制度创新方面，地方政府治理强调地方政府要不断提供更为有效的行为规则，创设能够持续激励创新的制度，使制度总体或基本特征得到更新和优化。这是因为，在市场经济条件下，制度是影响经济发展的根本因素，经济发展的实质就是创新，制度促进经济发展是通过激励实现的，而制度阻碍经济发展也是由于压制创新而导致的。

其次，地方政府治理能适应资源型经济转型的内在要求，着力完善地方市场体系，充分发挥市场对资源的决定性配置作用；同时，鼓励和支持市场主体在经营观念、发展战略、投资方向、产品选择等方面做出积极调整，充当资源型经济转型的先锋和尖兵。地方政府治理要求地方政府做好规则制定者，当好运动裁判员，成为市场监管者，其余的放给市场主体或个人去决策、去发展，这对于市场体系建设、解决市场不完善的问题至为关键。一方面，地方政府治理从本质上遵循市场经济公平竞争的原则，满足市场交易和市场管理必须一致、公平、透明和稳定的要求，努力发挥政府在完善市场规则、纠正市场失灵、实现公平竞争等方面的重要作用。也就是说，地方政府治理管的只是市场失灵问题。由于垄断现象的不可避免等多种外部效应的存在，市场价格机制又可能出现不能正确反映成本和收益，市场信号不准或失真，市场调节失灵的情况，所以可能导致企业经营失误，或者市场供给者、需求者可能为了自身利益而破坏契约关系和市场规则，引起市场失灵，这时候就需要政府出面干预和纠正扭曲现象。另一方面，地方政府治理要提供服务和监管，即坚持市场“宽入严管”的要求，通过“宽入”减少行政审批力量，解除对市场的束缚，服务所有市场主体，特别是扶持微小企业发展壮大，以及通过“严管”加强对价格、市场进入和退出条件、特殊行业的服务标准的控制，防止垄断或寡头垄断滥用市场力量，纠正诸如污染之类的负外部性问题和矫正信息的不完全，时刻对市场的违法违规行为保持强大的震慑力和约束力。

第三，地方政府治理能适应资源型经济转型的内在要求，高度重视培育公民社会，着力提高人民群众的参与意识和能力，并力求通过各种教育方式发展和增强人们的社会责任感和合作精神，使每个公民逐步具备参与当地经济发展以及社会事务的能力。这对于推动社会建设、解决社会发育程度低的问题有重大意义。实践证明，资源型经济转型在依靠政府和市场的同时，还需要动员包括社会中介组织以及公民个人在内的社会力量，激发社会主体参与转型的热情与活力、积极性和创造性，提供参与渠道，完善参与制度，形成全社会宣传转型、支持转型、服务转型的大气候、大氛围。在这方面，地方政府治理倡导社会管理创新，重视引导各类社会组织加强自身建设，同时要求政府部门积极整合社会管理资源，充分发挥社会力量的转型推动作用。同时，地方政府治理认为主要通过两种途径加强社会参与：一是推动形成社会公共政策制定的公众参与机制，健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，让公众参与经济社会政策的讨论，保证民意能够进入公共政策的制定中去，使公共政策更加符合民意和公众利益，实现社会公正。二是采取各种有效措施培育公民自发组织的各种社会团体、非营利机构和基层社区自治组织，使其按照法律和相关程序，在转型发展中及时反映群众诉求，规范参与行为，提供中介服务，使当地社会在资源型经济转型过程中保持稳定有序的良性运行状态。另外，地方政府治理也主张政府运用公共权力进行社会管制，重点是通过制定一定规则，矫正经济社会活动所引起的各种后果和外部性问题，保护生态环境以及劳工和消费者的健康和安全。

第四，地方政府治理能适应资源型经济转型的内在要求，特别强调地方政府要在分权与赋权结合的基础上，理顺上下级政府之间的关系，下放相关的行政审批权限和推进权力重心下移，同时强调地方政府要形成决策、执行与监督相制约与协调的运行机制，理顺部门之间的关系，加强不同部门的合作。在这方面，地方政府治理重在破解地方政府层级管理中的体制性与结构性问题，积极探索县级公共财政体制改革，努力增强地方治理的自主能力，促进地方政府的分权治理与合作治理。

第五，地方政府治理能适应资源型经济转型的内在要求，要求政府在履行经济调节、进行市场监管、创新社会管理的同时，更要根据社会发展和人民群众需要，强化政府的公共服务职能，努力建设服务型政府。一方面地方政府治理强调要更多地运用经济、法律手段以及必要的行政手段，完善经济调节和市场监管，寓管理于服务之中；另一方面强调要以保障和改善民生为重点，大力发展教育、卫生、就业、收入、社会保障等社会事业，优化公共资源配置，不断强化政府公共服务的职能和责任，在服务中实现治理。

第六，地方政府治理能适应资源型经济转型的内在要求，尤为关注完善地方政府应急管理体制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力，确保人民生命财产安全。这是因为，资源型地区问题多、矛盾大，出现意想不到的风险的概率也比较高，所以成为地方政府治理需要高度重视和认真解决的重大事项。

如果说资源型经济转型离不开地方政府转型，那么，我们认为，地方政府转型能否成功，乃至资源型地区经济转型能否成功，首要的就是地方政府能否在治理方面实现创新发展。因此，可以说，政府职能转变解决了地方政府往哪里转的问题，而地方政府治理则解决了地方政府怎样转的问题。

第四节　资源型经济转型视阈下的地方政府治理模式

综上所述可见，资源型经济转型与地方政府治理创新已形成一种互动关系。从目标上看，资源型经济转型目标的实现离不开地方政府治理创新，其转型过程本身就是地方政府治理的变革进程；地方政府治理创新决定着资源型经济转型目标的实现，其创新本身就从属于资源型地区的转型发展。从动力上看，资源型经济转型要求改变资源型地区传统的经济社会条件，从而给现有的地方政府管理带来冲击和挑战，倒逼着地方政府进行治理创新；而地方政府治理行为的创新发展为资源型经济转型提供了不可或缺的重要支持。

