以绿色区域治理推进“一带一路”建设(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：周亚敏

出版社：社会科学文献出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

以绿色区域治理推进“一带一路”建设试读：

前言

进入21世纪后，随着G20在全球治理中发挥越来越重要的作用，全球治理逐渐从“西方治理”转变到“东西方共同治理”。绿色治理作为全球治理的重要部分，于悄然之中其轨迹也逐渐东移。中国正成为全球绿色治理进程中举足轻重的一个角色，生态文明建设举世瞩目。中国在减缓与适应气候变化方面的努力和成就有目共睹，为全球绿色治理做出了积极贡献。值中国“一带一路”倡议提出之际，在实现中国的产业链向外更广、更深延伸的同时，我们还要注重如何更加“绿色化”地“走出去”，因为这不仅关乎中国的国际形象，更与沿线国家的人民福祉休戚相关，是全球可持续发展的重要内容。

作为一种新型的区域经济合作安排，“一带一路”合作倡议覆盖近60个国家，其本身的实施已面临前所未有的挑战，而建设绿色丝绸之路更是高层次的要求。但是要求更高并不意味着建设绿色丝绸之路可以放慢脚步，也不意味着可以先以粗放方式建设丝绸之路，然后再将其绿色化。西方“先污染、后治理”的方式已被证明不符合发展中国家的可持续发展道路。更准确地说，中国模式的绿色区域治理，就是要实现向“边发展、边治理”的范式转型。“边发展、边治理”模式不仅要关注污染物增量，还要关注历史遗留下来的污染物存量；要实现环境保护与经济发展相协调，克服牺牲环境来保障经济发展的旧常态；要重视生态文明理念的全面传播，而不是仅仅依靠除污设备等实现环境保护；要强调各行为主体在绿色治理中的平等协同，避免缺位、越位问题的出现。

本报告由七部分组成：第一章“中国海外投资的环保教训与经验”，阐述中国企业在过去二十年“走出去”的历程中所经历的种种风险，并针对不同案例总结了几类经验；第二章“‘一带一路’倡议的绿色区域治理理念”，阐述了中国新时代“走出去”设想中涵盖的绿色治理理念的精神实质、重大意义及其艰巨性；第三章“当前国际绿色治理格局”，阐述了以美国、欧盟为主的西方国家在绿色治理中的态度和经验，以及亚洲国家近年来的成就，并对国际组织列出的环境条款或环境协议进行了梳理；第四章“‘一带一路’下的绿色区域治理实践”，重点说明中国近年来国内绿色治理的理念和成就，为中国绿色产业链向外延伸打好基础；第五章“‘一带一路’中的海洋环境保护”，简要阐述了中国目前在海洋环境保护方面的努力，指出海上丝绸之路的建设必须与海洋环境保护相协调；第六章“‘一带一路’重点国家的环境态度及现状”，着重阐述了俄罗斯、中亚国家、东南亚国家、欧洲国家的基本环境立场，为我国企业“走出去”提供基础信息；第七章“‘一带一路’下的环境战略”，探讨了几条可行的政策建议，试图为中国绿色区域治理提供机制性方案。

作为一项前期研究成果，本书在资料收集的全面性方面还需改进，除了需要进行大量的实地调研来收集一手资料，还需要更多地了解国外相关领域的数据与信息。这种需求也促使我保持开放和积极的态度，因此恳请读者来信批评指正，我相信每一次互动都会在思维和视野上帮我走得更稳更远。2015年12月一中国海外投资的环保教训与经验“一带一路”倡议是中国推动与沿线国家对接发展战略、实现优势互补的重要战略构想，已经成为中国积极参与国际合作与全球治理，主动承担大国责任的崭新名片。鉴于中国企业在以往的海外投资中，由于忽视东道国环境保护法律或民意所带来的负面影响，不仅给当事企业带来了直接经济损失，而且损害了国家形象。无论确实是由于环境保护责任缺失，还是出于其他原因，以环境保护之名叫停中国海外投资项目，都表明环境保护问题已经不容忽视。中国海外投资的环境挑战在发展中国家更加突出，因为这些投资地本身存在政治、社会、法制方面的缺陷，当地环境标准较低或者缺失，在投资进入阶段环境问题难以被发现和监督，相关矛盾积累了较长时间而突然爆发，一旦爆发就相当严重。这就需要中国企业在“走出去”的时候，不能仅限于满足最低环境保护标准和法规，而要有较强的自律机制和约束机制，来保障海外投资项目的顺利进行，通过“一带一路”树立企业在海外的新形象。1．海外投资中累积的环保教训

