行政法与行政诉讼法(第四版)(新编21世纪远程教育精品教材·法学系列)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：胡锦光

出版社：中国人民大学出版社

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行政法与行政诉讼法(第四版)(新编21世纪远程教育精品教材·法学系列)试读：

作者简介

胡锦光，法学博士，教授，博士生导师。中国人民大学法学院副院长，公共政策研究院副院长，宪政与行政法治研究中心主任。兼任中国宪法学研究会副会长、北京市宪法学研究会副会长、教育部高校学生司暨政策法规司法律咨询顾问、国家统计局法律咨询顾问。

内容简介

总序

我们正处在教育史尤其是高等教育史上的一个重大的转型期。在全球范围内，包括在我们中华大地，以校园课堂面授为特征的工业化社会的近代学校教育体制，正在向基于校园课堂面授的学校教育与基于信息通信技术的远程教育相互补充、相互整合的现代终身教育体制发展。一次性学校教育的理念已经被持续性终身学习的理念所替代。在高等教育领域，从1088年欧洲创立博洛尼亚（Bologna） 大学以来，21世纪以前的各国高等教育基本是沿着精英教育的路线发展的，这也包括自19世纪末创办京师大学堂以来我国高等教育短短百多年的发展史。然而，自20世纪下半叶起，尤其在迈进21世纪时，以多媒体计算机和互联网为主要标志的电子信息通信技术正在引发教育界的一场深刻的革命。高等教育正在从精英教育走向大众化、普及化教育，学校教育体系正在向终身教育体系和学习型社会转变。在我国，党的十六大明确了全面建设小康社会的目标之一就是构建学习型社会，即要构建由国民教育体系和终身教育体系共同组成的有中国特色的现代教育体系。

教育史上的这次革命性转型绝不仅仅是科学技术进步推动的。诚然，以电子信息通信技术为主要代表的现代科学技术的进步，为实现从校园课堂面授向开放远程学习、从近代学校教育体制向现代终身教育体制和学习型社会的转型提供了物质技术基础。但是，教育形态演变的深层次原因在于人类社会经济发展和社会生活变革的需求。恰在这次世纪之交，人类社会开始进入基于知识经济的信息社会。知识创新与传播及应用、人力资源开发与人才培养已经成为各国提高经济实力、综合国力和国际竞争力的关键和基础。而这些是仅仅依靠传统学校校园面授教育体制所无法满足的。此外，国际社会面临的能源、环境与生态危机，气候异常，数字鸿沟与文明冲突，对物种多样性与文化多样性的威胁等多重全球挑战，也只有依靠世界各国进一步深化教育改革与创新、人与自然的和谐发展才能得到解决。正因为如此，我国党和政府提出了“科教兴国”“可持续发展”“西部大开发”“缩小数字鸿沟” 以及“人与自然和谐发展”的“科学发展观”等基本国策。其中，对教育作为经济建设的重要战略地位和基础性、全局性、前瞻性产业的确认，对高等教育对于知识创新与传播及应用、人力资源开发与人才培养的重大意义的关注，以及对发展现代教育技术、现代远程教育和教育信息化并进而推动国民教育体系现代化、构建终身教育体系和学习型社会的决策更得到了教育界和全社会的共识。

在上述教育转型与变革时期，中国人民大学一直走在我国大学的前列。中国人民大学是一所以人文、社会科学和经济管理为主，兼有信息科学、环境科学等的综合性、研究型大学。长期以来，中国人民大学充分利用自身的教育资源优势，在办好全日制高等教育的同时，一直积极开展远程教育和继续教育。中国人民大学在我国首创函授高等教育。1952年，校长吴玉章和成仿吾创办函授教育的报告得到了刘少奇的批复，并于1953年率先招生授课，为新建的共和国培养了一大批急需的专门人才。在20世纪90年代末，中国人民大学成立了网络教育学院，成为我国首批现代远程教育试点高校之一。经过短短几年的探索和发展，中国人民大学网络教育学院创建的“网上人大”品牌，被远程教育界、媒体和社会誉为网络远程教育的“人大模式”，即“面向在职成人，利用网络学习资源和虚拟学习社区，支持分布式学习和协作学习的现代远程教育模式”。成立于1955年的中国人民大学出版社是新中国建立后最早成立的大学出版社之一，是教育部指定的全国高等学校文科教材出版中心。在过去的几年中，中国人民大学出版社与中国人民大学网络教育学院合作创作、设计、出版了国内第一套极富特色的“新编21世纪远程教育精品教材”。这些凝聚了中国人民大学、北京大学、北京师范大学等北京知名高校学者教授、教育技术专家、软件工程师、教学设计师和编辑们广博才智的精品课程系列教材，以印刷版、光盘版和网络版立体化教材的范式探索构建全新的远程学习优质教育资源，实现先进的教育教学理念与现代信息通信技术的有效结合。这些教材已经被国内其他高校和众多网络教育学院所选用。中国人民大学出版社基于“出教材学术精品，育人文社科英才”理念的努力探索及其初步成果已经得到了我国远程教育界的广泛认同，是值得肯定的。

