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作者：李丹林

出版社：中国传媒大学出版社

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广播电视法中的公共利益研究试读：

绪论

一、研究的缘起

广播电视法中的公共利益，则又在这样一种值得研究和深思的情形中，更具有自身的特殊性。在发达国家，关于广播电视的研究，无论从管制的角度，还是从法律的角度，或其他角度，公共利益都是必须涉及且无法绕开的内容。这是因为在发达国家，无论其具体宪政法治模式、广播电视体制、广播电视管制模式等有何不同，通过立法，强调广播电视的“公共服务”的使命，确立广播电视管制的“公共利益”目标，要求广播电视行为符合“公共利益”原则方面都是基本相同的。西方发达国家的广播电视法就是建立在如何实现公共利益这一立法宗旨的基础上的，百年的广播电视立法历史也都是围绕“公共利益”而发展和演变的。广播电视法中的“公共利益”问题，无论是在实践中，还是在学术研究中，都显得“热闹非凡”。关于广播电视法、广播电视管制、传播政策之“公共利益”的研究几乎成为一种“显学”。无论发达国家关于广播电视法中公共利益的争论有多少，但对一些基本问题的观点则始终是明确而一致的。一部由中国、欧洲学者共同完成的研究报告指出：坚持对于内容管制的目标和原则（即公共利益目标和原则——笔者注）具有深远的意义和价值。这些目标和原则“包括：确保言论表达自由、保障信息获取权利并对以上两者恰当调控，以确保未成年人利益、隐私权和名誉权、保障公众服务和公平竞争。管制的着眼点存在于以下几个方面：多元化、多样性、公平、公正、社会责任、保证高质量的节目、保护未成年人利益、重大事件报道、防止滥用市场势力、加强民族和地区产业实力、消费者保护、反对色情和暴力、保持高雅品位”。

在我国，改革开放30多年来法制建设取得了举世瞩目的成就，至“十一五规划”结束之年的2010年，有中国特色的社会主义法律体系已基本形成。在我们现有的法律文本中，体现公共利益字样的规范性文件（包括宪法在内）的数量很多，在法律条文中规定和使用公共利益概念成为一个相当普遍的现象。但是在广播电视领域：首先没有法律层面的立法；其次，在现有的行政法规——全面规范广播电视领域问题的《广播电视管理条例》中，也没有“公共利益”的字样。因此，我国的广播电视法是否存在“公共利益”概念，本身就是一个问题。我国的广播电视法的核心问题、立法宗旨、管理目标、广播电视机构的义务是什么？这些统一在发达国家广播电视法中“公共利益”目标、原则之下的问题，在我国是怎样的情形？这其中与发达国家的不同又是什么？这些都非常需要研究。但是，对于我国广播电视法中的“公共利益”的问题研究，在西方发达国家的“热闹”和我国其他法律领域的“普遍”的映衬之下，在广播电视“喉舌论”的主流声音中，却显得寂寥落寞。笔者经过研究发现这一现象，认为这是一个无论从学术研究的角度，还是从社会实践的角度都应该被关注的重要问题。

二、研究的现实意义与理论价值

在近现代，传媒（media）领域的秩序和活动，既是体现一个国家政治文明的晴雨表，也是体现公民基本权利保障程度的重要标尺，更是经济发展方式转换、经济结构改变和经济实力提升的重要表现。在当代社会生活中，没有哪一个领域如传媒这样与政治、经济、文化等相互渗透，互为表里。

在政治领域，无论在中国，还是在西方发达国家，新闻媒体都占据着十分重要的位置。在我国，传媒特别是广播电视（broadcasting）被官方意识形态和社会制度实践定位为“党和政府的喉舌”,是党的舆论宣传工具；在西方，传媒被认为是公民社会中极为重要的“公共领域”（public sphere）,新闻媒体被称做“第四机构”（the fourth estate），新闻传媒的自由是民主政治正常有效运转的基础。在产业领域，传媒直接创造经济价值，传媒产业的各项经济指数在经济构成中的比重也同样不可小视。《2009年：中国传媒产业发展报告》指出，根据Princewaterhouse Coppers2009年的预测，在未来的5年中，全球娱乐和传媒产业的营收将平均每年增长6.6%,这一增速将超过全球生产总值（GDP）的增速，受广告和宽带大量普及的推动，全球娱乐业和传媒产业的总营收将在2012年以前达到2.2万亿美元。在中国，传媒产业近年来也迅猛飞速发展。根据《2010年：中国传媒发展报告》的数据，2004年，中国传媒产业的规模为2108.97亿元，2009年达到了4907.96亿元。

在文化方面，传媒还拥有重要的信息传播和教育功能，是公众提高素质、开阔眼界、丰富生活的重要途径。在国际社会中，传媒的传播力对国家利益的表达、民族文化的传播和影响力的发挥，都具有无可替代的功能和作用。

现在，中国已经无可争议地成为传媒大国，无论报业还是广播电视业，其数量均在全球占有重要份额。未来中国要成为真正的世界强国，除了经济上的强大，更要在国际社会中拥有强大的政治、文化影响力，特别是拥有令国际社会尊重的人权保障制度和认可的人权保障程度。这一切都与传媒及其发展有着非常密切的关系。

而广播电视与传媒其他领域相比，更具有特殊的功能和地位。它不仅是新闻媒体，而且在提供娱乐、进行教育、传递各种知识信息等方面，具有相对于其他媒体的特殊优势，在社会的政治、经济、文化领域都会产生巨大的影响。同时，由于广播电视作为兼具视听信号、最易接触到的媒体，对各种受众群体都具有直接影响。因此，作为既具有经济属性——是一个独立的产业，能够创造财产价值；又具有政治属性——服务于不同的政治制度；同时又是公民表达权、知情权实现的渠道和平台，在新的时代，广播电视如何确立其在国家政治、经济、社会中的地位和功能，如何作为党和政府的“宣传工具”,发挥在社会主义民主和法治国家建设中的政治作用；如何激发并不断释放广播电视产业的内在潜力，发挥广播电视的文化功能，更好地担当起应有的使命，都是时代向我们提出的亟待回答和解决的问题。

但是，当下我国传媒业，特别是广播电视领域，还存在着很多制约其应有功能发挥的因素和问题。其中最为核心的问题是被称为“一元体制，二元运作”的传媒体制。这种体制之下，媒介既要完成现行政治制度所要求完成的意识形态宣传和舆论导向任务，又要通过广告等市场经营收入支撑媒介的再生产。换言之，就是用国家所有制赋予的政治优势，在市场上获取经济收入，又用市场上赚取的经济收入，完成意识形态领域需要完成的政治任务。再加上我国还处于市场经济建设和制度创新之初，对媒体的监督体制和媒介公共政策体系极不健全，拥有公共权力的少数意志薄弱者就极有可能通过行使公共权力，进行权钱交易，用公共权力在市场中寻租。与这种体制相伴随的、互为因果的则是“中国媒介规制对于掌权者的限制性规定几乎为空白，权力者对于传媒规管的随意性极强”。与此同时，我们的整个广播电视在传播的节目方面，大多停留在低水平的模仿、充斥“三俗”的境地。

综上，伴随20世纪70年代末以来的改革，中国社会各领域发生了深刻的变迁，特别是经济与社会领域的发展举世瞩目，这就要求对与政治有着密切关系的传媒制度进行改革。传媒，尤其是广播电视的改革，应该着眼于以下这些关键问题：我国的媒体如何定位，如何确立媒体改革的价值目标，如何制定有关传媒改革和发展的公共政策，如何制定与完善规范媒体行为的法律制度，如何划定管理传媒的政府行为的界限，如何协调传媒业的经济利益诉求与社会公众的知情与表达诉求的关系，如何处理政府介入传媒管制与传媒业自身利益追求之间的关系，如何看待政府对传媒的制约与传媒业的传播力之间的关系等。

在发达国家，上述所有这些问题都是在围绕广播电视法中“公共利益”的目标、原则、责任的基础上，在制度层面进行立法、执法，在社会层面展开辩论和博弈。各国通过广播电视立法和管制，通过以“公共利益”为核心目标的法律制度和公共政策，一直致力于探索更好的制度方案，对于各种复杂的利益关系，力求实现一定价值观指导下的平衡。由此可见研究广播电视法中“公共利益”的实践意义。

本研究理论上的价值在于：广播电视法中的公共利益问题，是一个政治哲学、法哲学问题，也是一个民主理论、管制理论、法律理论乃至经济理论、社会理论的问题。通过广播电视法中公共利益的相关理论分析，可以促使我们对广播电视法中公共利益的本质、影响制约其价值和功能的理论问题有更深入的了解，为如何看待我国广播电视法中相关问题提供理论参照。同时，对于充满争议的“公共利益”的定义和同样充满争议的发达国家广播电视法中“公共利益”问题，如果能在一定程度上进行特定视角的解析，并通过这种解析，看到广播电视法中的“公共利益”与其他法域和学科中的“公共利益”的异同，无疑是对“公共利益”学术和理论研究的一个贡献。

在我国当前，当传统媒体的改革还在探索之中的时候，数字技术和互联网技术的快速发展，又将社会生活带入媒介融合的新时代。我国传媒改革的复杂性、艰巨性，前所未有地凸显出来。要将融合时代的当代传媒领域作为一个整体进行全方位研究，自是一种对于现实挑战的理论回应。在西方，学者们有时将整个传播领域，即平面媒体传播、电子领域的广播电视和电信传播、互联网传播当做一个整体来研究。如今，在数字技术和网络技术的引领下，媒体融合形势下的传播政策与立法又成为新的理论和实践问题。

但是，本书依然选择广播电视这一传播领域的法律问题作为研究对象，是基于以下两点理由：其一，从发达国家与媒体的关系和政府对传播的管制视角来看，广播电视是介于平面媒体与电信之间的特殊领域，即从平面媒体，如报纸作为新闻媒体受新闻自由保障的宪法原则，到电信应该履行普遍服务职责，作为“公共利益”目标和原则内容的法律与政策因素都体现在对于广播电视的立法和管制中。但广播电视领域的特殊性又在于，广播电视法中的“公共利益”正是包含了平面媒体立法和电信立法都要考虑和平衡的各种政治、经济、文化因素，因此始终处于一种复杂而艰难的利益平衡和不断的争论之中。其二，在当代媒介融合的新时代，传统领域与新兴媒体领域在技术引领下，相互交叉，尽管互联网等新媒体发挥日益重要的社会影响，但从规范和管制的角度及产业构成来看，广播电视仍然是政治、经济、文化功能发挥突出的领域，仍是公共政策与法律调控的重点。

最后，从传媒领域的社会变迁的角度看，有学者指出：“在这样一个大转型的时代，传统的新闻宣传建制正在不断遭受着新媒体技术的话语权力的挑战，而呈现高度复杂的博弈局面；传媒行业之间的界限正随着新技术的进步而被打破；新技术在旧有规制未及的领域不断做着突破性的尝试。既有的传媒管理体制也从应景的临时性‘权宜之计’转向寻求制度化的转型解决方案，从而不断适应转型社会的要求。”选择“公共利益”问题为观察和思考的重心来研究广播电视法以及整个国家的民主与法治建设问题，正是寻求制度化转型解决方案的探索。

三、研究文献综述

公共利益问题是一个政治、经济、法律的问题,现有关于公共利益的研究也多属于这些学科领域。改革开放以来，我国学术界研究公共利益的论文和著作颇多。这些研究成果，有些属于纯粹的理论研究，如对公共利益的定义、含义、界定标准、确立程序、公共利益的价值和功能问题的研究；有些属于在某种具体情景之下的公共利益问题的研究，如征收、拆迁中的公共利益问题，各项公共事业管理中的公共利益问题，对于私权限制中的公共利益问题，反倾销、反垄断中的公共利益问题，环境保护中的公共利益问题，公益诉讼中的公共利益等。从研究的学科属性来看，这些研究涵盖了法学、公共行政与公共管理、政治学、社会学、经济学等诸多学科。从学术研究的类型来看，有的属于理论研究，有的属于理论与应用相结合的研究，也有专门属于对策研究的应用型研究。（一）国内关于公共利益一般问题的研究

这些论著研究了公共利益问题的各个方面，包括：公共利益概念的特性；公共利益的定义；公共利益的地位和作用；公共利益的实质；公共利益的特征；公共利益的界定；公共利益的内容和类型；公共利益与相关利益的关系；认识公共利益的维度等。在这些问题的研究中，学者们对上述问题有一致的见解，也有争议和分歧。但正是这些争议和分歧对深化公共利益的认识起到了较大的促进作用。其中，具有代表性的论文有：胡锦光和王锴的《论我国宪法中的“公共利益”的界定》,韩大元的《宪法本文中“公共利益”的规范分析》,张千帆的《“公共利益”是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性》,黄学贤的《公共利益界定的基本要素及应用》,范进学《定义公共利益的方法论及概念诠释》,等等。此外，台湾学者陈新民在大陆出版的著作《德国公法学基础理论》对于公共利益一般问题的研究，颇有价值，引用率很高。（二）国内关于专门领域公共利益问题的研究

这些论著包括一般学术论文、学位论文、专著。关于专门领域的公共利益问题的研究，在法律领域，有征收中的公共利益问题、公益诉讼中的公共利益问题、环境法中的公共利益问题、人格权保护中的公共利益等；经济领域有反垄断中的公共利益问题、反倾销中的公共利益问题等；政治学与行政管理学领域中有政治伦理中的公共利益问题、政府利益与公共利益问题等；此外，还包括交叉学科领域中的公共利益问题研究，如与本书同属一个领域的广播电视管制中的公共利益等。从目前可搜索到的论著来看，我国学界从不同学科角度专门或着重研究公共利益的著作并不算多，博士论文有夏倩芳的《公共利益与广播电视规制研究——以英国美国为例》（武汉大学2004届博士学位论文），范沁芳的《西方公共利益观》（苏州大学2007届博士学位论文）,肖顺武的《公共利益研究——一种分析范式及其在土地征收中的运用》（西南政法大学2008届博士学位论文）,褚江丽的《当代中国宪政进程中的公共利益原则研究》（河北大学2008届博士学位论文）,胡朝阳的《公共利益研究——基于政治哲学的视角的分析》（中共中央党校2008届博士学位论文）,房德玖的《公共利益问题研究——从公共理性的视角看》（南开大学2009届博士论文）等。已出版的专著有邢益精所著的《宪法征收条款中公共利益要件之界定》,吴高盛主编的《公共利益的界定与法律规制研究》,肖顺武所著的《公共利益研究——一种分析范式及其在土地征收中的运用》等。一般学术论文有宋华琳的《美国广播管制中公共利益标准》（《行政法学研究》2005年第1期），夏倩芳的《广播电视放松规制与公共利益重新界定》,褚江丽的《我国宪法公共利益原则的实施路径与方法探析》等等。在上述著作中，作者从不同的学科领域和视角，对公共利益问题做了有益探索和较为系统的研究。（三）与本书研究主题相关的国内研究

广播电视法律问题，在西方国家一般也将其视为一个广播电视的政策问题，因此，与本书主题相关的文献并不局限于纯粹的法学领域，也不局限于单纯的公共利益问题的研究成果。凡是研究广播电视体制、管制、控制、传媒政策等并与公共利益相关的问题的成果基本上都纳入到了本书文献搜索与研究的视野。

1.针对本土问题的研究成果

这类研究主要是针对我国广播电视领域在新的时期所面临的问题，尤其是在管理和产业化过程中所遇到的问题的研究。学者们往往认为，这些问题的存在，与我国广播电视领域的管理理念，包括“公共利益”观念的缺失有关。新闻传播学界的学者李良荣、喻国明、陈力丹、胡正荣、魏永征、孙旭培等对此均有较深入的分析。国家广电总局官员涂昌波的《广播电视法律制度概论》、对外经济贸易大学于斌的《广播电视产业的法律规制研究》（对外经济贸易大学2007届博士学位论文）、复旦大学屠正锋的《中国传媒业运行的监管与规范》（复旦大学2007届博士学位论文）等亦有相关阐述。

2.针对国外问题的研究成果

截止到目前，从可以搜集到的材料来看，国内学者对国外广播电视法中公共利益问题进行单纯法律研究的，并不多见。目前能检索到的只有宋华琳博士的《美国广播管制中的公共利益标准》。但是结合广播电视体制、广播电视管制、新闻自由的保护所进行的相关研究则为数不少。如武汉大学夏倩芳的博士论文《公共利益与广播电视规制——以英国美国为例》,由博士论文继而出版专著的有李娜的《发达国家公共广播电视的政策演变》、何勇的《德国公共广播电视制度研究》、李继东的《英国公共广播政策变迁与问题研究》,魏永征、张咏华、林琳的《西方传媒的法制、管理和自律》,鞠宏磊的《英美国家广播电视产权制度的价值》,张咏华、何勇、郝进平、曾海芳的《西欧主要国家传媒政策的转型》,国家广播电影电视总局发展研究中心出版的两部著作《国外广播电影体制比较研究》和《发达国家广播影视管理体制和管理手段研究》,金冠军、郑涵的《当代传媒制度变迁》,张千帆的《宪法学导论——原理与应用》中的相关部分。此外还有，郭镇之、张志、石长顺、张咏华、温飚等学界和业界人士发表的诸多介绍和评析欧美国家的与广播电视有关的法律问题、体制问题、政策问题的研究成果等。在这方面，加拿大华裔学者赵月枝及台湾学者的相关研究成果也有不少。就笔者所见的范围，赵月枝的《公共利益、市场与民主改革》，台湾学者邱蜀英的《当“稀有”可能不再“稀有”：重返广播电波频谱“稀有性”论点下的规范立论》,中国大陆学者张咏华的《美国新自由主义思潮和FCC新规之争》都是具有较高参考价值的作品。（四）与本书研究主题相关的国外研究

