变革中的中国能源法制(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：杨解君

出版社：世界图书出版公司

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变革中的中国能源法制试读：

《世界能源法研究》丛书编委会

顾问 欧阳平凯（中国工程院院士，南京工业大学校长）

主任 杨解君

成员 Peter-TobiasStoll（德国哥廷根大学法学院国际环境法教授）

陈戈（德国哥廷根大学国际法暨欧盟法研究所研究员）

徐炎华（南京工业大学环境学院教授）

单晓光（同济大学法学院院长）

肖国兴（华东政法大学经济法学院教授）

方小敏（南京大学法学院教授，中德法学研究所副所长）

朱跃钊（南京工业大学副校长）

HartmutWeyer（德国克劳斯塔尔工业大学教授）

丛书总序 “世界”的能源法

能源，既是当今世界各国政治家们的流行语，也是最受世人关注的热点话题。能源一词之所以如此炙手可热，其原因主要在于能源已不只是一种可有可无的生活供应品，而是一件决定着人类命运的大事情。能源的现实及不确定的未来，令人类社会忧心忡忡：一方面，化石能源使用带来的高碳排放所引发的全球气候恶化，可能会危及人类生存的根基；另一方面，化石能源的日趋减少和枯竭所引发的全球范围的能源危机，可能会危及人类发展的基础。能源，已关涉到人类的生存与发展问题。

但是，能源问题的解决并非易事，而是一个极为复杂的问题。其复杂之处在于，我们今天所面临的能源问题是全球化背景下的能源问题。全球化意味着世界形成了一个相互联系、相互依存的有机整体，全世界是一种“一荣俱荣、一损俱损”的关系，没有一个国家可以独善其身。在全球化背景下，能源问题的解决无疑需要全球化的行动，能源问题也只能通过全球化的行动才能得到解决。否则，艰难的减排就会轻易地被超量的排放所抵消，艰难起步的低碳能源产业将被化石能源产业的成本优势轻易地击败……气候的一体化、经济的全球化与政治国家的民族化之间的深刻矛盾，决定了能源问题绝不是一个单纯的技术革新问题，而是事关各国和国际能源治理的变革及方式创新问题。在这个意义上，能源问题的解决就只能依托于政治和法律的路径。

既然能源问题是一个全球性的问题，无疑就需要世界各国的共同参与和通力合作。面对环境和能源现实及未来的发展，世界需要更加有效的治理。否则，全世界所有国家都是失败者，没有一个是赢家。然而，在促进低碳发展和环境能源的国际合作方面，“后京都时代”却步履艰难，全球应对气候变化的努力正面临着倒退的威胁。中国作为最大的发展中国家，拥有全世界四分之一的人口，其能源消费已经与美国持平……无论从哪个角度看，中国都无法置身于国际能源合作舞台之外。中国是负责任的大国，在国际环境和能源合作中有着重要的作用与责任，中国不能居身世外而必须积极参与和推动国际能源合作。抗拒命运的人，命运拖着走；顺应命运的人，命运领着走。与其被动纳入，不如主动融入。因此，中国能源法的建构及其未来发展，首先就要具有一种积极融入世界的思维，这也是本丛书命名为《世界能源法研究》的初衷之一。

加强能源立法及其变革，已成为一种世界性的趋势，为实现“加强使用可靠、廉价、经济上可行、社会上可接受且无害环境的能源服[1]务和资源”的目标，各国都在实行能源法的改革和重构，以致力于与可持续发展理念相一致的能源法框架建构。“能源法改革是各国典型的问题。全世界的议会都需要解决如何重构本国能源法的问题。……最终，重构能源法将会是生物圈中每一个人类社区遇到的共同挑[2]战。”中国的能源法制建设也面临着同样的挑战，而且其建构、完善与变革的任务更为艰巨。这是因为“中国目前正在进行的建设社会主义法治国家的伟大实践，并不是一种单纯的法制建设运动，而是与中国新一轮的从农业社会向工业化社会转型、从计划经济体制向市场经济转轨的综合现代化运动结合在一起的。中国法律不仅面临着一场[3]革命性的自我重建，同时承担着转型秩序的治理任务”。这就需要我们善于把中国的现实国情与国际形势结合起来，在把握中国能源法制改革方向的同时关注其他国家能源法的改革路径与经验。

当下的中国，正面临着严重的能源问题，对化石能源的高度依赖带来的环境污染和潜在的能源危机已迫在眉睫，正处于需要法律及时加以解决的关键时段。可是，中国能源法律制度却严重滞后，立法导向模糊、法律体系冲突、法律操作性差、能源法律观念淡薄、行政管理体制混乱、能源市场发育不良、法律实施困难……，所有这些问题已经对中国能源的可持续发展带来了不利影响。在未来的发展中，我国如何针对自身的“法律短板”进行相应的改革与完善，除了立足国情外，更应该借鉴和吸收世界各国的能源法制经验。中国能源法制的建构与变革，必须要有一种向世界学习的眼光，这也是本丛书命名为《世界能源法研究》的初衷之二。

在可持续发展导向下，全球化时代的能源法将是国际法和国内法的混合体，是立足世界的国际法视角和立足国情的国内法视角的不可2分割的交融，合则兼美，分则两害。同时，1世纪的能源法是人类法制史上性质最为复杂的法律形态，它必须要兼顾生态因素、环境因素、技术因素、政治因素、市场因素、国家安全因素、伦理因素等诸多方面的价值关怀。从来没有一个部门法被赋予了如此之多的价值追求。如何在诸多价值目标之间作出恰当的选择和平衡，无疑是能源法理论和实践所面临的巨大难题。多元素的综合作用之下，能源法的研究就需要有一种胸怀世界、兼收并蓄的广博视野，这也是本丛书命名为《世界能源法研究》的初衷之三。

目前，国内能源法研究正呈现蓬勃发展的良好势头，能源法的相关著述颇为丰富多彩，既有国内能源法体系的总体式研究，也有某些能源领域的具体问题探讨，在域外能源法的研究方面也多有涉足。然而，综观国内能源法研究，在外国能源法及国际能源法方面，尚缺少全面而系统的介绍与评述，可供借鉴的资料较为匮乏。基于“走出去”与“请进来”相结合的考量，为中国人了解外部世界打开一个窗口，由此而“知己知彼”，此乃笔者组织编写本丛书的重要意图。

本套丛书拟采取开放式的出版模式，首期出版五本，后期将选择合适的书目陆续出版。首期五本著述涉及中国能源法制、国际能源合作与国际能源法、欧洲（盟）及其主要国家能源法、美洲主要国家能源法和非欧佩克主要国家能源法，旨在以中国能源法制为立足点，介绍当今国际能源合作与国际能源法、一些具有代表性国家的能源法，为读者提供一个了解中国能源法和域外能源法的全景视角。《变革中的中国能源法制》全面介绍中国现行的能源法律制度，以低碳经济和可持续发展为背景，对中国现行的能源立法、主要法律制度及其实施状况进行综述和分析，并对中国能源法制的发展与未来做出展望。全书包括能源与中国能源现状、中国能源法体系及主要制度、常规能源法制、可再生能源法制、节能法制以及中国能源法的未来发展等方面的内容。《国际能源合作与国际能源法》介绍目前国际上国家间能源合作、区域能源合作以及国际能源合作的主要成果和制度，并着重分析一些重要的国际能源合作协议和国际能源合作机制。全书包括国际能源合作、中外能源合作、国际能源法、中国涉外能源法、能源纠纷解决机制等内容。《欧洲国家能源法概论》主要介绍欧盟能源法和欧洲具有代表性的国家——德国、法国、英国、意大利（南欧）、波兰（东欧）、挪威（北欧）六个主要国家的能源政策、能源法及能源法制，并简要分析这些国家能源法的新发展和趋势以及可资借鉴的经验。《美洲国家能源法概论》主要介绍北美的美国和加拿大、南美的智利和巴西及中美洲的墨西哥等主要国家的能源法制。全书介绍这些国家的能源状况、相关政策和能源法及其新发展，并归纳其主要的能源法律制度。全书通过对这些国家能源政策和法律制度的分析，总结其能源法制的特点以及可供我国能源法制建设借鉴的经验和教训。《非欧佩克国家能源法概论》在简单介绍欧佩克成员国的能源状况、能源政策及能源法制的基础上，重点介绍非欧佩克的俄罗斯、印度、澳大利亚、南非、日本等国的能源法制。全书内容涉及这些国家的能源状况、能源法制及其新发展，以及可供吸纳的经验教训。

本丛书的出版得到了中国工程院院士欧阳平凯的悉心指导，世界图书出版公司学术出版中心的刘婕妤、汪再祥编辑为本丛书的出版付出了诸多辛苦，在此谨致以诚挚的敬意与谢意！杨解君2011年5月28日【注解】[1]2002年9月可持续发展世界峰会确立的《约翰内斯堡实施计划》文本中的六项优先建议的第一项。[2] ［澳］艾德里安·J.布拉德布鲁克、［美］理查德·L.奥汀格主编：《能源法与可持续发展》，曹明德等译，法律出版社2005年版，原著序言Ⅰ（尼古拉斯·A.罗宾逊）第12页。[3] 刘金国、蒋立山主编：《中国社会转型与法律治理》，中国法制出版社2007年版，第6-7页。

第一章 能源与中国能源现状

第一节 能源概述

一、能源

能源在现代社会中是一个很常见的概念。《现代汉语词典》中能源的概念是：“能够产生能量的物质，如燃料、水力、风力等。”《辞海》定义的能源是：“产生机械能、热能、电磁能、化学能等各种能量的自然资源……是人类赖以生存和发展工业、农业、国防、科学技术，改善人民生活所必需的燃料和动力来源。”全国科学技术名词审定委员会审定公布的能源的概念是：“自然界赋存的已经查明和推定的能够提供热、光、动力和电能等各种形式的能量来源。包括一次能源和二次能源。”我国《节约能源法》规定：“本法所称能源，是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。”通过上述能源的概念，可知能源的基本涵义，即可供人类利用的能量的来源。具体而言，人类现在可以利用的能源的终极来源主要有以下四种。（1）太阳能。生物能是植物通过光合作用将太阳能固定下来供人类摄取的；化石燃料是由千百万年前绿色植物（经光合作用）以及动物遗骸在漫长的地质变迁中所形成的；风能是由空气受热不均气压流动不平衡而产生的。这些能源的终极来源都是太阳能。（2）地球自身地质作用所产生的能量。例如地热能。（3）地球与其他星球通过天体运动作用所产生的能量。例如，潮汐能就是地球与太阳、月球等天体通过万有引力产生的引潮力使海水周期性涨落形成的能量。（4）核能。核能产生的方式包括核裂变和核聚变，其原理就是2爱因斯坦的质能转换公式E＝mc。核能就是由质量转化为能量而产生的。（二）能源的意义

能源是一种资源，也是一种重要的经济要素。与其他资源和经济要素相比，能源有其独特的意义。1.能源具有划分时代的意义

能源作为人类生存和发展的重要物质基础，在各个历史阶段都起到至关重要的作用。人类历史上两次农业革命和三次工业革命都是伴随着新能源的发现和广泛使用而发生的。如今，以现代生物技术、新型可再生能源技术、低碳经济与低碳技术为代表的新兴高新技术产业蓬勃发展，在一定程度上改变了原有的能源结构，使人类社会步入一个崭新的时代。可见，能源可以作为划分时代的重要标准之一。例如，以能源为标准，人类历史大致可划分为如下几个阶段：薪柴能源时代、化石能源时代和后化石能源时代。2.能源具有广泛的社会性

能源并不是孤立的，它是一种社会要素，和其他社会要素之间有着十分密切的关系。可以说大到国家经济社会发展乃至人类的历史进程，小到每个人的日常起居、工作生活，无不受到能源的影响和制约。伴随着经济全球化和区域经济一体化进程的深化和扩展，能源已经突破了国家、地区的限制，成为整个人类社会共同关注的焦点。3.能源具有跨产业和跨学科、实践与理论相结合的综合性意义

从产业实践层面上讲，能源产业涉及石油、煤炭、电力、天然气等不同的工业产业，能源作为重要的生产动力来源，与其他工业产业也存在着相辅相成的关系。从理论层面上看，能源和物理学、化学、环境学、统计学、产业经济学、应用经济学、应用社会学以及法学等学科都有着密切的联系，具有鲜明的跨学科性。由此，能源就成为了跨学科、跨产业部门的综合性要素。所以，在实践中一些发达国家纷纷成立能源管理与利用的综合性协调机构以实现对全国能源的整体监管和优化。例如，美国设有联邦能源监管委员会，英国设有煤气电力市场办公室，法国设有环境与能源控制署等。我国也于2010年1月27日成立了国家能源委员会，作为当前我国最高规格的能源机构。4.能源具有鲜明的国家战略意义（1）能源是国家重要的战略物资和稀缺资源之一，关系着国家经济社会的持续快速健康发展，维系着社会的稳定和国家的安全。（2）能源竞争已经成为国际竞争的重要手段。当前的国际竞争已经演化为以经济实力与科技实力为代表的综合国力的竞争，其中国际能源竞争具体表现为：在经济层面上，由于以石油危机为代表的能源危机频发，能源作为重要的经济要素之一，已经成为各国争夺的重要经济性战略资源，少数霸权主义国家为之不惜甚至动用武力，以维护自身战略利益；在科技层面上，以低碳技术为先导的新能源技术蓬勃发展，共同构筑了21世纪科技领域的制高点，正推动各国积极开发低碳能源技术，以便在激烈的国际竞争中占领新的制高点。（3）能源是国家重要的外交战略工具。从对外政策上看，现代国家纷纷利用能源外交力求在国际社会中维护自己的利益：发达国家凭借强大的综合国力，通过经济、政治、科技以及军事手段插手产能丰富的地区，谋求对全球能源的控制；西亚、非洲、拉美等能源蕴藏丰富的发展中国家则利用石油等能源外交武器，对抗发达国家的经济霸权主义政策，维护自身利益；能源蕴藏相对薄弱的发展中国家由于能源总量或人均拥有量远远低于世界水平，既面临严峻的国际竞争形势和自身发展的客观要求，又受到发达国家的“国际剪刀差”的剥削，难以实现全面协调可持续发展，迫切要求改变这种现状。在此背景下，能源就成为各类型国家在国际竞争中积极运用的战略性博弈工具。5.能源还被赋予了金融意义

随着世界金融体系的完善和金融市场的发达，除绿色信贷、环境责任保险等传统方式外，金融融资手段和金融衍生产品日益多元化，能源作为一种人类生活中可计量的具有价值的必需品，现已具备“通货”的主要特征，在理论上已可作为计量工具、支付手段、偿债工具，[1]因而有可能塑造一种新型货币——“能源币”。市场经济体制的广泛应用使当前国际能源市场和金融市场呈逐渐融合趋势，所以发达国家大多出台相应法律法规来规范能源金融市场，逐步改善原有的经济运行系统以适应新生的国际能源金融系统。

二、能源的分类

现代社会能源的形式多样，相应地也就存在多种能源划分标准。这些标准都能从不同侧面反映各种能源的本质和特征。下面我们结合实际需要，以几个常见标准对能源进行分类。（一）从发展历史上看，能源可以分为常规能源和新能源

常规能源是在相当长的历史中被人类广泛使用，技术已经成熟，能够进行产业化生产经营的能源，包括煤炭、石油、天然气、水能、生物燃料等。在日常生活中，常规能源又叫做传统能源。新能源主要是指随着新科技革命发展起来的正处于研究实证当中的开发利用较少的能源，如太阳能、风能、潮汐能、地热能和海流、海波能等。常规能源与新能源的界限并不明显，比如说核能在法国等发达国家已经广泛应用，可以作为常规能源，但以多数国家现有的科技水平来看，核能依旧是新能源。随着今后科学技术的发展和进步，人们对核裂变、核聚变等核反应的研究日渐深入，对核能的调节和控制水平日臻成熟，核能必将成为常规能源。就我国实际情况来说，因为我国的核能技术起步较早，相对成熟，已经能够进行产业化运营，所以可以被看做常规能源。（二）从能源层级上划分，能源可以分为一次能源和二次能源

一次能源是自然界内长期存在，可供人类通过相对直接的手段便可以利用的能源，如煤炭、石油、天然气、生物燃料等。二次能源则是由一次能源通过一定的技术加工手段转换而来的能源，如电能、煤气、蒸汽、沼气等。（三）以是否通过燃烧反应释放能量作为标准，能源可以分为燃料能源和非燃料能源

燃料能源是指可以作为燃料通过燃烧反应直接释放热能、光能等能量供人类使用的能源，主要包括矿物燃料、化学燃料、核燃料、化石燃料、生物燃料等。非燃料能源则是不通过燃烧而是通过物质自身性质以其他（如机械能等）方式供人类生产生活使用的能源。水能是典型的非燃料能源，是由水的自然流动产生的重力势能或机械能推动轮机旋转，从而转化为电能供人类利用的。（四）以自身的可持续性划分，能源可以分为可再生能源和非可再生能源

可再生能源就是可供循环或持续性使用，不因其自身变化或人类利用而有所减损的能源，如水能、风能、生物质能、潮汐能、太阳能等。非可再生能源则是在相当长的地质时期或人类历史时期内不能凭借自身性质循环或持续性使用，随人类的不断利用而日益减少的能源，如煤炭、石油、天然气等。可再生能源在理想的自然条件下是可以循环使用或再生的，但随着人类活动对自然界的影响越来越大，水资源被破坏程度日益严重，植被破坏和物种灭绝问题十分突出。如果人类的破坏活动无约束地持续下去，传统上的水能、生物质能很可能在未来的某一天变成非可再生能源。（五）按对环境的影响程度分，能源可以分为清洁能源和非清洁能源

清洁能源是指在人类生产或利用该种能源的过程中无污染或污染很小，对环境产生的影响较弱的能源，如水能、太阳能、潮汐能、波浪能等。非清洁能源则是在生产或利用过程中污染严重，对环境危害较大的能源，如煤炭、石油等化石能源。

三、能源利用的时代划分

能源，不仅是一种重要的资源，也是人类获取其他资源的重要动力来源。人类自出现以来就一直为自身的生存和发展从自然界获取资源，人类活动从一开始就无时不在消耗能源。在人类历史进程中，能源的发展大致历经以下几个阶段。（一）薪柴能源时代（公元16世纪以前）

人类出现之后首先经历的是薪柴能源时代。由于当时的生产力水平低下，生存环境恶劣，人类在该历史时期主要从事渔猎采集等活动。后来人类学会使用火种，开始逐渐地利用薪柴等燃料能源。人类对能源的使用尚处于及其低端的阶段，这些能源足够满足当时生产力水平制约下的人类生产生活活动的需要，几乎不会造成对环境的污染和对能源的破坏。

大致距今2.3万年左右，随着农业的出现，人类学会从土地资源中获得产品。由于生产力水平的提高，人类社会先后发生了两次社会大分工，畜牧业、手工业先后从农业中分离出来，人类对生物能利用的广度和深度逐渐拓展。同时，由于科学技术的进一步发展，人类已经不局限于薪柴等生物能，渐渐发现和使用化石燃料。根据古书《吴越春秋》记载，中国早在公元前6世纪就开始使用煤炭作为能源；西方在公元13世纪也学会开采煤矿。《后汉书》中记载了东汉时期我国人民开始使用“石漆”。北宋著名科学家、政治家沈括在《梦溪笔谈》中将其命名为石油，并指出“此物必大行于世”。虽然这些能源的利用仅局限于取暖等生活领域或冶铁、制砖等低端手工产业，在当时尚属新能源范畴，但是现代能源的雏形在这一时期已经初步定立。（二）煤炭能源时代（公元16世纪至20世纪30年代）

16世纪至19世纪四五十年代，以文艺复兴、宗教改革、新航路的开辟和启蒙运动为先导，以蒸汽机的发明和改进为标志，欧洲发生了第一次工业革命。在“蒸汽时代”，煤炭由于易开采、燃烧热量高、便于储藏运输等优点，逐渐实现了由新能源向常规能源的转变，一跃成为重要的工业能源，人类从此进入大规模使用化石燃料的新时期。

19世纪六七十年代到20世纪初，以发电机和电动机的发明和使用为标志，第二次工业革命蓬勃开展，并由欧洲扩展到北美、日本等地区，人类步入“电气时代”，石油逐渐被当做常规能源使用。但是在第二次工业革命前期，石油依旧无法取代煤炭的能源主导地位。“从1850年到1869年间，法国的煤产量由440万吨上升到1330万吨，1888年达到48由420万吨上升到2370万吨，整个世界从1830年煤炭消[2]耗量占整个能源消耗量的不到30%，迅速在1888年达到48%。”

19世纪八九十年代，汽油机和柴油机的发明并投入使用使世界经济实现了前所未有的飞速发展，人类在短短的时间内完成了以往几百年甚至几千年才能有的物质财富的积累。其中，汽车的发明使得石油的作用开始突显：一方面，石油的热值远远高于煤炭，液体状态使它更加适用于轻巧灵便的内燃机；另一方面，煤炭在如火如荼的产业革命进程中消耗很大，难以维持第二次工业革命中更为巨大的能源需求。当时就有经济学家预测，石油取代煤炭的能源革命必将发生。

从环境成本上看，两次工业革命在极大地促进了社会经济的发展和能源结构革新的同时，又使得化石能源消耗量飙升，温室气体的排放量也相应增加，在一定程度上影响了生态系统的正常运转。（三）石油能源时代（20世纪30年代至今）

在第二次世界大战期间，世界主要国家都通过石油在战争机器中的使用洞察到其在未来的战略地位。战后，由于在中东、拉美等地发现了大型石油产区，石油进而完全取代了煤炭的历史地位。低廉的石油价格推动了汽车、建筑、钢铁、化工等重工业的兴起，以石油为中心的现代工业体系日益完善。与此同时，以现代物理学革命为先导，新材料技术、电子信息技术和新能源技术为支柱，生物技术、空间技术和海洋技术为中心的第三次工业革命，也是建立在石油文明的基础之上。

但和煤炭相比，石油在全球范围内分布很不均匀，主要集中在海湾国家。而海湾地区恰恰正是全世界政治最敏感的地区之一，一旦出现政局动荡，国际石油产量将大受影响，国际油价会迅速飙升。此外，美国等发达国家为了维系其庞大的工农业产业，其能源需求量和消费量一直维持在一个较高的水平；第三世界国家的兴起，发展势头迅猛，也有相当大的能源需求。所以从20世纪70年代开始，石油资源又步煤炭资源的后尘，出现相对短缺的状况，由石油危机引发的经济危机层出不穷。到20世纪90年代前后，世界主要工业国家几乎都丧失了石油自给能力。21世纪以来，尤其在“911事件”之后，中东地区战火不断，国际能源市场继续动荡；2008年席卷全球的金融危机扩展到实体经济领域，让国际能源市场雪上加霜；2011年初，西亚、北非等主要产油国国内政局动荡，一些国家还发生了战争和政权更迭，严重影响了正常的石油生产和供应，致使国际油价持续上扬。油价上涨带动了其他经济要素价格同步上涨，进而在各国引发了严重的通货膨胀，形成了恶性循环，影响深远。石油在未来能源结构中的地位问题也引发了各界的激烈争论。（四）后化石能源时代——化石能源与新能源、可再生能源交替的时代（未来相当长的时间内）

长达500年的化石能源时代在带来现代工业文明的同时，也带来严重的环境污染和气候变化，为解决环境恶化和资源枯竭等问题，大力研制并发展多种新能源已成为当今世界发展的必然趋势。一方面，化石燃料的未来不容乐观，另一方面，新能源在技术层面尚未成熟，因而在未来相当长的时间内，传统的常规能源尤其是化石能源仍然会占主导地位；新能源随着技术性和实用性的不断完善，在能源结构中所占的比重会逐渐上升；世界逐渐会形成一个化石能源与新能源、可再生能源交替的多元化能源结构。正如欧阳平凯院士所言：“新能源的发展是一个长期的过程，需要政府政策的长期扶持。从煤、石油、天然气等不可再生资源过渡到太阳能等可再生资源大概需要100年的[3]时间。在这段时间里，需要国家持续、稳定的投入，不能冒进。”【注解】[1] 参见王永杰、张粒子：《现代能源的特征及发展趋势》，《价格理论与实践》2010年第9期，第62页。[2] 刘汉元、刘建生：《能源革命：改变21世纪》，中国言实出版社2010年版，第26页。[3]转引自姚丽娜、王化云：《新能源发展要持久》，《人民日报（海外版）》2011年3月4日，第3版。

第二节 能源与经济、环境、社会的关系

一、能源与经济的关系

能源与经济息息相关。从具体数据上看，“1980—2009年世界生产总值（GWP）与能源消耗量的相关系数为0.995，GWP由17.8万亿美元增长到39.4万亿美元，年均增长2.8%；人均GWP由4000美元增长到5800美元，年均增长1.3%；全球能源消费由66亿吨标准油增长到112亿吨标准油，年均增长1.8%；单位GWP能耗由3.73吨标准油/万美元下降到2.84吨标准油/万美元，累计下降23%；人均能源消耗量从1.49吨标准油增长到1.65吨标准油，累计增长11%，全球经济每增[1]长1%，大约带动能源需求增长0.64%。”大致来看，经济增长与能源增长关系有一个较为确定的关系，约为1:0.5，即每一份经济增[2]长，同时需要0.5份的能源增长，由此可见，经济发展需要能源的支持，能源的生产和消费拉动经济增长，能源的短缺反过来又限制了经济的进一步发展。以农业为例，一方面，由于能源缺乏推动着能源勘探开采的大规模进行，必然会挤压农业用地；另一方面，由于现代农业大多以化石燃料为主要的动力能源，能源短缺势必会提高农业的生产成本，甚至可能引发粮食危机。农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，如果不能妥善处理好此问题，必然对经济发展造成不利影响。