2005年4月，我被邀请出席《中国远程教育》杂志与中国人民大学出版社联合主办的“远程教育教材的共建共享与一体化设计开发”研讨会并做主旨发言，会后受中国人民大学出版社的委托为“新编世纪远程教育精品教材”撰写 “总序”，这是我的荣幸。近几年21来，我一直关注包括中国人民大学网络教育学院在内的我国高校现代远程教育试点工程。这次，更有机会全面了解和近距离接触中国人民大学出版社推出的“新编21世纪远程教育精品教材”及其编创人员。我想将我在上述研讨会上发言的主旨做进一步的发挥，并概括为若干原则作为我对包括中国人民大学出版社、中国人民大学网络教育学院在内的我国网络远程教育优质教育资源建设的期待和展望： 新编21世纪远程教育精品教材的教学内容要更加适应大众化高●等教育面对在职成人、定位在应用型人才培养上的需要。 新编21世纪远程教育精品教材的教学设计要更加适应地域分●散、特征多样的远程学生自主学习的需要，培养适应学习型社会的终身学习者。 在我国网络教学环境渐趋完善之前，印刷教材及其配套教学光●盘依然是远程教材的主体，是多种媒体教材的基础和纽带，其教学设计应该给予充分的重视。要在印刷教材的显要部位对课程教学目标和要求做明确、具体、可操作的陈述，要清晰地指导远程学生如何利用多种媒体教材进行自主学习和协作学习。应组织相关人员对多种媒体的远程教材进行一体化设计和开●发，要注重发挥多种媒体教材各自独特的教学功能，实现优势互补。要特别注重对学生学习活动、教学交互、学习评价及其反馈的设计和实现。 要将对多种媒体远程教材的创作纳入到对整个远程教育课程教●学系统的一体化设计和开发中去，以便使优质的教材资源在优化的教学系统、平台和环境中，在有效的教学模式、学习策略和学习支助服务的支撑下获得最佳的学习成效。 要充分发挥现代远程教育工程试点高校各自的学科资源优势，●积极探索网络远程教育优质教材资源共建共享的机制和途经。中华人民共和国教育部远程教育专家顾问丁兴富

第四版前言

党的十五大确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略后，1999年第九届全国人大二次会议将其载入了《中华人民共和国宪法》，从而使得依法治国具有了宪法依据。依法行政是依法治国的重要组成部分，1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》；2004年3月22日，国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，该纲要确定我国要在10年内建设法治政府，即在2014年达到建成法治政府的目标。2005年10月18日，中共中央十六届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确指出：“加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。”2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）中，认为市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。为贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，2010年10月10日，国务院下发《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），该意见确定我国要在2020年实现建设法治政府的目标；2014年10月23日，中共中央十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

为深入推进依法行政，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，中共中央、国务院联合印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》，明确法治政府建设的具体要求、目标和实现步骤，积极推进全面依法治国，全面推进依法行政，加快建设法治政府的步伐。

依法治国，建设社会主义法治国家基本方略的确立，为实施依法行政开辟了前进道路，创造了前提条件，营造了一个良好的法治环境。依法行政不仅是党和国家在依法治国中对掌握和行使国家行政权力的行政机关提出的要求，而且是依法治国基本方略实现的关键和核心。行政机关肩负着管理国家和社会公共事务的重任，我国大部分法律、法规是由行政机关组织实施的，行政机关是依法治国的最主要力量。没有强有力的行政执法，立法的一切努力将缺乏保障。法律、法规所规定的操作程序，任何单位和个人都无权擅自变更，必须按法定程序的统一要求进行操作。因此，行政机关是否合法行使职权并准确地执行法律，是衡量一个国家法治程度的最主要的标志。

行政执法是国家行政机关最主要的职能，行政机关日常大量的活动体现为行政执法活动。法律、法规能否在实际生活中产生作用，最终要靠执法活动来落实。执法活动直接影响公民、法人和其他组织的权利和义务，因而与人民群众的关系最密切、最具体。由于行政执法主要由行政机关单方面意思表示来形成，并且有较大的裁量权，因而较之国家机关的其他行为更容易产生各种问题。行政执法人员是依法行政最基本的主体，是一切行政活动的最终实施者，他们依法行政的意识和能力的高低，直接影响我国依法治国、依法行政的进程。十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，不断推进综合执法体制改革，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。在行政执法过程中，完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。

本教材的内容就是关于依法行政和建设法治政府的基本概念、基本原理、基本制度的阐释。本版是在第三版的基础上修订完成的。此次修订涉及的主要内容是：（1）对原版的文字表述进行了系统的梳理，使文字表述更适宜、更准确；（2）依据最新的立法进展和国家发展战略，对内容进行了更新；（3） 2014年11月，全国人大对《中华人民共和国行政诉讼法》进行了比较大的修改，依据该修改对原版教材的行政诉讼部分进行了全面、系统的修订。

衷心感谢本教材的使用者，并恳请所有使用者对本教材的体例、内容、文字表述等提出批评和建议。主编 胡锦光2017年12月10日第一章　行政法概述

马克思曾经说过：“行政是国家的组织活动。”国家的组织活动需要有一定的规范进行调整，而调整行政关系、调整行政主体以及行政主体在职权活动中发生社会关系的法律就是行政法。随着行政渗透到社会的每个领域中，行政法所调整的范围也越来越广泛，行政法一方面要求行政主体严格遵守法律，依法行政，另一方面也为行政相对人的合法权益提供法律保护，使其免受行政主体违法行为的侵害。本章阐述了行政法的基本理念和基本概念，是学习和理解行政法的基础知识，在本章中应当着重掌握行政法律关系以及行政法的基本原则。第一节 行政的含义♦行政的含义

学习和研究行政法和行政诉讼法，首先应当了解什么是行政。“行政”一词源于拉丁文“administrate”，中文根据英文“administration”翻译过来，其含义可以是“行政”“行政机关”“管理”“执行”。古希腊的亚里士多德在《政治学》一书中也曾使用过“行政”这一术语。在中国古代，“行政”一词一般是指执掌政务，如《史记·周本纪》中记载：“召公、周公二相行政。”

行政在日常生活中通常指对某类事务的管理和执行的行为或活动，或者指管理或执行某类事务的组织。从所管理和执行事务的范围上可将行政分为“公共行政”与“私人行政”两种，“公共行政”表示国家与公共事务的行政，“私人行政”表示社会组织和企业的行政。行政法上的行政通常指公共行政，即国家行政机关或者法律、法规授权行使行政职能的组织对国家与公共事务的组织、管理、决策与调控等活动。

