公共行政的多角度审视(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：何君安、郭斌主编

出版社：社会科学文献出版社

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公共行政的多角度审视试读：

前言

西北大学行政管理专业的教学与研究起步于20世纪80年代，是全国最早涉及此领域的院校之一。多年来，该专业一代代学人秉承百年老校西北大学的优良传统和文化积淀，平心静气地从事学术研究，充满爱心做好教学工作，涌现出一批受到学生爱戴、具有一定知名度和影响力的专家学者，产生了一批高质量的研究成果，培养了一批高层次人才，获得了良好的声誉。近年来，该专业继获得陕西省“名牌专业”后，又先后被纳入陕西省和教育部特色专业建设项目和专业综合改革试验区建设、人才培养模式创新试验区建设项目，标志着该专业取得了良好的成绩和发展势头。为了总结、检验该专业的研究成果，便于学生学习和学术交流，我们将该专业近年来发表的一批质量高、有创新的学术论文结集出版，既对以往的成果进行整理，也对未来进行展望，以期探索学科发展的新空间，这就是出版这本论文集的目的。

本书收集的论文包括

公共管理基本理论

在我们看来，行政管理是一个有着自身显著特点的学科和专业。从事这门学科的研究、教学和办好这个专业，是不容易的。从学科发展来看，行政管理学是政治学和管理学“联姻”的产物，如果把视野再放宽一点，它的基础学科还应包括社会学、经济学、法学等。而随着社会的发展和新思想的出现，行政管理学科的基本属性、研究对象、研究方法等一直都在不断变化之中。因此，这是一个基础广泛、边界开放、不断吸收相关学科知识向前发展、紧密结合现实的学科。从人才培养来看，行政管理专业所要培养的人才既要掌握现代管理学的理论与技能，也要确立政治学所关切的公平正义、民主法治等价值理念，还要具备良好的沟通表达、组织协调等能力，才能成为一个合格的现代管理者。学科的独特性，人才培养任务的艰巨性，对举办该专业提出了很高的要求。办好这一专业，学校必须有一批致力于行政管理学术研究的高素质教学队伍和实验、实习、资料等条件，教师必须热爱学术研究和教育事业，有广泛而深厚的学识学养，对社会有责任感，对学生有责任心，有先进的教育理念和方法。用这样的标准衡量，一方面，我们感觉到西北大学具有办好这个专业的良好条件和丰富经验，一代代学人也为学科发展和人才培养殚精竭虑，贡献了自己的全部才华与精力；另一方面，我们也感觉到巨大的压力，与我们的主观愿望相比，与社会对该专业的要求相比，与全国其他知名高校相比，我们还存在一定的差距。仅就本书收集的论文而言，就存在着不足，如方法论方面的论文和定量分析的论文收录较少。好在这只是我们初步的探索，希望在以后的著作和文集中能够弥补不足、做得更好。

最后需要说明的是，本书所收集的论文，大部分已经发表，在此，需要对发表这些论文的刊物表示感谢。公共管理基本理论

公共管理论域中的公共性问题

公共问题存在于人类生活的各个方面，也是多门社会科学研究的重要对象。令人费解的是，无论对处理公共问题的实践者来说，还是对诠释公共问题的研究者而言，较少有人对公共问题的公共性给予过清晰而明确的界说。一方面，人口增长和交往的频繁与拓展使社会生活中的公共问题日趋凸显，公共安全、公共事件、公共经济、公共管理一类现象和术语多数人耳熟能详；另一方面，对于这类现象何以具有公共性或公共问题的公共性本质上指谓的是什么，却并非包括研究者在内的多数人愿意且能够予以透彻说明的。这限制了各门社会科学研究公共问题的进展，也反映了社会科学对公共问题基础理论研究的不足。公共问题研究因此需要并期盼一个具有高度概括性和普遍解释力的公共性范式的理论建构。公共性问题令人深思。

一 公共问题研究：“繁荣”背后的危机

如果我们接受主流文化的传统在社会系统区分出公和私两大领域，我们能否确切知道并清楚说明自己为之奋斗的事业的公、私所属？如果我们判定一个人或团体的行为具有公共性或私人性，我们是否明了公共或私人的确切含义？对于多数社会成员而言，清楚回答此类问题是困难的。这不仅因为社会科学对于公、私问题的划界今天仍缺乏统一而明晰的理论和标准，没有一个普遍的“公共”范畴能跨学科、跨领域地为人们接受，也因为公共性作为人们试图把握的对象，自身具有的内在特征及其复杂性，使人们难以像研究直观的物理现象那样，在学理上作出非此即彼的严格判定。迄今为止，社会科学对公共性的定义总体上仍属经验范围内的现象描述，并因此存在语义阐释和对象指称的多种变化与差异。当一些人从组织、部门划分的角度将公共理解为与国家、政府及其行为结果关联的性质时，另一些人则从社会影响、社会利益、社会伦理或社会评价的角度表达公共性。一些文献将公共看作是单个主体或私人领域之外的独立现象，强调存在与个人利益不同的公共利益；另一些文献将公共看作个体的综合或抽象，视公共利益为个人偏好的一种集合。更多的文献则对“公共”术语采取了缺乏分析的模糊使用，或通过对公共现象的简单枚举和分类，代替、规避对公共性的确切定义。即使在那些以公共性为核心范畴或重要问题的学科领域，“公共”术语的使用也未能摆脱经验描述的杂多性与直观性。