以中国的现实国情来看，改革开放三十多年来，经济迅速腾飞，目前已经是世界第二大经济体。但中国的发展模式并不是可持续性的，能源与经济之间存在着高度的依存关系和尖锐的矛盾，简单讲就是烧掉了能源——产生了动力——生产了产品——创造了国内生产总值（GDP）——发展了经济——破坏了环境。可见，研究经济与能源的关系，谋求二者和谐发展具有重大的现实意义。（一）经济运行各环节与能源的关系1.生产与能源的关系

经济运行包括生产、分配、交换和消费四个环节。生产位于经济运行的第一环节，能够决定其他三个环节的正常运行，因此被认为是最重要的环节。能源为工农业生产提供了动力支持，是生产活动正常进行的重要保障。当前，领土面积和人口均占世界绝大部分的广大发展中国家正在严峻的国际竞争环境中经历着翻天覆地的工业化和城市化进程。由于历史等原因，这些国家第一产业所占比重很大，第二产业结构以重工制造产业和建筑业为支撑，而正是这些能源密集型产业和能源指向型产业消耗着绝大部分的能源和原材料。这些产业在生产环节上对能源的依赖程度非常大，短期内又负有维持经济发展、保障粮食安全、创造就业、保证税收的任务，转型难度很大。因此，需要加强产业结构优化调整，以缓解生产环节经济发展与能源的矛盾。2.分配与能源的关系

分配是指按照一定的规则对生产的社会总产品进行分发和配置，涉及基本分配制度，似乎和能源没有直接关系，实则不然。以我国为例，近些年来，我国人民收入差距有拉大的趋势，与共同富裕的目标有一定的差距。城市与乡村、东部与中西部、沿海与内陆、同一地区不同行业间甚至同一行业不同部门间、同一部门不同阶层间都有较大的差距。“据世界银行一项最新的统计报告显示……中国是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富。可见，中国……已成为全球两极分化最严[3]重的国家之一。”分配的不平衡造成了经济发展的不平衡，经济发展的不平衡加剧了能源供给和需求的不平衡，也就使能源消费模式和能源结构更加不合理：发达地区集中了绝大部分耗能产业和消费人口，人均化石能源消耗较为严重；欠发达地区则集中了大部分第一产业和农业人口，薪柴燃料消耗较为严重。这种极其“稳固”的经济结构维系的就是二元化的能源消费模式和能源结构。国家调整这种落后的能源消费模式和能源结构时往往只针对不同行业不同地区采用行政手段等硬性措施，难以应对现实中不同的情况，所面临的阻力也就很大，难以做到统筹兼顾。3.交换与能源的关系

交换是指在国民经济运行中人们交换劳动产品以实现其价值的行为。交换环节与能源的相互影响主要表现在交通领域。交通运输承载着不同区域间的产品流通，而交通部门在全球范围内都被认作是增速最快的二氧化碳排放源。世界各区域间发展极不均衡，跨区域人员与物质交换非常频繁，导致交通运输压力相当大。由于目前汽油和柴油依然是交通工具的主要燃料能源，天然气尚未普及，因此能源过度消耗、温室气体过度排放和环境污染等问题更加突出。例如，当前中国产品在运输途中的能耗约占其总能耗的一半左右，铁路运输、水路运输、公路运输和航空运输单位损耗分别为88.6千克标准煤/万吨公里、83.1千克标准煤/万吨公里、868.4千克标准煤/万吨公里和4944千[4]克标准煤/万吨公里。这无疑既增加了经济运行的能源成本，又加剧了能源消耗。

能源价格也是交换环节中起重要作用的因素。再以我国为例，因为我国石油大部分需要进口，所以国际油价的轻微上扬立刻会影响中国的经济走势。“按2005年原油进口1.23亿吨计，油价每上涨1美元，我国就需多支付76亿本币的原油进口成本……油价若上涨50%，将导致中国出口减少1.468%，投资下降0.106%，消费支出减少0.206%，[5]实际GDP总量减少0.137%。”可见，能源价格相对经济发展的变化是非常敏感的。4.消费与能源的关系

消费作为国民经济运行的最后环节，能够影响相应的能源消费，其中尤以居民消费对能源消费的作用最为显著。居民在日常生活与工作中对社会产品的消费能够产生相应的能耗，具体包括居住能耗、工作场所能耗、休闲能耗、交通能耗和服装能耗。以2008年的中国城市平均状况为例，城市消费领域能耗占总商品能源的30%—35%，其[6]中城市建筑和交通能耗占全社会总商品能耗的30%左右。而在农村，[7]人均生活用能是城市的1.7倍。

与生产环节不同，消费环节不是利用能源消耗推动经济的增长，而是因为经济的增长导致人们消费需求的扩张，城市化进程的加快和交通工具的更新换代导致能源消耗的增长。消费正是和生产一起，一前一后，受制于能源，又反作用于能源。因此，我国“十二五”规划已经提出倡导文明、节约、绿色、低碳的消费理念，推动形成与我国国情相适应的绿色生活方式和消费模式。（二）新型经济模式与能源的关系

21世纪以来，很多新型的经济发展理念和经济发展模式逐渐被学界提出并被人们所接受，在此我们选择当今在理论上相对成熟且在实践中已经得到初步认可的循环经济和低碳经济，探讨它们与能源的关系。1.循环经济与能源的关系

工业文明早期，人类走的是先污染后治理的发展模式，即先通过高消耗、高排放推动经济发展，致使能源衰竭、环境恶化等问题蔓延全球，再采用末端治理模式，片面地采取强制措施治理能源问题。这样做成本过高，治理难度大，治标不治本，使能源问题愈演愈烈。这就需要一种全新的经济理念。为此，循环经济应运而生。循环经济，就是在经济运行的生产、消费和废物排放的全过程中，以生态规律为基础，结合环境容量、资源总量和循环再生规律，科学合理地协调人类、资源、科技水平和经济发展形势的关系，在物质循环与再生的基础上实现经济的又好又快发展。

循环经济运行模式是一个封闭的环形结构，即资源—产品—消费—废物—再生或循环处理再利用—资源。例如，在理想状态下，碳元素（C）遵循植物通过光合作用固碳—能源开采和利用—产生二氧化碳（CO）—植物通过光合作用固碳，这个循环往复的过程就是2碳循环。当某个环节出现失衡时（包括绿色植物数量的减少和大量化石燃料燃烧排放二氧化碳过多），这个动态平衡的状态就会被打破，基于此的经济发展模式就是有违循环经济要求的。循环经济要求能源低消耗、高产出，废物低排放、低污染。这在生态环境学上被称为“3R”理论，即（废物）减量化（Reduce）、（资源）重复利用化（Reuse）和（资源）利用循环化（Recycle），能源和其他经济要素各自作为物质流在这个环状系统内循环流动，最终要以能源承载能力和生态环境容量约束经济活动，实现经济规律与生态规律、经济社会与自然资源、人类社会与自然环境之间的和谐共赢。

循环经济，是涉及经济学、社会学、热力学、生态学、哲学、系统论、控制论、法学等，跨越人文、社会科学和自然科学的综合性经济理念，需要各学科各领域相互合作，并且需要强有力的制度保障。早在20世纪80年代，发达国家就已经开始探索循环经济的发展模式，先后进行微观试点，并在详细论证之后把它作为一种政策措施以法律的形式在宏观上加以明确。如日本在1992年颁行了《循环经济法》，并于2000年加以修订；德国于1996年颁行了《循环经济与废物管理法》。我国十分重视循环经济的发展，分别于2005年和2008年先后通过了《可再生能源法》和《循环经济促进法》，并于2009年对《可再生能源法》进行了修订。此外，我国还在“十二五规划”中详细规定了未来五年内发展循环经济的政策措施，即按照减量化、再利用、资源化的原则，减量化优先，以提高资源产出效率为目标，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系，同时还提出了推行循环型生产方式、健全资源循环利用回收体系、推广绿色消费模式、强化政策和技术支撑等具体措施，并规定了工业固体废物综合利用率达到72%、资源产出率提高15%、新增森林面积1250万公顷等任务目标。2.低碳经济与能源的关系

低碳经济的概念首先由英国政府在2003年《我们未来的能源》白皮书中提出来，逐渐为全世界所接受。低碳经济是一种依靠新科学技术和新政策措施而建立的、以缓解气候环境恶化并能保持经济社会可持续发展的经济发展模式。它包括低碳发展、低碳产业、低碳技术、低碳生活等一系列经济形态和运行模式。经济的绿色增长既是低碳经济实现的根本途径，又是低碳经济的重要目标。根据亚太经社理事会（ECAFE）的定义，绿色增长是在环境可持续经济发展过程中促进低碳、社会包容的发展，包括可持续发展与消费、绿色商业与市场、可[8]持续基础设施、绿色税收和预算改革以及生态效率指标。如今，更多的国家已经在谋求经济的绿色增长、实现传统经济向低碳经济转型等问题上达成了共识。例如，经济合作与发展组织（OECD）于2009年6月绿色增长部长级会议通过的宣言中就明确提出：应当鼓励国内政策改革，避免或消除可能阻止绿色增长的诸如为化石燃料提供补贴等对环境有害的政策，确保绿色投资流、绿色投资政策等方面的交流[9]与合作。

我国非常重视低碳经济的构建和发展。2007年9月8日，国家主席胡锦涛在亚太经合组织（APEC）会议上指出：“应该建立适应可持续发展要求的生产方式和消费方式，优化能源结构，推进产业升级，发展低碳经济，努力建设资源节约型、环境友好型社会，从根本上应对气候变化的挑战。”他还提出了建设低碳经济的途径：“应该加强研发和推广节能技术、环保技术、低碳能源技术，增加资金投入，大力促进技术合作和转让；应该加强人员培训，完善知识产权保护，充分发挥各方积极性，提高共同应对气候变化能力。”2009年8月12日，国务院总理温家宝在国务院常务会议上指出：“大力发展绿色经济，紧密结合扩大内需的促进经济增长的决策部署，培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系。”2009年8月27日，全国人大常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》指出：“要立足国情发展绿色经济、低碳经济。这是促进节能减排、解决我国资源能源环境问题的内在要求，也是积极应对气候变化、打造我国未来发展新优势的重要举措。研究制定发展绿色经济、低碳经济的政策措施，加大绿色投资，倡导绿色消费，促进绿色增长。……创造以低碳排放为特征的新的经济增长点，促进经济发展模式向高能效、低能耗、低排放模式转型，为实现我国经济社会可持续发展提供新的不竭动力。”我们应当清醒地认识到，在后金融危机时代，低碳经济可能会成为新的经济增长点，成为实现我国经济结构优化升级的一次重要的机遇。在“大萧条”时期，美国就通过“以工代赈”的“罗斯福新政”带动美国经济走出了低谷，同时也成功地更新了美国的产业结构和能源结构，奠定了美国世界霸主的地位。当前，在后金融危机时代大力发展低碳经济，必将促进相关产业的发展与技术革新，提高产品的国际竞争力，创造更多的GDP与就业机会，同步实现经济的复苏和环境的改善。

二、能源与环境的关系

环境包括自然环境和社会环境，在此环境仅指自然环境。环境主要包括大气圈、水圈、岩石圈，还有我们人类所属的生物圈。人类不仅是环境的重要组成部分，也应该把环境当做赖以生存的基础和条件。现代人类文明在带来经济飞速发展和社会进步的同时，也带来了严重的环境污染和人口压力。当前，无论是面临经济发展艰巨任务的发展中国家，还是对发展中国家横加指责的发达国家，环境问题都很严峻。其中较受关注的环境问题，就是过度、不合理地利用能源，特别是化石燃料能源造成的环境污染和破坏。例如，2010年4月20日英国石油公司（BP）在美国墨西哥湾的一座石油钻井平台爆炸起火，导致了美国有史以来最为严重的漏油事故，善后工作至今没有完成，生态灾难影响不可估量；2011年2月14日宣判的厄瓜多尔诉美国雪佛龙石油公司案，前后持续二十余年，法院最后宣判雪佛龙公司总额达到95亿美元的罚金，是有史以来数额最大的环境损害赔偿金判决之一，但二十余年前的污染所造成的环境影响，则需要近百年的时间才能彻底消除。

反过来看，煤矿、石油、天然气、水等常规能源要素同样来源于相应的环境要素，可再生能源也是在环境中实现自身的循环、再生或再利用的。因此，环境问题可能会导致非可再生能源进一步枯竭，可再生能源难以循环再生，最终加剧能源问题。（二）能源对现今主要环境问题的影响

现今全球普遍存在的环境问题主要包括全球气候变暖、臭氧空洞、大气和水体污染、植被破坏和土地退化、生物多样性受到威胁等，都与能源的不合理利用存在一定的关系。1.能源对气候变化的影响

地球的引力能够维持一个稳定的大气层。经过大气层的折射、反射作用，太阳光的短波辐射能够达到地表，长波辐射则由大气中的二氧化碳等温室气体吸收，通过大气逆辐射返还给地表，从而使地表温度上升，这种现象就叫做温室效应。如果地球大气中没有二氧化碳，地表平均气温将下降30℃左右，大部分生物将无法生存。在理想的自然条件下，温室效应能够有效地维持地表气温，缩小昼夜温差，保护生物的正常生存和繁衍。此外，通过绿色植物的光合作用可以消耗一定量的二氧化碳并将之转化为有机物，释放出氧气；再通过生物的呼吸作用或其他方式（如燃烧）将有机物加以利用，释放能量和二氧化碳，从而实现物质循环和能量循环的动态平衡（主要是碳循环和碳平衡），维系生态系统正常运转。当前全球气候变暖的趋势增强，世界主流观点认为很可能是因为能源不合理利用导致温室气体过度排放引起的。自工业革命以来，人类大量利用化石能源，排出大量温室气体，使大气中二氧化碳含量增加了25%。“1860年有气象仪器观测记录以来，全球平均气温升高了0.6℃±0.2℃，最暖的13个年份均出现在1983年以后。20世纪北半球温度的增幅可能是过去1000年中最高[10]的。”当前，地球大气中二氧化碳浓度以每年约1.65百万分之一的速度增加，按此速度发展，到21世纪30年代，地球气温可能会上升3℃左右。

温室气体过度排放引发的温室效应可能会使两极冰川和高山积雪融化，海平面上升，危及沿海地区和低洼地区人民的生命和财产安全。有数据显示，在20世纪间，因为两极冰川和高山积雪的融化，全球海平面上升了约10—25厘米。以我国对珠穆朗玛峰海拔的测量为例，1975年为8848.13米，2005年为8844.43米。珠峰海拔的降低固然有其主要因素，但不排除海平面上升和山顶冰川融化的影响。如果两极冰盖全部融化，海平面将上升60多米，美国的纽约，法国的巴黎，俄罗斯的圣彼得堡，中国的北京、上海、天津、南京、广州、厦门、大连、青岛、香港等沿海发达城市，以及台湾、海南等岛屿，均将被海水淹没；英国、荷兰、丹麦等岛屿和半岛国家绝大部分将不复存在。

全球气候变暖还能导致全球气候重新分配，厄尔尼诺现象和拉尼娜现象交替出现，旱涝、冷暖剧变，直接威胁生态系统；会使极端的干旱、高温、热浪、暴雨、飓风、龙卷风等自然灾害频发，危及人类和其他生物的生存与发展。我国近年极端气候发生的概率越来越高：20世纪80年代中后期以来，已经连续出现了二十余个全国范围的暖冬；1998年长江、松花江、嫩江爆发了百年不遇的全流域大洪水；1998年之后十余年，我国降水持续减少，尤其是在西北、西南和华北地区连年发生干旱；2008年春天我国南方发生前所未有的强降雪。气候变暖还导致黄河持续季节性断流，鄱阳湖、洞庭湖等湖泊水位下降，与大江大河丧失连通性，防洪蓄洪能力大为减弱。长此以往，必将造成农业生产受损、气候疾病流行，最终影响我国经济社会的可持续发展。2.能源对臭氧层的影响

氟氯烃是一种温室气体，也是一种重要的能源催化剂，曾经在冰箱、空调等制冷电器上广泛使用。它在大气层中和氮氧化物相互作用，可以将臭氧（O）转化为氧气（O），使防护人类远离紫外线威胁的32臭氧层日益变薄。20世纪中后期，在两极地区和中国青藏高原等地区，都先后出现了臭氧空洞，严重危害人类和其他生物的健康发展。俄罗斯科学家近年来发现，北极地区北极熊的白内障发病率逐年提高，这就是没有臭氧层的保护导致紫外线直射造成的恶果。联合国要求世界各国在2000年开始完全停止使用氟氯烃，但当所有氟氯烃产品完成它们的生命周期之前，依然会对臭氧层产生影响。除氟氯烃外，氮氧化物作为化石燃料的主要排放物，至今还在威胁臭氧层的安全。3.能源对大气、水体和土壤的影响

能源在开采、加工、利用、回收等各个环节都会对环境造成不同程度的污染和破坏，而人类作为生物圈的重要组成部分，自然也难以幸免。化石燃料燃烧所排放的有毒有害气体和粉尘会产生光化学污染，严重影响到空气质量，直接侵害人体呼吸道和消化道，并会诱发城市大型烟雾事件。早在20世纪四五十年代，美国洛杉矶和匹兹堡、英国伦敦先后发生大型烟雾事件，特别是伦敦烟雾事件，三天之内致死人数竟然达到1.2万人。此外，空气中的硫氧化物、氮氧化物与雨水结合，能够形成酸雨（即pH值小于5.6的降水）。据有关资料显示，酸雨在全球范围内普遍存在，尤以欧洲、北美、亚洲东部和南部最为常见。酸雨不仅腐蚀植物、建筑物，危害生态系统，还会造成水体污染。中国每年因酸雨和二氧化硫污染造成的损失达人民币1100亿元左右，覆盖200万平方公里的土地，而且整个形势依然在继续恶化。[11]同时，绝大部分非清洁能源富含的铅、汞、镍、砷等重金属元素，会附随粉尘和废渣等副产品污染环境，扰乱人类正常的新陈代谢，危及人类神经系统和造血系统，侵害人的身体健康。4.能源对植被、土地、生物多样性等的影响

绿色植物能够起到净化空气、含蓄水源、保持水土、防风固沙等生态作用，植物的光合作用也是吸收二氧化碳等温室气体、固定太阳能和碳元素等能源物质的唯一途径。而一些相对落后的国家和地区，依然依靠原始薪柴燃料作为生产生活主要能源，这就伴随着滥砍滥伐、破坏植被的活动。例如，亚马逊河流域曾经拥有世界上面积最大的原始森林，被称为“地球之肺”。但由于人类过度砍伐，通过人造地球卫星返回的图像显示，亚马逊地区已经出现一片片“灰斑”。科学家预测，如果不停止对亚马逊平原原始森林的砍伐，这片最大的热带雨林区将在21世纪中叶消失。

除薪柴能源外，对其他矿物能源的开采，也会对植被产生直接的破坏作用。植被破坏不但会加重温室效应，而且将直接导致土地荒漠化和水土流失，进而扰乱大气圈、水圈和岩石圈的正常循环，生物圈也难以幸免。“据统计，全世界每天有75个物种灭绝，每小时有3个物[12]种灭绝。”任何一个物种都是经过长期自然选择的结果，一旦灭绝，其基因库将永久消失，造成生态环境系统无法弥补的损失。5.能源与放射性污染问题

核能源释放的能量很大，未来很可能成为人类主要依赖的能源之一。但核能利用不当可能会发生核泄漏事故，产生放射性污染。例如，1986年前苏联发生的切尔诺贝利核电站核泄漏事故，在十日内污染欧洲北部地区，数十万人紧急疏散，近万人受到核辐射死亡，方圆百余公里范围内成了无人区。直至现在，放射性污染依然严重，当地居民罹患恶性疾病的概率大大增加，当地生物物种也出现了大量灭绝或变异等现象。2011年3月11日，日本发生9.0级地震，破坏了福岛第一核电站的主电力供应线路，接着地震引发的海啸又切断了核电站的后备电力供应，核电站机组无法泵入足够的水来冷却核反应堆中的铀燃料棒，造成“堆芯熔毁”，从而酿成大量放射性物质泄漏的严重后果。事故发生5天后，包括东京在内的日本关东地区，已检测到高于平常的放射性物质。截至4月下旬，当地核辐射总量已经超过1万微希，附近海水放射性碘和放射性铯的活度已经超标近7000倍，事故严重程度已经达到7级，与切尔诺贝利核事故等级相当。日本当局称解决核泄漏问题尚须6—9个月的时间，目前事态影响仍在扩大。

可见，能源本身来自于自然环境，如果不合理利用，会对环境系统产生恶劣影响，人类将是最终的受害者。

三、能源与社会的关系

社会作为最广泛的人类组织形式，会对能源产生深刻的影响。一方面，社会需求会产生相应的能源需求。企业作为市场经济中最重要的市场主体和法律上最重要的法人组织，在社会化的生产经营活动中会产生相应的能源需求；人类在满足自身衣、食、住、行、用等社会活动中的需要时也直接关乎能源需求。以交通为例，步行或骑自行车的交通方式对能源的需求少于使用油气燃料的交通工具；公共交通方式对能源的需求少于私家车。另一方面，社会风气会对能源产生影响。中国正处于所谓消费方式革命时期，一些所谓“新”的消费方式甚嚣尘上，甚至在过去一段时间内还被作为人民生活水平提高的表现。事实上，在生活水平提高的同时，一些不科学、不健康、不文明的消费方式已经开始凸显并在全国一些地区泛滥，作为一种社会文化环境已经有悖于能源与社会的和谐发展。比如享乐型消费近些年来在中国大行其道；一些地方政府大搞政绩工程，凡事铺张浪费；普通公民每逢婚丧嫁娶、升职迁居，也大操大办；奢侈品流行，中国已经成为世界第一大奢侈品消费国；就生活习惯而言，中国人往往不太注意从细节上对水、电的节约，在不经意间就造成对能源不该有的浪费，导致能源过度消耗，使本来就很严峻的能源形势雪上加霜，最终也会殃及社会系统的总体发展。（二）能源对社会的影响

对能源的合理利用，有利于社会生产力水平和科技水平的发展，有利于人们生活水平的提高，有利于社会的文明和进步。但是，对能源的不合理利用造成的严重损害也会影响社会的可持续发展。因此，现代社会人们在利用能源时，不但要考虑它的经济效益，更要考虑它的社会效益。如果说传统GDP强调的是经济效益的话，那么最近较流行的绿色GDP概念强调的就是社会效益。所谓绿色GDP，就是从现行统计的GDP中，扣除由于环境污染、自然资源退化、管理不善[13]等因素引起的社会成本损失，从而得出真实的社会财富总量。能源的勘探开发与利用都要符合绿色理念，全面考虑社会效果和承受能力，这样才能实现能源利用与社会发展的和谐。

四、能源与可持续发展

传统意义上能源与经济、环境和社会之间存在着相互影响的复杂关系，具体表现为：（1）长期稳定可持续的能源供给是促进经济发展和社会进步的重要动力和保障；（2）经济的发展促进了人们消费水平、生活水平的提高和社会文明的进步，反过来又加大了对资源、能源的新需求；（3）经济发展、社会进步、能源需求成正比例的发展模式必将超越环境的自净能力，导致环境退化；（4）环境退化，一方面会影响资源、能源的供应效率和质量，另一方面会影响人们的身体健康，造成劳动力资源质量的下降，最终危及经济社会发展系统；（5）经济社会发展速度的减缓，必将影响对环保科技等事业的投入，由此陷入了恶性循环之中。这也是传统的工业化发展模式。

所以，我国不能走传统工业化的老路，须谋求一种全面协调可持续的科学发展模式，做到“消耗的资源越少越好，产生的污染越小越好，最好是‘零排放’，前者是‘资源节约’，后者是‘环境友好’，[14]总结起来就是又好又快发展”。在党的十七届五中全会报告中，生态文明建设已经被列为同经济建设、政治建设、文化建设和社会建设并重的地位。我国“十二五”规划也要求增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平，以实现全面协调可持续的发展。【注解】[1]魏一鸣、廖华等：《中国能源报告（2010）：能源效率研究》，科学出版社2010年版，第2页。[2] 参见刘汉元、刘建生：《能源革命：改变21世纪》，中国言实出版社2010年版，第45页。[3]张洪岩、杨文姝：《新时期居民收入差距刍议》，《行政与法》2011年第1期，第43页。[4]参见魏一鸣、廖华等：《中国能源报告（2010）：能源效率研究》，科学出版社2010年版，第120页。[5]胡斌、章宗琰：《能源对中国经济增长的动态效应》，上海财经大学出版社2010年版，第3页。[6]参见中国环境与发展国际合作委员会编：《能源、环境与发展》，中国环境科学出版社2010年版，第91页。[7]参见中国环境与发展国际合作委员会编：《能源、环境与发展》，中国环境科学出版社2010年版，第133页。[8]参见中国环境与发展国际合作委员会编：《能源、环境与发展》，中国环境科学出版社2010年版，第14页。[9]参见中国环境与发展国际合作委员会编：《能源、环境与发展》，中国环境科学出版社2010年版，第15页。[10]黄素逸、龙妍：《能源经济学》，中国电力出版社2010年版，第25页。[11]参见黄素逸、龙妍：《能源经济学》，中国电力出版社2010年版，第28页。[12]范亚湘、刘军、张光智：《湖南89种物种濒临灭绝》，《长沙晚报》2009年4月10日，第D1版。[13]参见郭冬梅：《应对气候变化法律制度研究》，法律出版社2010年版，第26页。[14]中国环境与发展国际合作委员会编：《能源、环境与发展》，中国环境科学出版社2010年版，序第Ⅴ页。