对于特指公共行政的“行政”，国内外学者的观点较多，主要有以下几种学说：（1）国家意志执行说。这种学说主要以美国学者古德诺为代表，其在所著的《政治与行政》一书中指出：“任何政体的国家都只能有两种功能，即表现国家意志和执行国家意志，前者即政治，后者即行政。政治是民意的表现，行政是民意的实现。政治在决定政策，行政在实行政策。”（2）国家目的实现说。这种学说认为行政是实现国家目的的活动。如德国行政法学者马叶尔等人认为“行政是实现国家目的的作用”。日本行政法学者田中二郎认为“行政是依据法律，在法律的约束下，现实中为积极实现国家目的进行的、整体上具有统一性的、连续的、形成性的国家活动”。（3）除外说。这种学说与三权分立理论存在直接的关系，其理论含义正如德国学者耶林纳克在其《行政法》一书中所阐述的：“行政是包含立法、司法以外的一切国家作用”。日本学者美浓部达吉在《行政法撮要》中更是直接指出“行政是除立法、司法以外的一切活动”。（4）行政的广义与狭义说。这种学说的主要代表人物是美国行政法学者威洛比，他认为行政学上的行政有两种意义。就广义而言，行政泛指政府的各种实际活动，而不特指政府活动的任何一方面，立法机关的立法、司法机关的司法以及行政机关的行政均可以概括其中，故广义的行政包括整个政府的活动在内。就狭义而言，行政仅指行政机关的活动。

以上种种学说从不同角度对公共行政进行了分析，对于认识行政的含义有一定的意义，但每一种学说也存在缺陷和不足。

近现代意义上的行政是国家权力分立的产物。行政最初是与立法、司法等国家权力相区别而言的，三者共同形成国家作用，由不同的机关来执掌。但是现代国家权力出现交叉、混合，行政、立法、司法等国家作用同时出现在一类机关即行政机关身上；换言之，行政机关可能同时具有行政职能、立法职能和司法职能。因此，要完整地界定“行政”的含义是一件比较困难的事情，必须结合具体情形来予以认识。一般来说，行政法上的“行政”，主要是指国家行政机关进行的组织、管理、决策与调控活动，同时也包括国家行政机关所进行的准立法与准司法活动。♦行政的特征

所谓行政的特征，就是行政自身内在的规定性，即行政与非行政相区别的要素。概括地讲，行政有以下四个方面的特征。

(一)行政具有国家意志性

行政不是一般社会组织的活动，不是个人的活动，也不是行政主体的民事性活动，而是行政主体以国家的名义对国家事务和社会事务进行的决策、组织、管理和调控等活动，具有体现和实现国家意志的特性。

(二)行政具有执行性

行政并不是国家的一切活动，也不是行政主体的一切活动，而是行政主体实施的国家活动。这种活动从总体上讲，是把国家立法机关依人民意志制定的法律、法规付诸实施，予以执行。

(三)行政具有法律性

在现代国家，法治原则已成为国家制度的基本原则。这一原则反映在行政领域，就要求行政主体必须依法行政，即一切行政应当遵循法律所规定的条件、程序、方式和形式来进行，凡违法行政都应当受到相应的追究，承担相应的法律责任。

(四)行政具有国家强制性

行政是国家的活动，体现和实现国家意志，它的实施也就必然要以国家政权的强制力为后盾。对于行政主体的行政活动，相对人有服从、接受和协助的义务。相对人若不依法履行义务，行政主体则可借助法律手段强制相对人服从和履行行政决定。♦行政权与公权力

公权力包含国家公权力、社会公权力以及国际公权力。在传统社会中，国家公权力十分强大，随着时代的发展，到了现代，国家公权力部分向社会公权力和国际公权力转移。

国家公权力包含立法权、行政权和司法权。行政权是国家公权力当中最重要的组成部分。人类聚集在一起，建立国家、社会共同体，其主要目的在于获得安全、秩序等“公共物品”，而分配这些公共物品主要是靠行政权来维系的。立法权、司法权虽然重要，但是与公民最直接接触的权力却无疑是行政权。第二节 行政法的概念及作用♦行政法的含义

行政法是法的一个独立部门，是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范的总称。（1）行政法是国家重要的、独立的法律部门之一，由各种法律规范和原则构成，而这一系列的法律规范和原则又是通过各种各样的法律形式表现出来的。关于行政法的法律渊源问题，在下面的内容中将予以介绍。（2）任何一个部门法都有自己的调整对象，行政法的调整对象是行政关系。所谓行政关系，是指行政权力在获得、行使与受监督过程中与相关各方所产生的各种关系。行政关系主要包括三种：一是行政权力在获得过程中与权力机关所产生的关系。二是行政权力在行使过程中与行政管理的相对一方，包括公民、法人或者其他组织之间所产生的各种关系。行使行政权的行政机关或公共组织可称为行政主体。这种关系的特点是行政主体与行政相对人之间的地位不平等，前者在关系中居于主导的优势地位，后者处于被动的服从地位。三是行政机关对其内部进行管理所产生的行政关系，包括上下级行政机关之间的关系，同级行政机关之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与法律授权的公共组织之间的关系等。

上述这些关系即为我国行政法的调整对象，但这并不意味着上述关系主体之间在任何情况下发生的关系都是行政关系、均由行政法调整。如行政机关与社会组织或公民之间发生的买卖关系，就不是行政关系，而是一种民事关系。只有在国家行政机关履行行政职能过程中所发生的行政关系，才是行政法的调整对象。♦行政法的特点

行政法作为一个独立的法律部门，与其他法律部门相比，在内容和形式上都有自己的独特之处。

(一)行政法在内容上的特点

1.行政法涉及的领域极为广泛，内容非常丰富

现代行政权力的极度膨胀使行政管理活动的范围已不限于传统的国防、外交、公安、民政、工商、税务和司法行政等领域，而是扩展到了社会生活的各个方面，作为上层建筑的法律必定要反映这一现实，并对其进行全方位调整，这就决定了行政法内容的广泛性。