公共管理研究便是这样一个引人深思的学科领域。受实用主义传统的影响，公共管理学对“公共”术语的使用长期缺乏统一而充分的抽象和界定。譬如，一些人侧重从宪法角度诠释公共管理的公共性，认为公共管理的公共性根源于其与宪法基础的紧密关系。宪法不仅提供了公共管理的存在空间，也对其运作予以规范和限制，犹如法律对公共部门的内部结构（如权力划分与制衡）一般有明确规定，而私营部门的运作通常遵循市场机制；一些人侧重从公共利益角度诠释公共管理的公共性，认为公共管理与私营管理的区别在于前者的直接目标是社会公共利益的增进，而后者则将私人利益作为追求的首要目标。私营部门如企业对公共利益也有促进，但其贡献和责任多表现为私人利益追逐的间接后果。另一些人从公共品供给的角度表达公共管理公共性的含义。公共部门大部分活动被认为是生产、提供公共品或准公共品，其各项运作和价格决定不像私人企业那样需要面对市场的自由竞争，如公共品的价格通常由预算程序而非通过买卖双方的市场交易决定，政府主要的收入来源由课税而非公共品的供给取得。即使出现问题，政府机关依然能够以某种方式维持存在，而不会像私营企业那样以破产方式迅速消亡。还有一些人从公共管理者及其机构权力的来源解释公共管理的公共性。据此解释，公共管理的实现以公共权力和权威的存在为前提。与私营企业依靠少数主体间的契约交易获得管理的权力和权威不同，公共管理中的权力和权威根源于数量众多的人民，是人民以社会契约形式让渡个人权力的结果，这种基于众多个体、来源不同的民间权力，在公共组织中叠加融合，产生巨大的新的威力，成为公共管理运作的基础。公共组织及公务员本质上不过是人民主权的代理者或公共信托人，不仅应当代表公众利益，也应当在公众参与[1]和监督下行使公共权力。颇具典型和代表性的两种观点是围绕公共管理与政治和政策关系的不同解释。一种观点将公共管理视为政府实施政策以达到政策目标的手段和过程，在此，公共的意味着就是政府的，公共管理亦即政府实施公共政策、实现公共政策目标的手段和过程；另一种观点则认为，公共管理是政治过程的组成部分或政治价值的实现手段，在此，公共的又意味着是政治的，公共管理亦即政治管理，是公共组织协调、处理不同群体间的利益关系，以保护、发展执政者所属集团利益的各种行为。

毋庸讳言，公共管理研究对“公共”词语的使用是频繁而基始的，但其结果则是杂乱和粗浅的。一方面，基于对公共现象的感觉压力，人们需要一个概念词并创造出“公共”范畴，以刻画和私人问题不同的另类存在，以此为起点建构系统的公共知识和管理理论。现实世界的压力和生活实践的需要，也许还有研究者私人的利益诉求，促成了公共管理研究文献的快速增长，在表象世界呈现出一片“繁荣”。另一方面，公共管理学对公共范畴既有的分析建构又颇显滞后。“公共”术语虽早已成为日常生活、工作实践和学术研究的普通话语，却远未获得应有的理论分析和抽象。在多数文献中，人们看到更多的是未加分析和定义情况下对“公共”语词的直接应用，研究者们怠于思考、辨析公共性的确切含义，而喜欢用现象枚举、罗列乃至隐喻、模糊的语言表达“公共”术语的具体所指。这种状况不仅抑制了对公共范畴的科学建构，也给公共管理学的发展带来限制，强化了公共管理[2]学面临的“认同危机”。

第一，对“公共”术语长期的模糊使用，弱化了公共管理研究者致力于公共问题本质探讨所做的努力，使公共管理研究呈现出重实践轻理论的不良倾向。当面对公共性不得不给予理论解释时，学者们总喜欢居先诉说对公共性概念普遍定义的困难，继而以列举、归类、比喻的方法，向人们诉说“公共”术语的具体所指。在此策略和惯例下，公共管理论域中的公共性成为人们有目共睹却难以界说的奇特现象。有目共睹，乃因为公共问题涵盖了数量巨大的人类活动和社会现象，从太空探险到街道清扫随处可见，社会存在的客观性迫使公众无法逃避来自公共问题的感觉压力；难以界说，乃因为看到公共问题的广泛性、客观性并不就意味着知晓公共问题的公共性，对公共问题丰富的直观感觉和经验，不会自动导致对公共性本质的精确抽象与概括。