第三节 中国能源状况

一、中国能源概况

根据国家统计局编写的《中国统计年鉴（2009）》的数据，2008年我国主要常规能源基础储量为石油289043万吨，天然气34049.62亿立方米，煤炭3261.44亿吨；根据《中国统计年鉴（2010）》的数据，2009年我国主要常规能源基础储量为石油294919.8万吨，天然气37074.2亿立方米，煤炭3189.6亿吨。对比数据可以看出，我国常规能源基础储量总体呈上升趋势，其中石油、天然气基础储量有所增加，煤炭储量有所下降。至于水能资源，因其相对稳定，国家统计局目前只公布了2006年的数据：我国水能资源蕴藏量6.76亿千瓦，其中可开发量3.79亿千瓦。

从新能源与可再生能源来看，中国能源发展潜力还是相当大的。目前我国陆地可开发的风能资源约2.5亿千瓦时，海上可开发的风能资源达7.5亿千瓦时；海岸线漫长，潮汐能资源达2亿千瓦时；秸秆年产量达6亿吨，50%以上可作为能源使用；甘蔗渣、稻壳、咖啡渣、各种加工废弃物与生活垃圾量也很丰富，折合标准煤约1亿吨；南海[1]北部陆坡的可燃冰（即天然气水合物）资源量达185亿toe。

中国能源储量尤其是常规能源储量虽然绝对值较大，但是可利用能源相对较少，开发难度大，再加上庞大的人口负担，能源总体状况令人担忧。初步测算2007年年底我国石油、天然气、煤炭人均剩余可采储量分别仅为世界平均水平的6.5%、5.5%和67.2%，人均能源资[2]源储备严重不足。随着中国人口的继续增长，人均能源拥有量不足的问题将更加严峻。

中国能源分布很不均衡。例如，我国煤炭资源保有储量的约60%—70%分布在晋、蒙、冀、新等北部省份及云贵高原地区，约80%的水能资源分布在川、滇、黔、青、藏等西部省份，约90%的风能集中在东北、西北、华北北部和沿海海岛地区，绝大部分天然气分布在四川盆地、渤海湾、准噶尔盆地、东海南海地区、柴达木盆地、塔里木盆地等地，地热能主要分布在闽、鲁、辽、青、藏、鄂、湘、粤、桂等地区的山地或丘陵中，太阳能主要分布在青藏高原、新疆大部、内蒙古中西部和南部、陕西北部、吉林西部、云南西南部、广东东南部、福建东南部、河北、山西、山东、辽宁、海南、台湾等地区。可见，中国能源多分布在经济相对落后或地质条件较复杂的地区，而近六成以上的能源需求集中在东中部经济相对发达的平原地区，这就造成了不同地区不同类型的能源生产力发展水平和消费水平也极不均衡，导致调控难度大、输送配置成本高，从而提高了能源价格，降低了能源效率。（二）中国能源生产与消费

根据国家统计局编写的《中国能源统计年鉴（2010）》中的数据，2009年中国能源生产总量达274618万吨标准煤，其中原煤占77.3%，原油占9.9%，天然气占4.1%，水电、核电、风电占8.7%。我国虽然能源生产总量很可观，但由于人口负担过大，人均能源生产量较低。2009年，中国人均能源生产总量为2063千克标准煤，其中人均原煤生产量为2233千克标准煤，人均原油生产量为142千克标准煤，人均电力生产量为2790千克标准煤，大多低于世界平均水平。

我国能源消费负担巨大。从能源消费总量上看，根据《中国能源统计年鉴（2010）》中的数据，2009年中国能源消费总量达285000亿吨标准煤，高于当年的能源生产总量。其中煤炭占70.4%，石油占17.9%，天然气占3.9%，水电、核电、风电占7.8%。从人均能源消费量上看，根据《中国能源统计年鉴（2010）》中的数据，2009年，我国人均能源消费总量为2303千克标准煤，高于当年人均能源生产总量。其中人均原煤消费量为2222千克标准煤，人均原油消费为288千克标准煤，人均电力消费量为2781千克标准煤，即原煤和电力的人均能源消费量略低于当年原煤和电力的人均能源生产量，而人均原油能源消费量则高于当年人均原油生产量的一倍还多，总体上看能源供求形势比较严峻。

二、中国主要能源品种

中国煤炭资源相对丰富。截至2008年底，我国已探明煤炭储量[3]为1145亿吨，居世界第三位，占中国所有化石能源的94%。可见，短期内我国以煤为主的能源结构模式难以改变。中国煤炭占国土面积的6.25%，虽然分布广泛，但储量相对集中。大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山以西，昆仑山—秦岭—淮河以北的地区，煤炭储量占全国近九成。因此，我国煤炭的利用涉及极高的运输成本。

从产业结构来看，由于中国处于工业化和城市化的关键时期，煤炭消费的79%用于第二产业。从生产方式上看，我国还很落后。根据中国能源研究会2010年6月19日发布的《关于我国能源战略及“十二五”能源规划的建议》中的数据显示，截至2010年上半年，我国共有煤矿1.5万个，但120万吨以上的矿井只有469处，产量14亿吨，仅占当年产量的53%。小煤矿数量过多使得我国煤炭开采新技术难以推广，不仅影响煤炭勘探和开采的安全性，还加剧煤炭开采的浪费和对环境的破坏。

从化学角度分析，煤炭是碳元素单质为主体的混合物，包含大量硫化物、氮化物和其他重金属。燃煤对大气环境造成了严重的污染，并导致温室气体的大量排放。所以，煤炭的净化与气化是清洁生产与利用的关键。目前，我国掌握比较成熟的就是洁净煤技术（CCT）。我国洁净煤技术的宗旨是“提高煤炭利用效率，减少环境污染，促进[4]经济发展”，以适应日趋严格的国际环保标准要求。具体上看，洁净煤技术要求高效燃烧和洁净排放，通过洗煤、型煤等方式，把煤中富含的硫、磷、氮等元素分离出来并加以利用，同时提高煤的纯度以促进其高效洁净燃烧。此外，洁净煤技术还包括粉煤灰、煤矸石、煤水泥等副产品的综合利用。当前，我国洁净煤技术已经过了研究、论证、试点阶段，当前正处于推广实用阶段。中国煤炭在能源结构中的比重在短期内不会下降，所以发展洁净煤技术很有意义。因此，我国应该加大对洁净煤技术的经济和科技投入，充分利用经济、政治和法律手段，实现煤炭能源、经济发展和环境保护之间的和谐统一。当然，洁净煤技术的价格可能会伴随着成品煤成本的提高而提高，这也是一个当前需要认真研究的课题。我国现今已经掌握了煤基多联产式煤炭资源开发利用技术，以降低洁净煤的生产成本，提高综合利用效益。“煤基多联产的龙头工艺是煤炭气化，根据市场需求和综合效益最大化原则，可以同时生产化工产品、液体燃料、电力和供热……煤炭中的污染物可被最大限度地处理或资源化利用，如硫可回收利用、高纯度二氧化碳便于利用和封存，从而实现包括温室气体在内的污染物的[5]近零排放。”（二）石油

1963年12月4日，第二届全国人民代表大会第四次会议发布的《新闻公报》称：“我国需要的石油，过去大部分依靠进口，现在已经可以基本自给了。”但随着我国人口总量不断增长，经济发展水平和人均消费水平日益提高，从1993年开始，中国再次成为石油净进口国。随着中国经济进一步发展和国际油价的持续上扬，中国对国外石油资源的依存度也越来越高。“2009年我国石油净进口量21888.5万吨，而国内石油开采量为18940.0万吨，这样计算，中国51.3%的石油需求依赖于进口。根据国家统计部门的测算分析，到2030年，中[6]国进口石油的比例将从现在的51.3%增加到80%左右。”

石油对外依赖程度一般会受到本国石油储量和石油品质的影响。中国石油储量占世界石油储量的百分比很低。2008年，中国石油探[7]明储量约为21亿吨，占世界石油总量的1.2%。此外，中国石油品质较差，陆上石油地质资源量丰度仅为1209吨/平方千米，其中低渗透油占15.4%，重质油占20.8%，开发难度较大。这些因素都会影响中国石油供给能力，加剧中国石油的对外依存度。

长期以来，我国石油产业的重点是发展生产能力。根据国家能源局于2011年1月28日公布的《2010年能源经济形势及2011年展望》中的数据显示，2010年我国原油产量首次突破2亿吨，比上年增长6.9%，为近年来最高增速；原油加工量达4.23亿吨，增长13.4%，创十年来最高增速；全年汽油产量7675万吨，增长5.1%，煤油1715万吨，增长15.3%；柴油1.59亿吨，增长12%。但我国石油消费量也非常大，[8]2010全年石油表观消费量4.49亿吨，增长12.3%。所以，没有对石油的“开源节流”，仅仅片面地提高石油的生产能力很难实现可持续发展。（三）天然气

天然气主要成分是甲烷（CH4），是开发利用较晚的常规能源，由于其热值高，污染小，相对洁净，逐渐成为发达国家利用的主要能源。天然气储量很大，到2008年底，全球已探明天然气储量185.02万亿立方米，其中东欧和前苏联地区占探明储量的30.8%，中东占41%，北美占4.8%，其他地区合计23.2%。中国为2.46万亿立方米，仅占世[9]界天然气总量的1.3%。

根据《2010年能源经济形势及2011年展望》中的数据显示，2010年我国天然气产量达到944.8亿立方米，比上年增长12.1%；当年天然气表观消费量达1100亿立方米，比上年增长20.4%。中国天然气开发潜力较大，应该大力发展。预计2011年全年天然气产量将接近1100亿立方米，增长16%；消费量有望达到1300亿立方米，增长约20%。我国四川盆地天然气资源十分丰富，三级储量达1.7万亿立方米，居全国第一位，已建成了我国第一个以气为主的千万吨级油气田和泸天化、川化、美丰等一批天然气化工重点企业，基本建成了我国天然气资源开发和综合利用的能源基地。根据《四川省石化业调整和振兴行动计划（2009—2011年）》的内容，四川将推动精细化工、氯碱化工、化工新材料、硫磷钛化工协调发展，建设全国最大的、具有一流水平的天然气化工业基地和西部地区现代化的大型石化业新基地。同时，在我国东部地区新建住宅小区多采用天然气入户，实现了天然气的大规模普及，对改变我国能源消费结构起到了重要作用。我国应加强天然气开发利用技术的研究，建立相关技术标准体系，细化现有的标准，最好比照《电力法》、《煤炭法》等法律，制定《天然气法》，用以规制天然气资源的开发与利用并建立制度保障措施。

表观消费量是指产量加上净进口量，不同于实际消费量。（四）电能

电能是我国生产生活中直接使用最多的能源，对国民经济的稳定发展和人民生活水平的提高有着至关重要的作用。根据《中国能源统计年鉴（2010）》中的数据，2008年我国电能可供量为34540.8亿千瓦小时，占能源生产总量的8.6%，其中生产量为34668.8亿千瓦小时（包括水电5851.9亿千瓦小时、火电27900.8亿千瓦小时、核电683.9亿千瓦小时），进口量为38.4亿千瓦小时，出口量为166.4亿千瓦小时；我国电能消费量为34541.4亿千瓦小时，占能源消费总量的7.7%，其中终端消费为32403.5亿千瓦小时（工业电能消费为23250.8亿千瓦小时），输配电损失量为2137.9亿千瓦小时。可见，我国电能利用能够基本满足自身需要，有部分进出口盈余；发电能源结构以火电为主，约占总发电量的4/5以上；我国工业用能占电能终端消费比重很大，达71.8%；我国电能在输配电环节损失量较大，效率较低。

电能是二次能源，根据热力学第二定律，在能量转换时必然产生能耗。根据测算，仅在火力发电环节，能量损耗即高达60%，输电和配电环节又有约6.2%的损耗。造成这种情况的主要原因是我国电网基础相对薄弱，能效只能达到36%，仅为发达国家20世纪70年代的水平。以国际经验来看，智能电网（SmartPowerGrids）建设能够大大减少电能的熵消耗。智能电网的概念是2006年美国在改造陈旧电网时提出的，目的是以电代油，提高电网运营效率和接纳清洁能源的能力，随后很快扩展到欧洲和日本。智能电网就是电网的智能化，也被称为“电网2.0”，它建立在集成的、高速双向通信网络的基础上，通过先进的传感和测量技术、先进的设备技术、先进的控制方法以及先进的决策支持系统技术的应用，实现电网的可靠、安全、经济、高效、环境友好和使用安全的目标，其主要特征包括电网自愈、激励用户、抵御攻击、提高满足21世纪用户需求的电能质量，容许各种不同发电形式的接入，促进电力市场以及资产的优化高效运行。智能电网能够适应所有形式的发电和储能，同时还能使用户参与，拓宽新产品、新服务和新市场，实现高质量发电、变电和输电，提高电力资产利用率、抗干扰能力和抵御自然灾害能力。智能电网安全、高效、环保，能够使得输电、变电、调度和消费智能化，直接节省能耗，提高经济效益。我国智能电网已经起步，现阶段已经建成了晋东南—南阳—荆门特高压交流示范工程和川沪高压直流工程，基本能够实现电能的高电压、跨区域、低线损的输电和配电。同时，我国还在建设东北—华北—华中特高压同步电网等两横两纵的团状结构电网，力争构建一个坚实的电网基础。智能电网既能够满足高电压的大工业、重工业发展需要，又能有效地对一些不稳定的新能源发电就近消纳，有利于削峰平谷，解决整个电网可能发生的不稳定问题，保障微电网和分散型电网供电系统的平衡。此外，智能电网还能提高电网运营效率、降低输电线损，从而提高能源效率。“按照2009年3.7万亿千瓦时电力消费量计算，线损率降低1个百分点将减少电力需求370亿千瓦时，[10]相当于节约1400万吨原煤。”

此外，我国还对整体联合气化循环发电技术（IGCC）、天然气联合循环发电技术（NGCC）和碳捕捉与封存技术（CCS）进行研究，以提高电能转化效率，降低电能可能对环境造成的负面影响，以实现对电能的综合合理利用。（五）核能

核能主要是通过核裂变和核聚变产生的。核裂变是在当前技术条件下核能的主要利用方式。它指利用铀等重质量元素加热后的中子轰击它的原子核，再次释放中子继续轰击别的原子核，通过链式反应连续裂变，从中释放出巨大的能量。核电站就是利用核裂变链式反应运转来发电的。核聚变，又称热核反应，它和核裂变相反，是指通过超高温和超高压使小质量原子（最常用的是氢的同位素氕、氘、氚）发生聚集形成大质量原子（一般为氦），从而释放出巨大的能量。太阳能的来源就是本身的核聚变反应。和核裂变不同，核聚变形成的氦元素等大多无放射性，且多为惰性气体，难以发生化合反应，可以看做是一种清洁能源，很具适用前景。人类目前主要利用的是不可控的核聚变（如氢弹爆炸），对可控的核聚变的研究（如可控的核聚变反应堆），还未取得突破性进展，所以研究可控的核聚变反应堆是当前能源工程的重点课题。我国目前也在加紧进行可控核聚变的研究，争取早日利用这种清洁高效的新能源。

根据《2010年能源经济形势及2011年展望》中的数据，截至2010年年底，全国发电装机累计达到9.6亿千瓦，其中核电达1080万千瓦；2010年秦山二期三号机组和岭澳核电站三号机组已经建成投产，结束了核电三年没有新增装机的局面。中国核能发展潜力巨大，“据核能机构/国际原子能机构（NEA/IAEA）2006年估算，中国铀矿[11]合理测算储量为39300t-U”，可以满足相当长的一段时期内发展核电的需要。截至2010年年底，核电在建机组28台3097万千瓦，在建规模世界第一。预计到2020年核电可望达到建成7000万—8000万千瓦，到2030年建成2亿千瓦，2050年达到4亿千瓦以上，届时可以提[12]供15%以上的一次能源。（六）水能

水能是一种清洁的可再生的常规能源。我国水能资源蕴藏量居世界第一位，也是我国长期以来大力发展的能源之一。根据《2010年能源经济形势及2011年展望》中的数据显示，截至2010年年底，全国发电装机累计达到9.6亿千瓦，其中水电达2.1亿千瓦。同年我国发电总量为37146.5亿千瓦时，其中水力发电6156.4亿千瓦时，占发电[13]总量的16.6%。中国水能发展潜力可以说是最大的，“预计到2020年、2030年和2050年，我国水力装机容量可望分别达到装机3亿千瓦、[14]4亿千瓦和4.5亿—5亿千瓦。”

但是，中国水能开发率低，仅为36%，而美国等发达国家已经达到了80%以上。同时，我国水能资源主要分布在西南地区，地质结构复杂，开发难度很大。例如，雅鲁藏布江是中国除长江外水能资源最为丰富的河流，但它地处青藏高原，长期封冻，周边地震、山洪频发，难以利用。（七）新能源与可再生能源

人类对新能源与可再生能源的研究探索已经超过一个多世纪，实际利用推广也进行了近一个世纪，但依旧无法取代常规能源。其主要原因就是除水能外，大多数新能源与可再生能源都具有技术难度大、可行性低、运行成本过高等弱点。目前应用较多的新能源与可再生能源包括下述能源。1.风能

我国风能蕴藏量很大，但分布过于集中且不稳定。东北、河北北部、内蒙古、陕甘宁和新疆等地区风能资源相对丰富，总储量可达2.53亿千瓦，海上风能资源更为丰富。近年来我国风能发展迅速。根据《2010年能源经济形势及2011年展望》中的数据显示，截至2010年年底，我国风电新增并网装机1399万千瓦，累计并网装机3107万千瓦，装机规模仅次于美国，居全球第二，全年风力发电量501亿千瓦时，比上年增长81.4%。此外，中国具有自主知识产权的垂直轴风[15]力发电机已经投产，并行销欧美市场。无论是从风能利用技术、设备还是从风能发电量上看，我国都堪称亚洲第一大风能利用大国。预计2011年，我国新增风电装机将超过1400万千瓦。但我国风能丰富的地区一般都在偏远地区，当地电网容纳能力薄弱，难以就地消纳。所以未来我国还应加大对风能的开发力度，提高风力发电并网能力，以缓解我国的能源压力。2.海洋能

海洋能主要包括潮汐能和波浪能，具有能量大、可再生性强、成本高、低污染和不稳定的特点，可谓优劣参半。据保守估计，中国及其附属岛屿近海海洋能总蕴藏量有8亿多千瓦有待开发。当前中国潮汐能发电利用技术较为成熟。中国海岸线漫长，潮汐能可开发总装机容量可达2179万千瓦，预计到2020年，我国潮汐能发电装机容量有望达到30万千瓦。波浪能发电近年在我国也有一定的发展，已经建设了海上波浪能发电装置，并规划在山东、海南和广东等省份建设一[16]批1000千瓦级的波浪能发电站。3.生物质能

生物质能分布极为广泛，几乎遍布地球上任何角落。据估算，全世界每年绿色植物通过光合作用产生的生物质能总量可达300000万[17]亿千焦耳，相当于全世界年能耗量的10倍以上。

中国气候带种类齐全，生物质能发展潜力巨大。沼气能是目前较重要的生物质能形式，情况反映良好。“到2005年底，全国已建成户用沼气池1700万户，年产沼气约65亿立方米。建成大型畜禽养殖生物沼气工程和工业有机废水沼气工程1500处，年产沼气15亿立方[18]米。”但是，中国生物质能总体开发与利用水平相对薄弱，传统的秸秆、薪柴等燃料能源仍是当前广大农村广泛使用的生物质能，利用时会排放大量有毒有害气体并可吸入颗粒物。研究结果表明，中国生物质燃烧导致二氧化硫（SO）、氮氧化物、氨气（NH3）、甲烷、2元素碳、有机碳、挥发性有机化合物和一氧化碳的排放量，分12.4万吨、79.3万吨、193.1万吨、31.6万吨、130.9万吨、734.0万吨和[19]3933.8万吨。

参见韦巍：《结构调整和电价改革——我国电力行业的回顾和展望》，《中国城市金融》2010年第3期，第55页。

此外，中国尚未进行大规模产业化的能源作物技术的开发利用，这一点已经引起我国高度重视。目前大型石油企业正在研究生物柴油、生物甲醇和生物乙醇的开发技术，并取得了很大的进展。2006年，国务院相关部门颁发了《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》，确定了生物能源与生物化工财税扶持政策的基本原则、具体内容等方面的政策。预计中国未来“生物质能可开发潜力薪柴和秸秆570Mt；能源植物可种植面积2000万公顷，可生产生物燃料50Mt；工业有机废水、农业养殖粪便、城市生活垃圾和生活污水每年可生产[20]3沼气410亿m”。中国生物质能的利用前景还是十分光明的。4.地热能

我国地质活动频繁，地热资源丰富。“全国地热可采储量是已探明煤炭可采储量的2.5倍，其中距地表2000米内储藏的地热能为2500亿吨标准煤。全国地热可采资源量为每年68亿立方米，所含地热能[21]量为973万亿千焦耳，折合每年0.33亿吨标准煤的发电量。”截至2007年，我国地热利用规模已突破4.5亿立方米。地热资源大多分布在地质条件复杂的贫困山区，开发难度较大，但是也能以此带动当地经济的发展，形成一定的产业，从而使经济发展与新能源的开发与利用妥善地结合起来。5.太阳能

太阳能可以说在整个人类历史时期都是一个取之不尽用之不竭的清洁能源。我国具有利用太阳能资源的先天性优势条件：“（我国）太阳能年照射总量大于502万千焦/平方米、年日照时数在2200小时以[22]上的地区约占我国国土面积的2/3以上。”太阳能可以分为光热能源与光电能源。当前我国对太阳能光热能源的利用最为常见，其代表就是太阳能热水器在市场上的广泛使用；我国对太阳能光电能源利用最广泛的是小电器的太阳能电池。我国太阳能发电产业发展迅速，根据《2010年能源经济形势及2011年展望》中的数据，2010年我国太阳能发电新增装机40万千瓦，累计装机已经达到70万千瓦。目前利用太阳能发电的前沿领域是光伏技术。光伏技术是指利用光伏效应，使太阳光射到硅材料上产生电流直接发电的技术。我国光伏产业“2008年总产量超过2.4百万千瓦，占全球市场总份额的32.7%。2008年我[23]国光伏系统安装量约为40千千瓦，占全球安装的比例仅为0.73%”，有待进一步发展。

我国太阳能也有部分的劣势，包括利用受季节影响较大，较不稳定、难以控制等，依旧无法满足改善能源结构的需要，也没有像日本、德国、美国一样形成成熟的光伏产业。因此，积极发展太阳能无疑是解决我国能源问题的重要措施之一，但与此同时，如何克服太阳能资源的地域差异、如何促进太阳能的产业化发展却是我国发展太阳能的当务之急。6.氢能

氢气是一种完全的清洁能源，热值很高，氧化燃烧时能够释放大量的能量，物理热效率也很高。氢气氧化燃烧不会产生任何对环境或人体有害的副产品：两个氢原子和一个氧原子结合直接生成氧化氢，也就是我们俗称的水。但是氢气占空气的比例很低，且密度太小，难以直接从空气中收集；工业手段制造氢气的方式有电解水、高温水碳反应等，但成本都很高，难以产业化运营；氢气燃烧释放能量虽高，但易于爆炸，在实际应用时控制难度较大。目前对氢能的利用主要有氢燃料电池。“氢能的大规模利用需要解决好制氢技术、储氢技术和氢的应用几个方面的问题。我国目前在这一领域正在展开积极探索。”[24]7.可燃冰

天然气水合物，俗称“可燃冰”，是世界上公认的有待大规模开发的新型能源之一。它是固态的甲烷分子和水分子的结合物。1立方米可燃冰可转化为164立方米的天然气和0.8立方米的水，同时释放出大量能量，164立方米的天然气还可以进一步燃烧。2007年，我国南海北部发现了可供开采的可燃冰。截至2011年年初，南海共发现11个可燃冰矿体，储量约192亿立方米，预计2020年之前可以进行试开采。2009年，我国在青藏高原发现了可燃冰，这也是我国第一次在陆地上发现的可燃冰。据保守估计，储量至少有253亿吨标准油当量，远景资源量可达350亿吨标准油当量以上，可供我国使用近百年。

三、中国能源安全状况

早在1972年，国际能源署（IEA）就提出了能源安全的概念。当时正处于石油危机时期，稳定油价自然成了能源安全的核心。如今，能源安全已经不局限于石油，电力、天然气、煤炭都会涉及安全保障问题；能源安全也不仅局限于数量，能源质量与效率也受到关注。总的来看，我们可以把能源安全定义为一个国家或地区为实现经济社会全面协调可持续的科学发展而必须具备并努力维护的，能够使能源供给、能源消费与能源价格达到动态平衡的一种理想状态。

能源安全不仅表现为一个经济问题，更表现为一个政治问题，甚至可以放到国家安全战略的中心位置。就中国来说，目前我国能源安全总体状况不容乐观，突出表现为能源短缺、能源供需矛盾、能源结构不合理、能源效率低下、能源成本危机、能源对外依存度大和能源外交环境恶劣等方面，能源安全总体形势比较严峻。（一）中国能源短缺情况严重，能源供需矛盾尖锐

能量既不会凭空产生，也不会凭空消失，它只能从一种形式转化为其他形式，或者从一个物体转移到另一个物体，在转化或转移的过程中，能量的总量不变。这就是能量守恒定律，又叫热力学第一定律。从这个角度上看，地球上的能源是不会发生短缺的。但根据热力学第二定律可知，能量的传递和转化效率不可能达到100%，总会有部分转化为其他不可用的能量。这部分能量与原能量的比值叫做熵，所以热力学第二定律又叫做熵定律。由于能源的利用效率不可能达到100%，对能源的过度和不合理的利用必然造成能源相对短缺。

我国虽然能源总体储量较大，但由于人口压力大，人均能源供应量低于世界平均水平，致使能源过度利用情况严重，能源相对短缺。根据《中国能源统计年鉴（2010）》中的数据，2008年我国人均能源供应量为1.60吨标准油，低于世界人均能源供应量（1.83吨标准油）。能源短缺还表现为我国石油战略储备力量较薄弱，根据2011年3月的报道，“按照国际能源署的标准，石油储备应达到90天的标[25]准。我国目前的石油储备（量）大体是一个月。”可见，我国能源短缺形势十分严峻。