2.行政法规范具有易变性

以宪法、法律的形式表现的行政法规范因其具有一定的原则性和抽象性而具有一定的稳定性，但是国家的行政管理形势变动频繁，而以行政法规、规章的形式表现出来的行政法规范由于涉及的内容过于具体，必须及时对规范内容进行调整才能适应管理的需要，这就是行政法规范的易变性。需要注意的是，行政法的易变性是相对于其他法律部门而言的，作为法律规范，它仍然具有相对稳定性，不允许朝令夕改，否则便会造成社会的不安定。

3.行政法的实体性规范与程序性规范相互交织并共存于一个法律文件之中

此特点不仅表现在我国行政诉讼法这一程序法中包含了许多实体性规范，而且还表现在我国行政法中存在一类特有的行为规范即行政程序规范。由于行政权力的特殊性，出于民主、公正、效率等的考虑，必须对行政权力行使的步骤、顺序、方式、时限等予以规定。因此，有关行政权力的实体性规范和程序性规范通常相互交织，集实体与程序于一身而存在于一个行政法规范中。

(二)行政法在形式上的特点

1.行政法没有完整、统一的行政法典

行政法不同于民法和刑法等部门法，没有一部集基本规范于一体的统一法典。由于行政法调整的社会关系复杂、广泛且易于变动，因此，只能以不同的规范性法律文件规定不同的行政法规范，调整不同性质和特点的行政关系，使行政法律规范寓于形式多样的法律文件之中。在我国，法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条例、法律解释、条约与协定等都可以成为行政法的渊源。这些行政法渊源的具体表现文件不仅数量众多，而且名目繁多。到目前为止，世界各国都未能制定出普遍适用于全部或绝大部分行政领域的统一、完整的行政法典。

2.行政法有统一的行政程序法典

20世纪以来，很多国家制定了行政程序法典，如《美国联邦行政程序法》《德国行政程序法》等。我国目前也正在着手制定统一的行政程序法典，这是行政法在形式上的重要特点之一。♦行政法在法律体系中的地位

行政法是法律体系中的一个组成部分，具有重要的地位和影响。行政法在法律体系中的地位可以从以下几方面加以说明。

(一)从整体上看，行政法是一个独立的法律部门

行政法是一个独立的法律部门。首先，从调整对象来看，它与其他法律部门调整的社会关系不同，行政法调整着广泛而重要的社会关系，这类社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利与国家权力关系的重要组成部分。其次，行政法是构成法律体系的最高层次的、独立的法律规范集合体之一。最后，它既不能依附于其他的普通法律部门，也不能涵盖其他普通法律部门，把其他法律部门作为自己的组成部分。

(二)从行政法与宪法的关系来看，行政法是与宪法最为密切的法律部门，是宪法重要的实施法

宪法是我国法律体系中最重要的根本大法，它调整着根本的社会关系，确定着国家的基本制度，是地位最高、效力最高、权威最高的法律。刑法、民法、行政法等法律部门都是直接实施宪法的法律部门。其中，行政法与宪法的关系最为密切，是宪法最重要的实施法。首先，行政法是实施有关现代国家机关之间关系的宪法规范的主要法律，具有保障和监督对社会有广泛影响的行政管理的作用；其次，行政法是实施宪法确定的各项国家政策的主要法律。因此，有些学者把行政法称为“小宪法”或者“动态的宪法”。

(三)从行政法与其他基本法律部门的关系来看，行政法对其他部门法的影响越来越大

现代社会的发展，尤其是生产的日益社会化和公共事务的大量增加，迫切需要强有力的国家行政力量的调整。行政管理职能的加强，必然导致调整行政关系的行政法的发展。行政法越来越大的社会影响还表现在现代国家的行政机关已经越来越多地“干预”刑事、民事活动；行政法的调整范围也逐渐扩及某些传统上认为应属民法、刑法调整的领域。在我国，这一点表现得尤为明显，如行政处罚、行政裁决等制度的实施等。♦行政法的作用

行政法作为重要的法律部门，主要有下述作用。

(一)保障行政权有效行使，促进行政主体依法行政

行政主体代表国家依法行使行政权，对政治、经济、文化等各方面实施行政管理。行政法规范行政权的存在、运用、保障，确立行政机关独立行使行政权，不受其他单位、个人干涉，赋予行政机关优先权、执行权等，对保障行政权的有效行使，实现国家行政管理目标，具有重要作用。

行政法保障行政权有效行使的作用体现在如下五个方面：（1）确认行政权是一种相对独立的国家权力，行政权由国家机关享有和行使，其他国家机关不得行使，也不得无故干涉行政机关行使行政权的活动；（2）确立行政机关相对于行政相对人的行政权，保证行政机关具有优先权、强制执行权等；（3）保障行政机关对其公务员的管理权；（4）保护行政机关在特别情形下的活动；（5）随着社会发展的需要，不断确立行政立法、行政仲裁、行政制裁、行政司法等新的行政权。

(二)贯彻实施宪法，推动民主政治进程，保障公民、法人或其他组织的合法权益

社会主义民主的基本制度是宪法确立的，但是具体地实施贯彻各项民主制度，必须通过行政法来实现。行政法一方面为公民、法人或其他组织实现宪法赋予的各种政治、经济、文化权提供法律保障；另一方面通过建立一系列的制度控制和监督行政主体行使行政权的行为，防止行政主体违法行政，从而达到保护公民、法人和其他组织的合法权益的最终目的。

行政法在保护公民、法人或其他组织上的作用主要体现在以下方面：（1）保护相对人的财产权和人身自由权，坚决禁止行政违法侵害这类权利；（2）保护相对人的参政权、批评建议权、申诉控告权，使相对人能有效地参与行政管理；（3）保护公民、组织依法取得新的权益，如经营权、免交税收权、专利权等；（4）保护相对人的其他法律权利，如宗教信仰权、受教育权、言论权、出版权等。