资源型经济转型与地方政府治理创新并不是简单的线性关系，而是一种表征关系，即不仅是资源型经济转型影响了地方政府治理，而且地方政府治理创新本身就是资源型地区转型的有机部分和发展过程。基于此，我们尝试着提出“资源型经济转型视阈下的地方政府治理模式”的分析框架。依据这种分析，我们认为，地方政府治理创新必须从资源型经济转型整体要求和任务出发，只有这样，才能在地方政府治理创新与资源型经济转型的良性互动中，实现政府治理的变革，为资源型经济转型提供强大动力；地方政府治理创新同时必须充分考虑职能转变、机构改革、管理方式、依法行政等创新维度的平衡协调发展，确保资源型经济转型健康有序的进程。

一、转变地方政府职能的维度

加快转变地方政府职能是地方治理变革的前提和基础，主要是确定在资源型经济转型中，政府该做什么、不该做什么，哪些事情该交给市场，哪些事情该交给社会，哪些事情该由三者共同承担，核心是厘清和理顺政府与市场、社会的关系，重点是深化行政审批制度改革、大幅减少政府对微观经济活动的直接干预。（一）对地方政府缺位情况的考察和分析（1）完善产业政策。地方政府能否有效利用财政、税收、金融、投资等手段引导产业发展，完善产业布局，培育产业增长极。（2）优化发展环境。地方政府能否制定规划政策法规，通过加强科技、教育、知识产权保护、人才引进培养等措施，推动科技进步，完善基础设施，保护资源环境，创造宽松的转型发展环境。（3）实施宏观调控。地方政府能否有效应用各种调节手段，加强宏观调控，纠正市场扭曲，消除市场盲点，弥补市场失灵；能否在推进主体功能区建设，统筹城乡、区域、经济社会全面、协调、可持续发展上发挥积极作用。（二）对地方政府越位情况的考察和分析（1）市场开放和公平竞争。即是否发挥了市场在资源配置中的决定性作用，促进了资源的合理配置；是否发展了生产要素市场，促进了要素市场的完全开放；地方政府能否保障市场主体的合法权益，消除过度干预资源配置的行为等。（2）价格机制反映市场需求。资源性产品价格形成机制是否完善；价格关系是否理顺；价格机制的调节作用是否得到发挥等。（3）企业公平竞争。企业能否公平准入，能否在市场条件下进行公平竞争；地方政府对微观经济活动是否干预过多，由此影响了企业的自主决策、自主投资、自主经营；企业在资源型经济转型中的主体地位是否得到加强，由此是否增强了市场主体在经济结构调整中的动力和活力等。（三）对地方政府错位情况的考察与分析（1）市场调节。地方政府是否扮演着掌舵者角色，而没有成为市场主体有效运行的裁判和协调者，影响了市场配置生产要素的效率。（2）公共服务。地方政府是否与民争利或社会公平受到严重损害，总是扮演经营者，而没有成为公共服务的有效供给者。（3）自主创新。地方政府是否把应由市场自主驱动的创新扭曲为政府恣意主导的创新，总是扮演强行主导者，而没有成为自主创新的有力推动者。（4）中央和地方关系。中央与地方的财力和事权是否得到合理匹配，包括财政转移支付制度与机制的完善，地方财力得到增强和地方权力得到扩大，地方政府承担公共服务的责任加大，地方政府权力的约束力度得到加强等。

二、深化地方政府机构改革的维度

进一步推动地方政府机构改革是地方政府治理变革的关键环节，主要任务是优化地方政府组织机构，完善决策、执行、监督相互制约、相互协调的权力运行机制，合理配置各级地方政府权力，使权力运行与资源型经济的需要相适应，既有效维护国家的法制统一、政令统一和市场统一，又使地方结合自身实际，创造性地推进资源型经济转型实践活动。（一）对大部门制改革情况的考察与分析（1）省级政府大部门制改革。机构权限配置、组织机构整合上是否已经到位；是否能够有效整合职能，理顺内外关系，确保高效运行；是否解决了职能重叠、职责交叉、揽权推责、事权不一等问题；是否还存在着条块分割、部门垄断、行业垄断等现象。（2）地方其他层级政府大部门制改革。（二）对权力运行机制情况的考察与分析（1）地方完善决策、执行、监督既相互制约又相互协调机制的情况。重点是围绕资源型经济转型，是否形成大部门决策、专门机构执行、监督更加严格的权力格局和组织结构。（2）政府权责匹配情况。地方政府权力和责任是否一致，特别是基层政府的权责是否匹配，是否具有推进资源型经济转型实践的能力等。（三）对“省直管县”改革情况的考察与分析（1）扩权强县。围绕资源型经济转型，是否有效地推进强县扩权试点工作，理顺省、市政府与试点县政府的体制与权责，扩大试点县政府管理本地区经济社会的权限，加强它们推动县域经济社会科学发展的能力。（2）建设服务型政府。是否以服务型政府为目标，加强县级政府建设，强化县级政府的执行力，提高服务水平和行政效率。

三、创新地方政府管理方式的维度

创新地方政府管理方式是地方政府治理变革的主要途径，集中体现为地方政府自主减少运用行政权力干预经济生活的力度、幅度和频度，以增强市场机制的活力和激发市场主体的创造力，发展社会的活力和激发社会主体的创造力。（一）对依法放松政府对经济生活管制情况的考察和分析

