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王思斌《社会行政》笔记和典型题详解试读：
第一部分 复习笔记
第一章 社会行政的含义与构成
一、社会行政的含义
1．社会行政的概念
社会行政是现代社会的产物。作为一种社会活动领域，它同现代社会福利的发展密切相连；作为一种知识体系，它与社会福利实践及相关社会科学知识的发展联系在一起，并随着实践及理论的发展不断充实着自己的内容。（1）行政
行政基本上是指在公务中的组织、协调等促进相关人员共同努力以有效地达到目标的活动。（2）社会工作行政与社会福利行政
社会行政也叫社会工作行政和社会福利行政。
社会工作行政是指在社会工作领域的行政活动，它是针对社会工作的行政活动。社会福利行政是社会福利领域的行政活动，它是以社会福利为对象的行政活动。
社会行政是执行社会政策，为有效地实现社会政策目标所进行的组织、协调和推展社会服务的活动。
2．社会行政与公共行政
从学科发展的角度来看，社会行政的发展与公共行政研究有着直接的联系。一百多年来，随着行政学（或公共行政学）的发展，社会行政的理论和实践研究也得到相应发展。为了理解社会行政，分析社会行政与公共行政的异同也是必要的。（1）公共行政的含义与内容
公共行政是政府的本质性的职能和活动，它通过把公共政策转变为具体的实践来增进社会的公共利益。公共行政包含下述内容：
①政府的行政部门的活动；
②对公共政策的制定和执行；
③与人们的广泛协作问题相关的事项；
④与私人管理相区别的领域。（2）社会行政与公共行政的联系与区别
①联系
如果我们把公共行政看作政府的职能，那么，政府制定和实施社会政策的活动也属于公共行政的范畴。这就是说，依据一定的社会政策、动员和协调各种资源、为有需要的社会成员特别是弱势人群提供有效服务的社会行政是公共行政的组成部分，但又是特殊的组成部分。就政府行为而言，社会行政也是公共行政，它所处理的也是某种公共事务而不是个人事务，也是要通过实施社会政策实现社会公益。可以认为公共行政在一定程度上包括了社会行政，这是二者的相同之处。
②区别
a．公共行政是面对一般公民的、维护其利益的行政活动，社会行政则主要面向社会上的困难人群和弱势群体。
b．政策对象和内容的不同带来价值上的某种差异。由于社会行政所要解决的是弱势群体的问题，所以与公共行政相比，社会行政更关心价值问题，即在实施政策过程中行政人员持有更多的对政策对象的关怀。
c．在市场经济比较发达的国家，社会行政的主体呈多元化态势。
3．社会行政与社会管理（1）社会管理
社会管理是以整个社会（包括地方社会）为对象、以维护社会秩序、实现社会协调和发展为目的的管理活动。（2）社会行政与社会管理的联系与区别
社会行政与社会管理的区别表现在如下几个方面：
①对象不同。社会行政的对象是社会福利活动，特别是对困难人群和弱势群体的福利性支持。而社会管理的对象是一般的社会活动，是要协调社会结构中的各种重要关系，而不限于对弱势人群的支持活动。
②方法不同。社会行政作为一种组织、协调和管理活动包括使用一般的管理方法，但它更强调从支持弱势群体、有效提供社会福利的角度看待协调和管理，更强调对人的关心。如果说社会管理更强调权力的话，社会行政则更强调共同参与和治理。
③任务不同。行政和管理都有明显的理性主义色彩，都要追求活动的效率和效益，但社会行政更看重效果而不是单纯的效率，因为社会行政的根本任务是要对困难人群、弱势群体实施有效的帮助。
4．社会行政的含义及领域（1）社会行政的含义
社会行政有两个起源，它既是政府实施社会政策的活动，也是社会服务机构在实施服务的过程中筹措、组织各种资源，协调服务，有效配置资源的活动。许多学者对社会行政进行过研究，并对之给出了基本的界定。
①我国台湾学者朱辛流指出，社会行政是运用政府权力，根据当前政策与施政方针，有计划地健全人民团体，推展社会运动，增进社会福利，实施社会安全，加强劳动管理，发展合作经济，推行公共保健，并对国民的生存权、工作权和利益权予以确切保障的措施。这种界定从政府实施社会政策的角度来看待社会行政，属于官方的宏观取向。
