作者：向德平,张大维
出版社：经济日报出版社
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连片特困地区贫困特征与减贫需求分析：基于武陵山片区8县149个村的调查试读：
开展连片特困地区扶贫战略系列研究的几点考虑
（代序言）开展连片特困地区扶贫战略研究是扶贫新实践的需要
改革开放以来，在高速经济增长和大规模扶贫开发的共同作用下，我国的减贫事业取得了举世瞩目的成就，贫困人口规模大幅减少，贫困群体的人均收入水平显著提高，贫困区域的基础设施建设和公共服务体系得到明显改善。但是，我国是世界上最大发展中国家，发展的不平衡性还没有得到根本好转，贫困面广、贫困程度深、贫困问题解决难度大的局面仍然没有得到根本改变。贫困地区发展和贫困人口脱贫致富成为全面建成小康社会的短板。2011年年底，中共中央、国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，明确把连片特困地区作为未来扶贫攻坚的主战场，强调通过特殊手段、特殊政策实施连片特困地区扶贫攻坚，确保新十年扶贫开发目标如期实现。新扶贫纲要确定的连片特困地区包括西藏、四省（青海、甘肃、云南和四川省）藏区和南疆三地州（喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州）、六盘山、秦巴山、武陵山、乌蒙山、滇黔桂石漠化片区、滇西边境、大兴安岭南麓、燕山—太行山、吕梁山、大别山、罗霄山等连片特困地区。
由此，连片特困地区扶贫攻坚是未来国家层面的区域发展与扶贫开发战略。连片特困地区扶贫攻坚的基本宗旨是“区域发展带动扶贫攻坚，扶贫攻坚促进区域发展”。从全国而言，这种战略关系着中国区域协调平衡发展，关系到全面建成小康社会目标的实现，关系到中国特色社会主义事业的顺利推进，关系到“中国梦”的实现。于贫困地区而言，这种战略事关贫困区域的城乡统筹发展，事关边疆地区、少数民族地区的和谐稳定和贫困人群生活质量的提高。
作为一种新的扶贫理念指导下的减贫战略，连片特困地区扶贫攻坚是一种有别于传统扶贫方式的综合性扶贫方案。该方案的实施需要政府自上而下的统一部署，需要各相关部门的统筹协调。另一方面，14个连片特困地区的致贫机理和减贫条件各不相同，政府主导的减贫战略需要根据各片区的实际需求进行灵活调整。因此，如何更好地制定规划、执行战略，如何更好地整合资源、调整社会政策等方面的时间问题亟需理论指导。这就需要各有关方面根据片区的实际情况，加大连片特困地区扶贫攻坚的研究力度，以便形成共识性的扶贫理念，用于指导扶贫实践，以提高减贫工作的科学性。
开展连片特困地区扶贫战略研究需要坚持的原则“连片特困地区扶贫战略系列研究”由背景研究、基线调查研究、战略研究、规划研究、片区扶贫相关问题研究、不同片区扶贫战略研究等内容组成，这些内容相互关联、互为一体。
本系列研究需要体现出以下五个方面的特点：
1．整体性。以连片特困地区扶贫战略规划为主题，首先，从贫困特征、减贫需求调查开始；以此为基础，从不同视角，开展片区扶贫战略研究。其次，以基线调查、战略研究成果为指导，开展县、村级扶贫规划编制研究。第三，以一个片区县为例，就片区扶贫攻坚相关问题开展研究。第四，选择高原地区、石漠化地区这两个连片特困地区的扶贫战略规划及实践进行研究。这六个分项研究，相互独立，但又相互形成一个整体。
2．综合性。贫困是多维的，贫困的成因也是多元的，由此决定连片特困地区的减贫战略必然是综合性的。因此，本系列研究按照区域发展带动扶贫开发，扶贫开发带动区域发展的思路，组织经济学、社会学、环境生态学、发展学、人类学等多学科、跨领域的专家组，从多个视角开展研究。其成果更充分反映了连片特困地区扶贫开发的根本规律，提高了研究成果指导实践的针对性。
3．理论性。本系列研究着力于对已有实践的总结。但是由于连片特困地区区域发展与扶贫攻坚是国家今年才提出的战略概念，急需理论指导。因此，本系列研究既注重对相关理论的梳理，更重视从实践中总结、提炼相关理论及方法，以其用于指导新的实践。
4．应用性。本系列研究是在国家扶贫主管部门——国务院扶贫办的指导下开展的，其中一项是国家民委的民族问题研究项目的年度课题、一项是应广西自治区扶贫办提出的研究需求。这就决定了研究必须与实际紧密结合，也决定了其成果必须应用于指导实践。
5．国际性。由于连片特困地区扶贫攻坚是国家新的扶贫战略，缺乏现成的经验，因此，本系列研究注重国际经验的研究、借鉴。为此，其中的4个专题研究邀请了国际专家的参与。国际专家从国际经验的角度，提供了很好的研究报告，丰富了研究内容，提高了成果的先进性和实用性。
开展连片特困地区扶贫战略研究具有多重意义
总体上看，该系列研究的价值及其重要性主要体现在以下三个层面：
第一，在实践层面。该系列研究基于几个片区扶贫攻坚实践的实地调研而展开，这种研究对于指导片区扶贫攻坚战略的具体执行、落实扶贫规划、评估扶贫成效具有极大的实践意义。本系列研究分别基于青海玉树州的灾后重建实践讨论高原地区的扶贫攻坚战略规划、基于武陵山片区的贫困调查讨论该片区的贫困特征、贫困需求及扶贫战略规划、基于广西基础设施大规模建设讨论大扶贫战略。这些研究对于扶贫系统及相关政府部门了解新阶段扶贫攻坚的背景和基础，认识不同片区扶贫攻坚的重点难点，落实新阶段的扶贫攻坚战略及其规划具有重要的指导意义。同时，该系列研究对于有关方面根据当地的实际基础和需求评估新阶段的扶贫攻坚成效也具有不可或缺的参考价值。
第二，在社会政策层面。该系列研究的实践指向性将促使政府有针对性地调整相关的社会政策，创新社会政策设置，从而确保连片特困地区扶贫攻坚具有长期稳定的减贫效益。连片特困地区扶贫攻坚既需要切合实际需求的实施计划和方案，也需要确保扶贫攻坚益贫性的社会政策。前者主要作用于战略执行期间，后者是确保战略减贫效应的长期性和稳定性。本系列研究由于具有强烈的实践导向，因此，在研究过程中，研究人员将始终保持与减贫相关的社会政策的敏感性，关注现有社会政策对贫困人群的包容性，并尝试进行理论结合实际的政策整合与政策创新。从这个意义上说，该项目具有极大的社会政策价值。
