作者：乌云娜,牛东晓
出版社：电子工业出版社
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政府投资建设项目代建制理论与实务试读：
前言
政府投资项目代建制，也称公益性政府投资项目代建制，简称代建制，是指将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离，政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
政府投资建设项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。特别是在当今以扩大内需为主的政策措施下，这种重要性就更加突出。目前我国政府投资项目所占比重很大，近年来随着国家实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长，政府投资建设项目扮演了举足轻重的角色。“代建制”的产生是我国政府对投融资体制进行改革的产物，也是改革政府投资项目管理模式的一种有益探索。
本书是依据作者参与国家发展和改革委员会重大问题软科学项目“政府投资项目建设管理方式的改革研究”(项目编号：50100800030039)课题研究成果，结合自身多个代建项目管理实践，并借鉴现代项目管理学中的最新理论与方法编著而成的。本书密切联系实际，理论研究和实际应用融为一体，理论性、实践性和可操作性强。
本书可作为高等院校项目管理工程硕士、MBA项目管理专业、管理科学与工程硕士、工程项目管理本科教学参考书，也可作为咨询工程师、监理工程师、建造师、造价工程师和建筑业高级职业经理人培训用书，还可作为在实际项目中从事政府投资建设项目代建管理工作的专业人员学习和工作的参考书。
全书由华北电力大学乌云娜和牛东晓编著。由于政府投资建设项目代建管理是一项崭新的制度，可供借鉴的理论、方法和实际操作不多，加之作者水平有限，书中难免有错漏和不妥之处，恳请读者给予批评指正。
作者
2007年1月于北京第1章 政府投资建设项目的定义、特点及现状1.1 政府投资建设项目的定义1.1.1 政府投资建设项目的意义
根据现代西方经济学的基本理论，在以市场为资源配置主体的社会中，市场机制具有天然的合理性，并在经济运行中起着重要作用，但是它也有种种局限性，即存在所谓市场失灵，而市场机制发生失灵的领域，就是需要政府发挥作用的领域。公共产品和劳务是市场机制发生失灵的一个重要领域，即公共产品和公共服务需要由政府提供才能保证效用的最大化。在工程建设领域，政府投资建设项目主要集中在公共工程和准公共工程上。同时，各级政府在投资的事权和财权上也都有比较明确的分工。在西方发达国家，如德国，就各级政府的投资范围的划分是：联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资；各州政府负责各州的教育、医疗设施等投资；市镇级政府主要负责社会福利设施等方面的投资。各级政府在税收方面的分配则与各自的投资范围相适应，其他国家和地区也大致如此。
在我国传统的计划经济体制下，政府扮演了一个全能的角色，它不仅制定宏观经济政策，直接参与生产、流通和分配，更重要的是，以直接配置资源为己任，将投资高度集中在其行政控制之下，使政府投资成为推进国民经济发展的主要动力。这不仅仅体现在政府投资在数量上占主导地位，而且体现在政府投资在国民经济各领域无所不在的投资结构上，这在某种意义上可以说是计划经济最典型的特征。20世纪80年代初，我国开始了以市场经济为导向的经济体制改革，政府逐步从社会再生产中最主要的、大一统的投资者、直接生产者、组织者转变为市场运行机制的协调者、监督者。随着我国经济体制改革的不断深入，政府投资所占比例逐年下降。分析研究这种形势下的政府投资管理对加快我国经济体制改革、促进我国经济与世界经济接轨有着重要的意义。政府投资建设项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。
政府投资建设项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，特别是在当今以扩大内需为主的政策措施下，这种重要性就更加突出。目前，我国政府投资项目所占比重很大。近年来随着国家实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长，政府投资建设项目扮演了举足轻重的角色。据统计，我国2004年固定资产投资总额为70 447.4亿元，从2001年开始，基本建设投资成为推动投资增长的主要因素。一方面，基本建设投资增速呈持续上升状态，2003年达到29.7%；另一方面，基本建设投资在总投资增量中的比重是最大的，保持在43.4%。这主要是由于扩大内需政策重点虽然有一定的调整，但政策效果仍主要依靠基本建设投资体现，基本建设投资是投资增长的主体贡献部分。2004年财政性投资主要集中在基本建设领域，应当说明的是，随着投融资体制和国有企业改革的深入，政府投资建设项目的范围在逐步缩小，不仅国有企业投资的建设工程不再是政府投资建设项目，而且一些过去主要依靠政府财政投资的非经营性建设项目已开始转变为经营性项目，如城市污水处理、学校教育等建设项目的投资，已经有外商或私人资本开始涉足，并按照成本效益原则实行商业化运作。1.1.2 政府投资建设项目的概念
在改革开放前，作为国家物质实体的政府充当着唯一的投资主体的角色，其中虽然有过中央政府和地方政府在行政上的集权、分权上的反复，但仍然没有打破投资主体单一化的格局。由于投资主体的单一，因此对于建设项目统称为基本建设投资项目，没有也不太可能提出政府投资建设项目的概念。
改革开放以后，由于国家陆续实行了分级包干、“分灶吃饭”、对企业减税让利、积极发展多种经济成分与多种经营方式等一系列改革措施，形成了投资资金的分散化，出现了政府和各种经济成分企业等多元投资主体并存的格局。为了与其他投资主体投资的工程相区别，逐步形成了政府投资建设项目的概念。
我国的政府投资建设项目，在国外如美国等国家一般称为“政府工程”(Government Project)，也有的国家和地区，如日本和中国香港称为“公共工程”(Public Project)。深圳市在政府文件中首次提出了“政府投资项目”的概念，对其定义为：利用市级预算内资金、土地开发基金，以及其他财政性资金所进行的固定资产投资项目。
(1)《国务院关于投资体制改革的决定》中，对政府投资项目的界定是主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。
(2)人们对“政府投资建设项目”的认识经历了一个过程，即从“财政性基本建设资金投资项目”，到1998年国家发展和改革委员会提出“中央政府投资项目和地方政府资金项目”，再到财政部2000年正式提出“政府投资项目”。
由此可以看出，对政府投资建设项目的定义虽然有很多，不同的政府部门、学术界在具体描述上不同，但它们所指的含义和界定的范围是基本一致的，通俗地讲，政府投资建设项目就是使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。
事实上，政府投资建设项目概念的出现，源于项目资金来源的多元化，对政府投资建设项目概念的认识，主要区别在于其资金来源的不同。但应该看到政府投资建设项目无疑比财政性基本建设资金投资项目的范畴更广，其资金来源除了财政性资金外，还应该包括财政担保的国内外金融组织的贷款、外国政府赠款以及国际援助资金等。政府投资建设项目是为了适应和推动国民经济发展，为了满足社会的文化生活需要，以及出于政治、国防等方面因素的考虑，利用以上来源的资金兴建的建设项目。1.1.3 政府投资建设项目的分类
按照不同的划分标准，政府投资建设项目又可以分为不同的种类。
1.按照管理权限划分
按照管理权限，政府投资建设项目可以分为中央政府投资建设项目和地方政府投资建设项目。中央政府投资建设项目就是中央政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资建设项目就是地方政府投资资金投资的建设项目。
2.按照资金来源划分
按照资金来源，政府投资建设项目可以分为财政性资金投资的政府投资建设项目、财政担保银行贷款投资的政府投资建设项目和国际援助投资的政府投资建设项目。
(1)财政性资金投资的政府投资建设项目。这里所说的财政性资金包括：
1)财政预算内基本建设资金。
2)财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金。
3)纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金。
4)财政预算外资金中用于基本建设项目的资金。
5)其他财政性基本建设资金。
财政性资金投资的政府投资建设项目包括：财政预算内、预算外基本建设资金的投资建设项目，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设的投资建设项目(如国债专项投资项目。国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政性资金，因此必须纳入财政性基本建设支出预算管理范围)。
(2)财政担保银行贷款投资的政府投资建设项目。财政担保银行贷款投资的政府投资建设项目，是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款投资建设项目，即由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非营利的公共项目，也包括少数有盈利但投资回收期较长的项目。对于非营利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，对于具有公共产品特征的公共基础设施项目的贷款以财政资金作为第一还款来源。
此类项目也应纳入政府投资建设项目严格管理。由于这类贷款具有政府背景，以财政收入为后盾，金额较大、期限较长、短期内收益稳定且能够派生巨额银行存款，因此各银行机构普遍认为其风险小、收益高，乐于大力开展该项业务，贷款难度较小。
(3)国际援助投资的政府投资建设项目。国际援助投资的政府投资建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息(无息)贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资建设项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织(如亚洲开发银行)。世界银行自成立到2000年6月，累计向发展中国家提供贷款总额达4 870亿美元，其中中国约占7.5%。亚洲开发银行向中国提供的贷款仅居世界银行之后，从1987年至2000年年底，贷款累计达到122亿美元，实施项目91个，对中国贷款占亚洲开发银行贷款总额的12%。从1981年至2000年，中国累计接受国际金融组织(IFC)援助性贷款620亿美元，支持了259个项目，其中157个已经完成。国际金融组织援助贷款的大部分用于投资周期长、社会效益显著、对国家经济具有战略性和长期性影响的部门和领域，其中建设项目所占比例很大，如基础设施类、教育卫生类、环境保护类、农业类等。另外一些友好国家的援助也是国际援助投资建设项目的重要资金来源。国际援助性贷款的流入对中国经济发展具有积极正面的影响，也做出了一定的贡献。
3.按照建设项目的性质划分
按照建设项目的性质划分，政府投资建设项目可以分为经营性的政府投资建设项目和非经营性的政府投资建设项目。经营性的政府投资建设项目是具有营利性质的政府投资建设项目。目前，国家投资的经营性建设项目采取通过招标选择项目管理公司，或者由政府设立专门机构等方式去加强建设项目管理。非经营性的政府投资建设项目一般是非营利性并主要追求社会效益最大化的公益性项目。政府投资项目大多数集中在为社会发展服务、非营利的公益性项目。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非营利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足。因为发展中国家的基础设施短缺，所以政府投资建设项目所占比例较发达国家高。1.1.4 政府投资建设项目的范围
1.影响政府投资范围的因素
在任何社会中，社会总投资都是由政府投资和非政府投资两大部分构成的。政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。非政府投资则是指由具有独立经济利益的微观经济主体进行的投资。
在一个社会中，政府投资和非政府投资所占比重究竟多大，主要取决于以下两个因素：
(1)社会经济制度的不同。一般而言，实行市场经济的国家，政府投资所占的比重相对较小，非政府投资所占的比重相对较大；实行计划经济的国家，政府投资所占的比重相对较大，非政府投资所占的比重相对较小。
(2)经济发展阶段的不同。在经济发达国家，政府投资占社会总投资的比重较小，非政府投资所占比重较大；在欠发达和中等发达国家，政府投资占社会总投资的比重较大，非政府投资所占比重较小。
2.政府投资的基本原则
一般而言，在市场经济条件下，政府投资选择必须遵循以下几个原则：
(1)弥补市场失效的原则。在市场经济条件下，在某些领域市场机制无法正常发挥作用，出现了市场失效现象，但这些领域对社会经济发展的支持性和整体性作用又是至关重要的，因此这些领域的投资不足只能由政府投资来补充。但是，在其他领域市场机制能够充分发挥对社会资源的配置作用，政府就不应当介入其中，这就是政府投资所要遵循的最基本原则。
(2)维护市场配置功能的原则。这是从第一个原则引申而来的。在市场失效的领域需要政府投资，目的就是要修复市场失效的影响，从而使得市场能更好地运行，维护市场配置功能。
(3)调节国民经济运行的原则。政府投资是调节宏观经济运行平稳的重要手段。政府投资作为全社会投资的一个重要组成部分，对社会其他投资起着示范作用和引导作用。适时适度调整政府投资的规模和结构，可以弥补非政府投资的不足，刺激社会总需求，增加社会总供给，调整产业结构和地区结构，促进国民经济的协调及稳定发展。
3.政府投资建设项目的主要范围
政府投资建设项目主要包括以下几个方面：
(1)党政工团、人大政协、公检法、国防、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。公检法等政权机构的投资、国防方面的投资一方面保卫国家领土、稳定社会秩序，另一方面为市场提供必需的公共产品或服务，是必不可少的。但这些投资从微观角度来看是无任何收益可言的，因而私人投资主体不可能介入其中，只能由政府投资建设加以解决。
(2)科教文卫体、民政、社会保障及社会福利等社会事业项目。如学校、医院、博物馆、办公楼等。科教文卫体、民政等的投资具有相当大的外溢性，如果单纯通过市场进行，则投资供给必定会少于投资需求数量。政府投资介入这一领域，可弥补投资额的不足。社会保障和社会福利同样是政府投资必须介入的领域。提供社会保障和社会福利是解决社会公平问题的重要途径。社会公平是市场无法自动解决的，但公平的影响对于市场经济运行状况的好坏又极为重要，因而这方面的建设投资也需要政府介入。
(3)看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。
(4)环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。如城市道路、桥梁、供电、供气、供水、污水处理、高速公路等。
(5)其他公用事业项目。
4.中央政府和地方政府投资范围划分的原则
在确定政府投资建设范围时，还有一个不容忽视的问题，即中央政府和地方政府的投资范围的划分。划分中央政府和地方政府投资范围的一般原则是：
(1)受益原则，即按公共产品和服务的受益范围来划分投资权限。如果政府行使某项投资职能，其受益范围遍及全国所有地区，受益对象为全体社会成员，则该项投资应由中央政府负责；如果受益范围基本上被限定在某一个区域内，受益者主要是本辖区的居民，则由地方政府负责。
(2)比较效率原则。一项公共投资，如果由中央政府负责，效率较地方政府高，则应由中央政府负责；反之则由地方政府负责。
5.中央政府和地方政府投资范围划分
(1)中央政府投资范围
1)为全国公民提供，而且受益在整个国家的范围内分布较为均匀的公共产品的投资，如国防方面的投资。
2)全国性的能源、交通运输、邮电、科教文卫等基础设施投资。
3)关系国计民生的重大生产建设项目投资，主要包括农业、基础工业和高新技术等重点产业投资。
4)对具有“正外部效益”的开放性地方性公共产品和服务，中央政府要给予一定的投资补助。
5)为稳定经济而进行的投资。
(2)地方政府投资范围
1)投资兴建辖区内的基础设施。
2)地方性文化教育、社会治安、卫生保健、就业培训等投资。
3)与其他地区合作举办一些跨地区的基础设施投资。1.2 政府投资建设项目的特点
由于政府投资建设项目是以政府财政基本建设资金投资的，所以它具有与一般投资项目不同的特点。理论上讲，政府投资建设项目应该大多数是为社会提供公共产品，即主要提供非营利的、社会大众所需的建设项目，也可能会包括一些虽盈利但难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。政府投资建设项目也会因为国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风险、高收益的高新技术产业。综上所述，政府投资建设项目的主要特点有以下几点。
1.政府投资建设项目的非经营性和公益性
政府投资建设项目大多集中在为社会发展服务、非经营性的公益性项目上，这是由政府投资建设项目的非营利性决定的。在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非营利、难以盈利或投资回收期较长的项目不会涉足。但是，这些非营利、难以盈利或者投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些非经营性的基础设施上。
2.政府投资建设项目的高投资与高风险特性
(1)政府投资建设项目的高投资特性。政府投资建设项目投资大，是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质决定的。范围广、规模大、工期长、技术复杂、投资大、风险大的超大型投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。但是，一旦该项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的调整，甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以，这些工程项目必须通过政府投资。
(2)政府投资建设项目的高风险特性。政府投资建设项目风险巨大。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术管理方法，其劳动生产率将成千成百倍地提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值；项目决策正确合理，方案先进可行，将不仅仅取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但是，如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源环境的破坏和污染，甚至整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以，政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。
政府投资建设项目的风险还有一部分来源于资金使用分散化，难以保证重点项目的建设。其主要表现在：权限下放，导致政府集中掌握的资金额下降，部门掌握的资金相对增加。法制不健全，管理不严格，政府投资公共工程依然存在无法可依、有法不依的问题，虽一再强调投资不准超规模、超标准、超概算，却没有处罚的法规，对“三超”建设项目往往给予追补资金。管理分散化，职能部门之间相互交叉、管理脱节，降低了资金使用效率。
3.政府投资建设项目的舆论关注
政府投资建设项目更容易受到社会各界舆论的关注。由于政府投资建设项目大多涉及社会公众文化或生活的各个方面，又是用国家或地方财政的资金，从根本上说是用纳税人的钱，涉及社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论关注的焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工作，要设立专门的公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量，建成后对公众生活质量改善的具体情况，争取舆论的支持，自觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。