(三)促进经济文化建设，保护社会经济、文化秩序，促进社会主义精神文明建设

行政法通过各种行政法律文件，加强国家经济管理职能，理顺政府与企业的关系，保障各项经济体制改革的实施，对推动经济体制改革的顺利进行，促进我国经济建设，有着重要的作用。同时，行政法规定经济活动规范，规定经济活动中的奖惩、监督等制度，为建立良好的经济秩序发挥了重要作用。

行政法通过各种行政法律文件，规定保障公民言论自由、奖励科学技术发明等各项制度，以促进我国的文化建设；通过规定保护文化科研成果的各种措施，建立良好的文化秩序；通过规定精神文明的内容和原则，以促进社会主义精神文明建设。第三节 行政法律关系

法律是调整社会关系的工具，每一个部门法都有其特定的调整对象，即调整特定的社会关系，受行政法调整的行政主体在行政活动中发生的各种社会关系就是行政法律关系。♦行政法律关系的概念及特点

(一)行政法律关系的概念

行政法律关系是指为行政法所调整的具有行政法上权利与义务内容的各种社会关系。简言之，行政法律关系就是受行政法调整的行政关系。但行政法律关系和行政关系又有区别，二者的区别主要是：

第一，行政法律关系属于法律关系，体现了国家的意志，由国家强制力作保障；而行政关系是一种社会关系，不反映国家意志。

第二，行政法律关系以行政关系为基础，但不等于行政关系，只有当行政关系为行政法调整，具有行政法上的权利义务时才转化为行政法律关系；未经行政法调整，不具有行政法上的权利义务内容的行政关系，均不能转化成行政法律关系。

行政法是调整行政关系的法，行政关系包含如下四类：

1.行政管理关系

行政管理关系是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。行政管理关系，即行政主体与行政相对人的关系是行政关系中最主要的一部分。行政主体通过实施行政行为对于行政相对人进行管理，并通过这种方式与行政相对人发生关系。在一个法治国家中，行政主体与行政相对人之间的关系需要受到法律的调整和规范。调整和规范这种关系的法律就是行政法。行政管理关系与其他行政关系相比较，有两个重要特点：第一，关系的双方只能是行政主体和行政相对人；第二，行政主体在关系中占主导地位。

2.行政法制监督关系

行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。行政法制监督关系是作为行政法制监督主体的国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等与作为监督对象的行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员因前者实施法制监督而发生的关系。双方主体如果不是因实施法制监督而发生的关系即不属于此种关系。

行政法制监督关系在行政关系中非常重要，调整行政法制监督关系的行政法的法源包括宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监察法等。

3.行政救济关系

行政救济关系是行政相对人认为其权益受到行政主体行政行为的侵犯，向救济主体申请救济，救济主体应行政相对人的请求，对其申请予以审查，作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的各种关系。行政救济关系与行政监督关系是有重合的。调整行政救济关系的行政法法源主要有行政申诉法、信访法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法以及集会游行示威法、请愿法等。

4.内部行政关系

内部行政关系是行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与所属机构（如部与司、局、处等）、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间的关系，行政机关与法律、法规授权组织之间的关系，等等。内部关系与外部关系一样，同样是行政法所调整的范围，作为调整内部行政关系的行政法法源，主要有行政组织法、行政编制法、国家公务员法以及内部行政程序法等。

(二)行政法律关系的特点

1.在行政法律关系当事人中，必有一方是行政主体

行政主体是依法以自己的名义行使行政权，实施国家行政管理，并能独立承担由此产生的法律责任的组织，包括行政机关和法律、法规授权的组织等。行政法律关系是行政主体在行使行政职权的过程中，与行政相对人等形成的相互之间的关系。因此，在行政法律关系双方主体中，行使行政职权的行政主体是任何一个具体行政法律关系都不可或缺的。根据法律、法规的规定，它们在行政法律关系中居于支配、指挥的地位，具有固定性和不可替代性，离开了行使行政职权的行政主体，行政法律关系就不可能形成。

2.行政法律关系当事人的权利义务是由行政法律规范预先规定的

在行政法律关系中，当事人的权利义务不能由当事人双方相互协商约定，而是由行政法律规范事先规定的。当事人不得自由选择权利、义务，也不得随意放弃权利、转让义务，而只能依据行政法律规范的规定享有权利或承担义务，这是行政法律关系区别于民事法律关系的主要特征。但行政合同是此特点的一个例外，行政合同双方当事人可以进行一定程度的协商让步和权利义务的约定。

3.行政法律关系具有不对等性

行政法律关系的不对等性主要表现在两个方面：第一，行政法律关系双方主体的地位不平等。行政主体以国家强制力保证其职权的行使，行政主体可以行使强制权，强制相对人履行义务。当行政主体不履行或者不当履行行政职责时，相对人只能通过申诉或诉讼程序解决。对行政主体的违法或不当行为，在法定部门确认该行为违法或不当之前，既不能否认其效力而加以抵制，也不能停止执行。第二，行政法律关系的产生、变更不以双方主体的意思表示一致为必要条件，行政主体可以单方面地设定或变更行政法律关系，而无须征得相对人的同意。

4.行政法律关系所引起的争议，在解决方式及程序上有其特殊性

行政法律关系中产生的争议，大都由行政机关或行政裁判机关依照行政程序或行政司法程序加以解决，只有在法律明文规定的情况下才可通过司法程序解决。这是因为此类争议所涉及的问题专业性、技术性强，所以宜先由专业性强的行政机关或行政裁判机关来解决争议。这也是行政法律关系区别于民事、刑事法律关系的重要特征。♦行政法律关系的构成要素

行政法律关系由行政法律关系的主体、客体和内容三大要素组成。

(一)行政法律关系的主体

行政法律关系的主体又称“行政法主体”，即行政法律关系当事人，也就是行政法律关系的参与者。

任何一种法律关系都不可能是单方面的，必须有双方当事人，他们就是法律关系中权利的享受者和义务的承担者。作为行政法律关系当事人的一方的国家行政机关及法律、法规授权或国家行政机关委托的组织也称行政主体；当事人的另一方，即公民、法人和其他组织，也称相对人或称行政相对人。