能源短缺直接引发了能源供需矛盾。以原油为例，根据《中国能源统计年鉴（2010）》中的数据，2009年我国人均原油生产量为142千克标准煤，但人均原油消费量已经达到288千克标准煤，供需矛盾尖锐。同时，我国能源分布本就不均衡，基本上和经济发展水平逆向分布，即经济越发达，能源需求量越多，本地未来能源的相对可开采量也越少，这势必造成能源需求与供给的尖锐矛盾。此外，根据我国第六次人口普查的数据，截至2010年11月，中国总人口已经达到了13.39亿，预计之后每年会有大概0.5%左右的年均增长率。在如此大的人口压力下，我国要实现在2020年全面建设小康社会和2050年达到中等发达国家水平的战略目标，就需要更多的能源支持，能源供需矛盾会更加严重。（二）中国能源结构落后

从能源结构上看，我国直接利用的能源以电力为主，电力以火电为主，火电燃料以煤为主，能源结构总体来看比较单一，抗风险性弱，严重影响我国的能源安全。优化能源结构可以在一定程度上维护能源安全，因此我国一直致力于能源结构的改善，并取得了一定的成绩，例如，“与1952年相比，2008年，我国的一次能源消费总量中，煤炭比重从95%下降到68.7%，石油消费由3.37%提高到18%，天然气消费由0.2%提高到3.8%，水电、核电和风电在能源消费结构中的比重[26]则由1.61%提高到9.5%。”但在总体上看，依旧与世界平均水平（煤炭占17.8%，石油占40.1%，天然气占22.9%，水电、核电占[27]19.2%）有很大的差距，影响到我国能源的整体安全状况。（三）中国能源效率低下

世界能源委员会将“能源效率（EnergyEfficiency）”定义为“减[28]少提供同等能源服务的能源投入”。能源效率，不仅是指物理意义或是经济意义上的效率，更是节能减排、能源利用和优化配置上的综合效率。我国能源效率非常低下，只有32%左右，比发达国家低10个[29]百分点。为此，中国政府一直为降低能耗、提高能源效率做出努力。“1973—2006年全球单位GDP能耗下降了40.0%……中国下降了[30]73.0%。”但是，根据《中国能源统计年鉴（2010）》的数据，截止到2008年，中国能源单位GDP能耗为0.81吨标准油/千美元，仍然低于世界的0.30吨标准油/千美元，能源效率低下的问题尚未解决。（四）中国能源成本危机形势严峻

我国能源利用主要以非可再生能源为主，若以现在的勘探开采速度，总有一天会枯竭，造成能源需求与消费之间、能源储备与供应之间的尖锐矛盾，成本必然增长。此外，由于化石燃料的日益减少，其勘探、开采难度也越来越高，对自然环境的破坏也就越来越大。随着人类对环保的要求日益增长，在能源的开采、运输、转换、利用时执行的环保标准也越来越严格，在此环节投入的科技和资金会越来越多，也会提高能源价格，增加能源利用综合成本，使能源安全形势更加恶化。（五）中国能源对外依存度高，国际能源外交环境恶劣

我国能源对外依存度日渐上升。根据《中国能源统计年鉴（2010）》中的数据，2008年，我国能源自给率约为0.94，低于世界1.01的平均水平。年度纵向比较，2008年，我国可供消费的能源总量为287011万吨标准煤，能源消费总量为291448万吨标准煤，平衡差额为－4437万吨标准煤；2009年，我国可供消费的能源总量为311277万吨标准煤，能源消费总量为306647万吨标准煤，平均差额扩大到－4630万吨标准煤。我国石油的对外依存度在各类型能源中是最高的，石油净进口量在2008年就已经达到200.59百万吨标准油。

由于我国能源对外依存度过高，常常受制于人，增加了影响能源安全的因素。例如，中国石油进口油源单一，主要集中在距我国较远的中东、非洲、拉美地区；进口油路单一，“进口的大部分石油都要经过霍尔木兹海峡与马六甲海峡。但这两个海峡的通道安全都不掌握在我们手中。除了中东地区长期处于乱局、国际恐怖主义猖獗、海盗[31]骚扰事件频仍之外，我国石油通道的安全也是比较脆弱的。”

此外，中国还兼具其他国家发展过程中少有的能源外交困境，像欧美日各国对中国节能减排施加的压力、所谓“中国控制非洲能源”的威胁论、我国东北地区对俄罗斯油气资源的依赖，还有中国与日本、韩国、越南、菲律宾等周边国家在东海及南海油气资源方面的争端等。尤其是作为中国主要石油进口地的北非和西亚各国在2011年春季大多发生了严重的政治危机，更加恶化了中国当前的能源外交环境。同时，由于处于国际产业分工的低端，中国因此承担了约三分之一的发达国家温室气体转移排放，发达国家却无视此种状况，并对我国碳排放横加指责，这些无疑增加了中国能源的外交压力。【注解】[1]参见陈冠益等：《中国低碳能源与环境污染控制研究现状》，《中国能源》2010第4期，第10页。[2]参见刘等：《通过〈BP世界能源统计2008〉解读中国能源状况》，《应用能源技术》2009第2期，第2页。[3]参见《Statistical Review of World Energy 2009》，载BP公司网站，http：//www.bp.com/statisti calreview，2011-4-23。[4]阚光辉：《中国能源：可持续战略》，外文出版社2007年版，第50页。[5]吴吟：《中国能源战略思考与“十二五”要点》，《中国能源》2010年第7期，第9页。[6]郇际：《中国地缘环境与能源战略的选择》，《华北水利水电学院学报（社科版）》2010年第6期，第8页。[7]参见《Statistical Review of World Energy2009》，载BP公司网站，http：//www.bp.com/statisti calreview，2011-4-23。[8]表观消费量是指产量加上净进口量，不同于实际消费量。[9]参见《Statistical Review of World Energy 2009》，载BP公司网站，http：//www.bp.com/statisti calreview，2011-4-23。[10]魏一鸣、廖华等：《中国能源报告（2010）：能源效率研究》，科学出版社2010年版，第147页。[11]王庆一：《中国能源资源状况评析（上）》，《节能环保》2008年第5期，第12页。[12]参见周婷：《我国设定三层次能源战略规划》，《建筑节能》2008年第8期，第8页。[13]参见Statistical Review of World Energy2009，载BP公司网站，http：//www.bp.com/statistical review，2011-4-23。[14]周婷：《我国设定三层次能源战略规划》，《建筑节能》2008年第8期，第8页。[15]参见韦巍：《结构调整和电价改革——我国电力行业的回顾和展望》，《中国城市金融》2010年第3期，第55页。[16]参见魏一鸣、范英、刘兰翠、吴刚等：《中国能源报告（2008）：碳排放研究》，科学出版社2008年版，第23页。[17]参见中国环境与发展国际合作委员会编：《能源、环境与发展》，中国环境科学出版社2010年版，第132页。[18]孟宪淦：《中国可再生能源产业概况》，《太阳能》2006年第5期，第4页。[19]参见田贺忠等：《中国生物质燃烧大气污染物排放清单》，《环境科学学报》2011年第2期，第350页。[20]王庆一：《中国能源资源状况评析（下）》，《节能环保》2008年第6期，第19页。[23]刘汉元、刘建生：《能源革命：改变21世纪》，中国言实出版社2010年版，第217页。[24]胡斌、章宗琰：《能源对中国经济增长的动态效应》，上海财经大学出版社2010年版，第11页。[23]刘汉元、刘建生：《能源革命：改变21世纪》，中国言实出版社2010年版，第233页。[24]杨解君、赖超超：《新能源和可再生能源开发利用政策以及立法研究述评》，《法治论丛》2008年第3期，第47页。[25]宛霞：《国家物储局：我国石油储备量已达30天》，《每日经济新闻》2011年3月9日，第1版。[26]崔民选：《低碳时代的中国能源战略转型》，《中国市场》2010年第16期，第93页。[27]参见倪健民：《国家能源安全报告》，人民出版社2005年版，第26页。[28]林伯强：《高级能源经济学》，中国财政经济出版社2009年版，第231页。[29]参见倪健民：《国家能源安全报告》，人民出版社2005年版，第27页。[30]魏一鸣、范英、刘兰翠、吴刚等：《中国能源报告（2008）：排放权研究》，科学出版社2008年版，第3页。[31]倪健民：《国家能源安全报告》，人民出版社2005年版，第30页。

第四节 中国能源战略和政策

战略，最早为军事概念，现被引申至政治、经济等领域，其涵义演变为泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策。政策，是国家政权机关、政党组织和其他组织为了实现自己的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。战略与政策既有联系又有区别。二者的联系是：都是宏观性、预见性、纲领性的；都是对未来的一种规划；都能够指导实践；战略是政策的依据，政策是战略的执行方式。二者的区别是：战略比政策更加宏观，更具抽象性；战略规划的时间和影响力比政策要长远；政策与法律的结合度比战略与法律更紧密。

一、中国能源战略

中国很早就提出了能源战略概念，但在不同的规范性文件中的表述有所不同：我国《节约能源法》第4条规定：“国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。”我国《能源法》（征求意见稿）中规定：“国家能源战略是筹划和指导国家能源可持续发展、保障能源安全的总体方略，是制定能源规划和能源政策的基本依据。国家能源战略应当规定国家能源发展的战略思路、战略目标、战略布局、战略重点、战略措施等内容。国家能源战略根据基本国策、国家发展战略、经济和社会发展需要及国内外能源发展趋势等制定。”2007年12月国务院新闻办公室发布《中国的能源状况与政策》白皮书对中国能源战略的表述是：“中国能源战略的基本内容是：坚持节约优先、立足国内、多元发展、依靠科技、保护环境、加强国际互利合作，努力构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展。”我国“十二五规划”中提出的能源战略则更加具体，要求“深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路”。2010年政府工作报告中也提到了以工业、交通、建筑为重点，大力推进节能，提高能源效率、加强环境保护、积极发展循环经济和节能环保产业、要积极应对气候变化等战略性措施。

可见，中国不同的权威性文件都在不同侧面阐述了中国的能源战略，但表述并不统一，缺乏完整性和体系性；战略表述仅局限于政治层面和概念层面，随意性较强，且前后没有连续性，在现实操作中难以定位；表述很抽象，尚需具体化；在法律位阶上，尚待上升到法律层面。（二）中国能源战略的定位和完善

鉴于目前中国能源战略的基本定位以及未来的发展趋势和要求，我们认为完善的能源战略似可从如下方面体现。1.贯彻和落实可持续发展战略，优化能源结构，提高能源效率

1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告指出了可持续发展的定义：既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求能力的发展。中共十五大报告又将可持续发展作为一个在我国现代化建设中必须实施的战略。因此，可持续发展战略就是我国能源战略的重要指导思想。实现可持续发展，其重要途径就是优化能源结构、提高能源效率。

发达国家各类能源比重相对均衡，既保证了能源整体结构不受某一种或几种能源出现问题而受到影响，又促进了相关产业的发展与安全。我国能源结构长期以煤为主，极不合理。优化能源结构，就要逐步降低煤炭比重，大力发展天然气，加速发展水电等可再生能源，安全合理开发利用核能，实现真正的能源优化配置。同时，调整能源布局也是调整能源结构的重要步骤。我国要结合东、中、西部地区和城乡地区各自的实际情况，寻找适合自身条件的新能源产业路径，同时还要充分考虑能源在生产、分配、交换和消费等各个环节的优化配置问题。能源结构调整伴随的是产业结构调整，这种革命性的变化可能会对经济系统的稳定造成一定的影响，却也是我国新一轮发展的契机。历史可以为鉴。在第二次工业革命时期，美、德、日等新型资本主义国家果断引进新能源、新技术，完善产业结构和能源结构，最终实现国家的迅速崛起；而英、法等老牌强国凭借其广阔的殖民地作为原材料和产品倾销市场，也能攫取巨额利润，因此并不积极改造落后的产业结构和能源结构，最终失去了历史机遇，也丧失了原有的政治经济优势。

我国能源利用效率不仅远远低于发达国家，而且低于世界平均水平。“中国GDP占世界生产总值的7%，却消耗了世界能源消费总量的[1]17.7%。”所以，要尽可能地降低能耗，提高能源利用效率与经济效率，提高总体效益，从而缓解经济与能源的双重压力。提高能源效率的根本途径就是经济结构调整。经济结构调整不仅包括产业结构调整，更包括行业结构和产品结构的调整。所以要注重在结构上综合把握三大产业各自的特点和发展模式，促进高能耗产业的更新换代，敢于投资使用新技术，从源头上提高能源效率；要对产业政策进行细化，将能源效率作为重要的评价指标，具体到任何产业或行业的准入，发展战略和规划，生产（或服务）各阶段，验收、消费等各阶段，在每一个阶段都要贯穿高效节能减排技术的投入与研发，从经济运行全过程中提高能源效率；要在产品（或服务）的设计、使用或消费的过程中贯彻能源高效理念，从社会消费终端上促进能源效率的提高。2.实施完善的多元化能源战略储备

中国能源品种单一、进口渠道单一、运输渠道单一，没有充分利用世界贸易组织（WTO）规则，缺乏国际合作，处处受制于人，这就需要建立多元化的能源战略储备。目前，我国已经成立了国家石油储备办公室，专项负责石油战略储备工作，同时还成立了半行政化的中国能源储备集团，负责国家石油储备、炼化等能源管理业务，但依旧没有针对其他能源的储备制度。可以说，中国能源战略储备不但起步晚、发展慢，没有相应的法制保障，而且各类型能源布局单调，不成体系。我们亟需建立一种多元化的能源战略储备制度，因此，我国“十二五”规划就提出了“扩大油气战略储备”的要求。2011年政府工作报告指出要“加强现代能源产业和综合运输体系建设，积极推动能源生产和利用方式变革，提高能源利用效率，推进传统能源清洁利用，加强智能电网建设，大力发展清洁能源，统筹发展、加快构建便捷、安全、高效的综合运输体系，坚持陆海统筹，推进海洋经济发展”，为能源战略储备提供了一些多元化途径的思路，但有待进一步做具体性工作。3.大力发展清洁生产，积极开发新能源和可再生能源

根据我国《清洁生产促进法》，清洁生产的定义为：“本法所称清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。”由此可见，清洁生产具体表现在选择能源的清洁性、选择原材料的有效性、生产技术和设计的节约性、产品消费的环保无害性、废渣和余热等副产品的循环与回收利用性。清洁生产作为工农业生产减排的重要途径，表面上可能会使企业的产品指标和要求更为严格，造成生产成本的提高。出现这种情况的根源在于清洁生产技术并不成熟，没有得到充分有效的利用。如果具有实用性的产业化清洁生产技术能够得以推广，那将极大地降低生产成本，促进副产品的回收再利用，提高能源、资源的利用效率与效益，有效地弥补边际效用递减规律对传统经济模式的影响，实现经济效益的整体提高。

同时，我国还应继续进行技术革新，积极引进国外先进技术，大力发展现有的新能源和可再生能源，加大对空间、海洋和地球内部中新能源与可再生能源有效利用的理论论证和研发力度，充分发掘和利用好各种能源。4.规范和完善能源市场

能源本质上是一种资源，更是一种商品，因此也需要市场机制。能源市场和一般市场一样，也具有市场主体、市场客体、市场价格、市场规制、市场监管等基本要素。“在有序竞争的作用下，市场比政府能更好地配置资源。在市场机制方面，国家应通过法制，明晰能源[2]产品的产权、确立公平的交易机制等等。”一个健全有序的能源市场机制就需要以竞争打破国家垄断和行业垄断，买方与买方之间、卖方与卖方之间、买卖双方之间地位完全平等，以价格规律为基础，完善价格机制，提高经济效率，最终实现能源的优化配置。

我国能源市场运行机制薄弱，严重影响能源配置的效果。面临严峻的能源供需形势，建立健全完善的能源市场已经是当务之急，也是我们必须确立的一个重要的能源战略。我国《能源法》（征求意见稿）第6条规定：“国家积极培育和规范能源市场，发挥市场在能源领域资源配置中的基础性作用，鼓励各种所有制主体依法从事能源开发利用活动。……国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制。”因为市场经济就是法治经济，就需要一个公平正义、稳定有序、适用性好、权威性强的法律体系，所以该法律稿还明确规定了破坏能源市场竞争秩序的法律责任。

由于历史、经济制度、能源行业的自然垄断特征等方面的原因，我国能源市场上存在若干垄断性的行政性公司，对此我国《反垄断法》没有作限制性的规定，于是就导致了能源垄断、政企不分、供需失衡、效率低下、价格上涨过快、布局不合理、缺乏节能激励机制、监管力度不够等现实问题。在能源市场上，煤炭已基本实现市场化，成品油已经实现了半市场化，电力等能源还未实现市场化，这就造成了能源市场体系的内部冲突。同时，我国《电力法》和《煤炭法》虽分别于2009年8月和2011年4月进行了修正，但其主体内容未作实质性变动。由于上述因素，我国能源始终未能实现市场化，又面临当前如此严重的通货膨胀压力，导致能源供需矛盾，能源价格增长过快。从世界上看，大部分国家都已经打破对能源的行政性垄断，多以宏观调控手段与市场竞争机制相结合，能源企业、能源供求和能源价格真正走向了市场。因此，“政府应根据国家能源战略目标，具体分析不同能源产业的发展状况，对原来垄断经营现已具备市场化改革条件的领域，可逐步向市场开放乃至全部交给市场，并通过价格杠杆来调节[3]市场供求关系，让竞争机制和自由契约来解决‘政府失灵’问题”。

能源市场不仅包括能源供求市场，还包括能源金融市场。当今通过能源的金融意义来调控能源利用的政策性金融工具，最常见的就是绿色信贷。绿色信贷的运行方式是：利用合理的金融手段和信贷政策为环保、节能、减排产业提供低息贷款；对高碳排放企业采取缓贷、提高担保额、限贷、停贷、要求提前还贷等方式，有力地促进节能减排最终实现能源利用与社会、经济、环境、企业发展的共赢。此外，环境污染责任保险也是调控能源利用的重要金融工具之一。环境责任保险是投保人与保险人在法律规定的基础上，通过当事人的约定而建立的，由投保人支付保险费，保险人则对被保险人因承担环境责任而致的损失承担赔偿责任的制度。美国、日本、俄罗斯和欧盟国家等工业发达国家都有相应的环境责任保险立法。该险种充分利用了市场机制，既可维护高能耗污染企业的相关利益和污染受害者的合法权益，又能活跃金融市场，带动相关金融工具的创新与应用，同时也达到了有力地调节能源消耗、有效地弥补能源不合理利用所造成损害的目的。除国内能源金融市场外，我们还要充分利用国际能源金融市场及其交易机制。例如，《京都议定书》就规定了三个节能减排折算与交易机制，包括排放贸易机制（ET）、联合履行机制（JI）和清洁发展机制（CDM），鼓励发展中国家和发达国家进行国际能源金融交易。总的来看，能源金融市场是一个新兴的领域，存在相关法律规范不成熟、不完善的情况，通过政府积极有效的引导，综合运用贴息、奖励、税收等手段，建立公开、透明的市场运行机制，可以为企业自律创造一[4]个良好的环境。

能源市场化之后可能会有一定的负面影响，那就是国内能源价格会随国际价格波动。“短期而言，中国能源价格改革可能导致国内能源价格的相对不稳定。但是，能源定价机制的市场化改革，有利于灵活的市场信号和灵活的反应机制，增强经济活力和供给能力，提高能[5]源效率，抑制能源需求。”为了抵制能源市场化的负面效应，国家应当建立并逐步健全市场调整与宏观调控相结合的能源价格机制，合理利用市场调节价、政府指导价和政府定价等价格政策工具，维护价格的稳定。除此之外，国家还要健全能源市场准入制度，对能源市场实行一定程度的管制，以降低风险，提高效益。5.加强国际能源合作，积极参与国际能源法制的构建

充分利用国际资源是解决中国能源供需矛盾问题的必由之路之一。这既是落实“引进来”与“走出去”战略的需要，也是履行我国节能减排承诺的客观要求。例如，如果从俄罗斯、蒙古、中亚国家进口电力就可以将发电所需的碳排放量留在国外，缓解美国等国家对我国高碳排放量的指责。中国的国际能源合作，不能只局限在单纯的“买入”，更要敢于“开发”。中国目前已经在中南半岛、非洲、拉美等地区进行了广泛的投资，但投资通常具有半援助的性质，并不是真正的战略性能源投资。我们应当转变观念，积极开发国际能源市场。

国际能源合作还伴随着竞争机制。能源经济是当前国际竞争中重要的据点，如在亚太地区就存在着中、美、日、俄之间的能源博弈。中国能源外交经验起步晚，难以与发达国家抗衡。例如在“安大线”[6]与“安纳线”之争中，中国就失利。所以我们要对能源安全予以足够的重视，不断积累经验，维护我们国家和民族的根本利益。

经济全球化和区域经济一体化的趋势客观上也要求我们必须重视国际能源合作机制。IEA通过的《国际能源协议（IEP）》就有关于应对能源紧急状况的国际能源合作机制和长期能源合作计划。出于某些原因，中国目前还不是IEA成员国，还不能参与该机构的一些活动和计划。2009年以来，IEA一直在邀请中国参加该组织，中国应当以此为契机，积极参与国际能源合作，在合作中实现“双赢”。

中国既应争做能源法律制度变革的先驱者，也要在国际能源法律制度构建中谋求一定的地位。这不只需要建立一套全面的符合中国国情的国内能源法律体系，更要求我们积极参与国际能源法制的构建。我们一方面要坚持《京都议定书》中确立的共同而有区别的责任原则，充分利用现有的国际能源公约和国际能源协定所确立的基本原则，另一方面也要积极倡导国际能源法律体系的构建，在国际谈判中力争自己的话语权，既向世界展示我负责任大国的国际形象，又切实维护我国的国际能源利益。

二、中国能源政策

相比能源战略而言，中国的能源政策相对具体、统一，但缺乏其应有的权威性。反观发达国家，一般是通过能源法典明确阐述自己的能源政策。例如日本《能源政策基本法》第1条规定：“鉴于能源是国民生活之安定向上及国民经济的保持和发展所不可缺少的，并且能源的利用将给地区和地球的环境造成较大影响，本法旨在通过确定与能源供需政策有关的基本方针，明确国家及地方公共团体的责任和义务的同时，规定能源供需政策的基本事项，以长期地、综合地和有计划地推进与能源供需有关的政策，并以此在对地区和地球的环境保护[7]做出贡献的同时，对我国和世界经济的持续发展做出贡献。”中国是通过政府白皮书的形式阐述能源政策的。2007年国务院发布的《中国的能源状况与政策》白皮书对中国的能源政策作了大致阐述：“中国政府正在以科学发展观为指导，加快发展现代能源产业，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，努力增强可持续发展能力，建设创新型国家，继续为世界经济发展和繁荣作出更大贡献。”该白皮书在文中又强调了全面推进能源节约、提高能源供给能力、加快推进能源技术进步、促进能源与环境协调发展、深化能源体制改革、加强能源领域的国际合作等具体的政策措施。由于中国长期以来一直没有一部能源法典，能源政策也就难以上升到法律的高度。（二）中国能源政策的具体体现

中国的能源政策相较能源战略而言，更加具体详细，更具可操作性，但依旧存在原则化、含糊化和缺乏权威性等缺点，有待进一步完善。我们认为，中国的能源政策应在如下几个方面得到完善：1.以切实有效的激励机制，落实能源开发与节约，把节约放在优先地位，提高能源效率

早在1997年，国务院发布的《中国能源政策》白皮书中就提出了“能源开发与节约并重，把节约放在优先地位”的能源政策。能源开发，需要先进的科学理论推进能源技术进步，而能源技术的进步则离不开有效的政策扶持和激励机制。

能源“开源”很重要，但更重要的是“节流”。节约能源是缓解当前严峻的能源形势的最重要的途径，已经有美国科学家戏称节能为“第五能源”。节能主要有两种方式：一种是政策性节能，即通过教育、经济或行政手段影响人们的行为模式来节省能源消耗，例如税收；一种是技术性节能，即通过技术革新和创新发明等手段来降低能耗。不管是政策性节能还是技术性节能，都需要切实有效的激励机制的支持。

如果说节约能源是作用于能源利用的终点阶段的话，那么提高能源效率则是作用于能源利用的起点阶段。从经济学角度来看，只有提高能源效率，才能在不影响经济发展的前提下实现节约能源，所以说提高能源效率是节约能源的重要途径。提高能源效率的根本要求是能源技术的创新，也需要相关的激励机制作保障。例如，美国《能源政策法》规定：“可以执行一个现金奖励计划，用于嘉奖研究、开发、示范及商业应用方面的突出成就，它们有潜力可以应用于本部门任务之中。”日本《能源政策基本法》第10条规定：“政府应当完善为实施能源供需政策所必须采取的法制措施和财政措施、金融措施及其他措施。”日本还每年斥资570亿日元进行所谓“新阳光计划”的替代能源、可再生能源和节能技术研究。我国《节约能源法》和《可再生能源法》中也有激励措施的规定。

如果没有以政府为主导的激励机制，企业和个人在主观上和客观上都很难达到实现能源开发、节约能源与提高能效的目标。因此，政府应当运用财政补贴、能源税等激励机制，将市场机制和国家调控有机结合，切实做到能源开发、节约能源与提高能效并举，促进产业结构调整，实现能源利用的优化。

财税手段可以通过经济杠杆有效地发挥作用，并将作用延伸至节能和科研的各具体步骤，形成节能有功、节能有利、尊重节能科技的氛围，也是一种合理的回报。当然，一定的惩罚机制也属于反向激励机制，促使企业设备折旧、淘汰落后产能。