全面深化行政审批制度改革，最大限度地调动全社会推动科技创新和产业结构转型的积极性和创造性。（1）是否加大清理、削减、规范经济领域行政审批改革的力度，减少政府对经济生活的过多管制。（2）是否减少行政审批环节，缩短审批时间，为市场主体提供便捷高效的服务。（3）是否存在行政许可实施过程中的规避法律、明减实增、换汤不换药或以备案、核准变相代替审批等违法违规行为。（二）对依法加强科学民主决策情况的考察和分析

坚持科学民主决策，保证重大行政决策对资源型经济转型的推动作用。（1）地方政府在本地区重大建设工程、重大建设项目的决策事项上，是否把公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论作为必经程序，避免不利于资源型经济转型的重大决策、重大事项出台。（2）是否把对社会稳定、环境、经济等方面的风险作为决策评估的重点内容，避免不利于社会稳定、生态环境等的重大决策、重大事项出台。（3）是否加强听证制度、征求意见制度和专家咨询制度，为公众参与决策提供制度保证。（4）是否加大了重大决策跟踪反馈和责任追究的力度，基本形成了决策前有调研、决策中有论证、执行中有监督、执行后有评价、决策失误有追究的全程制约体系，保证重大行政决策的正确实施。（三）对依法推进政务公开情况的考察和分析（1）加大政府主动公开力度，扩大政务公开范围，包括公开社会公益事业建设等领域的政府信息，增强公民、企业对政府的了解、信任、监督、预期。（2）推进政府办事公开，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果。（3）重塑政府业务流程，构建适应信息化时代经济社会发展需要的政务形式，更加重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用。（4）重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施制度，保证政府以公开透明的方式推动资源型经济转型，以公众看得见的方式实现公平正义。（四）对科学实施政府绩效考核情况的考察和分析

围绕资源型经济转型，完善政府绩效考核体系和干部选用标准，重点在考核指标上由经济增长向综合发展转变。（1）改善政府绩效管理，建立符合资源型经济转型的评估体系，完善科学合理的评估机制，加大对政府财政预决算等行为的监督力度。（2）坚持指标合理科学，注重综合发展要求，全面考核本地区经济、政治、文化、社会、生态建设以及依法行政的情况，保证资源型经济转型政策到位，措施落到实处。（3）经济方面着重考核推动资源型经济转型发展方面的政绩，包括不以损害环境、过度消耗资源、过度举债、影响稳定为代价追求粗放式发展和短期政绩等。（五）对加强电子政务建设情况的考察和分析（1）建立互联网信息平台，加强政府门户网站建设，推动网上办事方式，提供便捷高效服务。（2）优化地方政府业务流程，规范和发展各级行政服务中心，提高办事效率，方便群众办事。

四、推进地方政府依法行政的维度

推动地方政府依法行政是地方政府治理变革的基本手段，重点是加快法治政府建设，把资源型经济转型纳入法制轨道，使法律对资源型经济转型起到引导、规范、预期和保障的作用。特别要及时把促进资源型经济转型的成熟经验和做法上升到法律层面，尽快解决转型领域内或环节上的无法可依或有法不依的状况，为资源型经济转型提供法律保障。（一）对健全和完善有关资源型经济转型法律制度情况的考察和分析

重点是完善市场主体、市场竞争、财税金融投资、科技创新、土地资源和环境保护等市场经济体制方面的法律法规；完善收入分配、就业、社会保障、教育、医疗等民生和社会事业方面的法律法规。（二）对履行推动资源型经济转型法定职责情况的考察和分析

重点是加大资源型经济转型的法律法规的执行力度；查办危害安全生产、自然资源和环境保护、食品药品安全等违法案件，惩处损害市场准入、公平竞争和侵犯知识产权等违法行为；保证执法机关按照法定权限履行职能，禁止乱作为和不作为。（三）对加强地方政府关于资源型经济转型的行政行为的问责和监督制约情况的考察和分析

重点是加大行政问责和监督的力度，保证依法行政。（1）对政府的财政预算、公共资源配置、重大建设项目投资以及重大政策制定等行为实施监督。（2）对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职的，对严重阻碍资源型经济转型并造成恶劣后果的，严肃追究有关领导直至行政首长的责任。（四）对加强行政执法与积极化解社会矛盾情况的考察和分析

严格按照法规进行执法，尽量避免激化社会矛盾；在化解社会矛盾时也要依法进行，做到公平公正。

根据资源型经济转型与地方政府治理创新的表征关系，我们可以得出如下结论：

地方政府治理创新必须以尊重资源型经济转型的基本规律和目标任务为基本前提，在与资源型经济转型发展联动和互动的基础上，更好地回应资源型经济转型的各种诉求，促进当地经济社会全面协调可持续发展。

资源型经济转型是推进经济发展和社会进步的过程，更是保障改善民生、提高民众福利水平的过程，资源型经济转型的顺利推进离不开地方政府治理的创新。

第三章　国内外资源型经济转型与地方政府治理的实践

从国内外情况尤其我国资源型城市来看资源型经济转型与政府治理密切相关。这一问题得到了国内外许多政府或学术界的高度重视，不仅理论方面取得了丰硕的成果，而且许多国家或地区已经努力实现了转型，积累了丰富的实践经验。

