能源项目建设利益协调机制：以电网建设为例(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：刘贞

出版社：西南财经大学出版社

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能源项目建设利益协调机制：以电网建设为例试读：

摘要

关键词：电网建设　外部环境　利益群体　特征分析和谐机制

1 绪论

近年来，电网建设力度不断加大，与此同时，因电网建设产生的施工冲突、法律纠纷也不断增多。从事电网建设的各单位普遍感到电网建设外部环境复杂，各项工作举步维艰。电网建设过程经历了项目规划、审批、设计、施工和竣工验收等多个环节，涉及土地预审、规划红线、环境评价、土地征用、青苗赔偿等众多内容，与政府职能部门、物权所有者产生多重关系，受外部环境的制约很大，特别是《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的实施，进一步明确了征地补偿的相关权利和义务。为了解决电网建设外部环境中的冲突问题，项目组走访了相关政府部门、乡镇政府及村级基层组织，对电网建设施工冲突所涉及的问题、当地居民和村民所关心的问题、物权法实施对电网建设所产生的影响等问题进行了调研分析，并提出一套相关的应对策略建议模式。

1.1 研究背景及意义

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这意味着地方政府“用计划经济手段拿地，用市场经济手段卖地”的现状有望改变，农民有可能与用地者针对开发价格进行直接谈判，而地方政府目前在土地一级交易市场中的垄断地位将[1]被打破。

2007年10月1日，我国《物权法》正式实施。这部规范财产关系的民事基本法与每个人息息相关，回答了物的归属、对物的权利与义务、侵害物权要承担的法律责任三大方面的问题。《物权法》的诞生注定要在中国的立法史上留下浓墨一笔，很少有一部法律在它的制定过程中吸引了社会各行各业的关注，它将对供电企业生产经营等方面产生深远影响。该法不可避免地会对电网企业产生部分不利影响，但同时也给电网企业带来了机遇。《物权法》的颁布给电网企业带来的一系列不确定的、尤为复杂的问题，值得我们深入研究。

由于电力设施涉及的地役权限制了土地使用者的权益，土地使用者要求电网企业排除妨害或赔偿损失，由此产生了地役权补偿纠纷。《物权法》第一百三十六条明确规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。按照这一规定，建设用地使用权存在地表使用权、地上使用权和地下使用权三种情形，而后两者实际上是对空间的利用。架设架空输电线路、铺设电缆等电网建设均涉及空间的利用问题。将建设用地使用权的范围扩大到空间利用权，需要对建设用地使用权进行科学的规则设计，以解决资源利用矛盾以及权属冲突问题。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但是《物权法》没有进一步界定公共利益的范围，没有对征收、征用和拆迁作出具体的规定，因此，要真正使建设用地使用权按照《物权法》第一百三十六条分层设立的模式运行，就需要制定建设用地使用权分层条例，在统一的不动产登记法中对建设用地使用权的分层登记给予特别的规定。

首先是变电站、电力线路塔基等产权登记问题。按通常的理解，这部分资产属于不动产，移动将改变其价值。根据《物权法》的规定，所有的不动产都必须登记，未经登记不发生效力，登记是不动产取得所有权的必要条件。但是根据调查，目前全国范围内很少有对变电站、电力线路塔基等电力固定基础设施进行产权登记。虽然根据“谁投资，谁拥有产权”的原则，由电网企业投资建设的电力线路等理应属于电网企业所有，但是如果严格按照不动产物权登记生效制度，没有登记就不能取得所有权，全国这么多的电力线路资产所有权一下子变成了“裸体”权利，让人不无担忧。或者退而求其次，把这部分电力线路视为动产来保护。如果作为动产，电力线路与其他建筑物、构筑物、林木之间相互妨碍问题又如何应用相邻权来解决，也是实践当中的一个难题。因此，作为动产也与一般的思维相悖。有学者主张既然《物权法》没有规定，理论上也说不清楚，那就适用于采用占有理论来寻求保护。究竟哪种方式能最大限度地保护电网企业的资产，有待立法方面给出一个更加确切的答案，或者在实践中从程序上加以补正，才能解决此类矛盾。我国《物权法》实施后，对全社会的财产界定和安排产生了重要的影响，全社会的财产秩序更加井然、规范，群众也将更有产权意识。所以，以上问题如果长期得不到解决，无疑会对电网企业的管理带来巨大的法律风险，使巨额的财产保护面临法律空缺。《物权法》第九条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。电网企业作为公益性企业，它的这部分资产是否可以在法律方面寻求突破，值得我们进一步研究。

电网建设中涉及跨越房屋及障碍物的拆迁、补偿纠纷及相邻关系纠纷，比较常见的是架空输电线路跨越林木、鱼塘、房屋产生的相邻权纠纷。电网改造不可避免地要遇到住宅、树林、耕地、鱼塘。国家对这些私人财产的征用，由《物权法》规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征用集体所有的土地，单位、个人的房屋及其他不动产。征用集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗赔偿费等费用，安排失地农民的社会保障费用，保障失地农民的生活，维护他们的合法权益。征用农地时要给予相应的青苗、土地使用费等补偿，《物权法》中规定了一些补偿适应性的标准，但没有具体规定按照什么价格补偿。有的地区随意抬高补偿标准，因拆迁引起的阻工和地方矛盾越来越多，提高了电网建设项目工程的造价。

施工过程中因拆迁赔偿、树木砍伐等问题，时有阻挠施工、严重影响工程进度的事件发生。如某地架设的110千伏线路从某农户鱼塘上方通过，该农户要求10万元的赔偿，造成工程受阻。还有线路从某农户屋角上方通过，该农户要求40万元的赔偿，导致电网建设项目只有重新设计线路走廊。目前，农村地区用地规划还未包含电网规划，《物权法》第五十九条第一款明确规定，农民集体所有的不动产和动产，属于“集体成员集体所有”。按照该规定，集体所有权的实质是强调集体成员的所有权者权益，集体仅仅是各成员具体实现其所有权的一种方式或途径。集体成员具有平等性，即不管加入该集体的时间长短、贡献大小等主客观情形，所有的集体成员在集体权益分配和享有上一律平等。正是基于这种“集体成员集体所有”的特性，有人认为集体所有权应理解为一种社员权，以社员资格为权利享有的前提。因此，供电企业应该运用《物权法》中的相邻权、公共地役权，加之现行的《电力设施保护条例》等法规，找出解决电网建设用地难的办法。

再者是电力基建成本问题。按《物权法》规定，工业用地是经营性用地，应当采取招标、拍卖等公开竞价方式出让。在过去政企不分时代，电网企业的建设用地都是以划拨、征用的形式获得，现在改制为企业后，如果按照《物权法》的规定，电网企业的用地性质应该属于工业用地，很多建设用地只能以招标、拍卖的形式获得，就将面临电网建设成本加大的问题。作为关系国计民生的电网企业与一般的经营性企业又有所不同，所以在具体操作过程中即使必须履行招标、拍卖程序，但在定价方面能否有所优惠还需要进一步研究。《物权法》第九十条和其他条款直接涉及相邻环境权问题和电磁影响问题。随着经济的高速发展，相应的配网规模越来越大。与此同时，广大居民和村民的维权意识日益增强，但对电磁辐射方面的相应知识、规定还不完全了解，一些媒体断章取义、不负责任的片面报道，引起了人们的恐慌。如曾经引起诸多国内外新闻媒体关注的北京市百旺家苑居民上诉北京市规划委员会撤销行政许可证案件，北京市朝阳区高碑店乡村民上诉北京电力公司电磁环境污染侵权损害赔偿案等。此类问题随着《物权法》的贯彻实施，极有可能面临高发的危险。

综上，电网建设政策处理所面临的外部环境问题主要体现在以下几个方面：①环境影响问题；②土地征用问题；③规划问题；④输电线路跨越民房问题；⑤青苗赔偿标准问题；⑥线路通道和走廊占用问题。此外，输电线路跨越铁路、公路、航道收费不合理，电网建设与地矿、地质、卫生防疫、文物部门协调等外部环境问题，均制约着电网建设。

通过调研发现，与其他建设用地项目相比，电网建设外部环境产生冲突的主要原因在于：①电网建设限制了土地发展空间，而补偿标准不能改变，导致当地居民和村民通常以电磁干扰为由，索取高额赔偿。在经济相对发达的地区，人们的认知水平较高，土地价格较高，而输电线路的架设限制了当地土地的增值与发展空间，当地居民和村民对补偿标准或补偿方案不满意，而补偿标准由政府制定，因此部分群体以电磁污染为由阻碍电网建设施工。完善考虑发展空间权的土地补偿机制是构建和谐电网的重要途径之一。②电网建设利益相关者较多，当地参建居民和村民并不能直接受益，因此阻挠施工现象时有发生。输电线路结构中高压和超高压比例不断加大，而超高压输电线路通过地区所获利益较少，导致当地居民和村民的配合意愿不强。因此，构建跨区域高压输电线路的利益均衡机制是缓解电网建设外部环境冲突的重要举措之一。③电网建设社会成本高，沿途居民和村民谈判成本低，许多冲突是由于历史问题沉淀积累产生的，导致电网建设成为群众宣泄不满情绪的特殊途径。提高沿途居民和村民的谈判成本是构建和谐电网的有效途径之一。

针对上述第一类问题，从法律层面完善电网建设地役权补偿方案。针对第二类问题，从政府层面提出采用基于利益相关者补偿机制来解决电网建设不同地区的受益与责任不均衡性。对于第三类问题，按照激励理论和讨价还价博弈理论，激励当地居民和村民更多更早地达成协议，减少谈判过程中的损失，并采用增加谈判空间的办法，给当地居民和村民更多的有限选择，从而减少因谈判空间狭窄而导致冲突爆发的概率。1.1.2 研究意义（1）掌握电力建设外部环境中的利益群体特征，对于提高各利益群体的互适应性具有重要意义。

本项目的一个重要研究意义在于对电网建设外部环境中的利益群体进行分析，针对不同层次的利益群体，了解、分析他们对电网建设的看法如何，他们关心的是什么，他们对《物权法》实施对电网建设的影响有何看法，他们的选择意愿如何，不同选择意愿的利益群体又具有什么样的特点，等等。项目组通过调研回答了上述问题，这些结论对于构建提高电网建设外部环境和谐度的互适应机制具有重要的指导意义和实用价值。（2）采用讨价还价博弈理论对电力建设外部环境中的利益群体之间的博弈过程进行分析，可以明确电网建设各方谈判的底线，对于指导电网建设工作具有重要意义。

本项目采用讨价还价博弈的方法对电网建设外部环境中的利益群体进行博弈分析。博弈各方为了达到自身利益最大化目的，都会采取相应的措施。出价者必须在保证对方接受的情况下，才能保证自身利益。而接受者需要考虑时间拖延的成本，然后决定是否接受。通过讨价还价博弈分析，可以明确利益各方自己的底线和对方的底线，从而更好地为电网建设决策服务。（3）构建基于利益相关者的冲突协调机制，对于平衡项目建设不同地区的利益具有重要作用。

在电网建设的不同区域，其所承担的责任和享受的权利是不同的。因此，需要考虑电网建设项目的利益相关者及其在电网建设项目中的位置。考虑受益地区与途经地区之间的差异，将有限的谈判空间向途经地区转移，从而使受益地区与非受益地区的受益空间类似。这样，可以平衡各方利益关系，扩大受损方的利益空间，降低冲突的心理预期。（4）构建基于显示原理的多标准选择补偿机制，增大电网建设外部环境中各利益群体之间的谈判空间，符合降低电网建设单位成本、构建和谐电网的宗旨。

利用有限电网建设成本，在电网建设受益地区压缩补偿标准的谈判空间，同时把电网建设途经地区的补偿标准空间扩大，从而在不增加电网建设成本的情况下，提高利益相关者的满意度。（5）梳理其他国家和地区电网建设补偿标准的演化过程，对构建具有中国特色的地役权补偿机制具有重要意义。

在电网建设过程中，许多冲突是由于各利益群体对电网建设的补偿内容和补偿标准观点不一致和期望值不同引起的。现阶段，我国的补偿内容和补偿标准体系的基本原则是合理补偿。然而什么是合理补偿，针对不同的国家和地区，其涵义不同。即使是同一国家和地区，随着经济的发展，合理补偿的内涵也在不断变化。当前，作为发展中国家的中国，究竟应该采用什么样的补偿机制和补偿标准，是值得研究的一个问题。为此，项目组对几个典型国家和地区的电网建设补偿机制的演化过程进行了分析，这对于制定具有中国特色的地役权补偿机制具有重要意义。（6）合理运用地役权的相关法律法规，保障电网公司自身利益，对于构建和谐电网和降低建设成本具有重要意义。

我国《物权法》明确规定了私有财产权的地役权设置及赔偿问题。但对诸如输电线路、石油管线、自来水管线、通信线路、铁路、公路、地铁、轻轨等影响到土地的使用权和发展权的公益事业建设部门，其地役权应该如何设立、如何确定赔偿方式、如何确定赔偿标准、现已经成形的项目如何设立等问题尚没有明确的规定。地役权的设置，本来就是以促进社会和谐发展为目的，电网企业应该运用地役权来维护自己的利益，构建和谐电网，促进电网施工顺利进行。地役权在我国还是一个新生事物，国外也没有可供我们借鉴的类似先例，因此用好《物权法》中地役权的相关条目，对于构建和谐电网和降低电网建设成本具有重要意义。（7）构建具有中国特色的基于地役权的补偿制度和补偿模式，对促进我国电网建设的顺利进行，保障国民经济的稳定持续发展具有重要意义。

