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作者：王新松

出版社：社会科学文献出版社

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制度的力量：中国农村治理研究试读：

20世纪80年代，中央政府在农村引入村委会选举，从而控制了当时出现的一些社会混乱。1980年代初期，人民公社制度瓦解，并被乡镇一级政府所取代。同时，实行了很久的农村集体生产模式被“包产到户”的制度所替代。农民承包土地后，生产积极性高涨，他们辛勤劳动以获得最大的生产效益。由于基层干部对集体财产的控制减弱，其自身的垄断权力也在逐渐消失。随着村民对基层干部的依赖逐渐减弱，他们对某些政策更加敏感，例如计划生育、增税、收费等。

1987年，中央政府（中共中央政治局、全国人民代表大会、民政部）深入讨论了上述问题，制订了一个解决方案——建立村委会，并允许村民选举产生村委会的领导班子。该方案的设想是，如果农民可以选出自己的村干部，并通过投票把腐败分子赶下台，就不会与政府对抗。而且，该方案还希望提高村委会的合法性，有利于其执[7]行国家政策。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》在全国人民代表大会上通过，确立了村委会功能和选举程序的法律框架。

村委会通常由3～7人组成，中央政府放权让其自治。村委会不是一级国家政权，但实际上，他们协助国家政权最基层的乡镇政府来执行国家和地方政策，例如计划生育、税收、征兵以及推广国家和地方的思想方针（例如“三个代表”、“和谐社会”和“社会主义新农村建设”等）。村委会还负责村里的一切行政事务，包括土地分配、[8]修路架桥等公共福利配给，甚至调解家庭矛盾。正因为村委会关系到村民日常生活的方方面面，村委会选举对农民来说至关重要，可以保护农民的切身权益。在《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）的指导下，全国约60万个行政村每3年进行一次换届选举，大约6亿农民投出神圣的一票。

各省份的村委会选举时间不尽相同。根据民政部（负责指导村委[9]会选举工作）提供的数据，1982年，福建省举行了第一届村委会选举；截至2006年，福建省共计举行过9次村委会选举。全国最后一个开始村委会选举的省份是云南，直到2001年才开始实行全省的村委会选举；截至2007年，云南省共计举行了3次换届选举。中国社科院[10]2005年的调查数据显示，截至当年全国98%的行政村举行过至少一次村委会选举。

村委会选举的发展曾遇到很多困难和问题，主要归因于《组织法（试行）》颁布执行之后的最初十年里，地方政府没有贯彻落实。首先，乡镇政府试图阻挠村委会选举，因为其不愿意分权给村委会，更重要的是担心农民选出来的村委会不听指挥，毕竟乡镇干部还要依靠[11]村干部推动国家政策的落实。其次，村党支部抵制村委会选举，同样是因为不想把权力分给民主选举出来的村委会，而村党支部通常[12]是由乡镇党委任命的。

由于种种障碍，村委会选举走过了一条曲折的道路。最开始某些地方根本就不举行村委会选举，村干部仍旧由当地政府指派任命。在其他一些地方，由于缺乏一部村委会选举的全国性法律，选举的规则由地方政府决定，这就导致了乡镇政府和村党支部能够操控选举。有些时候，选举委员会由现任村领导组成，候选人由乡镇政府或村党支部决定，选民们被迫在众目睽睽之下填写选票，选举结果不当场宣布。[13]更有甚者，经选举产生的村委会成员往往被控制着公章和账目的[14][15]党支部消解其实权，甚至是被当地政府解职。

虽然推行村委会选举在最初阶段阻力很大，但这无法阻挡村民们对选举的兴趣。农民们逐渐意识到选票代表的潜在权力，他们有时借助集体行动，向县级、省级甚至中央政府等上级部门反映情况，请求调查选举黑幕或撤换腐败的村领导，选出他们支持的干部。有些时候，村民们甚至用《组织法》和省选举条例手册与乡镇和村干部争论，要[16]求按照选举规定组织公平、自由的选举。在出现选举舞弊的情况下，村民们有时也会集体拒绝投票。《组织法（试行）》颁布十年后，村委会选举在中国农村逐渐落地生根，中央政府视其为维持农村稳定和贯彻落实国家政策的一项有效措施。鉴于村委会选举的成功和选举过程中存在的一些问题，国家修订了《组织法》，将一些具体的规定纳入其中，包括选举规则、村务管理、乡镇-村庄关系，等等。1998年，修订后的《组织法》由全[17]国人大通过，成为正式的、全国性的法律。

