作者：尚珂
出版社：中国经济出版社
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政策法规评估的理论与实践试读：
作者简介
尚珂 北京物资学院法学教授，北京市优秀教师，主要研究方向为经济法律制度和社会保障政策。出版《北京市流通产业法制环境研究》《新形势下的中国残疾人就业问题研究》《劳动关系管理》《经济法概论》等著作，主持商务部、北京市教委、北京市人事局等机构的科研课题，获得全国商务优秀研究成果奖、科技进步奖、服务创新奖等8项奖励。
殷昊 男，1992年出生，湖北黄冈人。经济法硕士，毕业于中国政法大学，师从薛克鹏教授，现任职于深圳市住房建设和城市发展研究中心。曾参与、主持多项科研课题，重点参与过国家工商管理学会“消费投诉信息公示制度的效果和影响”课题、国家发展改革委员会法规司“‘电子招投标办法’落实情况的评估”课题。
郭庆 男，1992年出生，广东省广州市人，经济学硕士，毕业于北京物资学院产业经济学专业，现就职于中国邮政集团广东省规划研究设计院。
内容简介
本书主要是对政策法规评估的理论与实践进行分析研究。主要内容包括：对政策法规评估的基本理论、基本方法研究的阐述；在对国内外政策法规评估发展状况评述的基础上，对我国政策法规评估的理论与实践问题进行分析研究；并运用评估的理论与方法对《北京市快递安全管理办法》进行了评估实证研究。文中对建立和完善我国政策法规评估制度提出有针对性的建议。
序言PREFACE
新中国成立近六十年，尤其是改革开放的四十年，中国特色社会主义法律体系基本形成。国家政策法规的制定已从对于数量的追求向对质量的追求转变。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》中指出：建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理等；这些内容明确了我国要建立立法评估制度。此后，在全国各地方人大及政府部门逐渐陆续展开了对地方性法规、规章评估工作，地方立法评估成为我国各地政府提高立法质量的重要手段，在政策法规的制定、修订、废止等程序中发挥着越来越重要的作用。
虽然目前我国法规政策立法评估在地方人大及政府部门或行业部门领域已经开展多年，但是对比国外政策法规评估历史的研究，我国的政策法规评估的理论研究和实践发展仍然存在明显不足，对立法评估的理论研究和实践的总结还缺乏整理和归纳，有关政策法规评估的体系性研究文献不多。
本书作者参与和承担过多项政府部门委托的有关行政管理规章的评估项目，2015~2017年在北京市教委科技创新提升计划支持下，开展了对我国商品流通管理相关政策法规的评估工作。在多项评估实践中，较为深入地学习研究了有关评估的基本理论、基本方法和评估程序等；特别是在评估实践中，对于评估活动存在的难题有较为深切的体会。作者以前辈学者的理论研究为基础，基于自己的认识和实践总结编写了此书。
图书主要内容包括对政策法规评估的基本理论、基本方法、标准和程序的挖掘整理，同时在阐述国内外政策法规评估发展状况的基础上，对我国政策法规评估实践问题进行评述分析，最后对建立和完善我国政策法规评估制度的构建提出有针对性的建议。
书中借鉴了许多前辈学者的理论观点，在此表示衷心的感谢。同时由于作者眼界和知识领域的局限性，基于实践认识与总结的阐述中也可能存在误谬，敬请各位专家、学者及广大读者不吝赐教，给予批评指正。2018年1月第一章 政策法规评估的发展概况
政策法规是政府决策的产物，其诉求与行为对象是社会公共问题的直接反映，其制定与实施是利益主体博弈的必然结果，其本质与社会资源的权威分配密切相关。在倡导社会治理与公民参与的现代社会，政策法规评估必然会引起社会的重视和关注。
政策法规由制定到实施经历了一系列复杂的过程，而政策法规评估在其中占有重要地位。一方面，政策法规的制定者需要了解政策法规是否达到了预期的目标；另一方面，受政策法规影响的利益群体需要了解政策法规制定的合理性和正当性。这一切都使政策法规的评估成为必要。另外，由知识的进步所引起的公民社会责任感的增强又为政策法规评估提供了现实的可能性。
发展和完善政策法规评估理论和评估方法是推进法治政府建设和法治国家建设的客观要求，也是推动政治改革和现代化国家建设的必然结果。从某种程度上来说，法治政府建设推动了政策法规评估理论与实践的发展和完善，而政策法规评估理论与实践的发展和完善又促进了法治政府建设。第一节 国外政策法规评估的发展状况
自20世纪50年代政策科学在世界多个国家产生之后，作为政策制定过程的一个重要环节，政策评估在检验政策效果、提高决策质量(1)方面发挥着越来越重要的作用，引起了学界的广泛关注。政策法规评估既包括对国家政策的评估，也包括对法律法规的评估。政策评估的历史相对较早。自20世纪50年代政策评估理论在美国出现以来，已经有了数十年的发展。迄今，政策评估的研究范围不断扩展，研究方法愈加成熟。相较而言，法规评估发展较晚，直到20世纪80年代，美国、英国、德国等国家才开始了对立法评估理论的探索，至今才逐渐形成立法评估的理论基础和制度框架。从总体来看，政策法规评估的理论和方法仍处于不断发展完善的过程中。一、国外政策评估发展阶段概述
美国学者拉斯韦尔于1951年提出“政策科学”的概念后，各国学术界、政界对政策研究一直保持着高度重视的态度，推动着政策评估理论不断发展完善，研究范围逐步扩大，研究方法不断完善。
在国外，政策评估主要有三种类型，即事前评估（Prospective Ex-ante Evaluation）、执行评估（Monitoring Interim Evaluation）及事(2)后评估（Ret Respective Ex-post Evaluation）。但是也有学者将政策的事前评估划分到“政策分析”（Policy Analysis）所涵盖的范围之(3)内。狭义角度上的政策评估仅指事后评估。