调研分析和理论研究的最终归宿是解决实践中的实际问题。项目组通过上述研究，最后提出了具有中国特色的基于地役权的补偿制度和补偿模式。这对于贯彻中共中央第十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《物权法》中关于地役权及土地发展权的补偿规定具有重要意义。注释[1]参见2008年10月20日《新京报》。

1.2 研究目标及主要研究内容

电网建设外部环境中的冲突与应对策略研究的直接目标是：在保障电网建设顺利进行的同时，减少电网建设的投资成本。最终目的是提高电网建设外部环境的互适应性程度，构建和谐社会；其实质是围绕电网建设外部环境互适应性问题，研究电网公司、政府及当地居民和村民之间的互适应性利益关系，改善当前状态，使三方满意。具体的研究目标主要有：①电网建设外部环境中的利益群体特征分析；②国内外冲突升级及互适应机制理论分析；③电网建设外部环境中的利益群体博弈分析；④电网建设外部环境中的复杂模型构建；⑤我国基于利益相关者的冲突协调机制设计；⑥基于显示原理的多标准选择补偿机制设计；⑦国内外电网建设补偿模式调研分析；⑧我国电网建设用地地役权权利制度及运行机制设计；⑨基于地役权的电网建设用地补偿模式设计。

研究的主要内容有：（1）调研收集资料。从科学发展观角度，为了提高电网建设项目的社会和谐度，保障电网建设工作稳定、有序开展，项目组针对电网建设施工冲突所涉及的问题、当地居民和村民所关心的问题、《物权法》实施对电网建设所产生的影响等进行了调研。项目组主要走访了某省A1市、C2市、A3市等6地市的电力局、国土局、建设局、规划局、环保局、法院等政府相关部门，并对三县一区（长兴县、德清县、苍南县、吴兴区）的当地基层组织进行了走访。发放调查问卷，其中长兴县的许旺村30份、玄谭庙30份，德清县30份，苍南县龙港镇60份、宜山镇30份，吴兴区南庄圩30份、罗师庄30份；得到村民有效问卷224份，居民有效问卷55份，共计279份。对三县一区的当地300户居民和村民进行问卷调研；对6个典型案例进行了资料收集和专访。（2）电网建设外部环境冲突的现状分析。调研报告对电网建设外部环境、电网建设流程及电网建设过程中所涉及的利益群体进行了界定，从冲突的三个层面对电网建设过程中的问题进行分析，主要包括：对等协调层面、政府协调层面和法律协调层面。从社会关注度、投诉趋势、上诉趋势三个角度来分析电网建设外部环境冲突的三个层面的现状及发展趋势。对这种冲突发展趋势的客观因素进行了分析，包括电网需求与电网建设之间的矛盾、可用地面积减少与补偿方案不完善之间的矛盾、输电线路结构变化与相关利益群体增多之间的矛盾。（3）电网建设利益群体及核心特征分析。针对冲突的不同级别，分别对当地村民、当地居民、基层组织、电网公司、政府相关职能部门等不同利益群体的角色定位、利益倾向及冲突的原因进行了分析。重点对电网建设中的冲突所涉及的主要对象——当地村民和居民进行问卷调研，分析了他们对电网建设的认知程度、满意程度、选择意愿等。同时，对电网建设中所涉及群体之间的利益关系进行了分析。（4）国内外冲突升级及互适应机制理论分析。在第一个研究报告的基础上，针对调研中发现的三个问题，对冲突升级的理论进行了文献研究；为了激励博弈参与各方显示其真实的心理预期，对激励理论、讨价还价博弈理论的当前研究现状进行了综述；为了平衡各方的利益关系，寻求解决冲突的有效方案，对利益相关者理论、策略行动理论、边缘政策理论进行了研究综述。此外，结合电网建设中出现的问题，对如何综合运用上述各理论进行了简单评述。（5）电网建设外部环境中的利益群体博弈分析。在第一个研究报告的基础上，深入分析博弈过程中各参与方的决策行为。研究确定了电网建设中的各利益群体，并采用博弈分析的方法对各利益群体之间的关系进行了分析。分别在考虑信号传递和不考虑信号传递的两种情况下，对电网公司、基层组织之间的博弈关系进行了分析；对电网公司、当地居民和村民之间的博弈关系进行了分析；对电网公司、当地居民和村民、基层组织三方的博弈关系构建了博弈模型，并给出了相关的政策建议。（6）构建了电网建设外部环境中的复杂模型，对复杂适应系统的研究现状进行了综述。基于复杂适应系统的思想，采用经济学仿真的方法，构建了电网建设外部环境中的多主体博弈模型，主要包括博弈过程模型、电网公司决策目标模型和谈判模型、当地居民和村民决策目标模型和谈判模型、基层组织决策目标模型和谈判模型。用一个实例对电网公司与基层组织，基层组织与当地居民和村民，电网公司、基层组织、当地居民和村民三者之间的博弈关系进行了仿真分析。（7）设计了我国基于利益相关者的冲突协调机制，对利益相关者理论的研究背景、演进历程及分类方法进行了研究综述，然后基于利益相关者理论的思想，对电网建设利益相关者的类别、主要构成进行了界定分析，并构建了电网建设利益相关者补偿机制。结合新机制，构建了电网公司决策模型、基层组织决策模型、当地居民和村民决策模型。采用经济学仿真的方法对新机制进行了仿真分析，验证了基于利益相关者的补偿机制的有效性。（8）根据显示原理，在对激励规制理论进行理论综述的基础上，结合电网建设运行的实际情况，设计了多标准选择补偿机制。对多标准选择补偿机制的内容及目标进行了界定，给出了多标准选择补偿机制的设计原则、假设。为了便于实施，给出了多标准选择补偿机制的设计样本。为了验证机制的有效性，进行了多标准选择补偿实验。（9）国内外电网建设用地权利、补偿构成及补偿标准研究。对国内电网建设用地权利的补偿现状及相关文献进行调研分析，对我国现行法律法规对电网建设补偿标准、补偿方案和审批过程的规定进行研究。对电网建设用地补偿的必要原则、补偿原则、平等原则及避让原则进行研究，对电网建设用地所特有的情况如塔基占地问题、青苗及拆迁补偿问题、线路改造及维护过程中发生的占地问题、架空线补偿问题进行研究。对《物权法》实施对电网建设的影响进行了分析研究。对国内外电网建设用地从基本补偿、公平补偿到完全补偿的演进过程进行研究。对我国台湾地区，以及美国、德国的电网建设用地权利规定、电网建设用地补偿构成、补偿标准进行了案例分析。（10）对我国电网建设用地地役权权利制度设计与运行进行了研究。我国电网建设用地权利及补偿设计的基本原则是：立足国情、从实际出发的原则，依法原则，兼顾各方利益的原则，可操作性原则。电网建设用地地役权的主体、客体，地役权权利人的权利和义务、地役权义务人的权利和义务；国有荒地、已设定国有出让土地使用权的国有土地、已设定划拨土地使用权及外商投资企业场地使用权的国有土地、集体土地等的合同缔约；地役权的登记及争议处理。（11）基于地役权的电网建设用地补偿模式设计。电网建设用地地役权权利金的内涵、测算思路、补偿标准的确定；电网建设用地地役权权利金补偿方式、补偿对象及补偿费用的计算；永久用地补偿模式设计，获得国有土地使用权的补偿、征收集体土地补偿办法确定；临时用地补偿模式设计；跨房、架空、塔基及埋管等特殊性用地的补偿模式设计。

1.3 技术路线

本研究的技术路线如图1.1所示：图1.1　课题研究的技术路线（1）首先从电网建设受阻的现象出发，分析了经济发展中的相关因素与电网建设之间的关系，对电网建设外部环境的冲突趋势进行客观分析。（2）以调查问卷、专访等形式，对电网公司、政府相关部门、基层组织、当地居民和村民进行实地调研，采用计量经济学的方法对调研的数据进行研究分析，给出不同冲突阶段各利益群体的结构特征。（3）为解决调研中发现的问题，对国内外电网建设用地的相关文献进行检索，采用演化制度经济学的思想和方法，对这些文献进行收集、整理和分析，以汲取和借鉴国内外对同类情景处理的经验及教训。（4）为了解决冲突升级及构建互适应机制，项目组结合电网建设的需求对冲突升级理论、激励规制理论、讨价还价博弈理论、利益相关者理论、策略行动理论和边缘政策理论的前沿及现状进行了研究分析。（5）对通过调研所获取的电网建设外部环境中利益群体之间的博弈关系进行建模，采用讨价还价博弈分析的方法对电网公司与基层组织之间、基层组织与当地居民和村民之间，以及电网公司、基层组织、当地居民和村民之间的利益关系进行博弈分析。（6）为了便于对新设计的机制进行有效性检验，采用基于Agent的复杂系统建模方法对电网建设外部环境中所涉及的主体进行建模分析。首先对Swarm仿真框架进行研究综述，然后从多主体仿真的角度构建了电网建设外部环境中不同主体的博弈模型。给出一个假设数据，对电网建设外部环境进行仿真分析，通过仿真分析检验了对调研过程进行博弈分析的结果。通过事实证明，经济学仿真可以有效检验机制的优劣。（7）基于利益相关者的冲突协调机制设计。该机制的核心思想是平衡不同地区利益相关者的利益，以减少因不同地区之间的心理预期而产生的谈判空间冲突。基于利益相关者的企业理论是当代经济学理论的研究前沿。对利益相关者理论的分类方法进行了综述，然后对电网建设所涉及的利益相关者的主要构成进行了分类，结合电网建设外部环境对利益相关者进行界定。采用博弈论分析方法对利益相关者进行了分析。最后，对利益相关者补偿机制所涉及的利益主体建模，采用经济学仿真的方法对利益相关者机制进行仿真分析，以检验机制的有效性。（8）基于显示原理的多标准选择补偿方案设计。该机制的核心思想是扩大电网建设不同利益相关者之间的谈判空间，使其由当前的一条线状的谈判空间转变成一条带状的谈判空间。多标准选择就是让谈判双方可以在一定的范围内自由选择方案，从而扩大了双方的谈判空间，这样便于双方达成一致意见。为了验证机制的有效性，采用实验经济学的方法对其进行了验证。（9）在分析国内外电网建设用地补偿的基础上，结合我国土地所有制形式的具体实践，采用制度经济学的方法构建我国电网建设用地补偿制度和电网建设用地补偿模式。（10）围绕新构建的电网建设用地补偿制度和补偿模式，通过实证分析，验证研究成果的可行性，最后提出相关结论和政策建议。

1.4 研究特色及创新

本研究的主要特色在于：从冲突升级角度对电网建设外部环境中的冲突与互适应性进行分析，从利益相关者的角度对电网建设外部环境中各个利益群体的特征进行了分析，采用经济学仿真的方法对电网建设外部环境中的冲突进行了仿真，对新构建的互适应性机制进行了有效性检验。采用实验经济学的方法对电网建设用地多标准补偿方案的有效性进行了检验。对电网建设用地补偿方案及标准的相关文献进行了梳理，从冲突升级角度对电网建设外部环境中各个利益群体的特征进行了分析，并结合实践，构建了我国基于地役权的公益性土地征用补偿制度，设计了地役权补偿模式。1.4.1 对国内外电网建设用地补偿方案及标准的相关文献进行了梳理分析

国内外对土地征用的补偿方法和补偿标准进行研究的文献较多，但针对电网建设所涉及的利益主体及征用样式多样化进行研究的文献尚不多见。李妍蓉（2005）分析了日本土地征用的相关政策法律、日本土地所有权的变更发展以及日本第二次世界大战后土地征用的动态发展。在探讨日本战后土地征用的动态发展过程中，分析了日本“经济奇迹”时期土地征用发展的宏观经济背景、土地征用的状况及其存在的突出问题；分析了日本经济低增长时期土地征用的宏观经济[2]背景以及土地征用的状况。王丹（2007）综述了国外及我国港台地区的征地赔偿制度，并对北美、澳洲、日本、韩国、新加坡及我国港[3]澳台地区的土地补偿制度进行了比较分析。本研究首次对国内外电网建设用地中地役权的补偿方案及标准的相关文献进行了梳理、分析和汇总。这对于我国构建基于地役权的土地补偿标准及方案，合理规范电网建设工作具有重要的借鉴意义。1.4.2 从冲突升级角度对电网建设利益群体特征进行了分析

冲突是人类社会的正常现象，存在于一切社会形态之中。冲突激化阶段之间存在着质的不同，而不仅仅是量的差异。为了清楚揭示社会冲突的内在升级逻辑关系，弗里德利·格拉斯尔在他的模型中完整演绎了冲突升级的所有可能阶段。事实上，并不是任何冲突都会完整经历所有阶段，有些冲突甚至可能直接进入较高的阶段。项目组在格拉斯尔提出的九阶段冲突模型的基础上，对电网建设外部环境冲突的发展阶段进行了重新划分。主要是对双方冲突分析原型进行改进，依据冲突的激烈程度，将冲突分为三个阶段，并针对三个阶段中各个利益群体的特征进行了分析。1.4.3 构建了我国电网建设用地地役权制度