与此同时，另外一个重要问题浮现，挑战了村委会选举的重要意义。在一些村里，被选举出来的村干部行为腐败，缺乏可问责性。事实上，有些村干部亏空公款，用于私人奢侈消费、赌博，甚至行贿、受贿，他们滥用职权，欺压村民，把公共工程承包给自己的亲戚，在村务上武断专横，等等。中央政府很快意识到，农村这种缺乏问责的情况，可归因于缺乏事后制衡机制。为了使选举产生的村干部更具有[18]可问责性、更负责任，中央政府制定了一系列制衡制度。1998年和2004年，中央和国务院先后两次发布了关于“四个民主”的通知，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，将其作为政治要[19]求在农村施行。这两项通知聚焦于后三个“民主”，要求村庄建立监督制度，检查和监督村干部的领导权。

1998年，中办9号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》颁发，要求地方政府在农村实行民主治理，尤其是要求村务透明管理并改善村庄治理的监督制度。村民会议和村民代表会议是基层两个重要的群众组织。根据1998年的《组织法》，18岁以上的村民都是村民会议的成员。但是，如果一个行政村里的村民人数太多，或村户之间相隔太远，召开村民会议就不方便（比如在一些山区）。在这种情况下，村民就可以选出[20]他们的代表组成村民代表会议，监督村委会。村委会需要就其处理的大事向村民会议和村民代表会议报告，在预算和公共项目方面需要获得村民代表会议的认可。

为了进一步巩固村级民主并增强对村委会的问责，中办17号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》于2004年颁布，中央政府要求在村庄建立另外两个组织来指导村庄治理：村务公开监督小组和民主理财小组。这两个小组都要向村民会议和村民代表会议报告，属于志愿性质的小组成员由村民们从村民代表中选举产生，并且不能是村委会成员或其直系亲属。

村务公开监督小组的职责是确保村委会通过公共宣传栏、通信、广播、有线电视和公众听证会等方式向村民报告工作。一般情况下，村务公开监督小组要求村委会每3个月就日常村务进行报告，比如住宅用地的使用情况、赈灾款项的分配和村干部的工资，等等。在处理诸如出租农田用于工业开发这类重大事务时，村委会应该立即向村民会议或村民代表会议汇报。一旦发生村委会没有按要求报告工作的情况，村民会议、村民代表会议或村务公开监督小组就可以通过向乡镇政府或县政府投诉来寻求解决之道。

民主理财小组拥有财权。该小组由5名成员组成，和村委会共同起草村级财政预算。每项名目的支出预算都要获得民主理财小组的认可，并由其负责人签字确认。该小组可以代表村民会议或村民代表会议对村委会的财务收支进行审计，可以要求村委会对任何不清楚或可疑的支出名目做出解释。该小组还和村务公开监督小组合作，确保定期公开村级账目和收支情况。二研究问题

如今，全国大部分省份已经举行了多届村委会选举，很多学者对于这项政治发展的起源以及对包括选民在内的各个政治主体的影响有着浓厚的研究兴趣。到目前为止，对中国村委会选举的学术研究集中在以下3个方面。第一，研究者们对村委会选举中的经济决定因素很感兴趣。他们检视了村级经济发展情况和选举竞争情况的因果关系，但其研究结果很混杂。有些人发现，在富裕的村子里，选举的竞争更[21]激烈；其他人认为处于中等经济发展水平的村子，在选举方面的[22]竞争性最强；还有人发现，关于选举的竞争在低收入的村子里更[23]激烈。

第二，许多学者重点研究在一党制国家中村委会选举的起源，同时也在思考，村委会选举是否可以成为一种起点，是否能够带来更高[24]层面的选举和民主？学者们认同，中国政府引入村委会选举是将其作为改善村干部和村民关系的手段，从而使乡镇政府更有效率地执行工作，使农村社会在经历经济转型的同时更加稳定。就村委会选举的意义而言，一些人认为，被选票赋权的村民将会要求对乡镇领导实[25][26]行普选。有些人觉得，村委会选举是“潜移默化的民主”和[27]“民主的特洛伊木马”的开端。但是也有人反驳说，村委会选举对[28]于改变中国的政治结构而言毫无意义。

第三，一些学者将竞争性选举视为解释变量，研究其对于村庄权力结构变化和决策过程的影响。一些人认为，选举可以给村民赋权，要求当选的村领导按照他们的利益诉求办事，否则就会被赶下台。[29]Manion的调查研究发现，竞争性选举使得村领导在面对政策问题[30]时，更倾向于与选民保持一致意见，而非和乡镇政府一致，这同[31]时也加深了村民对村领导的信任。一些人认为，竞争性选举可以[32]让村民和村委会监督村党支部的领导。但是也有人指出，村党支[33][34]部和乡镇政府仍然对村务具有最终决定权。