第一节　国外政府推进资源型经济转型的政策措施

从国外相关文献看，不少国家为推动资源型城市的产业转型，都不同程度地运用政府职能对产业转型进行干预，对经济运行施加影响。

一、产业转型模式

根据国外政府对产业转型的干预程度以及所采取政策措施的差异，可将其产业转型概括为市场主导、政府主导、政府与市场相结合三种模式。（1）市场主导模式。市场主导模式主要依靠市场调节完成资源型城市转型，以美国、加拿大、澳大利亚等国为主。在这些国家，资源型企业绝大多数是私人企业，政府主要通过财政和金融手段对经济运行进行调控，很少直接干预企业经营。因此，在推动资源型产业转型时，主要依靠市场机制来调节，由企业自主决定何时进入、何时退出以及如何进入和退出。而企业采取的策略多是在当地资源采掘失去竞争力后，选择撤离该地，寻找新的资源开发地。在这种情况下，政府需要解决的主要是资源型企业迁走以后所留人员的安置问题。因此，这些国家的资源型城市一般有两种结果：一种是由于资源开发殆尽而人去城空的“鬼城”；另一种则由于区位条件好等原因发展成为综合性的大城市，如休斯敦、洛杉矶等。（2）政府主导模式。政府主导模式主要是政府通过立法，制定宏观调控政策或直接投资来支持资源型产业和资源型城市的转型。日本是采用这种模式比较成功的国家，其煤炭产区的产业转型完全是在国家制定的产业政策指导下完成的。政府根据国内外市场的变化情况和煤炭产区的具体实际，制定和修改产业政策，制定目标和措施，各煤炭产区的政府和企业依照中央政府的规划实施，从而实现转型。政府主导模式是政府高度重视资源型城市经济转型的结果，其形成与政府在国民经济宏观调控中的地位和作用有直接关系。（3）政府与市场相结合模式。这种模式是上述两种模式的有机结合，其主要特点是政府非常重视资源型城市的经济转型，注重运用行政手段，通过制定政策，提供财政和金融支持推动资源型城市转型，同时也注意发挥市场配置资源的决定性作用，积极借助市场的力量，通过吸引外资和吸纳民间资本，把政府的支持和民间资本的参与结合起来，形成两股力量支持产业转型。其一般做法是由政府成立专门委员会和其他组织，制定详细目标、计划和政策，各部门与各界通力合作促进产业转型。此类模式以欧盟国家为代表，如德国鲁尔地区、法国洛林地区等。

可见，任何模式都是在特定的资源状况、资源型经济类型、市场经济成熟程度、政府管理体制和方式等条件下，针对所要解决的问题采取相应的政策措施形成的，彼此间既有相同性，也有很大差异性。因此，必须遵循规律，从实际出发，切实解决问题，取得转型实效。

二、美加澳等国推进资源型城镇转型的政策措施

总体上看，美、加、澳等国的资源型经济转型都很成功，共同特点是土地多、人口少、矿藏丰富，推进和支持的转型对象多数是矿区；这些矿区的人口规模一般只有几千人，大的也不过几万人，没有出现类似我国那样的资源型地区或城市，以及人口数量庞大且产业结构单一的情况。同时，这些国家的矿区形成过程与我国资源型城市或地区的发展模式不同，其资源开采和矿区开发多由私营企业完成，并且资源开采企业是在市场条件下运作的，而不像中国的国有资源开采企业那样主要是依赖于国家宏观计划和需求。因此，在资源型城镇发展和产业转型过程中，政府干预相对较少，企业自主决策程度较高。当本地资源枯竭后，该城镇的命运在很大程度上取决于其“先天条件”（如区位）和发展机遇，尽管政府（联邦政府和当地政府）也会对矿产业关闭后社区的发展做出努力，但是由于这些社区规模小，它们认为对于有些依赖不可再生资源的社区来说，关闭才是最好的选择。这些国家的资源型经济转型就是我们所称的“市场主导企业决策”模式，即资源型社区（城镇）的产业转型主要是由市场主导的，无论是先前的资源型产业退出还是后来新型产业的进驻，一般均由企业自主决定，而政府主要负责减缓或减轻矿业公司关闭造成的损失、人员安置等问题。

在转型过程中，这些国家十分重视将资源型产业转型发展融入资源型城镇或资源型社区本身的时空变迁中去，并将其与资源型社区中的居民特征、不同阶段的社会问题及其解决方案、资源枯竭后的社会安全保障体系等联系起来，考虑产业转型尤其是路径选择的问题。如20世纪60年代末到70年代间，加拿大政府重点关注资源型社区转型发展过程中的社会经济问题、社区服务的欠缺以及如何通过地区矿业中心的就业安排使社区保持经济规模和社会稳定方面的问题，以保证劳动力的稳定和增长；到了20世纪八九十年代，其关注点则转向了劳动力向新的偏远资源地区的迁移和资源型社区衰退问题等。可见，充分发挥市场的调节作用，支持企业的自主发展能力，避免政府直接干预微观经济，提高政府公共服务的水平，是资源型经济转型中有普遍意义的基本经验。

三、日本政府推动资源型地区经济转型的经验

日本矿产资源匮乏，人均资源占有量低，这种基本国情决定了日本对资源型产业的高度重视。日本的资源型产业主要是煤炭产业，九州最早便是一个以煤炭开采业为主的地区。

20世纪50年代后期，受廉价石油的冲击，世界煤炭产业出现了危机。日本政府根据国内煤炭工业的情况，先后九次制定产业政策来调整煤炭工业的发展方向。20世纪80年代之前，日本产业政策的重点是维持国内煤炭工业的生存；之后，重点则逐步转到产业结构调整方面，同时确保国外煤炭供应与发展洁净煤技术。这九次煤炭产业政策从1963年开始至2002年3月结束，前后持续了40余年，从对煤炭产业的扶持与补贴到对支柱产业的选择与扶持，乃至后来对产业结构调整的援助政策，都取得了显著成效。日本九州作为资源型经济地区，借助国家和各级政府在财政、税收等方面的大力支持，逐渐打破了单一的产业结构和就业格局，按照中心区、功能区、工业区的递推式布局，建立起了70个现代工业开发区，吸引了三菱重工、日本造船公司、日产汽车公司等一大批企业，发展起化工、新材料、机电产品制造等非煤炭开采的工业经济，使九州的结构调整和转型得以实现，最终完成了由传统煤区向高新技术产业区的转型。正是通过产业政策的调整，日本实现了整个煤炭产业的软着陆。