国内外的相关文献多是讨论私有权利之间的地役权的设置，对于公益性建设项目地役权的补偿制度研究尚处于萌芽状态。许多文献研究了《物权法》中地役权的相关条目对公益性项目的影响，但对公益性建设项目的地役权如何设立和补偿等问题研究不多。许阳、许贵东（2008）认为，我国《物权法》第一百三十六条明确规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，那么按照这一规定，在我国，建设用地使用权就存在地表使用权、地上使用权和地下使用[4]权三种情形。连妙春（2008）提出，《物权法》并没有对独立空间权有明文规定，但在第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”，这较以往的法律规定已经有了很大的进步，规定了建设用地使用权分层设立，并延续了传统“在先在后”的保护原则。无论是公共地役权还是独立的空间权，但凡涉及供电企业财产[5]保护问题，都是我们今后应该重视并且努力推动立法的。构建我国电网建设地役权制度是前所未有的一次尝试。完善的地役权体系可以使线路走廊内的土地所有权人或土地使用权人清楚地知道自己应承担的义务，认识到违反约定使用土地就是对电网企业权利的侵犯，加强其履行义务的约束力。而电力企业支付补偿金后获得了明确的权利，自身的权益可以得到法律的有效保护。本研究根据我国及某省的土地产权体系与电网建设的实践经验，初步构建了电网建设地役权体系，包括地役权的概念和法律性质、地役权的主体和客体、地役权的内容、地役权的设定和登记等。1.4.4 设计了我国基于地役权的电网建设用地补偿模式

国外公益性建设用地涉及征用私用土地时，通常是由第三方机构确定补偿标准。结合我国的具体实践，由于土地所有制结构不同，国外的这些方法不可能照搬。目前国内电网建设地役权补偿模式的计算方法尚不多见。鉴于此，本研究首次提出了采用土地建设补偿地役权权利金的概念，并给出了地役权权利金的测算思路和测算方法。由于各地区处于不同的经济发展阶段，为了适应这一情况，本研究提出采用地役权权利多补偿率的方式来调整地役权权利金补偿标准，并给出了根据当地经济发展水平、土地市场交易价格、当地居民和村民人口数量来确定地役权权利金利率的方法。这种地役权补偿模式结合了中国的具体实践，对于完善电网建设补偿方案具有重要的借鉴意义。1.4.5 从利益相关者的角度对电网建设外部环境中各个利益群体的特征进行了分析

利益相关者理论的核心思想可归结为：企业应是利益相关者的企业，应是所有利益相关者的相互联结体，它通过各种显性和隐性契约来规范所有利益相关者的责任和义务，并将企业剩余索取权和剩余控制权在利益相关者之间进行分配，并为其利益相关者和社会有效地创[6]造财富（付俊文、赵红，2006）。利益相关者理论思想从根本上改变了企业存在的理由，它使企业的目标、企业的本质、企业的治理模式都发生了改变。任何工程项目的建设，均可以看成有一个项目投资主体，它也有相应的利益相关者。在本研究中，从电网建设所涉及不同地区的利益均衡角度出发，对电网建设外部环境中的利益群体进行了界定。通过检索国内外文献，发现此类文献较少。1.4.6 采用经济学仿真的方法对电网建设外部环境中的冲突进行了仿真

基于多智能体的整体建模仿真方法，是一种用于研究复杂系统的新型方法，它是利用Agent的局部连接规则、函数和局部细节模型，建立起复杂系统的整体模型，借助计算机仿真工具、软件（例如Swarm平台）来研究系统的复杂性，研究如何从小规模性质凸显出大规模系统行为的一种方法。近年来，复杂适应系统（Complex Adaptive System，CAS）理论与Swarm仿真分析方法逐渐被引入演化博弈研究中。在国外的研究中，Swarm主要应用在生态学、生物学、[7]经济学、社会学、物理学和化学等领域。Swarm在电力行业中的应[8][9]用研究在国外刚刚兴起。文献和文献采用Swarm对电力市场中的企业行为进行了研究，研究中没有考虑个体决策对群体行为的影响。当前国内基于Swarm的研究主要集中在国外相对成熟的领域，如文献[10][11][12]、文献和文献分别对经济、生态和社会等领域的问题进行了研究。目前对电力建设外部环境进行研究的文献尚不多见。国内电网建设外部环境研究领域中的文献多是基于传统理论基础，采用定性的分析方法，有一些文献对土地征用采用静态时间框架基础上的模型来进[13]行研究。常用经济仿真模型的原理是先将外生变量输入模型，通过联立方程计算，确定外来刺激对内生变量的影响。Swarm的仿真原理是经济主体依据传输信息和行为规则进行决策，不需要建立联立方程进行计算。Swarm对外生变量的初始值要求不严，因为系统的环境变量将通过微观主体的自适应过程进行不断修正。这种特点使Swarm能更好地应用于信息不完全且博弈过程复杂的电力电网建设外部环境研究。1.4.7 采用实验经济学的方法对电网建设用地多标准补偿方案的有效性进行了检验

实验经济学是20世纪后半叶迅速发展起来的经济理论分支，近年来成为经济学最活跃的前沿研究领域之一，其与行为经济学一起将心理学原理和实验方法引入经济学研究，对新古典经济学构成了强烈的冲击，影响深远，也引起了我国经济理论界的广泛关注和极大兴趣。20世纪80年代以来，实验经济学家们开始在受控的实验室里研究一些竞价博弈行为，以验证经济人纯粹自利的假设。几个重要的实验最终使越来越多的经济学家认识到单纯的自利假设是有问题的。这几个实验是“最后通牒博弈”、“单方指定博弈”、“礼物交换博弈”和“信任博弈”。由于实验设计简单明了，实验对象很容易理解，所以由此推导出的实验对象的动机具有很强的说服力。上述研究均处于理论研究阶段，国内方面的研究也局限于对国外研究结合中国实际的验证。本研究把国外的先进理论与中国的具体实践相结合，解决电网建设中的实际问题，试图摸索出一种理论与实践相结合的研究方法。这方面的研究具有重要的实践价值和理论意义。注释[2]李妍蓉. 日本土地征用的动态发展及其对我国的启示[D]. 长沙：中南大学，2005.[3]王丹. 征地补偿及标准问题研究[D]. 南京：南京师范大学，2007.[4]许阳，许贵东. 《物权法》对农网相关物权的影响[J]. 国家电网，2008（1）.[5]连妙春. 浅谈《物权法》对供电企业的影响[J]. 供电企业管理，2008（2）.[6]付俊文，赵红. 利益相关者理论综述[J]. 首都经贸大学学报，2006（2）.[7]DEDDY KOESRINDARTOTO，JUNJIE SUN，LEIGH TESFATSION. An agent-based computational laboratory for testing the economic reliability of wholesale power market designs [C]. IEEE power engineering society general meeting. San Francisco，CA，United States. 2005，3：931-936.[8]GEORGIOS PAPAGEORGIOU. Modeling of electricity markets using software agents [D]. Master paper of Science in electrical Power Engineering in Department of Electrical Engineering and Electronics，Manchester Institute of Science and Technology，2002[9]ANTHONY J BAGNALL，GEORGE D SMITH. A multi-agent model of the UK market in electricity generation [J]. IEEE Transactions on Evolutionary Computation. 2005，9（5）：522-536.[10]周庆，陈剑. 基于Swarm的供应链多主体聚集模型及其仿真[J]. 系统仿真学报，2004，16（6）：1308-1313.[11]魏一呜，张林鹏，范英. 基于Swarm的洪水灾害演化模拟研究[J]. 管理科学学报，2002，5（6）：39-46.[12]罗批，司光亚，胡晓峰. Swarm及其平台下建特定民意模型的探讨[J]. 系统仿真学报，2004，16（1）：5-7.[13]高鑫，王秀丽，雷兵，等. 独立发电商的策略报价研究[J]. 中国电机工程学报，2004，24（7）：41-47.

2 电网建设外部环境冲突现状及趋势分析

电网建设外部环境的具体概念是什么?主要涉及哪些利益群体?各利益群体之间的关系如何界定?本章将对上述问题作一个简明的介绍，并从电网建设外部环境的社会关注度、投诉率、上诉率等几个角度来分析电网建设外部环境中的冲突现状及发展趋势，同时指出电网建设外部环境冲突的客观原因。

2.1 电网建设外部环境的基本概念

电网建设的外部环境主要包括电网建设的申请环境、规划环境、投资环境、政策环境、法制环境以及舆论环境。电力工业是国民经济的基础产业，电网建设是电力工业的基础。适度超前发展电网符合国家的产业政策，符合国家“十一五”规划的要求。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中就明确提出了要“加强电网建设”。电网建设项目具有点多线长的特点，所面临的问题和困难较多。特别是最近几年，从事电网工程建设的各单位普遍感到工程建设外部环境阻挠很大，各项工作举步维艰，尤其是高压输电线路从前期的规划选线、初步设计到后期的施工及运行，遇到的外部环境问题各有不同，也越来越多。

通过实地调研，项目组发现电网建设外部环境的复杂性主要体现在以下方面：（1）电网建设的整个申请流程比较复杂，一个电网建设项目从申报到审批成功具有经历时间长、牵涉利益群体多的特点。（2）从规划环境来看，电力体制改革后，统一有序的电力规划格局被打破，电力规划职能移交给了各级政府。但长期以来，政府在规划制订和执行上没有完全到位，出现了电源无序建设、电网规划与地方总体规划“两张皮”、规划严肃性不强等现象，造成一定程度的浪费，也使得电网建设难度陡然增加。（3）投资环境方面。电网建设是电力企业对地方的重大投资，虽然没有直接的税收收入，但可以产生长远有效的间接收益。电力企业应该改变长期以来无条件送项目上门的做法，增强政府对电网建设必要性的认识，提高引进电网项目投资的积极性，促进政府从以往“你要干”向“我要干”转变。政府应该将电网建设项目等同于其他招商引资项目，尽可能地落实好相关政策，畅通审批通道，提高服务水平和工作效率，为电网建设提供一个良好的投资环境。（4）政策环境方面。政策处理问题是当前电网建设中的难点之一。搞好政策处理工作，关键靠两点：一是必须依法保障群众的合法权益，这是基本前提；二是必须搞好政策的平稳衔接，这是关键所在。政策由政府提出，政策处理标准由政府制定，政策处理工作理应由政府主导。因此，应该敦促政府出台相对合理统一的政策处理标准，既要考虑在一定地域范围的平衡，又要考虑电网建设项目与其他基础设施建设项目之间的平衡，为电网建设营造一个良好的政策环境。（5）法制环境方面。近几年，电网建设外部环境发生了很大改变，特别是实施了《物权法》、党的十七届三中全会出台了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，但有关电力建设的法律、法规却一直没变，致使许多问题无法可依，难以落实。电力部门有责任进一步加强电力法规的研究，提出修改建议，不断完善现有的法律、法规。同时，积极推动政府出台有关促进电网建设的地方性法规，为电网建设营造一个宽松的环境。政府还应该对一些“钉子户”、“老大难”问题保持适度的强势，在政策到位的情况下，依法严肃处理，决不姑息。（6）舆论环境方面。人们常说舆论是一种导向，舆论工作做得好坏与否，足以影响电网建设大局。抓基本建设，必须重视新闻宣传，特别要充分发挥政府在舆论宣传上的优势，大力宣传电网建设的必要性，大力宣传电网建设正反两方面的事例，通过客观的宣传报道，澄清“电磁污染”问题，消除群众的顾虑，营造一个有利于电网建设的舆论环境。

2.2 电网建设外部环境中的利益群体界定

在电网建设中，导致电网建设外部环境复杂的焦点是多方利益的平衡问题。特别是政策处理工作，就是业主、政府和农民三者利益的平衡问题。整个流程中牵涉到的利益主体比较多，关系比较复杂。本研究将从电网建设流程和电网建设外部环境中的利益群体特征两方面来进行分析。

电网建设整个流程，包括项目申请，项目建议书、项目规划及可行性研究报告制作，审批，设计，施工直到竣工验收。电网建设的整个工作流程大体上可分为两部分：电网建设的前期工作和电网建设的后期工作。前期工作主要包括电网建设项目的申请、项目规划选线及选址、初步设计三方面内容，涉及规划红线、土地征用、青苗赔偿等多个环节，与政府部门、物权所有者产生多重关系；后期工作主要包括项目的施工以及竣工验收。电网建设前期工作整个流程复杂、牵涉的利益群体比较多，是造成电网建设外部环境复杂的主要原因。电网建设外部环境越来越复杂，主要工作是前期选址、环境评估和补偿谈判。与供电企业内部设计、施工环节相比较，电网建设外部环境比较灵活，不确定的因素多，工作难度很大。据统计，前期工作环节包括项目的规划选址、环境评估、土地征用、拆迁、补偿等工作，占用了整个项目建设70%~80%的时间。图2.1给出了电网建设前期工作各个环节的内容。

电网建设前期工作主要包括两个环节，即核准环节和建设环节（开工前工作）。核准环节主要是电网建设的申请、规划选址以及初步设计等的审批核准；建设环节主要是电网建设的土地征用。下面对电网建设整个流程所涉及的主要环节和牵涉到的主要利益群体及其特征进行具体分析。

2.2.1.1　项目的申请审批

电网建设的申请审批流程比较复杂，一个建设项目从申报到审批成功要经历很长时间，其中牵涉到多方利益群体的利益。电网建设项目的申请审批涉及规划、城建、国土、环保、水利、交通、铁路、航道、林业、农业等相关部门。规划部门对变电站站址、输电线路路径规划进行审查，并核发建设项目选址意见书或出具确认意见，所批站址应不占用基本农田保护区。国土部门负责电网建设项目用地预审等工作，努力保障电网建设项目的用地需求。对于尚未纳入土地利用总体规划的电网建设规划项目用地，在电力部门按规定完善相关手续的前提下，国土部门要优先办理并出具用地预审意见或初审意见，并依法及时办理土地利用总体规划调整、修改手续。环保、水利部门主要负责电网建设项目环境影响报告书（表）、水土保持方案报告书（表）的审批工作并出具审批或预审意见。由于电网建设也牵涉到地方政府部门的相关利益，涉及利益群体比较多，各方利益权衡比较困难，所以造成电网建设项目申请审批时间过长。图2.1　电网建设前期工作框架