从所能搜索和见到的英文著述和译著来看，相关研究可谓洋洋大观。这些研究成果有的虽然产生在20世纪较早时候，但至今依然具有相当高的学术价值。

1.关于公共利益的研究

国外学者对公共利益研究的成果很丰硕。据肖顺武的研究和归纳，国外学者关于公共利益的主要观点分为肯定和否定两种。肯定公共利益的观点如下：公共利益是限制权力的依据；公共利益是经济利益；公共利益是共同利益；公共利益是行政政策目标；公共利益是一种价值；公共利益是一种工具性利益；公共利益是“自动”实现的；公共利益意含尊重少数人的利益；公共利益是民主的重点。否定公共利益的观点是：否定公共这一概念；否定公共利益的存在；公共利益是无法认识的。

2.与本书主题相关的研究

在可以搜索到的相关英文文献和其他文献信息中，欧美学者在本研究主题下研究成果为数甚多，如果检索范围拓展至有紧密关系的领域，成果则更为丰富。这些成果以专著的形式或期刊论文的形式发表。这些期刊有各大学的法学评论（Law Review）,有关法律与经济、政治的杂志，传播法杂志，传播杂志（Journal of Communication ），广播杂志（Journal of Broadcasting）等。以“Public Interest”单独或与“Communication”、“Media”、“Broadcasting”、“Regulation”、“Democracy”、“Policy”、“Law”、“Marketplace”等词组合的作为书名或为主题的著作种类繁多，难以一一列举。

根据本书作者所能查阅的著作和通过相关信息检索，在广播电视公共利益问题研究方面，以下学者对广播电视法以及广播电视法中的公共利益问题，包括其内涵、外延、标准功能、历史演变、实现路径、制约因素、相关争论等从不同视角，进行了深入的、具有启发性的、或者是全景式的描述和研究，对本论题的研究具有较为重要的参考价值。如美国的埃尔温·克莱斯诺（Erwin G.Krasnow）和杰克·古德曼（Jack N.Goodman）合著的《“公共利益”标准：寻找圣环》（The“Public Interest”Standard:The Search for the Holy Grail），菲利浦·纳波里（Philip M.Napoli）的《传播政策的基础》的（Foundations of Communications Policy）及该作者的其他一些作品，麦克切斯尼（McChesney）的《电讯、大众传媒，和民主：控制广播的战争1928-1935》（Telecommunications,Mass Media,& Democracy∶The Battle for the Control of Broadcasting,1928-1935）及该作者的其他作品，霍维兹（Robert Britt Horwitz）的《管制改革的反讽：美国电讯的去管制》（The Irony of Regulatory Reform:The Deregulation of American Telecommunications），克里奇（Kenneth C.Creech）的《电子媒体的法律与管制（第5版）》（Electronic Media Law and Regulation）（Fifth Edition），英国学者费恩塔克（Mike Feintuck）的《管制中的公共利益》（“The Public Interest”in Regulation）及他与另一学者瓦尔内（Mike Varney）合著的《媒体管制、公共利益和法律》（Media Regulation,Public Interest and the Law），英国学者哈里森（Jackie Harrison ）和伍兹（Lorna Woods）合著的《欧洲广播法律与政策》（European Broadcasting Law and Policy），还有英国学者麦奎尔（Denis Mcquail）与荷兰学者库伦伯格（Jan van Cuilenburghe）合著的《媒体政策范式的转换：走向新的通讯政策》（“Media Policy Paradigm Shifts∶Towards a New Communications Policy Paradigm”）,以及麦奎尔的其他重要著作，如《媒体表现：大众传播和公众》（Media Performance:Mass Communication and the Public）等。

综上，我们可以发现，与本书主题相关的研究，国内和发达国家的研究已不在少数。这些已有的研究成果为本研究提供了重要的研究基础，这包括研究的材料、启发性的见解和观点、研究问题的路径等。然而，国内现有的研究，虽然不乏真知灼见,但整体来说，对本书所研究的主题涉及不多，缺少深入全面的中外对比和分析，对广播电视领域公共利益问题的争论缺少全面理性的探究，因此，往往在比较与借鉴的问题上得出有待商榷的结论。国外研究缺少立足中国语境的理解和分析，此类比较和借鉴，仍有隔靴搔痒之感。此外，虽然国外研究往往将法律、政策、政治、经济联系在一起进行研究，可以使我们以更宏观、全面、综合的视角来认识广播电视法中的公共利益，但这样的研究更多的是描述性而非规范性的，同时许多解释性研究的观点、思想“百花齐放”,差异极大，这确使“隔岸观火”的本土研究者感到要切实了解和把握他国问题，非常不容易。因此，本研究试图在国内外既有研究的基础上，立足于法律视角，侧重于广播电视法中公共利益的规范研究，以期能够对发达国家广播电视法中的公共利益问题有一个立足本土的较为清晰的解析，并从中比较在这一问题上的中西差异，思考由此给我们的启发和借鉴。

四、研究路径和方法

基于研究目的，为了弄清发达国家广播电视法的公共利益究竟为何，本书首先立足于规范研究，从广播电视法中的公共利益“本来应该是什么”,即各国进行广播电视立法时确立公共利益目标的立法宗旨入手来看待广播电视法中的公共利益，而非从描述性的角度，仅仅看到广播电视法实践中的种种争论及基于种种现实利益的博弈带来的妥协、扭曲。同时，通过对广播电视法——这一上层建筑所依赖的“经济基础”,或者说法律这一意志性的产物所产生于其中的社会物质生活条件的分析，来进一步认识规范意义上的广播电视法中的公共利益。据此得出一个结论：广播电视法中的“公共利益”是存在的，并非如公共利益虚无论者所认为的那样，似乎广播电视法中的“公共利益”压根是不存在的，广播电视法中的公共利益也不是商业利益的“代称”。当然，在这样一个在发达国家仍然具有巨大争论、在立法和公共政策实践中仍在探索如何平衡其政治、经济、文化价值的问题上，一味固守规范性意义，而忽略其描述意义上的情形，显然也难以全面解析这一问题，因此，本书在力图对广播电视法中的公共利益进行规范意义探析的基础上，兼顾描述意义上的介绍及现象背后原因的剖析，既抓住主流，又对影响我们认识广播电视法中公共利益本质的各种见解有所剖析和鉴别。

在本书内容展开的具体进路上，首先从宏观视角，选择代表了发达国家各种不同法律制度和广播电视体制的美国、英国、德国、法国做概况式研究。然后，以美国广播电视法及其公共利益问题为典型进行了深入的研究分析。这样设计，是期望能在有限的篇幅内，通过点面结合的方式，较为全面和深入地探讨发达国家广播电视法中的公共利益问题。本研究最后回归本土问题，作为一项具有一定应用性的研究，研究他国情形，是为了与之对比，观照本国事务，通过中西差异的对比，研究未来哪些路可以走，哪些路不可走，或暂时不可走，从而使我们能够在这一领域，走得更好。

基于研究目的和研究路径，本书采取了以下研究方法：

1.文献研究法

作为一项以理论研究为主的研究，文献研究是最重要的方法。本研究通过对大量文献的阅读，力求对已有成果有一个较为全面的把握，同时通过文献提供的相关材料、结合已有的研究成果，构建本书的研究框架、研究思路，为本书的问题阐释提供工具，为观点提供论据。在本研究过程中，所搜集和阅读、利用的文献，不仅包括与本研究相关的学术研究和理论成果，如公共利益一般研究的学术成果，广播电视法、广播电视管制及其公共利益问题的研究成果，还包括了拓展到法学、社会学、政治学领域的作为研究理论基础和分析基础的各类著作。除了学术和理论研究成果，各国立法、行政和司法机关制定和制作的各种法律文件，如规范性文件、司法判例、各种对于公共政策和立法具有直接和重要影响的报告等文本，也是文献研究的基础。

2.历史研究法

发达国家广播电视法中的公共利益问题，之所以是一个有巨大争议的问题，原因在于不同的历史时期，各国行政的观念、对广播电视功能如何实现的认识不一，才导致这种争议至今不是减弱，而是增强。因此，只有通过历史研究，才能更为透彻地认识广播电视法中的公共利益问题。本研究通过历史研究方法，对各发达国家广播电视法的历史，特别是美国广播电视法中公共利益的演变的探究，来深化对广播电视法中公共利益的研究。

3.比较研究法

作为法治宪政国家，发达国家在对待广播电视的基本态度上是一致的，将其广播电视法中的公共利益作为同一个事物来看待，这是本书研究的基础。但各国又有不同的法律和文化传统，有不同的广播电视体制，因此，还要通过比较研究，才能避免对这一问题研究的笼统性。同时，研究他国，是为了更好地关注和解决自身问题，因此，只有通过比较研究，才能真正达到研究目的。本书运用比较的方法对我国和发达国家在广播电视立法的指导思想、广播电视体制及造成中外差异的原因进行分析，在此基础上进而思考未来我们发展的路径和对策。

4.案例分析法

研究发达国家的法律问题，必须运用案例分析法。由于发达国家差不多都建立了宪法审查制度，宪法审查机构所作的判决阐释的法律原理和形成的规范都是重要的法律渊源。因此，德国联邦宪法法院所作的关于广播电视法的8个判例构成了德国广播电视法的重要组成部分，也是体现广播电视法中“公共利益”内容的重要文献。作为判例法国家的英国、美国，其法院所作的判例同样也是重要的法律渊源。以普通法院进行宪法审查的美国，法院判决成为研究美国法律的必经之路。本书对广播电视法中的公共利益进行规范意义研究，正是通过对大量美国法院判例的分析，从中抽象概括出美国广播电视法中的“公共利益”的本质与核心内容的。

5.系统分析法

系统论认为一切事物都是系统，都是处在一个更大的系统之中的一个子系统。这个子系统与构成系统的其他子系统和不同层次之间的系统相互联系、相互影响。法律社会学的研究是将法律放在社会这个大系统中来研究社会与法律之间的联系与互动。因此，为了探究发达国家广播电视法中的公共利益究竟为什么是“这样”,而不是“那样”,为什么是“这样的历史”,而不是“那样的历史”,本书从构成广播电视法“公共利益”问题的大系统的各个方面以及属于更大的系统的方面，如：思想理论、政治制度、文化价值观、经济和技术、利益集团和社会舆论等方面进行了力求全面的研究和分析。同样，对于我国广播电视法和广播电视领域存在的问题，也从传统文化和观念、特定的历史背景、现实状况等方面进行了思考和分析。

五、本书结构和主要内容

本书共有六个部分：绪论、正文四章及结语。

绪论部分包括研究的缘起、研究的理论意义与现实价值、文献综述、研究进路与方法、文章结构和主要内容、研究的创新与不足等。

第一章是对发达国家广播电视法中公共利益一般意涵的探析。内容主要包括分析了广播电视法中的广播电视的特定意义，广播电视法的性质、渊源、历史，揭示出公共利益是广播电视法中的核心问题。随后，对发达国家广播电视法中的公共利益，从政治哲学、管制理论、法理方面进行了分析。之后，对各国广播电视法中关于公共利益的目标和“内部多元”的内容进行了描述，在此基础上，对广播电视法中的公共利益进行了类型化研究。最后，从不同的维度对广播电视法中的公共利益的本质、功能、作用进行了分析。

第二章是对美国广播电视法中的公共利益的研究。本章首先对美国法律制度基本特点做一简要的分析，以此为背景，对美国广播电视法的构成和特点进行揭示和归纳。进而运用历史研究、文献研究、案例分析等方法，从纵向和横向两个方面研究美国广播电视法中的公共利益原则的缘起、历史发展、演变，以及公共利益原则的内涵、表现、功能，从而将美国广播电视法中的公共利益这一复杂的问题尽可能清晰地展现出来。最后通过最能代表公共利益要求的广播电视法中的三项规则的具体研究，对公共利益问题做一个侧面的深入分析。

第三章是对美国广播电视法中的公共利益的争论和制约因素进行的研究。本章首先对美国广播电视法中的公共利益的相关见解进行描述，特别是关于公共利益的争论进行梳理和分析，对广播电视法中的公共利益原则的内容及实现路径的转变以及由此带来的影响进行剖析，从更为广阔的视角来认识广播电视法中的公共利益及其在美国社会生活的具体情形。随后从思想层面、现实层面分析制约美国广播电视法中的公共利益的因素以及它们是如何塑形广播电视法中的公共利益的内涵、外延以及实现路径的。

第四章是对发达国家广播电视法中的公共利益问题的总结以及相关评价，同时还立足本土，对我国的相关问题进行了分析，包括我国广播电视法的特点、指导思想，广播电视法本身和广播电视领域存在的问题及原因。并在此基础上，对中国与发达国家在此问题上的差异进行分析，对我国应该如何对待他国经验和教训、未来中国应该选择何种路径、在广播电视领域如何改革提出了一些见解和思考。

结语部分，是对本研究的一个理性层面的抽象概括，同时也是感性层面的深深感叹。发达国家广播电视法中的“公共利益”这朵彼岸花，能否成功植入中国特色社会主义广播电视法律体系百花园中，是一个需要审慎对待的问题。

六、创新和不足

1.本书通过系统的文献回顾和内容分析，结合不同时期的社会政治、经济、文化的现实状况，对广播电视法中“公共利益”概念进行了较为全面的考察。在可见的中文文献内，首次尝试对发达国家，主要是美国广播电视法中的公共利益的内涵、外延、演变过程、功能和作用进行了系统分析。

2.通过研究发现，广播电视法的公共利益，本质上是国家与社会、政府与公民的关系在广播电视领域的体现。各国广播电视法中是否有“公共利益”的目标，取决于各国所奉行的关于国家与政府的目的等方面基本的政治哲学理念。发达国家广播电视法中的公共利益原则的确立是在尊重表达自由与经济自由的前提下，为了规范广播电视机构的行为，使其更好地履行公共服务的职责，政府在“为”与“不为”之间的一种政策工具的选择；是在对广播电视机构的权益进行限制，以期实现“公共利益”目标与避免构成限制新闻自由之“违宪”之间的一种法律权衡。广播电视法中的公共利益并非抽象的口号，而是对于一定时期的不同法律价值和利益的一种平衡，并随着时代的变迁而不断发生变化。这是本书相对于现有研究，明确提出的观点。

3.广播电视法律制度及其属性以及广播电视法中的公共利益问题，在我国截至目前，尤其是法学界，研究还很少，因此，本书对于广播电视法中的公共利益问题研究，在法学领域内，是一项新的研究和成果。本书关于广播电视的特殊性分析，特别是对于广播电视传播与平面媒体传播及电信传播的政策的价值取向的不同的阐释，在传播学领域也是一项新的研究成果。

4.本书关于广播电视法的性质界定、广播电视法中的公共利益的类型划分研究、对制约美国广播电视法中的公共利益因素的系统分析，都属于对现有相关研究的发展，特别是立足中国视角对于美国广播电视法中的公共利益制约的因素的系统全面分析，相对于现有国内外研究，是较大突破。

5.本书基于广播电视法中的公共利益是政治哲学意义上的国家与社会、政府与公民关系体现的基本原理，审视发达国家特别是美国广播电视法中公共利益的功能和价值，观察我国与西方发达国家在广播电视法立法宗旨和目标的差异，由此得出结论，我国广播电视法不可直接移植或照搬发达国家的做法，具有自己独立的见解。（二）不足

1.限于篇幅，对于各发达国家的研究尚不均衡，本书只是以美国为例，对广播电视法中的公共利益问题进行了较为深入的剖析，而对其他发达国家的研究仅用一章的篇幅，做概括式的描述和解释，由于篇幅所限导致有些论证尚欠充分。这有待于今后进一步研究并使之在论证上更充分，内容上更充实，结构上更均衡。

2.还需对于各国法律文本做更为深入和全面的研究，特别是法国的相关法律，由于语言所限，翻译资料不足，欠缺尤甚。而法国广播电视法律与管制的独特性，对于我国也许更有启发意义，这有待于今后不断开拓。