尽管上述研究取得了诸多成果，但是学者们忽略了两个重要的研究问题，本书将会重点探讨。

首先，本书旨在研究村委会选举的质量对中国农民选举参与程度的影响。参与程度是判断村委会选举在改变农村政治方面是否起作用的重要指标，但是广大学者并没有深入考察选举参与的程度，以及中国农民是否并为何决定投票。考虑到中国各地选举规则的差异，农民在不同的选举环境下可能做出不同的反应，然而鲜有学者对选举方法的影响给予足够的关注。一方面，如果地方官员操纵了选举规则，阻止农民们自由参与，投票率可能很低，选举本身对农民意义甚微；另一方面，如果选举规则允许竞争并鼓励参与，农民可能更有意愿投票。

选举制度究竟在何种程度上影响着农民的选举参与？研究这个问题对政策制度具有重要意义。建立村委会选举制度，对中国政府来说是为了维持农村社会的稳定。选民参与在确保农民利益能够通过选举来表达汇总方面至关重要，这样经选举产生的人选最能代表大多数选民的利益。既然选举程序在促进选民参与时显得如此重要，那么中央政府就应当采取更多措施来完善选举方法和相关的法律法规，并有效地执行。但是，如果选举参与程度与选举程序不是紧密相关，那么在转变农村政治方面，选举无法发挥太大作用，那么选举也就不那么值得研究了。

其次，本书所感兴趣的问题在于探究村委会选举和监督制度对村庄治理有何影响。从理论上来讲，政治制度的质量是政府官员行政能力的决定性因素。如果政府官员是通过具有竞争性且透明的选举产生的，他们会更愿意努力工作来回报支持者。为了在选举中连任，他们也会更有动力去响应选民的要求。此外，政府官员的工作表现也受到制衡制度的影响，通过限制公职人员的权力，制度可以防止政府官员滥用职权和腐败。

选举和制衡机制是西方民主的特征，但是在非民主国家，类似制度的运行情况如何？通过民主方式选举产生的村领导是否对村民更具可问责性且更负责任？在选举后的乡村政治中，诸如村民代表会议和民主理财小组这样的村级监督制度，在预防村干部的管理失当和腐败方面的有效性如何？目前的相关研究不足，本书希望填补这项研究空白。

除了上述两项主要研究问题，本研究还着眼于第三个方面，即解决数据处理的方法论问题。多数关于中国农村政治的研究都在研究方法论上有缺陷，这是由在中国开展研究的共性问题所导致的，即获取数据的渠道很差。长期以来，国家的官方统计数据在可信度方面仍有待提高。例如，由于选民投票被视为国家执政党政治合法性的一个标志，地方政府将村委会选举的投票率变成评估地方官员工作表现的一项标准，从而驱动了地方官员向上级政府部门虚夸统计数据。学术调查显示，地方选举中的选民投票率大约是70%，而政府报告中的数据[35]则超过90%。此外，村民自治方面的基层数据要经过多个层级的地方政府部门才能上达中央政府且耗时很长。考虑到上述现实情况和中国村庄数量之大，民政部发布出来的数据也有一定的时效性问题。

由于上述原因，以及研究者自行收集农村政治方面的全国性数据的巨大成本，过去大多数研究都局限于区域研究。一些学者在少数县或村开展调研，另外一些学者仅仅通过在数量有限的村庄进行田野调[36]查来做个案研究。尽管这些研究不乏有趣的成果，但遗憾的是这些成果无法反映全局情况。本书不仅要解决新的研究问题，还将通过使用全国范围的调查数据，在一定程度上在方法论上完善以往的研究。笔者曾经在2005年下半年和2006年上半年参与了国家民政部和中国社科院就村委会选举和村民自治进行的全国性调查。这项调查让笔者对中国农村的基层民主发展拥有了基本且全面的认识，也让笔者得以系统地探究前期研究尚未涉及的问题，并试图得出更具普遍性的结论。三章节介绍

本书的研究按照以下结构开展。第二章回顾了以往关于制度、政治参与、问责和治理等议题的理论研究。在选举参与的主题方面，笔者指出了当前文献的不足之处，包括长期忽视村委会选举方式这样的制度变量对选举参与的影响。以前对社会学因素和对政治的主观态度的研究无法解释中国农村选举参与程度的多样性。笔者提出对选举制度进行考量，并详细解释了研究逻辑和预期结果。接下来，笔者将讨论制度建设和“善治”的文献，指出在非民主背景下的民主制度研究的欠缺。在中国的体制下，村委会选举和监督制度是很好的研究主题，能够反映民主制度在非民主的社会里是怎样发挥作用的。笔者还提出，中国农村质量更高的选举和发挥功能的监督机构可以提高治理的质量，即一方面使村干部更具有可问责性，另一方面也促使其提供更好的公共服务。

第三章介绍了笔者通过何种研究方法和数据来源来检验研究假说。在讨论了统计研究和比较案例研究的优缺点之后，笔者说明了本项研究中运用的混合研究方法，该方法使得对假说的检验更为可靠。笔者还介绍了村民自治的全国调查（本研究的主要数据来源）是如何完成的，例如抽样设计、问卷设计、访员培训、数据收集和数据处理。笔者也讨论了自己在农村开展的田野调查，论证了案例选择是否符合深入比较的要求从而能够确认并丰富统计研究的结果。