任何人对政府投资建设项目的实施过程都具有知情权，政府投资建设项目要接受多方面的监督，所以要保证实施的廉洁和公正。在美国，联邦政府的工作特别是政府开支必须十分透明，并接受公众监督。例如，旧金山机场扩建改造工程是一项耗资26亿美元、历时6年的重大工程，该工程的规划、实施、监管便是在一个严密的、多层次的组织框架下实现的。在这个框架中，市长是机场改扩建工程的最高领导，其下成立了一个由5名成员组成的专门委员会，这5名成员均与机场本身没有任何关系。对机场的设计方案、财务状况、工程进展等情况，该委员会负责征询公众意见，通过提交市议会讨论、举行听证会等形式帮助协调或处理工程建设中存在的问题。中国的政府投资项目管理必须注重在公众监督方面加大改革力度，让公众参与监督，可以建立相对独立的监督评价机构。这样一方面协助职能部门深化对项目建设的监督检查，另一方面，对职能部门的工作进行督促与评价，从而可以有效地打击工程腐败现象。
4.政府投资建设项目严格的管理程序
政府投资建设项目具有比一般项目更严格的管理程序。政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资建设项目的投资效益的目的，一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁边勘探、边设计、边施工的“三边”工程；坚持估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的改革，并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资金的管理办法，可以说今后国家会采取越来越严格的制度和措施来管理政府投资建设项目。
(1)严格的政府采购制度。建设领域中政府采购制度是发源于西方发达国家的一项规范政府投资项目材料、设备以及施工、管理服务采购行为的制度。为了保证政府采购的公正、公平、公开性，便于纳税人监督，政府采购制度的核心是实行竞争性招标制度。我国从20世纪90年代中期开始试行政府采购制度，取得了良好的效果，既减少了政府采购支出，又赢得了社会各界的赞赏。1999年，我国人民代表大会颁布了《中华人民共和国招标投标法》，进一步从法律制度上明确了政府采购的基本形式即招投标制，为规范政府采购制度奠定了法律基础。财政部为了规范政府采购行为、加强财政支出管理、提高财政资金使用效益、促进社会和经济发展，根据有关法律、法规制定了《政府采购办法》，于1999年下半年实施。该办法针对政府采购的一些普遍性问题作了明确规定。
我国加入了WTO，必须遵守WTO的《政府采购协议》(即GPA)，其中最经典的原则就是竞争性和无歧视性。竞争性即要求招标程序必须符合国际竞争性招标原则(ICB)，包括低价中标原则等；无歧视性即必须向全球供应商公开招标，不得设置歧视性评标、定标程序，妨碍公开、公平、公正。这种采购既包括大宗建设用材料设备的采购，也包括对承建政府投资项目的设计、施工、监理的采购。这种采购必须按照国际惯例和WTO的规定，实施无歧视、公开的竞争性招标方式。
(2)严格的项目评审程序。从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段的概算、预算，以及施工过程的支付，竣工结算(决算)，都要执行严格的评审制度，项目审批程序要按照《国务院关于投资体制改革的决定》的要求执行。
(3)严格的项目管理制度。政府投资项目若缺少投资约束机制，就很可能变为“三超”工程，最后成为各方牟利的“投资无底洞”。为杜绝这一可能性的发生，就要由政府有关部门组建类似盈利项目的项目法人，对本项目实行严格的项目管理，实施投资/成本、工期/进度、质量的三大控制，严格工程合同管理的索赔与支付，严格项目竣工验收以及结算；一旦项目发生超出批准预算的事件，就要有合理的理由接受相关部门的质询，然后决定是否追加预算，若没有令人信服的理由，就应受到惩罚；建立健全工程质量责任和工程监理责任制，确保工程质量；健全项目法人责任制、合同管理制、建设监理制、招投标制和资本金制。1.3 政府投资建设项目管理现状1.3.1 政府投资建设项目管理方式
改革开放以来，我国政府投资建设项目的管理方式已经发生了深刻变化。但总体而言，其现状与社会主义市场经济体制的要求还不很适应，与国际上政府投资建设项目管理方式的发展也不同步。由于我国目前正处于市场经济从初步发育走向比较完善的阶段，所以从现阶段来看，我国比较常见的政府投资建设项目管理方式有：
(1)临时型。很多一次性项目建设单位，在计划部门下达基本建设计划后，由建设单位(或使用单位)或政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建班子管理项目建设，待基建任务完成后，基建班子解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程，如社会事业类的档案馆、博物馆、图书馆、文化中心、殡仪馆等建设项目多采用这种方式。这种一次性的管理班子在项目建设中，实际扮演着工程总承包商的作用。
(2)基建处室型。一些常年有建设任务的政府部门，如教育、文化、卫生、体育部门等，由其下设的计划财务处或基建处行使建设项目管理职能。
(3)事业单位型。政府设立专门的事业单位，从事有关投资项目建设，如机关事务管理局负责建设机关宿舍、行政中心项目等。
(4)代建型。在计划部门下达基本建设投资计划后，由政府授权部门代表政府通过招投标选择社会化企业代行项目建设管理职能，如目前国内外建设市场用的较为普遍的工程总承包型(D—B、EPC、Turn Key)和工程管理委托型(PM、PMC)。
1)专业性的项目管理机构管理政府投资工程，解决了分散管理、机构重复设置的问题，利用专业化的管理知识和技术，避免外行业主管理带来的弊端，可形成有效的监督机制，控制投资膨胀。
2)代建型是指政府委托专业项目管理公司对工程建设进行管理的一种新模式，其优点是有利于发挥专业单位的技术和管理优势，避免权力过分集中滋生腐败，促进市场的公平竞争等。自《国务院关于投资体制改革的决定》颁布后，代建制已成为各级政府大力推广的模式。但目前面临的障碍还很多，如立法不细致、项目管理单位缺乏、各主体定位不够清晰等。代建制是将来政府投资项目管理模式改革的方向，但其推行市场条件的形成还需要一段过程。
(5)项目法人型。原国家计委计建设[1996]673号文件规定：国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。一些主要由政府投资的经营性或准公益性基础设施工程，如交通、电力、污水处理、城市供水、土地开发等建设项目，由政府授权使用或经营单位设立项目法人，项目建成后负责项目的运营管理。
项目法人责任制自1995年开始在各行业内逐步推广，是目前工程建设遵循的基本制度之一。准公益性项目组建公司制项目法人有利于明晰产权和利益分配，提高积极性及管理效率。有些政府投资建设项目在项目策划时根据项目内容，指定相关政府部门利用已有或新建国有或国有控股公司承担项目法人职责。这类法人既承担项目建设管理职责，又承担项目建成后的营运管理职责。项目建设所需资源由政府根据项目需要投入，项目建成投入营运后，政府还得根据项目营运的需要投入运行费。
公益性项目组建项目法人则有一定争议，其优点是有利于明晰产权和利益分配，尤其是对于多级政府投资的大型工程；缺点是一个项目一个法人，管理人员数量庞大，且不利于经验的积累。因此“项目法人责任制”的事业法人不适用于中小型的投资主体单一的项目，但对于大型的多级投资主体且利益分配难以明确的情况下仍具有较大的适用性。需要特别注意的是，非经营政府投资项目组建的是事业法人而不是企业法人。
(6)政府部门型。政府投资的一些纯公益性基础设施工程，如城市道路、桥梁等市政工程以及河道堤防、水土保持等水利工程，直接由政府部门如市政管理处等负责组织建设和管理。1.3.2 传统管理方式的弊端
政府投资建设项目管理方式的现状是历史形成的，对于调动各方面的积极性、保证基本建设任务的完成，发挥过积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，其暴露出来的弊端也越来越明显。
1.管理人员专业性差
每一个建设项目的使用单位都成为政府投资项目的建设管理单位，很多非专业人员从事专业性建设项目管理工作，难以保证政府投资项目的质量、工期和投资效益。政府投资建设项目管理缺乏专业性，使工程质量和管理质量很难提高。如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等项目建设的管理都具有很强的专业性、技术性，特别是政府投资的建设项目多是关系国计民生的重点项目，对工程的质量、工期、造价控制要求都很高。随着社会经济各方面的发展，工程建设项目不仅规模宏大，而且人们对项目的功能、美感也提出了更高的要求，同时新技术、新工艺和新材料大量投入项目建设之中，这也给政府有关部门及其项目管理人员带来很大的管理难度。
2.管理经验积累不够
每上一个项目，就临时组建一个基建管理班子，管理成员磨合期长，且项目建成后，除部分人员转为工程管理或经营外，大部分人员解散，等待下一个项目再组班子。这种只有“一次经验”、没有“二次教训”的方式，不容易提高建设管理水平。“一次性业主”对政府投资项目进行管理，其实质是小生产方式在建设领域的反映。与这种生产方式相适应，政府投资建设项目的管理呈现分散化、临时性和自营性特征，导致了工程建设过程中的安全、质量问题，并且临时性机构重复设置，人力、物力、财力等社会资源浪费严重，无法积累经验。政府投资建设项目多是关系国计民生的重点工程，工程建设管理具有很强的专业性，有些临时组建的项目班子往往是“外行业主”，在实践中常有一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题发生，导致投资的建设项目难以得到预期的效益。
3.管理成本相对较大
政府投资项目有党政群机关、社会团体、教育、卫生、文化等各方面的人员参加，每个项目都组建管理班子，容易造成机构“小而全”，人数多、管理费名目多，实际成本加大。另外，由于非专业部门对基本建设行政审批程序和项目周期不是很熟悉，难以科学控制建设工期，常常出现超工期现象。而且这种管理模式还造成资源重复配置，管理成本上升。
4.决策机制不完善
政府投资决策是指对投资规模、投资方向、投资结构、投资分配以及投资项目地点的选择和布局等重大问题做出判断和决定。投资项目决策的正确与否，关系到项目建设的成败，也关系到群众的切身利益。
目前我国政府投资建设项目决策领导说了算的现象还时有发生，善于争取多要资金、形象工程突破程序加紧干、资金不足仓促上马等现象还存在，这样缺乏综合、长远的战略规划，难以做到正确把握投资机会、全面进行项目比选、科学论证可行方案，造成投资重点不突出，综合效益难显现。项目决策仍然在一定程度上受到现有行政体制的干扰与影响，有些地区资金和项目的多头安排现象仍然存在，集中政府有限财力办大事情的原则没有得到最大限度的体现，资金和项目安排还需要进一步整合。
5.建设规模难以控制
在多数情况下，项目的建设单位就是项目完工后的使用单位。因此，建设单位从自身利益出发，有导致提高建设标准、扩大建设规模、突破批准概算等问题的原动力。另外，由于绝大多数政府投资建设项目属于无收益或者非营利的公益性项目，没有增值保值、还本付息的压力，各方参与者似乎都希望投资额越大越好，多多益善，决策部门以完成投资量为政绩，项目设计部门以投资额的比例计取设计费，施工单位以虚增的投资额谋取更大的利益，造成投资“黑洞”，“投资饥渴症”现象难以遏制。政府投资部门、政府管理部门、建设单位三者之间职责不清，投资与建设、建设与管理职能混淆。在项目建设过程中政府投资部门承担了风险，但是缺乏对建设单位的有效监督。建设单位作为项目最终使用单位和项目业主，拥有项目管理权力，却不承担风险，致使大量的业主不规范行为和“三超”现象存在。因此，在目前体制下，如果让建设单位成为政府投资管理主体，无疑给政府增加了投资风险。
6.政府调控能力不强
下放权限以后，政府集中掌握的资金份额下降，部门掌握的资金相对增加，造成资金使用分散，重点项目资金得不到满足。法制不健全、管理不严格、政府投资中有法不依、无法可依的现象依然存在。到目前为止，投资领域还没有一部完善的法规，只有一些条例和规定，政府投资的公共工程的投资管理更没有详细的管理规定。因此，虽然一再强调政府工程不准“三超”，但对出现“三超”却没有处罚的法规，投资管理部门也只能低调处理，对超规模、超标准的工程往往只能给予追补资金。
7.项目管理长期低水平循环
由于没有专业化管理队伍进行全过程项目管理，也缺乏高水平的项目管理程序文件和软件支持，各单位项目基本凭个人水平和经验进行粗放型的管理，没有科学的全过程项目管理的方法、手段和措施。而且，政府投资项目种类繁多，具有很强的专业性和综合性，建设过程中需要进行质量控制、资源投入控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳，资源浪费严重，工程质量难以保证。
8.项目前期规划和实际实施脱节
由于传统的项目管理队伍专业性差，缺乏设计、采购、施工等全方位的管理和协调经验，既浪费项目管理资源，也造成工程建设总体方案难以进行优化。不进行可行性研究就草率“上马”的项目时有发生，致使一些建设项目决策缺乏科学性，建设项目“先天不足”，控制项目投资和提高投资效益往往成为一句空话。
9.建设单位的责任和行为约束力没有落到实处
由于传统只管建设实施(建造期)的建设单位，只管建设不管筹资，只管花钱不用还钱，建设责任的缺失造成建设管理能力不足。同时，建设单位往往没有独立的投资决策权，敞口花钱陋习难改，容易擅自扩大建设规模或者提高建设标准，一旦政府投资决策失误，责任则成为“空中楼阁”。有一些项目建设单位，采取“钓鱼”的方法，故意降低投资总额，待项目批准后不断请求追加投资；有些建设单位在建设过程中片面追求大而全、高标准和高档次，一再突破预算。在造价审计中，部分工程管理人员素质不高，把关不严，为工程造价审计增加了难度。加之在工程项目的实施过程中，由于行政权力直接介入，极易形成独断专行和决策失误，造成工程的隐患。
10.工程项目实施阶段的管理缺位，导致造价增加
(1)合同执行上不力。合同管理在工程项目实施过程中相当重要，对维护建设单位的合法利益有积极作用，合同执行的好坏直接影响到工程的进展和合同造价的有效控制。
(2)对工程签证认识不足。工程签证是工程承发包双方在施工过程中，按合同约定对支付各种费用、顺延工期、赔偿损失所达成的双方意思表示一致的补充协议。互相书面确认的签证可成为工程结算或最终结算增减工程造价的依据。工程签证是双方协商一致的结果，是双方法律行为。工程施工过程中往往发生不同于原设计、原计划的变化，因这些变化对原合同进行相应的调整。工程签证把关不严，有的建设单位对工程签证的重要性认识不足，有的只有一人签字，造成权力集中，缺乏内部制约。
(3)索赔管理和反索赔的经验不足。工程索赔是工程合同承发包双方中的任何一方，因非自身因素、对方不履行或未能正确履行合同所规定的义务而受到损失时，在约定期限内向对方提出赔偿请求的一种权利。这种权利在未获得双方协商一致或有关部门和机关确认之前，不能作为工程结算的依据。工程索赔是双方未能协商一致的结果，是单方主张权利的要求，是单方法律行为，必须依赖于证据。在实际工程中，索赔是双向的。建设单位的索赔数量较小，而且处理方便，建设单位可通过冲账、扣工程款、没收履约保函、扣保留金等实现对承包商的索赔。而处理比较困难的是承包商向建设单位的索赔，所以通常将它作为索赔管理的重点和主要对象。一般只要不是承包商自身的原因造成工期延长和成本增加，都有可能提出索赔。如果建设单位索赔管理的经验不足，往往导致工程建设项目的造价增加，使投资失控。
11.投资项目后评价缺失
目前，我国的政府投资建设项目基本处于“重建设，轻管理，少论证，缺评价”的状况。这一状况在相当程度上影响了投资决策水平、项目管理水平的提高，以及项目事后控制和监督作用的发挥。由于人手不够及一些体制上的原因，项目建设过程中监管的力度不够，再加上初步设计阶段很多建设内容及标准不够明确，导致投资超概算的原因很复杂，项目后评价工作展开的力度也不够，从而不能很好地给项目管理工作的改进和项目决策提供有效的信息。
12.投资主体缺位，项目法人责任制有待完善
一般的竞争性领域的投资项目，其投资主体十分明确，而政府投资项目由于其资金来源姓“国”，其投资主体看似明确，实质上是管理主体模糊。而在政府投资项目的管理上又表现为各自为政、分头管理，造成政府投资建设项目管理责任难以追究。
项目法人责任制作为我国基本建设领域三项改革制度之一，从近10年实行的情况来看，对建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了一定的作用。但仍存在一些问题：一是项目法人责任制弹性太大，缺乏刚性约束力。二是非经营性建设项目的法人一般由原单位各部门派遣管理人员组成，项目法人责任制与《中华人民共和国公司法》有冲突，多数项目法人都不是公司。三是项目法人责任制实质上是行政领导责任制。四是项目法人先天不足，不具备民事法律关系主体资格，难以控制工程质量和工程成本，合法利益无明确来源。
13.相关法律法规存在空白
我国政府投资法与建立完善的政府投资法律体系的目标尚有很大差距，其存在的问题主要表现在：一是缺乏政府投资基本法。我国至今尚没有制定一部有关政府投资的综合性基本法律，甚至连一部综合性的行政法规都没有。二是立法层次不高。我国有关政府投资活动的主要规定由国家有关部门制定，权威性不强，法律规范冲突难以避免。三是存在立法空白。有一些政府投资关系，特别是有关投资权限、投资规模、投资范围等政府投资体制问题没有明确的法律规定，较多采用的是政策调整方式，法制化程度不高。1.3.3 规范政府投资建设项目管理的紧迫性
随着形势的发展，政府投资建设项目管理中的弊端日益明显，改革已势在必行。
1.加快转变政府管理职能的客观要求
(1)随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济全球化的发展，在国家宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府转变职能，转化职能定位，退出“越位”、理顺“错位”、强化“缺位”之处相当重要。如何转变政府管理职能，实现政事分离和政企分开，成为摆在各级政府面前的一个重大课题。
(2)无论是中央政府还是地方政府，都承担着社会和经济发展多方面的责任，固定资产投资建设仅是其众多职能的一个组成部分。由于政府中直接管理建设资金的人员数量及专业、时间、能力有限，不可能对种类众多的大量国有单位投资项目进行具体的管理，尤其是在需要精简政府机构的背景下，政府摆脱烦琐的项目管理是提高政府工作效率的重要改革措施。因此，政府的投资管理职能和项目管理职能分离是必要的，即政府部门只对投资的总量、结构进行管理和调控，而
把建设项目从决策到实施的工作交给由国家授权的机构或企业去完成。
(3)对于政府投资的项目，要完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门相互监督。对于一些重大项目仅有政府部门之间的监督制衡是不够的，人大与政协都应该参与到政府部门的制衡机制中来，要建立对政府投资决策的追究制度。但需要继续探讨的问题是，如何对政府投资进行问责？谁来问责？问责谁？对政府投资进行问责是否有足够的体制支撑和内在动力？在政府内部，怎样建立有效的政府投资制衡机制？
(4)政府在投资中的角色定位很重要。投资体制在一定意义上只是政治体制的一部分，还应当从经济体制、政治体制这两种体制框架中给政府进行角色定位。在我国，政府经济职能涉及很多指标，但考核政府的政绩仅仅看反映经济增长的数量指标，这样很容易造成政府经济职能的扭曲。我们国家面临的问题是，政府经济职能要优化，也就是说要改造、转化其经济职能，而不是放弃经济职能。
2.切实提高政府投资效能的现实需要
随着社会主义市场经济的深入发展，我国各级政府按照“精简、统一、效能”的原则，不断推进机构改革和政府职能的转变。政府理想的格局为：私人物品领域交给市场，非营利性、公益性领域交给社会，政府只负责公共物品领域。由于政府投资项目资金往往无偿拨付和使用，对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象缺乏有效的外在管理和制约措施，不少项目预算超概算、决算超预算，工期一再推迟，不仅影响投资效益，困扰社会事业发展，而且容易滋生腐败，损害政府投资项目在公众中的形象。如何有效管理政府投资项目、提高投资效益，成为政府及其投资主管部门亟待解决的一个现实问题。
3.完善政府投资管理体制的内在需要
政府必须严格政府投资项目建设过程的监管，确保建设目标的实现和有限财力发挥最大作用。只有通过完善政府投资项目管理办法，建立投资合理、程序科学、运作规范、监管严格的政府投资管理体制，才能避免当前存在的不顾实际需求扩大建设规模等政府投资浪费和失误，不断提高政府投资效益。
4.世界经济发展趋势的要求
随着中国加入WTO和社会主义市场经济的进一步完善，人们对建设项目管理的要求和期望越来越高，希望建筑产品成本逐步降低、质量逐步提高、生产过程的不确定性不断降低。与此同时，政府也希望在不损害公共利益的前提下，简化建筑产品购买的组织，并希望建设领域能提供范围更宽的服务，由此必须对不适应要求的建设项目管理模式进行改革。1.4 政府投资建设项目委托管理探析1.4.1 政府投资建设项目管理走向市场化
政府投资建设项目管理走向市场化是我国建筑市场发展的必然趋势，主要原因是建设单位自管模式已不适应市场经济的发展。多年来，我国政府投资项目基本实行建设单位自管模式，而目前这种模式已明显不再适应我国建筑市场的发展。建设单位掌握着项目主要参与单位的选择权及主要合同条件的决定权，是项目管理模式与管理组织的决策者，所以在项目的管理体系中，建设单位起着至关重要的作用。如果建设单位建立的是一个被动、无序、模糊的管理架构，必然造成各参建单位工作责任、工作界面及相互关系混乱，浪费参建各方的生产与管理资源，使项目的各项管理目标难以实现。