从日本煤炭产业转型实践和成就看，主要采取了国家产业政策强力推动的做法，即政府出于产业转型的迫切需要，有针对性地出台一系列产业政策来扶持和推动资源型地区的产业转型；尤其是通过国家财政支持，将资源型区域直接定位为高新技术产业区，推动植入具有发展前途的产业，制定鼓励该产业发展的政策，而企业则对政府的产业政策做出积极反应，逐步带动资源型地区建立起新的产业体系。因此，针对那些资源型地区的产业发展，尤其是资源枯竭性、失去竞争力的资源型城市的经济发展来说，政府（包括地方政府）主要借助国家在财政、税收等方面的力量，支持产业转型政策的重点从对资源型产业的援助转移到替代产业的发展上来，就是一条基本经验。但是，就类似的产业转型模式看，选择接替产业并筹集产业转型资金是必须解决的重大问题。

四、欧盟国家推动资源型城市经济转型的经验

第二次世界大战以来，随着资源日益枯竭，欧盟国家一些主要依托资源的城市在经济上呈现停滞不前甚至倒退的现象，如法国洛林区、德国鲁尔区等。确切地说，这类资源型城市主要是资源型工业区或矿区，而不是一般意义上的单一性资源城市。由于资源枯竭，这些城市作为产业转型对象被归在落后区域的发展援助政策范围内，而其产业转型也一般被界定为衰退地区的经济振兴或结构性问题地区的经济振兴；由于资源枯竭和环境污染问题出现较早，这些国家也较早地开始思考资源型城市产业转型或城市可持续发展问题并不断实践，积累了丰富的经验，逐步形成了政府统筹政策激励型的衰退产业区经济振兴模式。

法国洛林地区政府推动资源型经济转型的政策和措施。作为衰退工业区经济振兴的典型代表，法国洛林地区因拥有丰富的煤铁矿资源，在19世纪末成为法国重要的工业区。到20世纪50年代，铁矿、煤矿开采业和纺织业成为该地区的三个支柱产业，加之围绕这些产业所形成的一些配套产业，洛林建立起了相对完整的资源型产业体系。此后，由于煤铁开采成本的上升和进口石油的冲击，铁矿开采和煤炭采掘逐渐失去了竞争优势。从20世纪80年代开始，洛林正式着手产业转型。但由于该地区所有的基础设施都是为发展钢铁工业而建设的，市政及相关公共设施建设严重不足，因此在产业转型中面临着一系列困难，经历了一些失败。最初实施产业转型时，政府主要着眼于创造工作岗位，但事实证明这种政策措施代价很大。例如，USINOR公司鼓励其下岗工人利用获得的下岗补助自主创业，开设诸如咖啡厅、理发厅等的小企业，并由其下属的SODIE公司负责提供低息贷款等。但由于这些工人在创业前缺乏前期培训，几乎所有的小企业在数月内全部破产。进入20世纪90年代，当地政府在接受欧盟的区域政策资助的基础上，于1996年成立洛林工业促进与发展协会，主要负责产业转型和区域规划工作，并投入了大量资金用于该地区的产业转型；同时，政府还通过给予投资者政府援助和欧共体基金等方式吸引劳动密集型产业进驻区内。同时，法国国家发展局也拨款1500万法郎来支持这一区域的产业重振。在一系列优惠政策刺激和推动下，洛林地区吸引了大量的外国企业入住，诸如汽车制造、电子信息等新兴企业逐步在区域内发展起来。

从洛林产业转型实践及其推进路径看，地方政府在煤炭和铁矿开采丧失竞争力、煤炭和铁矿企业部分关闭其煤矿和铁矿的情况下，主动根据国际市场需求，加强产业转型和区域规划，重点选择核电、计算机、激光、电子、生物制药、环保机械和汽车制造等高新技术产业作为本地区重点扶持发展的新产业，并通过各种优惠政策来促进相关配套产业在当地的发展，逐步使汽车、电子和塑料加工等产业取代了传统的煤炭和铁矿开采业。因此，政府面向国际市场，通过区域发展规划，有针对性地出台一系列倾斜性的政策措施，刺激主导产业替代及其配套产业发展，也是一条基本经验。

德国鲁尔地区政府推进资源型经济转型的政策和措施。鲁尔工业区位于德国西部的北威州，由11个直辖市和4个县级市的总计54个镇组成，总面积4400平方公里，人口530万，是欧洲目前最大的经济区。该区富有煤炭、铁矿等资源，所以第一次世界大战以后，战败国德国用该地区的煤对法国进行战争赔偿，庞大的移民计划和煤炭开采业为它带来了第一次经济飞跃。第二次世界大战之后，由于欧洲重建和经济振兴，带动鲁尔区的煤炭、钢铁和能源工业再度繁荣，其钢铁产量占全国70%，煤炭产量更是高达80%以上，经济总量占到德国国内生产总值的1/3，成为德国最重要的工业基地，为战后德国“经济奇迹”做出了巨大贡献。但从20世纪60年代开始，在新一轮的全球产业革命浪潮的冲击下，世界煤炭产量迅速增长，石油和天然气广泛使用，而鲁尔区煤炭储量急剧下降、开采成本增加、环保压力加大，原有的以采煤、钢铁、煤化工、重型机械为基础的重化工业经济结构的弊端日益显露，结果是煤矿关闭、冶炼厂停产和工人失业，鲁尔区经济随即陷入低谷并进入了长达十年之久的“煤炭危机”和“钢铁危机”；由于主导产业衰落，产生了大量的经济社会问题，如失业率上升、大量人口外流、环境污染严重、社会负债增加等，使鲁尔区的可持续发展面临着严峻挑战。