第二，对公共性本质的研究不足和轻视反过来激励了公共管理研究者更多地将注意力集中于变化不定的实践问题，限制了统一公共管理基础理论的建构和发展。梳理已有的文献不难发现，正是对包括公共性在内的一类本质性、基础性问题缺乏足够的持久关注和讨论，使公共管理研究的演进，给人印象深刻的不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的革命、差别或中断，多元的、感性的经验研究和观念变革压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学未能像早期创始人期望的那样，在管理规律的基础上演绎出自己独特、稳定的理论内核和叙述体系。这大概是一部分人仅仅承认公共管理问题研究的意义而拒不承认公共管理学独立地位的一个原因。公共管理学“认同危机”的出现似乎也因此具有某种必然性。

第三，上述因素结合起来，不仅支持了公共管理研究中经验主义和商业主义的盛行，使学术资源多流向案例研究、政策分析、课题招标等形式的应用领域，而且使公共管理研究在哲学基础匮乏的情况下，蕴含了诸多源自语言方面的风险和纰漏。一些貌似范式革命的学术思潮，去掉其功利主义评价中的浮夸和华丽的商业外衣，很难经得起严密的逻辑考问和分析。譬如，当新公共管理运动的支持者以增加个体责任、引入市场机制解释20世纪70年代以来公共管理改革的潮流和方向、称其为公共管理的私人化时，异议或反对者的声音可以这样合逻辑地辩驳：让私人、市场介入公共品的生产与供给，与其说是公共管理的私人化，不如说是私人行为、私人管理的公共化。因为古典经济学及传统观念中被视为看重个人利益的典型的私人行为、市场行为，在此具有了超越亚当·斯密“经济人”假设直接逐利形式的公共性。换句话说，在所谓的公共管理私人化、市场化现象中，如果私人个体或私人组织产生某一行为的直接目的不是个人或企业的私人收益，而是传统政府追逐的公共利益，即私人主体自愿选择或通过合同交易将过去传统的政府行为转化为今天自己的私人行动，并非简单地意味着公共领域的私人化、市场化，而可能意味着私人领域的公共化、[3]政府化。

如果公共管理研究仍沉湎于不求甚解的经验主义和表面繁荣，疏于对公共性一类本质和基础问题作深入细致的理论分析，对此类问题和影响的消解将是长期的、困难的，公共管理学的“认同危机”因此还会持续。

二 研究的改进：语义分析的价值

对公共性问题作深入细致的研究和概括有不同的路径和方法，语义分析是最为重要的方法之一和当务之急。和多数人文社会科学研究与叙述的习惯相同，公共管理研究文献的表达多使用自然语言。与人工语言相比，自然语言虽有多样性、丰富性等优点，却同时具有较多的模糊性、歧义性和随意性，表面的句法形式和真正的逻辑形式不完全一致。这种特点极易造成学术交流中的误解和争议，妨碍学术观点和知识的继承和积累，也妨碍学术思想的有效评价、选择和传播。浏览目前的教科书和研究文献不难发现，公共管理研究中使用的“公共”词语至少具有“国家的”“政府的”“政治的”“人们的”“宪法的”“公益的”“社会的”“群体的”等多种含义。公共管理研究中常见的一些混乱与纷争和“公共”词语的这种歧义性使用不无关系。假设几位公共管理学家在各自的著述中使用了相同的“公共”术语表达他们心目中认定的公共性或公共现象，当他们在学术交流中发现自己与他人对于公共性的定义存在差别时，可能的回应行为会如何选择？一种可能的选择是对不同作者的观点进行对比和语义分析，从多个维度找出相互间的差别及其原因所在，修正、深化、澄清、重述甚或放弃自己旧的见解；另一种可能的选择是跨越他人观点适用的边界条件，将对方的观点纳入自己观点的适用范围，发现破绽并进行抨击，以此表达自己观点的正确性。即使在观点交锋中发现自己的弱点，通常也会以增加辅助性条件或修正观点适用的边界来进行防御，不让自己的核心观点直接面对打击。基于对现成观点的偏好和个人学术声誉的维护，公共管理学者在多数情况下喜欢选择第二种回应方式，由此导致公共问题研究中过多的语义分歧，衍生出一类基于信息偏在和语言文本基础上的虚假问题和争论。在这类问题的研究和争论中，研究者通常将观察角度、观察方法和语言使用等源自主体方面的观点差异看作是人们对研究客体的认识差异，将基于不同“心灵印象”或“表[4]现对象”之上的差异性观念理解为对同一指称对象的认识或判断。和那些主要由研究对象的复杂性导致的观念差异不同，这类问题研究和争论因远离实体对象，在知识、思想的产出方面具有更多的非生产性。若考虑到学术研究的投入和交流成本，这类问题研究和争论也是不经济的。