3.由于能力所限，可能一些结论和观点尚不够成熟，一些表述尚欠妥当。毫无疑问，这些观点的完善与成熟还需更多的文献把握和现实观察，研究还需不断深化。

第一章 广播电视法中的公共利益的一般意涵

本章通过选取能够涵盖发达国家不同广播电视体制和法律类型的几个国家的广播电视法以及其中的公共利益问题的探讨，来达到研究的目标。首先对广播电视法概念本身（这在国内仍然是一个需要探究的问题）进行了相关分析，这是研究广播电视法中公共利益问题的基础。同时，为了揭示广播电视法中的公共利益的本质，本章从政治哲学的视角解释了公共利益的本初意义。最后，对于发达国家广播电视法中的公共利益的内容、类型、相关问题进行了阐述，从而对发达国家广播电视法中的公共利益的一般意涵有了一个较为全面的分析。要特别说明的是，本书将美国问题作为个案，予以重点研究，因此本章除在必要的时候涉及美国，主要选取了英国、德国、法国的广播电视法作为观察和研究的对象。

第一节 广播电视和广播电视法

一、广播电视法的含义

广播电视是一个具有多重范围和多重意义的概念。

1.广播电视的多重范围

狭义的广播电视是指利用无线电信号进行的声音或/和图像传输的情形。它可以是进行这种传输活动的设施，也可指这种传输活动，还可以指进行这种传输活动的主体。本书主要是在“传输活动”即“广播电视服务”意义上使用这一概念，即英文“broadcasting”。广义的广播电视除了狭义的广播电视外，还包括利用电缆传输的有线电视、利用卫星传输的卫星电视等。在研究广播电视立法和广播电视发展的时候，还会更广泛地涵盖电信、网络等。本书研究的广播电视，一般是狭义上的广播电视，必要时为广义的广播电视。

2.广播电视的多重意义

从传播学视角看，广播电视是指利用无线电信号进行一对多、点对面的大众传播活动。从政治意义上看，广播电视被视为与政治紧密相连，与意识形态紧密相连，与现实政治制度的正常运行与否紧密相关的范畴，是实现政治传播、进行政治活动的重要工具。在社会文化意义上，广播电视是传播知识和信息、进行价值观宣传、传承民族文化的重要载体。在经济意义上，广播电视是一种产业，是可以创造财产价值的领域。在法律层面上，广播电视活动是一种具有法律意义的活动，要符合一定的法律规范。广播电视组织是法律关系的主体，享有一定的权利，承担一定的义务。

3.发达国家关于广播电视或广播电视服务的定义的立法例（1）美国

根据1996年《通信法》第3条的规定，广播电视是直接或经由转播台，以公众直接接受信号为目的的无线通信的信号发送。（2）欧盟

根据欧盟《无国界电视指令》第1条a款的规定，广播电视是指，使用加密或非加密方式，通过有线或无线传输的渠道（包含卫星）最初播放公民收视的电视节目。

根据欧盟《视听觉服务媒体指令案》第1条规定，广播电视服务是指，由媒介服务提供商决定特定节目的播出时间，并可预先设定节目播放表的视听服务。

视听媒体服务，其主要目的是通过电子通信网络，面向普通民众提供有声动画或无声动画的信息、娱乐、教育服务。（3）英国

根据英国2003年《通信法》第362条的规定，电视节目广播服务包括：a.由电视节目所构成的服务，这些服务以播出为目的，通过数字方式或模拟方式进行传送。b.为公众接受而提供的服务。c.不包括有限制的电视服务，多路传输服务等一部分服务。（4）法国

根据法国1986年《视听传播法》第2条的规定，凡以各类公众同时接受为目的的、其主要节目是由有序、连续的图像和声音构成的，以电子手段向公众提供的所有通信服务均为视听服务。而视听传播服务既包括以各种方式向公众提供广播电视服务的各类通信，也包括无线电广播和电视服务以外的、与数字经济中的信赖性有关、不属于面向公众的在线通信、而是以电子手段向公众传播的那一类通信。（5）德国《德国广播电视州际协议》（2005版）第2条第1款规定：广播电视是面向公众的特定的制作和传播活动。它运用文字、声音和图像等所有形式，通过无线电磁波或借助导体进行节目传播。

从上述各发达国家立法中对于广播电视的定义所表达的内涵可以看出，作为广播电视法立法的对象——广播电视组织，广播电视法规范的活动——广播电视活动，都是立足于广播电视作为大众传播活动时受众的公共性的。广播电视不同于点对点、以通讯服务为主要内容的电信服务。欧盟和各发达国家的广播电视法对于广播电视的规定，都是从广播电视和公众之间的关系角度进行的，即为公众提供广播电视服务。正因为广播电视作为大众传播，与公众关系密切，所以，在所有发达国家，都将广播电视与作为人际传播方式的电信（虽然狭义的广播电视和电信都是利用无线电频率进行信号传输）区别对待，依据不同的理由和原则分别进行法律调整。（二）广播电视法的含义

广播电视法是指自广播电视产生之后，各国基于一定的原因，在对无线电频率资源使用确立许可制度、对广播电视作出特别管制的情形下制定的法律规范。广播电视法的调整范围不是一成不变的，在不同的广播电视技术发展阶段，各国所采取的立法模式不同。因此，广播电视法在具体的立法名称上、每一立法文件调整的范围上也不尽相同。比如，在美国，相关的立法文件名称有“无线电法”（Radio Act）、“通信法”（Communications Act）、“电信法”（Telecommunications Act）、“公共广播法”（Public Broadcasting Act）等；英国相关的立法文件名称有“广播电视法”（Television Act）、“通信法”（Communications Act）、“皇家宪章”（Royal Charter）；法国相关的文件名称有“视听传播法”；德国的有“州际协议”、“媒介法”、“广播电视法”等。

二、广播电视法的发展历史

在世界范围内，广播电视产生的基础——无线电信号的发现和频率资源的利用，是在19世纪末20世纪初。这一时期正是资本主义世界在工业革命完成之后，社会生产力水平有了极大提高、经济社会矛盾凸显，需要国家以新的方式对待社会生活的时期。也正是在这一时期，发达国家中，社会思想观念由“个人本位”向“社会本位”转变，政府不再是一个消极的“守夜人”的角色，建设福利国家成为基本的社会目标，政府开始以积极的态度深入到社会的许多领域。突破古典自由主义中国家与社会、政府与个人关系理论的新的制度措施——国家干预的情形出现了。在这一背景下，如何利用无线电信号，如何规范频率资源的使用，各发达国家基本上从一开始，就通过政策、法律制度予以控制和规范。（一）各发达国家广播电视法的发展进程

1.英国

英国首先在世界范围内开创了独立于政府和商业力量之外的公共广播电视制度，在后来的发展历程中，逐渐推行公共广播电视和商业广播电视并存、协调发展的制度。英国受制于自身独特的法律传统和制度，其广播电视法律制度独具特色，公共广播电视以皇家许可的特殊法律形式进行规范，商业广播电视以议会立法的形式规范。

1922年，英国第一家私营商业性广播电台出现，这就是当时的英国广播公司（British Broadcasting Company）。1925年，英国的克劳福德委员会（Crawford Committee）认为，广播公司不能置于私人手中，而解决的办法是，通过代表公共利益（public interest）的公共部门（public body）来组织广播活动。1927年，英国国王颁布《皇家宪章》,将原英国广播公司（British Broadcasting Company）改组为现在的英国广播公司（British Broadcasting Corporation,即BBC）。自此，开始了英国广播电视的法律历史。

针对公共广播电视，英国有女王签署的《皇家宪章》（Royal Charter）。英国政府根据《皇家宪章》,与BBC签订的《许可协议》（License and Agreement）构成英国公共广播电视的法律依据和规范。《皇家宪章》每10年更新一次，政府也因此相应地要和BBC重新签订协议，至今已经过了7轮，最新一轮的《皇家宪章》的有效期为2007年到2016年。《皇家宪章》是英国赋予BBC法人地位及其权利的法律文件，它规定了BBC的性质、宗旨、任务、节目制作标准和运营范围与方式等。在BBC成立之后到现在，虽然英国政府在不同时期对BBC的态度有所不同,但是，BBC始终坚持在独立性的基础上为公共利益服务的宗旨。

20世纪50年代，英国开始发展商业广播电视。1954年通过的《电视法案》（Television Act 1954）,确立了商业电视在英国的合法地位。1972年《商业广播法》（Sound Broadcasting Act 1972）使商业广播合法化。在此前后英国议会制定颁布有1963年《电视法》（Television Act 1963）、1984年《电讯法》（Telecommunication Act 1984）、1990年《广播电视法》（Broadcasting Act 1990）、1996年《广播法》（Broadcasting Act 1996）、2003年《通信法》（Communications Act 2003）。综观英国商业广播电视的立法或相关广播电视政策，基本上贯穿着两大原则：强调商业广播电视为公共利益服务的宗旨；“竞争机制”的引入和强化。

对英国的广播电视法律制度来说，除了上述的宪章、协议、立法之外，英国广播电视法还包括：欧盟相关立法；本国的一些宪法性规范，议会颁布的一些成文法，如2000年《人权法》；各个时期政府和专门委员会发布的相关白皮书、绿皮书、报告；相关判例等。

2.德国

德国的广播电视立法具有自身独特的历史。德国自广播电视产生以来，历经了人类历史上所存在的各种体制，最终在二次世界大战之后，确立了以公共广播电视为主，并以商业为补充的广播电视体制。

德国在第一次世界大战期间，第一次使用了“广播”（rund-funken）一词,1923年，柏林“广播时段股份公司”（Radio-Stunde AG）播出的第一个广播节目被认为是德国“广播”历史的开端。

德国广播电视及其法律史，大致分为三大阶段。第一阶段：中央集权的时代；第二阶段：公共广播电视时代；第三阶段：公共广播电视与商业广播电视并存的时代。第一阶段为第二次世界大战之前。这一时代的“中央集权”又历经三种情形：威廉二世时期的君主制度中央体制，也称初创期；魏玛共和国时期的民主制的中央行政体制；纳粹主义时期（第三帝国）的中央集权体制。第二阶段和第三阶段的发展形成了德国广播电视法现在的模式和特点。

第二阶段为1945年到1983年。二次世界大战后，1945年至1949年，盟军军管时期对德国广播电视体制的改造，最终形成了德国的公共广播电视体制。这一时期成立了“德国之声”广播电台。1949年至1983年是德国公共广播电视体制的垄断时期，这一时期，依据《联邦基本法》,德国宪法法院所作出的8个重大判决，以及各州之间所签订的关于广播电视的《州际协议》、各州制定的广播电视法和媒介法，形成了德国的广播电视法框架。

第三阶段为1984年至今。1984年1月1日，伴随着德国第一个私营电视综合频道卫星一台的开播，各州在此前立法实验的基础上，纷纷制定自身的媒介法或广播电视法，1986年德国联邦宪法法院判决《下萨克森州广播电视法》并不违宪，于是德国的广播电视法律体系中出现了规范商业广播电视的制度。《德国之声法》是针对代表德国国家利益的对外播出机构“德国之声”的专门立法。由于广播电视的立法事项属于各州的“文化主权”范围，因此，有关德国的公共广播电视和商业电视的法律规范体现在州际协议和各州的广播电视法中。自1959年到现在，各州先后签署过8个州际协议。其中1959年签署的第一份州际协议，即《广播电视州际协议》，对于公共广播电视和商业广播电视都进行了规定。此后的州际协议主要针对各州的公共广播电视作出规定，商业广播电视则由各州的广播电视法专门规范。德国联邦宪法法院的8个关于广播电视的判决，在德国广播电视制度发展上起到了“纲举目张”的作用,对广播电视法律要规范的重要问题给予了制度性的确定。它们分别是：（1）1961年联邦建立“德意志电视有限公司”的判决（BverfGE12,205）,此判决解决了广播电视立法权归属问题；（2）1971年关于广播电视公共事业性质的判决（BverfGE31,314）,此判决确定了德国广播电视的“公共产权”的性质；（3）1981年关于萨尔州商业电视的判决（BverfGE57,295）,此判决作出了商业电视不符合当时社会需要的结论；（4）1986年关于下萨克森广播电视法的判决（BverfGE73,118）,此判决确立了德国商业媒体和公共媒体并存的二元体制；（5）1987年关于巴登·符腾堡州媒介法的判决（BverfGE74,297）,此判决对公共媒体和商业媒体采取区别对待的态度，强调公共电视的“支柱”地位；（6）1991年关于西德意志广播的判决（BverfGE83,239）,此判决首次提出在二元体制下必须保障公共电视的基本供给；（7）1992年关于黑森州广播的判决（BverfGE87,187）,此判决规定视听接受费应在公共电视媒体的混合财源中成为主要部分；（8）1994年关于广播电视接受费的判决（BverfGE90,60）,此判决强调公共电视媒体的独立性需要有独立的财源作保障，确认了广播电视资金需求调查和审核委员会（KEF）在公共媒体财政体系中的核心作用。

现行的德国广播电视法律体系，依据德国的联邦制结构、联邦和州的权限划分，结合其广播电视体制，构成如下：一是联邦基本法以及欧盟的相关的法律规范；二是属于联邦法律的《德国之声法》；三是联邦各州之间的州际协议、各州制定的广播电视法。其他一些相关法律也构成了广播电视法的组成部分，如《反垄断法》、《信息与服务传播法》等。

德国广播电视法正是通过科学、精细的规范设计，使公共广播制度能够较好地保持其独立于政治和商业力量的秉性，保持其高水准的节目质量，因此使其在当今广播电视的世界版图中“占据着重要一席”。

3.法国

法国的广播电视，相对于英国、德国的广播电视体制和立法史，也有着自身鲜明特点。法国很早就有广播电视立法，并且保持了长期的广播电视国有体制。虽然法国也一直强调广播电视的公共服务性质，但长期的国有体制决定了其广播电视受政府影响很深。后来又因广播电视私营化力度过大，为了矫正这种局面，法国又进入一个力图寻求公共与私营体制平衡的探索时期。

1903年，法国在埃菲尔铁塔进行了广播发射的首次实验,1923年制定颁布了第一部广播电视法律1923年《广播法》。这部法律规定广播归国家专有，但这时的国家垄断还较为宽松，实际上还有一些私营电台。第二次世界大战结束后，私营电台的许可证被没收，法国的广播以及以后出现的电视由国家全面垄断。1982社会党执政后议会通过新的广播法，允许开办私营电台，一年间有1000多家私营电台获得执照。1985年开放商业电视，1987年最大的国营电视一台被出售。1989年通过新的广播电视法，设立最高视听委员会，负责对私营电台和电视台的批准权，对公共广播机构负责人的任命权和对节目制作编播规则的制定权，确立了公私并存的广播电视体制。法国颁布的重要的广播电视法律规范有1959年的《视听传播法》,1974年《传播法案》,1982年《传播法案》,1986年《传播法案》及其1994年修正案、2000年修正案，2004年的《数字经济信任法》和《关于电子传播和视听传播服务法》,2009年《视听传播和新公共电视法》等。

近年来，法国开始探索公营与私营之间的平衡，2000年修正案重新使用“公共服务部门”这一概念，视听传播格局中的公营部分得到加强。现在，广播电视表面上实行双轨制，但实际上占主导地位的是私营媒体。

基于法国独特的文化和历史传统，法国广播电视法最显著的特点是随政治力量变化呈现“周期性”。20世纪80年代以来的“变法”努力，如法国前总统密特朗所说，是“剪断”政治权力与视听媒体之间的“脐带”（虽然两者之间的“危险关系”在法国还存在）,来实现法国的“视听传播自由”,即“言论自由”和“经营自由”,“自由与多元”。

4.美国

美国的广播电视法律制度，相对于欧洲国家，自身特色极为突出。美国建立的是以商业广播电视为主、公共广播电视为补充的商业广播电视体制。其立法主要是一部如何规范商业广播电视的立法史。美国最早的有关广播电视的立法可追溯到1910年国会通过的《无线航行法》（Wireless Ship Act of 1910）。1912年《无线电法》（Radio Act of 1912）和1927年《无线电法》（Radio Act of 1927）确立了美国的商业广播体制。1934年《通信法》（Communications Act of 1934）是美国历史上对于美国商业广播电视规范的最重要的法律，1996年国会通过的《电信法》（Telecommunications Act of 1996）是对《1934年通信法》的修订。1967年美国国会颁布了《公共广播电视法》,由此确立了美国公共广播电视制度。至今，美国的公共广播电视在份额上所占比例很小。

美国广播电视法中，虽然确立了以商业广播电视为主的体制，但是对广播电视管制的公共利益目标的追求、对商业广播电视的“公共利益”的义务要求，始终坚定不移。国会制定法、联邦独立管制机构制定和作出的各项规则和决定、美国联邦法院的判决构成了美国广播电视法律体系。（二）发达国家广播电视法发展和演变的历史归纳