2008年金融危机爆发后，中国企业海外投资面临的环境挑战越来越严峻，特别是在中国原本具有地缘政治优势的利比亚、叙利亚、苏丹、埃及、缅甸、埃塞俄比亚等高冲突地区。其中，环境问题成为反对派重要的攻击对象。

2008年1月，塞拉利昂政府颁布木材出口禁令。以中国为主的外国伐木进口商无视相关法律，通常对森林进行“剃头式”砍伐，成片砍倒森林但是只运出价值高的红木。当地土壤在失去森林的保护后肥力流失，不能为牲畜提供食物，原住民被迫移居他地，流离失所。同时，中国伐木商还常常向原住民许下修建公路、供水设施等“空头支票”，在木材运出后却逃之夭夭，给国家形象造成了极大损害。

2010年6月，中国四大国有银行之一同意为埃塞俄比亚的吉贝三级大坝项目提供约4亿美元贷款。消息披露之后，银行监察组织、国际河流组织和图尔卡纳湖之友3个组织致信该银行，认为大坝项目将导致湖区生态环境崩溃。随后很多国外媒体对此事相继报道，对该银行的国际形象造成很大影响。

2010年建成的苏丹麦洛维水坝项目，是中国海外承建的最大水电项目。瑞士联邦供水、废水处理与水体保护研究所（EAWAG）和联合国环境规划署（UNEP）对其环境影响进行评估，一致认为麦洛维大坝带来的淤泥损失、河岸侵蚀和生物多样性问题对尼罗河河谷地区造成重大生态影响，这种论调有损中国的国际形象。而实际情况是项目在实施过程中并未触犯中苏两国的法律，而是因为苏丹本国法律缺失、环评报告存在重大疏漏以及苏丹国内政治局势严峻，这使该项目背负了复杂的负面环保影响。

2011年9月，投资规模为2200亿元人民币的、有“海外三峡”之称的密松大坝项目以“民意”名义被叫停。当时缅甸总统吴登盛宣布，由于密松水电项目将破坏密松的自然景观，破坏当地人民的生计，破坏民间资本栽培的橡胶种植园和庄稼，因此在其任期内搁置密松水电站项目。缅甸生物多样性和自然保护协会（BANCA）出具的环评报告认为，密松大坝将淹没克钦族的文化生活中心，30多个村的8000多名居民将因为该项目而移民。

2015年3月5日，由中国直接投资14亿美元的斯里兰卡科伦坡港口城项目被叫停，斯里兰卡投资促进部部长表示，港口城项目涉嫌规避当地法律以及回避相关的环境要求。科伦坡港口城项目是中国“一带一路”倡议实施以来，被中斯两国之外的政治势力干扰而受阻的项目之一，给科伦坡建筑行业的就业带来较大负面冲击。

鉴于“一带一路”倡议的沿线国家中不乏地缘政治敏感区域，对象国存在法律法规不完善、审批过程不严密、政治局势动荡等问题，为避免中国企业“主动”钻东道国法律空子或为第三方背黑锅的情况再次发生，建议中国企业在向海外项目提供贷款、竞标工程时应考虑以下几点：①审慎参与有重大环境影响的项目。在项目推进之初，应采取不低于同行业国际环境保护标准的原则，全面评估环境风险，尤其是在法制薄弱的东道国。②要制定应对项目出现重大环境问题时的相关事后措施，比如启动贷款暂停机制、及时向工程监理和项目业主反映实施过程中的各种问题。③增加项目透明度，在遭遇误解时主动澄清事实。建立公开的信息制度、投诉机制，在媒体上积极发出声音等。④要积极加强自我约束机制，避免粗放式开采对象国资源的情况再度发生。要建立投资对环境产生影响的预防机制，而不是采取事后补救措施。2．对海外投资以环保之名遇阻的深度剖析