第三，在减贫理论层面。本系列研究以连片特困地区为调查单位、以扶贫战略为着眼点、理论结合实际的研究方法将有助于形成关于中国贫困研究的中层理论，丰富和拓展现有贫困研究的研究视野。“连片特困地区扶贫攻坚”是最近几年兴起的减贫概念，以此为主题的研究尚处于建构之中。近几年围绕此主题的研究正在从理论、概念层面走向实践、政策层面。本系列研究作为以此为主题的研究课题之一，以连片特困地区为调查单位，坚持理论联系实际的研究方法，研究成果很好回应了当前阶段减贫实践的实际需要，对于丰富中国减贫研究的中层理论、拓展贫困研究的视野具有十分重要的意义。
开展连片特困地区扶贫战略研究预期产生的社会影响
本系列研究以连片特困地区为研究对象，通过对有代表性的连片特困地区的实地调查研究，分别从贫困特征、减贫需求、战略构建、规划编制、政策建议等方面对连片特困地区减贫问题进行研究，是对连片特困地区扶贫战略的经验总结、政策研究与学术思考。本系列研究的成果形成了以下著作：《连片特困地区贫困特征与减贫需求分析——基于武陵山片区8县149个村的调查》, 《连片特困地区扶贫战略研究——以武陵山片区为例》, 《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚县／村级实施规划的编制方法》, 《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚若干问题——基于建始县的调查与思考》, 《高原地区减贫战略规划研究——青海省玉树州的灾后重建与可持续发展》, 《石漠化地区大扶贫攻坚——广西特困地区基础设施建设大会战的实践》。
上述研究成果的预期社会效益将体现在以下三个方面：
一是构建连片特困地区扶贫理论与方法体系，帮助贫困领域的研究者和实践者深化对连片特困地区扶贫攻坚的科学、理性认识，为进一步深入研究打下基础。
二是研究成果将直接推动相应片区的扶贫攻坚战略规划的实施，推进片区扶贫开发科学性、规范性、有效性的不断提高。具体而言，系列研究产出的武陵山片区的贫困特征与减贫需求研究、武陵山片区扶贫战略研究、武陵山片区县村级扶贫规划编制方法研究、武陵山片区区域发展和扶贫攻坚相关问题研究、高原地区减贫战略规划研究、广西特困地区基础设施建设大会战研究等六个方面的研究成果，对于全国扶贫系统、参与片区区域发展和扶贫攻坚的有关部门、社会组织等理解、执行片区的扶贫攻坚战略具有重要参考价值。同时，本系列研究对于全国的区域扶贫开发研究将发挥积极促进作用，并为其他相关研究提供富有价值的对比性研究成果，进而推动中国的贫困研究。
三是在个专题研究的基础上，尝试形成从整体上理解和分析连片特困地区扶贫攻坚的一般性研究框架，构建中国连片特困地区区域发展和扶贫攻坚理论、战略、规划体系，支持中国扶贫经验的国际交流与分享。
基于上述考虑和共识，从2010年开始，历时数年时间，在国务院扶贫办的支持、指导下，中国国际扶贫中心和德国发展机构等国际组织合作，根据不同主题，邀请国内、国际知名专家，组成相关专家队伍，围绕“连片特困地区扶贫战略”这一主题开展了一系列研究，取得了系列研究成果。这些成果集中体现在“连片特困地区扶贫战略研究丛书”的6本著作中。相信本套丛书的出版发行，在推进我国区域减贫理论战略规划研究、提高连片特困地区扶贫攻坚战略规划的编制与实施效果、开展国际减贫相关交流等方面都会做出积极贡献。
执行摘要
开展武陵山区扶贫开发基线调查具有重要意义。随着《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010)》目标任务的全面完成，我国的扶贫开发工作将步入新阶段。2010年底召开的全国扶贫工作会议指出：“未来10年，我国将把集中连片特殊困难地区作为主战场，更加注重解决连片特困地区贫困问题。”一方面，集中连片特殊困难地区贫困面广、贫困程度深、脱贫难度大，不同片区的贫困表现出不同特点；另一方面，如何以集中连片特殊困难地区为单元组织未来扶贫开发工作的难度较大，所以对其开展前期研究十分必要。在2010年3月，温家宝总理主持召开国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议时，就明确提出了要“开展集中连片特殊困难地区开发攻坚的前期研究”。这一要求至少涉及到两个问题：一是研究对象选取问题。集中连片特殊困难地区较多，对其进行研究应该选点解剖麻雀。武陵山区是以武陵山脉为中心的渝、鄂、湘、黔边境区，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带，是20世纪80年代国家在扶贫规划中确定的18个集中连片贫困地区之一，该区域地理环境险恶、山区贫困连片、少数民族集聚、民俗文化多样、经济发展缓慢、基础设施滞后，具有明显的集中连片特殊困难地区特征，对其扶贫开发工作进行研究，具有一定的代表性。二是前期研究方式问题。集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发的前期研究的起点和基础是对贫困现状、扶贫需求及趋势的判断和把握，开展基线调查正是该目的实现的方法和途径。通过基线调查，可以较为客观地呈现武陵山区的贫困状况、实践做法、致贫原因、需求状况、主要问题等情况，为深入研究奠定基础。开展集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发研究，是未来扶贫开发贯彻落实科学发展观、构建和谐社会和实施西部大开展战略的需要，是应对扶贫开发阶段转变和贫困变化趋势的需要，是实施即将颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》的需要，具有重要的战略意义和现实价值。武陵山区基线调查是该项研究的基础性工作和前期性准备，也具有鲜明的时代背景，同样具有重要的实践价值和政策意义。