政策评估的发展经历了复杂的阶段，从单纯关注效果的政策评估到相对完善的建构主义的政策评估。总体而言，国外政策评估理论的发展主要有以下几个阶段。（一）政策评估的最初阶段：关注效率的政策评估
这一阶段是政策评估发展的最初阶段。在行政思维主导的社会中，追求效率为政策行为的目的，此时政策评估所关注的重点是政府在行政上投入与产出、行政过程中的办事效率。现代社会的发展要求政府提高处理政务的效率，在一定程度上推动政策评估的焦点集中在效率上。效率越高，公民的满意程度就会越高；反之，效率低下容易引发民众不满。在此情形下形成的以“效率主义”为中心的政策评估体系。
在这一阶段，最早对政策评估进行研究的著作是由美国的彼得·罗西（Peter H．Rossi）、马克·李普希（Mark W．Jersey）和霍华德·弗里曼（Howard Freeman）合著而成的《项目评估：方法与技术》。该书以社会科学研究的视角，对政策评估的发展历史、评估内容及评估方法做出了详细的介绍。作者认为，政策评估主要包含：需求评估、过程评估、项目理论评估、效率评估、结果评估，该书所提出的评估理论与评估方法对美国乃至世界范围内的评估事业发展都产(4)生了深远影响。
与此同时，也有学者认识到政策效率评估的不足并提出了不同的看法。美国学者托马斯·戴伊（Thomas R．Dye）在批判效率评估的缺陷性基础上，提出了自己的评估主张。戴伊认为，政策评估主要是探究政策实施后的效果和影响。他从美国的基本社会制度出发，探究实施政策评估的原因。其在《理解公共政策》一书中指出：过去人们认为只要政策能被通过，投入了物力、人力、财力进行实施，就可以预期到政策效果，也可以感觉到政策效果，然而事实并非如此。因此，(5)我们必须要通过评估手段了解公共政策的实施效果。评估政策效果不是简单的命题，具体的条件和标准还需要学者们不断完善。（二）政策评估的发展阶段：关注政策的使用取向
20世纪60年代后，在美国政府的推动下，政府项目大量出现，政策评估迎来了发展的黄金期。然而，在最初，尽管政府在政策评估上投入了大量的费用和时间，却没有取得丰硕的成果。政策评估的相关理论与社会实践相结合的力度并不大，政策评估结果的社会利用效果不尽如人意。政策评价危机在20世纪70年代出现，对此，学界进行了反思。在反思之后，学者们逐步联系社会，开始把政策评估的焦点由单一的“效率”至上转到关注政策评估结果的利用上面，最终，政策评估理论的高潮期又一次到来。
当时比较典型的政策评估理论有D．纳茨米亚斯（D．Nachmias）与D．帕勒姆鲍（D．Palumbo）的“理想的政策评价理(6)论”，介绍了理想状态下的政策评估范式和理论；M．帕顿（M．Patotn）的“以利用为中心的评价理论”，对“为了获得实际可用的评估结果应该怎么做”的问题进行了研究，进而提出了以利用为中心(7)的评估核心、评估过程与评估前提的基本模式。E．戈尔顿波格（E．Goldenberg）在其“关于政策评估目的的理论”中研究了政策评估的目的。他的论点主要是：政策评估可以通过政策活动的不同，呈现出不同的目的，政策评估主要利用了政策效果的评价来对政策进(8)行改进，所以要对政策评估活动的本质进行充分理解。
从以上的政策评估理论发展史中，我们可以看出，相对第一阶段倾向于政策效率的评估，第二阶段的评估更加全面，特别关注政策评估结果的社会利用问题，密切了政策评估理论与社会实践的联系。虽然评估的基本框架已经构建，但是，政策评估的方法和程序还需要不断地完善，此外政策评估的价值取向仍不明确。政策实施的直接作用是影响社会经济生活，因此，必须以一定的价值导向为指引。然而，在这一阶段，学者们尚未对此问题做出回应。（三）政策评估的成熟阶段：对政策价值取向的研究
面对由单一的效率至上的政府评估所带来的大量社会问题（分配不公、受益不均、贫富差距拉大等问题）的现状，西方学者又开始了新一轮的政策评估理论的反思与批判。在《正义论》中，罗尔斯（J．Rawls）通过两个基本原则的设计，提出了对以往政策评估理论的忧虑：以效率为价值取向，以结果为评判标准的评估理论和方法缺乏合理性基础。该书中，他较为深入地讨论政策目标的合理性、正当性，认为政策评估的基础是合理性和正当性，必须是针对社会的具体(9)问题，体现公平公正，而非部分利益主体的代言。在罗尔斯看来，只有满足公正性的前提条件，政策评估才具有正当性基础。因此，公正是政策评估的关键。豪斯（E．R．Hose）也是该阶段的代表学者，他认为：政策评估的本质为一种政治活动。政策评估在为决策者提供服务的同时，也能够推进资源和利益的再次分配。评估不仅是真实的，(10)更应该是正义的。正义应该成为政策评估的一项重要标准。
相对于前期两阶段的政策评估理论而言，这一阶段的政策评估理论更加成熟稳健，由政策评估的制度框架深入到政策评估的内在价值。学者们不仅将政策评估视为解决社会问题的工具，还视为维护公平正义的杠杆。这对于政策评估的发展无疑是有利的。总之，无论是在内容上还是价值上，政策评估理论都有了进一步的发展和完善。（四）政策评估的完善阶段：建构主义的政策评估
社会多元化的发展给政策评估注入了新的时代因素。在多元社会中，政策评估的过程是价值冲突与价值协调的统一体。不同的利益群体、不同的价值取向都影响着政策评估。在这一阶段，关注价值冲突背后的利益诉求已经非常重要。除了公平正义外，政策评估者还必须关注社会的其他价值主张。显然，在这样的时代，仅通过单一的评估方法和标准就想实现政策的社会效果是不现实的。因此，政策评估者还需要引入多元的评估方法进行综合评估。政策评估的过程也是各种价值主张建构社会制度的过程。
林肯（Y．S．Lincoln）与库巴（E．G．Guba）作为“第四代评估”理论的代表，两人指出以前的评估理论都对政策的目标、价值、方法、内容、过程缺乏深刻的思考。所谓第四代评估，是回应式评估，又称为建构主义的评估，采用注释型方法作为方法论，注重在复述、分析、批判、再复述、再分析这些过程中进行持续不断的辩证工作，(11)从而希望能够共同构建案情。林肯和库巴提出的“第四代评估”理论，其本质是对批判的评估理论的发展，该理论将批判理论作为基础，着重围绕将评估的政策方案所产生的多元认识转换到共同认识之上，(12)转变的过程也即批判性评估的过程。二、国外立法评估发展状况