发达国家广播电视法的发展呈现出一定的规律性，即表现为从单纯到复合的过程。这一过程有两重含义：一是产权层面的从简单到复合，一是技术层面的从简单到复合。从产权层面上来讲，早期各国确立的或是单纯的公营或国营体制，如英国，德国、法国；或是单纯的商业体制，如美国。后来实行公营体制的国家允许商业性广播电视的存在，单纯商业体制的国家则开办公共广播，于是出现了二元体制。如今各发达国家都实行这种依法确立的二元体制。从技术层面来讲，根据技术的发展，开始是单纯的无线广播，后来出现无线电视，再后来是有线电视和卫星电视以及IPTV电视等。在广播电视法发展的不同时期，根据传输频道的不同，法律区别不同领域分别规制和调整，后来则出现统一调整的趋势和实际状态。这种统一不仅限于广播电视领域，各国还针对媒介融合的趋势，将广播电视和电信、互联网等纳入统一的法律规范的调整范围，如美国的1996年《电信法》,英国的2003年《通信法》,法国的《关于电子传播和视听传播服务法》、2009年《视听传播和新公共电视法》等。

广播电视法的发展演变还可从另一个角度进行归纳。伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）认为，政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。2002年出版的德国《广播电视法规大全》（Rundfunkkrecht）开篇第一句话就是：“广播电视法，就是转化成为条款的政策。”在德国，广播电视制度和政策最全面和最真实的体现者就是它的法律制度。东京大学社会信息研究所的花田达朗也指出：“传媒规制系统属于传媒规范系统的组成部分，而传媒规范系统对于传媒制度系统而言，实际上就是传媒的法制系统。”

研究广播电视法的历史演变，已有的关于发达国家广播电视政策及整个媒介政策的演变的理论，也是对广播电视法发展演变的一种理论描述。英国学者麦奎尔和荷兰学者库伦伯格立足于媒介政策和广播电视法律制度的核心问题“公共利益”内涵和外延的变化，对媒介政策的发展和历史阶段的划分，对于我们认识发达国家广播电视法的发展历史及广播电视法上的“公共利益”具有很大的参考和借鉴价值。

三、发达国家广播电视法的几个基本问题

正如广播电视有广义、狭义之分，广播电视法也有广义与狭义之分。本书前述广播电视法的含义，属于狭义类别。如果从我们一般定义法律的范式角度出发，广义的广播电视法就是调整与广播电视有关的社会关系的法律规范的总称。那么，除狭义的内容以外，还包括其他公法和私法规范。本书所称广播电视法一般取狭义。

从最早的立法来看，广播电视法是伴随着政府对社会领域干预的不断扩大和深化的产物，是政府从其他领域的管制，拓展到对利用无线电信号的频率资源进行管制的结果。发达国家的广播电视法是在各国基于宪政制度，确立经济自由、保障表达自由的社会与制度背景下，在需要对广播电视领域进行一定程度的国家干预时，恰当地行使国家权力，解决无线电频率资源使用中存在的私人无法解决的矛盾而产生的，从表面上看，是对政府机构的“授权”法，实质上则是对政府机构的“限权”法。这种“授权”或“限权”,都是以“公共利益”的保障和实现为目标的。因此，广播电视法直接涉及政府与公民、行政权与公民权的关系问题，广播电视法属于行政法性质，归于公法范畴。

从本质上讲，行政机关与公民关系问题也是一个宪法性问题。宪法本身就是“规定国家主要机构的组成、权力和运作方式的规则以及政府机构和公民关系的一般文件”。并且，宪法对于国家权力以及权力运行的规定，目的也在于更理想地实现其对国家与公民关系的设计。对于行政法律体系而言，其实质就在于将宪法的一般性规定具体化，使宪法设计的国家与公民（行政机关与公民）关系变成更宜操作的具体法律规范。也就是说，通过行政法律关系的构建来实现宪法对国家和公民关系的设计。行政法不可能从本质上改变宪法的基本制度安排，不可能超出宪法之外另行创设行政权与公民权的关系。将公民的基本权利写入宪法，其目的就在于禁止一切国家机构来取消它。否则，行政法就缺乏正当性，违背了宪法的基本精神。

简而言之，发达国家的广播电视法是属于公法性质的法律规范。公法的核心功能是控制权力、保障权利。本书对广播电视法中的公共利益问题的研究，始终聚焦于由这一概念所体现的“权力”与“权利”的关系，即国家与社会、政府与公民的关系这一核心问题。（二）发达国家广播电视法的渊源与结构

广播电视法作为一个法域，有其特殊的构成体系。各发达国家根据自身的法律传统、广播电视体制的特点、广播电视管制体制的特点，并基于不同的政治、文化、社会因素考量，形成了独具特色的广播电视法律体系。

1.广播电视法的效力渊源：广播电视法都有宪法和一般法律渊源。各发达国家都将宪法中有关表达自由与新闻自由、人格尊严的保护条款作为广播电视法的基础规范。英国虽然是一个没有成文宪法的国家，但是其关于权利保护的宪法性条款，同时也是广播电视法的渊源。

2.广播电视法的内容渊源：构成广播电视法体系各项内容的法律规范，除了立法机关和规制机关依据法律程序制定的专门的法律文件之外，相关领域的法律所规定的内容也构成广播电视法不可分割的一部分。如行政程序法律、选举法律、规范竞争秩序的法律特别是反垄断的法律、促进产业发展方面的法律、信息公开与信息自由方面的法律、少年儿童保护方面的法律、贸易和文化保护方面的法律、民事侵权方面的法律、刑事方面的法律，乃至相关的程序法律都构成了广播电视法的内容渊源。

3.广播电视法的形式渊源：各国广播电视法律，除了典型形式的法律以外，如立法机关和独立机构制定颁布的法律文件，还有自身特殊形式的法律渊源，如美国、英国、德国的相关判例。英国议会和政府各时期成立的专门委员会的报告，BBC的皇家特许状的特别形式，构成了其广播电视法的重要部分。根据联邦和各州的主权的不同范围，德国广播电视法的主体部分是各州之间签署的“州际协议”,确定德国广播电视法律制度框架的部分则是其联邦宪法法院的多个与广播电视有关的判例。此外，各州自身的广播电视法或媒体法也是其广播电视法的重要构成内容。相对于欧美其他国家，法国广播电视法的构成则以国会的立法为主，同时，其广播公司与政府所签的关于广播公司权利和义务的协议，也属于广播电视法的范畴。

欧美发达国家各国广播电视立法权限及由此决定的广播电视法的结构也各不相同。美国作为一个联邦制国家，州权力和联邦权力有明确划分，广播电视法的立法权主要属于联邦政府，只有在有线电视方面，州才有一定的立法权。作为独立管制机构的联邦通讯委员会制定和发布的各项行政法规和规则（rule）,构成了广播电视法的主体性内容。联邦法院，特别是联邦最高法院的判例，对确定美国广播电视法中基本的、重要问题具有举足轻重的作用。在内容结构方面，基于对不同通讯媒介功能的不同认识，美国对有线电视和无线广播电视采取不同的宪法态度，实行分别立法。有线电视法律构成广播电视法律体系中较为独立的一个组成部分。法国则以国会立法为主。在德国，广播电视是属于“州文化主权”的一部分，因此，联邦立法层面，除了宪法性规范、针对德国国家广播电台“德国之声”的专门立法外，广播电视的立法权限主要在各州，德国联邦宪法法院的8个判例，构成了德国广播电视法的基本内容。（三）发达国家广播电视法的价值目标、立法宗旨与基本内容

1.发达国家广播电视法的价值目标

作为一个法律领域，发达国家的广播电视法是为了规范传播秩序，针对作为大众传播途径和表达意见渠道的广播电视，依据一定的价值目标进行规范而制定的法律规范和相应建构的法律制度。广播电视法在一国的法律体系中虽然仅仅是一个范围狭窄的法律领域，但是，这一法律领域关涉利用广播电视进行表达的宪法保护问题，关涉行政机关或独立管制机关的行政许可和监管问题，也关涉经济自由和重大产业政策和市场秩序维护问题。因此，广播电视法要保护和平衡的重要的法律价值是公平、效率。所有这些价值目标都统一在“公共利益”这一概念之中。

2.发达国家广播电视法的立法宗旨

立法宗旨是一部法律的灵魂，它是指立法者在一定的价值理念的引导下，确立通过立法要达到的社会目标。立法宗旨还决定着立法者对于特定法律规范中的权利义务的设定，其目的是为了促使立法的社会目标的实现。我国已有的研究成果可更具体地说明发达国家广播电视法的立法宗旨：（1）普遍服务。这一原则长期以来是欧美各国制定通信政策的指导性原则，其基本内涵有两点：一是通信网络的传输覆盖达到所有国民都能方便接收的水平；二是要根据绝大多数国民的承受能力来确定通信服务的价格，让所有人都能享受到应有的通信服务。发达国家将普遍服务作为广播电视政策的指导原则，其政策指向是：一是强调广播电视覆盖范围应超越地理上的阻隔，让所有的人都能接收到信号；二是广播电视节目的内容应涵盖大众日常生活所必需的所有信息，节目内容应是多样化的，为此，应通过多种信息来源获得各种信息。（2）维护媒体的独立性。这是指广播电视媒体要与党派、利益集团、政府机构保持一定距离，独立自主地进行新闻报道和节目编播。（3）利益平衡。它是指广播电视媒体在传播活动中要保持公共利益与商业利益、全国性需求与地方性需求、公共权力和公民权利、主流观点与少数派意见之间的平衡。（4）促进竞争。它是指在各类媒体之间、各类传输渠道之间、各类服务之间、各类市场之间，尽可能引入竞争机制，以促进效率的提高。（5）保障多样性。它是指广播电视媒体在传播活动中，要照顾到文化上的多元性和思想观点的多样性。

3.发达国家广播电视法的基本内容

广播电视法的具体内容规范，其实也就是规定国家和政府对于广播电视的规制机制和手段。

从历史发生学的视角来看，在发达资本主义国家，虽然在近代历史上都经过了争取新闻自由的斗争，确立了依据宪法保障新闻自由的理念和制度，但是，由于广播电视这种大众传播媒介特殊的社会功能和传输方式所利用的资源的稀缺性，各国在广播电视产生之初，都没有像保障平面媒体的新闻自由那样，对广播电视采取放任的态度，而是针对广播电视建立了管制制度，并依据变化的时代特点和社会状况，对这些管制制度进行不断的改革。这些规制机制和措施，构成了广播电视法的重要内容。

具体来说，这些规制机制和措施大体上可划分为如下几个方面：确立规制机构；确立规制立法权限；确立电波频率管理制度；确立视听接收费制度；确立许可证制度；规定产权及竞争规范；规定节目政策与内容规范；文化保护的制度和措施规定；投诉与惩罚机制和方法等等。

4.发达国家广播电视法的使命

发达国家广播电视法的价值目标具有复合性，从立法史的角度来看，不同时期的立法在具体目标上偏重不同，大致的趋势是从注重公平向注重效率转移。但是，由于发达国家都是宪政民主国家，其公平价值中强调的是人人有接近和使用广播电视的权利、人人有知情和表达的权利，因此引导和约束广播电视机构全面充分表达“多元”观点和意见这一使命并没有变。广播电视法对广播电视机构在节目政策和规范方面的要求，即“多元”的要求构成广播电视法中“公共利益”目标实现的重要途径。这一意义上的多元，我们称之为“内部多元”。由于发达国家一般将“禁止事先约束”的新闻自由作为一项宪法原则，无论国会立法，还是政府执法都不能直接干预广播电视机构播出的内容。为了保证“内部多元”,各国往往又通过规定设立不同产权性质的广播电视机构、通过规定特殊的广播电视机构的内部治理结构、通过规范不同媒体间的交叉产权、通过控制广播电视机构的市场占有的规模，来防止节目内容的单一，或促进广播电视机构对于涉及公共问题的节目的播出和意见的多元。所有这些属于直接的节目政策和节目规范之外的法律制度和规范，我们称之为“外部多元”。因此，发达国家广播电视法的使命，概括起来就是确保“内部多元”和“外部多元”。作为广播电视法直接对广播电视机构规定的义务，主要是“内部多元”方面。本书研究的广播电视法中的公共利益，侧重于“内部多元”。

总之，作为公法的广播电视法中的公共利益问题，是广播电视法的核心问题，无论是广播电视法的价值目标、立法宗旨，还是具体内容及其使命都围绕公共利益而确立。本书研究的广播电视法中的公共利益不同于广播电视管制中的公共利益。相对于既有的广播电视管制中的公共利益的研究更多是描述性的，本研究偏重于规范意义上的研究，但同时也深入拓展到制约广播电视法中的公共利益的各项因素。广播电视法中的公共利益不同于其他法律中的公共利益。广播电视法中的公共利益，本身就是广播电视的立法目标，并且有着自身丰富特殊而富有争议的内涵。在其他法律中，公共利益仅仅是必要时限制公权力或私权利的一项理由，本身并不是立法目标。

第二节 公共利益的一般理论和广播电视法中的公共利益学说

一、公共利益的词源意义

关于“公共利益”（public interest）一词的词源意义，既有的学术著作已经有很多探讨，本书在这里只稍作分析。取其最一般的解释，就是“公共”和“利益”二者意义的组合。所谓“公共”,据《辞海》解释，“公共，谓公众共同也”。英文中“public”,则有“公众的、公用的、公共的”之意。“public”一词含义具有双重来源：一是希腊词“pubes”,大致可译为“matruity”（成熟、完备）。在希腊语中，“pubes”的含义是身体和情感或智力上的双成熟，尤其是指人们超越自我关心或自我利益而关注和理解他人利益，这意味着个体对于自身行为可能为他人造成的后果以及自他关系的自觉。二是希腊词“koinon”,英语中的“common”一词就来源于这个词。而“koinon”本身又源自“kom-ois”,意指“care with”（关怀）。显然，“public”强调的是一种共同的、集体的关怀。“利益”,在中国古人看来，就是人们为了需要，而通过社会生产或者和谐交往所获得的好处和所拥有的资源。英文中的“interest”一词来源于拉丁文“interesse”，它是由inter+esse构成的，原意为“处于……之中”,因为在其中就必然关心，产生兴趣，直至认识利害关系，最后形成利害关系，即为利益。

因此，公共利益简单说就是许多私人的利益的集合。在许多私人组成的集合体中，人们对于好处的获得和资源的拥有，在满足自身的需要的同时，必然会与他人产生一定的利害关系。根据公共利益本身的基本含义，我们可以发现公共利益是一个价值范畴，也是一个关系范畴。作为价值范畴，公共利益是指人们的那些利益；作为一个关系范畴，公共利益强调的是个体与个体组成的群体的关系，具体而言是个体的利益与集体（共同体、国家、社会、政府）的利益发生冲突时如何协调。

二、政治哲学中的公共利益

人们获得好处，占有资源，其终极目的就是使自己过上“好的生活”。人们协调个体与群体的关系，所依据的原则，也是这种协调的结果能够使人过上“好的生活”。政治哲学中有一种对于公共利益的解释就是：“公共利益指的是政治（共同体、国家）活动的根本目的或者政府的职能。它的规范性含义指的是政治决策、公共政策以及效果的评价标准，即政治共同体、国家维护自身统一、安全和良序持久的运行以及满足、服务于其成员、个人的‘好生活’的标准。”从这个意义上来说，在西方，关于公共利益的思想贯穿整个西方文明的始终。具有深远历史影响和重要代表性的思想来自古希腊的亚里士多德，中世纪的阿奎那、奥古斯丁，近代以来的霍布斯、洛克、边沁、密尔、卢梭以及现当代的一些思想家。他们的思想构成了人类思想史上每一个阶段的标尺。在政治哲学的意义上，将“好的生活”作为“公共利益”的内涵的标准，是这些思想家们的一个共同理论观念。

早在古希腊罗马时期，哲学家和思想家们，对于公共利益的阐述，就形成了关于公共利益的价值和功能的基本原理，即公共利益是政府正当性的判断标准；公共利益是政府的组织原则。

在古希腊罗马时期，公共利益的思想体现着整体主义的国家观。社会普遍奉行着整体主义城邦（国家）观。亚里士多德认为：“我们见到每个城邦（城市）各是某一种类的社会团体，一切社会团体的建立都是为完成某些善业——所有人类的某一种作为，在他看来，其本意总是在求取某一善果。既然一切社会团体都以善业为目的，那么我们也可以说社会团体中最高而包含最广的一种‘它所求的善业也是最高而最广的’,这种至高而广泛的社会团体就是所谓城邦，即政治社会（城市社团）。”

古希腊人认为城邦不仅是满足物质利益所必需，也是发展人性所必需。相对于物质利益而言，古希腊罗马城邦公民更为重视“政治权利”,在“生活中所关注的中心是对城邦政治活动的参与而不是物质生活的富足。……生命本身的目的却绝不在于物质欲望的满足，而在于成为城邦公共生活的一员”。

在罗马，自君主们被驱逐以后，以公共利益为优先议题的百人会议成为重要的国家权力机关，对城邦政治社会生活中的重大事项作出决定。“人们就形成了这样的一种习惯，即举行军队会议，就公共利益或选择官员展开咨询。……通过历史我们能够明显地看出，这种百人会议变得越来越重要起来，最后竟不知不觉地变成一种举足轻重的会议。……公共利益于是成了这种会议的优先议题。”