第四至第六章是关于实证研究的发现。在第四章，笔者用全国调查数据来分析选举质量和中国农村选举参与程度之间的关系。当其他相关因素被控制后，选举程序执行得越好，选举的参与程度就越高。第五章是另外一个量化研究章节，笔者分析了民主的选举方法是否能够使被选举出来的村干部更具有可问责性，为村民提供更多的服务，让村民对治理状况更满意。此外，本章还研究了诸如村民代表会议和民主理财小组等监督机构产生的影响。第六章则提供了具体的村落个案，从而为第四、第五章的统计发现进行补充。笔者选择了社会经济条件受限的两对村落进行比较，发现选举和监督制度的运作可以带来更好的村庄治理。更重要的是，笔者认为，由于中国农村的经济和政治状况发生着变化，一个村集体的收入水平是判断村级制度能否发挥功能的决定性指标。村级制度在那些集体收入较高的村子里作用更明显，这主要是因为农民在参与这些制度中表现得更有兴趣、更积极。因此，这些制度可以让村干部更具有可问责性，促使他们提高乡村治理的质量。

在第七章，笔者总结了研究发现，讨论了本研究对学科的贡献，以及未来的研究计划。本章还谈到本研究对政策制定者和国际组织的“善治”项目的政策启示，强调了在基层制度建设方面完善法律和政策设计的重要性，以及通过加强贯彻执行来实现社会稳定和善治的目标。

[1] Dahl，Robert A.，Polyarchy：Participation and Opposition（New Haven，CT，US：Yale University Press，1971）；Linz，J. J.，Stepan，A. C.，“Toward Consolidated Democracies”，Journal of Democracy 7 （2），1996，pp.14-33；Stepan，Alfred C.，Arguing Comparative Politics（New York：Oxford University Press，2001）.

[2] Linz，Juan J.，Totalitarian and Authoritarian Regimes（Boulder：Lynne Rienner Publishers，2000）；Brownlee，J. M.，“Low Tide after the Third Wave：Exploring Politics under Authoritarianism”，Comparative Politics 34 （2），2002，pp.477-498；Schedler，Andreas （ed.），Electoral Authoritarianism：The Dynamics of Unfree Competition（Boulder，Colo：Lynne Rienner Publishers，2006）.

[3] Gandhi，J.，Przeworski，A.，“Cooperation，Cooptation，and Rebellion under Dictatorships”，Economics & Politics 18 （1），2006，pp.1-26；Gandhi，J.，Przeworski，A.，“Authoritarian Institutions and the Survival of Autocrats”，Comparative Political Studies 40 （11），2007，pp.1279-1301.

[4] Schedler，Andreas （ed.），Electoral Authoritarianism：The Dynamics of Unfree Competition（Boulder，Colo：Lynne Rienner Publishers，2006），p.15.

[5] Eckstein，H.，“A Culturalist Theory of Political Change”，American Political Science Review 82 （3），1988，pp.789-804；Pye，Lucian，The Mandarin and the Cadre：China’s Political Cultures（Ann Arbor：Center for Chinese Studies，1988）.

[6] Oi，Jean C.，State and Peasant in Contemporary China：The Political Economy of Village Government（Berkeley：University of California Press，1989）；O’Brien，Kevin J.，Reform without Liberalization：China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change（New York：Cambridge University Press，1990）.

[7] 关于我国最高领导人就实施村委会选举和有关村委会的立法的讨论，参见O’Brien，K.J.，“Implementing Political Reform in China’s Villages”，Australian Journal of Chinese Affairs 32 （July），1994，pp.33-59；Shi，T.，“Villagers Committee Elections in China：Institutionalist Tactics for Democracy”，World Politics 51 （3），1999c，pp.385-412；O’Brien，K. J.，Li，L.，“Accommodating ‘democracy’ in a One-Party State：Introducing Village Elections in China”，The China Quarterly 162，2000，pp.465-489。

[8] 村委会的基本职能在《中华人民共和国村民委员会组织法》中进行了明确规定，《中华人民共和国村民委员会组织法》，中华人民共和国中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm，2014年12月26日登录。

[9] 引自《2005～2007年全国村民委员会选举工作进展报告》，民政部基层政权和社区建设司。

[10] 2005年，卡特中心和民政部共同资助了一项关于村民自治的全国性调查，并由中国社会科学院来具体执行。有关该项调查的详细内容可参见本书第3章。

[11] Shi，T.，“Villagers committee Elections in China：Institutionalist Tactics for Democracy”，World Politics 51 （3），1999c，pp.385-412；O’Brien，K. J.，Li，L.，“Accommodating ‘democracy’ in a One-Party State：Introducing Village Elections in China”，The China Quarterly 162，2000，pp.465-489.