1.行政主体

行政主体是能够以自己的名义依法拥有和行使行政职权，并能够对行使行政职权的行为造成的后果承担法律责任的机关和组织，包括国家行政机关和法律、法规授权的企事业单位、社会团体和其他组织等。关于行政主体的问题在第二章中有详细论述，本章不再赘述。

2.行政相对人

行政管理相对人简称“行政相对人”，又称“行政相对方”，是指在行政法律关系中与行政主体相对应，处于被管理和被支配地位的机关、组织或个人。行政相对人在行政法理论上具有重要意义，它表明行政管理活动中处于被管理地位的当事人，绝不是单纯的被支配对象，而是既享有权利又承担义务的行政法律关系主体。根据我国现行法律的规定，在具体的行政法律关系中可以成为行政相对人的主要有国家组织、企事业单位、社会团体、公民和在我国境内的外国组织、外国人和无国籍人等。

(二)行政法律关系的客体

行政法律关系的客体，是指行政法律关系当事人的权利、义务所指向的对象，包括物、行为和精神财富等。行政法律关系主体的权利义务若没有指向具体对象，就会因没有目标而不能落实，从而也就丧失了其存在的意义，法律关系也难以成立。所以，客体是行政法律关系中不可缺少的因素。

1.物

物是行政法律关系中比较常见的客体，作为行政法律关系客体的物，可以是物质形式，也可以是货币形式；可以是消费资料，也可以是生产资料。如行政赔偿关系的客体可能是金钱，行政没收关系的客体可能是物品，行政救济关系的客体可以是生活资料，行政合同关系的客体则可以是生产资料。

2.行为

行为作为行政法律关系的客体，包括作为和不作为，它可以是行政主体的行为，也可以是行政相对人的行为。如因行政处理引起的行政法律关系的客体，可以是行政主体责令行政相对人的一定行为；而申请行政主体颁发执照引起的行政法律关系中的客体，则是行政相对人的申请行为。同时，并不是所有的行为都可以成为行政法律关系的客体，只有与行政职能有关且具有法律意义的行为或经法律规范的行为，才能成为行政法律关系的客体。

3.精神财富

作为行政法律关系客体的精神财富，是指行政法律关系主体从事智力活动所取得的成果，如学术著作、专利、发明等。如行政相对人向行政机关申请发明专利权而与行政机关发生争议所引起的行政法律关系，其客体就是一定形式的智力成果。

(三)行政法律关系的内容

行政法律关系的内容即行政法律关系主体所享有的权利和所承受的义务的总和。每个行政法律关系的主体在具体的行政法律关系中都是权利的享有者和义务的承担者。行政法律关系的内容分为行政主体的权利义务和行政相对人的权利义务（职权和职责）。

行政法律关系中双方当事人在具体的法律关系中的权利义务是不同的，但是任何一种行政法律关系主体之间产生的权利和义务都是相对应的，即一方享有的权利就是另一方必须承担的义务，一方承担的义务也就是另一方能够享有的权利。

在行政法律关系主体的权利中，行政主体的权利具有特殊性，它既是权利又是义务。因此，行政主体对自己所享有的行政职权不能放弃，而必须依法行使，若有违法或失职，便要承担相应的法律责任。

行政主体的行政职权主要有：行政规范权、行政命令权、行政处罚权、行政处理权、行政执行权、行政司法权等。行政主体的职责主要有：遵守行政法律、法规、规章；履行行政职务；遵守行政权限；遵循法定程序；符合行政目的，行政合理、适当等。

行政相对人在行政法律关系中的权利主要有：参加和了解行政管理权、隐私保密权、行政监督权、行政救济权等。行政相对人所承担的义务主要有：遵守法律、法规和规章，服从行政命令，协助行政管理等。♦行政法律关系的产生、变更与消灭

(一)行政法律关系的产生

行政法律关系的产生，是指由于一定的法律事实而在行政主体和相对人之间形成的特定的权利义务关系。除了必须存在行政法律关系的主体和客体以外，行政法律关系的产生还必须具备以下两个基本的条件：（1）相应的行政法律关系赖以发生的法律根据，即有行政法律规范的存在。（2）导致行政法律关系发生的法律事实。行政法律事实，是指由行政法律规范所规定的能够引起行政法律关系发生、变更或消灭的客观存在的现象或事实。这种法律事实包括法律事件和法律行为。法律事件是指能够导致行政法律关系产生、变更和消灭的不依人的意志为转移的客观现象，法律行为是指能够引起行政法律关系产生、变更和消灭的人的有意识的活动。

行政法律关系的产生，必须有相应的行政法律规范的存在，同时有相应的法律事实产生，两者缺一不可。

(二)行政法律关系的变更

行政法律关系的变更是指行政法律关系要素的变更，包括主体变更、客体变更和内容变更。

1.行政法律关系主体变更

行政法律关系主体变更包括主体的增加、减少和改变。如作为一方当事人的行政机关被合并到另一个行政机关，便属于行政法律关系主体的变更。

2.行政法律关系客体变更

行政法律关系客体变更是指行政法律关系当事人的权利义务所指向的对象即物、行为和精神财富发生变更。如行政相对人申请复议，要求撤销违法的行政行为，后又补充要求责令该行政机关赔偿因违法行政行为所造成的损害等。

3.行政法律关系内容变更

行政法律关系内容变更是指行政法律关系双方当事人的权利义务发生变化。如在税收法律关系中，因税率变化而发生征税数额的变化。

(三)行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭，是指行政法律关系权利义务消灭，主要有两种情况：（1）一方或双方当事人消灭，从而使原行政法律关系消灭。（2）行政法律关系的全部内容因被撤销或履行不复存在，从而使行政法律关系消灭。第四节 行政法的渊源与分类♦行政法的渊源

行政法的渊源，也称行政法的法源，是指行政法的外部表现形式。行政法作为一个法律部门，是由各种行政法律规范所组成的，而行政法律规范既可能比较统一地体现在某一行政部门法典（法规）之中，也可能分散在不同的法典、法规之中，这些具体的法律表现形式就构成了行政法的渊源。