从业已发生的海外投资环保遇阻案例来看，其中既有因为中国企业自我约束薄弱而引发的环境问题，也有因为对象国环保法律不健全，巨额投资全部沉没的情况，此外还有政治因素起决定作用而以环保之名叫停项目的情况。相关企业认为这些损失属于“不可控”，但其实是因为有许多“可控”的工作常年处于空缺状态，故而应对海外投资环境挑战的盲区和误区随之产生。

应对环境挑战的第一个盲区在于缺乏对发展中国家的国别研究，企业在投资过程中缺乏全面的信息，难以形成有效的应对方案。照搬国内经验严重依赖高层政治关系，因而根本看不到民间社会的风险。第二个盲区是在冲突国家进行投资时缺乏“冲突评估”。相形之下，西方企业如果不得不进入冲突地区的话，往往会提前一年进行冲突评估，如果能找到管理冲突的可行方案，则冲突评估得以通过。第三个盲区是缺乏合规管理。在法制不完善的冲突地区从事能源、矿产等透明度低的行业投资时，企业能运用政商一体化模式大肆违规经营。在规制不完善的地区如何约束中国企业实现自我合规，避免反对派以不合规之名堂而皇之叫停项目，是中国企业海外投资实现质的飞跃的重要环节。无论是扎实的国别研究，还是严格的冲突风险评估，最终都要落实到有效的合规管理上面。

应对环境挑战的误区在于过去中国企业过于重视上层路线，在海外投资的战略有走偏现象。由于中国政府行政权力较大，因此高度重视政府关系已经成为中国企业的一种经营范式，而有些投资对象国的政治党派复杂，政党更迭频繁，单一走政治上层路线注定会形成厚此薄彼的局面，在政治方面无法形成对项目的可持续支持。上层路线战略衍生的另外一个弊端是习惯性地忽视来自反对派、非政府组织（NGO）和媒体等基层的声音。NGO和媒体力量在中国比较薄弱，但在实行普选的民主制国家，这些机构的力量往往非常强大，甚至可以左右舆论导向，是党派之争发生时相关党派重点争取的对象。认为民间意见成不了气候，是中国企业折戟沉沙的原因之一。由于漠视对象国基层利益群体，中国企业往往忽视了利用当地媒体宣传自身的机会，未能向民众及时披露项目所带来的益处，反而让反对派利用媒体造成了谣言满天飞的局面，丧失了媒体战斗力，更谈不上掌握媒体主动权。二“一带一路”倡议的绿色区域治理理念

世界进入21世纪后，全球治理从“西方治理”向“东西方共同治理”转变。绿色治理作为全球治理的重要部分，于悄然之中其轨迹也逐渐东移。中国正成为全球绿色治理进程中举足轻重的一部分，中国的生态文明建设举世瞩目。东方哲学中“天人合一”的智慧，搞中国特色社会主义建设的过程中守住发展和生态两条底线的认知，习近平同志关于加强生态文明建设的系列论述，共同构成了中国生态文明建设的科学指导。习近平总书记2013年9月在哈萨克斯坦用“既要绿水青山，也要金山银山”的经典比喻，形象地勾画了绿色区域治理理念的精神实质。2015年3月的《推动共建丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）则展示了绿色区域治理的丰富内涵，为“一带一路”建设奠定了在经济合作进程中，协同实现绿色低碳发展、生态文明建设、生物多样性保护和应对气候变化等多元目标的总基调，标志着绿色区域治理理念已经渗透到“一带一路”建设的指导思想中。东方智慧对全球可持续发展的贡献，将通过“一带一路”具体展现出来。绿色区域治理的对象不仅仅局限于区域内的生态环境问题，与生态环境问题有关的社会问题和经济问题，都是绿色治理的对象。1．绿色区域治理的精神实质