语义分析可以帮助研究者消减此类问题。借助语义分析，公共管理研究者可以把对公共问题心理的、主观的印象和导致这种印象生成的外在、客观对象区别开来，把人们约定选择的“公共”词语、名称或指号，和这一词语表达的概念、客体区别开来；也可以把经常混同使用的公共概念的指称和含义予以区分，以减少分歧、降低成本、提高公共认识的主体间性。只要研究者们以严肃的态度对待学术，这种20世纪初已为哲学家们倡导的研究方法，以其实施简便的优点，成为公共性研究的有效工具，推进公共性研究中的知识积累和增长。在经验主义和实用主义长期主导公共管理学术领域的背景下，开展此类语义分析工作尤为必要。（1）语义分析可以帮助公共管理研究者将研究者所用或评价的语词和语词表达的对象区别开来。语词是研究、认识或讨论事物时用以表达所述对象的术语、名称或符号。作为一种语言符号，语词和它表达的对象有严格区别。语词具有约定性、多样性和选择性，不同语系甚或同一语系不同时期的语用主体，用来表达相同对象的语词选择可能是不同的。和语词相比，语词表达或指向的对象则具有相对多的客观性、稳定性。不同的语用主体及语词选择，尽管形式可能千差万别，其指向则可能相同或相似。公共问题研究中的“公共”或“public”属于语词，其共同指向的公共性属于语词表达的对象。如果研究者在研究、评议中不加区分地将“公共”语词和语词表达的公共性对象混同起来，会导致学术交流或讨论的混乱和低效。（2）语义分析可以帮助公共管理研究者将概念和客体、概念词[5]和专名区别开来。借助语义分析的深入，公共管理研究者在区分语词和语词对象时会进一步发现，用来表达公共现象的语词和语词对象不仅会因为语用主体的不同或主体能力及主观选择的差别而发生变化，也会因为语词和语词对象自身的特点而发生变化。考察一个句子如“爱因斯坦是科学家”可以发现，“爱因斯坦”和“科学家”两个语词有不同的性质和表达。“爱因斯坦”属于弗雷格逻辑中的“专名”，表达的是一个单一的客体。“科学家”则属于“概念词”，表达的是超越单一客体的类的概念。语词有概念词和专名的不同，对象有客体和概念的区分。概念是概念词表达的对象，客体是专名表达的对象。公共问题研究中的“公共”属于概念词而不是专名，其表达的公共性是概念而不是客体，作为概念的公共性不能用表达单一客体的专名如“美国政府的行为”一类语词来刻画。（3）语义分析可以帮助公共管理研究者发现认识过程的复杂性，将表现对象和指称对象区别开来。除客体与概念的类别划分，研究者会发现认识过程还存在两种不同层级的语词对象。一个层级是语词试图表达却未必能如愿表达的对象，可称之为“指称对象”。语词使用者在语言表述中多期望用概念词或专名准确刻画独立于认识主体的对象的客观特征。不管刻画得是否准确，语词使用者都习惯于把语词说成是对客观对象的一种表现。一个层级是语词实际表达却不为多数语词使用者自觉认同的对象，可称之为“表现对象”。不管语词使用者在语言表述中是否正确地刻画了指称对象，语词都会表达一定的内容，这种内容具有主客体相互作用建构的特点，其本质可能与指称[6]对象契合一致，也可能存在程度不同的差异。公共问题研究者一般会将对“公共”语词表现对象内容的表达视为对指称对象的表达。如果表现对象的内容与指称对象有较高的契合度，则研究者们对“公共”语词的使用趋于一致；如果表现对象的内容和指称对象差异较大，则研究者们对“公共”语词的使用存在显著的意义分歧。在此状况下不加分析地使用“公共”语词，会产生无谓争论和误解。（4）语义分析还可帮助公共问题研究者分清语词的含义和指称。按照弗雷格的逻辑，一个语词除了它所指示的、可以被称为指称的东西外，还存在和语词相联系的作为含义的东西。语词的含义不是语词的指称，而是语词表达指称的方式。以专名和其表达的客体为例，一个专名或指号有一个确定的客体，同时相应地有确定的含义。但一个客体并不仅仅属于一个指号或专名。在不同的语言甚至同一语言中，同一个客体经常会有不同的表达方法。若同一客体存在两种或两种以上不同的表达语词，并不一定意味着存在同语反复，而可能意味着存在关于同一客体表达的不同含义，因为不同的语词虽然指称的是同一个客体，但可能传递了不同的信息，它们的认识地位是不同的。如“晨星”和“幕星”两个专名表达的是同一个客体即金星，却具有不同的含义，因为“晨星”和“幕星”的表达包含了观察金星的不同信[7]息，这种信息传递了何时何地观察客体的不同内容。可见，语词的含义和语词的指称是不同的。指称是语词指向并命名的对象，含义是语词指向、命名对象的方式。在公共问题研究中，人们用以刻画公共现象的语词也存在含义和指称的区别。如果公共管理研究者将“公共”语词的含义和指称混为一谈，将研究者们对于“公共”语词含义的差别性表达简单理解为指称的不同，或草率地以指称的相同抹杀不同语词的含义区别及其独立价值，也会引起无效争论和混乱。