中世纪的奥古斯丁和阿奎那的基督教思想对于公共利益的见解有新的发展。奥古斯丁认为，人类最高共同体，即政治共同体，其意义仅限于和平、秩序和最弱意义上的正义。在阿奎那看来，“为了正确地保持社会的秩序，君主还有一个任务需要完成：他必须关心社会的发展。”“奥古斯丁-阿奎那主义秩序概念仅仅具有维护政府和平、最弱意义上的正义以及事先防卫的功能，并且同时把个人救赎提高到一个虽然没有受到有组织的公共关注——这里的‘公共的’意义是指政府——但却可以公共认同的层次。……在基督教秩序中，公共利益不仅表现为限制政府这样的特性，而且也同这个有限政府一同分享超验根源和人类生活的目的。”

中世纪结束后，西方社会进入了近代。罗素曾指出：“通常谓之‘近代’的这段历史时期，人的思想见解和中古时期的思想见解有许多不同。其中有两点最重要，即教会的威信衰落下去，科学的威信逐步上升。别的分歧和这两点全有连带关系。”近代以来，构成古典自由主义的基本部分的社会契约论和功利主义理论对西方公共利益的观念影响至今。

近代的思想家，以社会契约论作为论述的逻辑起点，从实现天赋权利的需要的角度重新阐述了公共利益与国家权力的关系。其基本观点是公共利益理应成为国家或政治权力的依归。霍布斯说建立主权者的统治乃是为了寻求和平，统治者的最高义务就是增进人民的安全和福利，为此统治者必须保护人民，使他们免遭敌人的侵犯，允许他们致富，并确使他们享有一种无害的自由，毫无恐惧地享受法律所赋予的权利。洛克认为在先天自由、平等和独立的人们中间产生一种使人自愿服从的权威，必是取决于这种政治权力只能从每个人保护自身及其财产的权利中引申而来，因而，保护公共利益成为政治权力行使的目标指向。他说：“所谓政治权力，我以为即制定法律的权利，为了规定与保护财产而制定法律，附带着死刑，下而至于一切轻缓刑罚，以及为执行这种法律和为防御国家不受外侮而运用社会力量的权利，而这一切无非为了公益。”卢梭则认为，公共利益既是国家的创制目的，也是国家的准则。“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那末，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能……因此，治理社会就应当完全根据这种共同的利益。” “主权的行为又是什么呢？……它是合法的约定，因为它是以社会契约为基础的，……它是有益的约定，因为它除了公共的幸福而外就不能再有任何别的目的。”

社会契约理论将权力归源于公共利益，归源于权力主体与权力对象间的合意，强调权力对象对权力服从的有限性，并非一切权力都具有强制性效力，“强力并不构成权力，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”。

功利主义思想更将公共利益明确还原到实实在在的个体利益，这对防御政府滥用权力，建设法治宪政政府，更好地保护个人权益提供了理论基础。

边沁认为“公共利益是个虚构体，由那些被认为所构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈论共同体的利益便毫无意义”。依据功利主义原则，个人是自己利益最好的评判者，每个人自由地去追求他们的利益自然可以使社会效用最大化，即实现公共利益最大化。从而实现公共利益的最佳途径就应当是在实现个人利益过程中增进公共利益。因此，边沁反对政府对经济的干预，坚持主张政府不要干预供需规则，要允许个人进行自由的贸易，允许个人最大限度地追求个人财富的增长，唯有如此，才能实现最大多数人的最大幸福。政府仅有责任提供那些对社会存在和社会福利关系重大的“服务”。

进入20世纪，针对过于强调个人本位的古典自由主义的公共利益观，产生了新的关于公共利益的思想，具有代表性的有庞德的“社会本位”的公共利益学说、新自由主义的公共利益观、社群主义的公共利益观等。

庞德把法律秩序应当保护的利益，分为个人利益、公共利益和社会利益三类。个人利益，是直接涉及个人生活并以个人生活名义所提出的主张、要求和愿望。公共利益，是涉及政治组织的社会生活，并以这种社会的名义提出的主张、要求和愿望。社会利益，是涉及文明社会的社会生活并以这种生活的名义提出的主张、要求和愿望。庞德同时还指出，其对于利益的划分只具有相对意义，同一种要求、需要或愿望，可以从不同的角度提出，通过利益主体地位的变化，这种要求、需要或愿望可以与不同利益联系起来。“每一种要求并不一定永远只属于其中一个范畴。同一要求可能基于不同的地位而被提出，因而必须从不同角度来看待”。“当我们考虑要怎么看待这些要求或需求时，还有当我们在一个新的层面或新的情境中，寻求调停冲突及重叠的要求时，最重要的就是把个体利益视为社会利益。”

新自由主义主张，公共利益是个人选择和个人权利的自然延伸结果，一旦个人能够充分自由地实现其个人价值、个人权利，那么个人所在的群体的价值和公共利益也就随之而实现。在新自由主义者看来，市场经济有着自身的内在逻辑，没有什么比充分发挥“看不见的手”的作用，能够更恰当地满足各种利益诉求，更有效地实现社会繁荣。福斯特（John Bellamy Foster）指出，“以每个人的私利为基础组织起来的市场社会是人类的自然状态，只要没有外部障碍阻挡，这种社会必定会通过看不见的手走向繁荣；……全部人类历史不过是市场关系的逐步解放，这种普遍性、理性化的社会形式唯一需要的就是消除对它的束缚。”在完全的市场经济条件下，每一个人自由地追求自身利益的社会结果就是公共利益的自然增进。新自由主义者并不完全排斥政府在公共利益实现中的作用，只是相对于市场机制而言，政府干预的作用是第二位的，主要解决一些依靠市场机制无法满足的供给需求。

社群主义认为，社会是第一位、个人是第二位的，个人权利是由具体的社会生活条件所决定，“个人享有的权利是以某种具体的社会规则和社会条件为前提的，而这些特定的规则和条件只存在于特定的历史时期和特定的社会环境”。社群主义认为，人的权利受制于社会生活条件，只有通过社群的积极努力才能消除这些限制条件，因而人的积极权利更为重要。新自由主义认为权利的主体应当是个人，而不能是集体；社群主义虽也承认个人权利的存在，但更倡导集体权利，认为社群权利是其发挥基本功能的需要，否则，社群就没法在成员间分配各种利益与资源，满足成员的物质需要和精神需要。社群主义基于社会本位的出发点，主张在社会生活中强调普遍的善，认为只有公共利益的实现，才能使个人权利得到最充分的实现。只有公共利益，而不是个人利益，才是人类的最高价值。

从上述西方主流的关于公共利益的思想和观念来看，其一以贯之的核心问题——如何处理个人与群体的关系，其实也就是个人与政府、社会与国家的关系，以便最终能够实现“好的生活”。

学者房德玖归纳了整个思想史上关于这一问题的发展和演变。他认为，以15、16世纪为分水岭，前后对“好的生活”的理解有着不同的立场。在此之前，以亚里士多德为代表，“好生活”乃是政治社会的“最高的善”,本质上是公民个人服从并维护城邦的统一、秩序与安全。“民主政体城邦的利益则较着重对本国的爱国精神”。这种前工业化时期对“好生活”的理解显然不同于工业化社会以来人们对于“好生活”的理解，两者的最大区别在于：前工业化时期对“好生活”的理解着重于从城邦政治价值、政治上“最好的善”出发对公民生活提出这一规范要求，而工业化社会以来对“好生活”的理解则是直接从个人的利益、需要出发，张扬的是对个人利益优先考虑的伦理标准。

房德玖还从公共理性的角度，归纳了公共利益的意义：公共利益总是被指认为一定社会—政治主体的利益，是共同利益和个体利益的统一。这包括两个层次，一是作为社会主体的个人予以选择并通过分配制度予以规范社会的基本利益；一是作为政治主体的国家所代表的政治利益以及这一利益涉及国家权力与公民权利关系时的公共权力、政治权力的合法性问题。

总起来说，近代以来西方的主流思潮都是建立在尊重个人利益的前提之下，看待个人与政府、社会与国家的关系的。从这个意义上来说，公共利益是包含着个人利益的一种集合性利益，它不同于凌驾于社会之上的国家利益，也不等同于公权力的行使者——政府所拥有的利益。

认识到西方近代以来公共利益思想的基本支柱，对于广播电视法中公共利益的认识和理解就有了逻辑起点。广播电视法的出现是由于发达国家在其历史发展过程中，要求政府改变功能，改变基于古典自由主义原则确立的国家和社会的关系状态，政府由“消极的守夜人”、不主动介入社会，转变为社会的管理者，对于传统的自由领域积极介入——即实行管制。因此，关于管制的公共利益理论对于理解广播电视法中的公共利益也至关重要。

管制，不同于自由资本主义之前和早期对新闻的控制和压制。新闻自由的概念和思想出现和形成于印刷技术广泛应用的平面媒体时代。在西方社会，平面媒体的自由绝对不允许政府的干预控制直至当代。而随着利用无线电频率资源的技术的发明，广播媒体问世以后，如前一节所述，由于其巨大的影响力和频率资源的稀缺，政府不能不介入管制，那么这种介入如何与传统的新闻自由理念相协调呢？公共利益便成为最富有活力和弹性的旗帜和杠杆。

三、广播电视管制中的公共利益问题

19世纪末20世纪初，伴随着资本主义由自由竞争发展至垄断，资本主义国家开始了对经济的干预，即管制（regulation）。这些干预的手段体现为政府对竞争的控制，对成本、价格、费率的控制，对资源配置的介入，对产品标准的制定等。干预的领域从产业领域拓展至公共事业领域及社会其他领域。这些领域包括铁路、民航、电信、邮政、医疗、保险、食品、医药、劳工等。在古典自由主义的旗帜下，政府应该是有限政府，政府是“公民自由的敌人”但又是“必要的恶”。在国家与社会二分的基础上，政府的权力有限，不得侵犯人们的消极自由，成为自由资本主义时期的关于国家与社会、政府与公民关系的特征。但是当社会发展到必须要求政府发挥更为主动的作用的时候，如何突破传统的意识形态、为新的制度实践寻找合法性、合理性依据的时候，满足“公共利益”便成为这一合法性和合理性的依据。

我们可以看出，管制是资本主义国家既要尊重公民个人自由，又要对公民的自由、权利进行一定程度的限制和控制的时候，如何更好地实现公民的积极自由、最大限度地提升社会福利而采取的措施。公共利益目标就是这种措施得以合法、政府权力能够被接受的理由。“管制”不同于我们经常不加区别混同使用的“控制”（control）、“管理”（management）等词。在中文语境下，“管制”与“规制”二者常同为一事，作为名词，都是英文“regulation”一词的翻译。管制是在西方法治与宪政条件下，政府依法行政的行为。或如郭镇之所解释：规制（郭镇之认为“regulation”译成“规制”更妥帖）主要是指具有法律地位、拥有独立权限的政府规制机构对特定个人和经济主体采取的一系列行政管理与监督行为，包括采取许可证制度、实施法规制裁等行政措施。规制强调的是“依法行政”的思想。

在西方，管制的主要目的，就是协调垄断企业和公共利益之间的关系。这一语境下的公共利益的主体，早期是相对于垄断大企业的中小经营者，后来则是相对于企业的消费者、雇佣者。从本质上看，管制是在尊重管制对象的经济独立的前提下，通过一定的管制措施，为管制对象设定一定的行为界限，从而更好地满足相关社会成员的利益。这种利益就是管制中的“公共利益”。关于管制的理论，是建立在“公共利益”的基础之上的。公共利益的概念试图在国家指导经济与古典自由主义将国家与私营企业之间明确划分的理念之间寻求平衡。

广播电视管制中的公共利益问题，和广播电视法中的公共利益，从描述意义上来说，并无二致。但是，从规范意义上来讲，则会有差异。管制中的公共利益，是一个描述性的概念，而法上的概念，既可以是描述性的概念，也可以是规范性的概念。无论从哪个视角研究公共利益，研究者首先对“公共利益”这一概念的模糊性、复杂性表示肯定和赞同。由于它是一个与人类公共生活相伴始终的理论和实践问题，关于公共利益的研究又是必需的，因此对公共利益的研究长盛不衰。

与政府在对其他领域管制中的公共利益相比，广播电视管制中的公共利益的特殊性在于，由于广播电视首先是信息传播机构，在发达国家被认为是一个表达意见和观点的平台。对广播电视行业的管制，不仅涉及对这个产业进行管制的效率问题，同时涉及这种管制对广播电视机构作为新闻组织的新闻自由的保障、广大成员能否利用和接收到广播电视的问题，后者我们将其归结为公平问题。纵观整个发达国家的广播电视管制和广播电视法的发展历史，都是在如何确保公平与促进效率之间寻求平衡。广播电视法上的“公共利益”就是公平价值中的具体内容、效率价值中的各项内容。在不同历史时期，广播电视法上的“公共利益”在这两者中间会侧重不同。

安托尼·道思（Anthony Downs）指出：“公共利益概念与民主社会所必需的普遍统一紧密相连。这涉及两个方面大多数民众的绝对同意：一个关乎社会行为和决策的基本规则，一个有关政府必须执行的基本社会政策的一般性原则。”

若把广播电视法上的“公共利益”问题视为一个具体法律制度的微观问题，在中观层面上，它就是一个政府对社会领域进行管制的问题，在宏观层面上则是一个政府和国家的目的及政府、国家与社会成员之间关系的问题。尽管从宏观和中观层面上来看，这一问题在西方主流政治法律思想中有较为一致的看法，“政府的中心目的是增进公共利益。这种观点在近几个世纪来的大部分政治理论家的著作中表现得异常清晰”。但是，实际上在具体看待究竟何为“公共利益”的时候，仍然是众说纷纭。

英国学者费恩塔克曾说：“公共利益经常以一个空瓶子的形式出现，在不同的时间会被注入不同的内容。鉴于不同的人会试图将不同价值观的东西注入其中，因此，当我们从瓶中啜饮时，我们不能确定瓶中东西的内容能在多大程度上满足我们特定的期望。”在美国，乃至整个西方，“公共利益”这一术语一直被以完全不同且经常矛盾的方式界定。关于公共利益定义的争论一直令社会科学工作者困惑。人们努力为公共利益定义，但是，似乎没有一个被广泛接受。“这个问题严重阻碍了行政法和行政管制的快速发展。”

广播电视管制中的公共利益之所以复杂，是因为在这一领域，进行管制的时候，公共政策需要考量的因素太多，而这些因素所涉及的价值冲突与利益协调问题又非常复杂。“长期以来，国家在传播事宜中代表‘公众利益’的行为一直因国家与公民在传播自由问题含混不清的关系被复杂化了。从历史角度看，国家常常被看做是个人表达自由的大敌，但与此同时，通过宪法和法律体系，国家又在很多方面，成为自由的有效捍卫者。”同时，在实践领域，广播电视管制牵涉到包括广播电视机构在内的各种社会集团和利益群体，这些集团和群体往往又把公共利益作为一个工具性的手段，来为自身利益的合法性、合理性进行论证，因此，在规范层面应该是具有内在规定性和客观存在的公共利益引发了各种不同的见解，由此，关于管制中的公共利益问题的复杂性便呈现出来，甚至出现否定公共利益概念、否认公共利益存在的意见和学说。如罗伯特·米沃德（Robert Miewald）、富兰克林·索拉夫和格伦唐·舒伯特都认为：公共利益的概念太模糊，对公共管理者没什么用处。格伦·O.鲁滨逊认为，在现代美国这种多元社会里，公共利益“仅是政治竞争的产物，是不同部门公众间的一项协定。公共利益是一种成功的政治联盟，这种联盟能诱使立法机构、执行机构和官僚政治承认就是公共利益”。还有的观点认为：“公共利益不可能被有意义地集中起来，以使得该概念能为机构管制者颁布规则（公共政策）提供有价值的指引。”

虽然存在对管制、广播电视管制中公共利益的否定性见解，但是，很多学者还是试图厘清和揭示其中的公共利益究竟为何。我国学者郑涵、金冠军认为：有一种观点将公共利益视为民主政治中多数派的社会利益和自由市场里强势集团的经济需求，这实际上忽视了西方社会民主政治中多数派压倒少数派的倾向和自由市场经济存在失控的一面，没能正确理解众元统一和向全体开放的公共概念中至关重要的意义。公共利益既不是多数派的利益，也不是少数派的利益，而是两种利益的调和。

库仑伯格和麦奎尔认为，“传播政策与其他领域的政策形成一样，都是基于‘公共利益’的观念”。两位学者对于在传播政策中所涉及的公共利益目标因素，进行了列举和归纳。公共利益包含的具体目标有政治福利、社会福利、经济福利。传播政策的核心部分便是广播电视部分。