武陵山区扶贫开发基线调查有明确的目标定位和清晰的研究路径。武陵山区基线调查通过对武陵山区扶贫开发过去的评估、现状的了解和未来的展望，力求为其他集中连片特殊困难地区开展同类研究，为该地区甚至其他集中连片特殊困难地区的开展战略、规划研究提供技术支持，对于集中连片特殊困难地区扶贫开发的政策创新研究也将具有一定的参考价值。根据以上的研究定位，集中连片特殊困难地区（武陵山区）基线调查以武陵山区为研究对象，按照“贫困状况—减贫实践—致贫原因—需求调查—主要问题—对策建议”的路径展开研究。具体有五个方面的目标：了解武陵山区的贫困状况和主要特点；总结武陵山区已开展的扶贫开发实践；分析武陵山区的致贫原因和主要问题；把握武陵山区的减贫需求与供给状况；提出武陵山区扶贫开发的政策建议。根据基线调查目标，武陵山区扶贫开发基线调查主要包括五个方面内容：一是武陵山区贫困现状和主要特点的调查；二是武陵山区扶贫开发政策和实践的总结；三是武陵山区贫困原因和主要问题的分析；四是武陵山区居民特别是贫困社区、贫困农户的需求和产品供给调查；五是武陵山区扶贫开发战略思路和对策建议的提出。武陵山区基线调查的成果以基线调查报告的形式呈现，该报告分为一个总报告和四个分省（市）报告，总报告将在全面把握武陵山区所涉及的贵州省、湖南省、湖北省和重庆市扶贫开发状况的基础上，力求提炼它们的共有特点，力争较为全面地反映武陵山区的扶贫开发状况；分报告将重点展现各省（市）涉及到武陵山区扶贫开发的具体情况。总报告由导论、研究对象、贫困状况、减贫实践、致贫原因、需求调查、主要问题、面临挑战，以及政策建议等方面内容。
武陵山区扶贫开发基线调查运用适当的技术路线和研究方法。武陵山区基线调查的基本思路是：基线调查以武陵山区集中连片特殊困难地区为对象，以把握武陵山区的贫困状况、减贫实践、致贫原因、供需状况、主要问题等为出发点，有针对性地选取贵州省的印江县、思南县，湖南省的凤凰县、泸溪县，湖北省的宣恩县、咸丰县，重庆市的秀山县、酉阳县等八个县进行抽样调查研究。调查采取定量和定性相结合的方式进行。定量方面，除采集相关市、县、州的资料外，在选取的八个市、县、州中各选取一定村庄采取入户问卷调查的方式收集农户调查数据。定性方面，以调查地与减贫相关的不同层次主体为调查对象，运用以座谈、访谈为主的调查方法收集定性资料。本研究结合问卷与访谈收集的第一手资料和省（市）、州（地区）、县已有的其他数据，深入了解省（市）、州（地区）、县及村庄的贫困状况和扶贫开发的总体状况，以定量和定性数据分析的结果为依据，阐释武陵山区的贫困状况和需求状况，分析武陵山区贫困的主要原因，研究武陵山区扶贫开发存在的主要问题和主要矛盾，归纳出制约武陵山区扶贫开发的影响因素，总结武陵山区扶贫开发的基本经验，提出武陵山区扶贫开发的相关政策建议。武陵山区基线调查的实施过程是：确定调查对象—明确调查内容—设计调查问卷—组织实地调查—撰写调查报告。武陵山区基线调查的主要方法是：综合运用问卷调查、典型调查、深度访谈、焦点小组讨论、实地观察等方法对4个省（市）8个县的149个村庄进行调查，其中，对22个村庄进行了重点调查。通过调查，获取了大量第一手资料，主要包括：文件资料，基线调查获取了地方志、民族志、扶贫开发志、统计年鉴、政府工作报告、部门汇报材料、扶贫开发规划、调研考察报告等资料；问卷数据，149个村庄的基础信息采集表数据和698份村民问卷数据；访谈记录，200余个访谈对象，40万字的访谈记录；实地考察资料，包括村民生产生活状况的4000余张影像记录；等等。
武陵山区基线调查报告对武陵山区的基本情况进行了概括。武陵山区，也称武陵山片区，为武陵山脉覆盖的地区，是以武陵山脉为中心的渝、鄂、湘、黔边境邻近的一个自然区域，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带，是国家重点扶持的集“老、少、边、穷、山”为一体的贫困片区之一。武陵山区以喀斯特地貌为主，峰峦叠嶂，怪石林立，民族风情独特。武陵山区属于云贵高原边缘地带，总面积达17.18万平方公里，2010年末总人口达3645余万人，其中城镇人口853万人，乡村人口2792万人，是我国跨省交界人口最多的少数民族聚居区之一，聚居着土家族、苗族、侗族、白族、回族、仡佬族等9个少数民族。武陵山区具有地理、人文、民族、文化等方面的同一性，区内山同脉、水同源、树同根、民同俗，山脉相连，地缘相近，文化相融，民俗相通，发展水平相当，经济交往久远，是一个在自然环境、经济社会发展方面同一性较强的相对完整和独立的地理单元。武陵山区是全国14个集中连片贫困地区之一，共有71个县（市、区），其中，湖北11个县市，湖南37个县市区，重庆7个县区，贵州16个县市，该片区中，有42个国家扶贫开发工作重点县，13个省级重点县，是我国最为集中的贫困县聚集区之一，经济和社会发展问题较为特殊和突出。武陵山区所具有的山区贫困连片、少数民族聚集等特点，也使其成为名副其实的集中连片特殊困难地区。基线调查报告还从地理位置、地域面积、地理特征、人口构成、性别构成、民族构成、身份构成、村组构成等方面呈现了样本村庄的基本情况，从性别结构、学历结构、民族结构、健康结构、职业结构、地缘结构等方面呈现了样本农户的基本情况。总体来看，样本村庄的社区禀赋较差，多处于深山或二半山之中，并且大多数村庄距离县城和乡镇较远，加上地域面积的普遍偏大，这就增加了出行难度、运输难度、管理难度和分享外界资源的难度。就村庄的人口数量和性别比例来看，各村之间的差别较大，村庄的人口过多或过少都会对资源利用的公平和效率带来难题。民族多样但以土家族和苗族等少数民族为主，是该地区的民族特征，也为推动该地区扶贫开发增加了新的变量。村庄干部的配备、党员的培育、村组的设置等都是该地区值得加强和关注的问题。样本农户呈现出的较低的文化程度、较差的身体素质、单一的职业结构、封闭的地缘生活、异质的民族构成，以及部分农户呈现出的过多的家庭人数等基本特点，不仅是样本农户的背景资料，也在一定程度上代表了武陵山区农户的基本状况，这些既可以是贫困的表征，也可能是致贫的要素。