要解决上述问题，实践证明，政府投资建设项目管理走向市场是必由之路。投资人/投资主体委托独立的、公正的、专业化的、知识密集型的咨询(管理)公司，对工程建设项目的前期决策、建设准备、建设实施、建设投产全过程提供全套(或部分)咨询和管理服务，这也是国际惯例，是社会化大生产的必然趋势。投资人/投资主体不能再走筹组基建办(计划经济的产物)的老路，这种只有一次教训没有二次经验的“小生产”、“小作坊”式的管理方式，随着市场经济的发展，其弊端日益显现，给工程建设项目综合效益带来的损害也日益加重。同时，政府投资建设项目需要更专业化的队伍来组织建设。由于社会对政府投资建设项目越来越关注，这就给项目管理提出了更高的要求，也就是说更需要职业化的管理者，利用职业化管理者的知识和经验，避免投资人/投资主体自筹管理机构所面临的困难和风险，使国家和人民对工程建设项目的质量和效益放心和满意。
随着我国投资体制改革、市场经济的发展，投资来源或构成一改过去财政预算投资的单一状况，逐步形成了投资主体多元化，投资渠道多元化，筹措方式多样化的多层次、多方位的投资体制。有投资意向，并发现了合适的投资机会，且有闲置资金或适当资金的投资人/投资主体，因缺乏工程建设项目管理的经验，又想避免筹组项目管理机构面临的困难和风险，必然委托专业项目管理公司(咨询公司)对项目进行管理，这是社会发展的必然趋势。
随着市场观念的加强，专业咨询服务已被越来越广泛地接受，如企业形象设计、项目的监理等咨询服务已大量进入市场，逐渐形成花钱买服务的思想潮流，项目委托管理正在形成市场需求。
现代工程建设项目其组成结构日趋复杂，不仅有新材料、新结构、新工艺、新技术的应用，而且工程项目管理已发展成为一项复杂的系统工程，它的优化组织和管理涉及众多的专业知识和现代化管理技术。由于社会对项目的要求越来越高，项目越来越多，投资规模巨大，按社会分工的要求，需要职业化的项目管理者，也就是说工程项目管理已从一门学科发展成一门职业。
在国外一些发达国家，社会化、专业化的项目管理服务业已成为成熟产业，咨询公司可受投资人/投资主体委托从事工程建设前期阶段的决策分析(投资意向与投资机会分析、建设项目建议书、可行性研究等)、工程建设准备、工程勘察设计、工程施工监理、竣工验收、投资后评价。当然，咨询公司亦可根据投资人/投资主体委托范围的不同，承担其中部分内容的咨询工作。1.4.2 政府投资建设项目委托管理的优势
1.建设项目目标得以更好地实现
在现代社会中，由于工程规模大、技术新、参加单位多，人们对项目的目标要求高、项目管理过程复杂，就需要专业的工程项目管理公司，专门承接工程项目管理任务，提供全套的专业化咨询和管理服务，使工程建设达到投资者满意，且速度快、质量高的目标。
项目管理公司在长期的项目管理中已形成自己成熟的基本工作程序与内部工作制度，又为其员工熟知掌握。项目管理通过执行委托合同，以稳定的运作模式、稳定的管理队伍，并以自己的技术专长、管理经验和高智能的服务取信于委托人，立足于社会，所以服务信誉和项目管理水平是项目管理公司的生命线。
2.委托人权益得以受到法律保障
投资人/投资主体委托项目管理公司进行建设项目管理，需签署正式的委托合同。依据《中华人民共和国合同法》的规定，受托项目管理公司应根据委托人的指令、在授权范围内从事项目管理工作，并实现预定的管理目标。据此，委托人的权益受到合同法的充分保护。
投资人/投资主体委托项目管理公司与投资人/投资主体筹组管理机构的根本区别是：投资人/投资主体委托项目管理公司对项目进行管理，双方必须签订委托合同，其关系的确定受法律、法规的约束和保护，而投资人/投资主体筹组管理机构无须签订合同，是一种行政隶属关系。
3.独立及公平的项目管理决策
以现代企业制度建立的项目管理公司独立于建筑设计师、建筑承包商、材料供应商及其他建设项目的投资人，所以不与其产生利益关系与利益冲突，因而可以独立公正地做出项目管理决策，保证项目管理的科学性及高效率。
4.专业水平高、管理经验丰富的项目参与人员
有声誉的项目管理公司往往拥有项目管理与技术方面的知名专家及众多经验丰富的高级管理人员。他们在建立项目管理体制、论证重大技术方案、解决项目重大管理难题及协调参建各方关系上介入项目的管理，成为建设项目顺利开展的重要保证。
项目管理公司因不断完成在建项目的管理并承接新项目的管理委托，容易及时地总结管理的经验与教训，在前一个项目发现的管理与技术问题一般都能在下一个项目得以避免。其管理机构因而对复杂建设项目的技术构成及施工过程非常熟悉，可少走弯路，这将使所管理的建设项目节省大量时间与费用。
项目管理公司因同时承担多个项目的管理，因此对同类工程技术措施及市场价格与定额能够广泛了解。又因管理公司可在方案论证时期便介入项目的成本管理，治了投资失控之“本”，使项目的投资控制更能主动和有效地安排。第2章 政府投资建设项目实行代建制的探讨2.1 政府投资建设项目实行代建制的必要性2.1.1 实行代建制是政府投资建设项目管理改革的需要
现阶段，我国社会主义所有制结构是以公有制为主导的一种制度安排，因而在我们的社会生产和生活中，公共品采购、政府采购或者国有资金采购的范围和比例要远远大于以私有制为主的资本主义国家。长期以来，我国政府投资项目基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，这种管理模式已经产生出很多弊端。实践表明，这种管理模式严重地违背了市场经济的规律，已经完全不能适应市场经济体制的要求，不符合市场配置规律，落实不了对政府投资项目的监管。因此，改革现有的政府投资项目的管理模式，已经成为我国投融资体制改革的客观需要和迫切任务。
2004年7月22日，《国务院关于投资体制改革的决定》提出了要在全国范围内力推“代建制”，加快对非经营性政府投资项目实行“代建制”，即政府通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。政府投资项目实行“代建制”管理，是对我国非经营性政府投资项目管理模式进行的市场化改革，是建立与市场经济相吻合的新型的项目管理模式的重要举措。同时，由社会专业化组织利用他们的技术和管理经验来实施项目管理，对于提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，以及转变政府职能等也都有着重要的经济和社会意义。
政府作为国家投资建设项目的投资人或投资主体，代表全体公民的利益，从公民手中集中一部分财力，以国家投资的形式为全体公民提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共设施等公共项目，为公民提供有效的公共产品和服务。20年来，我国国家投资建设的决策者和学者们在经济发展改革中，不断寻求更好的国家投资管理机制和更好的运作方法来改善政府在国家投资建设领域的行为和提高国家投资的效率。早期要求按基本建设程序来管理国家投资建设，后来又到推行招标投标制、建设监理制、项目法人责任制、合同管理制和项目资本金制等一系列项目管理制度。尽管改革不断深化，但国家投资建设的低效率问题一直没有从根本上得到解决。在实践中，在国家投资建设领域中未能有效进行项目政府管理模式的改革或者说忽略了这方面的改革，致使我国国家投资建设管理领域的诸多改革没有达到预期的效果。2.1.2 实行代建制是政府投融资体制改革的需要
代建制的产生是我国政府对投融资体制进行改革的产物，也是改革政府投资项目管理模式的一种有益探索。在公有制产权制度的安排下，如何解决所有者代表缺位成了当务之急。其表现为产权不明晰。产权不明晰所带来的问题是资源浪费、效率低下、滋生腐败等，一种新的制度的供给必定存在着对这种制度的需求，所以，可以说“代建制”是由此应运而生的产物。目前，在全国各地已经广泛掀起了政府投资项目代建制试点热潮，一些地方还相继制定出了带有地域特点的政府投资建设项目实行代建制的相关规定和办法，在一些项目上也取得了一些成功经验，涌现出了一批代建模式，如“北京模式”、“厦门模式”、“深圳模式”等多种形式。应该说，各地出现的这些“代建制模式”对我国政府投资体制改革以及对提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益起到了一定的促进作用。但由于代建制毕竟是对旧有的投资体制和管理方式的突破，是一种新的管理制度创新，因此目前在客观上还缺乏足够成熟的理论依据的指导和实践经验的借鉴。在实践中，人们对代建制的理解、认识和应用，还只是处在一种摸索的过程中，加上在项目建设领域长期存在的、根深蒂固的长官主导意识等各种不规范操作，使得一些项目在推行“代建制”过程中，由于对委托人、代建人、使用人的权利和义务、代建内容和范围等认识不清，在履行代建职能时，建设各方和投资单位还是凭着旧有体制下的经验操作，出现了一些新问题和混乱的现象。如在一些“代建模式”中代建人与使用人、投资人处于平等地位，可独立履行职责；而有些则处于后者的管辖之下，无法实行真正的代建作用。甚至在一些项目的建设中仍然没有真正摆脱现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，无法实现各环节彼此分离，互相制约，不能真正建立起有效的投资约束机制和监管机制。这些情况和问题的出现，充分地说明了在我国投资体制转换过程中还缺乏成熟的理论指导和规范统一的做法，同时，也为我国政府投资项目管理工作提出了新的课题。对出现的新问题，如果不进行深入系统的研究，必将会严重阻碍我国“代建制”的健康发展和推行，也不利于我国政府项目投资体制的改革。2.1.3 实行代建制是规范政府投资建设项目管理的需要
在国际上，西方发达国家在长期的市场经济体制下，政府投资项目管理方式、管理机构及运行机制等已经形成了非常成熟的理论和做法。但在国内，由于投资体制改革和推行代建制的工作还刚刚启动，对代建制的讨论大多也仅局限于这种制度和经验等方面的介绍，涉及深层次、理论性问题的研究还不够，认识也不足，更谈不上形成一个系统的理论体系。因此，在目前推行代建制过程中，不可避免地会遇到很多在理论上和实施中需要切实解决的问题，还需要在很多方面进行制度创新和管理创新，还需要做深入研究和发展代建制管理理论。只有有了以科学理论为基础的制度和管理模式，再辅以先进的方法和措施，才能取得显著的效果。
相关资料表明，目前我国每年的全社会固定资产投资为3万亿元左右，近年来随着实施积极的财政政策，扩大内需等政策措施，政府投资数额还会急剧增长，每年的政府投资建设项目将占到10%，因此，研究和探讨我国政府投资建设项目代建制管理理论，摸索出适合我国国情的政府投资项目管理应用模式，对于加快我国现行政府项目投资体制的改革，培育、发展和完善我国代建制市场和制度，进一步提高政府投资建设项目的建设管理水平和投资效益将有着十分重要的理论意义和现实意义。
实行代建制是规范政府投资建设项目管理行为，增强建设项目使用单位责任意识的需要。代建制作为建设市场化的一部分，是社会主义市场经济发展到今天的必然产物。在代建项目中，项目使用单位主要职责是，负责提出项目功能需求并对工程项目质量、工期、资金合理使用进行监督。一方面，由项目使用单位提出功能需求、建设标准，使得建设项目能够满足使用单位要求。另一方面，项目使用单位可以从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性。再一方面，能够使项目使用单位集中力量加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督，把项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。2.1.4 实行代建制有助于加快政府职能的转变
对政府投资项目实施代建制度，实际上就是充分发挥了社会化分工的优势，通过将政府投资项目交给专业机构进行建设管理，理顺了政府投资项目中各方主体的责、权、利，从而也使政府从工程的组织建设上解脱出来，促进了政府职能转变，使政府投资项目的“建设、监管”实现了分离，使工程项目的监管得到加强，在机制上有效防止了腐败行为的发生。
政府投资的重大建设项目，是在社会主义市场经济条件下完成的，应将市场放在第一位，实行市场优先原则，只要市场能干的，就先让市场去干；只有在市场干不了和干不好的情况下，政府才去弥补。在重大建设项目的监管过程中，比如对招标投标的管理、对咨询中介机构的管理，以及对施工建设活动的监管等，政府的主要能动性不是表现在替代市场去行事，而是如何在调查研究的基础上制定符合客观经济发展规律的法律、法规、政策等进行市场引导，同时积极地去“配合”市场、“呵护”市场、“培育”市场、“完善”市场，从而逐步地让市场在资源配置中唱主角。2.2 代建制的政策背景及意义2.2.1 以往政府投资体制的弊端
在以往大量的政府投资建设项目中，政府部门既是工程建设项目的投资者，又是工程建设项目的管理者，既当“裁判”又当“运动员”。长期以来，我国一直采取行政部门组建基建指挥部(办公室)的方式来组织建设，这种方式被称为“项目开了搭班子，项目完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。一些建设项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破。
在以往政府投资建设项目管理体制下，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府在整个建设项目实施过程中缺乏科学有效的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的效力，建设项目使用单位、施工承包单位和建设监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者，政府对投资建设项目的监管实际上难以控制。这说明政府投资建设项目管理模式已经到了非改不可的时候。
政府行使经济职能要达到的目标可以包括三个方面：经济的增长、经济的稳定和经济的公平。对于政府来说最好能同时兼顾这三个方面，因为舍弃其中的任何一方，社会都很难前进：没有稳定的增长，势必造成经济的波动，也无从实现公平；没有公平则很难维持社会经济稳定的局面，自然不能保证持久地增长。
应该承认，任何政府要达到以上目标都是比较困难的，政府职能是尽可能为此而努力。但是政府的努力绝对不应该是使自己深深地卷入每一项具体的经济活动中去，相反可以肯定的是，为了能够始终头脑清晰地朝向自己的目标，裁判员的地位比运动员的地位更为重要和有利。因为政府是个抽象的概念，政府的介入，实质上必定是某个机构或者团体的介入，他们难免由于身陷其中而过分地看重自身利益或者局部利益，以至于忽视了政府的总体目标。
鉴于政府的经济职能及其目标，政府在投资管理体制中，应该着眼于为单个投资主体指导发展的方向，提供有关的政策服务和规范投资主体的外部环境，而不是仅仅成为某个具体项目的投资主体，政府应该减少对微观活动的行政干预，对投资实行以间接方式为主的宏观调控。2.2.2 政府投资建设项目实行代建制的优势
推行代建制的主要目的就是要克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端。那么，怎样才能保证建设项目的投资目标，怎样才能更好地遵循市场规律，怎样才能符合市场配置规律，怎样才能落实对政府投资项目的监管，长期以来，都是我国投资体制改革不断探索的主题。多年来，我国实施了多项改革措施，如拨改贷、项目审计、后评价、项目法人责任制、建设监理、项目稽查制度等，但这些多属于行政性措施。然而，即将全面推行的代建制将真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段的市场化政府投资建设项目管理体系。对政府投资的非经营性城市基础设施及社会公益性项目，在建设过程中应按照市场经济的运行机制，通过项目法人招标的形式选择有实力的企业组织实施，政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。
政府投资建设项目实行代建制，是对旧有的管理体制的一次突破性的变革，其优势主要表现在：
(1)社会性。政府投资项目实施代建制实际上就是充分发挥了社会化分工的优势，专业机构对政府和使用单位同时负责，理顺了政府投资建设项目中各方主体的责、权、利，使政府有关部门从项目的具体实施者，变成了真正对项目实施的监督者，使工程项目的监管得到加强，同时也减少了腐败行为的发生。
(2)职业性。建设机构具有丰富的基本建设经验，各项工作不靠走捷径，而以科学的论证和踏实的工作按基本建设程序为工程建设创造条件，设计方案也比较实际地反映项目的真实面貌，投资估算和概算更加科学。
(3)市场性。代建机构实行市场化运作，能自觉地按照投资人(政府)的要求严格控制投资，能比较主动地按照经批准的规模和标准实施项目建设。如果使用单位自行控制投资，则很难避免随意改变功能、提高建设标准等现象。两种建设体制取得不同的效果，其关键原因是利益机制的转换。2.2.3 政府投资建设项目实行代建制的定义
政府投资建设项目实行代建制，也称公益性政府投资项目代建制，简称代建制。代建制将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离，政府投资建设项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。代建制由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资建设项目“投资、建设管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
代建制实为代理建设制度，即由具有独立法人资格的专业项目管理公司代理投资人/投资主体行使投资人/投资主体的项目管理任务的一种制度形式。建设项目管理是融合工程技术、经济、法律、管理的综合性工作，如果投资人/投资主体不具有相应的综合知识，就会与设计、承包商之间存在明显的信息不对称，则建设项目管理和风险大大增加。若由专业项目管理公司来代理投资人或投资主体，就是采用“他人控制”原则，有利于提高管理绩效。
代建期间，代建人按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，其工作性质为工程建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费以及从节约的投资中提成，其风险是承担相应的管理、咨询风险，不承担具体的工程风险。“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义：“代建”是指投资人或投资主体将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用(建设项目总承包、项目管理承包、项目管理服务)；“制”是制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。事实上，“代建制”只是中国的一种称呼，英国、美国、法国、日本等国早有类似的做法。我国的“代建制”是与国际上通用的代理建设制接轨的委托代建，源于国际上通用的工程项目总承包，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合我国国情的一项政府管理创新。
政府投资建设项目实行代建制，实质上就是工程建设管理专业化、社会化、市场化。市场经济是竞争经济，强调代建单位专业化、社会化、市场化是保证政府工程质量、降低工程成本、按期完成工程建设任务的基本要求，是政府投资工程项目管理适应新时期发展的要求，也是代建工程实施成功的关键因素。代建制是进行工程项目的组织建设与建成后的使用管理相分离的改革，对政府投资项目分别由国家和地方相应的政府主管部门直接委托代建人组织工程建设，在建设过程中实行严格规范的项目法人责任制，项目建成后再交使用单位或者部门管理。2.2.4 政府投资建设项目实行代建制的重大现实意义
(1)政府投资建设项目实行代建制，有利于形成市场建设管理竞争机制，提高工程建设效率和政府投资效益。长期以来，我国政府投资项目由使用单位或政府专门设立的建设管理部门作为项目法人实施投资人/投资主体方的项目管理。无论任何一方，出于获得更多的建设管理费或扩大自身职权范围的目的，都有提高建设规模和建设标准的冲动，不利于投资控制。而代建制以招投标形式，引入多个代建单位进行建设管理服务的投标竞争，促进了投资人/投资主体自身管理水平的提高，也提高了政府投资项目的建设效率和效益。可以说代建制割断了建设者与项目使用者之间的利益关系。
(2)实行代建制后，投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设前期代理和建设期代建任务必须通过竞争，从而有利于鼓励代建人降低代理费用、加强投资控制，从而提高工程建设效率和政府投资效益。例如，在实行代建制的上海市委党校一期工程中，通过采取一系列投资控制措施，合同价比概算节约费用2 642.414万元，达到了预期目标，同时建筑使用功能没有降低，获得了投资人、使用人和上级部门的一致好评。又如，大连路越江隧道工程，经过半年多的代建制运作，工程建设取得了明显的成效，弥补了过去监理工作中难以解决的诸多问题，工程建设进度得到了保证，投资得到了控制。