立法评估在国外有多年的发展历史，完善的评估制度已经在许多国家建立。目前，美国、英国、日本、加拿大、荷兰、经合组织等国家或国际组织都已经施行与立法前评估和立法后评估相类似的制度。这些制度或称为监管分析（Regulatory Analysis），或称为规制影响分析（RegulatoryImpact Analysis），或称为规制影响评估（Regulatory Impact Assessment）以及立法预测（The Prediction of Legislation）
(13)等。总体而言，立法评估日益成为发达国家有效提高政策规制科学性的措施，并且也逐渐被发展中国家采用。
德国20世纪70年代，对立法后评估的制度化与程序化改革进行了首次尝试。2001年，在联邦内政部门的组织下，出台了《立法效果评估手册》等相关制度方案。
欧盟内部在20世纪80年代，开始关注立法评估。随后，相关的立法方案在90年代逐步推进，到今天基本的制度框架已经形成。
美国立法评估工作的顺利展开使联邦政府能越来越快地掌握法律制度实施的社会效果，从而对制度进行及时的完善修订。以美国《灵活规制法》（Regulatory Flexibility Act）为例。1980年，该法案被国会通过。联邦各部门陆续开展了对该法的评估。在经过评估后，该法案才真正得以施行。1992年，时任总统老布什要求联邦政府预留立法评估窗口。1995年，克林顿发布的12866号令，规定联邦政府制定(14)重要的行政法规时，应当进行成本效益评估。
由此可见，立法评估已经成为西方国家法律实施和运行的必然阶段。无论是在法律实施之前，还是在法律实施之后，评估都是必不可少的。法律实施之前的评估集中于成本效益，法律实施之后的评估侧重于社会效果。我国目前通行的做法是，在法律实施之前做可行性调研或者征求立法草案意见。相对于西方国家而言，我国的立法评估，一方面不够全面，另一方面也多是定性研究，缺乏具体的标准规范和方法程序。因此，借鉴西方国家成熟的政策法规评估经验已经成为当代中国政策法规评估理论发展的重要途径。
以下将详细介绍英国、瑞士、日本的立法评估发展情况。（一）英国的立法评估发展
1986年，英国政府正式颁布了《促进商业发展而不是设置障碍白皮书》。在制度层面正式提到了立法评估的重要性，首次奠定了立法评估制度的法律地位。1988年8月，英国首相又指出，对商业、志愿组织、慈善事业产生影响的规章，若不对其进行规制影响评估，部长们将不会对此进行考虑。“良好规制原则”已经成为法律制定必须遵循的原则。随后，《规制改革方案》的出台又进一步推动了立法评估制度的发展。
英国的立法评估工作主要由四方主体来完成：①立法者。在英国的立法评估中，立法者的地位十分重要。相较其他国家，英国的立法者更加积极地参与到立法评估中，并占据关键地位。这与英国的立法者地位相关，又与法治文化的发展相关。②政府机构。③大臣、部长以及议会。《规制影响指南》指出：将法案提交议院前，相应的部长会以个人的名义对规章影响签署评价。最后，政府也要求承担规制责(15)任的部长定期向规制责任小组进行汇报。④公众。由于拥有良好的法治基础和议会制度，英国公众在立法评估中的参与程度非常高，而且英国政府也开拓了公民参与立法评估的多元渠道：电话、邮件、信件等。这极大地推动了立法评估制度的发展。
英国立法评估的方法有：乡村检验、财政支出与经济效益、健康(16)影响评价、政策公平评估、气候影响评价等。此外，英国还公布了立法评估的3E标准。3E标准包括：“经济性”（Economy）、“效率性”(17)（Efficiency）、“效果性”（Effectiveness）。“经济性”主要从经济成本的角度出发，尽量减少成本投入。“效率性”指的是，在立法评估中，需要从成本效益出发，考量法律制度实施的经济成本和社会效益，尽量以最小的经济成本获得最大的社会效益。“效果性”主要从法规制定时的预期效果和实际效果的实现程度出发，强调尽可能地使实际效果达到预期效果。
英国立法评估的最大特点是公民的参与程度高。英国作为拥有悠久法律传统和议会制度的法治国家，公民参与社会立法的程度非常高，这在立法评估中得到了充分的体现。这对我国当下立法评估工作的开展具有重要的借鉴意义。（二）瑞士的立法评估发展
20世纪80年代末期，瑞士开始出现立法评估制度，到20世纪90年代，该制度正式获得联邦委员会的批准，确立了其法律地位。1996年，瑞士评估协会创建。随之，联邦宪法在1999年增加了第170条条款，具体规定对瑞士联邦通过的政策法规，联邦议会应当对其进行评估。
在瑞士有权进行立法评估的是联邦议会工作机构和联邦司法与警察部。立法评估需要经历一些复杂的程序：第一，起草或者提起法律草案。这一过程由专门的政府机构或者政党组织的工作组完成。第二，草案提交立法机构，由相关负责的政府官员审核确认。在法案起草过程中，立法评估仅涉及立法效果的某一阶段。该阶段的主要任务是对财政支出、制定法律的成本等进行核算并产生报告。在草案提交之后，评估程序进入咨询阶段。这一阶段的评估相对更加严格。对于该阶段所产生的咨询意见，全部需要记录、整理，并汇总成报告，予以归档。这一程序被法律确认，成为必经阶段。第三，立法机关需要依据咨询的结果再次审查法案，审查通过的最终法案文本由联邦委员会出台。联邦委员会依据收到的草案反馈建议决定是否将法案提交议会。
显然，瑞士立法评估的突出之处就是充分吸收各政党、社会团体、利益集团等社会各方面的意见。通过畅通立法反馈渠道来引导各群体参与到法律起草的协商和决策过程中，从而使立法尽可能地满足大多数人的利益需要。（三）日本的立法后评估发展
20世纪90年代初，日本开始立法后评估工作。比较典型的做法(18)有：“事业评估”“行政评价”及“政策评估”。2002年，《行政机构实施评估政策的有关法律》的颁布，标志着日本立法后评估制度的正式形成。