作为一种新型的区域经济合作安排，“一带一路”覆盖近60个国家，其本身的实施已面临前所未有的挑战，而建设绿色丝绸之路是更高层次的要求。但是要求更高并不意味着建设绿色丝绸之路可以放慢脚步，也不意味着可以先以粗放方式建设丝绸之路，然后再将其绿色化。西方“先污染、后治理”的方式已被证明不符合发展中国家的可持续发展道路。更准确地来说，中国模式的绿色区域治理，就是要实现向“边发展、边治理”的范式转型。“边发展、边治理”模式不仅要关注污染物增量，更要关注历史遗留下来的污染物存量；要实现环境保护与经济发展相协调，克服牺牲环境来保障经济发展的旧常态；要重视生态文明理念的全面传播，而不是仅仅依靠除污设备等手段实现环境保护；要强调各行为主体在绿色治理中的平等协同，避免缺位、越位问题的出现。

绿色区域治理理念要求在区域内发展经济的同时展开环境治理，即先期规划中必须将区域内的生物物理条件和社会经济条件考虑在内，最终形成一个有效的区域尺度的治理体系。在“一带一路”的实施过程中，必须将低碳化、可持续发展、可再生能源的开发利用纳入整体推进战略，使沿线国家获得可持续的福利收益，这样“一带一路”才能成为百年大计。决意走可持续发展道路的中国，理应带动“一带一路”沿线国家共同追求生态文明，共建绿色丝绸之路。2．绿色区域治理的重大意义

首先，绿色区域治理既是国内经济发展模式向绿色化转型的自然延伸，也是促进国内生态文明建设，提升国际竞争力的必然选择。中国对粗放型发展和“先污染、后治理”模式的弊端有极为深刻的体会，因此更加理解可持续发展的重要意义和现实紧迫性。2015年3月24日中央政治局会议明确提出“绿色化”发展要求，将十八大提出的“四化同步”进一步充实为“五化协同”。这一发展理念的升华既表明中国能够深刻理解“一带一路”沿线国家，特别是发展中国家的真正利益诉求，也意味着中国在“一带一路”建设中，绝不会沿袭发达国家主导的原有国际合作模式，即以低廉的经济利益换取宝贵的资源、环境和生态价值，而是与合作伙伴共同探索经济效益与生态效益并重的合作模式。同时，中国作为发展中国家，面临着与“一带一路”众多发展中国家相似的发展阶段、发展目标和发展任务。中国与这些国家相互学习、借鉴，远比嫁接、移植发达国家输送的经验更具合理性和可行性。通过吸收沿线国家在保护生态环境、生物多样性以及应对气候变化等方面的有益经验，中国能够更有效地将国内“绿色化”发展模式转化为新型的、持续的国际竞争力，在促进国内生态文明建设的同时提升国际市场地位。

其次，绿色区域治理既能够为“一带一路”建设提供巨大发展空间，也能够切实维护发展中国家的共同利益。绿色区域治理绝非空洞的设想，而是能够提供实实在在的投资机遇和合作红利的。仅就绿色基础设施建设一项而言，“一带一路”沿线国家的投资需求就可谓巨大，这既是亚洲基础设施投资银行、“丝路基金”、金砖国家开发银行等多边国际金融机构成立的重要原因，也是它们重点支持的投资领域。绿色基础设施的健全完善，以及各种绿色发展潜力的释放，既会带来现时的经济效益，又能够消除制约可持续发展的瓶颈。可以说，对“绿色”发展的追求已经成为一条将沿线各国结成利益共同体的强大纽带，正因为如此，绿色区域治理才成为一种顺应和代表“一带一路”沿线国家，特别是发展中国根本利益的共同理念。

最后，绿色区域治理是对新版“中国威胁论”的有力反击。国际上有这样的声音：“一带一路”倡议是中国在扩大势力范围，推行所谓“新殖民主义”，将会掠夺性开发沿线国家的宝贵资源，只会给这些国家带来资源枯竭和环境恶化的后果。针对这一“中国威胁论”的新版本，绿色区域治理理念恰恰是最有力的反驳。无论“中国威胁论”如何包装，其本质不过是维护原有不合理的区域和全球治理体系。只要中国在“一带一路”建设中通过扎实有效的工作贯彻绿色治理理念，实现经济发展与环境保护、生态安全和应对气候变化的协同整合，那么事实必将证明，“一带一路”建设能够让沿线各国共享经济合作和绿色生态的福祉。