(3)实行代建制后，可转移政府投资项目建设管理的部分风险，有利于转变政府职能，深化政府机构改革。传统建设管理模式，无论使用单位还是政府指定的建设单位，都缺乏风险承担能力，所有项目建设风险最终由政府承担。而在代建制中，要求代建人拥有一定的资金实力，并通过适当的信用和担保机制，承担项目建设过程中的部分风险。实行代建制之后，由于有了专业的建设代理人，各政府职能部门就可以精简其基建处，削减其具体的项目建设管理职能，将主要精力集中到提供公共行政服务和执行有关法律法规，维护社会公平上来。如卫生局系统，已在各医院撤掉了基建处的编制，所有医院大楼的建设通过公开招投标由中标的代建人承担，从而改变了原来官员自己盖办公楼、医生自己盖医院、教师自己盖校舍，没有专业分工、不讲管理效率的小生产局面，转而形成各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。
(4)实行代建制后，可发挥代建人专业化管理的优势。代建人作为专业化、社会化的建设管理单位，具备较强的技术、组织和管理能力，并能保证其专业化技能和信息得以有效的积累和持续的发展。代建制作为强调专业化管理的建设模式，有利于保证政府投资项目达到预定的建设目标。
(5)实行代建制后，有利于建筑业行业组织方式的改进，促进工程管理和咨询业的发展，提高我国建设领域的核心竞争力。有了高水平的代建人，投资人/投资主体就有了一个高水平的建设管理者，这不仅提高了投资人/投资主体在市场经济中的竞争能力，反过来也必将提高工程承包方的水平和能力。具体来说，由于工程总承包模式内在的先进性，高水平的代建人总体上倾向于选择总承包方式组织工程建设的实施，从而形成工程建设管理和咨询促进工程总承包发展的良性循环，不断提高我国总承包建设企业的市场竞争力。
(6)实行代建制后，在完善工程建设管理竞争机制的同时，还可以迫使专业的项目管理单位增强危机感、紧迫感、责任感，不断提高自身的专业管理水平和服务意识，工作上精益求精。这样不断扩大的市场供应，也有利于投资人/投资主体选择满意的代建人进行项目建设管理，确保工程项目在预期的范围内按期保质保量地完成，也有利于政府部门全方位地监管，促使这种竞争的良性循环。
(7)实行代建制后，有利于完善和扩大开放建设市场的客观要求，有利于社会主义市场经济的健康发展，也有利于工程建设市场经济体制改革的进一步深化，更有利于发挥市场配置资源作用，解决效率低下和人、财、物资源的浪费，逐步与国际市场规则衔接，最大限度地优化资源配置。虽然在推行政府投资建设项目代建制的过程中，还存在诸多问题和困难，如认识有待提高，制度有待完善，市场经济有待健全，但要努力地转变观念，积极地寻求解决问题的办法，逐步提高认识，完善法律、法规的建设，培养良好的代建队伍，创造一个健康、公平、竞争的代建市场，在实践中冷静思考，认真研究和总结经验，用市场经济的思维来解决项目代建制推广中出现的新问题。2.3 代建制的主要形式
目前，代建制主要有集中代建和分散代建两种形式。2.3.1 集中代建
1.集中代建的概念
所谓集中代建，是指成立专门承担政府投资建设项目代建任务的事业性机构。当前实行政府投资建设项目代建制的地区(城市)，较多选择了组建事业性管理机构，原建设项目的申报单位不再担任项目建设管理的责任，而由专业机构统一管理。从一些事业单位性质的建设管理机构隶属关系看，有的隶属政府投资主管部门，如安徽省公益性项目建设管理中心为安徽省发展改革委员会的直属事业单位；有的隶属政府建设主管部门，建成后仍交由项目申报单位使用维护，如珠海市政府投资建设工程管理中心即为珠海市建设局管理的事业单位；有的是独立于投资、建设主管部门的政府直属的事业机构，如深圳市建筑工务署；有的地区则先成立了企业性代建机构，后又将其改为事业单位，如深圳市宝安区于1994年成立“城市建设投资公司”作为代建机构，后又于2003年将其改组为事业性质的建设工务局。集中代建的主要做法是，在批准项目建议书时确定代建项目，批准可行性研究报告或初步设计后，由发展改革委员会下达代建任务，代建机构开始工作。
2.集中代建机构的主要职能和运作特点
(1)集中代建机构是政府投资建设项目的执行机构，代表政府行使政府投资建设项目的投资人/投资主体职能，负责政府投资的市政工程、房屋建筑工程、公益性工程的集中统一管理和组织实施工作。
(2)集中代建机构为全额拨款的事业单位，隶属于当地政府，财政统一支付工程款，要做到只做事，不见钱。
(3)集中代建机构要代表政府行使投资人/投资主体职能和项目管理职能，具体负责政府投资的非营利性建设项目的集中统一管理和组织实施工作。
(4)参与或负责政府投资建设工程项目的项目建议、计划立项、可行性研究、用地许可、地质勘察、方案设施、初步设计。
(5)协助国土主管部门做好政府投资建设工程项目的征地拆迁工作，负责建设项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作。负责政府投资建设工程项目施工全过程的协调和监管。
3.集中代建机构应有的监督措施
(1)承接政府投资项目，必须按政府批准的投资计划建设，依法接受计划、财政、建设、审计、监察等部门的监督。
(2)编制工程标底、签订合同及现场签证，必须经审计部门审查，接受审计部门的监督。
(3)工程招投标，包括投标单位的资格预审，必须接受建设部门和监察部门的监督。
(4)负责工程计量和工程款支付的把关，由财政部门直接支付工程款，接受财政部门的监督；负责项目概算及相关文件的编制和报批等前期工作。4.集中代建机构的特点
(1)政府投资建设项目的代建机构多以事业性管理机构为主，以商业性建设管理机构为辅。事业性管理机构不以营利为目的，且具有很强的独立性，在项目建设实施中并没有自身特殊的利益，为政府把关和节约项目投资资金的责任心相对强一些。
(2)事业性管理机构作为非营利性机构，政府可直接核定其事业经费，从而减少项目建设管理费支出。这对处于高速发展、需要大量投资建设的中国政府来说是有益的。
(3)采用这种代建形式，代建机构对项目质量终身负责，有利于建设项目的集中管理，也有利于从根本上解决拖欠工程款的问题。同时，政府投资建设项目的代建机构以常设性事业单位为主，设立事业性质的建设管理单位，并由其作为政府投资项目建设实施阶段的责任主体来集中统一建设项目，对解决长期以来管理政府投资建设项目单位分散且难于控制的问题是有好处的。
(4)作为集中管理的代建机构，工程勘察、设计、施工和设备采购等工作或任务的发包方不再是临时性建管机构或项目使用单位，也不是投资主管部门、建设主管部门、财政主管部门或行政管理部门，而是专业化的代建机构。
(5)集中代建这种方式也存在较大的缺陷。政府投资建设项目的事业性管理机构，容易滋生权力寻租，导致腐败现象，而且仍然会受制于上级政府领导的干预，并不能保证从根本上解决政府投资建设项目中的种种问题。集中代建最大的缺点就是强制性，带有浓厚的政府行为色彩，项目建设管理的代理仍然处于垄断地位，建设项目管理短期行为、行政干预、项目代理服务难保、项目融资不当等方面的问题依然存在。
(6)集中代建机构/单位具有强制代理的职能，外部缺少竞争压力，建设项目管理缺乏创新性，因此项目的工期、投资控制、功能实现等建设项目目标的实现仍难以保障。
5.采用集中代建机构存在的问题
成立事业性代建机构并非《国务院关于投资体制改革的决定》的本意。尽管几种方式各有所长，但在中国当前国情下，从试点的效果看，投资人/投资主体以公开招标方式确定代建人更符合代建制的特性，实际效果也更好。建立政府授权的隶属于政府公共部门的代建机构，虽属于非营利性的事业单位，但还是不大符合社会主义市场经济的发展趋势，公共产品的供应完全可以使用市场的手段，通过政府出钱、公开招标并与企业签订合同而委托企业生产的方式来提供。
同时，这种集中代建机构的建立也不符合政府和事业单位机构改革的大方向。成立专门的事业性质的代建机构，如果不是出于部门利益考虑，实在有悖改革进程需要，而且公共部门或事业单位较之社会化、专业化的项目管理公司并不一定专业和高效，所以难于解决政府投资项目中存在的根本性问题，例如投资无底洞、工期马拉松、政府投资建设管理领域市场观念不强、在用现代管理理念、方法和手段来建设工程项目方面的劣势等。
这种集中代建管理机构从根本上没有形成控制投资的约束机制，一旦出现质量、工期和投资超概算方面的问题，因为投资人、建设人、使用人三者都是政府的机构或政府所属单位，所以难以追究责任和挽回经济损失。而且政府组建的代建机构将成为各方面矛盾的焦点，承受很大的压力和花费大量的精力，更重要的是没有摆脱行政领导的干预。2.3.2 分散代建
分散代建分为有限选定代建人和公开招标选定代建人两种。
1.有限选定代建人
有限选定代建人方式，是由政府批准若干家具有较强经济、技术和管理实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司和有能力的其他企业参与项目代建的竞争，是比较适合在代建过渡时期采用的一种代建方式。例如，武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建人，对于某个具体项目，由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建人并下达代建任务。又如，上海市选定11家单位作为首批承担政府投资项目的代建单位。
有限选定代建人的主要问题是因受政府指定，所以控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预，且代建人缺乏主动性、积极性，也难于最大限度地挖掘其管理潜力。
2.公开招标选定代建人
公开招标选定代建人是指投资人/投资主体委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备相应资格的代建人，其中代建项目管理策划、项目目标实现的方法和手段、项目管理目标实现的承诺以及代建人管理费等均由招标确定。
公开招标选定代建人的特点是通过招投标来选择更有经验、更有实力的代建人来完成政府投资建设项目的管理。采取招标方式来选择代建人是市场经济条件下，采购项目管理服务的通用做法。应该由政府设立准入条件，按照市场竞争原则，凡符合条件的投标人均可以参与项目代建的竞争，由政府通过招标择优选择。公开招投标选定代建人的做法是引入竞争机制，避免政府部门指定做法的风险和盲目性。
公开招标选定代建人，由政府部门委托的具有较强的经济、法律、管理及专业技术能力的招标代理来编制招标文件、组织招投标，并组织与代建人的谈判事宜，尽量避免代建人的索赔和追加资金，保障投资人的利益。
通过公开招标来选定代建人这一方法，其意义在于引入市场机制并充分利用社会上的专业管理和专业技术资源。实际上，政府投资建设项目的建设管理只有通过竞争机制，才能真正使得具有综合实力的和具备专业资质的项目建设管理公司脱颖而出，来提高政府投资建设项目的效益。同时，竞争才会得到理想的代建管理费，为政府投资减少项目管理的预算支出。
实行代建制的关键在于选择具有专业素质的代建人，通过签订委托代建合同并严格实施，用合同管理代替行政管理。由于近年来政府管理部门鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理、咨询、招标代理资质的企业，通过建立与建设工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实建设项目管理专业人员，按照有关资质管理规定在其资质等级许可的建设工程项目范围内开展相应的工程管理业务。事实上，可供选择的代建单位逐渐增加，这也为公开招标选择代建人创造了条件。
3.公开招标方式选择代建人的优势
代建制下，通过招标选择的代建人往往是专业从事项目投资建设管理的咨询单位和懂得项目管理与项目建设的管理公司。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的代理单位/代建人代行投资人/投资主体的项目建设职能并对项目进行管理，能够在项目建设中为保证项目目标的实现发挥重要的主导作用。代理单位/代建人通过制定全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。这让使用单位也可从并不在行的建设项目管理业务中解脱出来，将更多的精力放到后期项目运行管理上去。
代建制健康发展的保障是采用公开竞争的方式选择具有专业素质的代建人。在整个代建项目操作过程中，代建人、设计和施工承包商和供货商都需要通过市场公开招投标确定。所以代建单位的培育是“代建制”推行的关键，相关法律、法规的制定是“代建制”实施的基础，委托代建合同和委托代理合同的完善是“代建制”实施的保障。因此，向全社会全面开放政府投资建设项目代建市场，培育代建主体，制定规章制度，完善代理合同，加强政府监督，吸引众多符合规定的专业工程管理公司通过公平竞争的方式参与政府投资建设项目代建，是深化“代建制”改革与推广的必然选择。
经过公平竞争产生代建人这种方法不仅能够打破垄断，实现代建人选择过程的公开透明，而且可以在竞争过程中逐渐形成对代建单位的优胜劣汰，引导代建人不断提升自身的竞争能力，自觉降低政府投资项目的总体造价，提高政府投资的使用效率。经过公平竞争产生代建人这种方法，还有利于建立完善、公平、诚信、法制、有序的建设工程项目管理市场的竞争约束机制。公平、诚信、法制、有序的竞争机制是构建代建制不可替代的核心要素，有了这个充满生机和活力的竞争机制，建立公开、公平、公正的投资中介服务市场才有保障，政府投资体制才能不断完善。
实践证明，选择政府投资建设项目的代建人应该通过公开招标，优胜劣汰，竞争确定，而不应该由政府指定。从试点效果看，还是以公开招标、竞争确定代建人的方法更符合“代建制”的特性，实际效果也要好。对于集中代建方式而言，由于招标人、代建人均为政府机构，有些穿新鞋走老路的味道。有限选定代建人形式因受政府指定，与政府有着千丝万缕的关系，有些藕断丝连的感觉，所以控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预，代建人缺乏主动性、积极性。而公开招标选定代建人的形式，由于通过竞争机制和市场合约的法则将责任落实到代建人，从而形成有效控制投资的刚性约束机制。
因此，政府投资建设项目的建设管理，只有通过公开、诚信、法制、有序的竞争机制，才能真正使具有实力和专业资质的项目代建单位脱颖而出，使得代建市场不断完善、健康发展。
政府投资建设项目实行代建制是深化我国投资体制改革的一种有益探索，是提高工程建设管理水平、保证工程质量和投资效益、规范建筑市场秩序的重要措施。随着对代建制理解的深入，以及在工程实践中不断地总结和积累经验教训，代建制度逐步地规范和完善，代建制必将在政府投资建设项目中发挥越来越重要的作用。2.4 政府投资建设项目代建管理方式2.4.1 全过程代建管理方式
所谓全过程代建管理方式，是指在项目伊始由投资管理部门在使用单位提出项目建议书后，经过评审确定建设的必要性，委托招标代理机构通过公开招标选择代建人，签订委托代建合同，代建人从建设项目前期的机会研究就介入项目，进行整个项目的管理工作，包括从事工程建设前期阶段的决策分析(投资机会分析、建设项目建议书、可行性研究等)，提出项目可行性报告。投资管理部门对可行性研究报告进行评审论证，确定建设项目的建设规模、投资和长远的调整规划，授权代建人办理项目立项审批等手续，取得投资许可证。同时，授权代建人(或由投资管理部门委托招标代理机构)通过招标选择设计单位开展方案设计、初步设计，初步设计通过内容和概算审核之后开展施工图的设计，取得项目规划许可证和土地使用证，协助使用人办理土地征用、拆迁等手续；通过招标选择建设监理单位，组织、管理、协调施工期工程建设；通过招标选择施工单位，履行工程施工、如期竣工验收，负责保障建设工程项目在保修期内的正常使用。
全过程代建管理方式，如图2—1所示。2.4.2 两阶段代建管理方式
政府投资代建项目的代建管理工作分建设前期和建设实施两阶段实施(一般适用于投资规模较大的政府项目)。
1.第一阶段：建设前期
由投资管理部门委托或招标选择前期工作代理单位，在使用单位编制完成项目建议书的基础上，代理单位会同使用单位，依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告；组织开展工程勘察、规划设计等招标活动；组织开展项目初步设计文件编制修改工作；办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续报批工作。
2.第二阶段：建设实施阶段
招标确定建设实施代建人，由中标的建设实施代建人负责根据批准的初步设计及其确定的建设标准和内容、投资概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行代建管理。投资主管部门授权代建人办理项目开工申请等手续，取得施工许可证，并通过招标选择监理及施工单位，组织管理协调工程的施工建设，履行建设工程如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用，并对工程质量终身负责。
在代建人介入建设实施阶段前，应该明确使用单位在初步设计批复前应做好工程规模、总投资及总布局等前期工作。在代建人介入以后，使用单位的工作重点应转移到监督工程建设和筹措建设资金及结算等方面，不应再对工程建设具体管理内容进行过多干涉。应该在投资人/投资主体、代建人和使用人的三方委托代建合同中明确三方的责任，代建人才能真正发挥好建设管理职能。2.5 代建人与投资人/投资主体的关系
代建制是基于建设体制中的投资、建设、运营和监管“四分开”的思想提出的，也是国有资产管理的改革方向。作为项目管理者的代建人，与投资人/投资主体分离，投资人/投资主体负责投融资，代建人负责建设管理。
为保证责权利统一，投资人/投资主体和代建人必须进行权力划分，使各方的激励与约束相统一。从资产所有权看，投资人/投资主体具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权。在代建项目实施中，需要将投资人/投资主体的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，由代建人控制资产的转化，使建设项目形成新的产权结构，即代建人具有与勘察、设计、施工承包商的依法招投标、合同谈判、合同签订、付款控制权、关键(重要)设备材料确定权、合同索赔权等。当然为减少投资人/投资主体的投资风险，投资人/投资主体应对上述代建人行为具有否决权，以维护投资人/投资主体的所有权。
代建人是投资人/投资主体的代理人，但不能代替投资人/投资主体。因为代建人是专业的建设管理者，代建人是在投资人/投资主体确定投资项目后，才来进行该项目的建设管理，即从项目建议书审批通过后介入项目管理，所以代建人不对投资收益负责，即代建人不承担项目的开发管理(Development Management)责任。代建人可从项目可行性研究开始，进行项目方案优化、设计优化和管理、设计、施工招投标、合同管理、施工管理、组织验收和保修等工程内容，所有阶段的工程管理都包括质量、投资、进度控制，同时应完成项目的各项审批、项目内外部协调以及项目核心技术的研究和知识产权保护。
为保证代建人的正常工作，投资人/投资主体的关键工作是保证项目资金到位。同时，为了保证项目目标实现，必须制定一套适用的委托代理和委托代建合同，以及建立对代建人的评价体系(也可由行业协会监督)。
政府对代建人的监督有以下几个方面：
(1)审批审核。审批项目可行性研究报告、初步设计，审核设计规模、标准预算。
(2)计划监督。下达投资计划，安排建设资金，按计划及时拨付建设资金。
(3)稽查协调。稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题。
(4)依法监督。对建设过程中项目管理公司依法监督，查处违规现象。
代建人作为政府委托的建设项目管理主体，在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。代建人必须对政府负责，利用自己的专业技术力量、严格的管理程序和丰富的管理经验，在项目管理策划、方案设计、前期准备、工程估算、设计和施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理，并负责对建设资金进行管理，保证建设资金专用，并接受政府有关部门的审查和监督。第3章 代建制建设项目管理模式3.1 我国建设项目管理方式及存在的问题
我国工程建设项目管理方式有临时性建设管理机构、基建处室管理方式和工程总承包管理模式，其中工程总承包管理模式是我国工程建设提倡并需发展、完善的模式。由于我国建设管理体制改革未能完全到位，建设市场运行的不规范以及建设领域各参建企业自身素质和能力的限制，目前真正意义上的工程总承包，如设计—建造总承包、设计—采购—施工总承包、交钥匙总承包模式在国内尚不多见。我国的建设市场也缺少相应的、完善的中介服务机构，如项目咨询公司及项目管理公司，相应的法律、法规尚不完善。市场运行机制的不完善，使得我国的经济体制在某些方面表现为一种既非计划、又非市场的现象，导致建设各方主体的行为难以控制。
我国的国有建筑企业同样也存在许多与市场运行机制不相适应的方面，政企不分，产权不清晰。随着市场竞争游戏规则的不断变化及诞生于新体制下竞争对手的逐步强大，国有企业特有的政治优势、技术优势和原有的管理优势受到了极大的挑战，长期的积累使得许多企业资产结构不合理，融资渠道狭窄单一，内部管理体制不够完善，经营机制转换不够有力，容纳了大量不良资产，造成企业历史包袱和社会负担比较沉重。这种状况不彻底改变，将不利于我国建设工程项目管理的发展，也不利于我国政府投资项目，尤其是非经营性政府投资项目实施代建制改革方案的顺利发展。3.2 工程总承包管理模式
政府投资建设项目代建制在工程建设管理中的主要应用模式有工程总承包和工程项目委托管理两种。