能源补贴长期以来是维护我国能源价格稳定的重要工具之一，能够有效地弥补市场的弱点和缺陷，保护国内相关产业，降低能源价格，维护经济正常运转。但从另一角度上考虑，这也是维护我国高耗能产业运转的基础，因此，我国应将能源补贴的重点从常规能源转移到新能源上去。这样既能将能源价格与供求维持在一个合理的水平内，又能有效地促进新能源的广泛使用。

能源税的理论基础，是能源作为一种资源的稀缺性及其对环境的危害性。能源税可以在一定程度上提高能源价格，抑制能源需求，促进能源节约，提高能源效率，激励能源科技创新，协调节约能源、碳排放、环境污染和经济发展四者之间的关系，这已成为环境经济学家、能源经济学家和经济法学家所达成的共识。中国目前征收的能源税主要是燃油税，有待进一步完善。能源税的环境法基础是环境责任原则，任何能源使用所造成的环境破坏均应有所补偿，不应仅仅局限于燃油税，应该还有碳税等其他税种。“当今，一些北欧国家、加拿大魁北克省已经开始征收碳税，美国的《利伯曼·沃纳气候法案》虽然没有直接规定碳税，但也已要求国内符合该法案调整范围的高碳排放产业[8]生产商以办理排污许可证的方式履行义务。”碳税不但能够为节能技术的开发提供物质基础，还能提高企业和个人的节能意识，更能通过抑制消费需求反作用于生产供给，降低高碳产品的生产和消费，最终实现能源结构的优化。我国对碳税还是持相对积极的态度，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）专家已经表示希望在“十二[9]五”期间开始征收碳税。我国在“十二五”规划中已经提出要完善资源性产品价格形成机制和资源环境税费制度，健全节能减排法律法规和标准，强化节能减排目标责任考核。征收碳税不会明显加重企业的负担。研究显示，中国仅在2006—2008年间为调控两高一资产品[10]出口而实施的出口关税一项政策，就相当于分别对出口的钢铁和铝[11]产品征收了大约每吨二氧化碳23—43欧元和18—26欧元的碳税。我们认为，应在认真调研、总结和分析的基础上，根据工农业和第三产业生产用途和家庭、个人消费用途的不同，分别确定税率；在生产用途中，再根据各行业自身的特点、运营方式、经济地位和行业惯例，以行业为单位进一步分别明确税率，以期达到预期的经济调控减排目的。

与能源税相关的就是能源关税，具体表现就是欧洲的能源相关产品（ErP）指令和美国的《美国清洁能源安全法案》中关于碳关税的规定，欧美各国已经准备对中国高能耗产品的出口征收碳关税。能源关税合法与否，当前学界争论很大。但单从激励机制上讲，能源关税与能源税一样，都能在一定程度上起到同样的反向激励作用。由于发达国家存在向发展中国家转移低端产业和碳排放的问题，我国政府曾明确反对它们的碳关税政策。因此有人建议，可以在不承认碳关税合法性的前提下，基于WTO中的对等原则和公平原则，向针对我国征收碳关税的发达国家出口到我国的产品征收反向报复性碳关税，这样既能维护我国在对外贸易中的正当权益，又能对发达国家出口到我国[12]的高耗能产品起到一定的调节作用，也就实现了激励措施的目的。2.充分发挥社会力量，促进能源事业全面发展[13]

21世纪以来，社会力量以“第三部门”的面目，渐渐介入人们的经济、政治和法治生活当中，并日益发挥了其重要的作用。按照宏观经济学原理，市场不是万能的，它具有自身难以避免的弱点与缺陷；宏观调控也不是万能的，很可能发生“政府失灵”。市场自身强调在绝对公平、绝对平等的理想竞争条件下，价值规律能够起决定作用。但是在现实生活中，各个市场主体往往存在着大小、强弱等差异，就可能引发侵害消费者权益、垄断或不公平竞争等问题。对宏观调控的主体政府而言，主要依靠能源政策措施来实现公共资源合理配置的调控目的。由于政府在制定政策措施时可能会出现沟通不畅、调研不当或官僚主义作风，一些弱势群体的相关诉求可能无法顾及。同时，政府虽然应该代表公共利益，但是也是由人组成的，每个人都会有自己的利益，又涉及到不同人和不同政府部门间的合作可能产生的掣肘，必然会造成一定的失误。所以，必须需要“第三部门”的参与机制来弥补漏洞。尤其是西方流行的非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO），由于其在协调社会活动中具有低成本、高效率等特点，能够有效地克服市场失灵与政府失灵，逐渐在公共领域发挥了巨大的作用。能源涉及到经济、政治、国家安全等诸多方面，涉及社会公共领域，也应由“第三部门”积极参与，以促进能源事业的全面发展。我国《能源法》（征求意见稿）第15条规定：“各级人民政府及有关部门进行涉及公共利益和安全的重大能源决策时，应当听取有关行业协会、企业和社会公众的意见，增强能源决策的民主性、科学性和透明度。”以社会力量促进能源发展的具体政策性措施可以从以下两个方面加以推进。（1）设立能源技术开发与政策研究基金。

在世界范围内，经济发展方式正从资源依赖型、投资驱动型向创新驱动型为主转变。国家应当以国家财政、能源税和能源关税为基础，以社会捐款为主体，设立能源技术与政策开发基金，为能源技术的开发、政策的研究和人才的培养提供一定的物质支持，如提高能源效率、促进能源结构调整、促进节能减排、促进清洁能源的开发与应用、统筹区域间能源互补、能源科技专业人才的培养、能源政策研究的奖励等。例如，我国台湾地区“能源管理法”第5条规定：“‘中央’主管机关得依预算法之规定，设置能源研究发展特种基金，制订计划，加强能源之研究发展工作。前项基金之用途范围包括：一，能源开发技术之研究发展及替代能源之研究；二，能源合理有效使用及节约技术、方法之研究发展；三，能源经济分析及其情报资料之搜集；四，能源规划及技术等专业人员之培训；五，其他核定之支出。法人或个人为前项第一款、第二款之研究，具有实用价值者，得予奖励或补助。‘中央’主管机关应每年将能源研究发展计划及基金运用成效，专项[14]报告‘立法院’。”

能源基金只是一种手段，目的就是实现提高能源科技自主创新能力，推进能源技术革命，并将科技尽快转化为生产力。我国能源技术创新能力远逊于发达国家，必须努力加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力。能源基金作为一种社会性投入，应该起到它应有的作用。

能源技术研发是一个资金需求大、投产周期长的跨领域综合性课题，需要强有力的政策支持。而政策研究也需要一定的物质支持，只依靠国家财政是不够的，应当发挥全社会的力量。所以能源基金要应用到能源政策研究领域，进一步为政府、高校、科研机构、企业制定各自的能源技术和能源发展规划提供经济上的支持与保障。（2）确立公共参与机制，充分发挥能源行业协会的作用。

我国《清洁生产促进法》第6条第2款规定：“国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及监督。”能源行业协会就是公众参与的形式之一，比如我国的石油和化工联合会、电力行业协会、煤炭行业协会等。我国《能源法》（征求意见稿）第14条规定：“能源管理应当发挥能源行业协会等社会中介组织的作用。能源有关行业协会应当反映行业和企业发展要求，在行业统计、行业标准、技术服务、市场开发、信息咨询等方面为企业提供服务，为政府提供决策咨询。”行业协会能够动员民间力量，提高全民节能生产和节能消费的意识，做好政策和舆论导向，营造良好的立法、执法和司法基础。在没有具体法律规定的情况下，某些行业协会的规定也能够作为“准法规”加以适用。以发达国家为例，欧盟早在1992年就通过了《能源效率标识导则（92/75/EEC）》，美国政府也于1993年发布命令，要求联邦政府采购的必须是符合美国“能源之星”能源标识的产品。中国在2004年制定了《能源效率标识管理办法》，次年开始实施能源标准和能源标志制度，但涉及产业较少且均属轻工业，收效不大。我们认为政府应当鼓励相关社会组织、行业协会参照ISO14001系列环境管理标准，有针对性地出台切实可行的能源标准，划分标准等级，并设立专门机构对符合不同等级标准的企业和产品许可相应的能源标识。此外，能源行业协会还可以在条件成熟的时候，适时通过适当方式向全国人大及其常委会提出若干立法、法律修改、法律清理或法律解释的建议，以健全中国能源法制。3.深化能源体制改革，完善能源立法，加强能源监管体制建设

改革是动力，发展是目的。改革是实现我国能源体制优化和能源产业发展的动力源泉。我国能源体制存在诸多缺陷，难以适应新时期经济社会发展、提高人民生活水平的客观要求。能源体制改革须重点从以下几个方面进行。（1）完善能源立法，颁布与环境法相适应的能源法典，促进能源与环境协调发展。

由于某些原因，我国目前仍无一部作为能源法律制度总纲的能源法典，导致我国能源法制混乱。早在2007年12月1日起，《能源法》（征求意见稿）就开始向社会各界广泛征集修改、完善的意见和建议，但至今依然未交付人大表决。我们认为全国人大和中央政府应当进一步号召社会各界广泛深入地研究探讨如何完善该法律稿，积极引进国外的先进立法经验，以弥补其不足之处，争取早日通过一部符合我国国情的完善的能源法典。

至于能源单行法典，我国仅颁行了《电力法》、《煤炭法》和《可再生能源法》等少数几部，至今依旧没有石油法、天然气法、核能法等相关法律。这就使得我国能源法律规范散见于各能源单行法、行政法规和部门规章、地方政府规章中，很难起到强有力的协调作用。因此，我国应该尽快出台规范重要能源的单行法典，以实现我国能源法制的完整。

鉴于能源与环境的辩证关系，能源法制与环保法制也是分不开的。我们在制定能源法的同时，也应认真考虑能源法与环境法相互之间的衔接问题。作为我国环境法“总则”的《环境保护法》，自颁行以来二十余年未经修改，相对我国经济、技术和社会发展水平明显落后。该法单独强调保护环境而忽视节约资源（尤其是能源资源），略显片面。同时，该法依然坚持传统的环境学理论，未将二氧化碳作为污染物抑或环境有害物加以调整，使得二氧化碳的过度排放问题在现实中无法可依，这无论在环境学上还是在法学上都落后于发达国家。例如，“2007年4月，美国联邦最高法院作出判决，认为二氧化碳属[15]于污染物质，应当受《清洁空气法》的调整。”所以，我们要打破狭隘的部门法偏见，在宏观的法制体系下协调好能源法和环境法的立法与修改工作，以实现能源的可持续利用和环境的可持续发展。（2）设立国家能源部。

在相当长的时期内，我国能源行政管理体制十分混乱，能源行政管理职能分散在国家发改委、商务部、国土部、安监总局、电监会等十多个部门和几个中央能源企业的手中，多部委、多个行政性公司共同协调管理能源。长期以来，我国“能源领域的政府改革和企业改革滞后，政府职能存在缺位、错位和越位现象，能源战略、能源规划、能源安全、能源政策法规、能源国际合作、能源效率与节约、能源技[16]术研究开发以及其他有关的行政管理也需进一步加强”。因此，我国于2008年设立国家能源局，作为国家发改委管理的国家局，主要职责定位为：拟定能源发展战略、规划和政策，提出相关体制改革建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出发展新能源和能源行业节能的政策措施；开展能源国际合作。作为一个副部级被代管的国家局，国家能源局的地位比较尴尬：行政级别低，没有独立的规章制定权；面对正部级的大型涉能中央企业，话语权有限。为此，2010年1月28日，国务院为加强能源战略决策和统筹协调，决定成立国家能源委员会。国务院总理温家宝任主任，国务院副总理李克强任副主任，组成人员包括国务院及其下属相关部委、相关直属机构和特设机构、相关直属事业单位和解放军总参谋部的相关领导，主要职责是负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。该委员会层级很高，很具权威性，成立之后也于2010年4月23日召开了第一次全体会议，提出了加强能源发展战略研究、加快能源调整优化结构、积极应对气候变化、提高能源科技创新能力、深化能源国际务实合作、加强能源法制建设等几项重点工作。但是正由于涉及部门太多，范围太广，权力分散，职能重叠，使得该委员会在运行效率上大打折扣。

根据《能源法》（征求意见稿）的规定，国务院设立能源主管部门统一管理全国能源工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。国务院能源主管部门应当依法组织实施国家能源战略，制定和实施能源规划、能源政策，对全国能源各行业进行管理，统筹负责能源领域的发展与改革工作。国务院能源主管部门具体职责由国务院规定。我们认为，可以设立全国性的能源主管部门（能源部）。该部门应具备行政主体资格，能够全面负责国家能源管理，协调全国各能源行业的产业措施，具有能源行政执法和能源行政规章制定权。各级地方人民政府也要设立相应的能源主管部门（能源厅、能源局、能源委）。只有这样，才能从综合的、长远的角度去分析制定国家能源战略与政策，避免不同机关为了部门利益相互掣肘，危害国家和社会利益。（3）构建能源评价和预警制度。

能源涉及资源、环境、经济、社会、政治、安全等诸多方面，关系到我国人民乃至全世界人民的切身利益，这就需要建立一个综合性的评价制度。2001年，联合国环境规划署和经济合作与发展组织提出了“Pressure-State-Response”理念。“Pressure”指的是可能影响可持续发展的负面效应，如能源危机、环境污染、气候变化等；“State”指的是可持续发展中经济、政治、社会、资源和能源系统中的不同时期不同的表现形式；“Response”指的是人类通过发挥主观能动性而采取的教育、思想意识尤其是制度层面所采取的措施。此理念表达了人类协调能源战略所涉各方面综合评价响应的愿望。能源开发与利用所造成的环境污染、资源破坏、经济瓶颈、社会危机等负面影响可以视为“Pressure”；人类所为的可能产生正面或负面效果可以视为“State”；所采取的综合性能源政策措施可视为“Response”。这就需要在制定能源政策时，整合科技开发、能源价格与供求、能源战略、国际国内贸易体系、社会经济运行情况、教育等社会事业发展情况，进行深入的分析、评估，构造一个完整的体系，并深化到制度层面。中国的环境评价制度起步很早，已经通过了《环境影响评价法》，但没有相关的《能源影响评价法》，缺失相应的能源评价制度。我们认为，有关部门应当对能源预测评价提起高度重视，适时制定相关法律措施予以明确规定。

由于能源危机频发，就必须要建立一套灵活敏锐的能源预警机制。能源预警指的是国家、社会通过一系列制度上的设计与安排，发现可能危害能源安全的国内外危险性因素而采取的消除危险、维护能源安全与稳定的活动。2008年1月，国务院办公厅发出《关于加强能源预测预警工作的意见》，要求抓紧建立健全能源监测与预警机制，提高能源预测预警水平，建立能源预警信息发布制度等。我们认为，可以赋予国家能源委员会制定能源综合评价与预警机制的职权，根据实际情况和所收集的材料进行风险评估，划分预警等级，并根据预警等级制定应急预案；必要时候还可以成立专家组，分析和研究国际国内能源形势、世界各主要贸易国的能源法律制度的立法目的和可能对我国造成的影响，以定期报告的形式向全国人大常委会和国务院汇报，为国家进行紧急干预提供建议和措施。此外，我国还应“积极组织国家能源信息网络工程建设，并纳入国家电子政务规划，加强系统的开发与建设，尽快实现与其他国家政府信息系统资源充分共享”[17]，以实现能源评估与预警的智能化、迅捷化和网络化。【注解】[1]杜祥琬：《中国能源可持续发展的战略思考》，《山西能源与节能》2010年第6期，第2页。[2]杨解君：《可持续发展与中国能源法制建设》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2007年第3期，第15页。[3]陶广峰：《行政垄断与我国能源战略发展研究》，《现代经济探讨》2011年第1期，第33页。[4]参见朱家贤：《环境金融法研究》，法律出版社2009年版，第283页。[5]林伯强：《高级能源经济学》，中国财政经济出版社2009年版，第333页。[6]中俄两国政府曾于2001年签署协议，拟共同修建安加尔斯克至中国大庆的石油管道，并完成了技术论证等工作。2002年底，俄石油运输公司等又提出修建安加尔斯克至远东纳霍德卡管道直到日本的方案，于是引发了“安大线”和“安纳线”之争。2003年，俄自然资源部以生态等原因否决了上述两个方案。2004年3月，俄罗斯石油管道运输公司出炉了一个新的方案，这是人们第一次看到“泰纳线”的庐山真面目。“泰纳线”实际上是“安纳线”的改良版，即在“安纳线”的基础上作出的远离贝加尔湖的修改方案，“泰纳线”的起点改在了距安加尔斯克西北约500公里的泰舍特，该管线穿越贝加尔湖北部，然后沿着贝加尔-阿穆尔大铁路南下，途经滕达和斯科沃罗季诺，并沿着俄中边境地区一直通向纳霍德卡附近的佩列沃兹纳亚湾。参见《安大线与安纳线之争了结，最终敲定泰纳线》，载新浪网，http：//finance.sina.com.cn/j/20050102/11561266897.shtml，2011-4-3；《安大线未通过，安纳线遭否定，俄基本认定泰纳线》，载网易网，http：//news.163.com/40706/8/0QJIV4BK 0001121S.html，2011-4-3。[7]清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编：《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》，清华大学出版社2008年版，第40页。[8]吴婷玉等：《国外低碳壁垒及我国应对的法律思考》，《行政与法》2011年第1期，第80页。[9]参见张涵：《中国碳税时代来临？》，《北京商报》2010年5月28日，第5版。[10]即高耗能、高污染和资源性产品。[11]参见谢来辉等：《中国对碳关税问题过度担忧了吗？》，《国际经济评论》2010年第4期，第 135-147页。[12]参见吴婷玉等：《国外低碳壁垒及我国应对的法律思考》，《行政与法》2011年第1期，第80页。[13]政府被称为“第一部门”，企业被称为“第二部门”。[14]清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编：《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》，清华大学出版社2008年版，第149页。[15]吴国华：《中国节能减排战略研究》，经济科学出版社2010年版，第17页。[16]和识之：《我国能源立法和能源政策研究》，《云南电业》2010年第7期，第45页。[17]王思强：《能源预测预警理论与方法》，清华大学出版社2010年版，第115页。

第二章 中国能源法制概况

第一节 中国能源法

一、能源法概述

能源法，简言之，即与能源有关的法。能源法的概念可以从形式意义和实质意义两个层面加以理解。形式意义的能源法，是指能源法律规范借以表现的各种形态，主要是指能源领域的法律（《如节约能源法》、《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》）、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等。实质意义的能源法，是指由国家制定或认可，由国家强制力保证实施，调整能源领域中能源勘探、开发、生产加工、储存、运输、贸易、消费利用、节约、对外合作、安全、监管及环境保护等环节中产生的各种社会关系的法律规范的总

[1]称。2.能源法的特征

能源法的特征，主要表现在以下方面。（1）能源法在性质上具有综合性。能源法不能简单地被归结为某个单一的法律部门。能源法在性质上具有跨多个部门法的特点，是公法与私法、国内法和国际法的交叉结合。凡与能源有关的法律规范，不论其属于哪个法律部门，都属能源法的范畴。能源法不仅仅体现在国内法中，在国际法中也有体现，如有关能源合作的国际条约等。（2）能源法的调整对象具有多样性。法律的调整对象即一定范围内的社会关系。能源法的调整对象即能源关系，而能源关系颇为复杂，既包括人与人之间的关系，也包括人与物之间的关系。既包括纵向的行政关系（如政府对能源的宏观调控和管理关系），又包括横向的民事关系（如能源的供给者，能源产品的生产者、使用者之间的能源利用和交易关系；能源企业与其职工的劳动关系）以及经济关系（如能源产业、能源市场）等。（3）能源法的形式具有多元性。能源法没有统一的法典。各种有关能源的规定分散在各相关法律、法规、规章等之中。能源种类的多样和涉及领域的广泛决定了制定能源统一法典的困难。（4）能源法的调整内容具有专门性和广泛性。能源法的调整内容涉及能源领域的各个方面。无论是能源企业、能源消费者以及政府及其相关部门的行为，还是能源的开采、利用、交易、消费等环节，皆属能源法的调整范围。（二）能源法的基本原则

能源法的基本原则，是贯穿于能源法之中，对各项能源法律制度和全部能源法规范起统帅作用的基本准则。能源法的基本原则对各种能源活动具有普遍的指导意义，是能源立法、执法、司法必须遵循的基本准则。

关于能源法基本原则的标准和数量，并不是一成不变的，不同的人基于不同的视角会有不同的归纳和认识。并且在这些基本原则之中，也不是完全的并列关系，其内容不可避免会有一定程度的交叉，这也说明了能源法的基本原则具有高度的融合性和开放性。具体而言，能源法有以下几个基本原则。1.可持续发展原则

能源的可持续发展，既是可持续发展理念的要求，也是可持续发展的内容和具体体现。如要使可持续发展理念能够贯彻到能源开发利用的各个阶段中，就要在能源法中将可持续发展作为一项基本原则确立下来，使之从抽象的伦理原则转化为内容充实的、具有约束力的法律原则。能源法的可持续发展原则，要求能源的开发利用要与经济、社会、环境相协调，通过技术和策略等手段实现能源的可持续利用，平衡能源利用的代内及代际公平。可持续发展原则，需要通过能源法的具体制度得到体现，如能源环境保护制度、能源普遍服务、可再生能源发展激励制度等。可持续发展原则是一个综合的、开放性的原则，将会随着能源法的发展进一步得到丰富和发展。2.能源安全原则

能源安全包括了国际能源安全和国内能源安全，在我国，能源安全一般指能源的国内安全。能源安全，是指实现一个国家或地区国民经济持续发展和社会进步所必需的能源保障的一种状态，它不仅包括能源供应的安全，也包括对由于能源生产与使用所造成的环境污染的[2]治理，能源安全是能源供应安全和能源使用安全的有机统一。在能源供应安全方面，主要指能源供应的持续性和稳定性，涉及能源的生产、运输、分配各个环节的稳定及衔接问题。在能源使用安全方面，主要指能源使用对人体以及环境的友好性，不对人类健康以及生态环境造成威胁。能源安全原则和可持续发展原则一样，也具有丰富的内涵，与能源开发利用的各个环节紧密相关。3.能源清洁原则

能源清洁原则，是在现代可持续发展理念以及人类对生存环境需求提高的双重影响下产生的，能源清洁既是环境保护的要求，也是现代文明之下人类对生存空间的认知和选择的结果。能源清洁包括了可再生能源的清洁，也包括常规能源如煤炭、石油、天然气的清洁，在仍然以化石燃料为主要能源的现代社会，常规能源的清洁显得更为迫切。清洁指整个能源循环系统中各个阶段都保持能源的清洁，包括了从生产到消费，以及废物再利用的整个过程。大力发展可再生能源本身就是能源清洁原则的体现，而常规能源的清洁利用，如洁净煤技术，对能源清洁意义重大。4.节约与开发并举原则

节约能源不仅是资源利用的基本原则，也是我国的基本国策。《节约能源法》规定了国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。节约能源贯穿能源开发利用的全过程，并具有优先的地位。节约能源可以包含两个方面的意义，即减少能源使用以及提高能源效率。减少能源使用是对需求的控制，提高能源效率是通过技术的或者策略的管理方法，减少提供同等能源服务的能源投入。我国《节约能源法》作为节约能源的专门法，较为全面地规定了能源节约各方面的问题，其他相关单行能源法中也有相应的规定。当代社会对能源的需求日增，决定了在能源的使用方面，既要“节流”，也要“开源”，因此在厉行节约的同时也要注重开发新的能源和调整能源结构。在能源开发方面，主要是针对可再生能源而言，可再生能源有其独特的优势和潜力，在节约与开发并行原则的指导下，可再生能源必将在未来能源结构中扮演着重要的角色。5.激励创新原则

现代能源的发展离不开有效的激励措施，科学合理的激励制度有利于促进能源科技与管理的创新。一国的能源科技创新水平决定了其在世界低碳经济竞争中所处的地位，而能源管理创新则体现了政府能源管理的有效性和与时俱进性。能源激励措施可以通过价格机制、税收、信贷、投资、担保、财政补贴等财政税收优惠政策进行，激励和引导相应的管理主体、能源企业及其他单位和个人进行能源研究、开发和推广应用。将激励创新原则作为能源法的基本原则之一，将能有效地促进能源的发展。（三）能源法的目的和任务

能源不仅仅作为一种资源而存在，还与环境、经济、社会紧密相连，因而能源法不能只关注能源的开采与利用本身，还应将能源的开采与利用对经济和生态环境的影响纳入其规制范围。中国能源法，既要保证能源的安全、有效、持续供给，又要符合资源节约型和环境友好型社会建设的基本要求，促进生态环境、经济和社会的可持续发展。1.能源法的目的