最重要的是，绿色区域治理对改革由发达国家主导的传统全球治理体系有积极作用。目前，发达国家越来越倾向于将环境保护和应对气候变化等问题作为维护原有利益格局的手段：一方面不断向发展中国家转移污染和碳排放；另一方面却在用不合理甚至苛刻的环境和气候保护条款千方百计向发展中国家的国内政策施加影响，限制其发展空间的拓展和国际地位的提升。绿色区域治理理念则主张充分尊重“一带一路”沿线各国的历史和现实，坚持“共商、共建、共享”的原则，努力将“绿色”真正转化为各国共同的福祉，而非少数国家的私利。同时，绿色区域治理也有利于增强发展中国家在环境保护和应对气候变化等重大国际问题上的整体谈判能力，推动形成更加公平、公正的区域和全球治理体系。3．绿色区域治理的艰巨性“一带一路”建设是中国新型经济外交的平台，丝绸之路经济带主要解决的是中国与泛欧亚大陆上各国各地区的大区域经济合作问题，21世纪海上丝绸之路主要解决中国与泛欧亚大陆沿海国家及地区的大区域经济合作问题，中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊则是连接上述陆海丝绸之路的通道。陆海丝绸之路的全面铺开，初期阶段主要以基础设施互联互通项目为主，但对象国的环境考量是一个无法避开的问题，从已经发生的一些国际合作案例来看，环境问题有时候可以阻碍项目的顺利实施，无论是确实发生了环境违规情况，还是将环境问题作为借口破坏国际合作，都明确显示出一点，那就是环境问题已经成为国际合作中的一个举足轻重的要素。“一带一路”沿线的环境保护是一个绝不容忽视的问题。如果环境遭到破坏，即使经济合作成功了，也难以凝聚民心。无数实践表明，大国企业在走出去过程中破坏当地生态环境的做法，常常会伤害国民感情，最终也给经济合作带来负面影响。陆上丝绸之路主要经过中国和欧洲之间的欧亚大陆腹地，其地理特征是气候异常干燥，降雨量极其稀少。广阔无垠的沙漠和戈壁，如新疆的塔克拉玛干大沙漠、里海东部的卡拉库姆沙漠、伊朗的卡维尔沙漠等，使得沿线地区生态极其脆弱，已成为制约该地区发展的重要障碍。海上丝绸之路沿岸国家几乎全是发展中国家，海洋生态问题长期存在，如气候变化、自然海岸线大量丧失、陆源污染排放过量、生态灾害频发、渔业资源枯竭等。“一带一路”绿色发展任务的艰巨性和生态环境的脆弱性形成了强烈冲突。

在“一带一路”推进过程中，可以强调基础设施建设的具体环境挑战。例如，应该对在湄公河或其支流上修建的用于发电的水坝进行特别审查，因为这类项目会给当地独特的生态系统带来风险。亚投行或许可以资助沿线基础设施和保护工作，譬如为野生动物提供庇护的走廊。作为中国对外开放战略方向性变化的开始，“一带一路”是现有合作的延续和升级，其中环境领域的升级将是未来发展的一个重要方向。如果“一带一路”的推进既可以带来经济效益，又有助于缓解环境危机（即便是局部的环境危机），那么其在推进过程中就是得民心的。“一带”沿线国家面临的主要环境问题是沙漠化和水资源枯竭，而“一路”实施过程中主要涉及海洋环境保护问题。中国在推进“一带一路”过程中，应设定不同层次的环境目标：底线目标是不给对象国带来新的环境问题，这需要在项目规划设计的时候充分考察当地条件，结合本土意见做出最合理的规划；中等目标是在沿线生态环境保护方面发挥建设性作用，为周边国家和航行船只提供必要的公共服务；高级目标是帮助沿线国家解决一些环境痼疾，比如输出现代农业技术以缓解中亚地区的咸海危机。