综观日本立法后评估制度的发展历史，我们可以发现明显的“自下而上”的特点。不同于西方国家的中央政府主导模式，日本的立法后评估制度往往以地方试点为序幕，通过小范围的试点，逐步探讨制度的可行性，完善制度的缺陷。在此基础上，中央政府再进行推动，最终形成适用全国的制度体系。
日本立法后评估主体有：①行政评价局。总务省设立中央评价局，负责评估内阁办公室和政府部门的法律政策。②内阁、政府各部门以及地方的政府部门。③政策评价与独立行政机构评估委员会。该委员会成立于2001年1月，委员主要来自全国各领域富有声望的专家、学者或者其他名人，总数在5000人左右。委员的任命须获得总务大臣(19)的认可，委员主要负责行政调查以及行政监察方面的工作。④独立行政法人评估委员会。行政法人评估委员会最初是评估独立行政法人的政策实施情况，之后由于实践的需要而成为独立的政策评估机构。(20)
日本立法后评估的方法主要有：观察法、调查问卷法、文献调查法、访谈法等。日本的立法后评估在实践中产生了显著的成效，推动了对政府法规的清理。
日本立法后评估制度的特点主要表现为：①结果导向型。从既有的政策里选取国民关心度较高的项目，对政策实施和效果的相关性，及依据外部的原因而实施的政策所产生的效果做出详细的分析与评(21)价，这是继续对政策的修改与重估。②评估模式独特。日本的立法后评估有两种类型：一是独立型评估模式，它对立法的效果、实施状况进行有针对性的专门评估；二是附带型评估模式，当考察某项事业(22)时，对其依据的相关规章也进行附带评估。相比较而言，第一种评估模式主要面对的是单项立法，对于单项立法的评估具有专业性和专门性。第二种评估模式面对的立法范围较大，主要是类别法。对于某项事业背后的法律制度体系做出评估，最终得出的是整个行业法律的实施情况，具有普遍性和概括性。③公众参与度高。这一点与英国的评估相同。日本公众参与立法评估的程度非常高，公众会以各种方式来表达自己对法律的认可程度。公众的满意度的高与低对法律制度的(23)修订、实施、废止具有重要作用。
综上所述，英国、瑞典、日本的立法评估制度都有自己的特点，对我国立法评估制度的发展具有借鉴意义。首先，各国都注重公众参与在立法评估中的作用。法律实施的目的是满足各方面的利益需要，只有充分地吸收公众意见，才能使立法目的得以实现。其次，各国都注重评估方法的改革和完善。立法评估不能仅以定性评估为主，还需要与定量结合。最后，各国对于立法评估都高度重视，经过长期的实践，各国已经建立起相对完善的立法评估制度。第二节 国内政策法规评估的发展状况
20世纪80年代初，我国兴起了对政策法规评估的研究与实践。学术界对西方政策科学理论进行了大量引入，并与我国的政策运行实践相结合，在建设中国特色的政策法规理论体系方面取得了显著的成绩。然而对政策法规运行的各环节的研究却存在失衡的现象，对于政策法规执行环节、政策法规制定方面的研究投入多，理论成果也较明显，但在研究的深度和广度上仍存在不足。一、国内政策评估文献研究概述
政策科学研究在我国起步较晚，历经30多年的发展，从无到有并逐步完善。然而我国的政策科学仍然是发展中的一门学科，尚不成熟，不能与改革开放以及现代化建设的需要相适应。与法学、经济学(24)及社会学等其他学科相比，该学科还存在明显的弱点。尤其是在标准和方法中，我国至今没有形成完善的政策评估标准和科学的评估方法。这已经成为政策评估的发展“瓶颈”，亟待解决。（一）国内政策评估的相关理论观点
国内对于政策评估的研究众多，论述颇丰。但是对于一些政策评估的核心问题，学者们仍存在众多争议，尤其是在评估方法和评估标准方面。1. 对政策评估方法的争议
廖筠认为，政策评估的通常做法有：前后对比法、成本法（包括(25)成本—收益分析和成本—效能分析）、计量经济模型等。但是，我国的政策评估方法比较单一，多是定性研究，量化研究不足。他认为，之所以出现这样的情况，一方面与政府的评估思维有关，另一方面与我国的统计工作不足相关。王传宏和李燕凌则认为，政策评估的方法应该有：定量评估、定性评估与定量定性结合评估方法、过程评估方(26)法、对比评估方法。周炼石从价值出发，将评估方法分为伪评价、(27)正式评价和决策理论评价。谢明则认为，政策评估方法应该包括前(28)后对比法、专家评估法、目标群体评估法、执行群体评估法。由此可见，不同的学者对政策评估方法的表述不同。虽然学术上百家争鸣是普遍的现象，但在制度实施时，方法的混乱与争议会给实践带来很大的困难。这需要学者们进一步研究，对评估方法进行总结归纳，得出当前评估方法的共性，从而指导实践。2. 对政策评估标准的争议
评估标准是政策评估中最为关键的问题，评估方法等都是在此基础上形成的。尽管我国学术界不缺乏对评估标准的研究，但从整体来看，与西方国家相比仍略显不足，尚需完善。当前，“3E标准”（经济性、效率性、效益性）是许多国家所采纳的普遍标准。对我国而言，(29)学者们对标准问题还有很多争论。主要观点有：①李燕等主张，依据效率性原则，可以归纳出效果、效益、效率、社会公众、生产力标准。这种主张的根基还是来源于“3E标准”，只是将“效益性”标准的内涵进行挖掘和拓展，实质并没有理论创新。②依据事实和价值两(30)分法，谢明则主张事实标准和价值标准。事实标准主要指政策在现实的实践情况与预期目标的实现程度，价值标准则是政策背后的社会价值主张。持此相同主张的还有宁骚等人。虽然在表述上不同，宁骚在实施事实价值两分法的基础上增加了技术标准，但其内在基础是一致的。③不同于以上依据“3E标准”演化的主张，张国庆提出了新的观点。他认为，可以分为首要标准和次要标准。如果评估的对象是一个整体或者全局，则应当采纳首要标准；反之，是单元或者局部，(31)应当适用次要标准。简言之，首要标准着眼于全局和整体，是宏观规律性的体现。次要标准立足于局部和个体，是具体应用。显然，这相对于当前的一般主张而言，有独特的视角，是评估理论研究的一大突破。遗憾的是，张国庆并没有对首要标准和次要标准的内涵进行解析，只是提出了概念和框架，在实践操作中还需进一步拓展和研究。