②江亮演等人认为，社会行政是现代国家的公共行政部门之一，是间接的社会工作方法，它是被应用于社会机构的行政程序，在这里社会行政被认为是政府的工作，但又指出它与一般公共行政的不同之处是社会工作的方法。
③白秀雄基本上没有涉及社会行政主体的问题，而从内容的角度分析和区分社会行政。他认为社会行政有狭义与广义之分，狭义的社会行政是指被运用于社会服务机构的行政程序，广义的社会行政是与民众一起工作以建立并维持协同努力的体系的过程。
④崔克尔（Trecker）也将社会行政分为狭义与广义两种，他认为狭义的社会行政是通过协调与合作去获取各种资源，以达到社会目标的过程。广义的社会行政是根据立国思想与社会政策，运用社会工作专业方法，预防或解决社会问题，调整社会关系，革新社会制度，促进社会均衡发展的过程。
⑤约翰·雷（Johns Ray）从社会行政所包含的内容的角度进行界定，认为社会行政是确定目标及建立政策，创立并维持机构，制定计划并付诸实施，以及评价其结果的过程。
⑥基德内（John C. Kidneigh）则不同意把社会行政视为单纯的执行政策的观点，认为社会行政具有能动性。他指出，把社会政策变成各种社会服务的过程是一个双向过程：将政策变为具体的社会服务，运用经验修改政策。这种分析更加符合实际，符合关于决策与执行关系的现代看法。
社会行政包括与政府的政策实施相连的较宏观的部分，也包括与社会服务机构从事服务活动相连的较具体的活动。这样，将社会行政分为宏观与微观（或广义与狭义）对于分析问题是有益的。但是，既然都是社会行政，就有一个基本的、共同的界定，来反映其本质。可以认为，社会行政是将社会政策变为社会服务的活动。（2）社会行政的领域
社会行政与社会政策的实施有关，由于各国和地区社会政策的范围和内容不同，实施社会政策的方式不同，所以社会行政的表现形式也不同。
一般说来，政府所办理的有关民众的一般福利包括教育、卫生、住宅、康复、公共救助、就业辅导、社会保障、社会保险和社会福利服务等领域，这也是社会行政发挥作用的领域。联合国于l959年曾经倡导开展国民健康计划、家政计划、住宅计划、劳工福利计划、教育计划、社会保障、乡村发展计划、城市发展计划等，这也是社会行政的范围。至今，社会政策的范围又有所扩展，如在环境保护领域发展社会政策，这样，社会行政的范围也在扩展。
二、社会行政的发展
1．民间社会服务的开展促进了社会行政的发展
社会行政的发展来自于社会服务实践的要求。在市场经济比较发达、民间社会服务机构也比较发达的国家和地区，机构之间、大型服务机构内部的相互协调成为必需，它们的社会服务实践推动着社会行政的发展。
2．社会福利制度的建立促进社会行政的发展
社会政策的制定与实施、社会福利制度的建立和运行促进着社会行政的发展。社会行政是社会政策的实施过程，社会政策、社会福利制度的建立必然要求社会行政实践与研究的发展，以保证社会政策和社会福利制度的有效运行，进而为社会问题的解决和社会秩序的维持做出贡献。
3．社会行政作为一种专业方法的发展
在社会福利服务领域，社会行政成为一种专业方法比个案工作、小组工作和社区工作要晚，它被视为间接的社会工作方法。（1）20世纪30年代至50年代公共福利的发展和公共行政的实践与研究使得社会行政越来越获得自己的独立地位。另外，社会工作核心知识、价值和技术的影响也促进了社会行政相对独立地位的确立。（2）50年代末，美国的社会工作学院一般都将行政课程纳入课程表。（3）70年代美国社会工作学院的社会行政课程大增，l976年《社会工作行政》(Administration in Social Work)出版。在这一过程中，社会行政的专业地位也逐渐被承认。
在应对社会问题的过程中，社会行政逐渐确立了自己的地位，社会行政成为社会工作中不可缺少的组成部分。个案工作、小组工作、社区工作、社会行政各有其独特的方法，它们互相区别又互相联系。个案工作、小组工作可称为微观社会工作方法，它们通过人际沟通和服务解决问题。社会行政与社区工作属于宏观社会工作，解决社区层面和福利政策方面的问题。但是它们并不是互相割裂的，整合取向的社会工作综合地使用多种方法去处理问题，在这一过程中社会行政发挥着重要作用。