显然，仅仅关注并加强公共问题研究中的语义分析工作，在研究或讨论之前居先澄清公共问题分析语境中语词与对象、概念与客体、含义和指称的区别及其相互关系，就可能使我们对公共性的抽象概括研究有所改进。问题的关键不在语义分析是否具有价值和必要，而在于受功利主义和商业化思潮的感染，公共管理研究者们在自己的研究和所持观点中是否愿意接受语义分析的挑剔和限制。

三 公共性的界定：新的思考与结论

对公共性问题作语义分析的一个前提是明白我们使用“公共”语词时意图刻画或表达的东西是什么，是一种或一类独立存在如物或事实自身的性状，还是一种或一类存在对另类存在的影响、作用或功效。对公共管理文献称谓的公共问题作发生学分析容易发现，研究者们使用“公共”语词通常表达的不是一种或一类独立存在或事实自身的性状，而是一种或一类存在与另类存在的关系。这种另类存在不是独立于人类的自然现象或物体，而是我们人类自己。设想相互作用是一个人生存不可避免的现象，任何人在其生命周期中都会遇到与自然、社会的多种相互作用和影响。相互作用对人的影响结果是双重的，可能与人生存发展的方向契合一致，人人都有从中获得收益的机会；也可能与人生存发展的方向矛盾冲突，每个人都会遭遇来自相互作用的侵害或威胁。如果外部现象对人的影响即效应是双重的，人的一生便被抛入不断的价值判断和选择过程。主体选择和适应性行为的一种方式是与他人进行合作。一方面，个体对一些有损害或威胁后果的外部作用无法逃避，需要与他人协作以群体方式予以克服或控制，如来自自然灾害方面的袭击；另一方面，个体对一些有潜在收益的外部作用无力独自进行选择，需要与他人协作以组织行为的方式得到或利用，如大型水利工程的实施。当相互作用的影响及预防、选择超出个人利益和个人能力的界限时，公共问题开始生成。如果一个对象性存在的影响不仅仅施加于个别人或主体而施加于多个人或主体，当趋利避害的本性迫使当事人必须对利益相关的作用加以预防或选择而单个主体的力量又受到条件和意愿限制时，就形成我们习惯称之为的公共问题。一国范围内的基础设施、国防安全或法律制度通常影响到许多人的利益，但不能依靠私人主体得到保障，我们说它们是这个国家的公共问题；一个地区的自然灾害、环境污染或流行疾病对这一地区的居民有不可排他的影响，又超出了辖区内任一居民户所能承受或化解的范围，我们称其为这一地区的公共问题；一个都市社区内涉及住户拆迁的泥泞小道的拓宽改造和未来人人可自由通行的柏油马路的建设会造福多家居民，非几个住户的意愿所能实现，我们也称其为这一社区的公共问题。因此，公共问题根源于不可避免的相互作用对人影响的非个体性。说一种现象或问题是“公共”的，指谓的是对象化了的某种存在对人的影响的非个体性。公共性意味着一种或一类对象给予人影响的非个体性，表明它反映了一种社会和价值关系。

按语义分析的逻辑，公共性既然不是独立于人的外部对象的自然性状，而是作用于人的对象对人的一种社会和价值关系，因此就不应被理解为一个由专名表达的客体对象，而应被理解为由概念词表达的概念对象。在我们能够观察到的社会生活实践中，一个具有公共性的对象性存在如国防、流感等公共品或公共问题，当我们将其称为公共物品或公共问题时，我们并不是根据这些现象或问题存在的自然性质，而是根据它们对人类的影响来判定它们具有公共性，因为它们影响了特殊群体的人的行为或利益。说国防在一个国家属公共品，乃因为国防提供的安全对于一个国家的居民来说人人可同等享受，人与人[8]之间不存在公共安全消费的排他性和竞争性。说流感属于公共问题，乃因为在流感发生区，居民们受感染的风险是相同的，流感控制对每个居民来说都有利无害。因此，用现象枚举的方法（如以具体国家的具体行政、立法、司法、军队或公共组织及其具体行为和结果）刻画公共性，会造成客体对象和概念对象的混同，难以达到对公共性的清晰概括。人们可以说华盛顿政府、英国议会或北京大学具有公共性，但不能合逻辑地说公共性就是华盛顿政府、英国议会或北京大学。华盛顿政府、英国议会或北京大学是专名“华盛顿政府”“英国议会”或“北京大学”指称的客体对象，而不是“政府”“议会”“公立大学”或“公共性”概念词表达的概念对象。在公共管理问题的研究语境中，公共性属于弗雷格所说的概念对象而不是客体对象，只能合理地由“公共性”一类概念词表达，而不能由表达客体的专名来表达，虽然具有单一性特点的客体可以归为具有类特性的概念。在一个清晰的公共问题研究语境中，作为概念对象的公共性属于“公共性”概念词的指称，用什么概念词以何种方式表达公共性则构成“公共性”语词的含义。作为语词及其表达方式的“公共性”具有较高的约定性、选择性，同一公共性对象可以用不同的语词和方式来表达，因而可能形成不同的语词含义。公共管理研究者在公共问题研究中多样性使用和运演的通常不是作为对象的公共性，而是用来表达公共性的语词。据此，我们可以进一步作出这样的概括：公共管理研究中的公共性指我们研究讨论中用概念词“公共”而不是专名表现或指称的与单一客体不同的概念对象，这种对象的生成根源于相互作用对人类影响的非个体性。