从我国学者的研究现状来看，研究视角集中于“3E标准”的介绍和延伸，或提出单一的学术主张。从整体而言，仍然局限于个体或者局部研究。当前，社会环境日益复杂多变，存在各种价值主张，这给政策评估带来了更多的挑战。如果我们还是将眼光局限于某一具体标准或者局部标准，则难以适应社会的发展。我们不可能以单一的评估标准来概括整体，在很多情况下，对于政策的评估，我们应当运用多种标准，但是对于多种评估标准的分析和研究，我国学术界仍处于空白。因此，从总体上来看，虽然在介绍西方评估标准理论上，我国学术界已经相当完善，但是在创新和发展上，缺陷依然十分明显。政策评估标准研究不应当仅是西方评估标准的简单拓展和延伸，还需要结合我国的国情，提出适应中国社会的评估标准。（二）国内政策评估的实证研究
我国政策评估的实证研究仍然停留在价值评估层面上，缺乏对事实数据的准确归纳，发展十分失衡，具体表现在：①重性质判断，轻数量分析。从学者的理论来看，我们发现，运用伦理学、社会学等价值分析的较多，但是从数学、统计学等实用科学的角度来分析的研究却较少。②对政策的实施分析总结较多，对政策发展的未来预测评估较少。③评估指标不全面，评估指标多是经济指标，社会指标、政治指标、文化指标，缺少综合性研究视角。④分析视角多停留在微观领域，缺乏对整体和全局的评估预测。
综上所述，我国学术界的研究问题，主要有两方面。①研究多局限在定性上，定量分析明显不足。对于政策的制定者而言，定性分析是基础，但是定量分析却是关键，评估者更需要掌握的是政策实际运行的现状，而这些现状需要一系列生动具体的数据来体现，并不是简单地公平公正的价值分析。②分析着眼于局部个体较多，立足于整体全局较少。不管是从评估指标还是分析基础来看，学者的立足点局限较多。政策评估最终服务于社会，而非仅服务于政策，微观研究固然能明晰政策实施现状，但是缺乏整体眼光，难以从变化发展的角度把握政策，由此产生的社会问题隐患增加。
可喜的是，随着社会的发展，以政治体制改革为主导的政治文明建设不断推进，政策评估的重要性越来越被政府和学术界关注，政策评估理论的发展也进入了新的历史阶段。并且，社会科学和自然科学的发展，为政策评估提供了更多可供选择的方法和理论，特别是互联网技术、统计学以及数学在政策评估中不断被应用，这为政策评估研究提供了更加坚实的技术基础。因此，从现状和未来发展来看，我国政策评估的实证研究已经开始呈现系统化、数量化、多样化的发展态
(32)势。二、国内立法评估制度的建立与发展
自2000年后，我国各地逐步兴起了立法评估工作。上海、安徽、江西、北京、甘肃等地方人大以及政府陆续展开了对地方性法规、规章的评估工作，具有中国特色以及地方优势的立法后评估体系已初步形成。地方政府的先行试点为全国性政策评估制度的建设奠定了坚实的基础，但是需要指出的是，以地方政府为主导的试点问题也十分明显，立法评估以地方政府或人大为主导，各自为政，标准不一，这给全国范围内的立法评估制度体系的建立带来了很大困难。
2004年，国务院正式颁布了《全面推进依法行政实施纲要（国发〔2004〕10号文件）》，首次确认了立法评估的地位，特别指出，地方政府在立法中需要考虑成本效益。立法评估的重要地位在此规定中基本确定。
全国人大常委会委员长吴邦国在2011年3月召开的第十一届全国人大四次会议第二次全体会议中宣布，中国特色社会主义法律体系已(33)形成。这表明我国立法工作已迈向新的时期，此时立法工作的重点是对中国特色社会主义法律体系的完善，从对立法数量关注转变到关(34)注立法质量。提高立法质量意味着，立法时不仅应对民主立法、科学立法予以关注，也必须对法律的实施以及实施以后的评估工作进行关注，及时对法律法规做出废止、失效及修改等清理。
国务院新闻办公室于2011年10月发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中，再次强调了立法评估工作的重要性，对立法工作提出了新的要求，即从“建构式”的立法向“完善式”的立法转变，由追求立法的“量”转向立法的“质”，以改进立法工作、提高立法质量为目标的立法评估俨然成为立法工作的一个重要的环节。（一）地方立法评估工作
2000年山东省人大常委会启动“立法回头看”活动，这是全国首个地方政府开展的立法评估活动，也标志着地方政府立法评估工作的序幕被拉开。各地方政府紧随其后，立法评估工作有序展开。至今，全国大部分的省、直辖市、自治区都已经开展了立法评估工作。
山东省人大于2000年以《私营企业和个体工商户权益保护条例》《产品质量实施办法》《法律援助条例》和《就业促进条例》的法律法规为示范样本，逐步开展立法评估工作。
北京市人大常委会在2004年开展了法规质量评估机制课题研究和指定合法性评估工作规程等工作，2005年又以《城市规划条例》《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》《安全生产条(35)例》《宗教事务条例》等法规作为评估对象，进行立法评估工作。
2004年重庆市人大常委会初步评估了本市约160件地方性法规。不仅成立了法规评估研究小组，对法规质量评估工作进行研究，而且市人大法工委也对法规的实施情况进行了摸底调研。
上海市法工委、人大法制委在2005年对已经颁布施行了三年的《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行了评估工作。
哈尔滨市政府于2008年1月14日颁布了《哈尔滨市政府规章立法后评估规定》，拉开了立法评估工作序幕。