(一)行政法的制定法法源

1.宪法

宪法是国家的根本大法，它规定国家的基本制度，具有最高的法律地位和法律效力，是各项立法的依据。宪法中确认了一系列行政法律规范和原则，如关于国家行政机关的组织、职权及其活动的基本原则的规范，关于公民基本权利和义务及其保障机制的规范等。宪法中所确认的规范具有很强的原则性，涉及行政权力的获得、行使及接受监督的问题，需要其他规范加以具体化。宪法包含的行政法规范主要有：（1）关于公民基本权利和义务的规范。如关于公民批评权，建议权，申诉权，取得赔偿权，言论、出版、集会、结社、示威自由权，非经法定程序不受逮捕权，劳动权，受教育权，社会保障权以及纳税的义务，遵守法律、公共秩序，尊重社会公德的义务的规范。（2）关于国家行政机关组织、基本工作制度和职权的规范。如关于国务院各部委和审计机关的基本职权的规范，关于地方各级人民政府的组织、基本工作制度和基本职权的规范，关于民族自治地方人民政府的组织、基本工作制度和基本职权的规范等。（3）关于行政管理活动基本原则的规范。如关于人民参与管理的原则、法制统一的原则、工作责任制原则、民族平等原则、行政机关工作人员接受人民监督和保障公民权利的原则等基本原则的规范。（4）关于国有经济组织、集体经济组织、外资或合资经济组织以及个体劳动者在行政活动中的权利、义务的规范。如关于国有企业在法律规定的范围内享有经营管理自主权的规范，关于集体经济在遵守有关法律的前提下享有独立进行经济活动自主权的规范，关于国家保护私营经济合法权益及对私营经济实行引导、监督和管理的规范等。

此外，还有关于国家行政区域划分和设立特别行政区的规范，关于国家发展教育、科学、医疗卫生、体育、文学艺术等的规范。

2.法律

法律是全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。其中，全国人民代表大会制定的规范性文件称为“基本法律”，全国人民代表大会常务委员会制定的规范性文件称为“一般法律”或“其他法律”。如《国务院组织法》《行政诉讼法》等属于基本法律，而《国家赔偿法》《行政复议法》等属于一般法律。法律是对宪法中所规定的关于行政权力的获得、行使和接受监督的原则性规范所进行的具体化。法律作为行政法的渊源仅次于宪法，具有较高的效力等级，是其他法律渊源的依据。

3.行政法规

行政法规是指国务院为了实现对国家的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各项事务的管理，依据宪法和法律制定的规范性文件的总称。制定行政法规是国务院的一项专有职权，是其在全国进行行政事务管理的一种有效手段，行政法规也是对法律进行具体化的主要形式，其效力仅次于法律，高于其他法律渊源。根据国务院制定的《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规的名称有“条例”“规定”“办法”三种。

4.地方性法规

地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及常委会，省、自治区人民政府所在地的市、设区的市的人民代表大会及其常委会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下所制定和颁布的规范性文件的总称。如北京市人大常委会制定的《北京市文物保护管理条例》，厦门市人大常委会制定的《厦门市城市规划条例》等。地方性法规是地方行政机关行使行政权力的主要依据之一，也是行政法的渊源。

5.自治条例和单行条例

自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依据宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点所制定的规范性文件的总称。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或自治区人大常委会批准后生效并报全国人大常委会备案。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民政府进行行政工作的法律依据之一，也是我国行政法的渊源。

6.规章

规章分为部门规章和地方政府规章两种。部门规章，是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，依照法定程序制定的规范性文件的总称。地方政府规章，是指省、自治区、直辖市和设区的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，依法制定的规范性文件的总称。规章的内容主要是针对本部门、本地区的行政管理活动而制定的，数量大，适用范围广，是行政法的重要渊源。

7.法律解释

有权机关对法律、法规、规章所作出的解释，包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。根据1981年第五届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》的规定，立法解释指全国人大常委会依法对法律文件所作的解释，司法解释指最高人民法院和最高人民检察院对法律文件所作的解释，行政解释指国务院及其主管部门依法对法律文件进行的解释，地方解释是指法定的地方人大常委会及人民政府主管部门依法对法律文件进行的解释。以上解释中涉及行政法的内容的，也是行政法的渊源。

8.国际条约

我国批准或参加的国际条约，因其内容涉及我国的行政管理而成为行政法的渊源。如《万国邮政公约》《国际劳工公约》等。随着国际交往的增多，这类渊源也会越来越多。

(二)行政法的非制定法法源

在许多国家，判例作为法院在先的判决，不但拘束法院在后的判决，而且拘束行政主体的行为，行政主体在作出具体行政行为时，必须考虑相关判例的规则，否则就会面临被法院撤销的危险。在英美法系国家，判例作为行政法的主要渊源自不待言，而作为传统大陆法系国家的法国，行政判例在其行政法中也起着十分重要的作用。在我国，虽然判例并不具有法律效力，但是经过最高人民法院审判委员会审定、登载于《最高人民法院公报》的案例对审判实践具有指导作用。

除判例以外，还有国家将习惯、惯例、行政法理等都作为行政法的法源。♦行政法的分类

行政法的内容十分广泛，依据不同的标准，可将行政法分成不同的种类。常见的行政法分类主要有以下几种。

(一)一般行政法与特别行政法

这是以行政法调整对象的范围为标准对行政法所作的划分。一般行政法是对一般行政关系加以调整的法律规范的总称，如行政组织法、公务员法、行政程序法、行政处罚法等。一般行政法调整的行政关系具有更多的概括性和普遍性，通常是其他行政法律规范的基础。特别行政法是对某一方面或某一领域的行政关系加以调整的法律规范的总称，如统计行政法、卫生行政法、体育行政法、公安行政法、科技行政法等。