武陵山区贫困的总体表现主要有五个方面。第一，贫困发生率高。根据抽样调查数据并结合调查中所获武陵山区资料统计推算，根据国家2009年的扶贫标准，武陵山区的贫困发生率在20.0％左右。抽样调查显示，各地的贫困发生率均较高，其中，湖北省咸丰县的贫困发生率高达52.4％，其余各地的贫困发生率也都在15.0％以上，分别为：湖北省宣恩县的贫困发生率为35.0％、湖南省泸溪县的贫困发生率为30.1％、湖南省凤凰县的贫困发生率为28.4％、贵州省印江县的贫困发生率为24.3％、贵州省思南县的贫困发生率为16.8％、重庆市秀山县的贫困发生率为16.0％、重庆市酉阳县的贫困发生率为16.0％，而2009年底全国的贫困发生率为3.8％。第二，贫困人口绝对数多。根据推算，武陵山区的贫困发生率在20％左右，若将该地区的总人口以2000万人计算，武陵山区则有贫困人口400万人左右；而截至2010年底，我国有农村贫困人口2688万人，表明武陵山区贫困人口的绝对数量很大。从目前获取的数据来看，各调查县的贫困人口数量分别为：湖北省咸丰县17.59万、湖北省宣恩县12.19万、重庆市酉阳县11.97万、贵州省思南县11.25万、湖南省凤凰县9.77万、重庆市秀山县9.06万、湖南省泸溪县8.91万、贵州省印江县8.88万，而全国平均每个县只有2.07万贫困人口。第三，贫困程度深。该地区村民住房不仅面积偏小，而且年代久远、构造简单；农户家庭畜牧用的圈舍总体狭小；农户拥有家电的种类和数量均偏少，而且普遍陈旧；农业机械作业缺乏，户均农机拥有量很少；交通工具缺乏，村民出行以步行为主。调查显示，武陵山区农村“三间土坯房，一锅包谷粥”的现象较为普遍存在。例如，调研组实地看到，多数房屋的建造时间在几十年以上，部分房屋的建造年代超过100年，大部分房屋都是土木和石木结构，屋内四面露风，人群走过房屋还摇摇晃晃，室内摆设非常简陋，除了必需的生活用品外，基本没有高档商品，老式电视机和电灯成为农户最主要的电器，很多农户的厨房和卧室都是连在一起。第四，贫困的自我认同度高。统计表明，有93.3％的村民认为本家庭在当地经济档位中处于平均水平及其以下（包括平均水平），有60.2％的村民认为本家庭在当地经济档位中处于平均水平以下，有28.6％的村民认为本家庭在当地经济档位中远低于平均水平，另还有31.6％的村民认为本家庭在当地经济档位中低于平均水平，只有5.3％的农户认为本家庭经济状况高于当地的平均水平，认为远高于平均水平的仅1.4％，大多数人认为本家庭处于贫困状态。第五，脱贫难度大。武陵山区呈现出的贫困发生率高、贫困人口绝对数多、贫困程度深、贫困的自我认同度高等都决定了该地区的脱贫难度大。
武陵山区贫困具体表现主要是四个方面。第一，自然生态脆弱与社区禀赋较差。一是生存环境恶劣，多为偏远深山和高寒地带。武陵山区内山地、丘陵面积占95％以上，大片的耕地少，分散的15°以上坡耕地、梯田多，且土层浅薄，产量较低，导致耕地生产能力较低，土地承载力较弱。据抽样调查显示，村庄主要位于深山或二半山中，这类地理特征的村庄占到了89.3％。二是地理生态脆弱，自然灾害类型多、频率高。调查显示，近5年来平均每个村庄遭受了3次水灾、2.3次病虫灾、2.3次风灾、2.3次旱灾、1.4次山洪灾、1次冰雹灾、0.9次霜冻灾和0.5次山林火灾。第二，村民素质偏低与可行能力不足。一是文化素质普遍偏低。调查显示：武陵山区接受教育的程度整体很低，92.2％的被访者只接受过初中及其以下的教育。其中，大专及其以上的只有7人，仅占总人数的1.0％，高中及其以上的仅有47人，只占总人数的6.8％，初中有197人，占到总人数的四分之一强，为28.6％，小学及其以下的有328人，占到总人数的将近一半，为47.5％，另外还有118人未受过教育，占到总人数的将近五分之一，为17.2％。二是思想观念整体落后。例如，很多人不愿意上学，小学毕业就开始务农或外出打工的情况较为普遍；不愿意接受新生农业产业，发放的救助资金往往没有用到着力点上，等等。三是社区参与总体不足。调查显示，参加村民代表大会的农户不到一半，只有42.0％；只有42.6％的农户参加了村里的建设项目，参加过本村规划制定的也只有44.1％的农户；知道村委会干部的人数也只占87.3％。另外，民族文化消逝严重，社会交往圈较狭窄也体现得很充分。第三，经济发展滞后与收入水平不高。一是经济总量不足，例如，即使是人均GDP相对较高的秀山县也只有12523元，与全国47000的平均水平相差甚远。二是经济结构单一，例如，水稻和玉米的种植面积约占种植总面积的89.2％。三是收入水平偏低，例如，2009年贵州省印江县人均纯收入仅2610元，稍微较高的重庆市秀山县也只有3447元，与全国5153元的水平相差甚远。四是支出负担过重，例如，农户除了常规性开支外，仅有2770.7元的结余，但这对于需要平均维持近5个人生计的家庭来讲，显得非常艰难。第四，公共服务与社会事业发展滞后。例如：道路等交通设施通达和通畅显得不足；通电、通讯等生活服务设施建设水平较低；饮水通达和安全饮水工程建设滞后；村民看病难，医疗卫生的保障力度仍然不够；孩子上学难，教育福利惠及的村民偏少。
武陵山区贫困的主要特点可以归结为六个方面。第一，贫困范围的规模性。主要表现为：一是贫困发生率高；二是贫困人口绝对数多；三是集中连片的贫困；四是特别困难群体多；五是贫困的少数民族人口多。第二，贫困程度的纵深性。武陵山区的贫困不是轻度的表面的贫困，而是重度的深层的贫困。生态环境恶劣、自然地理脆弱、各种灾害频发、基础设施落后、教育医疗不足、政策惠及偏少等在武陵山区则表现得较为严重。例如，该地区每个村庄平均有2个村民小组没有通公路，其中，有个别村竟然有18个村民小组没有通公路；每个村平均有78户没有通公路，其中，有个别村竟然有3616户没有通公路；该地区农户距离城镇的均值为9.6公里左右，有5％的村民距离城镇超过了25公里，村民到达集镇的单程时间一般在100分钟左右，最长时间需要花费10个小时；该地区平均每个村有127户饮水特别困难，平均每个村有440人饮水特别困难，个别村庄竟然有1047户饮水特别困难，有3423人饮水特别困难；每个村平均不足1所学校，不足1所卫生室，师生比为1∶20；该地区一半以上的农户家庭有借款，家庭有借款的农户平均借款量为15917.77元；50％的家庭住房修建于1982年以前，最古老的住房已有200多年的历史，有68.9％的家庭住房为土木结构；不到80％的家庭拥有1至2件大家电，户均拥有大家电的件数为1.66件，既有的家电基本是传统的电气产品，很少有电冰箱、热水器、空调等现代大宗产品；该地区46.8％的农户没有农机机械，22.5％的农户拥有1件农机机械，农机机械的户均拥有量只有0.39件；有80％以上的农户出行靠步行，可用的交通工具非常少，只有6％的人使用摩托车，仅有1.5％的人使用自行车。除此之外，武陵山区贫困的纵深性还意味着，其不仅表现为传统意义上的物质贫困和经济贫困，还表现为能力贫困和权利贫困。