此外，当前世界环境治理进程不一，区域环境治理融合面临诸多挑战，如图2-1所示。图2-1 世界范围内的环境现状对比（2014年）

资料来源：The Little Green Data Book，World Bank。2

欧洲和中亚区域的耕地占比最高，人均CO排放水平最高，在土壤治理和温室气体减排方面走在世界前列；东亚及太平洋地区森林面积占比最高，在防治森林退化方面有成功经验，同样，东亚及太平洋地区的人均淡水资源最多，因此对于中亚和北非极度缺水地区而言，前者在水资源高效利用方面也许无法提供有效经验；在东亚及太平洋地区，其中，东南亚的PM2.5污染水平居于世界之首，相关国家也积极采取行动治理空气污染。从世界环境治理的发展图景来看，各个地区有不同的环境痼疾，因而也发展出了自身的优势经验。如果在“一带一路”倡议下，沿线国家能够积极推动环境治理，不仅能够取长补短，调动区域和跨区域的环境治理经验，还能解决自身的环境问题。丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路，从根本上来说，还是要为沿线人民增进福祉，经济利益只是福祉的一个方面，如果能够用“绿色”为丝绸之路着色，这将符合社会发展从工业文明向生态文明转型的历史潮流，为“一带一路”的顺利推行打下坚实根基。

再者，环境保护是跨越国界的全球性问题，需要区域内的国家共同努力和行动。使不同文化背景下的人们共同履约，一方面需要建立在命运共同体基础上，另一方面要充分考虑多元文化因素，需要在制度设计上多下功夫。由于在绿色治理过程中，很多环境问题如空气污染、水污染是跨越行政边界的，这就需要采取跨辖区的管理手段，中国在地区间横向联动治理方面正在积极探索和尝试，这些经验将为“一带一路”下的国家间绿色治理提供借鉴。如果说国内绿色治理相对较为容易，是因为国家可以采用行政命令或法律体系来进行约束，那么国家间的绿色治理联动将更为复杂，但有一点必须要保证，那就是在推进“一带一路”的过程中，绝对不能触碰合作国家的生态红线，否则很难得到对象国长久的支持和参与。

今后相当长一段时间是“一带一路”倡议的落实阶段，会面临很多现实问题和挑战，要根据不同的国情和不同的双边关系制定相应的战略。在环境战略制定中，要深入研究各国在节能、节水、应对气候变化、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、土壤环境保护等方面的法律法规，并将中国在生态文明建设中积累的创新成果融会贯通，探索生态文明建设国际合作的新模式和新路径。把生态文明理念融入互联互通、产业投资、资源开发、经贸合作、金融合作、人文交流、海上合作等领域的重点合作建设项目的各方面和全过程，在“一带一路”建设中充分发挥生态文明的引领作用。三当前国际绿色治理格局

当前世界上有三种绿色治理模式，分别是“先发展、后治理”模式、“边发展、边治理”模式和“不污染、不治理”模式。西方发达国家普遍实行“先发展、后治理”模式，却希望第三世界国家“不污染、不治理”，实际上是挤压发展中国家的发展空间。回顾世界环境治理历史可以发现，经济越发达的国家，在环保领域迈出的步子越早。美国在世界环保领域捷足先登，通过与其他国家签订自由贸易协定（FTA），在其中嵌入对自身有利的环境条款，从而在标准制定、法律规范等方面对缔约国提出要求，迫使缔约国实现所谓的“国际接轨”。发达国家在国际经济发展的进程中倡导并推行苛刻的环保标准，在不断提高国内环保水准的同时，又以国际投资的名义向发展中国家输出污染，为其有意识的跨国污染行为披上了合法、合理的外衣。

中国推行“一带一路”建设中的绿色区域治理有别于美国的做法。中国以发展中国家的共同利益为出发点，以“亲诚惠容”为理念，以“共商、共建、共享”为原则，希望带动周边国家共同发展，奏响美好的交响乐。目前世界绿色治理进程并不平坦，把握清楚国际绿色治理格局，有利于我们明确挑战，判明方向。在目前的国际环境治理中，将环境条款嵌入FTA是一种通行的做法，也就是所谓的“第二代贸易政策”。欧美等主要经济体已经开始在多边、区域、双边及单边层面开展大量工作，以此来影响国际贸易规则中的环境条款。本章将对主要国家的类似做法进行对比分析，明确目前我国绿色区域治理所面临的国际背景。我们要高度重视环境问题在“一带一路”推进过程中的影响力，因为对象国可能采取美国式的做法在缔约时要求执行环境条款，或者在具体项目协定中嵌入环境条款对我方进行制约，或者以环境保护之名叫停在建项目。