库、麦两位学者，在其论文《媒体政策范式的转型：论一个新的传播政策范式》中，对传媒政策中，也就是广播电视法中的公共利益，以及不同发展阶段的公共利益的具体内容，表达了自己的见解。在库、麦二位学者看来，广播电视法中的公共利益首先是一个实体性概念，是一个“利益”的范畴，同时又是一个程序性概念，是各种利益在传播政策中，按照一定的价值准则使各方利益达到平衡的过程。在传播政策中涉及的各项重大利益有三个方面：政府福利、社会福利、经济福利。库、麦认为，与政治福利相关的主要价值观念，是支撑民主政治机制或为民主机制所促进的那些价值。这些价值就是言论自由和出版自由、平等参与的价值。平等意味着公众对传播方式和内容具有广泛的进入权。“市民生活中的参与则意味着共享并确保充分接触信息、观点以及传输和交流方式的权利”。社会福利，包含着“几乎每个地方都会非常重视的社会秩序和凝聚力”的意思，同时还涉及“不仅仅是如何促进社会与文化的积极目标，也涉及如何防止公共传播过程中产生的害处及可能引起的公众的反感”。经济福利，既包括对基础设施的最低要求是使国民经济能够在生产和市场环节中有效运作，还包括传播体系自身是经济的一个组成部分。构成重要的市场管制目标组成部分的，诸如效率、就业和赢利等以及相关的价值还体现在革新与相互的联系之中。

美国媒介政策研究者纳波里分析了美国的传播政策和基础原则，实际上，也就是广播电视管制政策中的公共利益的内容。他认为，传播政策原则涉及以下方面：（1）第一修正案；（2）公共利益；（3）自由的意见市场；（4）多样性；（5）竞争；（6）普遍服务；（7）地方主义。纳波里分析了这七项原则的相互关系。第一修正案原则是确定范围的原则。其他所有的原则都从属于这个范围。在其余的六条原则中，公共利益居于首位，它直接衍生出三条政策原则，即地方主义、自由观点市场和普遍服务。多样性也是公共利益的派生物。

由此，传播领域，进而具体到广播电视领域，其政策目标的公共利益有广义和狭义之分。广义的公共利益包括了政治、文化、经济三个层面的目标。在西方宪政民主国家，长期主流的观点，是将广播电视政策中的政治和文化福利目标作为公共利益的外延，即狭义的公共利益，而经济福利目标则经常作为一个与狭义的公共利益并列的，并且认为其可能是和公共利益目标有内在紧张关系的价值目标。

如是之故，我国学者鞠宏磊在分析英美广播电视产权制度的价值体系时，将属于政治和文化福利的目标界定为公平，在公平之下是公共利益，包括地方主义、多样性、普遍服务。与公平价值并列的是效率，在效率价值之下是产业利益，包括频谱有效利用、竞争与垄断的平衡。

我国学者金冠军、郑涵认为，公共利益代表了社会可持续发展的客观要求，保证社会长治久安和繁荣，其现实存在形态则表现为促进公众的发展，符合公众的价值观念和文化习俗，维护和完善社会典章制度等。在西方社会，公共利益无疑是以市场经济和民主政治为基本的形成条件。但是，它反映了民主政治中诸多供需关系的协调整合。

赵月枝教授的观点则是：“一般认为，公众利益包含了以下原则:独立——在政治上不为政府或其他利益集团所左右；平等——观众不分等级享受同样的服务；全面——满足不同层次、不同口味的观众的需求；多元——反映不同的观点，照顾少数人的兴趣；不迎合——不追求最大的观众数，不一味迎合观众，而是通过节目来培育民主精神，提高公众的文化品位。”

因此，本书关于广播电视法与政策中的公共利益的相关阐释主要是建立在狭义的基础上的。

四、广播电视法中的公共利益的法理剖析

任何法律规范都是以调整一定的社会关系为使命的。公共利益的理念作为协调国家、政府和公民之间利害冲突的概念，引申到广播电视领域，就成为调整这个领域内国家、政府和公民关系的法律范畴。

根据有些学者的见解，调整此类社会关系，跨越了宪法与行政法两个维度，涉及价值理念、制度设计和制度操作三个层面。这三个层面之间不是一种单向的从属关系——操作层面取决于制度层面、制度层面取决于理念层面，它们之间相互依赖、彼此影响，共同构成了一种双向的互动关系。同时，行政机关与公民关系的实然状况还要受具体经济、社会环境的影响，经济、社会环境通过作用于价值理念、制度设计与制度安排而影响行政机关与公民关系的应然（价值理念）、欲然（法律文本）和实然（现实状态）三个方面。其中价值理念勾画了国家与公民关系的理想图景，成为行政机关与公民关系的应然状态；制度操作过程凸显了行政机关与公民关系的实然状态；以法律文本为载体的制度设计与安排，构成行政机关与公民关系的欲然状态。一般而言，法律规范确立的这种欲然状态介于应然状态与实然状态之间，它既反映了人们对于理想的追求，又以现实和传统为依托。

广播电视法中的公共利益问题，其实质就是国家、政府与公民之间在表达权利问题上的实然与应然的关系状态之间的欲然状态的表现。广播电视法中的公共利益问题是行政机关与公民之间，就言论自由和新闻自由是否应该进行规制、如何进行规制的问题。当商业利益在一定程度上左右它的实际效用时，这种“尘世”的“重负”就显而易见地体现出来。但是，当那种“天堂”的引力——公共利益，确保广播电视能够成为每个公民提供知情和表达的渠道，进而成为在政治学层面和社会学层面的公共领域的时候，它又是每个现代国家广播电视立法都始终坚持的目标。

广播电视法从法律属性上来说，属于公法范畴。从公共利益在广播电视法中所发挥的作用来看，维护公共利益成为广播电视法的一项核心法律原则。这一核心地位体现在：

首先，公共利益是广播电视法的立法目标。作为传播政策目标的政治福利、社会福利、经济福利都涵盖进广播电视法中的公共利益之中，整个广播电视的法律制度都是围绕如何实现公共利益目标而设计。

其次，在执法过程中，作为执法机关的行政部门或独立管制机关，必须按照公共利益原则实施相应的行为，在广播电视法上的特殊情形就是，行政法治的基本原则，比如合法原则、程序原则、比例原则、目的原则，都可以容纳到公共利益的概念所表达的原则之中。因此，是否符合公共利益原则的要求成为判断行政机关或独立规制机关行为是否合理、合法、合宪的准绳。同时，公共利益也是广播电视法对于广播电视机构获得许可、存在、申请续展、履行义务的具体标准。为公众服务，是各国广播电视法中对于公共广播电视的存在价值的界定，是对于商业广播电视机构的最低限度的公共利益义务的要求。广播电视机构如果在节目播出过程中，违反了公共利益原则所设定的义务要求，执法机关可以对其进行相应的处罚，包括警告、罚款、拒绝续展执照、吊销执照等。司法机关可以追究其刑事责任。如各国法律对于广播电视机构播出淫秽色情内容，多有刑法规定。

再次，广播电视法上的内容，即对于被管制者，也就是广播电视法上的义务主体广播电视机构行为的要求，也是紧紧围绕“公共利益”的目标而设计。频率资源的分配以及执照的颁发和续展条件、广播电视产权制度的规定和具体设计、广播电视节目政策和节目规范的标准、对于特殊群体的权益的特别保护、对于商业广播电视市场占有率的控制，都是在尊重广播电视的独立性及其新闻自由的前提下，通过多样性原则、普遍性原则、地方主义原则，来达到广播电视法的公共利益目标，也即特定的政治和文化目标。对于管制者，发达国家的广播电视法都直接或间接地规定其必须履行的一项义务，即不能妨害广播电视机构的新闻自由，这也是构成广播电视法中公共利益内容的重要部分。

最后，在广播电视法的制定和执行过程中，立法机关、执法机关的行为是否需要接受宪法审查，是否具有合宪性，司法机关、宪法法院审查的标准也是基于广播电视法中的公共利益标准，即对相关的立法和行政行为是否构成对作为公共利益重要内涵的宪法权益的损害，进行价值比较和利益权衡，进而作出判断。

第三节 广播电视法中的公共利益的基本内容、类型与其他

一、发达国家广播电视法公共利益之“内部多元”

各发达国家的广播电视法，无论是针对公共广播电视的立法，还是针对私营广播电视的立法，都对广播电视机构应该履行的“内部多元”的义务作出规定，以实现广播电视法中的公共利益的价值目标。以下选取英国、德国、法国的广播电视法作为样本，予以分析。本书将美国问题作为个案进行深入剖析，在后面做专章研究，因此，本章不予涉及。（一）英国广播电视法之相关规定《皇家宪章》和《许可协议》对英国公共广播机构——英国广播公司（British Broadcasting Corporation，即BBC）规定的相关内容，是公共利益目标之“内部多元”义务的体现。

BBC作为公共广播电视机构，其服务宗旨是：BBC是属于全体英国人的独特公共机构，它独立于政治和商业利益，为每一个英国人服务而不论其年龄、收入、性别、种族及宗教信仰。同样，BBC致力于提高整体的社会生活质量。为此，它必须坚持不懈、始终如一地为每一个社会成员提供有价值的内容。它的目标是通过为每一个社会成员提供切实的快乐、提高其自我实现和参与社会的能力来激励人们的生活，从而实现对社会和文化价值的追求。

基于这样一种理念，英国对公共广播电视媒体及其服务赋予如下地位：

第一，广播电视必须为所有公众服务，要播出各类型的节目，不仅要满足多数人的需求，也要满足少数人的需求；第二，广播电视是一种极其重要的传播媒介，具有重大的社会影响，因而不能以商业利润为导向，经营者必须对国家、社会和公众承担责任和义务；第三，广播电视必须坚持独立的编辑原则，不受政治、党派和商业利益所左右，坚持公正、客观、平衡的报道原则；第四，广播电视工作者必须具有良好的职业道德，要有崇高的道德观念、责任感和使命感。

英国广播电视法中公共利益之“内部多元”的内容，还体现在其不同时期设立的相关专门委员会的一系列报告中。如1977年《赛克斯——安南报告》所表述，英国广电业未来发展的核心内容是：（1）维护英国广播电视公共服务的传统；（2）促进广播电视业的多样性和多元化，成立商业化运营模式的公共服务电视频道；（3）保证广电机构编辑的独立性，免受政治、既得利益集团的左右。优秀节目的四大标准是：灵活性、多样性、独立性、责任性。报告强调公共广播传统得以形成、发展、传承的核心内涵是：最大限度地满足公共利益，为所有公民提供信息、教育和娱乐节目，即普适性原则；独立于政治和商业压力，排除任何赢利的动机，即独立性原则；高标准的自我规制和高质量、多样性的节目内容。

2005年3月英国发布的《英国广播公司皇家章程评估——一个强大的、独立于政府的英国广播公司》的绿皮书和2006年发布的白皮书，所呈现的内容也充分表达了新的时代对英国广播公司的“内部多元”义务的要求。一是提出了数字时代英国广播公司的六个新目标。这些目标是：维护公民权益和公民社会；促进教育和学习；激励创新，发展优秀文化；代表英国各个民族和地区；向世界介绍英国，向英国介绍世界；建立数字英国。二是提出英国广播公司在全国数字电视转换过程中应承担的新责任。要求英国广播公司在建设数字英国方面发挥主导作用，这些作用包括：让全体电视执照费缴纳者享受到数字电视服务，向大众普及数字广播电视的知识与应用，确保弱势群体的信息享有权。三是对广播公司的服务提出了新的质量监控机制。要求英国广播公司的托管委员会和执行委员会发布“服务许可”（Service License）,英国广播公司的所有节目都必须按照“服务许可”的要求管理；要求英国广播公司的所有节目都必须符合一套新的节目评判标准；对英国广播公司增加的新服务或准备进行重大改变的现有服务进行“公共价值测试”（Public Value Test）。针对公平竞争，为保护公共媒体与商业媒体之间的“生态平衡”而提出新思路。四是对英国广播公司的商业活动提出四项指导原则，即必须符合英国广播公司的公共服务目标，具有商业效益，有益于英国广播公司的品牌声誉和保持市场的有序运行。

英国对商业广播电视机构的义务要求体现在关于商业广播电视立法的文本中。2003年《通信法》为了更好地实现公共利益目标，对广播电视节目在质和量方面作出了新的规定：在质的方面，要求各频道提供高质量的国内外新闻和时事节目，高标准的非新闻性节目、教育类节目、欧洲原创节目等，同时还要播放针对盲、聋残疾人的节目，即为聋者配文字，为盲者配音频描述；在量的方面，对不同节目制作主体制作的节目所占的比例作出了限制，对独立制作机构制作的节目、欧盟制作的节目、国内各地区制作的节目等都规定适当的播出比例，比如规定公共频道每年要播放不低于25%独立制作机构制作的节目，而数字电视要播放不低于10% 的节目。（二）德国广播电视法之相关规定

德国关于广播电视法中公共利益之“内部多元”,首先体现在德国《基本法》中。《基本法》第五条规定：（1）人人有权通过语言、文字和图像的方式自由表达和传播自己的意见，并通过公开的来源不受阻碍地获得信息。保障出版自由，以及通过广播电视和电影进行表达的自由。不能进行新闻审查。（2）该权利受到普通法律关于青少年保护的法律规定以及个人名誉权的制约。（3）艺术和科学、研究和学术是自由的。学术自由与对宪法的忠诚并行不悖。联邦宪法法院在后来的判决中对这一条款加以完善和具体化，其中最重要的是引申出“自由的公共舆论的形成”和“自由的个人观点的形成”两个概念，并把它作为媒介制度安排的基本宗旨和目标。关于这两个目标的意义，德国联邦宪法法院认为，对形成自由的公共舆论提供保障，是为了实现和促进民主；对自由的个人观点予以保护，是为了表达个性。简单地说，法律保障自由的公共舆论和个人意见的形成，实际上就是要求发挥媒介在实现和促进民主和公民的自由权利方面的作用。

德国关于广播电视法中公共利益的相关表述，还体现在《德国广播电视州际协议》中。《德国广播电视州际协议》前言这样表述：公共广播电视和私营广播电视有责任促进自由的个人观点和自由的公共舆论的形成，并承担舆论多元化的使命。广播电视的双重体制必须有能力适应国内和国际竞争。第三条规定的“频道共同的基本原则”,强调“在德意志公共广播电视联盟之内的所有州广播电视机构，德国电视二台以及所有德国境内的广播电视节目传播者必须在节目中关注和保障人的尊严；致力于对人类生存、自由和人身安全的关注，以及鼓励不同的信仰和观点；注意保障公民的风俗习惯和宗教信仰”。在第二部分关于公共广播电视的规定中，第十一条的内容是：（1）公共广播电视作为传播过程的媒介和一部分，通过广播和电视的节目生产和传播，形成自由的个人观点和自由的公共舆论。它可以提供复制的节目和与节目内容相关的媒介服务。（2）公共广播电视应该在它的产品和频道中，提供广泛的国际、欧洲、本国、地区的事件的概况，以及所有与人们生活相关的重要事件的报道。它应该借此促进世界人民的互相理解，推动欧洲的整合、德意志联邦和各州的团结。它的频道应该提供信息、教育、咨询和娱乐的服务。它的稿件应该尤其注重文化内容的提供。（3）公共广播电视应该保证它的委托责任、新闻报道客观性和非党派性的基本原则、舆论多元化及节目的供需平衡。《州际协议》第二十五条对于商业广播作出了要求。第二十五条第一款规定：商业广播电视的节目内容应体现舆论多元化的基本特征。在政治、世界观方面具有重大影响的社会力量和团体必须在综合性频道中有相应的表达空间；少数族群意见的发表受到保障。第二款规定：一个单独的频道不允许在公共舆论的形成上造成过度不平衡的影响。

德国广播电视的公共利益体现在促进政治民主与自由、加强民族内聚力、促进欧洲一体化等多个方面，而这些都是以广播电视提供自由的观点与多元的意见为基础的。正如有的学者所言：“当代德国广播电视台的宗旨在于通过传播信息、寓教于乐，实现公民对社会政治生活的参与。对此国家应尽可能少地干预。另一方面，与报业新闻自由不同，广播电视业需要国家投入大量的资金，分配频道，才能得以兴建和运作。因此，广播电视报道自由作为一项基本权利，在宪法中具有特殊地位。广播电视报道自由的实现，不在于不同媒体之间相互抨击所形成的‘交响乐’有多热闹，而在于每个广播电台内部，从节目宗旨到节目内容宏观决策的多元机制。此外，德国广播电视作为一种重要的大众传媒手段，在于加强民族凝聚力、政治向心力以及引导大众走向更高的境界，而不是做群众的尾巴，从而保持自身的独立性。”

德国公共广播电视法，其立法宗旨是力图消除政府对于广播电视的控制,同时，要确保言论自由以及竞争秩序。（三）法国广播电视法之相关规定

法国学者盖伊·德罗奥（Guy Drouot） 认为：“法国视听传播政策所体现的价值观是从启蒙时代和盎格鲁-撒克逊的哲学思想中汲取的：没有人可以垄断真理，每个人都有表达、传播意见，创作并且使自己的作品公之于众的自由。”这个价值观概括起来就是自由与多元。自由与多元是法国视听传播政策所遵循的两个基本原则，因为它们是民主实现的保证。“这两个原则共同形成一个协调并存的同质体，在这个同质体中所有的元素都不可分割地联系在一起。”