第三，贫困类型的多样性。武陵山区的贫困具有类型多样、彼此交叉融合的特点。调查显示，武陵山区的贫困既表现为经济贫困，也表现为能力贫困，还表现为权利贫困（如，参与村庄规划的机会不足）。第四，贫困阶段的转移性。武陵山区在保留了传统的贫困特征以外，又出现了新的贫困特征，贫困阶段开始发生了转变。一方面，传统的贫困特征依然存在。另一方面，贫困的阶段正在发生转变。例如，很明显的转变是：一是由温饱型贫困向发展型贫困转变；二是绝对贫困向相对贫困转变；三是由生产性致贫向天灾人祸致贫转变；等等。第五，贫困原因的复杂性。就全国而言，贫困原因从区域经济发展不足、地理位置偏远、自然条件恶劣、人力资源不足等结构性因素为主转变为贫困人口生计不稳定、脆弱性强等个体性因素，因病致贫和因灾返贫人口成为新时期我国贫困人口的重要构成部分。对武陵山区而言，贫困原因是结构性因素和个体性因素的叠加。武陵山区集中连片特殊困难地区的贫困与自然、地理、气候、民族、宗教、边境等诸多问题交织在一起，既敏感又复杂，脱贫难度大、成本高，随着经济社会发展和自然生态等的变化，致贫原因更加复杂。第六，贫困持续的长期性。主要体现：一是减贫难度大；二是返贫增多；三是慢性贫困。武陵山区因贫困原因的多样性以及贫困原因内在结构复杂性，整体脱贫难度极大，长期贫困趋势明显。
武陵山区有多个致贫因素。从主体—客体的视角来考察，制约和影响武陵山区扶贫开发的诸多要素包括以下方面：在客体方面，特殊的地理位置、恶劣的自然环境、落后的经济社会发展局面、传统历史文化因素的限制是武陵山区贫困的主要原因所在。在主体方面，人力资本的缺乏和村庄内在发展能力的缺失是导致当地发展受限的主要因素，人口素质的低下、受教育水平较低、思想观念落后、生产技能缺乏、参与积极性不高、劳动力的外流等加剧了当地的贫困程度。具体而言，有以下五个方面的致贫因素：第一，自然因素。恶劣的生存环境和频发的自然灾害是导致武陵山区贫困的客观外在条件。武陵山区是典型的大山区，境内群山起伏，高原性山地占80％以上，交通极其不便，先天的地理劣势，致使这一地区人均面积少，人均耕地面积严重不足；同时武陵山区的自然灾害频发，具有灾害种类多，灾害发生频率高，各类自然灾害叠加发生的特点，频发的的自然灾害使脱贫难度大大增加。第二，经济因素。武陵山区存在着基础设施落后，工业化、城镇化水平低的状况，虽然基础的交通网络体系基本建立，但是与发达地区相比还相差甚远。农村的基础设施建设更是落后，许多村庄至今未通公路，灌溉及人畜饮水设施年久失修。武陵山区的经济是典型的山区农业经济，工业化、现代化的程度很低，工业无法起到支撑农业、反哺农业的作用。而农业现代化的水平更低，很多农村的生产方式还是靠人力和畜力生产，很大程度上是靠天吃饭，生产力发展水平低下，经济发展的速度缓慢使得整个山区的扶贫开发举步维艰，效果不是很理想。第三，社会因素。国家扶贫支持政策的运行偏差、扶贫方式的落后和扶贫约束机制的弱化使得扶贫开发的效果大打折扣；教育培训、医疗卫生、社会保障等公共事业发展的滞后是加剧当地贫困程度的重要原因。第四，历史因素。武陵山区的贫困问题由来已久，是历史逐步积累而成的结果。从历史上看，武陵山区一直是交通不便，信息闭塞，与外界交流寥寥无几的地区，加上少数民族数量大，居住集中，受到汉文化影响较少，民族融合程度较低；其次武陵山区农村特殊的自然环境酝酿了独特的文化传统习俗，农民世代以土为生，以农为业，自给自足的小农经济限制了农民的思想和眼界，形成了落后的思想观念和思维方式。第五，主体因素。人的整体素质对于其经济状况具有至关重要的作用。经济的贫困更是一种人力资源和资本的贫困。由于种种原因，武陵山区人民，特别是少数民族群众的文化素质和文明程度仍然落后。人口文化素质较低，思想意识观念落后，各类技术人才缺乏，农村基层组织涣散，农村社区精英外流等问题制约着当地的脱贫发展。
武陵山区的多年扶贫开发成效明显。一是注重调查研究，出台扶贫开发政策。武陵山区的扶贫开发政策是在充分分析了当地的贫困原因以及特点的基础之上产生的。从历史的角度看，武陵山区扶贫开发政策有一定的历史传统，也是武陵山区的各基层政府在充分调查实践的基础上，在中央宏观政策指导之下进行制定和实施的。近些年来，在《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》指导之下，武陵山区政府结合本地实际，也出台了一系列适合本地特点的短期和中长期扶贫开发政策，对扶贫开发工作的顺利开展发挥了重要的作用。在实施过程中，当地政府以及相应扶贫部门、学术组织会对政策落实情况进行实地的调研总结，通过各种形式对各个阶段的扶贫开发工作的成绩和不足进行总结分析，确保扶贫开发工作开展持续有效，为扶贫开发工作的未来开展实施提供借鉴。二是积极探索实践，因地制宜创新扶贫模式。武陵山区的扶贫开发实践历程和全国的进程基本保持一致，主要经历了体制改革推动扶贫阶段、以解决贫困人口温饱问题为核心的扶贫开发阶段、以实现整体温饱为核心的八七扶贫攻坚阶段和以坚持城乡统筹协调发展为核心的扶贫开发阶段这四个阶段。在武陵山区扶贫开发实践中，主要运用了以整村推进扶贫、易地搬迁扶贫以及连片开发扶贫为主的策略式扶贫方式，以社会参与扶贫、综合治理扶贫以及产业培育扶贫为主的整合式扶贫方式和以雨露计划扶贫、立体开发扶贫以及双轮驱动扶贫为主的结构式扶贫方式。这三种实践方式既借鉴了全国各地的普遍做法，同时也有基于本地区实际而创造的扶贫开发新思想、新理念、新做法，是逐步探索形成的，可以促进从根本上改变武陵山区集中连片特殊困难地区的落后面貌，保证该地区脱贫致富和持久发展的扶贫模式。第三，有效组织，扶贫成效显著。近年来，在地方政府、相关社会组织以及广大人民群众的努力之下，武陵山区的扶贫开发实践取得了一定成效，主要体现在贫困人口逐渐减少，收入水平稳步提升，村民评价趋于良好，民生事业长足发展，人口素质快速提高和生态环境有效改善这六个大的方面。第四，内外结合互动，形成特色扶贫经验。武陵山区扶贫开发的实践经验主要体现在外部借力和内部挖掘两个层面上。在外部借力层面上，武陵山区地方政府主要是依托政策优势、合理运用扶贫资金、调动各个社会组织的功能，共同为片区扶贫出力；在内部挖掘层面上，武陵山区地方政府则主要是通过创新工作机制、提升村民文化素质、构建产业扶贫链条、协调自然生态关系，为集中连片扶贫开发工作提供和谐的自然以及社会环境。