我国能源法的目的主要表现在以下方面。（1）解决能源问题，协调能源关系，规范能源开发与利用。能源问题始于能源的开发与利用。当今世界，能源问题十分突出，常规能源短缺和衰竭、气候变化以及生态环境的破坏都迫切需要建立完善的能源法律制度，以寻求解决能源问题的法律对策。协调能源关系，规范能源的开发与利用是能源市场良性循环的基础。能源的开发利用，应当遵循合理布局、优化结构、节约高效和保护环境的基本原则。能源法应当规范能源开发利用项目的准入条件和管理办法，强调能源开采的合理性和开发利用的高效性，建立健全能源企业内部监管、能源行业协会监督和社会公众监督相结合的综合性监督管理体系，鼓励和推动清洁能源、新能源和可再生能源的开发利用。各能源企业应当依照能源法律法规的要求开发利用能源。能源法应当担当起解决能源问题，协调能源关系，规范能源开发与利用的重任。（2）规范能源管理行为。能源问题的解决不仅需要强有力的制度保障，还需要科学合理的管理行为。当巨大的经济利益和能源的合理开发利用发生冲突时，管理者可能为了维护经济利益而放任能源的浪费和过度开采，从而严重扰乱能源开发利用的正常秩序。因此，完善政府和相关部门的管理机制，确定其职权和职责，规范其行政管理行为，都是十分必要的。（3）构建和完善多元化能源体系。按照能源的开发利用情况，可以将能源划分为常规能源和新能源。常规能源主要包括煤炭、石油、天然气、水能、核裂变能等。新能源主要包括太阳能、风能、海洋能、地热能、生物质能、氢能、核聚变能、天然气水合物等。常规能源中的大部分能源属于不可再生能源，存在枯竭的可能，而新能源在一定程度上可以弥补常规能源的这种缺陷。因此，在能源开发利用过程中应当将常规能源与新能源相结合，利用常规能源的同时，兼顾新能源的开发利用，使能源结构更加多样化，构建和完善多元化能源体系。党的十七大针对日益突出的能源结构问题提出了多元化的发展战略，要求能源结构由主要依靠常规能源满足需求向大力开发新能源和可再生能源转变，立足于多元发展。我国能源法也应在目的导向上作出相应的调整。（4）保障能源与经济、社会、资源环境全面协调可持续发展。虽然我国的能源工业取得了巨大的成就，但能源短缺和能源需求日益增长的矛盾、经济粗放型发展和能源供应紧张的矛盾日益突出。能源法理应在实现能源与经济、社会和资源环境的和谐共赢方面作出贡献，积极推动资源节约型环境友好型社会的建设。2.能源法的任务

我国能源法的任务主要表现在以下方面。（1）维护国家能源安全。能源是维系三大产业正常运转的动力源泉，关系着一国的经济安全和国家安全。能源安全的关键在于能源供应安全，有保障的能源供应才能真正实现能源安全。因此，需要建立由能源产品储备和能源资源储备相结合的科学合理的能源储备机制以及应对能源突发事件的能源应急机制，并且从法律层面上对能源储备机制和应急机制加以规制，保障国家的能源安全。（2）推动能源产业升级和结构优化。能源数量的有限性是能源资源的自然属性之一，而随着经济社会的发展，人们对能源的需求越来越大，由此导致了能源供求矛盾日益突出。因此，需要优化能源结构，鼓励发展新能源、可再生能源，合理发展常规能源，实现能源结构的多元化发展。能源产业发展的法治化，将有利于实现整个产业结构的优化升级，促使经济增长方式由粗放型向集约型转变，促进经济又好又快发展。（3）提高能源效率。一个国家的综合能源效率指标是增加单位GDP的能源需求，即单位产值能耗；部门能源效率指标分为经济指标和物理指标，经济指标为单位产值能耗，物理指标因行业类别不同而各有差异，工业部门的物理指标为单位产品能耗，而服务业和建筑[3]领域的物理指标为单位面积能耗和人均能耗。影响能源效率的因素主要包括：能源结构、能源质量、生产技术、用能设备等。中国是一个能源大国，但能源利用率很低，与发达国家差距较大，抑制了中国经济的可持续发展。因此，应通过科学管理的制度安排来促进能源效率的提高。（4）推动能源技术的创新与应用。能源技术，是推动能源结构优化与能源资源合理配置的重要因素，是能源产业良性发展的关键，是能源与经济、社会、环境的协调科学发展的基础。各种新能源的开发利用都是建立在成熟的能源技术基础上的。在这方面，需要确定能源激励机制、商业化机制、市场化机制和知识产权保护机制等，推动能源技术的创新与应用。（四）能源法的规制对象与行为[4]1.能源法的规制对象

国家、国家机关、企业单位、其他社会组织和公民都以不同的方式参与了能源的开发与利用，能源法必须将他们作为能源活动的主体纳入其中，加以规制。（1）国家

国家主要以能源法律、能源政策、能源战略规划的制定者与国际能源合作参与者的身份参与到能源法律关系之中。国家作为一个整体受能源法的规制，既是国内法关系的主体，又是国际法关系的主体。

作为国内法关系主体时，国家兼具公法主体和私法主体的双重身份：一是以统治者、立法者、管理者及责任者身份履行其能源管理、能源规划、能源政策制定等职能，发挥其作为公法主体的作用；二是以土地、森林、草原、水资源、矿产资源、石油天然气资源等自然资源所有权的享有者身份，行使所有者职能，以市场主体的身份参与市场之中，发挥其私法主体的作用。

作为国际法关系主体时，国家通过参加与能源相关的国际公约、缔结与能源相关的双边或多边条约、以国家的名义对外签订能源合作协议等，参加国际能源合作。（2）国家机关

国家机关是从事国家管理和行使国家权力的机构，包括国家的权力机关、行政机关、审判机关和检察机关等。

国家权力机关，即中央和地方各级人民代表大会及其常务委员会，以能源法的立法者、法律监督者与最高权力机关的身份参与能源法律关系。

审判机关和检察机关属司法机关，在能源法律关系中发挥着裁判能源纠纷、处理能源案件的作用。

行政机关，指的是国务院及其所属各部委以及各部委的直属机构和办事机构，地方各级人民政府及其所属的各工作部门、派出机构等。在我国，参与能源法律关系的行政机关众多，主要有：国务院、国资委、法制办、国家发改委、能源局、国家能源委员会，以及环境保护、国土资源、财政、税务、统计、审计、科技、林业、农业、标准化管理、安全监管、商务等部门。除行政机关外，还有基于法律、法规授权从事能源管理和公共服务的组织（包括企事业单位）。（3）企业单位

能源企业，即参与能源法律关系的企业单位，是指以能源开发、加工转换、仓储、输送、配售、贸易和服务等为主营业务的企业。根据能源主营业务的不同，能源企业可以分为能源开发企业、能源加工转换企业、能源仓储企业、能源输送企业、能源配售企业、能源贸易企业、能源服务企业等。（4）其他社会组织

参与能源法律关系的其他社会组织数量多，范围广，主要分布在能源的教育科研服务和消费等领域中，是指除国家机关、企业单位之外的组织，包括事业单位、中介结构和民间社会团体。如能源行业协会、能源科研单位、能源行业学会、能源审计中介结构、节能评估中介机构、节能服务中介机构、能源中介协调机构、能源基金会等。（5）公民

公民作为一个法律概念，指的是具有一国国籍的自然人。公民是能源法律关系最广泛的主体。公民通过直接或间接的方式参与能源法律关系。直接参与，是公民直接参与能源的开发利用活动以及能源的决策、管理和监督活动。间接参与，是公民通过科学合理的生活方式或绿色消费方式进行能源节约的行为。2.能源法规制的行为

上述若干主体所从事的与能源相关的活动，属于能源法的调整规制范围，这些行为主要包括：能源管理、节能减排、能源开发、能源加工转换、能源储运、能源供应、能源贸易、能源利用、能源技术研发、能源合作等行为。

二、中国能源法的发展状况

发生在20世纪70年代的两次石油危机，引起了各国能源政策的巨大变化，由廉价石油时代的能源高消耗，转向了促进能源的节约利用和替代能源的开发。世界主要能源消费国家都强化了能源的立法。在这种国际大环境的影响和带动下，中国也开始了自己的能源立法进程。

改革开放初期，我国处于计划经济的体制之下，虽然有少量的能源进出口，但我国的能源消费和供应与世界能源市场的关联不大，几乎是处于能源的自我循环状态。直至20世纪80年代，在我国能源法领域中也只有少数相关的行政法规。如，《对外合作开采海洋石油资源管理条例》（1982，2001年修订），《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983），《节约能源管理条例》（1983）及相关节能文件，并且其规定的内容带有相当明显的政令特色。

20世纪90年代，中国特色的社会主义市场经济体制和运行机制逐步建立，随着我国经济的迅速发展，对能源的需求与日俱增，能源在我国经济发展过程中的作用也随之日益突出。这一时期，我国能源立法步伐明显加快。全国人大常委会颁布实施三部能源领域单行法，即《电力法》（1995，2009修订）、《煤炭法》（1996，2009修订），以及《节约能源法》（1997，2007修订）。三部单行法标志着这一时期我国能源法取得了快速发展。

21世纪以来，随着可持续发展理念的引入，我国政府制定了《中国21世纪议程》，将可持续发展作为经济与社会进步的战略方针。可持续发展理念不仅渗入了我国能源立法领域之中，还融入了节能减排以及能源与经济、环境协调发展的内容。这一时期的立法标志性成果是《可再生能源法》（2005，2009年修订）。目前，我国已陆续颁布并实施了一系列能源或与能源密切相关的法律、法规、部门规章、地方性法规以及地方政府规章。至此，我国能源法步入了一个崭新的发展阶段。

三、中国能源法体系

能源法体系，是指调整能源合理开发、加工转换、储运、供应、贸易利用及其规制，保证能源安全、有效、持续供给的法律规范和法律制度的有机统一体。目前，我国能源在体系上主要包括宪法、能源单行法、其他法律中关于能源的规定、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章以及国际条约（多边国际条约和双边国际条约）等。除此之外，还有通过规范性文件的形式所确立的国家标准和行业标准。在法律制度不健全之处，政策也起到了弥补法律不足和缺漏的作用。（一）宪法《宪法》中明确了关于能源开发利用的总括性法律规范。《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然环境。”这些规定构成了能源法制定和实施的宪法依据，也使之成为能源法的宪法渊源。（二）能源单行法

目前，有关能源的单行法主要包括：《电力法》（1995，2009修订）、《煤炭法》（1996，2009修订，2011第2次修订）、《节约能源法》（1997，2007修订）、《可再生能源法》（2005，2009修订）以及《石油天然气管道保护法》（2010）。（三）其他法律中关于能源的规定

有关能源的法律规定不仅出现在单行法中，还以条文的形式分布于其他相关法律中。主要表现在两个方面：一是与能源开采利用相关的法律，主要包括：《循环经济促进法》（2008）、《矿产资源法》（1986，2009修订）、《矿山安全法》（1992，2009修订）、《水法》（1988，2009修订）；二是与有效控制能源活动对环境的影响的相关法律，主要包括：《环境保护法》（1989）、《固体废物污染防治法》（1995，2004修订）、《大气污染防治法》（1987，2000修订）、《清洁生产促进法》（2002）。（四）能源或与能源相关的行政法规

这方面的行政法规主要有：《对外合作开采海洋石油资源条例》（1982，2001修订）、《电力设施保护条例》（1987，1998修订）、《对外合作开采陆上石油资源条例》（1993，2007修订）、《城市供水条例》（1994）、《煤炭生产许可证管理办法》（1994）、《矿产资源法实施细则》（1994）、《电力供应与使用条例》（1996）、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（1998）、《矿产资源开采登记管理办法》（1998）、《探矿权采矿权转让管理办法》（1998）、《安全生产许可证条例》（2004）、《电力监管条例》（2005）、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（2005）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（2007）、《水文条例》（2007）、《民用建筑节能条例》（2008）、《公共机构节能条例》（2008）等。（五）部门规章

部门规章，是指国务院各部和委员会、中央人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规，为执行法律或者国务院的行政法规的事项，在本部门的权限范围内依照法定程序制定的规范性文件。在能源法律制度领域，部门规章数量巨大。如，《能源计量监督管理办法》（2010）、《可再生能源建筑应用示范项目评审办法》（2006）、《探矿权采矿权使用费和价款使用管理办法（试行）》（2003）、《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2010）、《电力市场运营基本规则》（2005）、《煤炭经营监管办法》（2004）等。（六）地方性法规和地方政府规章

地方性法规，是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的规范性文件。如，《云南省煤炭经营监管实施细则（暂行）》（2006）、《深圳经济特区建筑节能条例》（2006）、《湖南省农村可再生能源条例》（2005）、《江苏省民用建筑节能工程质量监督工作实施细则（暂行）》（2007）等。

地方政府规章是指省、自治区、直辖市和国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要或对属于本行政区域的具体行政管理事项制定的规范性文件。如，《天津市煤炭经营监管办法》（2006）、《山东省石油天然气管道保护办法》（2009）、《河北省节能监察办法》（2008）等。

地方性法规和地方政府规章的效力仅及于颁布机关所辖范围之内，各自在本行政区域内施行。（七）国际条约

除国内能源法律规定之外，我国能源法体系还包括我国缔结和参加的国际条约（多边国际条约和双边国际条约），兹举如下主要国际条约为例。1.《联合国气候变化框架公约》《联合国气候变化框架公约》（简称《框架公约》）是1992年5月22日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的公约，于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会（地球首脑会议）上通过。《框架公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。《框架公约》旨在控制大气中二氧化碳、甲烷和其他造成温室效应的气体的排放，将温室气体的浓度稳定在使气候系统免遭破坏的水平上。《框架公约》由序言、二十六条正文和两个附件组成。序言部分重申了各个缔约国所达成的一些基本共识。如，对发展中国家的特殊考虑以及对全球性气候变化中各国应当承担共同但有区别的责任的承认等。公约的正文主要就其目标、原则、承诺、资金机制、信息交[5]流、争端解决以及公约的生效进行了原则性的规定。公约对发达国家和发展中国家规定的义务以及履行义务的程序有所区别。公约建立了一个向发展中国家提供资金和技术，使其能够履行公约义务的资金机制。1

我国于1992年6月11日签署该公约，992年11月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准该公约。2.《京都议定书》《京都议定书》（全称《联合国气候变化框架公约的京都议定书》，又译《京都协议书》、《京都条约》），是《联合国气候变化框架公约》的补充条款。

1997年12月《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会在日本京都召开。149个国家和地区的代表通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。中国于1998年5月签署并于2002年8月核准了该议定书。欧盟及其成员国于2002年5月31日正式批准了《京都议定书》。至此，世界主要工业发达国家中只有美国没有签署《京都议定书》。《京都议定书》通过前后，世界各国进入了一个可再生能源立法的高潮，“可再生能源配额制”、“绿色电力营销”、“强制上网”等新的法律措施在全球范围内推广。即便是拒绝签署的美国也在新的能源法案中专门列入了“可再生能源”的章节，强化了可再生能源生产激励措施的规定。

议定书建立了旨在减排温室气体的三个灵活合作机制——国际排放贸易机制、联合履行机制和清洁发展机制。联合履行机制，是指发达国家之间通过项目合作，其所实现的减排单位，可以转让给另一发达国家缔约方，同时扣减转让方“分配数量”配额的相应额度。国际排放贸易机制，是指一个发达国家可以将其超额完成减排义务的指标，以贸易的方式转让给另外一个未完成减排义务的发达国家，并同时扣减转让方的允许排放额。清洁发展机制，是指允许发达国家的投资者从其在发展中国家实施的并有利于发展中国家可持续发展的减排项目中获取“经证明的减少排放量”。也就是说，发达国家提供钱和技术帮助发展中国家减排废气，而减排量在经过国际机构核证后，便可以用于发达国家承诺的约束性义务。3.《能源宪章条约》《能源宪章条约》以1991年的《欧洲能源宪章条约》为基础，经过此后3年的谈判，于1994年11月在里斯本签订，1998年4月16日开始生效。它是第一个具有法律约束力的国际能源法律文件，也是第一个将环境规范纳入能源立法领域的国际法律文件。“目前，欧亚大陆的51个国家和地区已经签署了条约。中国于2001年成为能源宪章代[6]表大会的观察国，并于2002年派观察员到宪章秘书处工作。”《能源宪章条约》的目的在于建立一个面向21世纪开放的、非歧视性的国际能源市场，为所有缔约方之间的能源贸易和在能源投资、过境运输、能源效率、能源环境以及能源供应的安全性等领域合作创造一个良好的环境。内容包含石油、天然气、煤炭以及可再生能源在内的各种能源，并涉及从勘探开发到生产加工，从运输分配到销售利用等能源领域活动的各个环节，首次将过境运输条例应用于能源网络。条约主要分为投资保护、能源贸易和运输、能源效率以及争端解决等几部分。条约规定，各国开展与能源有关的商业活动时，应遵循以下五项主要原则：对外国投资给予法律保护；在能源物资以及相关设备的贸易中遵循关贸协定/世界贸易组织（GATT/WTO）准则；保障能源以及能源产品的安全运输；通过协商、专家委员会调解以及国际仲裁等形式解决争端；最大限度地降低能源污染，鼓励提高能源效

[7]率。4.《国际油污防备、响应和合作公约》

国际海事组织于1990年11月19—30日在伦敦召开了外交大会，有93个国家和17个国际组织代表或观察员出席了会议，我国香港特别行政区也派员列席。会议通过了《1990年国际油污防备、响应和合作公约》。公约的目的是促进各国加强油污防治工作，强调有效防备的重要性，在发生重大油污事故时加强区域性或国际性合作，采取快速有效的行动，减少油污造成的损害。公约要求所有船舶、港口和近海装置都应具备油污应急计划，并且港口国当局有权对此进行监督检查。公约规定所有肇事船舶和其他发现油污事故的机构或官员应毫不延迟地向最近的沿岸国报告。各国在接到报告后应采取行动，并进行通报。公约还规定了各缔约国应建立全国性油污防备和响应体系；各国之间可建立双边或多边、地区性或国际性的技术合作。公约的附则对援助费用的偿还也作出了规定。

1990年11月30日，包括中国在内的81个国家签署了公约的最终议定书。虽然受本国政府授权签署公约的有15个国家，但都声明“有待批准”。至1992年底，只有美国、瑞典、塞舌尔、埃及和澳大利亚正式加入该公约。公约的生效条件是15个国家加入，没有船舶总吨位约束条件。5.双边国际条约

除签署的多边国际条约之外，我国还与若干国家签署了关于能源的双边合作协议等。兹以与美国、俄罗斯签订的能源合作协议为例。（1）《中美能源和环境十年合作框架文件》。2008年6月18日，中美两国政府在第三次中美战略经济对话（SED）上签署了《中美能源和环境十年合作框架文件》，正式启动了中美两国之间关于能源和环境合作的重要双边合作机制，中美两国将开展为期十年的合作，共同应对来自环境可持续发展、气候变化和能源安全方面的挑战。在此框架之下，又先后签署了中美能源合作机制下的《中美能源环境十年合作框架下的绿色合作伙伴计划框架》、《关于建立绿色合作伙伴关系的意向书》和《中美两国政府关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》等一系列双边合作协议文件。（2）《中俄石油领域合作政府间协议》。2009年4月21日，中俄两国政府在中俄能源谈判代表第四次会晤中，共同签署了《中俄石油领域合作政府间协议》，双方就管道建设、原油贸易、贷款等方面缔结了一揽子合作协议，并随即生效。协议的签署标志着两国能源合作实现重大突破。【注解】[1] 参见肖乾刚、肖国兴编著：《能源法》，法律出版社1996年版，第56页。[2] 参见陆忠伟：《非传统安全论》，时事出版社2003年版，第166页。[3] 参见王庆一：《中国的能源效率及国际比较》，《节能与环保》2003年第9期，第5页。[4] 参见黄振中、赵秋雁、谭柏平：《中国能源法学》，法律出版社2009年版，第142-146页。[5] 参见王曦：《国际环境法》，法律出版社2005年版，第165页。[6] 曹伟：《能源宪章与中国》，http：//www.drcnet.com.cn，2011-1-8。[7] 参见http：//www.encharter.org/，2011-3-24。

第二节 中国能源法律制度

目前，我国主要的专门能源法律制度和相关能源法律制度主要有：能源权属制度、合同能源管理制度、税收优惠制度、能源补贴制度、能源定价管理制度、能源管网管理制度、能源统计制度、能源信息公开制度、排污收费制度、排放权交易制度、清洁发展制度、政府绿色采购制度、能源合作制度等。下文分别略作介绍。

一、专门能源法律制度

能源权属制度，是指能源资源和能源产品的所有权及其使用权制度。1.能源的所有权制度

我国现行宪法明确地规定了包括能源资源在内的自然资源国家所有的制度。但在我国，能源资源应有国家所有与非国家所有之分（如太阳能、风能资源）。能源资源作为一种公共物品，从本质上来说应为全体社会公民所共有，国家只是以自己的名义管理和处置全体公民[2]的共有财产。国家所有的能源资源，任何单位和个人不能取得所有权。能源作为国家重要的自然资源，只能由国家所有和支配，即我国对其管辖范围内的能源资源具有排他性的支配权，对外体现国家的能源主权，对内体现能源国家所有权。除宪法之外，法律对能源的权属问题也有明确的规定。如，《物权法》第45、47、48条的规定，《水法》第2条的规定，《矿产资源法》第3条的规定等。海上能源资源与陆地资源的所有权归属有所不同，前者要遵循国际法的规则，此时能源资源的国家所有权对外代表了我国的国家主权。2.能源的使用权制度

能源资源的使用权是能源资源的非所有权人依法享有的对能源资源的勘探、开发与利用等权利。能源资源归国家所有，单位和个人按照有偿取得的原则，可以依法享有占有、使用和收益的权利，但不得损害国家利益。对属于国家所有的能源资源，国家可以自行勘探、开发和利用，也可以依法通过招标、拍卖、协议等方式有偿授予他人行使勘探、开发和利用等权利。能源企业可以通过招标、拍卖、协议等方式部分或全部转让其依法取得的能源勘探、开发和利用等权利，但应当取得原审核部门的同意。（二）合同能源管理制度1.合同能源管理概述

合同能源管理，是当下发达国家普遍推行的、运用市场手段促进节能的一种有效机制。我国自20世纪90年代末引进合同能源管理机制以来，通过十几年的示范、引导和推广，节能服务产业迅速发展，节能服务公司不断增多，合同能源管理项目的服务范围也已经扩展到工业、建筑、交通、公共设施等诸多领域。

在合同能源管理中，节能服务公司作为专业化公司，以合同能源管理的形式向客户提供服务，主要包括：提供用能状况诊断、节能项[3]目设计、融资、改造（施工、设备安装、调试）、运行管理等。

2010年4月2日，国务院办公厅转发了《发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理的通知》，同年6月3日，国家发改委和财政部发布了《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》。这两份文件的发布对我国合同能源管理甚至是节能服务产业的发展将产生巨大的推进作用。由国家发改委资源节约和环境保护司提出，中国标准化研究院、中国节能协会节能服务产业委员会等单位负责起草的《合同能源管理技术通则》（GB/T24915—2010）于2010年8月9日由国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布，2011年1月1日起正式实施。这一通则的发布标志着我国节能服务领域第一项国[4]家标准正式发布。2.能源管理合同以及合同关系《合同能源管理技术通则》规定了合同能源管理的术语和定义、技术要求和参考文本。合同能源管理项目的要素包括用能状况诊断、能源基准确定、节能措施、量化的节能目标、节能效益分享方式、测量和验证方案等。

根据《合同能源管理技术通则》的规定，合同能源管理是节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能项目的节能目标，节能服务公司为实现节能目标向用能单位提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司的投入及其合理利润的节能服务机制。合同文本是合同能源管理项目实施的重要载体。合同能源管理项目中的合同包括节能效益分享型、节能质量保证型、能源费用托管型、融资租赁型以及混合型等等。《合同能源管理通则》中给出了节能效益分享型合同的参考文本，并且规定项目各相关方可参照这一合同文本的格式，开发专门的合同能源管理项目实施合同文本。就《合同能源技术管理通则》的使用范围来说，其是适用全国各个行业的合同能源管理项目的推荐性国家标准，尽管国家鼓励企业采用，但不具有强制实施的法律效力，企业可根据实际情况自愿采用或不采用。

在这种合同关系中，主体是节能服务的提供方（节能服务公司）与接受方（客户）。从权利义务的角度来看，节能服务公司的主要义务是提供节能服务，并且其节能服务必须符合《节约能源法》所规定的“技术上可行、经济上合理以及环境和社会可承受的”的要求和达到双方合同的约定效果。而接受方则有接受提供的服务、如期如数支付价款以及协助与配合义务（为合同履行提供必要的协助、接受提供方的检查等）。从运行角度看，由于在合同能源管理模式下，节能设备与节能技术的投入在整个项目投入中占了很大的比重，节能设备虽然安装在接受服务一方的生产经营场所，但在服务提供方（也是投资方）收取全部合同价款之前都会保留对这些设备的所有权。3.《合同能源管理技术通则》的作用随着合同能源管理进程的推进，《合同能源管理技术通则》将发挥重要的作用。（1）《合同能源管理技术通则》从技术上统一了合同能源管理术语和技术要求，为合同能源管理提供了基本运作模式的指南，为界定合同能源管理及其实施效果提供了专业的技术依据。（2）为当事人谈判以及制定合同起指导作用。《合同能源管理技术通则》作为技术规范，可以方便当事人谈判，双方可直接引用《合同能源管理技术通则》作为双方合同的一部分，从而使《合同能源管理技术通则》成为对双方当事人有约束力的法律文件。《合同能源管理技术通则》以附件形式提供的参考文件，有助于节能服务企业完善能源管理合同。一方面《合同能源管理技术通则》将参考合同文本作为附件，为节能服务企业完善相关业务文件和法律文件提供指引；另一方面，节能服务企业根据参考合同格式制订的合同，更容易为用能单位所接受。（3）有助于节能服务企业申请政府财政补贴。节能服务企业如欲申请财政补贴，应执行该标准。政府以专项资金作为补贴，鼓励节能服务企业实施合同能源管理，但如何界定合同能源管理、如何确定节能量、以何标准计算补贴金额，都需要有统一的技术规范。当前，《合同能源管理技术通则》就起到了统一规范的作用。（三）税收优惠制度

税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定，通过税收工具强制地、无偿地征收，参与国民收入和社会产品的分配和再分配，取得财政收入的一种形式。取得财政收入的手段有多种多样，如税收、发行货币、发行国债、收费、罚没等等，而税款则是财政收入的主要来源，由政府征收，取之于民，用之于民。

税收优惠，是指为了配合国家在一定时期的政治、经济和社会发展总目标，政府利用税收制度，按预定目的，在税收方面相应采取的激励和照顾措施，以减轻某些纳税人应履行的纳税义务来补贴纳税人的某些活动或相应的纳税人。税收优惠是国家干预经济的重要手段之一。