2008年12月22日广东省政府颁布《广东省政府规章立法后评估规定》指导立法评估工作。这是首个由省级以上地方政府颁布的立法评估工作法律制度，也是当时法律效力层次最高的立法评估工作法律制度，意义重大。广东省人大常委会于2010年针对《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》展开立法评估工作，同时也对《广东省流动人口管理规定》及《广东省高等学校学生实习与毕业就业见习条例》开展评估。
在以上地方政府的带动下，无锡、大连、西安、南京等地方政府的立法评估法律制度规章陆续颁布，全国性地方政府的立法评估工作开始有序进行。（二）中央立法评估工作
2006年，财政部开始对《会计师事务所审批和监督暂行办法》及《注册会计师注册办法》进行立法评估，拉开了国家部委立法评估工作的序幕。
2008年，全国人大环境资源委员会对水环境保护相关法律进行了立法评估工作。
2010年，全国人大常委会法工委对《中华人民共和国科技进步法》进行评估，这是全国人大常委会法工委第一次开展立法评估工作。这一工作的开展对于人大主导下立法评估工作模式的推进起了很大的促进作用，意义重大。
综上所述可以看出，虽然与国外相比，我国立法评估工作开展时间不长。但是经过十多年的发展，立法评估工作在我国已形成较大规模，有常态化及制度化发展的趋势，取得了可喜的成绩。但是，我们也应该看到我国立法评估工作仍存在较大的不足，作为一般意义的立法评估包括评估内容、评估主体、评估程序及评估标准等，“以什么标准来评”这一问题对评估过程以及结果的客观和公正度具有一定的影响，这是立法评估理论体系所需处理的核心问题。当前各地的立法评估标准具有多样化态势，国家层面也没有出台统一适用的立法评估标准，因而探讨与研究与之相关的问题十分重要。(1) 李瑛，康德颜，齐二石．政策评估理论与实践研究综述［J］．公共管理评论，2016（1）．(2) 陈振明．政策科学［M］．北京：中国人民大学出版社，1998．(3) Vedung E. Public policy and program evaluation［M］. New Brunswick（U. S. A）and London（U. K.）: Transaction.(4) 邓剑伟，樊晓娇．国外政策评估研究的发展历程和新进展：理论与实践［J］．云南行政学院学报，2013（2）．(5) 李瑛，康德颜，齐二石．政策评估理论与实践研究综述［J］．公共管理评论，2016（1）．(6) 吴锡乱，金荣抨．政策学的主要理论［M］．上海：复旦大学出版社，2004．(7) 李瑛，康德颜，齐二石．政策评估理论与实践研究综述［J］．公共管理评论，2016（1）．(8) 李瑛，康德颜，齐二石．政策评估理论与实践研究综述［J］．公共管理评论，2016（1）．(9) J. Raw, A Theory of Justice. Cambridge: Harvard University, 1971, p3.(10) 李瑛，康德颜，齐二石．政策评估理论与实践研究综述［J］．公共管理评论，2016（1）．(11) E. G. Guba, Y. S. Lincoln. Fourth Generation Evaluation. Burberry Park: Sage. 1989.(12) 邓剑伟，樊晓娇．国外政策评估研究的发展历程和新进展：理论与实践［J］．云南行政学院学报，2013（2）．(13) 仵琼．国外立法前评估制度的比较评析［J］．南都学坛（人文社会科学学报），2015-5，35（3）．(14) 俞荣根．立法后评估：法律体系形成后的一项重要工作［J］．西北政法大学学报，2011（1）．(15) 孙晓东．立法评估的制度构建分析［J］．经济与社会发展，2014（4）．(16) 孙晓东．立法评估的制度构建分析［J］．经济与社会发展，2014（4）．(17) 郭磊．国外立法评估对我国的启示［J］．商品与质量，2011（6）．(18) 王东海．立法后评估制度研究［J］．北方工业大学，2014．(19) 孙晓东．立法评估的制度构建分析［J］．经济与社会发展，2014（4）．(20) 王林生，张汉林．发达国家规制改革与绩效［M］．上海：上海财经大学出版社，2006．(21) 龚深弟．日本实施政策评价工作——“城市铁道建设应有状态”评论概要［J］．现代城市轨道交通，2006（2）．(22) 李鸿飞．立法后评估制度研究［J］．中国海洋大学，2008．(23) 汪全胜．日本的立法后评估制度对中国的启示［J］．中州学刊，2009（5）．(24) 李瑛，康德颜，齐二石．政策评估理论与实践研究综述［J］．公共管理评论，2006（1）．(25) 廖筠．公共政策定量评估方法之比较研究，现代财经［J］．天津财经大学学报，2007（10）．(26) 王传宏，李燕凌．公共政策行为［M］．北京：中国国际广播出版社，2002．(27) 周炼石．政策分析（公共管理硕士教材系列）［M］．上海：上海交通大学出版社，2006．(28) 钱再见．公共政策学新编（公共管理专业系列教材）［M］．上海：华东师范大学出版社，2006．(29) 廖筠．公共政策定量评估方法之比较研究，现代财经［J］．天津财经大学学报，2007（10）．(30) 谢明．政策分析概论（公共管理硕士系列教材）［M］．北京：中国人民大学出版社，2004．(31) 张国庆．公共政策分析导论［M］．北京：北京大学出版社，1998．(32) 宁骚．公共政策学［M］．北京：高等教育出版社，2003．(33) 王锡明．地方立法后评估程序研究［J］．人大研究，2011（10）：28．(34) 李沫，蒋建湘．立法后评估的实践与反思——以长沙市地方规章立法后评估为视角［J］．中南大学学报（社会科学版），2012（6）．(35) 熊莆华．地方性法规质量评估制度之实证分析［J］．人大研究，2006（2）．第二章 政策法规评估的基本理论