建设工程项目总承包是指承包商受投资人/投资主体委托，按合同约定对建设工程项目的前期投资分析、勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包。目前，发达国家采用较多且引入我国的工程总承包方式主要有设计—建造总承包模式(D—B)、设计—采购—施工总承包模式(EPC)和交钥匙总承包模式(Turn Key)。3.2.1 设计-建造总承包模式
1.设计—建造总承包模式的概念
设计—建造总承包模式(D—B Design—Build)是指承包商负责建设工程项目的设计和建造，对建设工程项目的质量、安全、工期、造价全面负责。设计—建造模式是一种项目组织方式。投资人/投资主体和设计—建造承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买和项目融资。使用一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，可显著降低项目的成本，缩短项目的工期。同时，在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，可保证业主得到高质量的工程项目。
对于投资人/投资主体来说，D—B模式提供了单一合同以及在项目生命周期内的责任，承包商既要负责设计也要负责施工。D—B承包商内部必须拥有专业的设计、建造人员，当然，D—B实体也可以雇用分包商在现场完成实际施工。
D—B模式可以从方案设计阶段就开始承包，也可以从初步设计阶段开始。D—B模式在招标时可能还没有任何图纸，这时的招标必须要有功能描述书以及有关的要求和条件说明。
2.D—B模式的优点
D—B模式有以下几个优点：
(1)可以从设计与施工之间良好的沟通中获益。许多大型的设计—建造公司在某些领域里很有专长，开发出一整套整合设计—施工阶段的流程，这样的协同工作使项目快速建造成为可能，缩短了项目总工期。设计师与专业建造人员之间良好的沟通，也使施工投入在设计阶段即可开始，这种投入包括对设计文件进行可施工性分析、价值工程、分包内容、成本估算、进度计划、交叉施工的可能、工序优化等，这将使建设工程项目总体规划更科学。一般说来，由于在同一合同实体中进行协调，这种模式使得由于范围变化或无法预见条件导致的变更更加容易进行。在设计—建造工程总承包模式中，由于投资人/投资主体较少参与项目，所以无须参与设计和承包商之间的日常沟通，这样投资人/投资主体介入建设项目管理的人员减少，把沟通、解决合同纠纷、项目建设、项目参建方的协调、项目交付的责任完全交给了设计—建造承包商，投资人/投资主体的主要精力就可以放在投资决策分析和融资上。
(2)有利于投资控制，降低工程造价。由于投标人把设计和施工作为一个整体来考虑，既要满足投资人/投资主体的功能要求，设计方案有竞争性，又要保证标价低，所以要从设计方案优化着手降低工程造价，不仅仅是让利的问题，而是从根源上去挖掘潜力，因此有利于降低工程造价。国外的经验证明，实行D—B模式，平均可以降低造价10%左右。另外，项目D—B模式实行总价合同，在签订总承包合同时就将合同总价明确下来，可以及时明确投资目标，投资人/投资主体也可尽早安排资金计划，使项目总承包单位不超过预计的投资规模，有利于投资控制工作的进行。
(3)有利于进度控制，并可缩短工期。由于在方案设计阶段就可以根据建筑企业的施工经验、所拥有的施工机械、熟练工人和技术人员等情况考虑结构形式和施工方法，所以采用项目D—B模式比采用常规发包模式建设工程项目可提早竣工。
(4)有利于合同管理，投资人/投资主体只需要签订一个项目设计—建造总承包合同，合同管理的难度、强度和风险大大下降，因而合同管理工作量比较小。而且采用设计—建造总承包模式有利于建设项目组织协调，投资人/投资主体只需要与一个对建设工程项目的实施总负责的单位打交道，从而大大简化了纷杂的协调工作，也减少了协调费用。
(5)有利于对质量进行有效控制。D—B模式对于质量控制，因具体情况而有差异，关键是看功能描述书的质量。一般情况下，在D—B模式中，由于实行功能招标方法，不同于一般的承包模式，因此，投资人/投资主体一般都要委托社会上有经验的项目管理公司或咨询公司协助其起草功能的描述书，帮助其招标、评标等。有了强有力的支持，投资人/投资主体对项目的功能和质量完全可以进行有效的控制。
(6))D—B模式对于采用高新技术的建设项目很有意义，因为这类项目需要设计师与建造商之间充分的沟通和协作，而恰恰这一模式提供了这一方便。D—B模式也可做到快速建造，对于面临激烈竞争想要将新产品推向市场的行业来说具有很强的吸引力。D—B模式虽然无法保证最低价格，但是，分包商仍然是竞争性投标，由于可以分享节约的成本，通过激励性条款，分包商倾向于最合理价格的积极性很高。
(7)对于投资人/投资主体而言，实行D—B模式，有利于建设项目的系统管理和综合控制，可大大减轻投资人/投资主体的管理负担，有利于充分利用设计—建造总承包企业的管理资源，最大限度地降低项目风险，也符合国际惯例和国际承包市场的运行规则。对于建筑企业来说，一开始就参与设计能将其在建筑材料、施工方法、结构形式、价格和市场等方面的丰富知识和经验充分地融入设计中，从而对工程项目的经济性产生积极的影响。另外，采用这种模式还可以促进建筑企业自身的发展和提高，增强竞争意识，提高劳动生产率。对设计单位的优点在于，从一开始就与建筑企业合作，参加项目设计—建造总承包的企业往往拥有自己的设计力量，能够迅速地提出相应的施工图、设计文件，从而使设计单位减少工作量。另外，作为建筑企业的伙伴，在项目结束后可以参与利润分配。
这种模式的基本出发点是促进设计与施工的早期结合，以便有可能充分发挥设计和施工双方的优势，提高建设项目的经济性，因而D—B模式的适用性还是很大的。
3.D—B模式的不足
在D—B模式下，通常投资人/投资主体得到的只不过是概念上的预算，而没有固定价格的保证。投资人/投资主体由于较少参与项目，将会在缺乏充分了解情况的前提下做出决策。一旦建设项目进入到某种不利状态当中，投资人/投资主体想要改变就会很难，而如果投资人/投资主体与承包商的状态不对应，那么建设项目就有可能驶向与预期不同的方向，而等到发现的时候，纠正已经为时已晚或已非常困难。
D—B模式的另一个不足就是，项目实施过程中投资人/投资主体缺少对建设项目的检查、监督和评价。在过去建设项目实施的传统模式下，设计师编制一套完整的合同文件，用以检测和评价设计—建造工程总承包商在项目实施现场的实际表现，投资人/投资主体通常都会雇用设计师来监督承包商的工作，以保证由于设计—建造工程总承包商忽略某些设计而造成的工作缺陷得以识别并矫正。往往按照合同规定，设计师需要无偿地纠正这些设计缺陷，但是在设计—建造工程总承包模式下，设计师与建造商为同一个公司工作，专业设计人员和专业建造人员由于如同同事，使得这些缺陷、错误和遗漏或许得不到最佳的解决。因为在这种模式下大多数的检测和评价都是在设计—建造公司内部进行的，所以投资人/投资主体必须更多依赖于设计—建造工程总承包商的诚信。
在D—B模式下，设计—建造过程得益于设计师与建造商在同一公司内的流畅的协调。投资人/投资主体得以节省时间，并有机会完全置身事外，如果设计与建造商本身协调不好则很难发挥出设计—建造模式的优势，也会出现建设项目的进度常常让投资人/投资主体疲于追赶，也难以预先得知建设成本，并不可能随时随地对建设项目进行检测和评价，可能会使最终的产品低于投资人/投资主体最初的期望。
4.D—B模式的形式
在国外的投资建设项目中，设计—建造的组织机构一般有两种形式：一种是永久组织，即永久性的经济实体；另一种是临时性的组织，即针对一个具体的项目，由若干个设计单位和施工单位组成的临时性组织(联合体)。
其中，永久性组织又分为两类：一类是拥有设计和施工力量，可以专门承包某一类型或某一体系的工程项目的组织，如国际上和国内针对化工、冶金、能源等项目而进行包括设计、设备供应、施工安装一条龙服务或承包的总承包公司，在工业建设项目中比较多见；另一类是只有管理和技术人员，只进行总承包管理。
临时性组织又可分为以设计为主体和以施工为主体两种形式，国外主要是以施工为主体，因为施工企业承担风险的能力和控制项目的能力比设计单位要强。在民用项目的建设中，项目总承包实体大多是临时性组织，很少有永久形式的总承包公司。比如，擅长跨度钢结构施工和吊装的施工单位与擅长体育馆设计的设计单位联合，在体育馆项目的总承包工程投标中中标的可能性就很大，而在住宅工程项目的总承包工程投标中，中标的可能性就小得多。
下列几种情况不大适合采用D—B模式：
(1)纪念性建筑，因为这种项目优先考虑的往往不是造价和进度等经济因素，而是建筑造型艺术和工艺细部处理等技术。
(2)新型建筑，因为这种项目一般都有较高的建筑要求，同时结构形式的选择和处理有许多不确定性因素，无论是设计者，还是施工者，都缺乏这方面的经验，如果采用D—B模式，对项目总承包商来说风险很大，也给发包人带来很大的风险。
(3)设计工作量较少的项目，如有大型土方工程的建设项目。3.2.2 设计-采购-施工总承包模式
1.设计—采购—施工总承包模式的概念
设计—采购—施工总承包模式(EPC，Engineering—Procurement—Construction)是指EPC总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行(开车)等工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程的安全、环保、质量、进度、造价全面负责。这种方式的总承包商在试运行阶段仅承担技术服务，而不像交钥匙总承包(Turn Key)那样对试运行承担全部责任。
设计—采购—施工总承包模式是国际工程承包市场上较为流行的一种承包模式。首先，它把设计、采购、施工三者结合在一起，使整个项目在一个统一的框架下展开整体运作，目标一致、行动一致、统一运作，可以有效地解决设计、采购与施工的衔接问题，减少采购与设计、采购与施工、设计与施工之间的矛盾与冲突，也可以使项目建设过程中，施工方案的实用性、技术性、安全性三者之间的矛盾更加迅速和顺利地得到解决。EPC总承包商实际上发挥整合和协调的作
用，各部门相互配合，能够使工作效率显著提高。
设计—采购—施工总承包模式可以做到从设计出发降低工程费用，从理论上讲这也是降低造价的根本途径。设计、采购与施工顺利的配合可以起到让工程在质量和造价上取得双赢的效果，另外，设计与采购之间经常性的交流能够使项目部在市场的大环境中应变自如，也能够避免采购中一些不必要的失误，使投资人/投资主体的建设项目总费用和承担的风险都降低了，而且投资人/投资主体、EPC承包商、监理或管理公司各方职能、责任、权力、义务界定分明，有利于工程的顺利进行。
无论何种形式的工程总承包模式，其目标都是最大限度的保证工程的工期、造价和质量。对于EPC总承包项目，如何把EPC三者有效地结合起来，使其能够发挥相互配合推动项目的作用是关键所在，同时EPC承包商必然面对内部与外部的整合协调问题，是否能解决好这些问题，都将对整个项目能否顺利有效的实施起着重要的作用。
2.设计—采购—施工总承包模式的特点
(1)投资人/投资主体把工程的设计、采购、施工和试运行(开车)工作全部委托给设计—采购—施工总承包商负责组织实施，投资人/投资主体只负责整体的、原则的目标管理和控制。
(2)只与工程总承包商签订工程总承包合同。签订工程总承包合同后，工程总承包商可以把部分设计、采购、施工或者试运行(开车)服务工作，委托给分包商完成；分包商与总承包商签订分包合同，而不是与投资人/投资主体签订合同；分包商的全部工作由总承包商对投资人/投资主体负责。
(3)投资人/投资主体可以自行组建管理机构，也可以委托专业的项目管理公司代表业主对工程进行整体的、原则的、目标的管理和控制。
(4)投资人/投资主体把建设项目的管理风险转移给设计—采购—施工总承包商，因而，由于设计—采购—施工总承包商要承担更多的责任和风险，所以也拥有更多的获利机会。
(5)投资人/投资主体介入设计—采购—施工总承包模式下的建设组织实施的程度较浅，设计—采购—施工总承包商更能发挥主观能动性，充分运用其建设能力和管理经验，为投资人/投资主体和承包商自身创造更多的效益。
(6)设计—采购—施工总承包模式的承包范围，可以从方案设计开始，也可以从详细设计开始，采购工作的某些部分也可以委托给设备成套公司来完成，专业施工工作可以自行完成也可以分包给专业的施工单位完成。3.2.3 交钥匙总承包模式
1.交钥匙总承包模式的概念
交钥匙总承包模式(Turn Key)是设计—采购—施工总承包业务和责任的扩展和延伸，最终是向投资人/投资主体提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。
交钥匙工程总承包模式是指交钥匙工程总承包商按照合同约定，完成建设工程项目的策划、勘察、设计、设备材料采购、施工、试运行(开车)等工作，并对建设工程项目的安全、环保、质量、进度、造价等全面负责，工程验收合格、试车成功后向投资人/投资主体移交该项目。
2.交钥匙总承包模式的特点
(1)交钥匙总承包模式是工程总承包模式之一。交钥匙工程总承包适用于投资人/投资主体希望承包商能保证确切的工期、投资和质量，接收后就能正常运转的项目。采用这种模式的项目，投资人/投资主体只负责提供资金，提供合同规定的条件，监控项目实施，按合同要求验收项目，而不负责具体组织实施项目。对于交钥匙工程，投资人/投资主体把大部分风险转移给了交钥匙总承包商，因此承包商的责任和风险大，但可以肯定的是同时获利的机会也多。
(2)总价固定的交钥匙工程其特点是承包商责任范围除包括设计、采购及施工EPC阶段外，通常承包商要负责工程的试运行，生产出合同要求的合格产品，并通过性能测试。这类项目费用固定、进度限定、保值明确，较之其他总承包模式来说，交钥匙总承包商对项目的影响和控制程度最大，所担风险也最大。但采用交钥匙总承包模式的工程合同关系简单，组织协调工作量小，还由于总承包商在设计、采购及施工等环节的统筹安排，所以能够在一定程度上缩短建设工期并节约投资。
(3)交钥匙总承包模式与设计—采购—施工总承包模式一样，项目实施过程中保持单一的合同责任。所不同的是在这种交钥匙总承包模式下，总承包商提供的服务更广泛，不仅涵盖了设计—采购—施工总承包模式的所有内容，还上下延展扩充了其他一些内容。所以能承担交钥匙总承包任务的是科研—设计—采购—施工一体化的总承包公司或是设计、施工、物资供应和设备制造及咨询公司等组成的联合体。3.2.4 工程总承包三种管理模式的应用分析
1.D—B、EPC、交钥匙总承包模式的比较
D—B、EPC、交钥匙总承包模式如图3—1所示，投资人/投资主体首先招聘一家专业咨询公司研究拟建项目的基本要求，投资人/投资主体只需以总价合同为基础，选定一个总承包商对整个项目的成本负责，总承包商自行选择咨询设计公司和分包商。对于政府投资的公共建设项目，则必须采用资格预审，用公开竞争性招标办法来确定总承包商。
采用D—B、EPC或交钥匙总承包模式的优点是：使用一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾；减少项目的成本和工期；在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，保证投资人/投资主体得到高质量的工程项目；投资人/投资主体可得到早期的成本保证。采用D—B、EPC或交钥匙总承包模式的缺点是：投资人/投资主体无法选择设计人员；设计可能会受到施工者利益的影响。交钥匙和EPC模式可以说是具有特殊含义的设计—建造方式，在实施中总承包商根据合同要求提供从项目策划开始，提出方案、进行设计、市场调查、设备采购、施工、安装和调试，直至竣工移交的全套服务。
2.工程总承包管理模式应用的特点
前述三种总承包模式比较接近，只是在具体的参与范围和承担责任方面有一些区别，下面以交钥匙总承包模式为代表介绍工程总承包管理模式应用的一般特点。
(1)在交钥匙总承包模式下，总承包商兼具业主管理模式下项目公司的一部分职能及施工单位的职能，并对投资人/投资主体承担全面的管理责任，因此，它必须对整个建设过程进行充分有效的协调。一般地，交钥匙总承包模式下的总承包商对项目所涉行业的技术有较充分的掌握和理解，并具有很强的项目施工管理能力。投资人/投资主体将通过合同管理对总承包商进行监督和管理。
(2)交钥匙总承包模式就其字面含义，即为在项目完工并可投入运行(试车成功)时方才移交给投资人/投资主体。在此情况下，投资人/投资主体对工程建设的参与应当仅限于合同管理及对施工质量的监督管理。总承包商对工程建设过程享有较充分的自主权，投资人/投资主体除按合同规定外不得进行任何干预。
(3)交钥匙总承包模式是一项固定工期的建设模式，总承包商对项目的整体交付时间承担责任，除非合同另有规定，否则投资人/投资主体不得要求承包商提前或推迟工期。因此，投资人/投资主体对工程项目的投产基本上有一个比较准确的评估，从而使整个项目的商业计划更有保证。
(4)交钥匙总承包同时也是一种固定价格的建设模式，除非发生合同规定的情况，合同价格在整个合同期内一般是固定不变的，而且，除非出现合同中规定的范围变更或不可抗力等有限的原因外，否则合同价格不得予以调整。因此，投资人/投资主体对工程造价有一个比较客观的了解，使工程投资控制能得到有效保证。
(5)在交钥匙总承包模式下，投资人/投资主体承担的责任主要包括征地、政策处理、生产准备、筹措资金并按合同进行支付，由于承包商独立承担了全过程的建设任务，从而使投资人/投资主体有更多的精力与时间解决应由其负责的工作，如果由于此类问题导致工期延长或价格超支应由投资人/投资主体自行负责。
3.工程总承包管理模式的优势
(1)采用工程总承包管理模式，投资人/投资主体只与总承包商建立合同关系，减少了招标投标和合同谈判次数。在履约过程中，总承包商对工程项目的全过程负责，克服设计、采购、施工、试运行相互脱节的矛盾，使各个环节的工作有机地组织在一起，有序衔接，合理交叉，能有效地对工程进度、建设资金、物资供应、工程质量等方面进行统筹安排和综合控制。同时，有利于协调各方关系，化解矛盾，提高工程建设管理水平，达到投资人/投资主体所期望的最佳项目建设目标。(2))与传统的项目组织实施方式相比，工程总承包通过发挥其制度功能，减少了因多次招标选择承包商而发生的信息搜寻成本、谈判成本以及签订合同的成本。工程总承包商通过定期召开专业协调会，及时解决问题，尽量避免各专业设计之间和各专业施工之间以及设计与施工之间的矛盾，降低了建设项目实施过程中的协调成本，促进了项目建设各参与方的积极合作。
(3)工程总承包体系的建立与运作，既可以使专业设计和专业施工分包人发挥其设计和施工特长，又使各专业设计和各专业施工之间相互衔接，可以较大程度的避免专业设计之间、专业施工之间、实际和施工之间的冲突。这样既发挥了总承包商具有较高管理水平和总体协调的能力，也充分利用了专业分包各自的长项。
(4)采用工程总承包模式是由总承包商承担总体项目建设风险，所以总承包商会主动进行有效的风险管理来控制风险。为了控制建设工程项目的风险，总承包商往往采取识别风险因素，然后根据风险因素的特征，采取一定的措施使其发生的概率降低直至接近于零。
(5)采用工程总承包模式，由于总承包商所承担的风险大，所以总承包商常采用风险转嫁的方法来转移风险。风险转嫁是项目组将风险有意识地转给与其有经济利益关系的其他方承担的风险处置方式，而工程保险和工程担保是风险转嫁的两种常用的方法。通过转嫁方式处置风险，风险本身没有减少，只是风险的承担者发生了变化，因此采用这种方法时应注意按照承担风险的比例分配风险收益的原则，只有这样才能充分调动风险承担者的积极性。3.2.5 工程总承包管理模式的发展
发达国家工程总承包是根据市场需要演变和发展起来的，已有近百年的历史。根据美国设计—建造学会(Design Build Institute of America)2000年的报告，设计—建造总承包合同的比例，已从1995年的25%上升到30%。到2005年这一数字上升到45%，即近一半的工程项目采取工程总承包的方式。
而我国目前总承包合同的比例仅占1%左右，这与形势的发展很不适应。因此，迫切需要对传统的工程项目实施方式进行改革，努力推进工程总承包模式在我国的发展。在推行工程总承包过程中，应根据我国国情，借鉴国外工程总承包的成
功经验，有秩序、有重点地开展工作，以实现工程总承包的制度效率。
完善政策法规，为工程总承包的健康发展创造良好的市场环境。充分发挥政府在培育工程总承包市场中的主导作用，为工程总承包提供法律依据，按照法定的程序和权限组织研究修订现行的法律法规，增加有关工程总承包方面的条款，尽快出台相关的政策法规，为工程总承包的健康发展创造良好的市场环境。
培育和发展一批具有国际竞争实力的大型工程总承包企业。只有具有工程总承包能力的企业，才能充分发挥工程总承包的优越性，实现制度效率。而目前，我国真正具有工程总承包能力的企业较少，所以急需培育和发展。一些大型的设计、施工单位可在政府的政策扶持下，按照国际型工程公司的模式，率先建成具有工程总承包能力的工程公司。也可以通过资产重组或合作的方式，优势互补，组建工程总承包企业或者联合体。同时，要与国外同类公司开展合资或合作，吸收外方资本、技术、管理等优势，逐渐培育一批资本雄厚、人才密集、科技领先、管理先进、具有国际竞争力的本国工程总承包企业。
应用总承包模式要建立科学的工程项目管理体系和合理的组织机构。由于工程总承包的管理是以系统工程学、控制论和信息论为理论基础，采用现代项目管理理念、方法，以高度专业化、科学化、市场化的手段，对建设项目全过程实施的进度、费用、质量、资源、财务、风险、安全、环保等动态管理和有效控制，以达到最佳的投资效益，从而实现其较高的制度效率。