2.2.1.2　项目的规划

如前文所述，电力体制改革后，统一有序的电力规划格局被打破，由于政府在规划制订和执行上没有完全到位，出现了一些问题：一是电网规划与地方规划衔接不够。电网规划是国民经济发展计划的重要组成部分，但在规划时没有与地方政府部门做好沟通，使地方政府部门对电网规划中的变电站选址很重视，但对线路走向不知情，在规划中未列项，在线路项目实施时，无法得到建设红线。二是规划深度不够。建设项目必须经地质灾害、环保、规划、用地进行评估后，才能立项，办理相关手续，而在规划时并不能完备这些手续，线路建设的特殊性决定了后续施工的困难。三是政府对于电网建设专业性理解不够。给出的线路红线是闭门划线，不切合实际，遇到问题后反复修改，导致工期延误。四是城建部门考虑到电力设施对城市发展、市容的影响，对穿越城区及边缘的线路规划采取不配合的态度，导致红线不能按时划出。规划难是造成电网建设困难和矛盾的主要原因之一。电网建设规划也牵涉到城建、国土、环保、水利、交通、铁路、航道、林业、农业等相关部门的利益，利益群体较多、关系比较复杂，是造成电网建设规划难的一个主要原因。

2.2.1.3　初步设计

初步设计时缺少对沿途细致的踏勘和调查，没有考虑到已审批的地基、已出让的土地、现有民房的升高等问题，大量的协调工作都留给了施工单位。初步设计中涉及的主要利益群体为电网公司、施工单位等。

2.2.1.4　政策处理

政策处理问题是当前电网建设的难点之一。电网建设前期工作的每一步流程都涉及政策处理问题。电网建设政策处理工作已经成为当前电网建设中的最大制约因素，项目建设进度完全受制于政策处理进度。电网建设主要包括变电站、塔基、架线建设等内容，每一部分都涉及政策处理工作。变电站建设的政策处理工作主要有土地征用补偿、青苗赔偿等内容。塔基建设主要涉及借地、临时占地、青苗赔偿等政策处理问题。架线主要存在超高压输电线路跨房建设问题，会涉及房屋拆迁、补偿等一系列问题。其他线路建设跨房不需要拆房但人们误认为电力线路电磁辐射污染超标，也会阻挠线路建设。

通过以上分析和实地调研，项目组总结出造成电网建设外部环境越来越复杂的原因主要有两点：一是电网建设的前期工作外部环境工作流程比较复杂，电网建设从申请到最终竣工验收经历的时间过长。二是每一步流程中牵涉到的利益群体比较多、关系比较复杂。从总体上看，电网建设外部环境利益群体主要包括政府相关部门（规划、城建、国土、环保、水利、交通、铁路、航道、林业、农业等）、电网公司、电网建设当地基层组织以及电网建设当地居民和村民四个利益群体，四个利益群体两两互动，关系错综复杂。

在电网建设外部环境中，各利益群体关注的焦点是土地问题，因此解决土地征用问题成为整个政策处理工作的关键。从电网建设用地流程来看，电网建设项目用地要经历乡镇、县、市、省、部各级国土资源部门等多个环节（见图2.2）。

我们假设每个流程以15个工作日为限，整个流程下来至少需要半年时间。问题的关键还在于，这些流程涵盖了各级政府的土地资源管理部门，审批程序繁琐、环节复杂、周期过长是普遍存在的问题。其中征用土地是电网建设用地工作流程中最为复杂、涉及利益群体最多的一项工作，也是冲突和矛盾最多的环节。图2.2　电网建设征地流程图2.2.2 电网建设外部环境所涉及的利益群体

电网建设包括变电站建设和输电线路建设两大部分。变电站建设征地主要涉及政府（主要指土地局、建设局、环保局等相关部门）、基层组织（主要包括村委会及居委会）、电网建设当地居民和村民以及电网公司四个利益群体。输电线路建设用地主要涉及塔基占地、线路跨房（500千伏以上涉及房屋拆迁）、青苗赔偿等政策处理工作，同样也涉及上面的四个利益群体。因此，电网建设体现了四个利益群体的多方面利益关系，形成了以变电站建设征地以及输电线路塔基占地、线路跨房、青苗赔偿等补偿问题为核心的利益格局（见图2.3）。图2.3　电网建设利益群体利益格局图

政府部门，这里主要指电网建设过程中所涉及的规划、土地、建设、环保等政府部门，电网建设的申请、审批、规划、设计都要经过上述相关部门的审批或核准。电网建设作为促进经济增长、改善人民生活的重要基础工程，深受当地政府部门的欢迎和支持。

基层组织，这里主要指村委会和居委会，是多数农村地区集体土地所有权代表和农地的实际经营管理者，是电网建设用地项目的传达、宣传和组织者，是电网建设用地补偿、塔基用地补偿、青苗赔偿等费用的发放中介，是电网建设政策处理措施的执行和操作者。

电网公司是电网建设用地后土地的直接使用和受益方，也是补偿费用的实际承担者。在实际操作过程中，电网公司直接面对的是基层组织。电网建设与当地居民和村民的矛盾最终会传达到电网公司。

电网建设当地村民是电网建设变电站占地、塔基占地、青苗赔偿等土地及农作物的实际占有、使用和受益者，电网建设后最直接的受益或受损者，他们是电网建设中最小的利益主体单位，也是牵涉面最广的利益主体。由于农村土地制度在不断的变革之中，作为政府重视的电网建设工程往往会成为当地居民宣泄不满情绪的主要途径之一。此时，电网公司也要卷入冲突，与当地村民发生直接关系。

电网建设过程实际上是上述四方的利益博弈过程，在这个过程中，两两互动，形成错综复杂的利益关系。

2.3 电网建设外部环境及其冲突现状

由于电网建设涉及规划、城建、国土、交通、铁路、航道、林业、农业等相关部门及地方政府的经济利益，无论是在高压输变电工程建设，还是在配网技术改造、大修，甚至包括农村低压线路改造等电网建设中都存在着不同程度的受阻现象，而且这种现象越来越严重，受阻的区域越来越大。项目建设进度完全受制于政策处理进度，很多电力建设项目不能按时投运，不但给国家和电力企业造成经济损失，而且给当地社会政治、经济带来较大的影响。电网建设政策处理工作已经成为制约电网建设的重要因素之一。

电网建设外部环境是由多个复杂的利益群体构成，不同的利益群体之中又存在不同的受益者，在电网建设的过程中，不同的利益群体的受益程度又可能发生改变。由于电网建设涉及面广、不同利益群体的利益相关性大、电网系统的安全复杂性高，从而导致电网建设受阻现象成为社会普遍关注的焦点问题之一。

2.3.1 电网建设外部环境的社会关注度

社会关注度是对群众关心程度的度量，在电网建设中，它是电网建设项目所涉及的利益群体相互博弈的重要砝码。由于当地居民通常被假定为谈判的弱势群体，因此社会关注度高的项目，其透明度越高，各方博弈时对当地政府和电网公司越不利。当地居民往往会采用社会关注度高的项目来借机表达对当地政府或基层组织政策处理失误的不满情绪。

社会关注度可以通过网络检索指标来度量。本研究通过google输入检索关键词“电网建设受阻”，可以搜索到27 100条记录，输入关键词“某省电网建设受阻”，可以搜索到9260条记录。图2.4是某省各地区电网建设受阻记录情况，图中的记录数合计与直接搜索的数据不同，主要原因是不同地市之间有重复记录情况。从图中可以看出，检索记录最多的是A1地区，记录个数达5120条，占总检索记录的25.95%。记录个数最少的C3地区，为545条，仅占总记录个数的2.76%。依据电网建设外部环境冲突情况，可以把某省各地区划分为三类：第一类是冲突关注度非常高的A1、A2、A3三个地区，这些地区的检索记录均达到3000条以上；第二类是冲突关注度比较高的B1、B2、B3和B4四个地区，这些地区的检索记录在1000~1500条之间；第三类是冲突关注度较弱的C1、C2、C3、C4四个地区，这些地区的检索记录在1000条以下。

为了说明问题，从社会关注度角度，项目组选择对A1、A3和C2三个典型地区的政府官员进行访谈，选择A3和B2地区的当地居民进行问卷调研。图2.4　某省各地市电网建设受阻情况数据来源：2008-09-16，www.google.cn检索记录。

2.3.2 电网建设外部环境的上诉趋势

电网建设受阻引起的社会关注度呈逐年增加的趋势，类似的案件也有大幅度上升的趋势。北大法意案例库是全球领先、完备实用的中文法律信息数据库，专门收录全国经典的、具有代表性的法律案例，为法律人士提供权威性的、全面的、规范的和精确的信息查询。通过案例库对每年的电网建设上诉案例进行检索，检索结果见图2.5。从图中可以看出，2002年收录的电网建设案例个数为3个，2006年为41个，在四年中上升了约14倍。可见，电网建设项目的上诉案件每年仍然以较高的增长速度递增。图2.5　2002—2006年电网建设上诉数量的增长趋势数据来源：北大法意案例库。

2.3.3 电网建设外部环境的投诉趋势

电网建设的相关利益群体通过投诉来表达对电网建设工作的不满是冲突的正常解决途径之一。某省电力公司利用95598这一现代信息技术延伸服务平台，不断提高服务水平。通过对相关数据的收集整理，从95598热线和上述C2地区的信访办电话记录中统计对电网建设项目的投诉数量，也可以看出电网建设难度不断加大的趋势。图2.6是C2地区95598热线及原信访办关于电网建设投诉的电话记录数量，2002年有1条记录，到2006年，增长到40条。从图中可以看出，电网建设外部环境冲突演变到第二阶段时，案件个数还在不断增加。图2.6　2002—2006年电网建设投诉记录数量的增长趋势数据来源：对C2地区95598热线和原信访办投诉电话记录的整理。

2.4 电网建设外部环境冲突发展趋势的客观原因分析

电网建设外部环境涉及的利益群体众多，各利益群体之间的关系复杂。导致冲突矛盾加剧的一个重要的客观因素就是电力需求的增长速度远远大于电网建设的增长速度。电力需求的增大，导致电网建设活动更加频繁，势必使电网建设中的矛盾更加突出；建设投资的增加导致建设用地紧张及地价上涨，而公益建设用地补偿标准增长不大，征用土地引起的矛盾势必引致电网建设外部环境冲突；为增强长距离输送能力，超高压输电线的投建比例加大，而这种超高压输电线路是为电能输入地服务的，对当地政府和群众的激励作用偏弱，这势必导致电网建设矛盾加大。2.4.1 电力需求与电网建设之间的矛盾

电力需求增加，导致电网建设速度加快，输电线路增加，但相对于用电量而言，电网建设的速度远远低于用电需求量的增加速度。

图2.7给出了2002—2006年某省社会用电量、GDP、110千伏以上输电线路长度增长率数据。2002年某省的GDP总量为8003.67亿元，社会用电量为1017.81亿千瓦时，110千伏以上输电线路总长度为17 745千米。2006年全省的GDP总量为15 742.51亿元，社会用电量为1909.23亿千瓦时，110千伏以上输电线路总长度为26 925千米。GDP为2002年的1.97倍，平均年增长率为24.17%。社会用电量为2002年的1.88倍，平均年增长率为21.90%。110千伏以上输电线路长度增长了1.52倍，年均增长率仅为12.93%。从图中可以看出社会用电量增长率、GDP增长率和110千伏以上输电线路长度增长率之间的对比关系，输电线路长度增长率远远低于GDP总量和社会用电量的增长速度。

从统计数据来看，某省的能源消费弹性系数约为1.05，因此，要减少电力供需矛盾，就必须加快电网建设的进度，进一步做好电网建设规划和优化工作。为了满足经济发展的需要，在进行电网建设和优化的过程中，需要重新调整不同群体之间的利益关系。任何一个群体都有可能在电网建设过程中受益或受损，如果不能协调好各利益群体之间的利益冲突关系，势必造成社会福利总数的损失。

另外，加大对节能降耗的重视程度，发展节能降耗型产品，降低能源消费弹性系数，可以在一定程度上缓解能源供应的压力，减少电网建设发展相对滞后所带来的弊端。图2.7　2002—2006年某省社会用电量、GDP和输电线路长度增长率对比图2.4.2 可用地面积减少与补偿方案不完善之间的矛盾

可用地面积减少，地价增加。与市场上土地拍卖价格相比，政府公用建设征用土地标准要低40多倍，许多被征用土地者对按给定标准征用土地怀有不满情绪。与其他建设相比，电网建设具有跨度长、政府重视、涉及利益群体多和维护困难等特殊因素。因此，许多被征用土地者会借电网建设来宣泄对土地征用的不满情绪。下面以某省全省可用耕地面积和土地交易价格指数为基准，比较C2和A3地区可用耕地面积与土地交易价格变化情况对电网建设外部环境冲突的影响。

2.4.2.1　作为基准情景的某省全省可用耕地总量和土地交易价格指数

图2.8给出了某省2002—2006年可用耕地面积数据。2005年与2002年的数据相比基本持平，略有下降，这主要与国家的宏观调控有关。2006年的土地交易价格比2002年上涨了2.67倍。国家虽然对可用耕地总量进行了宏观调控，但由于经济发展导致土地价格飞速上涨，这势必对征用土地标准变化不大的公益性项目征地带来更高的心理预期，从而导致阻碍施工事件频频发生。在2000年以前，某省的总耕地面积快速减少，2000年以后，国家实施了耕地面积总量控制政策，使可用耕地面积整体保持稳定不变。但随着国民经济高速发展，用地需求量不断增大，这势必导致土地价格快速上涨。该省2002—2007年土地交易价格每年均以17.86%的价格上涨，最高的年份达到21.4%。因此，更多的土地使用权所有者更加珍惜土地的发展权利。而在土地补偿方案和土地补偿标准中却没有类似的规定，这往往成为当地居民阻碍施工的实质性原因之一。为了获得相应的补偿，他们通常以其他借口来索取更高的赔偿金。图2.8　2002—2006年某省可用耕地面积和土地交易价格指数变化趋势