政策法规评估是一个新的理论研究领域。20世纪30年代，政策法规评估理论在西方开始萌芽。20世纪50年代后期，随着社会科学方法在公共政策评估中的逐步应用，政策法规评估理论在国外得到了充分的发展，评估理论的体系也逐渐形成。然而，与国外相比，我国的政策法规评估活动及研究工作仍处于初级阶段，相关理论研究不多，评估经验十分欠缺。随着党中央国务院执政能力的加强和依法治国的深入推进，作为国家治理的重要辅助措施——政策法规评估将会越来越受到各级政府及学术界的关注，政策法规评估理论研究的春天必将到来。
基本理论的研究是政策法规评估工作有序开展的前提。政策法规的评估对于规范政策法规的制定和实施具有重要的作用，而政策法规的基本理论又是评估工作开展的基石。通过对政策法规基本理论的研究，可以解决当前政策法规评估实践中存在的诸多难题。一方面，通过探究挖掘基本理论来充分论证政策法规评估的合法性和正当性，解决由于缺少基本理论指导而带来的评估工作的合法性和正当性的危机；另一方面，基本理论是制度设计的前提和基础，只有在深入掌握基本理论的基础上，政策法规评估工作的实践才能有的放矢、稳中求进。制度的设计离不开基础理论的指导。反观当前，政策法规评估实践工作已经如火如荼，但带来的问题也十分突出。解决这些问题离不开对基本理论的深入探究。因此，回归到制度的原点建构政策法规基本理论十分必要。
在本章节中，首先对政策法规的内涵和范围进行界定，在此基础上研究政策法规的目的和功能以及相关利益群体。其次，运用社会科学及自然科学的分析方法，对政策法规评估的方法和标准进行讨论。第一节 政策法规评估的基本问题
科学的理论研究建立在具体分析的基础之上。对于人文社会学科而言，基本概念作为一个重要的分析基础，是开展理论研究必不可少的条件。因此，对于政策法规评估理论体系的构建，首先需要界定研究对象的基本概念。以基本概念为出发点，继而研究政策法规评估的方法、程序乃至社会效果等。具体而言，这些研究的基本问题应当包括：政策法规的范围、效果、目的及评估的方法和程序等。只有明确这些问题，我们才能在此基础上展开进一步研究，进而构建评估理论体系的大厦。一、政策法规评估的界定
任何一个概念都有外延和内涵。研究概念的前提便是确定概念的外延范围。政策法规作为一种事物，虽然在人类社会历史上早已存在，但作为科学研究对象出现的历史并不长。政策法规涉及的范围十分宽泛，小至个人生活，大到国家政治，政策法规无所不在。因此，我们有必要对政策法规的基本概念和外延范围做出分析，尤其是将政策法规纳入评估的范围内，其外延的界定显得更为重要。在进行评估之前，我们必须确定评估范围。
对政策法规进行评估的根本原因是社会原因，通过评估，不断完善政策法规，推动社会发展。因此，确定政策法规评估的范围时，我们必须考虑社会因素即政策法规的社会重要性。由于任何政府行为都需要社会成本和经济成本，我们不可能对所有的政策法规进行评估。考量之下，社会重要性越大，评估的可能性越大。
在考量社会重要性的同时，我们还需要考虑现实因素。政策法规的评估是一项十分复杂的工程，所耗费的人、财、物等成本非常高，我们不可能对所有的政策法规进行评估，只能选取部分评估。在确定评估对象时，必须要考虑评估的政治、经济、文化、社会成本。
此外，由于政策法规的最终目的是服务社会，因此，我们必须要明确社会公众的关注点，需要将社会公众的关注程度因素考虑在内，同时，也要将执法产生的影响纳入其中。
综上所述，在权衡社会重要性和现实成本因素的基础上，政策法规评估的范围应当包括：①对人民群众的切身利益产生重大影响的政策法规；②因为社会经济形势的变化需修改的政策法规；③公权力较集中的政策法规。进行这样界定的意义在于：首先是，政策法规应是最广大人民的根本利益的反映，对关乎群众利益的法律进行评估，是执政为民、立法为民的理念体现。其次，由于社会经济的迅速发展，新问题、新情况不断出现，对政策法规提出了新的要求，评估这些反映社会问题较集中的政策法规，能够及时发现制度设计中与社会环境的不协调处，从而准确地变更、完善，以适应社会经济的发展要求。最后，公权力集中化的地方往往是腐败滋生的地方，多种权力集中，缺乏监督制约，问题自然难以避免，对这些法律进行评估，向社会公示，能够有效地对政府的公权力行为进行监督和制约，减少因制度设计的瑕疵而给社会公共利益带来的损失，从而有效地减少或者避免腐败现象的产生。二、政策法规的社会效果
基本概念是政策法规评估理论体系建立的前提和基础，社会效果则是政策法规理论存在与发展的核心和关键。任何一种理论的根本目的都是服务社会，脱离社会的理论是虚无主义的产物，对社会实践毫无作用，其消亡不可避免。因此，研究政策法规的社会效果是我们需要解决的第二个问题。
政策法规的社会效果可以分为两大类：显性化效果和隐性化效果。显性化效果就是在短期内能直接达到的效果，并且很容易被社会公众所感知；而隐性化效果则在短期内不能达到，且一般社会公众很难直接感知，只能通过归纳总结来间接感知。如计划生育政策。计划生育政策实施以来，全国人口总量的增长得到了明显控制，增幅降低。这是政策实施的直接效果，能被普通公众感知。随着计划生育的不断贯彻和医疗水平的提高，全国出生人口和死亡人口的相对比例发生了巨大的改变，致使很多城市加快了社会老龄化的现象。显然，对于后一种社会现象的出现，普通公众很难感知，需要专家学者依据已有的事实做出归纳分析后才能得出。这谓之为隐形化效果。因此，评估者不仅要关注政策法规的显性化效果，也要关注政策法规的隐性化效果。三、政策法规的目的
制度有必要由目的来引导。目的能够设立评判既存的制度的基准，并据此开拓出变革之路。同时，如果真心真意地贯彻目的，那么目的也自然可以制约行政裁量，从而也可以缓和制度屈服于任何社会压力(1)的危险。政策法规的目的决定行为，是一切评估行为的出发点和落脚点。评估主体的确定、评估对象的选择、评估方法和评估标准的确定等都离不开政策法规的目的。因此，在政策法规评估中，政策法规的目的是一个必须考量的关键因素。一般认为，政策法规的目的可以分为三个层次：根本目的、基本目的和现实目的。（一）根本目的
政策法规的根本目的是政策法规本质的反映，一般可以分为政治目的、经济目的、社会目的和价值目的。1. 政治目的