法国的公共广播电视媒体主要负有三方面的职责：一是公共服务使命；二是政治、社会及宗教组织的言论表达；三是提供优质的文化节目。在公共服务方面，公共广播电视媒体有义务播出以下几类节目：一是公益性的信息服务类节目；二是维护消费者权益的节目；三是面向国外居民的节目。1986年《传播自由法》规定，政府可以在任何时间要求公共广播电视媒体向法国民众播报官方声明或信息，还规定公共广播电视媒体内部出现罢工等非常事态时，也不能中断节目播出，这也是公共服务义务的一种具体体现。

具有法律效力的《法国电视台的节目编播准则》对于节目内容和标准作出了更具体的规定。它的总原则是：言论自由、社会公平与政治民主。公共电视是民主原则不可分割的一部分。节目内容要对公众负责。在有关尊重人权与尊严方面，规定尊重个人隐私。每个公民都有自己的肖像权；同情违法事件和灾害事件中的受害者；不因民族、国际、人种或宗教而有歧视。对战俘的处置必须依据《日内瓦公约》。在保护未成年人方面，涉及儿童时应采取特殊措施，尽量避免采访未成年儿童，如果不得不采访，必须用恰当的技术手段保护他们的隐私；儿童节目应促进公民价值和社会和谐；禁止对儿童施加商业压力；提醒成人对儿童不宜收看的节目进行管理和指导。对含有暴力场面的节目，在播出时应提前进行警告；注意限制有关恐怖事件及绑架人质事件的报道，特别应避免给恐怖分子和绑架者提供过多的展示机会。在广告规制方面，提醒对电视广告进行依法管理，一家广告商的广告费在法国电视台的广告总收入中的比例不得超过8%；在广告播出时段，不允许只出现一个广告品牌。在独立公正报道方面，要求避免发生损害公共媒体声誉的利益冲突，谨慎对待与外界的合作。

在法国视听传媒格局形成和传播政策发展的过程中，“视听传播自由”的实现是划时代的一个转折点。在此之前，“自由”是视听传播力图摆脱国家垄断的目标和原动力；在此之后，“自由”遇到多重诠释和贯彻途径，它要求公共电视和私营电视之间达到平衡，要求遵守政治多元规则，并且通过法律规章、频道的责任书以及监管组织的监管来实现。“保障视听传播自由”的使命被法律赋予监管视听传播的独立行政机构。

二、广播电视法中的公共利益的类型化分析

在考察了发达国家广播电视法中公共利益的基本内容之后，我们将试图通过类型化的研究，对广播电视法中公共利益做类型化分析，以便进一步深化我们对发达国家广播电视法中公共利益的认识。（一）消极性的公共利益和积极性的公共利益

在政治哲学层面上，格林和柏林关于将自由划分为消极自由与积极自由的思想，对于我们深化对公共利益的认识很有借鉴意义。广播电视法中的公共利益，是需要政府予以尊重、不得限制和妨害，还是需要政府采取积极措施，才能予以保障和实现？以此为标准，可将广播电视法中的公共利益划分为消极性的公共利益和积极性的公共利益。

要理解消极性的公共利益和积极性的公共利益，需要首先了解公共利益在不同发达国家的具体表现。广播电视法中的公共利益问题，在美国，主要是在无线电频率资源稀缺的情形下，政府基于现实考虑对频率资源分配和使用予以干预和管制的合法性问题；在英国，则是考虑到无线电传递信息给社会带来的影响，政府如何引导广播公司发挥有益于社会的作用的问题。这在英美这两个同具深厚自由主义传统的国度来说，当政府对于信息传递的根本领域进行干预时，要注意确保实现干预和管制的目标的同时，不对依据宪法和自由主义传统所形成的新闻自由形成妨害。那些不能因为干预和管制而受到妨害和限制的宪法性利益，成为广播电视法中的公共利益。那些通过管制和干预要由政府积极作为力图实现的目标，也是广播电视法中的公共利益。这是我们理解消极性的公共利益和积极性的公共利益的前提。

广播电视法中的消极公共利益，是指政府通过立法对广播电视进行管制，对执照申请者进行审查、对执照拥有者履行公共利益义务情形进行审查的时候，不能妨害广播业者依据宪法享有的权利与自由。因此，广播电视法中的公共利益首先是消极性的公共利益，这表现为新闻自由或广播业主的表达自由。

积极的公共利益，是指那些通过政府的管制，通过广播电视法对于广播业主的义务要求，去保障、促进其实现的利益或价值。广播电视法中积极的公共利益，首先就是保证广播电视服务于民主社会的政治福利，即广播电视机构之外的社会公众的言论自由、知情权益、充分平等参与的政治对话和讨论。此外，民众教育，妇女、儿童、少数族裔、宗教等方面的特殊利益，民族文化保护等方面的社会、文化福利，也离不开政府的积极作为。

广播电视法中的公共利益，在管制和司法实践中，始终是一个充满矛盾和利益博弈的领域。消极的公共利益要求不受政府妨碍，与积极的公共利益要求政府的积极作为，始终存在着内在的紧张关系。政府自身在协调这种紧张关系时，其行为是否符合行政法的合目的性原则、比例原则，最后判断的结果，以是否符合公共利益原则作为其行为是否合宪、合法、合理的依据。（二）规范层面的公共利益和经验层面的公共利益

1.规范层面的公共利益

广播电视法中的公共利益，从体现价值目标的规范层面来说，体现为根据宪法和宪法性法律的要求，属于那些基本权利的价值范畴。无论从消极的意义上，还是从积极的意义上，公共利益最基本的表现便是公民的言论自由权利和知情权利。

2.经验层面的公共利益

经验层面的公共利益，是指基于一定的价值理念，在进行广播电视立法时，所确立的广播电视管制所要达到的目标和社会效果。这一层面又划分为不同的领域。这些领域包括政治领域、经济领域和社会领域。（1）政治方面：民主政治、公共讨论、对政府权力的限制。这是各国广播电视法都坚定不移遵循的公共利益的目标，是其节目政策的核心部分。（2）经济方面：不同时期，经济方面的公共利益呈现为不同的价值取向。在20世纪70-80年代以前，各国关于广播电视的产业政策，都服从于广播电视的政治文化功能保障的需要，因此，公平是广播电视法上公共利益的主导性价值。随着国际国内局势变化，管制理念也相应变化，效率在一定程度上成为广播电视管制乃至广播电视法上公共利益的具体内容。因此，放松对广播电视在经济领域的诸多管制，带来了广播电视产业经济规模的扩大和竞争力的提升。尽管如此，追求效率的公共利益之说仅仅是工具性的，它往往被描述为：放松管制，依靠市场，更能促进节目的多样性、丰富性，以满足消费者的偏好和需求，进而使受众获得多样、充分和全面的信息，实现充分的公共讨论和广大受众知情的目标。（3）社会方面：广播电视法中的公共利益体现为要为所有成员提供公平的利用广播电视的机会；要使特殊群体的权益不因广播电视的内容受到损害；广播电视的内容要提升社会的文化、道德、品位水准。此外，信息的自由流动、儿童健康成长的利益、少数群体平等表达的利益、社会稳定的利益，揭露预防腐败等等，也是公共利益的题中应有之义。

学者李娜认为，“相对于公共广播电视制度而言，如果说公共广播电视在建立之初是以国家利益为主要诉求对象的话，那么随着政治经济的发展和社会中各种利益集团的出现，公共广播电视所遵循的公共利益原则要以政治、经济和社会共同利益为标准，并以社会公众或者公民社会的利益为主要利益表达，尤其是在政治和经济权力日益扩张的情况下，作为弱势的社会公众利益需要给予更多的保护。”这一表述，体现了经验层面的公共利益。（三）理念层面的公共利益和操作层面的公共利益

纳波里关于公共利益的三个层次的划分，对于我们深化对公共利益的认识有较大意义。他将公共利益分为三个层次，最高层次是概念层，这个层次的中心问题是一个制度如何才能承担起公共利益的任务，并作出符合公共利益的决定；第二个层次是操作层，这个层面关注的是哪些特别的价值或原则与服务公共利益有关；第三个层次是实施层，这个层次要解决的核心问题是应该采取什么样的政策行动或管制标准。据此，我们将公共利益区分为理念层面的公共利益和操作层面的公共利益。

1.理念层面的公共利益

理念层面的公共利益首先是价值目标，自由、平等、效率等都是广播电视法在不同的时候有不同侧重所追求的价值目标。进一步来说，为了实现自由、平等的价值目标，又产生出更为细化的理念如：地方主义、多样性、普遍服务。为了实现效率，具体理念又有保证频谱资源的有效利用，促进竞争与限制垄断等。

2.操作层面的公共利益

操作层面的公共利益是实现那些理念层面的公共利益的具体措施。从这个意义上说，理念层面的公共利益可被认为是公共利益的实体内容，操作层面的公共利益也可被看做是衡量公共利益的标准和实现公共利益的路径和手段。具体有如下方面：（1）节目类型的多样性要求。由于广播电视组织天然所具有的集中性、垄断性，在广播电视发展的早期，规制者的任务就是，要求有限的获得许可的广播业主必须为公共利益服务。在这一层面为公共利益服务的具体做法是，通过节目政策，对广播电视机构播放的节目类型予以干预。比如，要播放本地方节目、新闻节目、教育节目、天气节目、政治节目、儿童节目、限制广告节目和域外节目等等。（2）节目内容的多样性要求。节目内容的多样性要求，包括题材的多样性、来源的多样性、观点的多样性、形式的多样性、目标对象的多样性以及对节目内容的公平要求。同时，这一层面的公共利益还包括节目内容要符合新闻专业主义的要求，如保护隐私、揭露罪犯、保护儿童、与司法的合理关系、公共卫生等。（3）广播电视体制和产权结构的多元要求。作为一种私人组织的广播电视，要从根本上克服其追逐利润的本性是不可能的。仅仅依靠它们来作为公众合格的、完全意义上的代言人，也是不可能的。因此，建立不受政府左右和商业利益控制的公共广播电视，成为发达国家为了实现公共利益的目标体制路径选择。各国根据自身的国情和文化，所建立的公共广播电视制度模式和体制并不相同。美国是在商业广播电视占据绝对主流的情形下，经过半个多世纪的发展，才建立起公共广播电视体系，其所占份额远远小于商业广播电视。英国具有保守主义传统，在广播电视组织建立不久，便认识到广播电视作为大众传播机构所具有的信息和教育、文化传播功能，原商业性质的英国广播公司即改组成公共性质的广播电视机构。各国在建立自身的公共广播电视机构的同时，对于那些非营利性的、教育性的广播电视机构也给予一定保障，这也是为了更好地实现公共利益目标。因此，广播电视是属于私人、属于政府、还是属于公众的产权性质的确定和由此建立的广播电视体制，其目的在很大程度上是为了保障公共利益目标的实现。同样，各国对广播电视市场竞争行为的约束，包括对市场和受众占有率的控制，对广播电台、电视台的控制数量和分布地域的要求，对其他媒体的交叉所有权的规范等，都是在保证信息与观点多样化的基础上实施的制度措施。虽然20世纪后半叶，特别是20世纪80年代以来席卷各国的“去管制”浪潮，给近一个世纪以来所形成的广播电视管制和相应立法带来了巨大变动，实现公共利益的路径甚至走上了相反的方向，但是其对公共利益目标的追求则是没有根本性变化的，因为公共利益目标本身就是西方发达国家核心价值的体现。（四）管制中的公共利益和自律中的公共利益

广播电视法中的公共利益，从广义上来看，分为两大领域：一是在进行广播电视立法、对广播电视进行管制的时候，对政府行为确立的公共利益目标和原则以及与之相对应的广播电视组织的公共利益义务；二是属于广播电视组织本身行业自律范围，在采访、编辑、报道过程中要履行的专业规范要求，即自律中的公共利益。

管制中的公共利益包含的内容较广，并且具有多侧面、多层次性。管制机构可以依据这一原则衡量执照申请者的行为以确定是否颁发执照，可以根据这一原则来确定广播业者的行为是否需要受到处罚。在利益本身的外延上，这一原则还包括政府在进行管制时不得过度牺牲的那些利益，如广播业者的新闻自由；包括政府管制所追求的其他目标利益，如媒介近用权的平等。

自律中的公共利益是指广播电视组织在设计节目类型、编排节目、表达意见和观点时，要能够超越自身利益的追求，体现出社会责任感，因而更好地促进和实现公众的利益或避免因不恰当的报道而损害公众的利益等。在大众传媒领域，无论是平面媒体，还是广播电视媒体，强调媒体的社会责任，强调媒体在内容方面的公共利益标准，成为现代媒体的职业要求。发达国家在法律和自律方面对于媒体在内容方面的编排和具体内容的报道，确立了一套公共利益的标准。这一层面的公共利益，主要是通过新闻职业伦理对编辑和记者的专门、细致乃至技术性的要求来予以保障。这便是自律中的公共利益。

可见管制中的公共利益与自律中的公共利益具体内容不同、作用机制不同、监督主体不同，但二者又有密切联系。管制中的公共利益，其理念基础、内容标准都和自律中的公共利益有逻辑上的密切关系。同时，我们还要注意的是，自律的公共利益与广播电视传播内容中关涉公共利益的事件也是不同的。比如获得普利策新闻奖的关于民航飞行员吸毒的报道,涉及公共利益，因为飞行员的身体与精神状况直接决定着飞行的安全，飞行的安全就是广大乘客以及更大范围的人身财产安全和公共秩序的稳定这样的公共利益。这一报道因为揭露了飞行员的这一状况，为改善飞行安全、保护飞行安全的公共利益发挥了积极的作用。因而，它体现了新闻对关涉公众人身财产与安全事件报道的原则，对保护公共利益起到了积极作用。

三、理解广播电视法中的公共利益的几个维度

以英国、美国为代表的西方国家有着深厚的自由主义传统，自由主义在新闻领域的体现就是保障新闻自由。经过近代资产阶级革命，在各国建立的民主制度中，保障新闻自由成为最基本的政治理念。政府与公民的关系在新闻传媒领域的体现，就是不允许政府对新闻进行事先审查。但是，随着19世纪末20世纪初整个社会生活的变化，电子通信技术迅速发展，社会公众对更多、更全面的新闻的需求以及无线电频率资源的稀缺而造成的通信信号的混乱，使得政府对广播电视进行管制成为这一问题的制度选择。面对这种选择，人们提出这样的疑问：政府基于何种理由可以对同样属于新闻业的广播电视媒体进行管制？政府权力为何要渗透到这一领域？为了从理论上解决对广播电视进行管制立法的正当性问题，公共利益这一政治哲学的核心问题便被引入广播电视的立法之中。

政治哲学中关于公共利益的思想，首先体现在对国家和政府赖以存在的合法性理由的阐释之中。根据社会契约论的观点，人原先是处于没有国家或政府的“自然状态”。但是为了解决自然状态中各自执法的困境，为了维护大家共同的需求和安全，才产生了公共权力或国家。通过社会成员相互同意所达成的契约过程，这个实体获得了一定的授权，而且这种权力至少在目的上是有限度的——它们无非是为了维护公共安全、防卫、健康、福利或道德等“公共利益”。而这些公共利益都有比较客观的定义和衡量方法。为了实现公共利益，国家必须行使从人民那里获得的权力，而这种权力必须按照其性质和职能来划分，并被分配到不同的政府部门中；在符合基本目的之前提下，国家可以依靠社会赋予的资源来承担所规定的责任和义务。在操作层面上，国家就是在特定政府结构下，由不同部门的政府官员所代表并行使的公共权力，其目的是实现社会所普遍认同的“公共利益”。

因此，政府对于广播电视的管制，不仅是基于解决私人无法解决的问题的实用性选择，更重要的是，这是根据社会契约论的主张，政府为实现普遍的“公共利益”所履行的义务。这一“公共利益”便是保证所有人都能平等利用无线电频率这一稀缺资源的权利，确保已经取得利用资格的广播电视机构能够很好地为广大公众服务。因此，广播电视法中的公共利益所体现的是以人为目的，而不是为手段的国家、政府与个人之间的关系。（二）广播电视法中的公共利益是立足于个体，又兼顾整体的价值范畴

发达国家广播电视法中的公共利益，实质上是立足于其主流政治哲学理念的基础之上，来解决广播电视立法和管制中的冲突和矛盾的。在明确了这一前提之后，我们发现，无论思想家和学者如何看待个人利益与公共利益的关系，这都和绝对主义观念中的、专制主义体制下的对普通民众利益毫不顾及的情形有着本质不同。17世纪的曼德维尔认为，公益与私益之间往往存在一种隐秘的关系，并非绝对地对立，“人性之中的普遍动机——自爱，可以获得这样一种趋向，它追求个人利益的努力，也会促进公众的利益”。

发达国家广播电视法中的公共利益，是在尊重个人的表达自由、经济自由的背景下，各国采取的对广播电视管制的合法性依据，如果我们在理解其意义时，忽视了这样一个基本前提，可能会导致对发达国家广播电视法中的公共利益的认识不全面或偏颇。