[12] 关于村委会和党支部的冲突问题的论述可参见Lianjiang Li，Kevin J. O’Brien，“The Struggle over Village Elections”，The Paradox of China’s Post-Mao Reforms，ed. Merle Goldman and Roderick MacFarquhar （Cambridge，MA：Harvard University Press，1999）；Guo，Z.，Bernstein，T. P.，“The Impact of Elections on the Village Structure of Power：the Relations between the Villagers Committees and the Party Branches”，Journal of Contemporary China 13 （39），2004，pp.257-275。

[13] Zhenyao Wang，“Villagers committees：The Basis for China’s Democratization”，Cooperative and Collective in China’s Rural Development between State and Private Interests，ed. Eduard B. Vermeer，Frank N. Pieke，and Woei Lien Chong （Armonk，NY：M. E. Sharpe，1998）；Pastor，R.，Tan，Q.，“The Meaning of China’s Village Elections”，The China Quarterly 162，2000，pp.490-512；International Republican Institute. “Election Observation Report：Fujian，People’s Republic of China，May 1997”；Carter Center. “The Carter Center Delegation to Observe Village Elections in China，4-16 March 1997”；Carter Center. “Village Elections in China and Agreement on Cooperation with the Ministry of Civil Affairs，People’s Republic of China，2-15 March 1998”.

[14] 例如，2001年，山东省栖霞市四个镇的57个村委会主任全体辞职来抗议村党支部的独断专权。崔士鑫：《“村官”为何要辞职——对山东57名村委会成员集体要求辞职事件的调查与思考》，《人民日报》2001年3月21日。

[15] 从1999～2002年，湖北省潜江市57%的当选村委会主任被乡镇政府撤职，黄广明、何卫红：《三年撤了187名民选村官》，《南方周末》2002年9月12日。

[16] Li，L.，O’Brien，K. J.，“Villagers and Popular Resistance in Contemporary China”，Modern China 22 （1），1996，pp.28-61；Li，L.，“Elections and Popular Resistance in Rural China”，China Information 16 （1），2002.

[17] 《组织法》于2010年再次修订，对候选人资格条件、委托投票行为、村务监督机构、罢免程序等做了进一步规定。

[18] 参见张静《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000。

[19] 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》中办发〔1998〕9号，1998年4月18日颁布，中国选举与治理（链接参见：http：//www.xuanju.org/NewsInfo.asp？NewsID=16556），登录时间：2007年3月8日；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号），2004年6月22日，中国选举与治理，（链接参见：http：//www.xuanju.org/NewsInfo.asp？NewsID=68996），登录时间：2007年 3月8日。

[20] 《组织法》中没有详细规定组成村民代表会议的必需人数。实际上，每个村庄都是在基层政府的指导下建立村民代表会议。近年来，为了缩减行政成本，中央出台了村庄合并的政策，这更加促使每个村庄成立村民代表会议。

[21] O’Brien，K.J.，“Implementing Political Reform in China’s Villages”，Australian Journal of Chinese Affairs 32 （July），1994，pp.33-59.

[22] Amy Epstein，“Village Elections in China：Experimenting with Democracy”，China’s Economic Future：Challenges to U.S. Policy，ed. Joint Economic Committee，Congress of the United States （Armonk：M. E. Sharp，1997）；Shi，T.，“Economic Development and Village Elections in China”，Journal of Contemporary China 8 （22），1999a，pp.425-442.

[23] Jean C.Oi，“Economic Development，Stability and Democratic Village Self-Governance”，China Review 1996，ed. Maurice Brosseau，Suzanne Pepper，and Tsang Shu-ki （Hong Kong：Chinese University of Hong Kong，1996）.

[24] White，T.，“Reforming the Countryside”，Current History 92 （566），1992，pp.273-277；O’Brien，K.J.，“Implementing Political Reform in China’s Villages”，Australian Journal of Chinese Affairs 32 （July），1994，pp.33-59；O’Brien，K. J.，Li，L.，“Accommodating ‘democracy’ in a One-Party State：Introducing Village Elections in China”，The China Quarterly 162，2000，pp.465-489.

[25] Zhenyao Wang，“Villagers committees：The Basis for China’s Democratization”，Cooperative and Collective in China’s Rural Development between State and Private Interests，ed. Eduard B. Vermeer，Frank N. Pieke，and Woei Lien Chong （Armonk，NY：M. E. Sharpe，1998）.

[26] Pei，M.，“Creeping Democratization in China”，Journal of Democracy 6 （4），1995，pp.65-79.

[27] Schubert，Gunter，“Village Elections in the PRC：A Trojan Horse of Democracy？”，Project Discussion Paper No. 19. Institute for East Asian Studies/East Asian Politics，Gerhard-Mercator-University Duisburg，Germany，2002.