2.4.2.2　C2地区可用耕地总量和土地交易价格指数

图2.9给出了C2地区2004—2007年可用耕地面积数据。从图中的数据来看，2007年与2004年的数据相比下降了1.84，四年期间下降的速度日趋平缓。这主要是国家宏观调控的结果。图中还给出了对应的土地交易价格指数。2006年的土地交易价格比2003年的土地交易价格上涨了2.53倍。土地价格上涨的主要原因是国家对可用耕地总量进行了宏观调控，但由于经济发展需要更多土地资源，势必造成土地价格飞速上涨。与某省的土地交易平均价格指数相比，其土地交易价格上涨速度略低，从这个角度来讲，当地居民的心理预期反应相对并不特别强烈。这一点也可以从电网建设中的冲突表现看出来，与某省其他地区相比，C2地区由电网建设引起的冲突较弱。

从图2.9中可以看出，国家实施耕地总量控制以后，可用耕地面积的减少趋势变缓，也就是人们用于项目建设的土地数量越来越有限，这势必会造成土地交易市场上土地价格的上涨。C2地区土地价格增长速度最高的年份上涨了64.8%，最低的年份上涨了9.5%。同样，C2地区土地市场价格上涨远远高过了当地居民的土地征用补偿心理预期。因此，这几年电网建设的难度不断加大。图2.9　2003—2007年C2地区土地耕地面积和土地交易价格指数变化趋势

2.4.2.3　A3地区可用耕地总量和土地交易价格指数

图2.10给出了A3地区2002—2006年可用耕地面积数据。从图中的数据来看，2006年与2004年的数据相比下降了4100公顷，虽然下降速度日渐趋缓，但与C2地区相比，四年期间下降的速度仍然较快。图中还给出了对应的土地交易价格数据。2005年的土地交易价格比2002年上涨了3.14倍。A3地区的土地价格上涨倍数远远高于某省的2.67，更高于C2地区的2.53。与某省和C2地区的土地交易平均价格指数相比，其土地交易价格上涨速度较快，从这个角度来讲，当地居民的心理预期反应会更加强烈。与某省其他地区相比，A3地区的电网建设外部环境冲突的激烈程度仅次于A1、A2两地。从图2.10可以看出，国家实施耕地总量控制以后，可用耕地面积减少的趋势变缓，但总的可用耕地面积仍处于下降趋势。从图中还可以看出，A3地区土地价格增长速度最高的年份是2003年，上涨了90.2%，最低的年份是2005年，上涨了5.6%。在这一方面，A3地区土地市场价格上涨速度远远高于当地居民对土地征用补偿的心理预期。与其他地区相比，这几年A3地区电网建设的难度较大。图2.10　2002—2006年A3地区土地耕地面积和土地交易价格指数变化趋势2.4.3 输电线路结构变化与相关利益群体增多之间的矛盾

高压和超高压输电线路建设是长距离输电项目，由于途经地区多不是项目的受益人，因此当地政府和群体的支持力度不强，导致此类项目的建设难度加大。最近几年，超高压输电线路增多，这必然增加了电网建设的难度。由于高压和超高压输电线路多是跨地区的电网建设项目，所以其受阻所影响的范围也较大，关注的人数较多。

图2.11给出了C2地区2003年和2007年不同电压等级的输电线路长度。2007年的500千伏、220千伏、110千伏和35千伏输电线路比2003年分别增长了1.69倍、1.30倍、1.21倍和1.10倍。从线路构成上来看，500千伏高压输电线路占总线路比例由2003年的7.18%增加到2007年的9.41%，220千伏输电线路由2003年的20.83%增加到2007年的22.16%，110千伏的构成比例基本没有变化，2007年比2003年略降了0.15%，35千伏输电线路则由2003年的36.33%下降到2007年的32.92%，下降了3.41个百分点。图2.11　2003年和2007年C2地区不同电压等级的输电线路长度

高压输电线路和超高压输电线路通常用于远距离输电，因此涉及的利益面比较广。此类电网建设受益人往往不是电网建设受损的群众，因此在途经地区受阻现象比较严重。途经地区的群众通常会以电网建设的环境问题、景观问题和妨碍今后发展为由索取更高的赔偿。

在电网建设过程中当地村民的谈判成本较低，而当地村民通常被外界假定为谈判的弱势群体。有些村民会利用这一点，为了获取更高的补偿，对社会成本高、社会关注度高的电网建设项目采用阻碍施工的方式来提高自身的谈判能力。这种方式通常会促使矛盾迅速升级到政府协调或法律协调阶段。因此，构建有效的谈判机制，提高沿途居民的谈判成本是构建和谐电网的有效途径之一。

当地村民的误工成本较低。他们生活和耕种均在当地，因此阻碍施工，并不会影响他们的正常收入。因此，为了获取更高的补偿，采用阻碍施工的方式，是其有利的选择之一。

一个电网建设项目的投资通常是数亿元，国家电网建设项目的投资更是几十亿、上百亿元，每年的利息直接损失就达几千万到数亿元不等，如果再考虑到项目的投入产出的社会经济效益，那就更是无法估量。虽然电网建设施工的误工成本仅占到电网建设受阻损失成本的很小比例，但可以从中看出博弈双方谈判成本的悬殊。电网建设投入方每年因施工延期造成的建设成本不断加大，平均延期时间也在不断增长。随着经济的发展，这种谈判成本的差异还会越来越大。因此，建立一种有效的谈判机制，是构建和谐电网的重要举措之一。

2.5 本章小结

按照电网建设的工作流程，把电网建设的外部环境界定为电网建设的申请环境、规划环境、投资环境、政策环境、法制环境以及舆论环境。根据电网建设工作流程中所涉及的主体，把电网建设中的利益群体分为四类，即政府（主要指土地局、建设局、环保局等相关部门）、基层组织（主要包括乡镇政府及村委会）、电网建设当地居民和村民以及电网公司四个利益群体。通过社会关注度、投诉率、上诉率等几个指标对电网建设外部环境中存在的冲突进行客观分析，发现电网建设的冲突趋势处于一个上升通道。通过对电网建设现状的分析，发现电网建设外部环境冲突产生的客观原因主要是电力需求量增长过快与电网建设不足、用地面积减少与补偿方案不完善、输电线路结构变化与相关利益群体增多等。

3 电网建设外部环境中的利益群体及其核心特征分析

为了充分了解电网建设整个过程中所涉及的利益群体的特征，项目组走访了6地市。针对电网建设外部环境的冲突问题，对国土局、建设局、规划局、环保局、法院等政府相关部门进行了调研，并对三县一区的当地基层组织进行了走访，向当地居民进行了问卷调查。

3.1 关于调研问卷的说明

当地居民和村民是电网建设过程中所涉及的利益相关者最多的利益群体，也是电网建设过程中产生冲突和矛盾最多、关系最为复杂的利益群体。项目组主要通过问卷对当地居民和村民进行了调查和典型案例专访，收集电网建设当地居民和村民相关的资料和数据，并对收集的资料进行了统计分析，对电网建设当地居民和村民的核心特征进行界定。项目组对300户村民进行了问卷调研，共得到有效问卷224份。3.1.2 调研信息的收集

调研信息主要从以下四个方面收集：①电网建设当地村民和居民的个人及家庭基本情况；②电网建设当地村民和居民对电网建设的认知程度；③电网建设当地村民和居民对电网建设补偿方案及标准的满意度；④电网建设当地村民和居民对补偿方案的选择意愿。3.1.3 关于调研分析

为了深入了解不同利益群体对电网建设补偿方案及标准的满意度、对补偿方案的选择意愿，为电网公司在电网建设中的政策处理工作提出可行性方案，项目组首先对电网建设当地村民和居民的个人及家庭基本情况、对电网建设的认知程度、对电网建设补偿方案和标准的满意度以及选择意愿总体情况分别进行了分析；其次把电网建设当地居民和村民个人基本情况分别与认知程度、对补偿方案和标准的满意度以及选择意愿结合起来进行分析；最后结合分析情况归纳出电网建设当地居民和村民的核心特征。

3.2 电网建设当地村民的核心特征分析

由于变电站和输电线路的建设大都集中在广袤的农村，所以项目组调研的重点也放在了农村。为了区分不同特征的利益群体，我们首先对样本村民的基本情况进行了统计分析。项目组把村民的基本情况分为两部分，即样本村民的个人情况以及家庭情况。个人情况包括被调查对象的性别、年龄、受教育程度、在家务农年限；家庭情况包括被调查对象的家庭总人口数、未成年人口数、劳动力数量、老人人口数、农业年收入及家庭总耕地面积。调研产生了224份有效问卷，对其基本情况的统计分析如下：

3.2.1.1　个人基本情况分析

如表3.1所示，样本中26~45岁年龄段的村民所占比例为63.9%，村民的受教育程度为初中及以下的占样本容量的67.4%，务农年限为3年以上的占样本容量的58%。文化程度低和务农年限长在一定程度上表达了当地村民对土地的依赖程度。这两个指标越高，在征用土地过程中引起冲突的可能性越大。表3.1　电网建设当地村民个人基本情况统计资料描述

3.2.1.2　家庭情况分析

如表3.2所示，样本村民的家庭人数多为3、4或5人，所占比例分别为23.7%、31.3%和30.8%。家庭劳动力数量多为2人和3人，所占比例分别为47.3%和21.9%，合计占总样本的69.2%。从样本村民的带眷系数来看，样本村民需抚养的未成年人为0人和1人的家庭占样本比例分别为27.7%和50%；需赡养的老人数多为1或2人，所占比例分别为30.8%和38.8%。在所有样本中，村民的农业收入不高，年收入5000元以下的占到总样本的43.8%。样本村民家庭耕地面积均比较少，3亩（1亩抑666.67平方米）以上的占到总样本的25.9%，其余样本村民家庭的耕地面积都不足3亩。耕地面积少，是造成电网建设用地越来越困难的一个主要原因。表3.2　电网建设当地村民家庭情况统计资料描述

3.2.1.3　电网建设当地村民个人基本情况组合分析

项目组通过调研发现每一年龄阶段群体内部的文化程度存在差异，不同文化程度的群体对同一问题有着不同的看法，同时不同年龄段的村民对电网建设外部环境的问题也有不同的看法。为了能够更好地划分出不同年龄阶段群体的受教育程度，项目组对不同年龄阶段中受教育程度不同所占比例进行了统计分析。

如图3.1所示，当地村民的文化水平与年龄成反比，也就是说，在未来的一定时期内，有较高文化水平的村民将成为电网建设中所涉及的重要利益群体。因此，在实际研究中，需要考虑文化水平对电网建设外部环境冲突的影响。图3.1　不同年龄阶段群体内部所受教育程度总体情况

3.2.1.4　电网建设当地村民家庭情况组合分析（1）家庭人口总数与劳动力数量组合分析。由上文的分析可知，样本村民的家庭人口数目为3、4或5人的分别占总样本的23.7%、31.3%和30.8%。家庭劳动力数量为2人和3人的样本占总样本的比例分别为47.3%和21.9%，两者共占总样本的69.2%。为了了解不同群体的所有特征，项目组对家庭人口数不同的样本的不同劳动力数量占这一类家庭的比例也进行了统计。如图3.2所示，与上面总体情况分析相吻合，家庭人口数为3人、4人以及5人的家庭劳动力数量多为2人，分别占到各自群体的63.64%、63.37%和37.20%。从这里可以分析出，不论总人口是多少，其劳动力人数都以2人为主。也就是说，人口越多的家庭，其在电网建设征用土地过程中产生矛盾冲突的可能性就越大。家庭人口多且劳动力少的家庭负担比家庭人口少且劳动力数量相同的家庭要重得多，在电网建设过程中成为冲突对象的可能性也就越大。当地村民家庭负担也是造成土地征用矛盾冲突的一个重要原因。图3.2　家庭人口数不同的样本的不同劳动力数量情况（2）家庭人口总数与农业收入组合分析。为了充分了解每一群体的特征，项目组对不同家庭人口数群体的农业收入情况也进行了统计分析。如图3.3所示，家庭人口数为3、4、5和6人的样本村民农业收入多为0.5万元以下的分别占到各自群体的47.8%，35.79%、50.46%和48.3%。从抽查的样本来看，农业收入与家庭人数呈现一定的负相关性。也就是人口越多的家庭，其收入越少。人口较多的家庭，其收入的差别也比较大。在5人和6人的家庭中，收入在0.5万元以下的分别占到50.46%和48.3%，收入在2万元以上的分别占到16%和34%，而收入在1.5万~2万元之间的家庭仅占总样本数的1.24%和2.72%。其他构成的家庭占到10%以上。通过调研发现，某省部分村民以在外打工或房屋租赁为主要收入来源，农业收入只是其总收入的一小部分，但是对于那些主要以农业收入为主，家庭人口多且劳动力人口少的村民来说，土地就是他们的生活保障，当涉及用地问题时他们抵触的可能性也就最大。因此，在电网建设外部环境冲突矛盾群体中，多人口家庭是我们关注的一个焦点。图3.3　不同家庭人口数群体的内部农业收入情况3.2.2 当地村民对电网建设的认知程度