武陵山区扶贫开发的供需矛盾突出。第一，在个体需求方面。报告在参考马斯洛需要层次理论的基础上，结合武陵山区的实际调研情况，将村民的个体需求进行了四个方面的阐释：生存需求、安全需求、社交需求以及发展需求。调查发现，村民在生存需求方面，困难是实实在在的，他们有的需要解决温饱，绝大多数需要提高解决温饱的水平，需要改造房屋、需要通水通电、需要购买基本的交通工具，深切地渴望过上大多数老百姓那样衣食无忧、安居乐业的日子。同时，村民的安全需求主要集中在解决看病就医难的问题上，以及改善村里的社会治安状况和风气上。此外，对于武陵山区的贫困村民来讲，社会交往的需求也是十分迫切的。目前的交往状况连基本的物质目的都达不到，更别说享受人情往来的精神愉悦了。另外，对于扶贫开发工作来讲，一些处于贫困线边缘的村民极易因子女教育再度陷入贫苦境地。第二，在公共需求方面。本研究将其分为具有普遍性的同质性公共需求和具有差异性的异质性公共需求两大类进行考量。调查发现，武陵山区贫困人口对基础设施建设、农业生产发展、教育培训、医疗卫生、自然环境保护以及公民权利这六个方面有比较迫切的需求。在异质性公共需求中，特别针对老人、儿童、妇女和少数民族这四类特殊群体的需求进行的深入调查表明，老人养老、儿童培育、妇女发展以及少数民族文化保护等的需求是显著的。从村民的需求调查可以看到武陵山区贫困人口的需求是多方面多层次的，个体需求和公共需求的满足是一项复杂的系统工程。但是，满足贫困人口的需求正是帮助其摆脱贫困的出发点，更是做好该地区扶贫开发工作的基础。第三，在政府供给方面。针对村民的上述需求，本调查从私人产品和公共产品两个维度做了关于政府供给状况的调查。调查发现，武陵山区过去几年在经济社会发展以及农户收入上取得的成效，很大程度上取决于政府的扶贫开发政策和资金资源支持等；预设供给的公共产品较多，实际落实的公共产品偏少；普惠性公共产品和特惠性公共产品供给均有增长，但总体上均偏少且特惠性产品供给尤其短缺。村民对公共产品供给的满意度有所增加，但项目间不均衡且总体满意度还是偏低。另外，调查发现，村民在进行社会生活时也需要各式各样的商品和服务，并不会因为贫困而导致需求简单化。然而，产品供给与村民需求却不匹配。这要求扶贫开发工作要首先抓住村民的需求重点，优先供给他们最为缺乏的私人产品和公共产品，以确保扶贫工作的高效。
武陵山区未来扶贫开发面临五个方面的问题。第一，由于先天的历史和自然原因，武陵山区的贫困程度有不断加深的趋势。该地聚居着苗族、土家族等大量少数民族，交通闭塞、道路崎岖，与外界沟通极为困难，信息不流畅，大部分地区的贫困程度令外界人难以想象，是“老、少、边、山、穷、库”区的集中体现。第二，由于贫困面大、贫困强度深、贫困人口多，以目前的扶贫力度很难使该地区迅速摆脱贫穷。扶贫资金的严重短缺导致扶贫事业效果有限，也制约了武陵山区社会事业的健康发展。各级地方政府只能将有限的扶贫资金用在最需要解决的问题上或者平均分配，很难起到规模效应。受到惠及的农户依然摆脱不了贫困现状，未惠及的农户心生怨意，不利于扶贫事业的推进和社会稳定。由于资金有限，贫困地区的社会事业发展缓慢，科教文卫资源短缺，社会保障覆盖面小，大部分应该享受低保或者福利待遇的群众都无法享受。第三，多年扶贫形成的机制在新时期也出现较为普遍脱节和运行不畅的问题。比如，配套资金难落实、部门协作难开展、资金整合难操作、制度运行难衔接、长效机制难形成等问题。扶贫机制运行不畅既增大了扶贫成本，又削弱了扶贫成效，是当前亟待解决并且能够有效解决的问题。第四，干群素质是影响扶贫成效的重要因素。通过调查发现，武陵山贫困地区干群素质普遍偏低。由于因教返贫现象严重，妨碍了贫困家庭为子女提供接受教育的机会，降低了当地群众的文化素质。村里有文化、有能力的人都外出务工，村干部能力有限，这些因素都严重制约了当地的发展。加之市场风险的增加，农村产业发展困难重重。
武陵山区未来扶贫开发面临三大挑战。第一，贫困呈现出新趋势。一是返贫现象严重。因教、因病、因灾、因婚导致返贫屡屡出现；二是致贫原因越来越复杂。除了自然风险和个人原因之外，市场风险、生态环境政策等对部分农户传统生计的冲击也造成致贫和返贫的比重日益升高，因人情开支致贫是该地区值得关注的致贫原因之一；三是贫困的代际传递现象增多。该地区自然环境恶劣，资源匮乏，历史上就落后于其他地方；四是由于偏远地区的农民既没有物质资源，又缺乏政治资本，参与决策的机会和能力微乎其微；五是贫困的隐性化增强、发展差距逐渐拉大。第二，脱贫难度加大。经过20多年的扶贫开发，容易脱贫的地区和群体已基本摆脱了贫困。武陵山区是属于脱贫难度大的地区，该地区自然环境恶劣，灾害频发，基础设施薄弱，历史文化发展缓慢，社会发育不完善，贫困人口众多，贫困强度大，人口文化素质偏低，自主脱贫意识淡薄等因素共同作用，致使该地区脱贫难度逐步加大。第三，减贫中出现了新的矛盾。一是减贫需求与供给出现矛盾。由于地方政府依然采用传统扶贫方式扶贫，已经很难满足当前的减贫需求，人力、财力和各种资源的投入无法有效减少当地贫困；二是减贫理念与实践的矛盾。以前的扶贫主要瞄准点就行了，而现在的贫困是以面的形式出现，原来的针对性较强的扶贫理念与大面积扶贫的实践出现冲突；三是扶贫管理中也出现一些矛盾。比如资金整合和专项资金使用中间的矛盾，产业发展的规模化与区域经济发展多样性之间的矛盾等都直接影响了减贫的成效。