[28] 白沙洲：《重新审视中国农村的基层选举和村民自治》，《当代中国研究》2000年第4期。

[29] Choate，A. C.，“Local Governance in China：An Assessment of Villagers’ Committees”，Working Paper no. 1，1997，San Francisco：Asia Foundation；Lianjiang Li，Kevin J. O’Brien，“The Struggle over Village Elections”，The Paradox of China’s Post-Mao Reforms，ed. Merle Goldman and Roderick MacFarquhar （Cambridge，MA：Harvard University Press，1999）；Li，L.，“The Empowering Effect of Village Elections in China”，Asian Survey 43 （4），2003，pp.648-662.

[30] Manion，M.，“The Electoral Connection in the Chinese Countryside”，American Political Science Review 90 （4），1996，pp.736-748.

[31] Manion，M.，“Democracy，Community，Trust：The Impact of Elections in Rural China”，Comparative Political Studies 39 （3），2006，pp.301-324.

[32] Guo，Z.，Bernstein，T. P.，“The Impact of Elections on the Village Structure of Power：the Relations between the Villagers Committees and the Party Branches”，Journal of Contemporary China 13 （39），2004，pp.257-275.

[33] Oi，J. C.，Rozelle，S.，“Elections and Power：The Locus of Decision-Making in Chinese Villages”，The China Quarterly 162 （June），2000，pp.513-539.

[34] Alpermann，B.，“The Post-Election Administration of Chinese Villages”，The China Journal 46 （July），2001，pp.45-67.

[35] 参见《中国农村基层民主概况》，民政部官网链接：http：//www.mca.gov.cn/artical/content/WCM_YWJS/2003122995120.htm，获取时间：2007年4月28日。

[36] 一个例外情况是史天健在1989年、1990年、1991年和1993年主持的全国性调查，以及他基于这些调查进行的村委会选举研究。但是从那时起，农村政治已经发生了巨大变化。从20世纪90年代中后期至今，村委会选举已经被广泛实行。一些省份，例如广东和云南，直到1998年和1999年才开始实行村委会选举。此外，《组织法》于1998年被修订，在试行了几轮村委会选举以后，很多省份也相继修订了选举规则。因此，对中国农村开展新的调查将会产生不同的研究发现。第二章制度与治理的理论制度是政治中的主要角色，政治学家对此进行了广泛的研究。尤其是在最近20年，随着新制度主义的崛起，以及诸如世界银行等国际金融机构对制度的广泛认可和关注，制度已经成为诸多学科中的热门主题。考虑到学者们对制度忽视了很长时间，而对社会和市场投入了过多关注，20世纪80年代以来制度研究的复苏标志着制度在解释当今社会的政治角色行为和政策结果方面具有独特的力量。笔者的研究也会加入这场仍在继续的理论争论，并论证“制度的重要性”。本书的研究旨趣在于分析中国农村的政治制度是如何在日常的村务管理中，改变农民的投票行为和村干部的执政行为的。同时本书希望呈现的是，诚然社会经济和文化因素不容小觑，但更加完善的制度设计可以给中国农民的政治生活带来重大的变化。为了阐明笔者的研究假设逻辑，本章首先将解释何为制度，以及现有文献是怎样研究关于选举参与和治理的相关制度的。本章的开头将回顾比较政治学的制度研究、制度作为该领域一个重要的解释因素的回归、制度的通常定义和在中国农村背景下的定义。其次，通过对选举参与的文献进行回顾，指出对村委会选举中农民参与的研究忽略了制度的影响，笔者将论证选举质量的提高是确保更高的选民参与水平的决定因素。在本章的最后部分，笔者将回顾治理和善治的相关文献，讨论现有理论如何能为本研究的假设提供支持，即垂直和水平的问责制度——村委会选举和诸如村民代表会议、民主理财小组等监督机构——是实现中国农村善治的关键。一政治学中的制度

政治学从哲学、政治经济学和社会学等姊妹学科中分离出来后，[1]作为一个独立的学科，它独享的唯一一个研究领域就是政治制度。在20世纪上半叶，政治学研究主要集中在正式的和法律的政治结构中，例如国家和政府机构（所以称其“正式”）、立法机构和公法[2]（所以称其“法律”）。第二次世界大战后不久，在20世纪50～60年代，民主政治模式在许多新兴独立的第三世界国家中无法发挥作用，学者们的研究焦点转向了社会领域，试图从地方政治价值观和个体行[3]为的角度来解释西方政治模式和发展路径失败的原因。政治制度被视为社会行动者谋求自身政治利益的竞技场。系统理论和结构功能主义等主要理论试图将国家和政治制度当作黑箱，指出政治制度的主要[4]功能在于处理政治输入并产生政治结果。与此同时，在经济学领域，新自由主义者也开始对国家失去信心，转而强调市场在矫正价格、分[5]配资源和维持经济增长方面的作用。世界银行和国际货币基金组织等强大的国际金融组织在向第三世界国家实施援助项目时，严格遵循新古典经济学理论，赋予市场独一无二的维持经济秩序的权力。因为市场是万能的，国家应该从市场中撤出，市场中的理性参与者会服从[6]市场规则，他们会为了实现自己的最大利益而自动调整。