在我国推行工程总承包，不是缺少技术人才，而是缺少具有多学科知识的复合型人才，即懂技术、懂管理、懂经济、懂法律的高水平的管理人才。为此，应举办各类研讨班和培训班，学习现代先进管理理论、模式、程序、方法和技术，交流实践经验，研讨管理问题，提高总承包管理水平。同时，工程总承包是一个复杂的系统工程，内容繁杂，要运用现代的管理科学，对项目的全过程实施动态、量化、科学的系统管理和控制，从而减少管理协调成本，降低制度成本。要有组织地引进和开发国际先进水平的项目管理软件，并大力推广应用。
工程总承包作为建设市场交易与项目实施的一种制度安排，节约交易费用，实现社会效益最大化，被国际公认和广泛采用，是我国工程项目实施方式的改革方向，同时也是建设领域产业结构调整、提升行业竞争力的必然选择。在改革中，政府有关部门应起主导和推动作用，为工程总承包的发展创造良好的市场环境，培育一批具有国际竞争力的大型工程总承包企业。企业应借鉴国外成功经验，根据自身特点，通过重组、联合等多种方式逐步实现工程总承包，努力提高自身实力，以适应市场国际化的需要。
在我国，已成功建成了大规模的基本建设项目，大型工程建设企业得以锻炼。这些工程有许多采用世界银行、亚洲银行贷款的方式进行建设，并取得了显著成效。但是也有许多基建工程项目的投资效果不够明显，一些工程质量不过关，投资超概算、拖工期现象仍然存在，这严重影响了基建工程项目投资早日发挥其经济效益。这些都说明了我国的一些制度和措施没有真正贯彻到实际工程建设中去。当然出现这些问题的原因很多也很复杂，但是其中一个被忽视并没有引起足够重视的原因就是选择基建工程建设项目管理模式的随机性，而没有真正按照建设项目管理的规律和相关制度去采用适合的建设项目管理模式。
项目管理模式的选择决定着项目组织中各参与方的管理协调关系，同时最终会决定项目投资效果。所以，通过对现有的通用项目管理模式进行综合研究评价，并选择适合政府投资建设项目发展的项目管理模式显得更加重要。3.3 项目委托管理模式3.3.1 项目委托管理的概念
政府投资项目应按照政企分开的原则积极推行工程托管方式，即工程项目委托管理方式。工程项目委托管理是指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理与服务。这样有利于发挥工程项目管理企业的作用，保证建设质量，提高政府投资效益。
项目无论采用自管还是托管，均由投资人/投资主体提出申请，政府投资主管部门在评价其建设管理能力后，在项目建议书或项目可行性研究报告批复中予以明确。当投资人/投资主体没有自行管理能力或工程规模、投资额比较大时，应当实行全过程或分阶段工程托管方式，委托社会化、专业化的项目管理公司进行项目管理。
对按批准实行工程托管制的项目，在不改变现行投资体制前提下，原则上由投资人/投资主体通过公开招标方式竞争择优选择有相应能力的项目管理公司，项目管理公司按照签订的合同实行专业化、社会化的项目管理。对地方国民经济和社会发展影响十分巨大的项目，也可由政府或政府授权部门直接公开招标，择优选定有相应能力的项目管理公司，实行委托型项目管理(PM/PMC，Project Management/
Project Management Contractor)。托管单位确定后，由投资人/投资主体授权部门和托管单位签订项目托管合同，明确项目托管的范围、形式，以及双方的权利、义务及法律关系等。项目管理公司则按照签订的合同完成工程建设管理任务。
政府有关部门要制定规范性文件和格式合同文本，规范投资人/投资主体与项目管理公司双方的权利、义务及法律关系，督促项目管理公司按照基本建设程序办事，对托管项目单独建账、单独决算，并接受政府有关部门的监督。现阶段，建议在调查研究的基础上，先选择若干具备条件的专业建设项目管理单位给予政府投资项目托管资格，并选择若干项目进行托管制试点，总结经验后再逐步推行。
在我国工程建设过程中，伴随着工程总承包工作的推进，项目管理工作也有了一定的发展。当前代建项目中采用的工程委托管理方式以项目管理服务(PM)和项目管理承包(PMC)为主。3.3.2 项目管理服务
项目管理服务(PM)，即工程项目公司按合同约定，在项目的决策、实施阶段为业主编制相关文件，提供招标代理、设计、采购、施工、试运行的管理和服务。
英国建筑师协会将项目管理(PM)定义为“从项目的开始到项目的完成，通过项目策划(PP)和项目控制(PC)以达到项目的费用目标(投资目标、成本目标)、质量目标和进度目标”，即PM=PP＋PC。项目管理(PM)分为业主方的PM、设计方的PM、承包方的PM和供货方的PM四种类型。其中业主方的PM起主导作用，本文所指为业主方的PM。
项目策划(PP)从内容上来说主要包括目标论证、目标分解、组织结构策划、工作流程策划、合同结构策划、风险管理策划等。项目策划以时间划分包括决策期的策划、实施期的策划(又分为进度策划、投资策划、质量策划)及经营策划。
策划的目的是为了控制，项目控制(PC)的主要措施包括：组织措施、合同措施、经济措施、技术措施。项目管理的时间范畴如图3—2所示。
具体来说，项目管理服务是指工程咨询公司按照合同约定，在工程项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段，为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行(竣工验收)等服务，代表业主对工程项目质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制，并按照合同约定收取一定的报酬和承担一定管理责任的服务方式。3.3.3 项目管理承包
项目管理承包(PMC)，即项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程的总体规划、项目定义、工程招标，选择设计、采购、施工承包商，并对设计、采购、施工进行全面管理。
PMC是受业主委托对项目进行全面管理的项目管理承包商。PMC管理模式分两个阶段进行，第一阶段为定义阶段，第二阶段为执行阶段。在定义阶段，PMC要负责组织设计单位完成初步设计和技术设计，提出一定的合理化建议；根据有关标准、类似项目的成本资料与经验做出投资预算作为工程造价控制的参考；在此基础上，编制出工程设计、采购和建造的招标书，确定工程中各个项目的总承包商，视不同的项目总承包商可以选择EPC或设计—建造。在执行阶段，由中标的总承包商负责执行详细设计、采购和建造工作，PMC在业主的委托管理合同授权下，进行全部项目的管理协调工作，直到项目完成。在PMC介入的各阶段，PMC要及时向业主报告工作，业主则派出少量人员对PMC的工作进行监督和检查。
PMC的报价组成多数为工时费用部分、利润部分和风险金部分之和。项目的最终决算要与在定义阶段结束时批准的预算相比较，若节约了则按PMC约定的分成办法就节约部分初步计算，再按项目的可用性、性能、工期三个方面的指标考核而得最终奖励额；若超支了，则要按协议约定承担罚款，直至罚没PMC的全部担保金。
由此可知，仅仅是节约了，PMC并不一定能拿到应分成比例的节约奖，还同时必须满足其他要求，否则仍存在风险。PMC服务方式除完成项目管理服务的全部工作内容外，还按照合同约定承担相应的管理风险和经济责任，是一项高风险、高回报的服务。3.3.4 PM/PMC管理模式
总之，PM/PMC是指咨询公司代业主对工程项目进行管理，对设计、施工、监理是处于管理者和协调者的地位，咨询公司与业主之间具有更密切的关系，能够更充分地反映和贯彻业主的意图，并且使业主接收到合理的建议和决策信息，更有利于业主做出合理和正确的决策。3.3.5 项目管理承包与项目管理服务
1.代建项目采用PM/PMC模式的适用条件
(1)政府不提供贷款担保。
(2)业主的项目管理人力资源缺乏。
(3)业主的项目管理经验不足以承担该项目的管理。
(4)项目庞大，工艺装置多而复杂，业主对这些工艺不熟悉。
(5)业主追求项目的最佳目标，如缩短项目工期、降低项目建设投资等。
2.项目管理承包与项目管理服务对比分析
(1)项目管理承包与项目管理服务的主要区别在于项目管理承包商对业主主要承担更多的管理责任和经济责任。另外，根据合同的规定，项目管理承包商还可以承担EPC工程总承包以前的可行性研究和项目定义(初步设计或基础工程设计)工作。
(2)提供项目管理服务的项目管理公司作为业主的咨询人员和代理，为业主提供全过程或某一阶段的服务。项目管理服务的责任是负责协调设计和施工之间及不同承包商之间的关系，按照委托合同对项目的进度、成本、质量进行管理，但项目经理在这方面承担的是管理责任。提供PM模式的管理公司只与业主签订合同，不与承包商签订合同，对承包商无直接合同关系，对承包商的约束力较小，直接参与制定工程项目目标参数，它对项目进行的管理属于服务性质的。
(3)项目管理承包PMC模式中的项目管理公司不仅与业主签订合同，还与承包商签订合同，对承包商约束力大，它承包工程项目目标参数并保证其实现，对项目进行的管理属于承包性质的。因此，项目管理公司从事项目管理承包的收益比从事项目管理服务要大，但是其风险也大。项目管理承包的难点在于，在项目融资及风险管理等方面，如何合理确定业主和项目管理公司之间的职责权限和管理界面，以及如何合理确定管理公司的服务收益。3.4 代建制中的委托人和受托人3.4.1 代建制中的委托人
对非经营性政府投资建设项目，委托人是指非经营性政府投资建设项目的投资人(政府)或投资主体(业主/项目法人)。
委托人应当依据委托合同的规定，及时接受受托人在委托权限范围内处理委托事务所取得的结果，并承担相应的民事责任，而不得拒绝接受，对于受托人超越委托权限处理的非委托事务，委托人不承担相应的民事责任；但是委托人知道而又不否认的，则委托人仍应承担民事责任。
按照委托合同界定的委托范围及内容，并考虑委托内容的难易程度提供或补偿办理委托事务所需的必要费用，且应按合同约定的支付报酬的标准和期限及时支付报酬。
受托人在处理委托事务时，非因自己的过错受到损失的，可以向委托人请求赔偿。委托人应对自己的委托负责，如因其指示不当或其他过错致使受托人遭受不应有的损失的，应予以赔偿。委托人经受托人的同意，可以在受托人之外委托第三人处理委托事务，因此给受托人造成损失的，受托人可以向委托人要求赔偿损失。受托人为处理委托事务而负担的必要的、合理的债务，有权请求委托人予以清偿。如果受托人超越委托权限范围处理非委托事务，委托人对此没有明确表示反对，依《中华人民共和国民法通则》的有关规定，视为委托人同意，因此委托人对受托人办理该事务所负的必要债务，同样负有清偿的义务。
对于处理委托事务而负担的必要的、合理的但又尚未到清偿期的债务，受托人可以请求委托人为其提供一定的担保。3.4.2 代建制中的受托人
(1)对政府投资建设项目，受托人可以是：
1)工程咨询公司和工程项目管理公司。
2)具有工程勘察、设计、施工、监理资质的企业，通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，按照有关资质管理规定在其资质等级许可的工程项目范围内开展相应的工程项目管理业务。
3)工程总承包企业可以接受投资人/投资主体的委托，按照委托合同的约定承担工程项目管理业务，但不应在同一个工程项目上同时承担工程总承包和工程项目管理业务，也不应与承担工程总承包或者工程项目管理业务的另一方企业有隶属关系或者其他利害关系。
4)对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受投资人/业主委托进行项目管理，委托人可不再另行委托工程监理，该工程项目管理企业依法行使监理权利，承担监理责任；没有相应监理资质的工程项目管理企业受投资人/投资主体委托进行项目管理，投资人/投资主体应当委托监理。
(2)受托人在履行委托事务这一义务时，应当注意以下问题：
1)受托人应当按照委托人的指示和要求忠实地在委托权限内办理委托事务，而不得违背、曲解和擅自变更委托人的指示和要求，不得超越委托人委托的权限范围。《中华人民共和国合同法》第四百零陆条第二款规定，“受托人超越权限给委托人造成损失的，应当赔偿损失”。
2)委托人应当亲自办理委托事务。只有经过委托人的同意或者在紧急情况下为了保护委托人的利益不得已而转托他人处理时，受托人才可以转托他人办理委托事务。此时，受托人应就第三人的选任及其对第三人的指示承担责任。转托未经同意，又非情况紧急的，受托人应当对转委托的第三人的行为承担责任。
(3)为了维护委托人的合法权益，受托人在办理委托事务的过程中，根据委托人的请求或认为有必要时，应当及时向委托人报告委托事务的处理及进展情况、存在的问题和可能的结果，并征求委托人的合理建议和指示。如果委托合同约定了报告的时间，受托人根据约定按时进行报告。受托人在办理委托事务完毕时，应当向委托人全面报告委托事务的办理经过和结果，并提交必要的书面材料和证明文件。
委托人和受托人也可以在委托合同中对于报告义务予以特别约定，从而减轻受托人的报告义务。如果委托人不要求报告的，则受托人不必报告。
(4)委托事务办理结果的交付义务主要包括以下两方面的内容：
1)转移利益的义务。受托人应将因办理委托事务而取得的各种利益及时转移给委托人。若受托人所获得的个人利益与其办理委托事务有内在牵连，从而影响到其不能忠诚。尽力地办理委托事务，不能有效地维护委托人的合法权益时，如受托人私自收取第三人的“劳务费”、“手续费”、“回扣”等，其所得利益亦应交付委托人。
2)转移权利的义务。受托人以自己的名义为委托人办理委托事务而取得的权利，应该转移给委托人。此外，如果委托人为处理委托事务而预付给受托人所使用的金钱或实物在完成委托事务时仍有剩余的，受托人亦应一并交还给委托人。
3)委托事务办理结果的具体交付时间、交付地点和交付方式，可以依双方当事人在合同中的约定；若委托合同对此未做规定的，受托人应在合理的交付地点。采取合理的交付方式于合理的期间内交付给委托人，以避免委托人的合法权益受到不应有的损害。
(5)有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，受托人应当赔偿损失。无偿的委托合同，因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损害的，受托人应当赔偿损失。受托人超越权限给委托人造成损害的，应当赔偿损失。受托人可以随时解除合同，但因此给委托人造成损害的，除不可归责于受托人的事由以外，应当赔偿损失。
(6)《中华人民共和国合同法》第四百零玖条规定，“两个以上的受托人共同处理委托事务的，对委托人承担连带责任”。3.4.3 对代建人(受托人)的培育
代建人受投资人/投资主体的委托，从事项目管理工作，它应是智力密集型和管理型的公司，并且是建设市场服务体系的重要组成部分。能承担建设项目管理业务的项目管理公司/咨询公司应具备下列基本条件：
(1)作为建设项目管理委托合同的主体，代建人应具有承担民事责任、权利和义务的能力。《中华人民共和国民法通则》第六十四条规定，“代理包括委托代理、法定代理和指定代理”。委托代理是按照被代理人的委托行使代理权，而委托合同即是确定这种委托代理关系产生的协议。因此，代建人必须是依法成立、具有法人地位的公司制企业，其内部的组织机构也应科学、精干和高效。
(2)代建人作为投资人/投资主体的委托代理人，对建设项目进行管理。代建人要想得到委托人的信任和社会的认可，就必须具有相当的技术力量和管理能力，具有一批知识结构合理、高层次的技术和管理专家，特别是一批精通建设项目管理的专家，能够采用先进的管理理念和管理的方式方法对项目进行科学管理。
(3)由于建设项目管理的一次性特征，要求代建人必须要有对代建项目管理的程序性、全面性和科学性，要用系统工程的观点、理论和方法进行管理，以保证项目一次性成功。
(4)投资人/投资主体委托代建人承担建设项目管理任务，应在签订的委托合同中明确对项目管理公司的授权范围、管理内容和监督方式，以及在合同执行过程中双方的权利和义务。代建人可承担的业务范围既可以是全过程的管理咨询服务，也可以是阶段性咨询。
1)全过程管理咨询服务。这种服务的内容包括：投资机会研究、初步可行性研究、可行性研究、编制设计方案及设计招标文件、编制施工招标文件、评标、合同谈判、合同管理、施工管理(监理)、生产准备(人员培训)、调试验收、总结评价等。
2)阶段性管理咨询服务。所谓阶段性服务管理咨询服务，是指项目建设的某一阶段或某项具体工作的管理咨询服务。这主要取决于委托人的意愿、项目的规模和技术的复杂性、资金的来源渠道等多种因素，决定了委托人对项目管理公司的依赖程度。3.4.4 政府对代建人的监督管理
1.代建人的市场准入制度
从建设项目代建人的基本条件和其可承担的工作可见，目前建设市场上具备总承包、设计、监理、咨询资质的企业，是代建人能力的重要参考，但并不是所有这些单位都具有这种能力。因此，政府对代建人要实行市场准入制度。
建设项目代建人市场准入制度，是指由具备一定条件的单位提出申请，在政府有关部门评估的基础上，由政府投资主管部门确认其所能管理的建设项目的规模。评估和确认市场准入资格应从以下几方面进行考虑：
(1)项目管理人员的素质、经历、业绩和管理能力。
(2)公司从事建设项目管理的业绩和经验。
(3)公司从事建设项目管理的信誉和社会评价。
(4)公司的财务能力和承担风险能力。
2.对代建人信誉的监督
政府投资项目监控部门应建立代建人的信誉信息系统，向社会公示代建人的信誉，处罚那些信誉差、业绩劣、有不良记录的代建人。国家要培育项目管理公司，但检验项目管理公司资格和能力的最佳方式是市场竞争，要克服当前有关资质评审和年检制度存在的弊端。在目前我国专业化项目管理公司还没有发展、完善起来的情况下，为避免一哄而上、揠苗助长，降低项目管理公司的素质、能力和水平要求。建议在当前工程建设中，可先允许非经营性政府投资建设项目的投资人/投资主体，委托具有相应能力的咨询公司和项目管理公司进行项目管理，以试点总结经验，不断完善建设项目管理体制。第4章 代建项目的采购4.1 代建项目招标投标的法律基础4.1.1 《招标投标法》对招标的基本规定
1.招标主体
根据《中华人民共和国招标投标法》(简称《招标投标法》)第八条的规定，招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。首先，招标人是提出招标项目、进行招标的人。所谓“招标项目”，即采用招标方式进行采购的工程、货物或服务项目。
2.招标项目的审批《招标投标法》第九条第一款规定，招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。拟招标的项目应当合法，这是开展招标工作的前提。依据国家有关规定应批准而未经批准的项目，或违反审批权限批准的项目均不得进行招标。在项目审批前擅自开始招标工作，因项目未被批准而造成损失的，招标人应当自行承担法律责任。
3.招标人必须有招标项目的资金保障
招标人应当有进行招标项目的相应资金或者有确定的资金来源，是招标人对项目进行招标并最终完成该项目的物质保证。招标人应该将资金数额和资金来源在招标文件如实载明。
4.《招标投标法》规定的招标方式
招标投标作为大额采购的一种主要交易方式在国外已有多年的历史。招标活动按照不同的标准可以划分为多种形式，比如，按其性质划分，可分为公开招标即无限竞争性招标和邀请招标即有限竞争性招标；按竞争范围划分，可分为国际竞争性招标和国内竞争性招标；工程建设项目按价格确定方式划分，可分为固定总价项目招标、成本加酬金项目招标和单价不变项目招标等。无论哪一种招标方式，都离不开招标的基本特性，即招标的公开性、竞争性和公平性。公开招标和邀请招标是国际上使用最为广泛的两种招标方式。《招标投标法》根据两种招标形式的特点及在我国使用的情况，除在第十一条对国家和地方重点项目采用邀请招标做了必要的限制外，允许招标人对上述两种招标方式自行选择。
5.资格审查的内容
资格审查通常包括如下内容：① 投标人投标合法性审查，包括投标人是否是正式注册的法人或其他组织，是否具有独立签约的能力，是否处于正常经营状态。② 对投标人投标能力的审查，包括投标人经营等级、资本、财务状况、以往业绩、经验与信誉、履约能力、技术和施工方法、人员配备及管理能力等。
6.对投标人资格审查的方式
招标人对投标人的资格审查可以分为资格预审和资格后审两种方式。资格预审是指招标人在发出招标公告或招标邀请书以前，先发出资格预审的公告或邀请，要求潜在投标人提交资格预审的申请及有关证明资料，经资格预审合格的，方可参加正式的投标竞争。资格后审是指招标人在招标文件中对资格条件提出明确要求，投标人提交的投标文件中包含相应的资格证明，经过评标资格审查合格后，再对投标人是否有能力履行合同义务进行审查。
7.招标文件的内容
根据《招标投标法》第十九条的规定，招标文件应当包括下列内容：
(1)应写明招标人对投标人的所有实质性要求和条件，包括：① 投标须知。② 如果招标项目是工程建设项目，招标文件中还应包括工程技术说明书，即按照工程类型和合同方式用文字说明工程技术内容的特点和要求，并通过工程技术图纸及工程量清单等对投标人提出详细、准确的技术要求。
(2)招标文件中应当包括招标人就招标项目中标后，拟签订合同的主要条款。
(3)任何一种形式的招标，招标人都应对招标项目提出相应的技术规格和标准。
8.法定强制招标的项目
按照《招标投标法》第三条的规定，法定强制招标项目的范围有两类：一类是本法已明确规定必须进行招标的项目；另一类是依照其他法律或者国务院的规定必须进行招标的项目。
(1)《招标投标法》明确规定必须进行招标采购的项目为第三条第一款和第二款规定范围内的项目，即有关的工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工和监理以及与工程建设项目有关的重要设备、材料等的采购。这里讲的“工程建设项目”是指各类土木工程的建设项目，既包括各类房屋建筑工程项目，也包括铁路、公路、机场、港口、矿井、火电、水电、送变电、通信线路等专业工程。