(二)实体行政法与程序行政法

这是以行政法规范的性质为标准划分的。实体行政法是规范行政法主体权利、义务等实体内容的行政法规范的总称。程序行政法是行政主体在实施行政行为时所遵循的方法、步骤、时限和顺序的行政法规范的总称，如行政诉讼法、行政程序法等。对行政主体而言，实体行政法规定行政主体的组织原则和组织体系，规定行政行为的内容、效果和责任等；程序行政法则规定行政主体组织、活动及承担责任的步骤、方式及方法等。二者具有不同的功能，并且所遵循的原则也存在差距。在传统行政法中，实体行政法是研究的重点，而程序行政法受到忽视，随着行政法治化程度的深入，行政法程序的发达与否已成为衡量一国行政法治化程度的重要标志，程序行政法的地位也日益重要。

(三)行政组织法、行政行为法、行政监督法和行政救济法

这是以行政法的作用为标准对行政法进行的划分。行政组织法是规范行政主体的设置、编制、职权、职责等内容的行政法；行政行为法是规范行政主体行使行政职权的活动的行政法；行政监督法是规范特定行政主体对于一般行政主体的行为如何进行检查督促的行政法；行政救济法是规定如何对违法、不当或其他行政行为造成的后果进行补救的行政法。

(四)经济行政法、军事行政法、民政行政法、卫生行政法、公安行政法等

这是以国家行政管理部门或行政管理领域的划分为标准对行政法进行的分类。经济行政法即国家运用行政手段管理和调控经济生活的行政法；军事行政法即国家用以管理军队编制、军事装备、军事行动及兵役制度等方面的行政法；公安行政法即国家管理社会治安、公共安全的行政法……按照这种分类方法，国家有多少行政管理部门，管理多少行政领域，就有多少种行政法。第五节 行政法的基本原则♦行政法的基本原则的含义

行政法的基本原则是指指导和规范行政的立法、执法以及行政争议的处理的最主要、最具有普遍价值的原则。

行政法的基本原则是国家行政管理活动中必须遵循的共同准则。在国家大量的行政法律规范中，其所体现的基本精神必须是统一的。行政主体千差万别的行政管理行为不能违背行政法的基本原则。行政法的基本原则起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，是行政法的灵魂。在实践中，违背行政法的基本原则将直接产生某种法律后果，有关的行政主体必须承担相应的法律责任。如与基本原则相抵触的行政法律条文必须修改或撤销，违反行政法基本原则的行为必须予以纠正和制裁。

行政法的基本原则有以下特点：（1）行政法的基本原则具有普遍性。这是指行政法基本原则是行政法治中普遍适用的基本准则。它一方面贯穿于全部行政法中，对各类行政规范均具有指导作用；另一方面又贯穿于行政立法、行政执法、行政司法等行政法治活动的各个方面，指导着行政管理活动。（2）行政法的基本原则具有基础性。行政法的基本原则既是宪法精神或宪法原则的具体化，又是行政法中的其他原则和规则产生的前提和基础。行政法中其他具体的原则和规则必须反映、体现和服从行政法的基本原则，不能与之相抵触。（3）行政法的基本原则具有特殊性。行政法的基本原则是行政法这一独立法律部门所特有的原则，不是适用于一切统治工具或管理工具的原则，也不是适用于一切法律规范或一切法律部门的原则。相对于那些也适用于一般政治原则和一般法律原则而言，行政法的基本原则对行政法部门的统率和指导作用更为直接、具体，主要对制定和实施行政法律规范的较为专业化的问题予以规范。

行政机关在行使行政权过程中应当遵循的原则有很多，相对而言，行政合法性、行政合理性在各项原则之中处于基础地位，是贯彻始终的原则。虽然其他国家机关在行使职权时也同样要遵循其他原则，但以上两个原则对于行政机关而言更为重要。这主要表现在：第一，合法性原则。任何国家机关的行为都应当具有合法性，但就行政机关而言，其行政行为带有执行性的特点，因而更要求具有合法性；同时，行政法上的许多制度是根据合法性原则进行设计的，如行政复议制度、行政诉讼制度、国家赔偿制度。第二，合理性原则。合理性原则是由自由裁量权的行使而产生的，虽然任何国家机关都具有自由裁量权，如人民代表大会的立法行为、人民法院的判决等，都具有合理性问题，但是，相比较而言，行政机关所享有的自由裁量权更大、更明显、更突出。♦依法行政原则

(一)依法行政原则的概念

依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。依法行政的基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为，受法拘束。

(二)依法行政原则的要求

第一，依法行政的依据，即“法”包括宪法、法律、法规、规章。在所有这些法的形式中，宪法的效力最高，法律的效力高于法规，法规的效力高于规章。

第二，依法行政要求政府严格依照法律规定办事，即要求政府严格按照法律所规定的条件、范围、标准和限度执行，同时还要求政府依照法的原理、原则办事。

第三，依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理，还要求政府自身守法，要求政府依法提供服务和依法接受监督。政府守法是法治政府的基本要求。♦越权无效原则

(一)越权无效原则的基本含义

越权无效是指行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。

(二)越权的四种情形（1）无权限。它又称行政“错位”，即行政机关解决了应由行政相对人自行解决的，或者应由市场调节解决的，或者应由社会团体、组织自律解决的事项。（2）级别越权。它又称行政“越位”，即下级行政机关行使了应由上级行政机关行使的职权，或者行政机关的内部机构行使了应由行政机关本身行使的职权，或者行政机关的工作人员行使了应由行政机关负责人行使的职权。（3）事务越权。即主管甲事务的行政机关行使了主管乙事务的行政机关的职权，或者行政机关行使了立法机关、司法机关的职权。此种情形中前者可称行政“越位”，后者可称行政“错位”。（4）地域越权。即甲地域的行政机关行使了乙地域的行政机关的职权。此种情形亦属“越位”。

依据越权无效原则，行政机关凡是有上述情况的，均为无效。这里的无效，包括无效和可撤销。

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