但是，20世纪60～70年代，在拉丁美洲和非洲经历了经济萧条和随之而来的政治崩溃以后，学者们的研究焦点又回归到国家层面，批评此前的研究是“社会简化主义”（Societally Reductionist），因为在解释经济发展和民主化等问题时，其长期忽视了国家的自主角色。[7]通过比较研究，一些研究结果显示，国家对市场进行一定程度的干预对保持经济平稳运行是十分必要的，这一点在日本、韩国和中国台[8]湾等东亚国家和地区的发展中得到了合理诠释。同时，国际金融组织也开始认同构建有关问责的政治制度对于借贷国抗击腐败的必要[9]性，并且在其开展的援助项目中提高了制度建设的比例。后来，他们呼吁在项目开展的国家构建“善治”，强调让公职人员更具有可问[10]责性，让公共部门更透明。

随着政治学科中“找回国家”运动的诞生，新制度主义开始兴起。新制度学派关注的核心与20世纪50年代以前的旧制度学派大体相同，但是通过运用20世纪50～60年代发展出来的行为主义研究路径和方法论，例如方法论的个体论和理性选择假设，其推动了制度研[11]究的发展。新制度学派不仅比较了正式的、法律的政治结构间的不同，还关注了由政治体制导致的个体行为模式的区别。对于新制度学派来说，制度是一套规范、规则或标准执行程序的集合，能够被其[12]他政治角色接受、认可，从而指引、规范他们的行动。规范制度学派（Normative Institutionalism）认为，政治角色依照嵌入体制的规[13]范和价值观做出行动，即所谓的适当性逻辑。然而，理性选择制度主义（Rational Choice Institutionalism）认为，制度的规则产生了激励或惩罚作用，塑造或重塑了那些追求利益最大化的个体行为。[14]尽管基于不同的逻辑，但他们都认为，不应该将制度简单视作社会角色追逐利益的工具。相反，对政治行为和政策的研究应该加入制度的视角。而且，尽管新制度学派宣称在政治过程中制度具有自主性，但他们也承认制度和个体间因互动而产生的影响并不是单向的，也就是说，个体行为也有可能对制度施以影响，并改变制度规则和规范。[15]

到目前为止，大多数关于在政治过程中产生的制度效果的研究，都集中在民主制度上。例如，大量研究比较了总统和议会制度对政府[16]在融合多元化选民利益方面的能力。许多学者对于分析不同选举制度的设计对投票行为产生的影响感兴趣，比如多数制和比例代表[17]制。关于非民主国家的政治制度的研究相对较少。传统观念认为，威权国家建立民主制度是出于粉饰的目的，是为了维持其执政的合法性。一些政治制度，例如议会，吸收反对派并给他们一些被统治[18]者许可的利益，以此延长威权国家领导者的任期。这些制度看似不会像其在民主社会中那样奏效，例如让公共部门对公民负责。本研究的旨趣在于检审中国基层选举和问责机制，在两方面考察这些制度是否能够发挥它们在民主社会中产生的影响：一方面，提升公共参与水平；另一方面，使地方官员具有可问责性。下一节将对关于选举参与和治理的既有文献进行述评，由此提出研究假设，并在后续章节进行分析。二选举参与（一）选民参与的动机

对西方民主国家的研究假设选民是理性的，他们在投票前会计算参与选举的成本与效益，如果投票的成本（比如时间和精力的投入）[19]与由此带来的利益相比微不足道，选民就会选择投票。通过投票，选民有望在两个方面获得利益。首先，选民参与选举可能会出于工具性或物质性目的。例如，选民可能会期待候选人当选后会施行选民所支持的或者会造福于选民的政策，因此选民更有兴趣参与选举。在政治组织（Political Machines）中，成员可能会为了换取领袖的恩惠而投票给领袖。其次，表达本身可以是选民投票的动机。人们通常认为每个公民有意愿就某些政策表达自己的意见，投票或不投票都可以满足选民表达个人价值观和意见的需求。而且，对于那些把选举视为公民义务的人来说，他们可以通过投票获得尽到义务的满足感。

选举行为的理性选择模型（Rational-choice Model）也可以用于解释为什么有些国家的选民在非竞选性和有限选择的选举中选择投票或不投票。为了支持其执政的合法性，某些国家的政府制定了象征性的地方议会选举；选举过程被当权者严格控制，以确保他们信任的候[20]选人能够赢得选举，阻止异见者竞选职位。由于这些非竞争性的选举通常是有名无实的，因此有些政治异见人士以弃选的方式来表达[21]其对政治选举制度的不满。其他研究运用了动员模型（Mobilization Model）来解释此类问题。根据这个理论，选民参与选举是因为被政府强制，他们为了避免执政当局的潜在报复行为而投