项目组通过实地调研发现，对电网建设的认知程度主要与村民的文化程度和年龄有关。下面主要从当地村民的文化程度和年龄层次，对电网建设的认知程度进行分析。

3.2.2.1　当地村民对电网建设认知的总体分析

如表3.3所示，村民对电网建设用地补偿标准有一定了解的占到总样本的69.2%，但仍有30.8%的村民对补偿标准不了解，其中有6.7%的村民对补偿标准完全不了解。对电网建设外部环境不了解的村民占到样本总数的39.1%，其中7.6%的村民对电网建设外部环境完全不了解。在土地所有权归属的认识方面，村民有错误认识和不清楚的分别占样本数的10.7%和5.8%。在征地目的认识方面，有一半以上的样本村民不知道，有很大比例的村民认为本村与附近同类征用补偿标准具有差异性。对电网建设补偿标准和外部环境了解不够、在土地所有权认识上存在错误、对征地目的不清楚以及认为补偿标准存在差异是造成电网建设矛盾和冲突越来越多的原因之一。表3.3　村民对电网建设认知程度情况资料描述

3.2.2.2　村民基本情况与对电网建设认识的组合分析

村民个人的基本情况主要包括性别、年龄、文化程度以及务农年限，由于性别对电网建设的认知影响不大，所以这里不做阐述。下面主要从电网建设当地村民的年龄、文化程度以及务农年限三个方面分别与对电网建设的认知程度进行组合分析。（1）受教育程度与对电网建设认知的组合分析

①关于当地村民受教育程度与对电网建设用地土地产权归属认识的组合分析。对土地所有权归属的认识是否正确在一定程度上决定着被征用土地村民的意愿。如果村民正确认识土地所有权归属国家或村集体所有，自己只是享有土地的使用权而不具有所有权，那么被征地村民在土地被征用过程中与电网企业产生的冲突会较少。对于认为土地所有权归个人所有的村民，在土地被征用时会认为自己的财产被侵犯，因而会索要高额赔偿，从而导致不同程度的矛盾冲突。

不同受教育程度的村民对同一问题的认识程度不尽相同，站在不同高度看问题的结果也不尽相同。为了能够清楚地了解不同受教育程度群体对电网建设用地所有权的认识情况，项目组对每一不同受教育程度群体的内部情况进行了统计分析。如图3.4所示，三种不同受教育程度的群体一半以上都能正确认识电网建设用地的所有权归属。但是，按受教育程度由低到高排列，认为土地所有权属个人所有的村民占本类人群的比例分别为14.54%、3.05%、0%。可见，受教育程度低的群体极有可能成为产生电网建设外部环境冲突和矛盾的主要群体。图3.4　不同受教育程度群体内部对土地所有权认知情况

②受教育程度与征用土地目的认知组合分析。当地村民对电网建设土地征用目的的认知情况对电网建设的顺利进行具有重要的作用。项目组通过实地走访发现，大部分村民对电网建设这种公益性事业在完全了解的情况下通常持比较支持的态度。对征用土地目的不了解已经成为电网建设外部环境中产生冲突和矛盾的重要原因之一。但是，不同受教育程度的村民，对土地征用、农田保护等政策的理解有差异，因此在维护自身权利方面的态度也有差异。此外，不同受教育程度的村民的产权意识、失地后的生活打算也存在差异。

为了能够清楚地了解不同受教育程度群体对电网建设征用目的的认识情况，项目组对不同受教育程度群体的内部情况进行了统计分析。如图3.5所示，高中文化程度群体和大专及以上文化程度群体有一半以上知道征用土地的目的，但是文化程度较低的初中及以下群体则有一半以上的人不知道征用土地的目的，占到该群体的50.89%。图3.5　不同受教育程度群体内部了解征地目的的情况（2）当地村民年龄与电网建设认知的组合分析

①不同年龄阶段对建设用地补偿标准的了解程度分析。不同年龄阶段群体，对电网建设用地补偿标准的了解程度不同。为了能够更直观地体现不同年龄阶段群体对电网建设用地拆迁补偿标准的了解程度，项目组进行了具体的统计分析。如图3.6所示，主要分26~35岁、36~45岁和46~55岁三个年龄阶段，这三个年龄阶段群体大部分都对电网建设征地补偿标准有一定的了解，只有少部分村民对补偿标准不了解，他们分别占到各自群体的16.26%、19.59%和20.51%。25岁以下年龄阶段的群体，对补偿标准不了解的人数占到该群体的58.83%。该群体往往会成为阻碍电网建设的重要群体之一。因此，加大对青年群体的电网建设知识宣传力度是减少电网建设外部环境冲突的重要举措之一。图3.6　不同年龄阶段群体内部对建设用地补偿标准的了解程度

②不同年龄阶段群体对土地所有权的认识分析。图3.7给出了不同年龄阶段群体对电网建设土地所有权的认知情况。26~35岁、36~45岁和46~55岁三个年龄阶段群体，认为电网建设用地为国家所有的占各群体的比例分别为65.44%、51.15%和47.96%，认为所有权为村集体所有的分别占到12.6%、35.11%和34.18%。其他两个群体都有一半以上的人认为电网建设用地为国家或村集体所有。但是，每个群体都有相当比例的村民对电网建设土地所有权存在错误认识，尤其是26~35岁和46~55岁两个年龄阶段群体，分别有10.98%和13.78%的村民认为电网建设用地的所有权为个人所有。图3.7　不同年龄阶段群体内部对土地所有权的认识情况

③不同年龄阶段群体对相邻村补偿款是否有差异的了解情况分析。在同一片区内，由于地理位置、土地使用情况不同，电网建设征地产生的补偿费用也不同。电网建设当地村民由于信息不对称认为电网建设补偿存在不均，从而产生心理预期差异，抵触情绪很大。补偿的公平、公正问题已经成为电网建设外部环境冲突和矛盾越来越多的主要原因之一。

不同年龄阶段群体内部对电网建设类似项目补偿是否存在差异的认知情况有所不同。如图3.8所示，26~35岁、36~45岁和46~55岁三个年龄阶段群体认为补偿存在差异的分别占到各群体的32.65%、42.03%和43.15%。其他两个群体也有相当大的比例认为电网建设补偿款存在差异。这通常会提高被征地对象索取更高补偿的心理预期。年龄越大的群体认为补偿款存在差异的人越多。通常，在农村，年龄较大的长者拥有重要的决策权，被认为是见多识广的人群。因此，降低这种补偿差异的认知程度是减少冲突的重要措施之一。图3.8　不同年龄阶段群体内部对补偿是否存在差异的认知情况3.2.3 当地村民对电网建设补偿方案及标准的满意度

电网建设受阻越来越严重的一个重要原因就是电网建设中当地村民对电网建设补偿方案及标准的满意度过低，使得电网建设政策处理工作越来越难。为了解当地村民对电网建设用地补偿方案及标准的满意度及其对电网建设的影响，我们通过两方面来分析：一是当地村民对电网建设补偿方案及标准的满意度总体分析；二是村民基本情况和村民满意度的组合分析。

3.2.3.1　电网建设当地村民对电网建设补偿方案及标准的满意度总体分析

如表3.4所示，从总体上看，约75%的村民对电网建设土地征用拆迁补偿合同具体实施过程持基本满意态度，但是仍有约25%的村民不满意，其中甚至有4.9%的村民非常不满意。对电网建设补偿及分配情况和代征地土地的度量情况也都存在一定比例的村民不满，所占样本比例分别为16.1%和11.5%，其中甚至分别有5.8%和4.4%的村民非常不满意。土地征用前后村民家庭年收入变化情况是村民对电网建设是否满意的一个决定性因素。有44.6%的样本村民认为征地前后家庭年收入基本不变，有12.9%的村民认为收入下降，这其中有4.9%的村民认为收入明显下降。对补偿标准和补偿方案的不满以及收入的下降也是造成电网建设外部环境冲突和矛盾增加，导致政策处理工作越来越难的重要原因。表3.4　电网建设当地村民的满意度总体情况资料描述

3.2.3.2　村民基本情况及对电网建设补偿方案和标准的满意度组合分析（1）不同年龄阶段群体对土地征用补偿合同实施情况的满意度组合分析。图3.9给出了不同年龄阶段群体对电网建设补偿合同执行情况的满意度。主要的三个年龄阶段群体26~35岁、36~45岁和46~55岁，对电网建设土地征用补偿合同实施情况大部分感到不同程度的满意，这三个群体中不满意的分别占到该群体的23.77%、22.7%和20.3%；对实施情况非常不满意的分别占各自群体的3.28%、4.59%和9.14%。我们发现25岁以下年龄阶段群体对补偿实施情况感到非常不满的比例最高，占到该群体的15.69%。图3.9　不同年龄阶段群体内部对土地征用补偿合同实施情况的满意度情况（2）不同年龄阶段群体对补偿款分配的满意度组合分析。图3.10给出了电网建设补偿款分配的不同满意度在不同年龄阶段群体中所占的比例。26~35岁、36~45岁和46~55岁三个年龄阶段群体对电网建设补偿款分配情况大部分表示满意，不太满意的村民分别占对应群体的9.16%、11.95%和14.21%，其中不包括对补偿款分配方案很不满意的群体（分别占到三个群体的5.42%、7.56%和4.21%）。25岁及以下群体不满意的所占比例较高，56岁及以上群体的村民均表示满意。图3.10　不同年龄阶段群体内部对补偿款分配的满意度情况（3）不同年龄阶段群体对代征地度量满意度组合分析。代征地度量是电网建设土地征用过程中经常遇到的问题。代征地不在电网建设事先征用规划红线之内，而是对规划红线之内土地进行征用时，原来土地的整体性遭到破坏，所以电网建设当地村民要求整块土地被征用，从而产生代征地问题。对代征地的度量是电网建设产生冲突和矛盾的主要原因之一。

图3.11给出了不同年龄阶段群体对电网建设代征地度量的满意度情况。26~35岁、36~45岁和46~55岁三个主要年龄阶段群体对代征地度量表示不太满意，分别占到各自群体的5.06%、4.63%和12.11%；表示很不满意的村民分别占到三个群体的5.06%、6.94%和2.11%。25岁及以下群体对代征地度量不满意的比例最高，达到15.38%。图3.11　不同年龄阶段群体内部对代征地度量满意度情况3.2.4 当地村民对电网建设补偿方案的选择意愿

3.2.4.1　当地村民对电网建设补偿方案的选择意愿的总体情况

调研问卷设计了以下几个问题来表达村民对电网建设补偿方案的选择意愿：电网建设跨房按什么方式进行补偿比较合理、塔基占地应按什么方式进行补偿比较合理、产生纠纷时愿意采用何种方式来解决、补偿款应如何分配、土地征用中愿意选择哪种补偿方案。

电网建设过程中充分了解农民的意愿是减少冲突和矛盾的先决条件。只有在充分了解电网建设当地村民的意愿的情况下，才能制订出正确有效的电网建设政策处理方案。如表3.5所示，从总体来看，对于电网建设跨房，34.4%的样本村民认为按拆迁安置方式进行补偿比较合理；对于塔基占地，63.4%的村民认为按征地补偿一定比例方式进行补偿比较合理；对于电网建设补偿款分配方式，39.2%的村民认为直接分配给个人比较合理；对于补偿方案，31.6%的村民认为提供社会保障比较合理；对于纠纷解决方式的选择上，65.3%的村民选择了双方协商。表3.5　当地村民对电网建设补偿方案的选择意愿（可多选）的总体情况资料描述

3.2.4.2　电网建设当地村民选择意愿的具体分析

调研报告主要从以下五个方面对电网建设当地村民的选择意愿进行描述，并从不同年龄阶段和不同受教育程度方面进行了具体的统计分析。（1）塔基占地补偿选择意愿分析。在电网建设过程中，塔基占地是经常遇见的一项政策处理工作，主要涉及土地借用、临时占地以及青苗赔偿等政策处理工作，它是电网建设外部环境冲突和矛盾产生较多的环节。

①不同年龄阶段群体对塔基占地补偿选择意愿的分析。图3.12给出了不同年龄阶段群体对塔基占地的补偿方式的选择意愿。26~35岁、36~45岁和46~55岁三个主要年龄阶段群体，选择“按征地补偿一定比例”的分别占到各自群体的57.6%、68.1%和57.4%。其他两个群体同样也有一半以上选择了“按征地补偿一定比例”的补偿方式。图3.12　不同年龄阶段群体内部对塔基占地补偿方式的选择情况

②不同受教育程度群体对塔基占地补偿选择意愿分析。图3.13给出不同受教育程度群体对塔基占地补偿的选择意愿。在初中及以下、高中和大专及以上三个不同受教育程度群体中，选择“按征地补偿一定比例”的村民分别占各自群体的68.2%、48%和51.2%。随着文化程度提高，越来越多的人选择“按借地方式”进行补偿。如初中及以下、高中和大专及以上三个人群中选择按“借地方式”的占各自群体的15.2%、24.3%和30.2%。图3.13　不同受教育程度群体内部对塔基占地补偿方式的选择情况（2）电网建设跨房补偿选择意愿分析。线路跨房是电网建设过程中遇到的重要问题之一，会涉及环境保护和土地空间权的问题。当地村民的维权意识不断增强，逐渐认识到了线路跨房的环境污染问题以及土地空间权问题，目前这一问题已逐渐成为产生电网建设外部环境矛盾和冲突的重要原因。

①不同年龄阶段群体对线路跨房补偿的选择意愿分析。图3.14给出了不同年龄阶段人群对线路跨房补偿方式的选择意愿。26~35岁、36~45岁和46~55岁三个主要的年龄阶段人群，选择“按拆迁安置”方式进行补偿的分别占到各自群体的37.4%、40.1%和34.7%；选择“按征地补偿一定比例”方式的分别占各自群体的34.6%、27%和27.4%；选择“按评估机构的评估结果”方式的分别占各自群体的23%、22.9%和23.7%。各个年龄阶段群体的选择意愿相当不一致。因此，提供多样化的补偿方式，以满足不同人群的要求是减少电网建设土地征用过程中的矛盾和冲突的重要措施之一。图3.14　不同年龄阶段群体内部对电网建设跨房补偿方式的选择情况