政治目的是政策法规实施和执行的必备条件。政策法规是政府活动的产物，必须反映政府的执政理念和政治追求。例如，依法治国基本国策的制定，一方面，反映着政府建设法治国家的决心；另一方面，又反映着中国共产党坚持执政为民的基本理念。因此，政治目的是一切政策法规制定的灵魂和关键。在评估政策法规时，必须考虑政策法规制定的政治目的。从政治目的出发，抓住政策法规背后的政治主张，坚持正确的政治立场，从而做出正确的评估。2. 经济目的
经济目的是政策法规实施和执行的必要保障。一切公共政策和法律制度的实施都离不开物质条件，需要投入大量的人力物力。现有的成本效益（效率）分析法便是经济目的下的重要方法。对制定的政策法规做出成本效益的分析，比较政策法规制定和实施的经济成本，在“效益”和“成本”两者间做出权衡比较，如果效益远远大于成本，说明政策法规的实施能带来经济上的正向收入，在经济效果上是成立的；反之，效益小于成本，说明政策法规的实施会产生经济负担，在经济效果上是失败的。3. 价值目的
价值目的是政策法规实施和执行的价值准则和行为引导。政策法规本质上是人类基本行为的社会表现形式，遵循人类社会的基本价值准则。在制定政策法规时，需要考虑政策法规背后反映的社会价值取向，如公平正义等。4. 社会目的
社会目的是政策法规制定和实施的关键和灵魂。政策法规的社会目的在一定程度上与经济目的相似，都需要考虑效益问题。只是经济目的考虑的是经济成本和经济效率，而社会目的则是社会效益。因此，社会目的的权衡比较方式与经济目的相同，都是做成本—效益比较。公共政策的实施，社会效益大于社会成本，会带来正的社会效益，在社会效益上是可行的；反之，社会效益小于社会成本，会引起负的社会效益，在社会效益上是不可行的。
在评估政策法规时，不应当仅从某一种目的出发，还应从多种目的进行综合分析，从而得出全面的结论。例如，以制定的环境保护政策为例：从价值目的出发，环境保护已经成为现代社会的基本价值，保护环境，建设绿色社会，不仅利于当代，更益于千秋；从政治目的出发，环境保护政策是中国共产党与时俱进，不断提高执政理念，执政为民的具体体现，环境保护关系着亿万人民的切身利益，是义不容辞的责任；从经济目的出发，环境保护政策的制定和实施虽然在短期内降低了国民经济的增长率，但从长远来看，绿色低碳社会的建设对调整国民经济结构，转变经济增长方式具有重要的意义，良好的环境是中国社会全面可持续发展的基础。综合以上三个目的，环境保护政策的出现是符合国情，利于当代，益于千秋的。因此，政策法规的评估也是对各个目的综合分析和权衡比较的过程。（二）直接目的
在制定政策法规时，一般与直接发生的社会问题有关。政策法规的直接目的相比较根本目的而言，具有现实性和直接性，一般包括：维护社会稳定、促进经济发展、改善城市环境、调节社会分配、加强政府自身建设、提高生活水平等。
虽然政策法规的目的比较容易确定，但在实践中仍然存在问题。目的的确定多是以定性分析为主，缺少定量分析，特别是对根本目的和直接目的的分析。根本目的具有长期性和本质性的特点。直接目的具有现实性和短期性的特点。然而，都存在难以定量分析的问题。1. 根本目的难以指标量化
根本目的的抽象性和概括性难以在短期内用数据准确地分析。并且，在制定政策法规时，对于根本目的的概括往往用抽象的词语代替，缺少具体的量化指标。量化指标的缺失直接影响后期的定量分析。2. 直接目的的量化指标缺少科学性
由于量化分析的方法在实践中使用的时间较短，导致在设计时，并没有充分考虑到各个指标的科学性和合理性。尽管存在量化指标，但指标多流于形式，并不能全面准确地反映直接目的。在实践中，还需要进一步考虑量化指标与直接目的之间的关系，从而设计出科学合理的量化指标。3. 根本目的与直接目的之间的协调性不足
直接目的的设计是为了反映根本目的。因此，从某种程度上说，根本目的决定直接目的，直接目的反映根本目的。但是，从现实的情况来看，直接目的的评估指标设计与根本目的缺少科学联系。四、政策法规的评估意义
政策法规评估不仅在现代管理学中具有重要地位，而且在政府活动中占有关键位置。各国对于政策法规评估的理论和实践都高度关注和重视。总体而言，政策法规评估的意义主要体现在两个方面。（一）现代管理科学发展的意义1. 丰富了现代管理科学的研究内容
由政策评估所引起的管理学革命已经成为当代社会发展的重要现象。政策法规评估中涉及了管理的很多内容，为现代管理学提供了新的研究内容。2. 完善了现代管理科学的研究体系
政策法规评估特别强调对政策实施后的社会效果评估，一方面丰富了现代绩效评估的研究方法和思路，另一方面立法后评估为现代管理科学带来了新的研究方向。3. 改进了现代管理科学的研究方法
在政策法规评估中，大量的科学研究方法的引进为现代管理提供了更加多样的方法工具。特别是以定量研究为基础的数据分析方法、数学分析方法、模型建构方法等，完善了现代管理科学的研究方法，进一步推动了现代管理科学的发展。（二）现代政府发展的意义1. 推动了责任型政府的建设
政策法规评估的中心围绕着政府责任的建设。在评估中通过设立具体的指标进一步明确政府责任，切实监督政府履行责任的程度，督促政府自我完善、自我进步。政策法规评估对完善责任型政府建设具有重要的意义。2. 推动了透明性政府的建设
现代政府建设越来越朝着“阳光化”“透明性”发展。“透明性”政府不仅能有效地推动公众监督政府，还能激励督促政府自我完善。政策法规评估则是“透明性”政府建设的具体体现。通过一系列科学的评估指标的设立，公众能够清晰地感受到政府履职的程度，充分参与到社会公众事务中。政策法规评估工作推动了透明性政府的建设。3. 推动了高效性政府的建设
效率不仅是市场经济的价值追求，也是现代政府建设的重要方向。以效率为核心的政府绩效评估是政府工作的重要考量方式。政策法规评估则是具体对政府的施政行为的考量和评估，不仅能有效地处理因机构膨胀而引起的工作低效的弊病，而且能进一步激励政府工作人员提高工作效率。
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