武陵山区未来扶贫开发需要新的战略设计。本调研报告建议，武陵山区扶贫开发战略的指导思想是：坚持双轮驱动，稳定解决特困人口的温饱问题；进一步提高低收入贫困人口的人均纯收入水平、人均基本生产资源拥有水平和享有社会服务水平；加强基础设施建设，改善生态环境，逐步建立和完善农村基本公共服务，提高贫困人口的综合素质和自我发展能力；稳步推进特色资源开发和产业结构调整，增强其积累能力和发展能力。武陵山区扶贫开发战略的目标定位是：在经济、政治、文化、社会、生态等多方面得到较好的改善。经济建设要增强发展的协调性，不仅解决脱贫问题，还要提高自我发展能力；民主政治建设要保障贫困群体权益和社会公平正义，建立“参与式”减贫；文化建设要提高贫困人口的综合素质；社会建设要加快发展社会事业，全面改善人们生活，提高生活质量；生态建设要形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式等，实现人与自然和谐发展。在指导思想和目标定位的基础上，武陵山区扶贫开发的战略措施包括：第一，资源整合。武陵山区减贫是一项复杂的系统工程，需要整合多个减贫主体的多种资源。这些资源，如果从减贫主体的角度来看，包括政府资源、民间组织资源、村庄资源、村民资源；就不同层级政府资源而言，包括中央政府资源、当地政府资源以及对口援建政府的资源；如果从国家—市场—社会的角度看，包括政策资源、市场资源、社会资源（包括社区及村民的资源）等。而每一种资源又内在地包含着多种资源，例如，村民的资源包含可投入资金、劳动力、智力等；政府资源包括政策、资金、技术等。第二，关系协调。武陵山区基线调研反映出的突出问题表明，减贫战略选择中需要协调各种关系，包括协调经济发展、社会发展与生态环境保护的关系，实现开发式扶贫与大扶贫的衔接，协调内外部关系，协调减贫需求与实际扶贫能力的关系等。第三，制度建设。武陵山区的减贫需建构全社会扶贫格局，就中央政府而言，需要制定相应政策，例如，税收减免以及其他优惠政策等，鼓励地方、企业、社会组织、公民真正成为减贫主体；另外，还需要完善生态补偿制度、教育补偿制度等。第四，健全扶贫机制。尤其是建立健全风险管理机制、健全整乡推进、衔接进村入户等。
武陵山区扶贫开发需要采取新的对策。武陵山区作为集中连片特殊困难地区，其贫困的总体特征要求未来的扶贫理念和实践不断创新。例如，要实现制度创新，突破现有体制机制障碍；扶贫模式真正由输血型转变为造血型；扶贫对象要实现面（整个区域开发）点（真正入户）结合；扶贫过程要从贫困后扶持转变为贫困前防范与贫困后扶持相结合；扶贫效果要从收入提高转变为收入、能力共增长；等等。具体建议：第一，从扶贫主体上看，要建立全社会扶贫格局。切实落实对口援助，建构贫困地区内部全面扶贫格局。第二，从扶贫对象上看，要实现扶贫全覆盖。扶贫开发中，地理位置偏远、地势错综复杂的深山区村庄，逐渐被产业开发扶贫的实际运作“甩出去”，这些村庄的村民同时被“甩出去”，要将难以受惠于产业开发而被“甩出去”的部分“拉回来”。第三，从扶贫政策上看。一是武陵山区的基础设施建设应该提升到专项扶贫政策考虑的范畴，改进贫困瞄准机制。二是提高扶贫效率，需要不断提高受助者的瞄准性。三是取消地方政府项目的资金配套。四是在县级实现资源整合。第四，从扶贫过程看。一是因地制宜地实施产业开发。如因地制宜地确定开发产业，保持产业项目投入的连续性，保证产业开发模式多样性，适时调整投入标准，建立产业开发融资平台，培育专业经济合作组织。二是劳动力培训重心下沉，武陵山区村民培训需要根据培训内容的不同，组织不同的培训形式。三是跨省域移民搬迁。既可借鉴三峡库区移民模式，将西部贫困地区农民实施跨省区、跨区域异地搬迁安置，也可由帮扶省市投入帮扶资金，实行区域内搬迁扶贫，从根本上解决贫困地区人口脱贫致富问题。第五，从扶贫动力看。武陵山区扶贫开发的动力源来自政府、社会组织及村民等多个主体。政府要高度重视扶贫开发工作，要从培育村民参与、赋权于民、建设村民自组织，也要从移风易俗多方面入手增强扶贫开发动力。第六，从扶贫效果看。一是亟需在实现基本公共服务均等化理念下，加大基本公共服务投资，提高基本公共服务能力，体现公平正义。二是在农村最低生活保障与开发式扶贫双轮驱动下，仍需针对特殊贫困群体以及产业开发中被“甩出去”的群体，提供特殊扶贫服务。第一章导论
随着《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010)》目标任务的全面完成，我国的扶贫开发工作将步入新的阶段。2010年底召开的全国扶贫工作会议指出：“未来10年，我国将把集中连片特殊困难地区作为主战场，更加注重解决连片特困地区贫困问题。”早在同年初，温家宝总理主持召开国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议时，就明确提出了要“开展集中连片特殊困难地区开发攻坚的前期研究”。这一要求至少涉及到两个问题：一是研究对象选取问题；二是前期研究方式问题。第一，集中连片特殊困难地区较多，对其进行研究应该选点解剖麻雀。武陵山区是以武陵山脉为中心的渝、鄂、湘、黔边境区，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带，是20世纪80年代国家在扶贫规划中确定的18个集中连片贫困地区之一，具有比较明显的集中连片特殊困难地区特征，对其扶贫开发工作进行研究，具有一定的代表性。第二，集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发的前期研究繁杂，推进该工作应该瞄准起点。基线调查是集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发研究的基础性工作，通过基线调查，可以较为准确地呈现武陵山区的贫困状况、需求状况、实践做法、致贫原因和主要问题等情况，为今后的深入研究奠定基础。集中连片特殊困难地区（武陵山区）基线调查正是在这样的宏观背景和目标指引下展开的，其初步成果以基线调查和政策建议报告的形式呈现。该报告分为一个总报告和四个分省（市）报告，总报告将在全面把握武陵山区所涉及的贵州省、湖南省、湖北省和重庆市扶贫开发状况的基础上，从更高层面上提炼它们的共有特点，力争较为全面地反映集中连片特殊困难地区（武陵山区）的扶贫开发状况；分报告将重点展现各省（市）涉及到武陵山区扶贫开发的具体情况。从内容上讲，总报告将从导论、研究对象、贫困特征、致贫原因、减贫实践、需求调查、问题挑战以及对策建议等方面进行阐释。一、研究缘起与研究意义（一）扶贫阶段转变与集中连片特殊困难地区扶贫开发任务的提出