诚然，公共利益不仅仅是一个个人利益简单相加的问题，“公益”可能全部或部分与“个人利益”重叠，但也有可能对立。理想状态下，公共利益最终是个人利益的融合，但现实中由于个体的利益追求不同，两者的冲突在所难免。在民主宪政的理念下，无条件地以牺牲人民基本权利以满足“公益”是不被允许的。正如罗尔斯所言：“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认一些人分享更大的利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享有的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利绝不受政治的交易或社会利益的权衡。”

发达国家广播电视法中的公共利益，是具有宪法基本权利意义的个体权利的集合。当然个体权利的行使可能会影响到宪法所要保障的其他公益。因此，“宪法一方面肯定基本权利的存在及保佑这个权利所带来的私人利益，另一方面也承认这个利益可能侵及公益，两者之间存有一个隐藏的紧张关系。若人民无限制地行使基本权利（私益）会影响社会其他的法益（公益）,因此需要给予适当的限制，但绝不可任意以谋求公益为借口而牺牲人民的基本权利（私益）”。“宪法要兼顾人民的基本权利以及公益，不可使其中之一成为另一个的牺牲品。”因此，促进公益，调和其与私人的基本权利之间的紧张关系，是宪法赋予立法者的权力，由立法者以制定法律的方式来消弭及调和这种紧张关系，这便是公共利益理念的精义所在。广播电视法中的公共利益除了实体性的意义之外，同样也具有解决作为公共利益内容的私益与作为另一种公共利益之间紧张关系的手段性功能。（三）广播电视法中的公共利益是衡量广播电视节目内容和类型是否恰当的标准

综观各国广播电视立法以及相关立法，在其公共利益目标之下，对广播电视节目的类型和内容，都有一定的要求和干预。根据“禁止事先约束”原则，政府对于广播电视内容的管制往往面临合宪性问题。但是，为了保证获得许可的广播电视业主的行为在一定程度上克服单纯追逐商业利益的倾向进而服务于公众；为了使公共广播能够摆脱政府和商业的制约，保持其应有的独立性，对广播电视节目的类型和内容进行一定程度的调控，实现“内部多元”,便是广播电视管制和广播电视立法必须要解决的问题。对节目内容的调控是一把双刃剑，由于权力天然具有扩张的倾向，在赋予政府进行管控的权力的同时，又必须对政府基于这种权力实施的干预行为进行约束。所以，在广播电视的管制中，对节目类型和内容的规范都是围绕如何不会损害广播电视组织的表达自由这一消极公共利益，如何更好地实现公民的表达权与知情权这一积极的公共利益，来制定节目政策和节目标准的。政府可以依据满足公共利益要求的节目标准来衡量广播电视机构播出的节目是否符合要求，如果不符合要求，可采取相应的措施，如给予相应的惩罚，包括吊销执照或对执照不予续展。（四）广播电视法中的公共利益是影响广播电视结构和产业政策的重要因素

广播电视法中的公共利益，从其产生之初，便是立法机构与政府为克服广播电视作为商业机构仅追求自身商业利益而忽视公民利益的天然倾向而确立的制度理念。公共利益目标要求广播电视作为信息与意见的传播机构，作为公共讨论与交流的平台，作为现代代议制民主选举的重要依托，其所反映的意见和观点必须充分、多元、均衡。但是，作为具有天然集中和垄断倾向的广播电视产业，如果任其自由竞争，过度集中，那么广播电视就可能仅仅成为个别业主的私人利益的传声筒，这样就不可能反映关于公共事件和政治问题的多种观点。因此，基于广播电视的公共利益原则和要求，发达国家对本国的广播电视的产权性质、投资主体、产权类型、市场结构等有诸多规制。这种规制目的是通过确立广播电视“结构”的“多元”和限制集中，即“外部多元”来达到保障“内部多元”的目的。

这种“外部多元”的规制，在很大程度上构成了对广播电视行业的产业利益的制约。在发达国家广播电视管制的历史上，特别是在美国，广播电视机构为了自身的商业利益，不断对已有的公共利益标准发起挑战，认为有关规制的措施是妨害公共利益目标实现的桎梏。20世纪70-80年代以来，当市场路径被认为是更好地通向广播电视法中公共利益目标的路径时，涉及产业范围的一系列既有的措施和制度被废止。其结果是广播电视业的经济指标提升了，但广播电视所具有的政治与文化功能，其所负有的公共责任则成为充满争议的问题。（五）发达国家广播电视法中的公共利益既包含着广播电视法的立法目标，又包含着实现这一目标的路径

根据传播学的相关理论，广播电视具有信息传递功能、监测功能、教育功能、文化传承功能等。同时广播电视作为一种不同于传统平面媒体的传播媒介，其传播的主动性、生动性、受众接受的无条件性所带来的影响是巨大的。在现代民主社会，一个国家的民主政治的正常运转与广播电视功能的发挥密不可分，因为，正是广播电视这些功能的发挥，才使受众能及时、有效、充分、全面地参与到政治活动中。广播电视法中公共利益目标的确定便与这些正面功能的发挥互为表里。因此，广播电视法的立法目标，在价值层面体现为表达自由、知情权；在政治层面表现为多元的意见和观点、充分全面的讨论和交流；在社会文化层面表现为节目的文化含量、高品位、丰富性，以及对于特殊群体的特殊权益要予以尊重和促进。对于这些不同层面的目标，如何达成一致并实现，就是广播电视法中公共利益目标的实现路径问题。在大约一个世纪的广播电视立法和管制的实践中，应该说作为目标意义的公共利益并没有实质性的改变，但如何实现这些目标的路径却在不断发生着变化，有时甚至是颠覆性的变化。这些变化体现为相关法律规范和管制措施的制定、变更、废止、新设等。这种情况导致人们对广播电视法中的公共利益究竟为何、是否存在产生疑问。（六）发达国家广播电视法中的公共利益是一个具有竞争性的概念

在广播电视管制领域，会发生各种不同利益之间的冲突。比如，广播电视机构自由表达的利益与公民知情权益之间的冲突；广播电视行业的产业利益与民主社会公民政治利益的冲突；少数或弱势群体的特定人格利益与广播电视的表达自由与商业利益之间的冲突。以上论及的相互冲突的利益都是广播电视法中公共利益的重要组成部分。

第二章 美国广播电视法中的公共利益研究

在对广播电视法中的公共利益一般意涵进行了基本分析之后，我们有必要选取个案，以便对发达国家的广播电视法中的公共利益做更深入的研究。由于美国广播电视法自身所具有的特殊性，把该国广播电视法中的公共利益作为个案的研究对象，对于我们全面认识广播电视法中的公共利益问题具有独特的意义。

本章主要包括以下内容：首先对美国法律制度的基本特点做一简要分析，以此为背景，对美国广播电视法的构成及特点进行揭示和归纳。然后，运用历史研究、文献研究、案例分析等方法，从纵向和横向两个方面研究美国广播电视法中的公共利益原则的缘起、发展、演变，以及公共利益原则的内涵、表现、功能、争论、制约因素等，最后对最能代表广播电视法中“公共利益”标准要求的三项具体规则进行剖析。通过这些内容安排，以期将美国广播电视法中的“公共利益”这一复杂问题尽可能清晰地予以阐释。

第一节 美国广播电视法研究

研究美国广播电视法中的公共利益问题，首先要从美国法律制度入手。美国法律制度的构成和特点，决定着美国广播电视法的构成和特点。同时，只有深入分析美国广播电视法所根植的法律制度土壤，才能深刻理解美国广播电视法中的公共利益问题。

一、美国传媒法与广播电视法

研究美国广播电视立法，要将广播电视置于整个传媒视阈内，进而放在美国整个宪政制度和民主制度的背景下进行观察和思考。由此我们发现，有些立法和判例表面上似乎不直接与广播电视有关，但实际上确是美国传媒法（media law）的重要内容，也是广播电视法的基本规范。在美国，除“传媒法”之外，还有“传播法”（communication law）、“大众传播法”（mass communication law）、“大众传媒法”（mass media law）等学理上的不同术语，但综观美国在这一领域的代表性教科书，我们发现它们几乎都没有做过定义式的解释。本书在相同的意义上使用这些概念，为表述方便起见，本书采用“传媒法”一词，在引用他人著作时，尊重原文。

我们认为，在美国，传媒法是调整基于大众传播而产生的社会关系的法律规范，其核心功能是在保障新闻自由的前提下调解利益冲突，是解决传播自由与其他利益发生冲突的问题的法律规范。美国《宪法第一修正案》是美国传媒法的基石。尽管美国人对于《宪法第一修正案》的理解有所差异，如霍姆斯的理解、米克尔·约翰的理解、欧文·费斯的理解等，但对保障表达自由和新闻自由的意义的认识是有基本共识的。传媒法的范围可包括：宪法对表达自由、言论自由、新闻自由的保障；新闻自由与人格权冲突，如诽谤、侵犯隐私权等；新闻自由与不受宪法保护的内容，如淫秽、色情、猥亵等；新闻自由与国家安全和社会秩序；信息公开与新闻采集；新闻自由与司法公正；电子媒体的管制；商业言论的宪法保护问题；有关媒介所有权的规制、版权保护、媒介雇佣的公平问题等。规范这些内容的法律，按照大陆法系对法律部门的划分，涉及宪法、行政法、经济法、民法、刑法等部门。属于英美法系的美国法律，没有这种严格的法律部门的划分，传媒法的构成包括宪法；一般法律，即不是专门针对传媒和言论的立法，如行政程序法、信息自由法、反垄断法、选举法、刑法、煽动法、版权法等；主要针对传媒和专门针对传媒的相关制定法，如诽谤法、通信法等，同时，美国传媒法还包括大量的相关司法判例。

从历史发生学的视角来看，美国传媒法的发展与美国的历史、奉行的哲学理念及宪法、民法制度有着紧密关联。美国的传媒法肇始于早期对于言论控制及保护的相关立法。美国著名传媒法学者泽莱兹尼指出：在广播电视出现以前，“传播法的大部分内容只是一般的侵权行为法和合同法原则的具体应用，这些法律原则是在过去的好几十年，甚至好几百年内发展起来的。因此，传播法并不是在真空中发展起来的正式、独立的法律部门，事实上，它反映了支持整个美国民法的许多法律原则和社会政策”。在他看来，传媒法的一些领域几乎见证了判例法发展的整个过程，例如属于州层面保护个人名誉免遭伤害的法律。在这个领域的司法规则在州法官的推动下逐渐发展，它们处理个人案件时不受成文法的限制并致力于得出公正的结果。而在广播电视出现之后，作为一种新的传播媒介，由于其传播依赖的资源——频率在当时是非常有限的，因此，政府要介入对频率资源利用的管制，传播法的立法就从民法领域拓展到行政法领域，这同时又必然带来与之相关的宪法问题。因此，广播电视法的出现极大地拓展和丰富了传媒法的内容。可以说，在传媒法的成文法方面，有关广播电视的立法占据了多数篇幅。

泽莱兹尼如下观点非常有助于我们理解传媒法在美国的特殊地位：“传播法中包含了美国独特的历史，最热门的哲学争议、最具煽动意味的社会问题和最奇怪、最出人意料的事件转折。学习（传媒）法律使得我们得以观察伦理、人性和公共政策问题。”“传播法与其他领域的法律之所以不同，在于美国宪法经常介入传播法领域，并推进一般化的法律原则，以实现一个更高的目标——言论自由。”

广播电视法是传媒法的一部分，从广义上讲，广播电视法与传媒法的外延几乎相同。在传媒法领域，除了少部分内容不适用于广播电视，如对于平面媒体的自由设立、大学出版社与学生的言论自由等相关法律，其他传媒法律规范基本上都适用于广播电视。从狭义上讲，广播电视法是指基于政府对于广播电视的管制而制定、颁布、实施的法律规范和法院做出的相关的司法判决。本书是针对狭义的广播电视法的研究。狭义的广播电视法有专门研究之必要，这是因为，在美国，广播电视法与平面媒体法有着巨大差异，如果说平面媒体的规范，更多的是“反映了支持整个美国民法的许多法律原则和社会政策”,而广播电视法则反映了支持整个美国20世纪行政法的许多法律原则和社会政策，以及宪法实践的发展。

二、美国广播电视法的渊源和构成

美国法律的构型决定于美国的历史和文化。作为曾经的英国的殖民地，美国法来源于英国法，法律基本形式承继了英国法的传统，普通法（common law）和衡平法（equity law）是其法律基本渊源。而美国独立后，在原有英国法律传统的基础上，逐渐形成了自身完整的法律体系。除了普通法和衡平法之外，还有大量的制定法，包括宪法、行政法及其他法律。美国是一个联邦制国家，《宪法第十修正案》规定，未曾授予联邦政府的权力“由各州和人民保留”,联邦政府只能在宪法授权的范围内行使权力。因此，美国的法律又分为联邦法律和州法律两套系统。联邦在国防、外交、财经政策、国际贸易和州际商业等方面外，无统一的立法权；刑事和民商事方面的立法权基本上属于各州。尽管联邦官方和非官方机构提出过不少供各州立法参考的模范法典草案，但各州采纳程度不一。同时，由于美国法的“司法中心主义”的法律运行模式，法官在法律实践中发挥着“发现法律”、“创造法律”的功能，使法律能够尽可能地及时吸纳变化了的社会因素，保持法律与社会洽切的关系。

美国法律制度决定着美国广播电视法的渊源和构成。美国广播电视法的渊源，包括判例法、宪法、成文法、行政法规和规则等。同时，广播电视法中的法律规范，既有联邦层面的，也有州层面的。（一）美国广播电视法的渊源

具体来说，美国广播电视法的渊源与美国法律渊源一样，来自五个方面：普通法、衡平法、制定法、宪法、行政命令和行政规则。其中，前两者合在一起称为“判例法”,后三者合在一起称为“成文法”。

1.判例法

判例法之一的普通法起源于11世纪诺曼人军事征服英格兰后的200年间。这个法律系统致力于根据整个英格兰共同的习俗和标准来解决纠纷，并形成了其核心原则：遵循先例原则（stare decisis）。该原则的含义是“让判例继续生效”,意即法院确立的规则应为一切类似案件所遵循。当时英王使者巡游全国，按照通行习惯，就地解决争端，这一法律制度后来普及整个英国，于是成为普通法。判例法的另一部分衡平法，发端于14、15世纪的英国。那时由于普通法规则已经日趋僵化并技术化，另一种补充性的法院系统随之诞生。如果受害人无法根据普通法原则获得适当的救济，那么，他可以到普通法院之外的法院要求法官根据公平正义的原则为他提供救济，这些法院被称为衡平法院（courts of equity）。19世纪中期以前，美国大多数州和联邦司法系统已经废止了独立的衡平法院，并努力融合这两种形式的判例法。在今天的大多数司法管辖区，法院既执行普通法救济，又执行衡平法救济。现在，“普通法”一词通常同义于“判例法”。

美国著名传媒法学者彭伯认为，普通法“是一个以解决实际问题为目标的实用体系，它没有长篇累牍地详细阐述抽象的、满足知性虚荣的理论。普通法是归纳型的法律制度”。美国前最高法院大法官奥利弗·温德尔·霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）对于普通法的特点有着精辟的概括：“普通法的生命并非逻辑，而是经验。在制定用于统治公民的社会规范时，时代的需要、相关的道德及政治理论、公共政策的直觉，甚至法官们共有的偏见所起的作用远甚于逻辑演绎。普通法中蕴含着国家数百年来发展进步的故事，我们不能将它看做只是记录公理和推论的数学课本。为了了解普通法，我们必须知道它从何处来，又将往何处去……法官们极少提及、提及时又常带歉意的判决原因是普通法汲取所有生命养分的秘密之源。当然，我指的是有利于当时社会的判决原因。”虽然成文法和行政法规的重要性在20世纪不断增强，但判例法仍然是美国法律制度的活力源头。美国的法律制度一直依赖法院通过它们对司法争议的判决来创制法律。

在美国广播电视法领域，尽管制定法成为其法律规范的主要构成部分，但是，普通法的精神深深影响着法院对制定法的解释，也影响着广播电视法的具体应用和发展。美国广播电视法中的公共利益原则的内涵、具体标准，很多情形下是法院针对成文法“空洞”或“模糊”的情况，以在当时认为是以最有益的方式解决广播电视领域所发生的争议而形成的。在美国不同时期关于表达自由与新闻自由的宪法判例、关于广播电视机构言论自由与新闻自由限制限度之争的判例，也构成了广播电视法的重要组成部分。某些判例甚至决定着广播电视法中的公共利益的走向及价值判断的结果。

2.成文法（1）宪法

美国联邦宪法是美国的最高法律。宪法为政府运行提供了规则。《美国宪法》前十条修正案也称为《权利法案》。每一项宪法修正案所保障的权利，都是为了保护公民抵制某些政府行为，而不是为了保护公民抵制其他普通人的行为。

在《美国宪法》中，与广播电视法有密切关系的条款主要是《第

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