沿此方向分析和概括我们可以清晰明白地看到，公共性的生成首先与多个人的利益相关，面对相同或接近的相互作用会形成特定的利益集团或利益共同体，处在这一利益共同体中的人们共同受制于某一事件或现象的影响，成为这一事件的利害相关者；其次也与每个自然人或利害相关者面对相互作用受个人能力和意愿的限制相关，面对共同的相互作用或影响，利益共同体中的单个成员基于个体局限，不愿或无力独自解决涉及全体的共同问题，唯有诉诸集体行动才会超越个体能力或个体理性斤斤计较的限制，形成问题解决的能力并产生问题解决的行动。这种认识支持、强化并拓展了我们关于公共性的社会性或价值性判断，即公共性不是独立于人的一种事物或现象，而体现着事物与人之间的一个关系，是基于主客体关系基础上生成的对象性存在的一种社会属性或价值属性。和公共管理中频繁出现的私人问题一样，当我们说一个事件、一种行为或一种现象是公共的或私人的，我们指谓的不是时空结构中的物理现象或自然行为与事件本身，而是它们与特定主体间一种社会化了的关系。一种现象，如果不和人发生利益关系，就其纯粹的自然形态或过程来说，无所谓公共的或私人的。今天我们遇到一场性命攸关的暴风雪或破坏性地震，会毫不迟疑地将其解释为特定地区的公共事件，连臭氧层和温室气体的变化也纳入公共问题的议事范围，乃因为它们给众多民众的生活或生存带来负面影响和威胁；而人类诞生前地球经历的千百次巨变，即使对生物进化如恐龙的生存有毁灭性打击，也很难赋予它们以公共问题的性质。因此，对公共性问题的有效认识需要和主体结构、社会性价值联系起来加以考虑。犹如价值概念体现的不是对象客体独立的物性而是作为对象性[9]存在的物或事实与主体或人的契合关系，公共性概念体现的也不是独立的对象性存在的性质，而是对象性存在与人的某种需要的适应性或契合关系。倘若把对象对利益共同体中人的影响划分出个体与群体两个层次，则构成公共性生成并存在逻辑基础的不是对象影响的个人价值，而是包容个人价值在内的公共价值。也就是说，公共性是一种基于主客体价值关系基础上的关系属性，但不是简单的对象对个人的一种关系属性，而是对象对群体或公众的一种关系属性，反映着由共同利益联结的对象与群体以及群体内部人与人之间的社会关系。在一个只能在想象中存在的“鲁宾逊”式的一人“社会”中，可能存在无数对于鲁宾逊个人的自然作用，但很难说存在今天意义上的公共问题。公共问题只能发生在人与人交往构成的社会性存在中。人口越多，社会成员的生存空间越拥挤，公共问题也越多越突出。用公共管理研究熟悉的利益概念来表述，公共问题的公共性本质上体现的就是对象与主体间的利益关系。这种利益主体可以是一个利益共同体中同时并存的众多个体构成的群体，也可以是一个利益共同体中不同时间序列存在的个体组成的群体。当主体从自然人扩展到组织、人群、政党、阶级甚或行政区域或国家时，公共性的含义可能会随着表达方式的不同发生变化。这表明，一个完全封闭的公共主体（人或组织）的行为并非无条件地非公即私，倘若条件或思考的角度发生变化，他（它）们的角色、行为及其构建、引致的社会现象，其公私属性的判断便可能出现差异。一定层级的集体行动，从微观角度看可能具有公共性，在宏观范围却可能显现出私人性特征；一个组织，按其投入来源或追求的目标判断可能是私人的，按其实际产出或溢出效应则可能具有公