进入新世纪以后，我国的扶贫开发工作取得了重大突破。《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010)》（以下简称《纲要》）实施以来，“我国农村贫困人口从2000年底的9423万减少到2009年的3597万，贫困发生率从10.2％下降到3.8％;国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入年均实际增长7.6％，略高于全国农村平均水平；贫困地区各项基础设施、社会事业全面加强，县域经济较快发展，生态环境进一步改善，《纲要》提出的目标任务全面实现。”然而，目前我国扶贫开发面临的困难和挑战仍然较为突出，在前后两个10年交替之时，新的扶贫开发任务已经呈现。基于此，2010年12月召开的全国扶贫工作会议提出了未来10年扶贫开发的总体思路：“未来10年，我国将把基本消除绝对贫困现象作为扶贫开发工作首要任务，把集中连片特殊困难地区作为主战场，更加注重解决连片特困地区贫困问题，努力实现更好更快发展。”实际上，在此之前，中央已高度关注“集中连片特殊困难地区”的扶贫开发工作。
2008年10月12日，胡锦涛总书记在党的十七届三中全会报告中明确强调：要“推进农村扶贫开发。搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。”2009年12月31日，中央农村工作会议通过的2010年中央1号文件明确提出：“继续抓好扶贫开发工作。对特殊类型贫困地区进行综合治理。”2010年2月4日，温家宝总理在中央举办的省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变专题研讨班上发表了重要讲话，他在谈到要不断提高城乡居民收入，改革分配制度，逐步扭转收入差距扩大的趋势时指出：要“继续抓好扶贫工作。要把扶贫开发的重点放在贫困程度较深的集中连片贫困地区和特殊类型贫困地区。继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展扶持力度”。至此，中央正式提出了“集中连片特殊类型贫困地区”的概念。
2010年3月7日，温家宝总理参加十一届全国人大三次会议贵州代表团的审议时指出：“现在我国的贫困地区主要集中在生存环境恶劣、生态脆弱地区，扶贫难度大。即使脱贫的地方标准也比较低，遇到自然灾害极易返贫。”他强调，“必须充分认识扶贫开发工作的长期性和艰巨性。要坚持开发式扶贫的方针，不断加大扶贫投入，对低收入人口全面实施扶贫政策。把革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区作为扶贫开发的重点区域，加大支持力度。对特殊类型和集中连片贫困地区要进行综合治理。只有努力提高贫困地区和贫困人口自我发展能力，使他们尽快摆脱贫困，全面建设小康社会才有坚实的基础。”中央再次提出了“对特殊类型和集中连片贫困地区要进行综合治理”的要求。
2010年3月26日，温家宝总理主持召开国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议，审议关于深入实施西部大开发战略的若干意见。指出了要重点抓好的七项工作，其中第五项就是“促进各类区域协调发展。落实好国家出台的支持少数民族和民族地区、重点经济区发展的政策。开展集中连片特殊困难地区开发攻坚的前期研究”。2010年4月7日，温家宝总理主持召开的国务院常务会议提出了西部大开发的七项政策措施，第六条就是“要扶持老少边穷地区脱贫致富，实施集中连片特殊困难地区开发攻坚工程。”此时，集中连片特殊困难地区开发被作为“攻坚工程”提及，并要求对其进行前期研究。
2010年7月5日至6日，中共中央、国务院在北京召开西部大开发工作会议。胡锦涛总书记在会上发表重要讲话。他指出，西部大开发实践中的重要经验和宝贵启示是：“必须坚持科学发展观，全面推动经济社会发展；必须坚持把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，让各族群众共享改革发展成果。”温家宝总理在讲话中指出：“要把南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山—六盘山区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度。”至此，中央正式明确提出了集中连片困难地区重点扶贫开发的对象。
2010年10月18日，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确指出：“深入推进开发式扶贫，逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入，加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题。”2010年底召开的全国扶贫工作会议上，再次明确提出把集中连片特殊困难地区作为主战场。2011年3月2日，国务院扶贫开发领导小组组长回良玉主持召开国务院扶贫开发领导小组全体会议时强调：“要从全局和战略高度，充分认识做好今后10年扶贫开发工作的重大意义，坚持以连片特困地区为主战场。”他指出：“民生改善中的一个突出矛盾，就是贫困人口数量仍然很大，集中连片特殊困难地区贫困状况严重。”2011年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》公开发布，其明确指出：“在南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区等集中连片特殊困难地区，实施扶贫开发攻坚工程。”
综上所述，我国随着扶贫开发重点工作的转变而进行了新的扶贫开发阶段，集中连片特殊困难地区的扶贫开发工作成为了现阶段的新任务。（二）武陵山区基线调查的立项背景与研究意义
集中连片特殊困难地区（武陵山区）扶贫开发研究是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会和实施西部大开展战略，应对扶贫开发阶段转变的迫切任务，具有重要的战略意义和现实价值。基线调查是该项研究的基础性工作和前期性准备，也具有鲜明的时代背景，同样具有重要的实践价值和政策意义。主要体现在以下方面：
第一，扶贫开发进入新阶段，集中连片特殊困难地区的扶贫开发
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]