为解决上述问题，德国政府出台了一系列推动鲁尔区经济转型的政策措施。主要包括：

第一，建立转型机构，加强区域规划，筹集转型资金，争取社会支持。早在1920年，德国政府即成立了鲁尔煤管区开发协会，作为鲁尔区最高的规划机构；此后，政府一再通过法律形式扩大该协会权力，使之成为鲁尔区域规划的联合机构以及州联邦政府的权力部门。其实，成立鲁尔煤管区开发协会的最初目的，并不是为了应对鲁尔区经济转型所出现的问题，而是为工业和民用地、交通线路、绿化环境等提出轮廓性布局方案；随着该区域发展一再扩大，该规划机构的职能和权限也一再增大，成为鲁尔区经济转型的核心组织与中枢机构。鲁尔区协会的主要职能之一就是针对鲁尔区转型发展要解决的问题，做出总体发展规划，并作为法令要求全区执行。这些总体发展规划包括城市重新规划、产业结构调整、筹集转型资金、改善环境等。如1960年，该协会提出鲁尔区整体发展规划，将全区划分为三个地带，即“南方饱和区”（鲁尔河谷地带）、“重新规划区”（鲁尔区的重要城镇及埃姆舍河沿岸城镇）和“发展地区”（鲁尔西部、东部和北部新区），并针对不同的区域制定了不同的发展政策；又如1968年，该协会制定了《鲁尔区域整治规划》，确定了“以煤钢为基础，发展新兴产业，改善经济结构，拓展交通运输”的发展目标，实施了“稳定第一地带、控制第二地带、发展第三地带”的规划方案。这些都对鲁尔区的成功转型起到了举足轻重的作用。鲁尔区协会的另外一个主要职能就是筹集资金。该协会的财政来源主要为地方当局的拨款和协会筹集的款项，同时拥有贷款的权利。60年代中期至70年代中期，鲁尔区共筹集了200亿马克的资金用于本地区经济转型。

在充分发挥鲁尔区协会作用的同时，德国政府推动建立了包括基金组织、研究机构、培训中心、再就业中介机构、中小企业培育机构等在内的多个管理配套机构，制定了相关的政策法规，以最大可能地争取社会对转型的支持，效果非常明显。

第二，调整区域经济布局，实施产业援助政策，推动企业升级改造。早在20世纪60年代中期，德国政府就制定了鲁尔区调整改造计划，主要目的就是整顿传统的煤钢生产，提高其市场竞争力。此后一直到20世纪70年代，乃至80年代，鲁尔区联邦政府一直对煤炭、钢铁、造船等部门采取产业援助措施，尤其是对煤铁等矿产品进行价格补贴；而且，针对鲁尔区资源开发的历史较长，设备老化严重，效率低下，成本高，部分矿井亏损的实际情况，政府首先关闭了一些不盈利的矿井，把裁减下来的优良设备和人员集中到仍有竞争优势的矿区，同时积极开发和采用新的采矿技术。据统计，从1966年至1976年的10年间，政府总计拨款150亿马克对煤矿进行集中改造，通过关闭、兼并、重组等方式实现资源配置和经济效益的最优化，使采掘业的效率大幅提高，降低了成本，减少了亏损。

与此同时，鲁尔区调整改造计划十分重视区域内的产业布局和吸揽投资，着力开辟新兴产业，拓宽制造业领域，开发第三产业，借以调整和改变以煤钢为主导的产业结构。为此，政府向鲁尔地区新建和迁入的企业提供低息贷款和就业赠款，在3年中德国联邦协调银行就提供了高达9亿马克的低息贷款，同时企业每创造一个就业机会，即可获得5万马克的补贴。同时，政府规定生物技术等新兴产业领域内的企业在当地落户，将给予大型企业投资者28%、小型企业投资者18%的经济补贴。另外，政府通过媒体，大力宣传鲁尔区所具备的劳动力充足、交通便利、消费市场巨大等有利条件。通过一系列优惠措施，鲁尔区新建和迁入了大量的工业企业，目前在鲁尔区总计有5万个规模不等的企业，大多是技术精良的中小企业，产品种类繁多，有汽车、炼油、化工、电子以及服装食品等。事实证明，鲁尔区通过调整产业结构转型目标和策略，加大新兴产业发展力度，以在整体上降低煤炭工业和钢铁工业所占的比重，是一条可资借鉴的政策措施。

第三，积极发展中小企业，重点提供配套服务，在本地区形成产业聚集，组成企业网络，从整体上提高本地区的竞争力。在吸引外来投资、争取大企业进驻，解决发展替代产业、调整资金不足的同时，鲁尔地区政府制定了一系列扶持中小企业发展的政策和措施。其重点是：解决中小企业资金紧缺难题，设立“欧洲复兴计划”、“新企业投资项目”，在向中小企业提供优惠贷款时提供信用担保；设立州内跨行业的培训中心，采取脱产、半脱产和业余培训等灵活多样的形式，为中小企业培养各类专门人才，提高中小企业的职工素质；颁布《关于中小企业研究与技术政策总方案》等有关文件，扩大对中小企业技术创新的资助，帮助企业开展技术创新、改造和技术引进，增强产品竞争能力；多次修订《反对限制竞争法》，其核心是反对垄断、鼓励竞争，以保护和扶持中小企业。由于采取了大力扶持和保护中小企业的政策措施，鲁尔地区的中小企业数量迅速增加。

第四，大力推进区域创新，全面改善投资环境。在转型过程中，无论是改造老产业还是发展新产业，都在各方面需要大量的技术和人员；为保证城市的可持续发展，必要的教育等基础设施也很重要。鲁尔区政府在完善科研机构和提供智力资源方面做了大量工作，为区域经济持续稳定增长提供了重要的前提条件。目前，鲁尔地区拥有6家国内外著名的科研机构，12个高新技术企业创业服务中心，同时还拥有15所高等院校，14.3万名学生，其中63.5%的理工科和经济专业学生对区域经济发展起了积极的促进作用。更为重要的是，鲁尔地方政府积极改善投资环境，包括建立良好的经济秩序，加强道路、通讯、环境、科教文卫等公用事业建设等措施，都成为本地区吸引外来投资、吸引企业进入和促进企业建立的先决条件。