[10]共性。

由此看来，公共性是一个相对的概念，它不意味着对于个体的排斥与否定，而是在个体存在基础上对于特定范围内个体性的一种超越，公共性包容了个体性，又对个体有所超越。在某种意义上可以说，公共性问题是不同主体共同面临的个体问题及其为解决这些问题而产生的非排他性问题，因而本质上具有个体问题集合、叠加或延伸的性质。不能将公共性简单理解为个体或私人之外的某种独立性质。“公共”语词刻画着某种对象化的存在与两个以上利益主体之间的关系，这种主体既可以是个人和家庭，也可以是个人、家庭联合形成的组织、集团或国家，它们以某种现象为纽带联结成一个利益共同体，在此共同体中，由这一现象派生的问题及其解决既牵涉每一个主体的切身利益，又超出每一个别主体自愿独立所能包揽解决的界限。公共问题就其性质而言指谓的应是一个由不同利益主体构成的特定利益共同体内，与每一共同体成员利害相关而又为个别主体所不能或不愿解决的问题。到此为止，我们可以较为明晰且合逻辑地对公共性作出如下抽象和概括：公共性就其本质而言指谓的不是对象本身的存在性状或事实关系，而是对象对人的价值关系。说某一对象具有公共性，至少涉及两个或两个以上的利益主体，这些主体以指称对象为纽带形成一个利益共同体，在此共同体中，源自对象的影响或问题压力牵涉每一成员主体的切身利益，又超出单个成员主体愿意且能够消解的界限。公共性因此可界定为某一指称对象对特定利益共同体成员主体影响的个体超越性。参考文献

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戈特洛布·弗雷格：《论涵义和指称》，见涂纪亮主编《语言哲学名著选辑》，生活·读书·新知三联书店，1988。本文发表于《江海学刊》2009年第3期

[1] 参阅〔美〕戴维·H.罗森布鲁姆、罗伯特·S.克拉夫丘克《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002，第1-15页。

[2] 关于公共管理学“认同危机”较详细的讨论，可参阅张正军《公共管理学的认同危机》，载《江海学刊》2002年第3期，第115-120页。

[3] 多年前已有人表达出类似的观点，参阅Donald F.Kettl，“Public Administration at the Millennium：The State of the Field”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.10，No.4，October 2000，pp.7-34，在这篇文章中，Kettle使用了“governmentalization”一词表达私人行为的公共化。

[4] “心灵印象”或“表现对象”在此表达认识中由主客体相互作用建构并为观念直接表达的现象，与此对应的是认识主体试图把握的“指称对象”。在用自然语言刻画的认识过程中，人们惯于将对“表现对象”的认识说成是关于“指称对象”的认识。若两种对象一致性较高，则认识的逼真性就高；若两种对象一致性较弱，则认识的逼真性就低。可参阅张正军《论认识对象》，载《西北大学学报》1989年第1期，第100-107页。

[5] 这里关于概念和专名的划分利用了弗雷格的逻辑。对于似“爱因斯坦”一类弗雷格称之为专名的语词，常规逻辑学仍称其为概念，是不同于外延包括一个以上事物的普遍概念的单独概念，这种概念的外延只包含一个事物。显然，弗雷格对概念有独特的理解，不同于流行的形式逻辑，也不同于许多人用“概念”指称我们心灵某个部分的内容的做法。参阅〔美〕M.K.穆尼茨《当代分析哲学》，复旦大学出版社，1986，第96-121页。

[6] 这种关于对象的层级划分实际上不仅仅限于语词分析，也可拓展至语句以及用语句表示的陈述、命题或判断的分析。篇幅所限，这里不对语句问题展开专门讨论。值得指出的是，作为一个实在论者，弗雷格对语词对象持有客观主义的理解，主张将心灵、主观或主体的东西和客观存在的对象加以区分。认为对语词进行意义分析就是要发现语词使用中表达的对象的某种客观特征，这种特征可以公开地观察和审视。因此，弗雷格理解的语词对象与本文的观点存在差别，相当于我们述及的一类指称对象。这种纯客观主义的对象理论难以透彻有效地解释实际认识过程中语义的丰富变化及多样性。

[7] 参阅〔美〕M.K.穆尼茨《当代分析哲学》，复旦大学出版社，1986，第121-131页。

[8] 在公共物品研究中，经济学用非排他性和非竞争性刻画公共品与私人物品的本质差异，表达了对公共性的一种抽象和概括，其观点和分析方法对公共管理研究颇具启示。参阅Dennis C.Mueller，Perspectives on Public Choice：A Handbook，Cambridge University Press，1977，pp.1-34。