我国能源法制中不仅确立了税收制度，还确立了相应的税收优惠制度。税收优惠不仅适用于常规能源的开发利用和节能领域，同时也被广泛应用于新能源以及可再生能源的开发利用和产业化之中。此处仅就能源法制中的税收优惠制度略作介绍。1.税收优惠制度的法律依据

在能源单行法和《税收征收管理法》中对税收优惠制度做出了原则性的规定，为税收优惠提供了法律依据，主要有以下内容。（1）《节约能源法》第62条：“国家实行有利于节约能源资源的税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，促进能源资源的节约及其开发利用水平的提高。”（2）《循环经济促进法》第44条：“国家对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠，并运用税收等措施鼓励进口先进的节能、节水、节材等技术、设备和产品的出口。”（3）《可再生能源法》第26条：“国家对列入可再生能源发展指导目录的项目给予税收优惠，具体办法由国务院规定。”2.我国能源领域的税收优惠制度（1）煤炭领域

国家税务总局于2005年发布了《关于加强煤炭行业税收管理的通知》。该通知具体规定了煤炭行业税收管理的内容，对煤炭领域的税收优惠主要表现在煤层气的抽采和鼓励清洁生产方面。财政部、国家税务总局于2007年颁布实施《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》（以下简称《通知》）。为加快推进煤层气资源的抽采利用，鼓励清洁生产、节约生产和安全生产，《通知》明确：

①对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策。先征后退税款由企业专项用于煤层气技术的研究和扩大再生产，不征收企业所得税。煤层气抽采企业应将享受增值税先征后退政策的业务和其他业务分别核算，不能分别准确核算的，不得享受增值税先征后退政策。

②对独立核算的煤层气抽采企业购进的煤层气抽采泵、钻机、煤层气监测装置、煤层气发电机组、钻井、录井、测井等专用设备，统一采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧，具体加速折旧方法可以由企业自行决定，但一经确定，以后年度不得随意调整。

③对独立核算的煤层气抽采企业利用银行贷款或自筹资金从事技术改造项目国产设备投资，其项目所需国产设备投资的40%可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免。

④对财务核算制度健全、实行查账征税的煤层气抽采企业研究开发新技术、新工艺发生的技术开发费，在按规定实行100%扣除基础上，允许再按当年实际发生额的50%在企业所得税税前加计扣除。

⑤对地面抽采煤层气暂不征收资源税。（2）电力领域

电力领域的税收优惠主要表现在农村电网维护以及新能源利用方面。主要有：

①对农村电管站在收取电价时一并向用户收取的农村电网维护费（包括低压线路损耗和维护费以及电工经费）免征增值税。但部分地区农村电网维护费改由其他单位收取后，只是收费的主体发生了变化，收取方法、对象以及使用用途均未发生变化的，为保持政策的一致性，对其他单位收取的农村电网维护费免征增值税，不得开具增值税专用发票。

②核力发电企业生产销售电力产品，自核电机组正式商业投产次月起15个年度内，统一实行增值税先征后退政策，返还比例分三个阶段逐级递减。具体返还比例为：自正式商业投产次月起5个年度内，返还比例为已入库税款的75%；自正式商业投产次月起的第6至第10个年度内，返还比例为已入库税款的70%；自正式商业投产次月起的第11至第15个年度内，返还比例为已入库税款的55%；自正式商业投产次月起满15个年度以后，不再实行增值税先征后退政策。核力发电企业采用按核电机组分别核算增值税退税额的办法，企业应分别核算核电机组电力产品的销售额，未分别核算或不能准确核算的，不得享受增值税先征后退政策，原已享受增值税先征后退政策，但该政策对于2007年内到期的核力发电企业，自到期后的次月起按上述统一政策核定剩余年度相应的返还比例；对2007年内新投产的核力发电企业，自核电机组正式商业投产日期的次月起按上述统一政策执行。自2008年1月1日起，核力发电企业取得的增值税退税款，专项用于还本付息，不征收企业所得税。

③关于大亚湾核电站和广东核电投资有限公司税收政策，主要有：对大亚湾核电站销售给广东核电投资有限公司的电力免征增值税；对广东核电投资有限公司销售给广东电网公司的电力实行增值税先征后退政策，并免征城市维护建设税和教育费附加；对大亚湾核电站出售给香港核电投资有限公司的电力及广东核电投资有限公司转售给香港核电投资有限公司的大亚湾核电站生产的电力免征增值税。

④县以下小型水力发电单位生产的电力可按照6%征收率计算缴纳增值税。

⑤对外商投资建设风力发电场采购的国产装备，按照《国务院办公厅转发外经贸部等部门“关于当前进一步鼓励外商投资的意见”的通知》，可在增值税和企业所得税方面享受优惠政策。

⑥企业技术改造项目凡达到《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》中规定标准的国产风力发电机组、太阳能光伏发电设备、风光互补户用供电系统装置、风光柴油蓄供电系统装置、光伏水泵系统装置、秸秆等生物质气化成套设备、太阳能、地热冷热水机组等国产设备，按照财政部、国家税务总局《关于印发〈技术改造国产设备投资抵免企业所得税暂行办法〉的通知》的规定，享受投资抵免企业所得税的优惠政策；企业使用上述设备，经企业提出申请，报主管税务机关批准后，可实行加速折旧办法；对专门生产上述设备（产品）的企业，在符合独立核算、能独立计算盈亏的条件下，其年度净收入在30万元（含30万元）以下的，暂免征收企业所得税，超过30万元的部分，依法缴纳企业所得税。

⑦对国内投资的水力发电、热电联产、太阳能、地热能、海洋能、生物质能以及风力发电等项目，在投资总额内进口的自用设备，除《国内投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，免征关税和进口环节增值税。

⑧对在西部地区投资新办的从事电力运营的企业，项目业务收入占企业总收入70%以上的，可以享受企业所得税如下优惠政策：内资企业自开始生产经营之日起，第一年至第二年免征企业所得税；第三年至第五年减半征收企业所得税；外商投资企业经营期在10年以上的，自获利年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五[5]年减半征收企业所得税。（3）生物质能领域

财政部、国家发改委、农业部、国家税务总局、国家林业局2006年联合发布《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》（以下简称《意见》）。该意见明确了生物能源与生物化工财税扶持政策的原则，包括：

①坚持不与粮争地，促进能源与粮食“双赢”。

②坚持产业发展与财政支持相结合，鼓励企业提高效率。

③坚持生物能源与生物化工发展既积极又稳妥，引导产业健康有序发展。对国家确实需要扶持的生物能源和生物化工生产企业，国家给予税收优惠政策，以增强相关企业竞争力。（4）石油天然气领域

2011年财政部、国家税务总局发布《关于对油（气）田企业生产自用成品油先征后返消费税的通知》（以下简称《通知》）。该通知规定自2009年1月1日起，对油（气）田企业在开采原油过程中耗用的内购成品油，暂按实际缴纳成品油消费税的税额，全额返还所含消费税。享受税收返还政策的成品油必须同时符合以下三个条件：

①由油（气）田企业所隶属的集团公司（总厂）内部的成品油生产企业生产；

②从集团公司（总厂）内部购买；

③油（气）田企业在地质勘探、钻井作业和开采作业过程中，作为燃料、动力（不含运输）耗用。（5）节能及合同能源管理领域

为鼓励企业运用合同能源管理机制，加大节能减排技术工作改造力度，财政部和国家税务总局于2010年12月30日联合发布了《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》（以下简称《通知》）。根据该通知的规定，节能服务企业享受三项税务免征的税收优惠：

①对符合条件的节能服务公司因实施合同能源管理项目取得的营业税应税收入，暂免征收营业税；

②节能服务公司实施符合条件的合同能源管理项目，将项目中的增值税应税货物转让给用能企业的，暂免征收增值税；

③对节能服务公司投资额不低于实施合同能源管理项目投资总额的70%且符合其他条件的节能服务公司实施的合同能源管理项目，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年按照25%的法定税率征收企业所得税。

此外，用能企业按照能源管理合同实际支付给节能服务公司的合理支出，均可在计算当期应纳税所得额时扣除，不再区分服务费用和资产价款进行税务处理；能源管理合同期满后，节能服务公司转让给用能企业的因实施合同能源管理项目形成的资产，按折旧或摊销期满的资产进行税务处理；用能企业从节能服务公司接受有关资产的计税基础也应按折旧或摊销期满的资产进行税务处理；能源管理合同期满后，节能服务公司与用能企业办理有关资产的权属转移时，用能企业已支付的资产价款，不再另行计入节能服务公司的收入。（6）其他领域已有的税收优惠

①自2001年1月1日起，对利用城市生活垃圾生产的电力实行增值税即征即退的政策；对利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力实行按增值税应纳税额减半征收的政策。

②企业在原设计规定的产品以外，综合利用本企业生产过程中产生的酿酒、酒精、制糖、制药、味精、柠檬酸、酵母废液作主要原料生产的沼气所得，利用工矿废水城市污水以及处理产生的污泥和畜禽养殖污水生产的沼气、电力、热力以及燃料所得，利用生活垃圾地热、农林废弃物生产的电力、热力所得，利用废动物油、植物油，生产生物柴油以及特种油料所得自生产经营之日起，免征所得税五年；为处理利用其他企业废弃的上述废气物而新办的企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税一年。

③在应用车用燃料乙醇汽油方面的税收方面，对吉林、河南、安徽、黑龙江四个变性燃料乙醇生产企业，免征用于调配车用乙醇汽油的变性燃料乙醇5%的消费税。上述企业生产调配车用乙醇汽油使用变性燃料乙醇的增值税实行先征后返。对吉林、河南、黑龙江三省在生产、调配和销售变性燃料乙醇过程中发生的亏损，中央财政实行定额补贴。（四）能源补贴制度

补贴是政府实施调控干预的一种常见形式，即政府通过补贴使消费者面对的商品价格低于市场水平，或使生产者价格高于市场水平。也就是说，政府以直接或间接的方式支援消费者或生产者，让消费者[6]或生产者降低成本，增加所得，从而实现不同的政策目的。

目前，我国能源领域主要有以下补贴政策。1.新能源汽车财政补贴

2009年，财政部、科技部联合发文《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》，并制定了《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》。至此，新能源汽车财政补贴标准正式出台。中央财政从节能减排专项资金中，安排部分资金支撑国家节能与新能源汽车示范运行推广工作。

对新能源汽车补贴标准主要依据节能和新能源汽车与同类传统汽车的基础差价，并适当考虑规模效应、技术进步等因素。公共服务用乘用车和轻型商用车示范运行推广补贴标准在0.4万—25万元。

此次新能源汽车财政补贴重中之重是混合动力城市公交客车。这是由于城市公交客车保有量大、使用频率高、投资运营主体单一，因而有利于集中维护保养，也有利于改进和完善节能与新能源车技术。财政补贴对10m以上城市公交客车混合动力汽车的补贴为20万—42万元，对纯电动城市公交客车的补贴为50万元，对燃料电池城市公交客车的补贴为60万元。

目前，国内东风、一汽、五洲龙、北汽福田、中通客车、京华、恒通客车、安凯客车、宇通客车、金龙等都推出了混合动力城市大客车。但采用铅酸蓄电池的混合动力城市大客车的极少，极大部分都采用镍氢蓄电池、锰酸锉离子蓄电池和磷酸铁锉离子蓄电池。

上海主要发展混合动力（磷酸铁锉离子蓄电池＋超级电容器）城市公交车和超级电容器城市公交电动车，其补贴标准可达50万元。2.生物能源和生物化工领域的补贴（1）实施弹性亏损补贴。目前国际石油价格高位运行，如果油价下跌，生物能源与生物化工生产企业亏损将加大。为化解石油价格变动对发展生物能源与生物化工所造成的市场风险，为市场主体创造稳定的市场预期，将建立风险基金制度与弹性亏损补贴机制。当石油价格高于企业正常生产经营保底价时，国家不予亏损补贴，企业应当建立风险基金；当石油价格低于保底价时，先由企业用风险基金以盈补亏。如果油价长期低位运行，将启动弹性亏损补贴机制。（2）原料基地补助。国家鼓励开发冬闲田、盐碱地、荒山、荒地等未利用土地建设生物能源与生物化工原料基地，从而确保生物能源与生物化工有稳定的原料供应来源，确保发展生物能源与生物化工不与粮争地。开发生物能源与生物化工原料基地要与土地开发整理、农业综合开发、林业生态项目相结合，享受有关优惠政策。对以“公司＋农户”方式经营的生物能源和生物化工龙头企业，国家给予适当补助。（3）示范补助。国家鼓励具有重大意义的生物能源及生物化工生产技术的产业化示范，以增加技术储备，对示范企业予以适当补助。3.生物质能发电补贴

依照《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》的规定，生物质发电项目上网电价实行政府定价的，由国务院价格主管部门分地区制定标杆电价，电价标准由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成。补贴电价标准为每千瓦时10.25元。发电项目自投产之日起，5年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价。自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的补贴电价比上一年新批准和核准建设项目的补贴电价递减2%。发电消耗热量中常规能源超过20%的混燃发电项目，视同常规能源发电项目，执行当地燃煤电厂的标杆电价，不享受补贴电价。4.煤层气（煤矿瓦斯）开发利用补贴政策

中华人民共和国境内从事煤层气（含瓦斯）开采的企业均有资格享受财政补贴。企业享受补贴的具体条件包括：（1）企业开采的煤层气出售或自用作民用燃气、化工原料等；（2）已安装可以准确计量煤层气抽采、销售和自用的计量设备，并能准确提供煤层气开发利用量；（3）企业开采煤层气用于发电的部分，不享受补贴政策，享受《国家发展改革委印发关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作实施意见的通知》（发改能源［2007］721号）规定的相关政策。

中央财政按0.2元/立方米煤层气（折纯）标准对煤层气开采企业进行补贴，在此基础上，地方财政可根据当地煤层气开发利用情况对煤层气开发利用给予适当补贴，具体标准和补贴办法由地方财政部门自主确定。

企业申请政府财政补贴应当遵循严格的申请程序并且保证申请材料的真实性。地方企业（含国有企业、私营企业、合资或合作经营企业、外商独资企业）申请中央财政补贴的，需于每年1月底前向所在地财政部门提出申请，并提供其上年开发利用煤层气数量；所在地财政部门汇总后于每年2月底前向省级财政部门申请；省级财政部门汇总本地情况后送财政部驻当地财政监察专员办事处审核签署意见，于每年4月底前向财政部提出申请；财政部于每年6月底前批复补贴资金。

中央企业申请中央财政补贴的，需于每年4月底前直接向财政部提出申请，所提供其上年开发利用煤层气数量需经财政部驻当地财政监察专员办事处审核签署意见；财政部于每年6月底前批复补贴资金。5.可再生能源建筑补贴

财政部、原建设部（现更名为住房和城乡建设部，以下简称住建部）联合印发了《关于推广可再生能源建筑应用实施意见》、《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》和《可再生能源建筑应用示范项目评审办法》等文件，明确支持推进可再生能源建筑应用，规定了具体示范补助办法及操作程序，并决定在工作基础较好的北京、内蒙古、深圳、辽宁和山东5个省（区、市）组织示范推广。目前，已经有25个示范项目将获得该项资金的支持。针对示范项目出台了资金管理办法，该资金管理办法规定，专项资金支持的重点领域主要包括与建筑一体化的太阳能供应生活热水、供热制冷、光电转换、照明；利用土壤源热泵和地下水源热泵技术供热制冷；地表水丰富地区利用淡水源热泵技术供热制冷；沿海地区利用海水源热泵技术供热制冷；利用污水源热泵技术供热制冷。示范项目经批准后，财政部将项目补贴总额预算的50%下达到地方财政部门，由当地建设主管部门对可再生能源建筑应用示范项目的施工图设计进行专项审查，确定补贴的拨付。示范项目完成后，财政部根据示范项目验收评估报告，达到示范效果的，将项目剩余补贴拨付给项目承担单位。

2010年财政部、科技部、住建部、国家能源局联合出台了《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》（以下简称《通知》），该通知对太阳能示范工程项目的补贴政策作出了如下规定。（1）中央财政对示范项目建设所用关键设备，按中标协议供货价格的一定比例给予补贴。其中，2010年用户侧光伏发电项目补贴比例暂定为50%，偏远无电地区的独立光伏发电项目为70%。车用动力电池（不含铅酸电池）回收用于示范项目储能设施的，参照储能铅酸蓄电池补贴标准给予支持。（2）示范项目建设的其他费用采取定额补贴。2010年补贴标准暂定为：用户侧光伏发电项目4元/瓦（其中建材型和构件型光电建筑一体化项目为6元/瓦），偏远无电地区独立光伏发电项目10元/瓦（其中户用独立系统为6元/瓦）。

能源补贴制度在可持续发展理念的实现过程中发挥着重要的作用，但同时也存在着一些缺陷。最为明显的缺陷是补贴制度尚未纳入法律或法规的调整范围。目前，补贴制度主要依靠的是政策性文件。应对未来发展变化的最佳途径应当是对能源补贴逐步规范化、法律化，而不是只作为一项行政化措施。（五）能源定价管理制度《价格法》是社会主义市场经济法律体系中最重要的法律之一，是整个价格法律体系的基本法，其他有关价格的法规、规章都必须以《价格法》为依据。价格立法的根本目的是保障社会主义市场经济持续、稳定、协调发展。就价格形式来说，《价格法》中确定了三种价格形式，即：市场调节价、政府指导价和政府定价。就内容来说，《价格法》分别规定了经营者的价格行为、政府的定价行为、为保持价格总体水平基本稳定对价格实行调控的行为、价格监督检查、对各类价格违法行为的处罚等。

中国能源价格长期维持在较低水平，主要由政府定价，虽然具有相对的稳定性，但付出的代价大。被管制的能源价格实际上是一种隐性的通货膨胀，其后果表现为供给持续紧张、价格上涨压力不断积蓄，而这种被压抑的涨价压力迟早要释放出来，具有大幅推动能源价格上涨的倾向。这几年反复出现的煤、电和成品油供给紧张表明，能源价格管制扭曲的负面影响日渐突出，对经济造成了极大的消极影响。为此，中国政府开始采取多种措施着力改革资源价格形成机制，提高价格市场化程度，以促进资源节约。

2008年4月1日起施行的《节约能源法》第66条对价格政策作出了规定“国家实行有利于节能的价格政策，引导用能单位和个人节能。国家运用财税、价格等政策，支持推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法。国家实行峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价制度，鼓励电力用户合理调整用电负荷；对钢铁、有色金属、建材、化工和其他主要耗能行业的企业，分淘汰、限制、允许和鼓励类实行差别用电价政策。”《可再生能源法》及其他相关法律制度对能源定价作出了具体的规定。

能源定价制度，涉及煤炭、电力、石油、天然气等方面，具体介绍如下。1.煤炭方面

1993至2001年，除电力用煤执行国家指导价外，其余煤炭产品均随行就市，由供需双方按市场行情议价销售。煤炭市场处于“计划煤”（电力用煤）与“市场煤”的双重价格体系之下。2002—2006年，国家取消了电煤指导价，但为了促进煤电双方顺利签订煤炭购销合同，在每年的煤炭订货会上仍然发布一个参考性的协调价格，具体价格仍由供需双方协商确定。

如今，煤炭方面的价格机制改革迈出了很大的步伐，从提高统配煤矿出厂价格到调放结合，逐步放开煤炭价格。改革之后，在每年的煤炭订货会上，政府只起着协调电煤企业与电力企业协商价格的作用。煤炭的定价机制逐渐走上市场定价的道路。2.电力方面

1985年以前，电力由国家独家垄断经营，国家规定的指令性价格长期不变。1998年，“厂网分开，竞价上网”开始在六个省市先行试点。2002年4月，国务院批准《电力体制改革方案》，标志着电力体制改革的开端。新方案的三个核心部分是：实施厂网分开，竞价上网；重组发电和电网企业；国家电力公司分拆为11个公司，同时成立国家电力监管委员会。2003年7月颁布的《电价改革方案》将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价；发电、售电价格由市场竞争形成；输电、配电价格由政府制定。2004年底国家发改委发布《关于建立煤电价格联动机制的意见的通知》，规定以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%，便将相应调整电价。

目前，从我国电力价格改革的进程来看，厂网已经分开，竞价上网逐步开始试点。电力领域在实现了厂网分开之后，电荒一度迫使改革的步伐放缓，差别电价在许多地方并没有得到落实，大用户直购电还在试点，竞价上网的步伐依然比较缓慢。

关于可再生能源发电的上网电价，《可再生能源法》第19条作了规定：“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。依照本法第13条第3款规定实行招标的可再生能源发电项目的上网电价，按照中标确定的价格执行；但是，不得高于依照前款规定确定的同类可再生能源发电项目的上网电价水平。”

为促进可再生能源发电产业的发展，依据《可再生能源法》和《价格法》，本着促进发展、提高效率、规范管理、公平负担的原则，我国制定了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（以下简称《办法》）。可再生能源发电价格实行政府定价和政府指导价两种形式。该办法适用范围包括：风力发电、生物质发电（包括农林废弃物直接燃烧和气化发电、垃圾焚烧和垃圾填埋气发电、沼气发电）、太阳能发电、海洋能发电和地热能发电等。具体包括以下内容。（1）风力发电项目的上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定。（2）生物质发电项目上网电价实行政府定价的，由国务院价格主管部门分地区制订标杆电价，电价标准由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成，补贴电价标准为每千瓦时0.25元。发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价，运行满15年后，取消补贴电价。自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的补贴电价比上一年新批准和核准建设项目的补贴电价递减2%。发电消耗热量中常规能源超过20%的混燃发电项目，视同常规能源发电项目，执行当地燃煤电厂的标杆电价，不享受补贴电价。通过招标确定投资人的生物质发电项目，上网电价实行政府指导价，即按中标确定的价格执行，但不得高于所在地区的标杆电价。（3）太阳能发电、海洋能发电和地热能发电项目上网电价实行政府定价，其电价标准由国务院价格主管部门按照合理成本加合理利润的原则制定。3.石油方面

虽然我国原油价格已经与国际接轨，但是成品油价格仍然没有放开，由此造成了诸多矛盾。从煤价、电价和油价管理制度的演变过程中可以看出，我国政府早已经意识到能源价格市场化的必要性，并进行了勇敢的尝试。目前，我国能源价格市场化进行得并不彻底，在很大范围内保留了政府的干预权和定价权。政府之所以保留对能源价格的干预权，根本原因在于国有企业在能源行业的垄断地位。国有企业在能源行业的主导地位，既为政府干预能源价格提供了必要性，也提供了可能。建立以市场调节为主的能源价格形成机制，必然促使能源行业竞争机制的形成，让更多的、符合一定资质的企业能够通过竞争[7]的方式获得平等的机会，通过有效的竞争促成行业内的良性循环。4.天然气方面

在天然气领域，2005年之前天然气价格主要由政府制定。其中天然气批发价格由政府制定，并对“计划内”和“计划外”天然气实行双轨制，该价格包括出厂价和运输费。天然气零售价格由当地计委的物价部门制定。这种定价机制带有明显的行政控制色彩。2005年国家发改委对天然气价格进行了改革，确定了出厂价格实行政府指导价，供需双方可以国家规定的出厂基准价为基础，在规定的幅度内协商确定具体价格，但没有涉及管道输送这一环节。

2007年，国家发改委又制定《关于深化价格改革促进资源节约和环境保护的意见》，明确提出要用两到三年时间，逐步提高天然气价格，每年提高幅度最高不超过8%。目前的改革思路为：天然气出厂价和管输价由国家发改委确定，根据开采成本和运输距离，实行一线一价。由此形成了国内各地不同的天然气价格。国家发改委定价方案中提出的定价模式是：放开上游的出厂价格和管输价格，通过加权平均的方法，按照不同的片区划分，由国家发改委直接确定各片区统一的门站销售价格。这一价格将逐步实现与国际原油价格挂钩联动，最终达到与国际接轨的价格水平。（六）能源管网管理制度

电能、天然气和石油是以管网输送的、关系国计民生的重要能源。目前，全国高压输电网由国家电网公司、中国南方电网有限责任公司两家企业经营，其中国家电网公司业务经营覆盖26个省，中国南方电网有限责任公司业务经营覆盖南方5省。在天然气领域，主要由中国石油天然气集团公司（中石油）、中国石油化工集团公司（中石化）、中国海洋石油总公司（中海油）三家国有企业垄断经营。远距离输送能源的管网设施属于资本密集型基础设施，具有自然垄断的特点，但同时又具有公共服务的特质。当前，对于能源管网输送价格进行立法规制，是能源立法中必须解决的重要问题。但定价是一个非常复杂的问题，不仅需要考虑经济因素，还需要结合政治因素、社会因素进行综合考量。

电能、石油和天然气等能源输送管网在性质上属于公用设施。作为公用设施，应以合理的和有竞争力的价格向公众提供产品和服务。但公用设施的行业结构使之容易形成行业垄断，其垄断地位决定了其制定垄断价格的资格。因此，必须从法律的角度加以规制，使垄断企业以最小的成本来满足消费者的合理需求，使能源价格与成本相一致。

2002年国务院出台了《电力体制改革方案》，把改革的目标定位为“厂网分离”，即改变了过去发电输配电垂直一体化的体制，实行了发电企业和输配电企业的分离，把发电企业重组为5家独立的发电公司，在发电领域引入了竞争机制。同时，电网企业独立于发电企业。在输配电领域重组两家电网公司——国家电网公司和南方电网公司。正是这次改革，建立了独立于发电企业的电力输配送企业。这种独立仅仅是电力业务环节的分离，初步建立了市场竞争机制，垄断格局并未打破。《电力体制改革方案》指出，输配电价由政府确定。政府按效率原则、激励机制和吸引投资的要求，考虑社会承受能力，对各个环节的价格进行调控和监管。国家发改委于2005年颁布的《输配电价管理暂行办法》第3条规定，输配电价由政府制定，实行统一政策，分级管理。第5条规定，输配电价按“合理成本、合理盈利、[8]依法计税、公平负担”的原则制定。