②不同受教育程度群体对线路跨房补偿选择意愿分析。图3.15给出了不同受教育程度群体对线路跨房补偿的选择意愿。选择“按拆迁安置”方式进行补偿的最多，初中及以上受教育程度群体选择该方式的占到了该群体的37.4%，高中和大专及以上两个群体选择该方式的分别占到各自群体的41.6%和41.9%。选择“按征地补偿一定比例”方式的也较多。大专及以上受教育程度群体选择“按评估机构的评估结果”方式进行补偿的较多。

图3.15　不同受教育程度群体内部对电网建设线路跨房补偿方式的选择情况（3）电网建设用地补偿方案选择意愿分析。为了充分了解当地村民对电网建设用地补偿方案的选择意愿，项目组从不同年龄和不同文化程度对建设用地补偿方案的选择意愿进行了统计分析。

①不同年龄阶段群体对电网建设用地补偿方案选择意愿分析。图3.16给出不同年龄阶段群体对用地补偿方案的选择意愿。26~35岁、36~45岁和46~55岁三个主要的年龄阶段群体选择失去土地后提供社会保障的村民占到各自群体的25.7%、35.7%和25.8%；不同年龄阶段群体选择“补偿标准提高2~3倍”的都较多。图3.16　不同年龄阶段群体内部对电网建设用地补偿方案的选择情况

②不同受教育程度群体对补偿方案选择意愿分析。图3.17给出了不同受教育程度群体对土地征用补偿方案的选择意愿。初中及以下受教育程度村民，选择“提供社会保障”补偿方案的占该群体的32.1%，其次这一群体选择了“补偿标准提高2~3倍”。三个不同受教育程度群体都有很大比例选择了“提供就业培训机会”，分别占到三个群体的19.1%、14.9%、27.9%。图3.17　不同受教育程度群体内部对土地征用补偿方案的选择情况（4）电网建设补偿款分配方式选择意愿分析。

①不同年龄阶段群体对电网建设补偿款分配方式选择意愿分析。图3.18给出了不同年龄阶段群体内部对补偿款分配方式的选择意愿。在样本村民中，五个年龄阶段群体选择“直接分配给个人”的补偿款分配方式分别占到各自群体的59.6%、33.5%、43.4%、34.7%和35.7%，其次选择较多的补偿款分配方式是“村集体留用一部分，其他分配给村民”。图3.18　不同年龄阶段群体内部对电网建设补偿款分配方式的选择情况

②不同受教育程度群体对电网建设补偿款分配方式选择意愿分析。图3.19给出了不同受教育程度群体对补偿方式的选择意愿，选择将补偿款“直接分配给个人”的居多。初中及以下文化程度的群体中，选择“直接分配给个人”的村民占到该群体的39.2%；其他两个群体中，选择“直接分配给个人”的村民分别占到各自群体的40.6%和32.6%。图3.19　不同受教育程度群体内部对电网建设补偿款分配方式的选择情况（5）解决纠纷方式选择意愿分析。在不同受教育程度群体中，较多的村民选择了通过双方协商来解决冲突。但文化水平不同，其对其他方式选择的比重也不相同。从图3.20中我们可以得到以下三点结论：①文化层次越高，选择双方协商的比例就越低。初中及以下群体占60.93%，高中占51.49%，大专及以上仅占41.86%。②文化层次越高，选择法院判决所占的比例就越高。初中及以下有7.15%的村民选择了法院判决，高中有8.91%的村民选择了法院判决，大专及以上受教育程度群体中选择法院判决的占30.24%，是导致冲突升级的主要群体之一。③选择政府调解最多的是初中及以下群体，占该群体的37.62%。从这三点结论不难发现，不管村民受教育程度如何，大部分村民在产生纠纷时，首先还是希望通过协商的方式来解决，但是也存在不能忽略的一点，那就是文化水平对冲突升级具有较强的影响，文化程度越高，冲突升级的可能性越大。图3.20　不同受教育程度群体内部对解决纠纷方式的选择情况3.2.5 当地村民在电网建设中的利益倾向

电网建设当地村民和居民在电网建设中的利益倾向是制订电网建设政策处理方案的一个主要依据。本小节在上文对电网建设当地村民调研材料进行统计分析的基础上，对当地村民和居民在电网建设政策处理中的利益倾向进行分析。

3.2.5.1　不同特征群体的利益倾向

在电网建设房屋拆迁问题上，项目组对不同特征群体的利益倾向进行了具体的统计分析。（1）不同年龄阶段群体在房屋拆迁过程中的利益倾向分析。不同的年龄阶段群体，在房屋拆迁过程中的利益倾向不同。如图3.21所示，除56岁及以上年龄阶段群体外，其他年龄阶段群体在电网建设房屋拆迁过程中最关心的都是补偿款能否足额发放。图3.21　不同年龄阶段群体内部在房屋拆迁过程中最关心的问题（2）不同年龄阶段群体在土地征用过程中的利益倾向分析。在电网建设土地征用拆迁实施过程中样本村民最关心的问题有两个：一是补偿标准的制定；二是执法过程的合理性。但不同年龄段群体对这两个问题关注的侧重点不同。如图3.22所示，年龄在35岁以上的村民最关心的是补偿标准，而35岁以下的村民最关心的则是补偿过程的合法性。图3.22　不同年龄阶段群体内部在土地征用拆迁过程中最关心的问题3.2.6 电网建设外部环境冲突和矛盾产生原因分析

电网建设外部环境冲突和矛盾产生的原因分析是划分不同特征群体的主要依据，不同特征群体在电网建设中产生冲突和矛盾的原因有可能不同。如图3.23所示，电网建设当地村民反应最强烈的是对补偿标准不满，这部分群体占到总样本的32.5%；其次他们对土地征用以后生活的保障问题很担忧，这部分群体占总样本的22.4%；再次就是质疑执法部门执法过程的合理性以及认为补偿款发放不及时，分别占到总样本的17%和14.2%。从图3.24可以看出，占总样本10.6%的当地村民认为冲突和矛盾产生的原因是线路走廊通道与当地传统问题，样本村民中认为电网建设外部环境产生冲突和矛盾的原因是环境保护问题和代征地问题的人很少。但是，随着人们环保意识的不断增强，环境保护问题有可能成为电网建设外部环境冲突和矛盾产生的一个主要原因，比如电磁辐射问题现在已经成为部分电网建设项目受阻的主要原因。随着《物权法》的颁布，以及党的十七届三中全会关于农村土地改革政策的出台，电网建设中的地役权问题也将成为影响电网建设项目的重要原因之一。图3.23　电网建设外部环境冲突和矛盾产生的原因分析

当地村民对电网建设外部环境冲突和矛盾产生原因的不同选择情况可以从图3.24中直观看出。图3.24　当地村民对电网建设外部环境冲突和矛盾产生原因的选择情况

3.3 基层组织在电网建设中的核心特征分析

电网建设包括变电站建设和输电线路建设。变电站建设主要涉及土地征用，输电线路建设主要涉及塔基占地补偿、架线跨房补偿、青苗赔偿等政策处理问题。基层组织是变电站征地、塔基占地、架线跨房补偿、青苗赔偿等政策在特定地区的落实者，其特征行为直接关系到电网建设各项政策处理工作是否能顺利进行。因此，项目组通过实地调研、访谈收资，对电网建设涉及的基层组织从角色定位、利益倾向以及对产生冲突和矛盾的不利影响三个方面进行了具体的核心特征分析。3.3.1 基层组织在电网建设中的角色定位分析

基层组织主要是指当地村委会或居委会。基层组织是电网建设中变电站征地、塔基占地、架线跨房补偿、青苗赔偿等政策在特定地区的落实者，其行为往往会受地区利益的影响。基层组织在政府的领导下，承担着分解和承接电网建设政策处理具体任务的责任。在电网建设用地补偿过程中，基层组织与电网公司、村民之间存在着双层代理关系。即电网公司委托基层组织落实电网建设补偿政策，而村民委托基层组织与电网公司进行谈判，以获得更多的利益。在电网建设政策处理工作中，当地村委会的主要职责是进行政策处理补偿相关工作，对电网建设过程中遇到的一些冲突和矛盾进行协调。3.3.2 基层组织在电网建设中的利益倾向分析

基层组织在电网建设政策处理过程中充当着关键的实施者的角色，基层组织的利益倾向直接决定了基层组织在电网建设政策处理中的工作方向及工作态度。项目组对某省C2市和A3市共十个村进行了实地走访收资，与当地基层组织的村委书记或村长进行了面对面访谈。通过统计分析选取了五个典型的样本村，对基层组织的利益倾向进行具体分析。

3.3.2.1　样本点的选择

在选择样本点时，项目组主要遵循以下三条原则：其一，样本点所在地区要具有代表性，不同的样本点的经济水平要存在一定的差异，这有利于我们对不同经济发展水平地区进行比较分析；其二，该地区近年来发生了电网建设外部环境冲突问题；其三，电网建设外部环境冲突等级不同，具有一定的可比性。鉴于此，项目组选择了某省C2市和A3市两个地区。C2市为某省电网建设外部环境较为缓和的地区，冲突和矛盾较少；A3市是经济比较发达而电网建设外部环境较为复杂的地区，冲突和矛盾较多。

3.3.2.2　资料的时效性

考虑到资料的可获性和时效性，项目组将土地征用发生的时间界定为2004—2008年。2004年以来C2市电网建设发生地为吴兴县白雀乡红旗村、长兴县水口乡玄谭庙村和德清县武康镇龙山村三个村；A3市电网建设发生地是苍南县宜山镇芙蓉村、江山镇周家东村。项目组选择了上述五个典型村作为最终的样本点进行分析。

3.3.2.3　样本点基本情况分析

如表3.6所示，C2市总体来看电网建设和谐度比较高，冲突和矛盾比较少。三个村中，红旗村发生冲突的次数较多。红旗村人均收入8188元/年，劳动力人口比例为84.95%，贫困人口比例2.15%，人均耕地面积1.07亩。在C2市的三个样本村中，红旗村人均收入较低，劳动力人口比例和贫困人口比例相对最高，人均耕地面积与其他两个村差不多。红旗村是电网建设和谐度最低的村庄，在2004—2008年间共发生电网建设外部环境冲突14次，钉子户有2户，相比其他两个村冲突和矛盾比较严重。由于三个村的村委会对电网建设涉及的村民进行了细致的协调工作，这些冲突和矛盾并未升级到集体上访的程度。表3.6　C2市样本村基本情况表

与C2地区相比，A3地区的经济相对较发达，人均收入较高，贫困人口比例远低于C2地区，但电网建设中的冲突和矛盾要远远多于C2地区。如表3.7所示，项目组访谈的样本村人均收入均在1万元以上，明显高于C2地区，冲突次数和钉子户数也远远高于C2地区，其中冲突次数分别达到20次和24次，高于C2三个村的次数总和。A3地区的两个村都是近五年多次涉及变电站建设的村庄，其中芙蓉村对变电站建设的反对意见比较多，周家东村对电网建设跨房的反对意见比较多。从表3.7中可以看出，A3地区人均耕地面积较少，这是造成变电站建设征地越来越难、冲突和矛盾大于C2地区的一个原因。但是A3地区冲突和矛盾较多的主要原因在于经济比较发达，村民维权意识比较强，对电网建设线路跨房、土地使用空间权、变电站辐射问题都有较高的认识。研究结果表明，经济发达地区电网建设外部环境冲突和矛盾要高于经济欠发达地区。表3.7　A3市样本村基本情况表

3.3.2.4　样本点访谈内容分析

项目组在与红旗村的主任交谈时，他表示农村工作完全凭感情在做，要当好农民兄弟的领头人，就必须将心比心，始终将老百姓的利益放在第一位，但是又不能违背上级政策，所以农村工作很难做。村主任说电网建设是造福于民的，他没有办法要求更高的补偿，只能希望老百姓能理解自己工作的困难。他认为电网建设外部环境冲突和矛盾产生的主要原因是电网建设补偿政策变化较快，村民对补偿标准不理解，在补偿标准产生差异时经常发生冲突和矛盾。

在访谈玄谭庙村和龙山村的主任时，他们表示在电网建设产生冲突和矛盾的解决过程中村委会主要起到协调作用，他们主要通过做村民的思想工作来协调。他们认为电网建设是公益性建设，电网建设安全关系到地方经济的发展，大部分村民在合理补偿的情况下对电网建设都是持支持的态度。电网建设产生冲突的主要原因是补偿标准不合理，甚至有些村委会截留补偿款导致村民对基层组织失去信任。

在访谈芙蓉村和周家东村的主任时，芙蓉村主任表示从中国的行政结构上看，作为基层组织的村委会在制度的贯彻执行上处于一个极为重要和微妙的地位：向上，它承担着落实各项工作的重任，无法抗拒执行上级的行政命令；向下，它直接面对电网建设补偿制度的承受者老百姓，难免会受到风俗习惯、村规民约的影响。在如此复杂的处境中，村干部自然是左右为难。周家东村主任表示，电网建设是国家公益性建设，属于非营利建设，大部分村民对电网建设是比较支持的，但是随着村民环保意识的不断增强，越来越多的村民关心的是电网建设的环境保护问题，如线路跨房建设的电磁辐射问题。基层组织作为电网建设政策处理工作的执行组织，主要也是通过做村民的思想工作来调解冲突和矛盾。基层组织最关心的是当地的财政收入、村民收入水平的提高和地方的稳定。