[9] 关于价值作为客体对主体的契合关系之一种解读，可参阅拙作《社会进步评价的合理尺度》，载《哲学研究》1993年第10期，第11-18页。

[10] 公和私区分的这种相对性体现了二者之间并存、过渡、转化的可能。一些学者由此引申出“公共程度”的概念。这意味着，若不拘泥于特定的观察角度，一种现象或物品的公共性与私人性可以共存，并在某种程度上呈现负相关性，公共性较高时其私人性较低，私人性较高时其公共性较低。参阅保罗·A.萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯《经济学》（下），中国发展出版社，1992，第1195-1198页。[1]公共管理论域中的“大问题”研究张正军【摘要】基于学科发展的滞后和认同压力，以美国为代表的公共管理学目前仍处于基本理论的重建时期，“大问题”研究从一个侧面反映了人们为此所做的努力。自20世纪末提出并引起首轮争议后，“大问题”研究不仅继续在基本理论层次保持着对普遍性问题的兴趣，而且在分支学科和部门管理领域得以延伸或拓展，演变成公共管理论域中具有显示性的专门议题。新世纪公共管理论域中的“大问题”研究具有三个主要倾向或特点：第一，基于对基本理论问题在学科建设中重要地位的认同，寻求并回答普适于整个公共管理系统的一般性大问题；第二，认识到起点或观察维度对研究结论的影响，试图以方法论改进为手段提升公共管理大问题的研究效率；第三，意识到普遍性和特殊性的依存关系，将研究论域延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用领域，以期通过对微观和具体现象的分析为普遍性大问题研究创造条件。“大问题”研究的理论和实践价值是显然的，对深受经验主义和功利主义影响的当代中国公共管理尤其具有启迪意义。【关键词】公共管理；大问题；研究

多年前，当笔者在历史分析基础上对公共管理学的“大问题”之[2]争进行讨论时，未料到该问题会成为美国公共管理研究和实践具有生命力的重要话题。自20世纪末以贝恩（Behn）、诺依曼（Neumann）和柯林（Kirlin）为代表的首轮争议后，“大问题”研究在美国突破基础理论聚焦普遍性问题的界限，在分支学科和部门领域得以延伸或拓展，演变成公共管理论域中具有显示性的专门议题。对于深受经验主义和功利主义影响的中国公共管理学研究来说，了解这一论题的发展动态无疑具有借鉴和启示意义，从中不但能体察美国学者建构公共管理学基础理论的意图和决心，而且能看到他们努力的方向、成就和路径。一 “大问题”的提出与早期争论

在已往的考察分析中我们曾发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不平凡的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的；它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话；它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤[3]。“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。

受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则—不良业绩—更多的规则”这种微观管理的循环。公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、低工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作。经济学虽然将委托代理关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托代理关系的关键，使委托代理范式暗含着可能偏[4]离实际的假定。在经济学家那里以委托人怎样控制代理人行为为核心的委托代理问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制代理人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成效的方式度量他们机构的表现业绩。要知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩有贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度变得相当困难。如何度量工作[5]业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。

在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定：公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是要改进公共机构的表现。如果研究者能有效回答这些问题，将会为提高公共机构的绩效作出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，诺依曼和柯林的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在《什么使公共管理学成为科学？或“大问题”真的大吗？》一文中，诺依曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题：一个组织或公共组织的本质是什么？公共组织如何[6]与它的环境相关？管理一个组织意味着什么？在《民主制中的公共管理学大问题》一文中，柯林表达了与诺依曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准：根植于民主政治的达成，提高社会管理水平，认识到集体行动手段的复杂性，强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括七个方面既是研究性也是行动性的问题。①什么是集体行动的手段，如何据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责？②什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色？③基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡？④怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势？⑤什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用？⑥在中立的能力、代表性和领导之间应当采取什么样的平衡？⑦如何推进社会的学习过程，改进有效选择、可替[7]代后果、达成目标，特别是培育和发展民主政体的知识？二 新研究及其特点和方法

基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要性和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文（Camilla Stivers），对“大问题”研究的意义予以肯定：跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践[8]；而且在2001年开设专栏，鼓励“大问题”的深入研究。柯林作为“大问题”早期参与争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在代理机构组织工具层面及代理人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现；一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论；一些研究将视野从代理人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响；一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理代理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其代理机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这[9]种持久的价值方面。

不管柯林如何呼吁，21世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系中所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔（Agranoff，McGuire）和卡拉汉（Callahan）的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含两种学术趋向：一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯（Brooks）、库珀（Cooper）的研究大体属于这一倾向；一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特（Denhardt）、克里格勒（Cigler）以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。

就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的重要性，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中之所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化问题，卡拉汉（Richard F.Callahan）于2001年发表了论文《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用[10]以克服单一维度或层面分析的局限。譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属于社会系统互惠存在的构成部分。

与卡拉汉（Callahan）直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫（Agranoff）和麦圭尔（McGuire）从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是艾格雷诺夫与麦圭尔基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特一百多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息，那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，往往反而是学科活力的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级发布指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上新的公共管理学说。为建立这样的学说，前述二人提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”：①是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相[11]同的POSDCORB？②网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似？③网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整？④网络以什么方式实现相互的自我责任？⑤网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么？⑥网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么？⑦公共管理[12]网络产生不曾出现的结果吗？三 非营利管理研究对“大问题”的回答

除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，通过对分领域问题的微观考察，寻求或检验普遍性问题的答案，是21世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯·杨（Dennis R.Young）1993年和1997年对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993-1997年该杂志发表论文的主题及所占比例，将其概括为如下几类：委员会治理占8%，行政领导占8%，人力资源管理占12%，

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