(2)属于下列情形之一，才属于《招标投标法》规定必须进行招标的项目：① 大型的基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。所谓基础设施，是指为国民经济各行业发展提供基础性服务的铁路、公路、港口、机场、通信等设施；公用事业，是指为公众提供服务的自来水、电力、燃气等行业。按照本条规定，对于大型基础设施和公用事业项目，不论其建设资金来源如何，都必须依照本法规定进行招标投标。② 全部或者部分使用国有资金或者国家融资的项目。③ 使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
9.自行招标《招标投标法》第十二条规定，招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案。
10.招标代理机构《招标投标法》第十二条规定，招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。《招标投标法》第十三条第一款规定，招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。
11.招标文件的澄清或者修改《招标投标法》第二十三条规定，招标人对已发出的招标文件可以进行必要的澄清或者修改，但要遵守以下三个方面的规定：
(1)应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少15日前将澄清和修改内容通知招标文件收受人。当然，由于招标人对招标文件规定的截标时间也是可以修改的，因此，如果招标人发出修改或澄清的通知较晚，致使投标人编制投标文件时间不够，则招标人应推迟提交投标文件截止日期，对截标日期做相应修改。
(2)招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当以书面形式通知所有招标文件收受人。所谓书面形式，是指以文字形成书面形式发出通知，包括信件、电报、电传、传真、电子邮件等形式。
(3)招标人对已发出的招标文件进行的澄清或者修改的内容视为招标文件的组成部分，与已发出的招标文件具有同等的效力。
12.法定招标项目的最短截标时间《招标投标法》第二十四条规定，依法必须招标的项目，自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于20日。4.1.2 《招标投标法》对投标的基本规定
1.投标主体
按照《招标投标法》第二十五条的规定，下述主体可以作为投标人参加投标：法人、自然人(只限于科研项目)、其他组织。
2.投标人编制投标文件的基本要求
按照《招标投标法》第二十七条第一款的规定，编制投标文件应该符合下述两项基本要求：
(1)按照招标文件的要求编制投标文件。投标人只有按照招标文件载明的要求编制自己的投标文件，方有中标的可能。
(2)投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应。这是指投标文件的内容应当对招标文件规定的实质要求和条件(包括招标项目的技术要求、投标报价要求和评标标准等)一一做出相对应的回答，不能存有遗漏或重大的偏离，否则将被视为废标，失去中标的可能。
3.投标文件的内容
按照《招标投标法》第二十七条第二款的规定，编制建设施工项目的投标文件，除符合编制投标文件基本要求外，还应当包括如下内容：
(1)拟派出的项目负责人和主要技术人员的简历。包括项目负责人和主要技术人员的姓名、文化程度、职务、职称、参加过的施工项目等情况。
(2)业绩。一般是指近三年承建的施工项目，通常应具体写明建设单位、项目名称与建设地点、结构类型、建设规模、开竣工日期、合同价格和质量达标情况等。
(3)拟用于完成招标项目的机械设备。通常应将投标方自有的拟用于完成招标项目的机械设备以表格的形式列出，主要包括机械设备的名称、型号规格、数量、国别产地、制造年份、主要技术性能等内容。
(4)其他。如近两年的财务会计报表及下一年的财务预测报告等投标人的财务状况；全体员工人数特别是技术工人数量；现有的主要施工任务，包括在建或者尚未开工的工程；工程进度等。
4.投标人对拟中标项目进行分包时应遵守的规定
所谓分包，是指投标人拟在中标后将自己中标的项目的一部分工作交由他人完成的行为。根据《招标投标法》第三十条的规定，投标人拟将中标的项目分包的，须遵守以下规定：
(1)是否分包由投标人决定。
(2)分包的内容为“中标项目的部分非主体、非关键性工作”。
(3)分包应在投标文件中载明。一般来讲应载明拟分包的工作内容、数量、拟分包的单位、投标单位的保证等内容。
5.联合体投标
所谓联合体投标，是指两个以上法人或者其他组织组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标的行为。对于联合体投标可做如下理解：
(1)联合体承包的联合各方为法人或者法人之外的其他组织，形式可以是两个以上法人组成的联合体、两个以上非法人组织组成的联合体或者是法人与其他组织组成的联合体。
(2)联合体是一个临时性的组织，不具有法人资格。组成联合体的目的是增强投标竞争能力，减少联合体各方因支付巨额履约保证而产生的资金负担，分散联合体各方的投标风险，弥补有关各方技术力量的相对不足，提高共同承担的项目完工的可靠性。如果属于共同注册并进行长期的经营活动的“合资公司”等法人形式的联合体，则不属于《招标投标法》所称的联合体。
(3)是否组成联合体由拟组成联合体的各方自己决定。
(4)联合体对外“以一个投标人的身份共同投标”。
(5)联合体各方均应具备相应的资格条件。由同一专业的单位资质等级的各方组成的联合体，按照资质等级较低单位的资质等级来确定联合体的资质等级。
6.禁止投标人以低于成本的报价竞争《招标投标法》第三十三条规定，投标人不得以低于成本的方式投标竞争。这里所讲的低于成本，是指低于投标人的为完成投标项目所需支出的个别成本。法律做出这一规定的主要目的有二：一是为了避免出现投标人在以低于成本的报价中标后，再以粗制滥造、偷工减料等违法手段不正当地降低成本，挽回其低价中标的损失，给工程质量造成危害；二是为了维护正常的投标竞争秩序，防止产生投标人以低于其成本的报价进行不正当竞争，损害其他以合理报价进行竞争的投标人的利益。4.1.3 《招标投标法》对开标、评标的基本规定
1.开标时间和地点《招标投标法》第三十四条对于开标的时间和地点做了规定，即开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行，开标地点应当为招标文件中预先确定的地点。
2.开标主持
按照《招标投标法》第三十五条的规定，开标由招标人主持。招标人自行办理招标事宜的，当然得自行主持开标。招标人委托招标代理机构办理招标事宜的，可以由招标代理机构按照委托招标合同的约定负责主持开标事宜。对依法必须进行招标的项目，有关行政机关可以派人参加开标，以监督开标过程严格按照法定程序进行。招标人主持开标，应当严格按照法定程序和招标文件载明的规定进行。包括：应按照规定的开标时间公布开标开始；核对出席开标的投标人的身份和出席人数；安排投标人或其代表检查投标文件密封情况后指定工作人员监督拆封；组织唱标、记录；维护开标活动的正常秩序等。按照《招标投标法》第三十五条的规定，招标人应邀请所有投标人参加开标。
3.开标应遵守的法定程序
(1)由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况。
(2)经确认无误的投标文件，由工作人员当众拆封。
(3)宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。
(4)提交投标文件的截止时间以后收到的投标文件，则应不予开启，原封不动退回。
4.开标过程的记录
按照《招标投标法》第三十六条的规定，开标过程应当记录，并存档备查。开标过程进行记录，要求对开标过程中的重要事项进行记载，包括开标时间、开标地点、开标时具体参加单位、人员、唱标的内容、开标过程是否经过公证等都要记录在案。
5.评标委员会
所谓评标，是指按照规定的评标标准和方法，对各投标人的投标文件进行评价比较和分析，从中选出最佳投标人的过程。按照《招标投标法》第三十七条第一款的规定，评标应由招标人依法组建的评标委员会负责，即由招标人按照法律的规定，挑选符合条件的人员组成评标委员会，负责对各投标文件的评审工作。对于依法必须进行招标的项目，评标委员会的组成必须符合《招标投标法》第三十七条第二款、第三款的规定；对自愿招标项目评标委员会的组成，招标人可以自行决定。
6.评标过程保密应采取的措施
招标应当采取的必要保密措施通常可包括：① 评标委员会成员的名单对外应当保密。② 评标地点保密。
7.标底在评标中的作用
按照《招标投标法》第四十条第一款的规定，设有标底的应当参考标底。所谓标底，是指招标人根据招标项目的具体情况所编制的完成招标项目所需的基本概算。标底价格由成本、利润、税金等组成，一般应控制在批准的总概算及投资包干的限额内。对于超过标底过多的投标一般不应考虑，对低于标底的投标，则应区别情况。从竞争角度考虑，价格的竞争是投标竞争的最重要的因素之一，在其他各项条件均满足招标文件要求的前提下，当然应以价格最低的中标。将低于标底的投标排除在中标范围之外，不符合国际上通行的做法，也不符合招标投标活动公平竞争的要求。从我国目前情况看，一些地方和部门为防止某些投标人以不正当的手段以过低的投标报价抢标，规定对低于标底一定幅度的投标为废标，不予考虑，这种做法需要通过完善招标投标制度，包括严格投标人资格审查制度和合同履行责任制度等逐步加以改变。招标投标法既考虑到招标投标应遵循的公平竞争要求，又考虑到我国的现实情况，对标底的作用没有一概予以否定，而是采取了淡化的处理办法，规定作为评标的参考。当然，按照《招标投标法》第四十一条的规定，对低于投标人完成投标项目成本的投标报标，不应予以考虑。
8.评标委员会在什么情况下可以否决所有投标
按照《招标投标法》第四十二条第一款的规定，评标委员会经评审，认为所有投标都不符合招标文件要求的，可以否决所有投标。所有的投标文件都不符合招标文件的要求，通常有以下几种情况：① 最低评标价大大超过标底或合同估价，招标人无力接受投标。② 所有投标人在实质上均未响应投标文件的要求。③ 投标人过少，没有达到预期的竞争性。在以上三种情况下，评标委员会可以否决所有投标。4.1.4 《招标投标法》对中标的基本规定
1.中标人的投标应符合的条件《招标投标法》第四十一条规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：
(1)“能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准。”投标文件的评价标准按法律规定都在招标文件中载明，评标委员会在对投标文件进行评审时，应当按照招标文件中规定的评标标准进行综合性评价和比较。比如，按综合评价标准对建设项目的投标进行评审时，应当对投标人的报价、工期、质量、主要材料用量、施工方案或者组织设计、以往业绩、社会信誉等方面进行综合评定，以能够最大限度地满足招标文件规定的各项要求的投标作为中标。以综合评价标准最优作为中标条件的，在评价方法中通常采用打分的办法，在对各项评标因素进行打分后，以累计得分最高投标作为中标。
(2)“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最底，但是投标价格低于成本价的除外。”这一规定包括三个方面的含义：① 能够满足招标文件的实质性要求，这是一项投标重要的前提条件。② 经评审的投标价格最低，这是对投标文件中的各项评标因素尽可能折算为货币量，加上投标报价进行综合评审、比较之后，确定评审价格最低标(通常称为最低评标价)，以该投标为中标。这里需要指出的是，中标的是经过评审的最低投标价，而不是指报价最低的投标。③ 为了保证招标项目的质量，防止随意投标、以不正当的低价中标后粗制滥造、偷工减料，按照该条规定，对投标价格低于成本价的投标将不予考虑。
2.在确定中标人以前，招标人不得与投标人就实质性内容进行谈判
按照《招标投标法》第四十三条的规定，在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。在确定中标人以前，如果允许招标人与个别投标人就其实质性内容进行谈判的话，招标人可能会利用一个投标人提交的投标对另一个投标人施加压力，迫使其降低投标报价或做出对招标人更有利的让步。同时还有可能导致招标人与投标人的串通行为，投标人可能会借此机会根据从招标人处得到的信息对有关投标报价等实质性内容进行修改，这对于其他投标人显然是不公正的。因此，法律禁止招标人与投标人在确定中标人以前进行谈判。
3.中标通知书的法律性质
依照《招标投标法》第四十五条的规定，中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书。所谓中标通知书，是指招标人在确定中标人后向中标人发出的通知其中标的书面凭证。中标通知书的内容应当简明扼要，通常只需告知招标项目已经由其中标，并确定签订合同的时间、地点即可。公告或者投标邀请书属于要约邀请，投标人向招标人送达的投标文件属于要约，而招标人向中标的投标人发出的中标通知书属于承诺。因此，中标通知书发出后产生承诺的法律效力。
4.中标通知书发出后，招标人改变中标结果或者中标人放弃中标项目的，各自应承担的法律责任
依照《招标投标法》第四十五条的规定，中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。中标通知书发出后，除不可抗力外，招标人改变中标结果的，应当适用定金罚则双倍返还中标人提交的投标保证金，给中标人造成的损失超过返还的投标保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；未收取投保证金的，对中标人的损失承担赔偿责任。如果是中标人放弃中标项目，不与招标人签订合同的，则招标人对其已经提交的投标保证金不予以退还，给招标人造成的损失超过投标保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；未提交投标保证金的，对招标人的损失承担赔偿责任。
5.将中标结果通知未中标人
依照《招标投标法》第四十五条的规定，中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。
6.招标人和中标人订立合同应遵守的规定
依照《招标投标法》第四十六条第一款的规定，招标人和中标人订立招标项目的书面合同应当遵守以下规定：
(1)自中标通知书发出之日起30日内订立书面合同。
(2)不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。4.1.5 招标投标中的主要法律责任
1.将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的应当承担的法律责任
(1)依照《招标投标法》第四条的规定，任何单位和个人不得将依照该法规定必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。
(2)依照《招标投标法》第四十九条的规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零的，或者以其他任何方式规避招标的，除应依法责令限期改正以外，还应接受罚款，以处以罚款。对决定处以罚款的，其罚款幅度为该项目的合同金额的5‰以上10‰以下；该项目全部或者部分使用国有资金的，有关行政执法机关可以暂停项目执行或者暂停资金拨付，待该单位改正其行为后再恢复执行或再予拨款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
2.招标人限制或者排斥潜在投标人等行为应当承担的法律责任
(1)依照《招标投标法》第五十一条的规定，对招标人以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人的，或者对潜在投标人实行歧视待遇的，应责令其改正，重新修正其招标文件，有关行政执法机关可以根据招标人违法情节的轻重、影响大小等因素，对其处以1万元以上5万元以下的罚款。
(2)依照《招标投标法》第三十一条第四款的规定，招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。对招标人违反这一规定的，除责令招标人改正其违法行为外，行政执法机关还可以对其处以1万元以上5万元以下的罚款。
3.招标人透露可能影响公平竞争的事宜应当承担的法律责任
依照《招标投标法》第五十二条的规定，招标人违反法律规定向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况的，或者泄露标底的，应承担以下法律责任：警告；罚款，在给予招标人警告的同时，可以并处招标人1万元以上20万元以下的罚款；给予处分，这是对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分； 构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条可能构成的犯罪，主要是指《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第二百一十九条、第二百二十条规定的侵犯商业秘密的犯罪。如果招标人透露其所掌握的投标人的商业秘密，构成《刑法》有关侵犯商业秘密罪的规定的，应依法追究其相应的刑事责任，同时宣布中标无效。因中标无效给其他投标人造成损失的，应当承担赔偿责任。
4.投标人相互串通或者投标人与招标人串通应当承担的法律责任
依照《招标投标法》第三十二条的规定，投标人不得相互串通投标，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。依照《招标投标法》第五十三条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标，应当承担的法律责任包括：
(1)中标无效。因中标无效给其他投标人造成损失的，有串通行为的投标人、招标人应当承担赔偿责任。
(2)罚款。罚款的幅度是中标项目金额的5‰以上10‰以下。除对单位进行罚款外，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以单位罚款数额10%以上20%以下的罚款。
(3)没收违法所得。
(4)情节严重的，取消投标人1～3年内参加依法必须招标项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。
(5)构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(6)给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
5.投标人作假骗取中标的应承担的民事责任
根据《招标投标法》第五十四条的规定，投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，应承担的民事责任包括：
(1)中标无效。
(2)赔偿招标人的损失。
6.投标人作假骗取中标构成犯罪的应承担的刑事责任
投标者弄虚作假骗取中标可能构成的犯罪，主要是指《刑法》第二百二十四条规定的合同诈骗罪。《刑法》第二百二十四条规定：“有下列情形之一，以非法占有为目的，在签订、履行合同过程中，骗取对方当事人财物，数额较大的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处以罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产：① 虚构的单位或者冒用他人名义签订合同的。② 以伪造、变造的票据或者其他虚假的产权证明担保的。③ 没有实际履约能力，诱骗对方当事人继续签订和履行合同的。④ 收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的。⑤ 以其他方法骗取对方当事人财物的。
7.投标人弄虚作假骗取中标的，应承担的行政责任
根据《招标投标法》第五十四条第二款的规定承担以下的行政责任：
(1)罚款。
(2)有违法所得的，没收违法所得。
(3)情节严重的，取消其1～3年内参加依法必须招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。
8.招标人与投标人就实质性内容进行谈判的应承担的法律责任
按照《招标投标法》第五十五条的规定，依法必须进行招标项目的招标人违法与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的，应承担下列法律责任：① 给予警告。② 招标人的违法行为影响中标结果的，中标无效。根据《招标投标法》第五十五条的规定，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员应依法给予处分。
9.招标人违法确定中标人的应承担的法律责任
对违法行为不管是否处以行政处罚，执法机关都必须首先责令其改正。招标人除改正其违法行为外，还要承担下列法律责任：
(1)中标无效，招标人应重新选择中标人。