另外，鲁尔地方政府也积极实施人员安置政策，提出建立灵活的劳动力市场，目的是在劳动市场方面采取积极措施，尽快尽可能地减少失业。另外，政府积极实施对失业员工的补贴，以解决当地结构性的失业问题，包括完全承担失业员工转岗培训的费用。地方政府的巨额资金补贴，在很大程度上缓解了鲁尔区的转型压力，极大地降低了结构变革中都会出现的社会不稳定的风险。

从德国鲁尔区转型路径和过程看，地方政府所起的作用主要是：

一是加强对产业转型的规划与指导。重点是成立专司转型的组织领导机构，科学制定开发规划，依法实施转型措施，积极协调产业转型。事实证明，通过立法成立专司领导机构以及依法推动转型活动是其成功的重要保证。

二是须为发展替代产业创造条件。首先要再造区域竞争优势。单纯对资源型经济的财政援助或价格补贴并不能增强其竞争力，必须下决心把转型的重点从对采掘业的援助转移到发展有竞争力的替代产业，培育区域竞争优势上来，资金应主要用于发展替代产业。这条基本经验尤其值得重视。其次要改善投资环境，吸引外来投资。产业转型需要大量资金，依靠本地区的自身积累和国家的财政投入是不现实的，吸引外来投资是一条快捷的途径。外来资本的进入不仅仅带来资金，还伴随着先进的技术、管理和观念，这对资源型城市的产业转型同样重要。

三是必须大力发展中小企业，形成众企业相互依赖和共同支持的企业网络。发展替代产业，单纯地引进几家大型企业并不能形成竞争优势，还需要大量的中小企业提供配套服务和原材料，并推动中小企业与大企业形成协调合作的企业网络，通过这种产业聚集再造竞争优势。制定周密详尽的扶助措施，兼顾大型企业与中小企业配套发展，也是一条基本经验。

但是必须指出，欧盟国家经济转型是在特定条件下和环境中进行的，其经验不可能被其他国家照搬。这是因为，它们都是发达国家，早已完成工业化、步入了服务经济时代，服务业占70%左右，而资源型产业在整个国民经济中所占比重很低，凭借其经济实力、技术优势和完善的社会保障体制，实施产业转型的难度较发展中国家而言要小得多。与此同时，欧盟国家市场机制相对完善，企业作为市场主体，能够依据其对依托资源和市场判断，而对企业自身的战略定位、市场选择和产品结构自主进行决策和调整。因此，欧盟国家对于资源枯竭地区或城市经济振兴的思考基本上可以围绕资源开发企业进行，加之经济实力、技术支撑、政治体制以及社会保障方面的优势，这些都是许多发展中国家无法企及的。因此，对欧盟国家的转型经验应当妥善选择和借鉴。

五、苏联巴库政府实施资源型经济发展的政策措施

苏联巴库地区位于里海之滨，曾因石油丰富而盛极一时。据史料记载，公元8世纪时，巴库一带就已探明有丰富的石油储藏，原始储量为15亿吨，且埋藏浅，挖到地下10～12米就可采到石油；公元9～10世纪时开始挖井吸油，12～15世纪时已将石油运往东方各国。20世纪初，巴库油田曾是世界上产量最高的油田，成为俄国的石油基地和外高加索的工业中心；1940年，巴库地区原油产量达到历史顶峰的2223万吨，占苏联石油产量的72%左右。但50年代后，巴库石油储量急剧下降，整个城市经济缓慢增长并逐步陷入停滞状态。究其原因，主要有两点：一是过分依赖石油工业。巴库油田100多年来共采出原油11亿吨，其中有25年原油产量在1000万吨以上，而稳产在2000万吨则不足10年。尽管如此，石油工业历年仍占当地工业总产值的2/3以上。随着原油产量的锐减，过分依赖石油的工业结构首先遭遇重创，原有的如船舶修造、电机制造、炼油、化工、电力、纺织、水泥、建材和食品加工等工业，不但无法弥补石油这一高收益产业衰败后的经济滑坡，而且自身发展也陷入窘境，从而导致了城市的衰败。二是对教育和科研投入太少。石油工业的发展，使得石油开采、炼油、石油工业设备制造等技术获得了空前的发展。但是，这些技术有很强的针对性，对其他产业的辐射窄、拉动力弱，社会经济效益也就大打折扣。同时，巴库拥有上百万人口，但对教育的支出一直以来占很小的比例，加上经济衰退后，大量技术人才外流，对经济的冲击更是“火上浇油”。巴库发展的教训表明，经济结构单一、产业一支独大，都是计划经济的直接产物；要解决这些问题，最为根本的就是打破和走出计划经济，建立和完善市场经济，从根本上解决资源的有效配置问题。因此，调整政府在资源型经济转型中的作用，抓住加大科研教育投入、提高自主创新能力、大力吸揽各种人才这些关键环节和问题，发挥主导作用，就是一条至关重要的经验教训。

综合上述不同国家在政策和措施方面的情况，我们发现，国外政府在资源型产业转型过程中扮演了不同角色。美国等国家采取了充分发挥市场调节的政策和措施，资源型经济是兴盛还是衰败，政府很少控制，主要通过市场力量和资源型企业自身的发展目标决定；这种做法比较简单，但其社会成本过高。日本采取了产业政策指导下的产业援助办法，在煤炭产业转型过程中，政府的产业政策和产业援助起了决定性作用，各煤炭产区的政府和企业积极实施中央政府的规划，同时对煤炭产区和煤炭工人实行财政援助；这种做法易于实行，但造成的政府负担过重。欧盟国家的政策介于二者之间，做法比较系统复杂，需要政府、企业、各种社会组织的广泛参与和通力合作。