从C2地区和A3地区五个村的访谈内容不难发现，基层组织（乡镇政府及村委会）在电网建设中的利益倾向主要是提高地方财政收入、政府官员的收益（包括升迁、政绩、表彰、奖励和其他的隐形收入）等，考虑最多的是增加当地财政收入、提高农民生活水平，以及地方的稳定发展等。但也有个别村委会只顾自身利益，未能切实贯彻电网建设补偿相关法律法规，层层截留克扣电网建设补偿费用，农民没有获得应得的补偿，导致农民对基层组织失去信任进而阻挠电网施工。基层组织的电网建设补偿工作透明度不够，没有充分征求农民的意见，自行确定补偿标准，不公开补偿费用的测算方法，土地补偿费用发放到位率不足，已成为近五年电网建设过程中农民上访的主要原因。3.3.3 基层组织对电网建设外部环境产生冲突与矛盾的不利影响分析（1）基层组织截留克扣电网建设补偿款。不乏电网建设当地村委会只顾自身利益，未能切实贯彻电网建设补偿相关法律法规，层层截留克扣电网建设补偿费用，农民没有获得应得的补偿，进而阻挠电网施工。当地政府的信任度普遍降低，基层组织的干部在群众中威信不高，处理问题不公正，碰到问题采取推、拖、逃等方式。（2）基层组织的电网建设补偿工作透明度不够。在电网建设补偿工作中，基层组织没有充分征求农民的意见，自行确定补偿标准，不公开补偿费用的测算方法，土地补偿费用发放到位率不足，已成为近五年电网建设中农民上访的主要原因。（3）基层组织漫天索要工作经费和提出其他要求。在电网建设政策处理过程中，某些村干部为了达到某种目的，指使村民故意阻拦施工，然后漫天索要工作经费和提出其他要求，导致电网建设工期拖延和政策处理费用激增。

3.4 电网公司在电网建设中的核心特征分析

从电网公司自身性质和使命出发，电网公司存在“六个角色定位”，即作为关系国家能源安全和国民经济命脉的国有重点骨干企业，承担着实施国家能源发展战略，促进电力工业和经济社会可持续发展的责任；作为对经济社会具有重要影响力、带动力的中国资产规模最大的企业，承担着加强管理，提高效率和效益，最大限度创造社会财富的责任；作为经营范围遍及全国大部分城乡、有着广泛客户的电网经营企业，承担着为千家万户提供优质服务的责任；作为直接管理150万员工、影响近千万社会成员的企业，承担着员工发展、队伍建设、促进社会和谐的责任；作为开放透明运作的公用事业公司，承担着自觉接受政府监管和社会监督，依法规范经营的责任；作为遵循高尚道德标准和优秀企业行为准则的公司，承担着做优秀企业公民、为社会作道德表率的责任。电网公司在电网建设中的主要职责是输电线路的架设、维护以及变电站的建设等，主要体现的是实施国家能源发展战略，促进电力工业和经济可持续发展的责任和最大限度创造社会财富的责任。在电网建设中电网公司是变电站建设土地开发或使用单位，是征地后土地的直接使用和受益方，也是补偿费用和就业安置费用的实际承担者，是输电线路建设中线路跨房建设、塔基占地、青苗赔偿等费用的实际承担者。3.4.2 电网公司的利益倾向分析

在电网建设过程中，只要符合政府制定的补偿标准，电网公司都愿意足额补偿给电网建设当地村民，但冲突和矛盾仍然时有发生。冲突的主要类型有：与村民就赔偿款问题发生冲突；与当地政府、村委会就代征地面积问题发生冲突；因电磁污染问题发生冲突；线路走廊通道与当地传统发生冲突等。电网公司在电网建设中最关心的指标有投产容量、容载比、合理的电网结构，以及项目的质量、安全、进度、造价等。在变电站建设征地补偿过程中，电网公司最关心的是被征用土地农民是否及时足额得到补偿款，因为这关系到电网建设项目能否正常开展。从大的方向来看，在电网建设过程中电网公司的利益倾向是保质按时实施国家能源发展战略，树立企业品牌形象，促进电力工业和经济社会的可持续发展，并最大限度地创造社会财富。3.4.3 电网公司对电网建设外部环境产生冲突和矛盾的不利影响分析（1）电网建设前期工作做得不到位。在电网建设过程中，一些电网建设工程的前期工作做得不到位，特别是电力线路通道在初步设计时对线路路径的选择、塔基定位等工作做得不够细致，预见性太差，缺少全方位的细致踏勘和调查。在变电站建设选址和路径审查时，大家均表示认可和支持，但在施工中却会碰到很多难题，已审批的地基、已出让的土地、现有农房的升高等在施工时都会遇到问题。有的线路路径按政府要求沿规划道路走向，但规划建设不同步，造成线路路径跨越大量民房，村民或户主以部分媒体的片面报道为依据，认为架空输电线路会放电，电磁波对人的身体有害，会影响人身安全，通信、电视也会受干扰，因此不同意线路跨越，要求改道或提出过高补偿要求。（2）电网建设中部分施工单位责任心不强、人员素质不高，为了追求施工进度而野蛮施工。在电网建设过程中，部分施工人员认为政策处理有人负责，跟自己没关系，不能做到文明施工，如基础开挖随意扩大，爆破时不采取防范措施，塔基余地不及时清理，施工道路不及时修复，乱砍滥伐，乱踏农作物，材料运输过程中不顾路面导致道路损毁等，给当地村民的生产生活造成不良影响，导致电网建设过程中冲突和矛盾越来越多。

3.5 政府在电网建设中的核心特征分析

电网建设主要包括变电站建设和输电线路建设两部分。电网建设前期工作所涉及的具体申请过程和利益群体都有所不同。政府部门是电网建设的申请审批过程涉及的主要利益群体。项目组通过研究电网建设申请所要求必须具备的政府部门文件（见表3.8）来界定电网建设中所涉及的政府部门利益群体。表3.8　变电站建设和输电线路建设相关文件

从表3.8来看，发改委、规划、国土、环保四个部门是电网建设中肯定会涉及的政府部门，交通、铁路、航道、林业、农业等相关部门是可能会涉及的政府部门。3.5.2 在电网建设中所涉及各政府部门的角色定位

政府部门在电网建设过程中的角色定位及利益关系处置会直接影响到电网建设的合法性以及电网建设过程中所有资源的合理有效利用，直接影响到电网建设能否顺利进行、按期投产。因此，我们必须首先明确所涉及政府部门在电网建设过程中应扮演的角色，即由以前认为电网建设是企业的事情，有别于道路管线等其他基础设施项目，所以关心、支持不够，造成电力企业单方面、高成本推进电网建设，困难重重，转变到电网建设由政府主导，突出政府在规划、投资、政策、舆论、法制等方面的主导作用，建立健全长效工作机制，优化电网建设外部环境，强势推进电网建设。也就是说，电网建设所涉及的政府部门应主要扮演五种主导角色，即规划主导、投资主导、政策主导、法制主导和舆论主导。

3.5.2.1　规划主导角色

电力体制改革后，过去统一的电力规划体制格局被打破，电力规划职能移交给了各级政府。但长期以来，政府在规划制定和执行上没有完全到位，出现了电源无序建设、电网规划与地方总体规划“两张皮”、规划严肃性不强等现象，造成一定程度的浪费，也使得电网建设难度陡然增大。①电网规划与地方总体规划衔接不够。电网规划是国民经济发展计划的重要组成部分，但没有与地方政府部门做好沟通，政府部门对电网规划中的变电站选址很重视，但对线路走向不知情，在规划中未列项，致使线路项目实施时，无法得到建设红线。②规划深度不够。电网建设项目必须经地质灾害、环保、规划、用地进行评估后，才能立项，办理相关手续，而在规划时并不能完备这些手续，线路建设的特殊性决定了后续施工难度大。③政府对于电网建设的专业性理解不够，给出的线路红线是闭门划线，不切合实际，遇到问题后反复修改，以致工期延误。④城建部门考虑到电力设施对城市发展、市容的影响，对穿越城区及边缘的线路规划采取不配合的态度，导致红线不能按时划取。规划难是造成电网建设困难和矛盾的主要原因之一。电网建设规划也牵涉到了规划、城建、国土、交通、铁路、航道、林业、农业等相关部门的利益，利益群体较多，关系比较复杂，这也是造成电网建设规划难的一个主要原因。

3.5.2.2　投资主导角色

投资主导角色主要涉及发改委。负责电网建设工程项目的按时实施及投产、资金的到位等工作。电网建设是电力企业对地方的重大投资，虽然没有直接的税收收入，但可以产生长远有效的间接收益。由于一些地方政府对电网建设认识不够，造成电网建设投资环境差。对此，应当发挥政府投资主导角色的作用，增强对电网建设必要性的认识，提高引进电网项目投资的积极性，促进地方政府从以往“你要干”向“我要干”转变。政府应该将电网建设项目等同于其他招商引资项目，尽可能落实好相关政策，畅通审批通道，提高服务水平和工作效率，为电网建设提供一个好的投资环境。

3.5.2.3　政策主导角色

目前，电网建设的难点之一是政策处理问题。搞好政策处理工作，关键靠两条：一是必须依法保障群众的合法权益，这是基本前提；二是必须搞好政策的平稳衔接，这是关键所在。政策由政府提出，政策处理标准由政府制定，所以政策处理工作理应由政府主导。因此，应该敦促地方政府出台相对合理统一的政策处理标准，既要考虑在一定地域范围内平衡，又要考虑电网建设项目与其他基础设施项目之间的平衡，为电网建设营造一个好的政策环境。

3.5.2.4　法制主导角色

近几年，电力建设的外部环境发生了很大的改变，但有关电力建设的法律、法规却一直没变，致使许多问题无法可依，难以落实。主要表现在以下方面：①执法体制不顺，执法难以到位。目前的状况是，电力企业有执法人员，但又不具有执法主体资格；经济综合管理部门有执法权，但又缺乏执法力量。执法体制上的“两张皮”，造成了执法上的“真空”。②部门各自为政，支持配合不够。电网建设涉及规划、国土、林业、环保、城建、农业等多个部门，由于认识或利益上的原因，在办理相关手续的过程中，部门之间难以达成共识，有的甚至互不买账，给建设工程带来较大困难。电力部门有责任进一步加强对电力法规的研究，提出修改建议，不断完善现有的法律、法规。同时，积极推动政府出台有关促进电网建设的地方性法规，为电网建设营造一个宽松的环境，增强依法办事的能力。政府还应该对“钉子户”、“老大难”和一些无理取闹的行为，保持强势，在政策落实到位的情况下，依法严肃处理，坚决打击，决不姑息。

3.5.2.5　舆论主导角色

人们常说，舆论是一种导向，舆论工作做得好坏，足以影响电网建设的大局。在当前电力供应矛盾突出的情况下，公众对“电网建设与环境关系”有误解，电网建设利益相关者之间也常常发生冲突，使得电网建设举步维艰。随着人们维权意识的不断提高以及公共舆论对社会生活的影响日渐深入，舆论导向工作已成为现阶段电网建设中重要的一环。当前客观正确的宣传不够，导致公众对电网建设缺乏正确认识，是造成电网建设缓慢、矛盾时有出现的主要原因之一。抓基本建设，必须重视新闻宣传，特别要充分发挥政府在舆论宣传上的优势，大力宣传电网建设的必要性，宣传电网建设正反两方面的事例，通过客观的宣传报道，澄清“电磁污染”问题，消除群众的顾虑，营造一个有利于电网建设的舆论环境。3.5.3 政府在电网建设中的利益倾向分析

电网建设是公益性事业，对地方经济的发展起到关键作用。电网建设主要涉及变电站建设征地和输电线路建设中的塔基占地、架空线跨房等问题。对变电站建设征地，政府在很大程度上把土地的管理事务委托给本级的土地局。由于两者的距离比较近，所以监督成本比较低。政府部门会按照自己效用最大化的原则办事，其效用函数主要由其政绩和经济收入两项构成。

在举国上下都以经济建设为中心的大背景下，政府官员能否得到升迁，很大程度上取决于他们能否在当地的经济发展中出成果。电网建设对当地的招商引资能起到关键性作用，可以促进当地的经济发展。电网的安全性决定了电力供应的可靠性，只有以可靠的电力供应作支撑，招商引资工作才可能顺利进行，当地经济才能取得大的发展。所以，政府部门对电网建设这种公益性项目还是持支持态度的。3.5.4 政府部门对电网建设外部环境产生冲突和矛盾的不利影响分析（1）电网规划未列入政府规划内，地方政府土地保护意识强，造成电网线路的路径通道选择日益困难。

当前，各级政府规划部门均编制了详细的建设区域规划，但是没有一个地方政府将电力规划列入政府规划。在规划中，只有新建变电站的规划点，根本没有考虑线路通道走廊。在对线路走廊征求意见时，地方政府没有充分考虑电力线路建设的特点，提出一些合理的线路路径并加以通道保护，反而要么用种种理由阻止线路的合理通行，要么不负责任地提出过高的要求，导致线路的通道选择日益困难。在电力项目实施过程中，线路通道沿线的一些地方政府提出各种理由阻挠施工，比如道路两侧土地难以开发，无法出让，制约了本区域的经济发展；线路塔基、通道国家不占用，占地面积大，造成土地浪费等。同时，当地村民也以施工后土质难以还原，会影响农作物产量等理由而提出高额的补偿要求。（2）地方政府制定的政策不合理导致电网建设政策处理工作难度加大，使电网建设外部环境冲突和矛盾越来越多。政府部门对电网建设政策处理工作没有高度重视，没有将电网建设像高速路、铁路、航道建设一样列入政府统一管理，也没有制定统一的补偿标准，参照的补偿标准与现在老百姓的生活水平相比偏低，在执行中有很大的难度。（3）政府部门工作流程复杂而使电网建设申请审批时间比较

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