[22]票。在20世纪70年代，苏联改革了选举规定，允许有限选择的选举中有多名候选人供选民投票选择。但是，执政者仍然控制提名过程。这些选举改革改变了选民的选举行为。尽管选民仍然不能选出他们中意的候选人，但他们可以投票给“其他候选人”而不是“内定候选人”，从而给当局难堪。在通常情况下，如果当局内定的候选人有腐败的传闻，选民们会投票给“其他候选人”。不管怎样，选民可以通[23]过投票或不投票来实现他们的工具性目的和表达的利益。

为了理解选民投票行为的工具性和表达性动机，研究者可以在调查访谈中直接询问他们。但是选民对选举动机的自述并不绝对可靠。如果选民投票是为了惩罚“内定候选人”或为了表达对政府的不满而弃权投票，由于害怕政府报复，选民可能不会对研究者说出实情。而且，在研究者进行访谈时，选民可能会忘记自己在选举当天的投票动机，或者根本就没有思考过投票的动机。基于以上原因，研究选举的学者转而用更客观的访谈问题来确定可能影响选民动机的因素，这也可能是理性选民在进行成本效益分析时考量的因素。假设客观的访谈问题所产生的数据是可靠的，研究者可以从这些变量中推测选民的真[24]实动机。其中可能改变投票动机的一组变量就是选举制度。（二）选举制度

遵循Downs的理性选择模型，新制度主义学派假设制度一旦建立，就可能重塑政治角色的偏好、目标和策略。在他们做出决策时，理性人将制度规则纳入成本效益分析中，并运用规则实现他们利益的[25]最大化。关于选举的研究表明，正式的选举规则可能产生重要的[26]激励，可以塑造和约束人们的投票行为。例如，Norris（2004）对选举规则和投票行为的跨国研究揭示了不同的选举制度，比如多数决定制、比例代表制和混合制，对政党行为有不同的影响，从投票结果来看，政党的选举策略影响了普通选民。在中国，尽管上述选举制度并不存在，但选举程序的改革也可以改变选民的选举行为。1979年，第五届全国人大二次会议通过了新的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，允许候选人自荐提名。1980年各地方人大代表换届选举时，北京、上海和长沙的高校和工[27]厂的一些候选人开展了竞选活动和集会。Shi（1999b）也指出，在中国，非竞争性的等额选举和半竞争性的有限选择的选举之间的差异可能改变选民行为。例如，民主导向程度较高的选民在非竞争性的工作单位领导选举中弃选，但是会在半竞争性的选举中投票，目的是惩罚那些可能被当局提名的有腐败行为的候选人。

尽管上述研究解释了中国选民在地方人大选举中的选举行为，但是基于制度视角即村委会选举的质量对村委会选举中的选民参与的研究却仍较为少见。Shi（1999b）、Chen和Zhong（2002）研究了在选[28]举制度改变之后，选民的选举行为的变化；但是他们假设这些制度变化对于中国（Chen和Zhong的研究样本是北京的居民）所有的人群都是一样的。因此，在考察影响投票行为的相关变量时，制度因素没有被分离出来。相反，他们更关注主观动机对投票率的作用，例如选民的政治功效感、民主导向和惩罚腐败领导的动机，并指出在同样的制度变化下，在政治方面具有更强主观意识的选民更有可能去投票。

但是，中国的村委会选举在全国各地的执行情况不尽相同，部分原因是1987年的《组织法（试行）》比较宽泛，在执行过程中出现了[29]各种各样的地方规则。1987年的《组织法（试行）》只有一条关于[30]村委会选举的条文，这为村委会直选奠定了基调，但是并没有对选举程序做出特别的规定。基于组织法的原则，每个省制定本省的选举规则，从而指导下级政府。因为缺乏一部正式的选举法和标准的选举程序，地方政府通过修改选举规则获得了操控村民选举的余地。1998年，修订后的《组织法》正式通过，将与村民选举相关的条款增加到六条（包括对村委会主任和委员的罢免）。相关规定要求公开提名、差额选举、匿名投票、使用秘密写票处、公开唱票、公开宣布选举结果、禁止贿选以及强迫投票。但是，事实上，地方政府并不总是按照《组织法》的规定来执行，一些地区的乡镇政府和村党支部不遵守某些核心的选举程序。例如，笔者的全国性调查数据显示，只有35%的调查对象回答候选人是由村民提名产生，其余调查对象表示选举委员会、村党支部和上级政府部门提名了候选人。只有40%的调查对象提到在村民选举中设置了秘密写票处，70%的村民表示有公开唱票。

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