(2)罚款。处罚对象是实施违法行为的招标人，罚款的金额为中标项目金额5‰以上10‰以下，是否处以罚款及罚款的具体数额由做出行政处罚决定的行政机关根据招标项目的资金来源及招标人的违法行为的轻重决定。
(3)对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分，这里的处分包括行政处分和纪律处分。
10.中标人违法转包、分包应承担的法律责任
按照《招标投标法》第五十八条的规定，中标人违法转包、分包应承担的法律责任包括：
(1)转让、分包无效。
(2)罚款。处罚对象是实施违法行为的中标人，罚款的金额为转让或分包项目金额的5‰以上10‰以下，具体数额由做出处罚决定的行政机关根据中标人违法行为的情节轻重决定。
(3)有违法所得的，没收违法所得。
(4)责令停业整顿。
(5)情节严重的，吊销营业执照。
11.中标人不履行与招标人订立的合同应承担的责任
(1)民事责任。履约保证金不予退还，赔偿招标人的损失。
(2)行政责任。取消其今后一段时间内参加依法必须招标项目的投标资格；情节特别严重的，吊销其营业执照。4.2 代建项目招标管理4.2.1 代建项目招标管理的重点
(1)按照国家和地方的招标规定，及时完成项目各阶段应办理的招标申请、审批手续。
(2)编制资格预审文件、招标文件时，全面贯彻项目在质量、进度、费用、安全和环保等方面的要求，确保项目目标的实现。
(3)在招标组织上，保证招标工作按照既定计划有序地进行，使招标安排实现效益最大化。
(4)制定科学可行的招标工作计划，该工作计划的内容包括招标工作范围、招标工作时间安排、招标工作的责任分配矩阵等。由于项目招标管理工作具有工作量大、工序复杂、交叉工作多等特点，及时制定科学可行的招标工作计划能够更好地理解项目招标管理工作，制定招标工作计划是顺利组织招标工作的前提。
(5)编制合法、严谨、完善、科学合理的招标文件，使项目在质量、进度、费用、安全环境方面的要求准确、明确、具体而又全面地落实到招标文件中。
(6)通过实施严格的招标程序，如开标、评标程序，制定严格的招标管理制度和审批权制度，确保招标工作的公开、公平、公正，确保招标组织的廉洁、公正，以便取得良好的招标效果。4.2.2 代建项目招标管理工作程序
代建项目招标管理流程如图4-1所示。4.2.3 代建项目招标的实施
1.代建项目招标是应考虑的问题
(1)投资人/投资主体自身情况，主要包括其从事项目建设的经验和人员配备，委托人希望对设计、采购、施工等项目执行过程中的控制程度等。
(2)项目情况，主要包括项目特点、类型、规模大小、技术复杂程度、托管条件(财务限制、投资构成、付款方式、资金到位情况)等。
(3)建设环境情况，主要包括项目管理市场供求关系、价格走向、建设项目管理体制、运行机制和国家及当地的政策法规、项目管理公司的经验和能力、当地气候和地理情况等。
(4)项目目标要求。在具体的项目和特定情况下，委托人对项目投资、进度和质量以及与项目相联的其他经济技术指标等的重视程度会有不同，侧重点不同或优先目标不一致，工程托管模式也可能不同。
2.代建项目招标文件内容
(1)投标人须知
1)工程概况。项目描述、规模及功能、项目建设周期、项目总投资、项目工作进度描述。
2)建设资金来源。
3)资格审查。对投标人的要求、对项目管理部经理的要求、投标人应提供的资格审查文件。
4)招标方式及招标范围。
5)招标文件的内容、招标文件的澄清、招标文件的修改。
6)投标文件的编制。
7)对工程项目管理实施方案的要求。
8)投标人对代建项目管理目标的承诺及投标报价要求。
9)投标文件的有效期、投标文件的形式和签署、投标文件的密封与标志和投标截止时间。
10)开标、过程保密。
11)投标文件的澄清、投标文件合格性的确定、投标文件的评价与比较。
12)现场答辩、中标的标准、招标人的权力。
13)中标通知书、合同和签署。
(2)委托代建的范围和要求。
(3)资格审查表。
(4)评标办法。总则、评标内容、开标程序、评标过程的保密、评标阶段投标人对投标文件的澄清和说明、中标人应符合的条件、工程项目管理工作综合评分表。
(5)投标人对代建项目管理目标的确定与承诺。
(6)委托代建合同主要条款。
3.代建项目招标程序
(1)建立招标的组织机构，确定招标工作负责人。
(2)完成招标前的各种审批手续。
(3)招标工作安排，包括招标范围(国内招标或国际招标)、招标方式(公开招标或邀请招标)、招标时间及进度计划、招标费用及其解决方案、评标方法与主要标准、拟进行资格预审的预审条件与预审方法。
(4)编制招标文件。
(5)发布招标通告或发出招标邀请。对公开招标项目一般在公共媒体上发布招标通告，介绍招标工程的基本情况、资金来源、管理范围、招标投标工作的总体安排和资格预审工作安排。如果采用邀请招标方式，则要广泛调查，以确定拟邀请的对象。
(6)投标人购买标书。如果采用资格预审的，只有通过资格预审，投标人才可以购买招标文件。
(7)标前会议和现场考察。标前会议是为解决投标人对招标文件的疑问，由招标组织机构统一解答。在标前会议期间，投标人若认为有必要考察现场，招标组织单位应组织考察，以利于做标。标前会议和考察现场应在投标截止日期足够一段时间之前。
(8)投标人做标和投标。
(9)投标截止时间即是开标时间。
(10)投标文件分析和澄清会议。投标文件分析是签订委托代建合同前最重要的工作之一。评标委员会对入围的(一般取前3～5名)投标书从价格、项目管理实施方案、项目管理的各项承诺、对本工程项目的理解等各个角度进行全面分析。在投标文件分析中发现的问题，招标组织机构可以要求投标人澄清。
(11)评标、决标、发中标通知书。
(12)合同签订。
详见图4—2。4.3 代建项目的投标4.3.1 投标的应对策略
1.成立投标快速反应团队
这个团队的组织者应该是懂一些经济、懂一些管理、懂一些法律、懂一些技术，并能快速应对变化的市场。这个团队的核心人员应该固定，而其他参与人员应根据所投项目的性质有不同的选择，必要时还要邀请有关专家参与。
2.建立信息管理平台
根据企业性质建立信息管理系统，及时收集相关信息，并整理提炼出有用的信息交由相关方处理。一个有用的信息可能救活一个企业，而一个错误的信息可能会导致一个企业的失败。在当今信息化的时代，信息管理尤为重要。
3.以科学的态度研究招标文件
招标人招标时的要约邀请，是招标人对招标事项合作交易的基本意向，所以投标人必须仔细阅读并理解和研究各项条款、格式、表示、条件和规范，尤其要重视投标须知和合同条款，并按招标人要求提供标书和资料，否则招标人有权拒绝接受。
4.注重投标的每一个环节
不管参加何种方式的投标，都要求投标者按招标人指定的时间地点购买招标文件、指定的时间地点投标、指定的时间地点考察、指定的时间地点答疑、指定的时间地点面试等。一个环节的错误可能导致整个投标失败，当然每个环节的正确也不能保证投标的成功。但认真对待每次投标，把这个过程当成是宣传企业的过程，即使不成功也会给招标人及相关人留下很好的印象，这也是无形资产的积累。4.3.2 研究代建项目招标文件的特点
一般代建项目招标文件的特点如下：
(1)代建项目招标文件中对项目管理范围和项目管理内容界定清晰，要求明确。在项目管理招标文件中主要是界定管理范围和主要内容，而管理的具体内容首先基于投标人对项目管理服务的理解在项目管理投标时提交的项目管理方案中体现，然后在中标后，由中标人提交的项目管理规划和项目管理实施细则中加以细化和完善。
(2)对项目管理目标实现要求明确。例如：本项目要求20个月完成项目的开发与建设，竣工验收达到入住使用条件；要求确保项目投资计划在任何情况下均不超过可行性研究报告中的估算值；工程质量必须满足本招标文件的全部要求，确保一次备案成功。
(3)注重项目管理的综合能力。要求项目管理服务的发包人往往要求项目管理方具有多个资质(咨询、监理、招标代理、造价等)且服务范围广，既可以提供前期投资分析阶段的服务，也可以进行项目中期建设阶段管理服务，甚至是项目后期项目运营阶段的管理服务。
(4)注重投标人以往的业绩。通过考察投标人管理过或正在管理的项目状况，走访接受项目管理服务方和相关方，与拟提供项目管理服务方充分沟通，并与投标方推荐的项目经理面谈，来选择最佳项目管理者。
(5)对项目管理人履约能力要求较高。由于项目管理对项目成败起关键性的作用，加之项目管理风险较大，也就要求项目管理人有较好的抵御风险的能力，所以往往要求项目管理人提供履约担保。比如代建项目，《项目代建合同》生效前，代建单位往往要提供工程概算投资10%～35%的银行履约保函。
(6)注重投标人对项目管理的理解和对项目管理重点、难点的分析，尤为重视投标人的管理理念、方法、手段、措施。这些都体现在招标文件对项目管理方案的要求中。4.3.3 代建项目投标文件的编制
代建项目投标文件的基本内容一般包括：
(1)商务标，包括投标函、法定代表人资格证明书、授权委托书、承诺书、投标人资格证明文件、投标报价、项目管理组织机构及主要负责人履历表、类似项目管理业绩及证明、能够证明投标人能力的其他说明和证明文件等。
(2)技术标，即项目管理方案。这里最重要的是投标报价和项目管理方案的编制，也就是说投标报价科学合理和项目管理方案的编制质量对是否中标起到了关键性的作用。
1.投标报价
一般招标人对投标报价的要求有两种情况：一种是对整个项目管理总体报价；另一种是把项目管理任务按可交付成果分阶段(如项目前期、项目实施阶段、项目后期)报价。不论哪一种情况，报价组成都应该包括：现场人员服务费、固定资产使用费、办公设备使用费、现场办公费、企业管理费、利润、税金等。
投标报价的难点是对管理成本的估算，首先是要对项目的理解和对管理任务的范围、深度、难度有准确的判断，然后对以往管理项目成本(不断积累的经验)的分析，并考察目前市场状况，得出较为合理的报价。
2.项目管理方案
项目管理方案要针对项目招标文件中对项目管理的要求来阐述：对项目的认识，项目管理的思想，项目管理的方法、手段和措施。通过对项目管理总体工作思路的设想及构思，以项目管理目标(即费用目标、质量目标、进度目标)为中心，建立一套科学、完整的管理工作体系，使项目总目标达到整体最优，确保项目管理目标的实现。4.3.4 编制投标文件时应重点考虑的问题
1.编制投标文件的依据
编制投标文件的依据有：招标文件，国家及地方关于项目建设、项目管理、项目监理的法律、法规、规定、政策等，国家和地方政府及行业管理部门发布的关于工程设计、施工质量、材料、安全、设备、环保等标准、规范、规程，现场踏勘情况等。
2.对项目的了解、认识和分析
(1)对项目总体`情况的了解包括：项目建设地点、建设规模、计划工期、投资估算、资金来源、项目投资人、项目投资主体、项目设计单位及项目性质。
(2)对项目专业设计的了解包括：建筑特征、结构特征、给排水系统设计、消防系统设计、空调系统设计、地下人防与通风及防排烟系统设计、配电系统设计、照明设计、线路敷设、有线电视设计、电话与计算机网络布线系统设计、保安监控设计。
(3)对项目特点、难点的分析。
(4)对项目承包范围的准确理解。
(5)对项目承包内容的深入分析。依据招标文件，根据投标人以往项目建设经验和项目管理经验，对项目承包内容进行深入分析，并反映在投标文件的技术方案和管理方案中，中标后在实施规划和实施细则中加以完善。
3.项目目标控制方法和手段
对项目目标进行分析、论证，并提出科学有效的控制方法和保证措施，这是招标人评价投标文件的重要内容，投标人对此要非常关注。4.4 代建项目评标的程序和内容4.4.1 代建项目评标程序
代建项目评标过程流程如图4—3所示。
1.评标准备
成立评标工作组，组建评标委员会并选举评标委员会负责人，进行评标会议准备。评标委员会成员应当编制评标使用的相应表格，认真研究招标文件，了解和熟悉以下几点：
(1)招标项目的基本情况。
(2)招标项目的范围和性质。
(3)招标文件中规定的主要技术要求、标准和商务条款。
(4)招标文件规定的评标标准、评标方法和在评标过程中考虑的相关因素。
2.初步评审
初步评审内容包括以下几点：
(1)是否有单位盖章、法定代表人或法定代表人授权的代理人签字或盖章、有效的授权委托书。
(2)是否按规定的格式填写，内容是否齐全，关键字迹是否清晰、容易辨认。
(3)是否有投标人递交两份或多份内容不同的投标文件，或在一份投标文件中对同一招标项目报有两个或多个报价，且未声明哪一个有效。
(4)投标人名称或组织结构是否与资格预审时一致。
(5)是否按招标文件要求提交了投标保函或保证金。
(6)如果是联合体投标，是否附有联合体协议。
3.澄清答疑
评标委员会可以以书面方式要求投标人对投标文件中含义不明确、对同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容进行必要的澄清、说明或者补正。澄清、说明或者补正应以书面方式进行，但不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。
4.详细评审
经初步评审合格的投标文件，评标委员会应当根据招标文件确定的评标标准和方法，对其技术部分和商务部分进行进一步评审、比较。
评标委员会应当根据招标文件，审查并逐项列出投标文件的全部投标偏差。评标委员会在评标过程中发现的问题，应当及时做出处理或者向招标人提出处理建议，并做书面记录。
5.判定无效投标文件
投标文件有下述情形之一的应当判定为无效投标文件：
(1)投标人资格条件不符合国家有关规定和招标文件要求的，或者拒不按照要求对投标文件进行澄清、说明或者补正的。
(2)未能对招标文件做出实质性响应。评标委员会应当审查每一投标文件是否对招标文件提出的所有实质性要求和条件一一做出响应。
(3)投标文件载明的技术方案、技术规格、技术标准和方法等明显不符合招标文件的要求。
(4)投标文件附有招标人不能接受的条件。
(5)在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其他个别成本的，应当要求该投标人做出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标。
(6)在评标过程中，评标委员会发现投标人以他人的名义投标、串通投标、以行贿手段谋取中标或者以其他弄虚作假方式投标的。
6.评标过程记录
评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并抄送有关行政监督部门。评标应当如实记载以下内容：
(1)基本情况和数据表。
(2)评标委员会成员名单。
(3)开标记录。
(4)符合要求的投标一览表。
(5)无效投标情况说明。
(6)评标标准、评标方法或者评标因素一览表。
(7)经评审的价格或者评分比较一览表。
(8)经评审的投标人排序。
(9)推荐的中标候选人名单与签订合同前要处理的事宜。
(10)澄清、说明、补正事项纪要。
评标报告由评标委员会全体成员签字)对评标结论持有异议的评标委员会成员可以以书面方式阐述其不同意见和理由。评标委员会成员拒绝在评标报告上签字且不陈述其不同意见和理由的，视为同意评标结论。评标委员会应当对此做出书面说明并记录在案。
7.推荐中标候选人
评标委员会推荐的中标候选人应当限定在1～3人，并标明排列顺序。采用公开招标方式的，评标委员会应当向招标人推荐2～3个中标候选方案。采用邀请招标方式的，评标委员会应当向招标人推荐1～2个中标候选方案。评标委员会决定否决所有投标的，应在评标报告中详细说明理由。
8.招标投标情况的书面报告及其备案
招标人应当自确定中标人之日起15日内，向有关行政主管部门提交招标投标情况的书面报告。书面报告至少应包括下列内容：
(1)招标项目基本情况，包括招标范围、招标方式和发布招标公告的媒介、资格审查、开标评标过程和确定中标人的方式及理由等。
(2)招标文件中投标人须知、技术规格、评标标准和方法、合同主要条款等内容。
(3)投标人情况。
(4)评标委员会的组成和评标报告。
(5)中标结果。
(6)其他需说明的问题。
9.发出中标通知书和未中标通知书
招标人向中标人发出中标通知书、并同时向未中标人发出未中标通知书。4.4.2 代建项目评标内容
1.技术标的评审
技术评审的目的在于确认备选的中标人完成本招标项目的技术能力以及其所提供方案的可靠性。与资格评审不同的是，这种评审的重点在于评审投标人将怎样实施招标项目。技术评审的主要内容有：管理方案的可行性，进度计划的可靠性，项目质量保证，费用控制的合理性。
2.商务标的评审
商务评审的目的在于从成本、财务和经济分析等方面评定投标报价的合理性和可靠性，并评估授标给各投标人的不同经济效果和风险。参加商务评审的人员通常是成本、财务方面的专家，有时还要求有估价以及经济管理方面的专家。
3.综合评价与比较
综合评价与比较是在上述工作的基础之上，根据事先拟定好的评标原则、评标指标和评标办法，对筛选出来的若干个具有实质性响应的投标文件进行综合评价与比较，最后选定中标人。中标人应当符合以下条件之一：
(1)能最大限度满足招标文件中规定的各项综合评价标准。
(2)能满足招标文件各项要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本价的除外。一般设置的评价指标包括：投标报价。施工方案(或施工组织设计)与工期，质量标准与质量管理措施，投标人的业绩、财务状况、信誉等。4.5 建设项目委托代建合同4.5.1 委托代建合同的法律特征
1.委托合同的概念《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第三百玖十陆条规定，“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同”。在委托合同关系中，委托他方处理一定事务的一方为委托人，又称委任人；接受该委托的一方为受托人，又称受任人。
2.委托合同的特点
(1)委托合同是代理关系发生的一种原因。《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第64条规定，“代理包括委托代理、法定代理和指定代理。”委托代理是按照被代理人的委托行使代理权，而委托合同即是确定这种委托代理关系产生的协议。
代理是指代理人在代理权限范围内，以被代理人的名义同第三人进行一定的民事法律行为，由此产生的法律效果直接归属于被代理人的一种法律制度。代理强调的是代理人须以被代理人的名义行事，而委托合同中并不强调这一点，只要受托人以委托人的利益行事即可。
(2)受托人应按照委托人的指示和要求处理委托事务。受托人是按照委托人的要求和指示，为了委托人的利益处理事务，因此受托人处理事务的后果直接归委托人。但是，有一点需要注意，即受托人在处理委托人委托的事务中，只有按委托人的指示和要求从事委托活动，受托人的行为后果才对委托人具有约束力。
(3)委托合同具有严格的人身属性。委托合同的订立和履行是以委托人和受托人之间的相互信任为基础的，所以受托人应亲自处理受托事务，不经过委托人同意，不能转托他人处理受托的事务。
(4)委托合同可以是有偿的，也可以是无偿的。《合同法》第四百零陆条规定，“有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同，因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损害的，委托人可以要求赔偿损失”。由此可见，有偿合同与无偿合同的法律后果是有所不同的。4.5.2 委托代建合同的主要内容
1.合同当事人
在委托合同中应写明委托人和受托人的姓名(或名称)、国籍、住址(或主营业所)。如果是多个委托人或受托人的，应当分别书写，并由各个当事人分别签字盖章。同时注意未经授权的代理人，不得代为签字。
2.委托事务
委托合同的客体是受托人办理委托事务的行为，由此合同中委托事务条款必须详尽。在条款中，要明确写出委托人委托受托人办理事务的内容和权限范围。
3.委托报酬及支付事项
如果委托合同具有涉外因素的，委托人与受托人还应写明所支付的货币种类、所适用的外汇比价等。该条款中还应包含报酬支付方式。双方当事人应当把约定的报酬支付方式、支付工具、支付时间和支付地点等写入该条款；如果是分次支付的，还应写明每次支付的数额与时间。
4.办理委托事务所需支出的合理费用
无论委托合同是否有偿，委托人都有义务提供和补偿受托人办理委托事务所必需的费用。比如，差旅费用、咨询费用、有关财物的运输费用、包装费用和仓储保管费用等。
5.其他应载明的内容
合同履行的期限、地点和方式，违约责任，合同签订的日期、地点。4.5.3 签订委托代建合同应注意的问题
(1))相互信任是合同当事人签订委托合同的基础。委托合同既是委托方与受托方双方意思表示一致的结果，同时也包含着委托人对受托人完成某项事务的能力和水平的信任，受托人对委托人的了解和承担义务的意愿。
(2)委托合同的形式可以是口头的，也可以是书面的，为了使合同增强严肃性，一般应以书面形式。
(3)受托人应当按照委托人的指示处理委托事务。需要变更委托人指示的，应当经委托人同意；因情况紧急，难以和委托人取得联系的，受托人应当妥善处理委托事务，但事后应当将该情况及时报告委托人。
(4)受托人接受委托人指令后，在处理受托事务中，可能会遇到各种情况，因此受托人应及时向委托人报告事务处理的进展情况及有关问题，以使委托人及时了解和掌握完成事务的进度。事务全部办理结束后，应尽快向委托人报告处理事务的结果。
(5)由于委托合同的标的是服务，是提供的无形产品，所以在委托合同中往往只规定委托的服务范围和主要内容，而服务的具体内容要在委托合同签订后，受托人向委托人提交的项目管理规划和实施细则加以详细描述。
(6)对于服务质量的描述完全不同于有形产品，在委托合同里，委托人要用管理目标实现的程度来考核受托人的服务是否令人满意。
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