目前世界各国参与环境治理并影响国际环境规则的方式主要有三种：一是加入国际环境公约；二是在FTA或国际投资协定中增加环境条款；三是以企业为主体遵循国际自愿性规则、标准等。1．西方国家

西方国家在环境治理领域一直试图掌握先机，并在世界绿色治理兴起之初占领了理论和实践高地。但西方国家之间对国际绿色治理主导权的争夺也一直在激烈进行中，美国和欧盟近年来在绿色治理的不同领域展开角逐，美国倾向于在FTA中全面铺开环境条款，而欧盟一直是应对气候变化、推行低碳经济的先行者。（1）美国

第二次世界大战之后，美国在环境领域从一个推动者成为一个落后分子，这种堕落成为人类完善环境治理道路上的绊脚石。20世纪七八十年代，美国对环境问题的态度从积极转向消极，首先表现在它不积极参与当时的海洋公约谈判；进入90年代后，美国在应对气候变化和生物多样性损失方面则更为消极。美国更多地将环境问题作为维持现有世界秩序、实现自身利益的工具，其具体表现就是在FTA中嵌入对自身贸易条件有利的环境条款，以提供贸易机会为“胡萝卜”，迫使缔约国接受“大棒式”的环境标准，并逐步在贸易伙伴国推广开来，使“美国标准”逐渐成为事实上的“国际标准”。20世纪90年代后，美国力推的“新贸易政策”在环境方面的要求是：对象国应执行并强化普遍的多边环境协定（MEAs）以促进可持续发展和解决全球变暖问题。简而言之，对外要把环境条款纳入与相关国家的自由贸易谈判议程，影响其国内政策，以消除他国的所谓“贸易歧视”行为。具体而言，就是在环境问题上要求相关国家必须依据七项多边环境协定做出全面的强制性承诺。

早在1994年，在美国主导下，《北美自由贸易协定》（NAFTA）的附属协议《北美环境合作协定》（NAAEC）首次大篇幅涉及环境问题，开创了在FTA中纳入环境条款的先河。目前在美国签署并生效的14个FTA中，有13个设立了环境章节、环境技术合作章节或附属环境合作协议。2009年《美国-秘鲁贸易促进协定》形成了较为完善的、有约束力的美国环境条款范式，包括实体性环境条款、程序性机制以及争端解决机制，是美国FTA环境条款的一个里程碑。美国最新完成的于2012年生效的《美韩自由贸易协定》（KORUS FTA）详细规定了缔约方实现七大MEAs职责时所需采取和实施的法律与规则。美国贸易代表办公室（USTR）还希望在TPP环境条款中将野生动植物贸易、非法伐木和渔业补贴包括进来。

FTA已经开始通过MEAs等途径深刻影响全球环境治理和全球贸易体系。美国虽然没有签订《京都议定书》，不承诺在《联合国气候变化框架公约》下履行减排义务，但在双边框架下的FTA中，却高度重视贸易与环境的融合，并在这一领域遥遥领先。通过关联FTA中的环境条款与MEAs，美国在全球贸易政策与环境政策融合进程中扮演主导者的角色。美国在FTA中纳入环境条款，既有主导国际环境事务的战略考量，也有强化国内产业优势和经济利益的因素。随着国际环境治理格局的不断变化，美国立足于国内的竞争性利益，通过在FTA中嵌入环境条款“出口”美国标准，力图实现国际主导和国内发展的双赢局面。美国作为一个规则体系较为成熟而且运行较为规范的发达国家，在环境指标的统计测量方法、监测等方面具有优势，而且还可以将这种优势转换为国内战略和经济利益，因此其环境条款的指向性和主动性十分明确。FTA只是一个载体，美国会将所有有利于自身经济利益和战略利益的选项纳入其中，环境条款已经成为现实，气候条款也为时不远。（2）欧盟