这些政策措施给我们的启示是：各国政府解决资源型城市产业转型问题的做法千差万别，根本在于各国地理、历史、政治、经济各不相同的缘故，因此，资源型经济转型没有千篇一律、放之四海而皆准的模式，地方政府必须从实际出发，以转型实效为标准，以总体规划为指导，以法律法规为准绳，从有利于发展新兴产业，有利于调整经济结构和转变发展方式，有利于从根本上保障改善民生、建设和谐社会的角度，主动积极地推进转型发展。

第二节　国内各地区政府推进资源型经济转型的政策措施

我国有许多资源型地区，其中部分地区经过转型实践，已经探索到一些经验，逐步走出了资源转换、科技主导、发展循环经济和延长产业链的转型发展的新路子。

一、各地区资源型经济转型的基本思路

辽宁阜新“资源转换”的思路。阜新市是国务院2001年确定的最早实行资源型城市转型的试点城市，目标是建立健全“资源开发补偿机制”和“衰退产业援助机制”，推动资源型经济转型发展。自那以后，阜新市政府积极探索资源开发补偿机制，在解决社会稳定和缓解城市生存矛盾等方面做了大量工作。一方面，地方政府多方筹资，支付国企职工解决劳动关系的经济补偿金，直接增加低收入产业工人群体的现金收入，同时建立以养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障等为主要内容的社会保障体系，在改善民生、稳定社会方面成效显著。另一方面，地方政府筹资改造和建设城市，修复和完善城市道路、供水、排水、供暖、供气、供电等基础设施，进一步改善城乡人居环境，同时多方寻求资助，进行采煤沉陷区治理和改造棚户区，极大地改善了群众住房条件。与此同时，阜新市政府制定了深化煤炭采掘业、建设农产品及食品加工基地、打造新型能源基地和煤化工产业基地的发展战略，积极在衰退产业援助机制方面进行探索。特别是近年来，阜新市将农业产业化作为转型的突破口，取得了积极成效。农业资源是可再生资源，阜新土地资源相对丰富，具备发展条件；农业产业化企业很多是劳动密集型产业，有利于缓解矿产资源衰竭后带来的就业压力。实质上，农业产业化是“换个资源搞工业”的转型模式，不失为其他资源型城市转型的有益选择。

甘肃白银“科技主导”的思路。在“矿竭城衰”的背景条件下，白银市政府加大招商引资力度，实施项目带动战略，重点发展有色金属及稀土新材料、能源及新能源等支柱产业，优先推动高新技术产业，在以科技为先导推动资源型经济转型方面进行不懈的探索。在这方面，地方政府不仅加强本地区科技项目投入资金，积极争取国家和省级科技项目，而且先后与全国多家科研单位、大专院校建立合作关系，开展积极有效的合作项目，其中，中国科学院白银高技术产业园等起了重要作用。2002年，中国科学院白银高技术产业园正式奠基，开始实施项目和落实资金，引进了一批以精细化工、新材料、新能源、生物制药、加工制造等为主的企业，支撑了本地区高科技产业的发展，增强了转型发展的动力和经济发展的活力。这些高技术产业园使得白银由一个主要依靠资源采掘等传统产业和初级产品加工为主的城市，开始向高新技术产业、资源原材料精深加工为主的产业体系转变。

河南焦作“发展循环经济、延伸产业链条”的思路。焦作市立足于资源型经济处于资源开采成熟期的实际情况，首先以现有产业为基础，大力发展循环经济，通过延伸产业链条来发展接续产业，如坚持煤电结合发展、壮大能源工业，发展电铝联产、延长产业链条，改造化学工业、提升产业档次等，从而提高产品附加值，最大限度地实现资源价值。与此同时，焦作市突破资源依赖窠臼，大力发展接替产业，如加大机械工业、农副产品加工业、高新技术产业和旅游等新兴产业的支持力度，培育新的经济增长点，走可持续发展之路。

山东枣庄“以产业转型带动经济转型、以经济转型带动城市转型”的思路。枣庄市转型思路的重点是坚持以能源、建材、煤化工为基础，以高新技术和加工制造业为龙头，以现代服务业和旅游业为支撑，坚持加大结构调整力度与培育新的经济增长点相结合，推进城市发展与农村发展相结合，发挥科学技术作用与发挥资源优势结合，促进速度与效益的有机统一，经济与社会的良性互动，人与自然的和谐发展，实现由资源型产业向优势产业、新兴产业和高新技术产业的转变，使枣庄逐步摆脱对资源的过度依赖，提高城市综合经济实力，并实现可持续性发展。枣庄市提出的这种思路，就是要在资源衰竭之前，突破单纯倚重煤炭产业的现实，用高新技术改造传统产业，拉长产业链，放大能源效应，着力在能源、建材、煤化工上打造新的接续产业和替代产业；同时，积极引进高新技术和新兴产业，实施生物医药、新材料、精细化工、信息电子等新项目，加速经济转型步伐，推动本地区走上综合利用资源、兼顾质量效益型的转型发展之路。

二、地方政府推进资源型经济转型的政策措施

一般而言，资源型经济转型是经济领域的事情，特别涉及了产业结构的调整，如产出结构及档次、就业结构、技术结构的变动等。但由于形成历史与转型现实的影响，我国资源型经济转型本身就是一个包含经济、社会、政治、生态，以及文化在内的区域系统转型。这样一种转型目标和任务不仅涉及产业结构、资源结构、技术结构、就业结构等的调整，主导产业、支柱产业的再选择，资源的合理开发利用，区域自主创新体系的建立等，涉及妥善解决就业问题，加大社会保障力度，维护社会和谐稳定，还涉及更新思想观念，转换人文价值，转

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