为了保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全，我国于2010年制定颁布了《石油天然气管道保护法》。该法对能源管网管理过程中，政府的监管职责和管道企业职责作出了明确的规定，并且鼓励和促进管道保护新技术的研究开发和推广应用。（七）能源统计制度

能源统计，是国民经济核算的重要组成部分，它既能反映能源的总量平衡，又能反映能源的生产结构、消费结构和消费方向。因此，能源统计资料是国家制定长期能源战略和能源政策、编制能源规划、实施能源管理以及分析能源供需状况的主要依据，对保证国民经济的顺利发展具有重要意义。我国是个能源生产大国，同时也是一个能源消费大国，要准确反映能源的供需情况、利用情况和环境状况，就应当加强能源统计工作。2007年修订的《中华人民共和国节约能源法》从法律层面确立了能源统计制度。《节约能源法》第21条规定：“县级以上各级人民政府统计部门应当会同同级有关部门，建立健全能源统计制度，完善能源统计指标体系，改进和规范能源统计方法，确保能源统计数据真实、完整。国务院统计部门会同国务院管理节能工作的部门，定期向全社会公布各省、自治区、直辖市以及主要耗能行业的能源消费和节能情况等信息。”

能源统计的总体功能是提供信息、咨询和监督，基本任务是准确、及时、全面系统地搜集、整理和分析整个能源系统流程的统计资料，如实反映能源经济的发展水平、能源经济效益、能源综合平衡状况等发展变化情况，为宏观决策和管理，为企业生产、经营管理提供统计信息及依据。能源统计具体有以下几项：（1）为各级政府和部门制定方针、政策，编制能源计划提供可靠资料；（2）对能源经济活动和能源方针、政策、计划执行情况进行统计检查和监督；（3）为加强能源科学管理、挖掘能源潜力、提高能源利用率服务；（4）为企业生产、加强经营管理、提高经济效益、降低能源消耗服务；（5）对能源生产及需求进行统计预测。

能源统计结果的表现形式主要是能源统计报表。能源统计报表制度是由国家统计局制定的，为完成能源统计任务定期搜集和整理能源基本统计资料的调查组织形式，是各企业、各地方按国家统一规定的表格形式，统一的报送程序和报送时间自下而上地向国家和各级领导机关履行的一种报告制度，具体又可分为定期报表制度和年度报表制度。目前，我国统计制度中的能源统计制度主要包括：工业企业能源购进、消费与库存量统计；能源加工转换统计；主要工业产品单位产量能耗统计；能源平衡统计，等等。（八）能源信息公开制度

能源信息公开包括两类：一是政府信息公开；二是能源企事业单位的公共服务信息公开。根据《政府信息公开条例》的规定：政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息（第2条）；公共服务信息是指教育、医疗卫生、供水、供电、供气、供热等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息（第37条）。由此我们可以推知，能源领域中的信息包括政府信息和公共服务信息两大类。无论是行政机关制作或获取的与能源有关的政府信息，还是与能源有关的公共企事业单位制作或获取的公共服务信息，都应依法予以公开。1.政府信息公开

政府信息公开，是指国家行政机关和法律、法规授权的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。根据《政府信息公开条例》的规定，各级政府及其能源主管部门（如国务院、国家能源委员会、国家发改委、国家能源局）、法律法规授权的[9]具有管理公共事务职能的组织（如国家电力监管委员会）应依法主动或依当事人的申请公开与能源有关的政府信息。根据该条例第9条、第10条的规定，应主动公开的能源政府信息有：（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

其中，应当重点公开的能源领域的政府信息主要有：（1）行政法规、规章和规范性文件；（2）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（3）能源统计信息；（4）能源财政预决算报告；（5）能源集中采购项目的目录、标准及实施情况；（6）能源行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况，能源领域中，需要许可的事项主要包括：采矿许可、煤矿企业安全生产许可、非煤矿矿山安全生产许可、煤炭生产许可、原油经营许可、成品油经营许可、承装（修、试）电力设施许可、取水许可等；（7）能源领域重大建设项目的批准和实施情况；（8）环境保护、安全生产、产品质量的监督检查情况；（9）能源领域中突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况等。除主动公开外，还存在依当事人申请公开政府信息的方式，行政机关应依法向申请人提供属于信息公开范围的信息内容。2.公共服务信息公开

公共服务信息公开，是指能源企事业单位主动或依申请公开其制作或获取的公共服务信息。供电、供气、供热等公共企事业单位所提供的产品在性质上属于公共产品，是居民日常生活和企业生产经营所必需的基本生活和生产资料。供油、供电、供气、供热等与人民群众利益密切相关，如果信息不公开或信息滞后，将会给居民的生活和普通企业的生产经营带来重大影响。公共服务信息公开的重要地位和作用由此可见一斑。（1）能源服务信息公开制度的法律依据

目前，供水、供电、供气、供热等公共企事业单位的信息公开的法律依据国家电力监管委员会是法律、法规授权的具有管理公共事务的组织，已经制定《电力监管信息公开办法》，规范电力监管信息的公开。主要有《政府信息公开条例》、住建部和国家电力监管委员会制定的《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》、《供电企业信息公开实施办法（试行）》以及住建部、电监会、地方各级主管部门或者机构制定的实施细则和规定。（2）能源服务信息公开制度的具体内容

供水、供电、供气、供热等公共企事业单位应当公开的信息主要是指它们在提供社会公共服务过程中制作、获取的与公共有关的，以一定形式记录、保存的能源信息，但对于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，在公开的过程中应当有相应的限制。信息公开依照国家有关规定需要批准的，应当遵循信息公开的批准前置程序，经批准后公开。

住建部和国家电力监管委员会制定的《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》（以下简称《办法》），采用一般规定和重点细化相结合的方法，对供水、供气、供热等公用事业单位应当公开的信息作出了规定。该办法第7条规定，供水、供气、供热等公用事业单位对符合下列基本要求之一的信息应主动公开：

①涉及用水、用气、用热等群众切身利益的；

②需要社会公众广泛知晓或者参加的；

③反映公用事业单位机构设置、职能、办事程序等情况的；

④其他依照法律、法规、规章和有关规定应当主动公开的。随后，该办法第8条对信息公开的内容要求进行了重点细化，规定企业在各自职责范围内应确定主动公开的信息目录、信息公开指南和信息公开的具体内容，并重点公开下列信息：企业概况；服务信息；与供水、供气、供热服务有关的规定、标准。（3）能源服务信息公开的表现形式及申请途径

依照该办法的规定，供水、供气、供热等公用事业单位应当将主动公开的信息，通过企业网站、公开栏、办事大厅、电子显示屏、便民资料、新闻媒体、信息发布会、咨询会、论证会等一种或多种便于公众知晓的形式公开。依照《供电企业信息公开实施办法（试行）》的规定，供电企业应当将主动公开的信息，通过企业网站、营业厅、公开栏、电子显示屏、便民资料手册、信息发布会或新闻媒体等多种便于公众知晓的方式公开，并同时在中国电力信息公开网（www.12398.gov.cn）上发布和更新。同时，供电企业应当编制并公布信息公开的指南和目录，如有变动应及时更新。

公民和法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向公共企事业单位申请获取相关的信息。电力用户应当以书面形式向供电企业申请获取信息。供电企业依申请提供信息的，除可以[10]收取检索、复制、邮寄等成本之外，不得收取其他费用。

二、相关能源法律制度

2002年我国颁布《政府采购法》明确规定，政府采购应优先采购环保产品，促进经济的可持续发展。此后，又出台了《节能产品政府采购实施意见》，公布了我国第一份政府采购绿色清单——环境标志产品政府采购清单。《循环经济促进法》第47条明确规定了政府采购制度，即“国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品”。

作为公共财政体系管理中的一项重要内容，政府绿色采购对可持续消费乃至可持续生产有着显著的引导作用，是促进环境保护和建设环境友好型社会的一个非常有效的途径，是市场经济国家管理直接支出的一项基本手段。因此，政府绿色采购已经成为世界性的趋势。

随着社会经济的高速发展，政府采购的范围和规模日益扩大，政府已经成为当前世界各国及地区甚至全球贸易的最大消费者。由于政府采购数额巨大，实施绿色采购起到了很强的杠杆作用。政府绿色采购可以促进绿色产业和技术的发展以及绿色消费市场的形成，具有一系列的市场效应。政府绿色采购制度的市场效应主要表现在以下方面。1.是引领绿色消费的重要手段之一

政府采购具有消费规模大、资金量多、涉及面广和市场带动作用明显等特点，可以使之成为我国建立可持续消费模式的突破口。因此，只要政府将环境要求纳入其采购模式之中，增加绿色产品的购买力度，将对市场中环境友好型产品和服务的供给产生重大影响。2.可以对供应商产生积极的影响

政府通过绿色采购制度，优先考虑绿色产品、绿色服务和有利于环境的工程项目等，必定会促使企业为了赢得政府这个大客户而调整企业发展战略，采取措施节约资源、减少能耗和污染物排放、升级污染物净化设备、降低其对环境和人体的负面影响，以增强产品的绿色度。3.有助于提高我国企业产品和服务在国际市场上的竞争力

作为一个世界制造大国，我国主要的加工制造行业中，高耗能、高耗材、高污染技术及其产品还占有很大比重，我国企业在国际市场上经常遭遇绿色贸易壁垒和其他市场准入问题，一些产品由于达不到环保标准而无法进入国际市场或者无法长久立足。政府绿色采购作为一种动力源泉，能够推动企业积极地向绿色方向发展，提高企业的竞争力。4.有利于形成可持续的生产体系

政府采购因其量大、面广的特性，可以引导一大批绿色产品的生产，促进绿色技术的发展，推进绿色生产体系的形成。具体而言，就是政府通过绿色采购，一方面引导企业调整生产和技术结构，推行清洁生产技术，促进电子设备、交通设备等轻污染产业的发展；另一方面加快对化工、造纸、冶炼、电力等重污染产业的技术改造，减少自[11]然资源消费和污染排放量，促进环保产业发展等。（二）排污收费制度1.排污收费制度概述

排污收费制度既是一项环境保护制度，也是一项与能源管理相关的制度。排污收费制度，是指直接向环境排放污染物的单位和个体工商户（即排污者），依照国家法律和有关规定的标准交纳费用的制度，其目的在于督促排污者节约和综合利用资源、预防和治理污染。排污收费制度是我国环境管理的一项基本制度，是促进污染防治的一项重要经济政策。对促进企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、控制环境恶化的趋势，提高国家环境保护监督管理能力发挥了重要的作用。

排污收费制度是“污染者付费”原则的直接体现，使污染防治责任与排污者的经济利益直接挂钩，促进经济效益、社会效益和环境效益的统一。排污者出于自身经济利益的考虑，必然会加强经营管理，提高管理水平，通过技术改造和资源能源综合利用以及开展节约活动，改变落后的生产工艺和技术，淘汰落后设备，大力开展综合利用和节约资源、能源，以减少排污。

排污收费制度源于工业发达国家，作为一项完整的制度，大约始于20世纪70年代初。中国排污收费制度始于改革开放之初。1982年7月国务院颁布《征收排污费暂行办法》（国发［82］21号），标志着我国排污收费制度正式建立。各省、自治区、直辖市均根据该办法制定了当地的实施办法或细则。2003年1月，国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》（国务院令第369号），并于当年在全国实施。这是中国排污收费制度逐步完善的标志，是排污收费的政策体系、收费标准、使用与管理方式的一次重大改革和完善。随后，相应的配套规章办法也及时出台，主要包括《排污费征收标准管理办法》（2003）、《排污费资金收缴使用管理办法》（2003）、《关于减免及缓缴排污费等有关问题的通知》（财综［2003］38号）等。2.排污收费制度的内容（1）排污费的征收对象

排污费的征收对象即排污者。排污者，是指直接向环境排放污染物的单位和个体工商户。排污者应当依照规定缴纳排污费。（2）污染物排放的种类及数量的确定

依照《排污费征收使用管理条例》第6条、第7条的规定，排污者应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报排放污染物的种类、数量，并提供有关资料。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的核定权限，对排污者排放污染物的种类、数量进行核定并书面通知排污者。（3）排污费的种类

依照《排污费征收标准管理办法》第3条的规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应向排污者征收的排污费包括：

①污水排污费；

②废气排污费；

③固体废物及危险废物排污费；

④噪声超标排污费。（4）排污费的征收和使用

依照《排污费征收使用管理条例》第11条规定，排污费征收的国家标准由国务院价格主管部门、财政部门、环境保护行政主管部门和经济贸易主管部门根据污染治理产业化发展的需要、污染防治的要求和经济与技术条件，以及排污者的承受能力制定。国家排污费征收标准中未作规定的，省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方排污费征收标准，并报国务院价格主管部门和经济贸易主管部门备案。

排污费征收使用实行“收支两条线”管理，按月或者按季属地化征收排污费。征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算。环境保护执法所需经费列入本部门的财政预算，由本级财政予以保障。排污费应当全部专项用于环境污染防治，列入环境保护专项资金进行管理。排污费主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：

①重点污染源防治；

②区域性污染防治；

③污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；

④国务院规定的其他污染防治项目。

对未按照规定交纳排污费的行为，规定了严厉的法律责任。对不缴或者欠缴排污费的，应由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳，逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令其停产停业整顿。（5）排污费征收工作的稽查

排污费征收稽查，是指上级环境保护行政主管部门对下级环境保护行政主管部门排污费征收行为进行监督、检查和处理的活动。上级环境保护行政主管部门可以对下级环境保护行政主管部门以及相关排污者进行立案调查。当下级环境保护行政主管部门出现下列情形之一时，应当予以立案稽查：

①应当征收而未征收排污费的；

②核定的排污量与实际的排污量明显不符的；

③提高或降低排污费征收标准征收排污费的；

④违反国家有关规定减征、免征或者缓征排污费的；

⑤未按国家有关规定的程序征收排污费的；

⑥对排污者拒缴、欠缴排污费等违法行为，未依法催缴、未依法实施行政处罚或未依法申请人民法院强制执行的；

⑦不指定收支两条线的规定，未将排污费缴入国库的；

⑧排污费征收过程中的其他违法、违规行为。

此外，由环境保护行政主管部门以外的机构征收排污费，或者干预排污费征收工作的，也应当予以稽查。3.排污收费制度的作用

经实践证明，排污收费制度在促进企业污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护能力建设和严格环境监察执法等方面，都起到了十分重要的作用：一是促进了企业加强经营管理和资源能源的综合利用，降低物耗、能耗，从而减少污染排放；二是形成了一条可靠的环境保护资金渠道，保障了污染治理资金；三是强化了环境监察执法。排污收费制度在环境监察执法中发挥着越来越大的作用，已经成为环境监察执法重要而有效的手段。通过加强对重点排污单位的执法，确[12]保了排污费的依法、全面、足额征收。（三）排放权交易制度

排放权交易制度，是指一个“《气候变化框架公约》附件一”缔约方（发达国家和经济转型国家）可能超量排放温室气体时，通过向另一个有多余排放额度的属于公约附件一所列国家缔约方购买排放额度，从而实现其减排承诺，并同时从转让方的允许排放限额中扣减相[13]应的转让额度的制度。

联合国《气候变化框架公约》第三次缔约方大会通过的《京都议定书》，首次在全球范围内实现了温室气体排放权的可交易性，实现了用经济手段、金融手段保护参与治理环境，实现了环境效益、经济效益的良性结合。当前的排放权交易市场主要以温室气体排放为主，其中二氧化碳是最广为熟知的一种温室气体，目前对于其他温室气体的计量也都统一换算成二氧化碳当量，所以温室气体排放权交易市场俗称“碳市场”。

我国现有的排放权交易主要涉及二氧化硫、水污染物COD的排放权交易。配合排放权交易，各地或指定原有产权交易所，或成立新的交易所进行排放权交易。至于二氧化碳等温室气体的排放权交易，只是在《联合国气候变化框架公约》中京都机制的清洁发展机制项目中有中国企业的参与。

在我国，想要真正运用市场机制来实现排放权在社会范围内的优化配置，就必须实现排污者之间的交易，建立二级市场。目前，为配合排放权交易，全国各地建立了相应的排放权交易平台，这些平台主要有：（2）环保部门授权成立的排放权交易所，如长沙环境资源交易所、嘉兴市排污权储备交易中心；（3）环保部门与产权交易所合作成立的排放权交易所，如北京环境交易所；（4）环保部门以外的其他机构成立的新的排放权交易所，如天津排放权交易所。

目前，在我国建立全面的排污权交易制度还不具备条件，但在电力行业先行建立火电厂二氧化硫排污权交易法律制度已基本具备了可行性。火电厂是我国二氧化硫排放量最大的污染源，造成了严重的大气污染及区域酸雨问题。建设脱硫设施是电力行业最主要的减排方式，但投资成本非常巨大，由于现行环境法律缺乏相应配套的鼓励制度，许多火电厂没有脱硫的动力。在当前电力工业市场化改革不断深化的背景下，建立电力行业排污权交易法律制度既是必要的，也是可行的。

构建火电厂二氧化硫排污权交易法律制度，首先要在法律上确认排污权，并在有关法律原则的指导下设计制定排污权交易规则，同时对政府在排污权交易市场中的职能进行准确定位。排污权交易的立法要与现行环境法律制度相衔接，互相补充完善，逐步构建以环境容量为基础、以总量控制为核心、以改善环境质量为最终目标，管制手段[14]和市场手段协调并存的一体化的污染防治法律制度体系。

实施排放权交易制度的国家必须对交易活动建立监管制度，以收集、掌握交易信息，追踪排污指标的去向和监督交易行为。我国现在已经全面实现了排污申报登记制度。《中华人民共和国环境保护法》第27条规定：“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”排污指标登记要求所有持有排污指标的单位和个人，就其持有的指标数量、种类等情况进行登记，登记机构按行政区域或者总量控制区域设置，有必要时还要设置全国性的登记机构。排污指标交易登记是要求交易双方当事人就排污指标交易情况进行登记，交易双方都应在环保局指定的系统内建立一个账户，所有的交易活动都要通过账户进行。

我国排放权交易尚处于试点阶段，虽然基层环保部门和企业都希望能及时出台有关排放权交易的具体法律制度，部分省市如山西、江苏、浙江等还相继出台了一些地方性的排放权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性的立法。排放权交易从审批到交易，尚没有统一的标准。（四）清洁发展机制

清洁发展机制，是指《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）附件I缔约方通过提供资金和技术或其他方式，与发展中国家开展项目级的合作，在发展中国家进行产生温室气体减排效果的项目投资，由此换取投资项目所产生的部分或全部排放减少量，作为其[15]履行减排义务的组成部分的制度。《公约》最重要的原则是“共同但有区别的责任”原则。其最终目标是“把大气中的温室气体浓度稳定在使气候系统免受危险的人为干扰的水平上”，以使生态系统能自然适应气候变化，确保粮食生产免受威胁并使经济可持续发展。由于《公约》只是一般性地确定了温室气体减排目标，没有法律约束力，属于软义务，无法实现《公约》的最终目标，因此，第一次《公约》缔约方大会（1995年召开）决定进行谈判以达成一个有法律约束力的议定书。1997年在日本京都召开的《公约》第三次缔约方大会达成了具有里程碑意义的《京都议定书》。《京都议定书》根据《公约》“共同但有区别的责任”原则，率先为附件一的缔约方规定了具有法律约束力的减排义务，也就是在《京都议定书》第一承诺期（2008—2012年）期间，附件I的缔约方的温室气体排放量要在1990年水平上平均减少5.2%。《京都议定书》的一个伟大创举是引入了三个灵活机制，即联合履行机制、排放贸易机制和清洁发展机制。其中，联合履行和排放贸易是附件1的缔约方之间的合作，并不涉及发展中国家，而CDM则是《京都议定书》框架下唯一一个由发达国家和发展中国家共同实施的机制，它具有双重目标：一是帮助发展中国家实现可持续发展，并对实现《公约》的最终目标做出贡献；二是帮助发达国家以“成本有效”的方式实现其在《京都议定书》下的定量减排义务。

然而，CDM市场的持续和健康发展也面临着一系列的挑战。首当其冲的问题就是，《京都议定书》只为发达国家规定了第一承诺期（2008—2012年）的温室气体减排义务，2012年以后的国际气候制度尚未确定，而这种不确定性使国际CDM市场越来越面临失去发展动力的威胁。

中国有很多有利条件实施CDM项目，如技术能力强、国家风险低、比较容易获取项目投资等。我国政府相关部门通过制定CDM项目运行管理办法、建立CDM技术服务中心、开展广泛的CDM专业和普及培训以及举办CDM国际合作交流和博览会等，极大地促进了CDM的开发与合作。中国CDM政策的主要特征是严格坚持可持续发展标准。中国希望CDM项目的实施能促进中国的可持续发展，而不能只成为发达国家廉价的减排工具。中国2005年10月出台的《清洁发展机制项目管理办法》明确规定，中国实施CDM项目的优先领域是提高能源效率、发展新能源以及可再生能源和回收利用煤层气甲烷项目。中国政府对氟化烃和全氟烃减排项目的收益中拥有65%的份额，对氧化亚氮项目的减排收益拥有30%的份额，这些资金将用来建立清洁发展机制基金，支持国家应对气候变化的活动。这反映了中国作为负责任的大国对世界的承诺以及所发挥的表率作用。（1）环保部门指定的已存在的产权交易所作为排放权交易所，如武汉光谷联合产权交易所；

实施清洁发展机制项目，对经济和环境协调发展产生了重大的影响，主要体现在：企业和公众，尤其是发展中国家的企业和公众对气候变化及其影响有了更多的了解，有助于更多的企业和公众自觉参与保护全球气候的行动；有利于发达国家的企业把技术输入发展中国家，并在发展中国家进行推广。此外，清洁发展机制的成功实施，证明全球合作实现温室气体减排是能够做得到的，大大增强了国际社会[16]通过合作减少温室气体排放、稳定大气中温室气体浓度的信心。[17]（五）能源国际合作制度

国际能源合作，是指不同主权国家政府、国家能源公司、国际能源组织和超越国家界限的自然人与法人，为了共同的利益，在石油、天然气生产领域中以生产要素的移动与重新组合配置为主要内容而经历的较长时期的能源协作活动；国家间的能源政策协调也是国际能源[18]合作的重要内容。1.中国参与国际能源合作的方式、法律与政策

中国是国际能源合作的积极参与者，积极完善对外开放的法律政策，先后颁布了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》，努力营造公平、开放的外商投资环境。2002年制定了《指导外资投资方向规定》，2004年修订了《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，鼓励外商投资能源以及相关的采掘、生产、供应以及运输领域，鼓励投资设备制造产业，鼓励外商投资中西部地区能源产业的建设。

中国在参与国际能源合作的过程中，涉及的领域主要有石油天然气领域、电站等能源设施领域以及非油气矿产资源领域等。（1）石油天然气领域。2001年公布了修订后的《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》，依法保护参与合作开采的外商的合法权益。（2）非油气矿产资源领域。在非油气矿产资源领域，中国鼓励外商对其投资勘探开发。2000年发布了《关于进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的若干意见》，进一步开放非油气资源的探矿权、采矿权市场。允许外商在中国境内以独资或与中方合作的方式进行风险勘探。外商投资开采回收共、伴生矿或利用尾矿以及西部地区开采矿产资源的，可以享受减免矿产资源补偿费的优惠政策。进一步改善对外商投资勘查开采非油气资源的管理和服务。（3）电站等能源设施领域。中国鼓励外商投资和经营电站等能源设施。鼓励外商投资电力、煤气的生产和供应。鼓励投资单机容量60万千瓦及以上火电、煤炭洁净燃烧发电、热电联产、发电为主的水电、中方控股的核电，以及可再生能源和新能源发电等电站的建设与经营。鼓励外商投资火电、水电、核电及火电脱硫技术与设备制造。鼓励投资煤炭管道运输设施的建设与经营。

为了优化外商投资环境，中国政府信守加入世界贸易组织的有关承诺，在能源管理方面，清理了与世界贸易组织规则不一致的行政法规和部门规章。按照世界贸易组织的透明度要求，放宽了公益性地质资料的范围，并将进一步加强能源政策的对外发布，完善能源数据统计系统，及时公布能源统计数据，确保能源政策、统计数据以及资料[19]信息的公开与透明。2.中国参与国际能源合作的内容

在境外能源合作方面，中国鼓励对外能源投资和合作方式的创新，建立境外能源合作管理与协调机制。在境内能源合作方面，中国政府制定涉及能源发展的外商投资产业指导目录以及相关政策，依法保护外国公民、法人和其他组织在中国境内从事能源开发利用活动的合法权益。在能源贸易合作方面，中国加强能源领域的双边多边贸易合作，采取综合措施防范和应对国际能源市场风险。在能源运输合作方面，政府各相关部门统筹规划跨国能源输送管网、能源运输通道以及配套设施的建设，保障涉外能源运输的安全、经济和可靠。在能源科技与教育合作方面，国家采取措施，促进能源科技、教育与人才培训的国际合作，鼓励与其他国家联合培养国内能源领域急需的专业人才，提高对国外先进能源科技的吸收、转化与自主创新能力。在能源安全合作方面，中国加强与其他国家和相关国际组织沟通、协调与合作，促进能源预测、预警与应急的国际合作，推动全球性或者区域性能源安全协调保障机制的建立和完善。3.中国在参与能源国际合作过程中应坚持的法律原则（1）能源主权原则。在国际能源合作过程中，发达国家主张必须包括能源勘探开采、能源运输、新能源开发、节能技术能源生产与环境保护等问题，这都涉及与各国国内能源政策和体制有关的能源主权问题。面对这种形势，中国应坚持国家的能源主权原则，协调处理

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