近年来欧盟成为环境议题上强有力的倡议者和践行者，主导了1989年的《巴塞尔公约》，1992年的《生物多样性公约》，1997年的《京都议定书》，2000年的《卡塔赫纳协定》，以及2001年的《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》。欧盟在国际环境事务中逐渐取代美国的主导者地位。欧盟的一些条约或协定对新规则条款的覆盖率更高，但其条款内容的实质约束性比美国低。同时，欧盟更关注竞争政策，而美国倾向于聚焦环境与核心劳工标准。近年来欧盟也采取了在FTA中嵌入环境条款的做法，但不同于美国以制裁方式确保环境条款的实施，欧盟依赖软执法机制来确保其实施，比如采取双方相关人员定期会晤追踪的方式。欧盟和美国的环境条款在运行机制上的差异，导致了截然不同的激励效果。美国的缔约伙伴会在FTA生效之前调整国内环境政策以避免制裁，而欧盟的缔约伙伴并不急于立即改革国内环境政策，但通过协定执行过程中的对话机制和动态学习来逐步改变环境政策。因此，美国环境条款会产生积极的事前效应（ex ante effect），而欧盟环境条款会产生积极的事后效应（ex post effect）。美国方式会产生立竿见影的效果，而欧盟方式的影响可能更为深远和持久。

20世纪90年代以来，环境领域出现的一个新议题是气候变化和低碳发展，越来越多的区域性FTA也将气候变化和低碳经济纳入，成为影响贸易协定的重要因素。在这一领域，欧盟成为全球低碳经济发展的领跑者，并把低碳经济作为其21世纪竞争优势的主要来源之一。倡导低碳经济使得与应对气候变化相关的低碳产品及服务成为贸易与环境谈判的重要组成内容，而对这部分所谓“气候友好型”产品的关税削减和非关税措施的规范成为FTA环境条款争夺的新高地。欧盟28个成员国在气候变化问题上保持高度的协调一致。在2014年10月的欧盟峰会上，欧盟确立了具有约束力的减排计划——到2030年将温室气体排放量在1990年的基础上减少40％。根据2011年欧盟提出的《欧盟2050低碳经济路线图》，欧盟减排的最终目标是：相较于1990年的排放值，2050年实现温室气体减排80％～90％。

在美欧的贸易投资协定谈判过程中，环境问题是欧盟内部各部门及非政府组织的重要考量，因此欧美之间关于环境问题，特别是关于气候变化和低碳发展相关议题所达成的协定，将会对国际贸易规则产生重大影响。除了WTO和《联合国气候变化框架公约》这些多边体系之外，通过双边或区域FTA来推动减缓和适应气候变化将在未来受到更多的重视。（3）德国

德国绿色治理是一种“先发展、后治理”模式。在环境立法先行、环境治理跟进、环境资金保障的三部曲前提下，德国建立起了一个兼顾社会公平和环境友好的发展模式。从19世纪初期到20世纪70年代，德国的生态环境遭受战争和工业的双重污染破坏，其环境破坏程度世界罕见：德国境内河流没有生物存在，居民无法在其中游泳，整个鲁尔地区树木都被煤灰染成黑色，蝴蝶的保护色竟然演变为黑色，德国生态环境已严重影响德国居民的生命健康。从20世纪70年代开始，德国政府关闭污染严重的化工和煤炭企业，投入巨资对废弃厂地进行生态修复，与此同时，采用世界领先的环保技术和生物技术，进一步降低经济对生态的破坏。经过30多年的努力，德国目前成了世界上生态环境最好的国家之一。德国绿色治理过程中的几点经验值得借鉴：发展环保科技，利用科学技术对遭受污染的生态环境进行彻底修复，包括土壤中的重金属和化工有毒物质；利用科学技术对全民进行生态教育，对生态环境进行全程控制和监测；将科学技术标准体系纳入环境立法体系，比如《核能法》《转基因法》《污水排放法》《可再生能源法》《循环经济法》等，目前已确立了8000多部环保法律法规；运用政府与企业合作机制解决具体的生态环保问题；充分发挥大众媒体和环保NGO的作用。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书