4．社会行政在科学研究与实践的推动下发展
作为一个分支学科，社会行政属于社会工作。但是由于它主要是在宏观层面上开展实践，而这种实践又受到政治、经济的影响，所以社会行政知识的发展又受到其他学科的发展。在各种学科中，社会行政受公共行政学、管理学的影响最大。（1）公共行政研究对社会行政发展的影响
从公共行政的角度来看，社会行政的发展与政府的社会政策的制定与实施、社会福利制度的建立直接相关。（2）管理理论的发展对社会行政的影响
在社会行政的发展过程中，组织研究和管理学的发展起到了重要作用。组织研究成果对实施社会政策的社会服务机构的运行和发展都起到了基础的推动作用，因为社会服务机构是一种特殊的社会组织。
对于社会服务机构来说，管理学知识和实践的发展也对机构行政发生着重要影响。这一方面是因为在社会服务机构甚至是政府部门中，行政与管理之间的分别并不是很清晰，它们之间的界限是模糊的甚至在实际工作中互相交织；另一方面，后来公共行政的发展也在有意吸收管理的理念甚至做法，于是管理领域的研究成果对社会行政产生了重要影响。
三、社会行政与社会政策的关系
1．社会行政是社会政策的执行过程（1）社会政策的含义
社会政策是国家以立法的形式确定，依靠行政手段实施，以提高国民生活质量、促进社会福祉的政策。这种界定是从狭义上来看待社会政策的，它强调了政府在社会政策中的主体地位，强调了社会政策的价值目标。（2）社会行政是实施社会政策的行动
社会行政是一个自上而下的推动、落实政策的过程。社会政策的目标是要缓和社会成员在经济收入分配、生存条件和发展机会方面存在的巨大差距，缓解社会矛盾，促进社会公正，维持社会秩序。作为决策结果的社会政策只有通过实施才有可能变为现实，而社会行政是实施过程的重要组成部分，也是必不可少的组成部分。
2．社会行政是社会福利的传递过程（1）什么是社会福利
福利（welfare）是指人的利益和需要得到满足的生活状态，它既可以说明个体的生活状况，也可以表明地区或国家的社会发展水平。
社会福利是指一个国家或地区的政府及社会组织通过帮助人们满足经济、社会、教育和健康需求，而使人们的生活得到改善、福祉得以增加的状况。（2）社会福利的传输需要行政协调
福利的来源不同，其提供方式也可能不同。在现代社会中，社会福利（不管是剩余性的还是制度性的）都是某种制度安排，都是在相当大范围内比较普遍地存在的现象，这就需要对福利的提供或传输过程做出某种规定，并据此采取行动，这就是社会行政。
没有社会政策，就没有执行和实施政策的行动。反过来，没有社会行政过程，社会政策所企求的提高社会福利就只能处于理论状态，其政策目标就不可能实现，因此，社会行政是社会政策的必然延伸。
3．社会政策与社会行政实施之间的关系
社会行政是社会政策的延伸，是说社会行政是社会政策的后续过程，但这不一定表明任何社会政策都会得到认真执行并达到政策预期的结果。（1）社会行政的效果受社会政策的科学性及其他条件影响
一项社会政策能否有效执行和落实，既受该项政策的制定是否科学的影响，又受该政策在实施过程中其他社会条件的影响。（2）社会行政过程对实施效果的影响
社会行政效果还受到本身过程的影响。这种影响来自于政策执行者对政策的认知和理解，他们对该政策的价值评价，以及他们实施政策的能力。
四、社会行政的要件
1．社会政策
社会行政是以社会政策为基础，并按照政策规定去行动的。
2．社会福利资源
社会福利资源是社会行政的重要组成部分。如果没有社会福利资源，那么作为组织资源、传输资源的行政活动就不可能产生。社会福利资源的存在形式、数量和类型，对社会行政发生着直接影响。
3．社会服务机构
社会服务机构的职能是具体、实际地提供服务。没有实际提供服务的社会服务机构，社会政策就不可能有效地实施，社会政策目标就难以实现。因此，社会服务机构是社会行政的基本组成要素。
4．社会行政人员
社会行政人员是在社会政策执行系统和社会服务机构中从事政策实施设计和对服务活动进行协调、督促的人员。在整个社会服务项目实施的过程中，他们起着解释政策、制定具体的行动规则和服务标准、资源动员、协调各方服务等职能。社会行政人员是社会行政行为的承担者，是社会行政系统中重要的构成要素。
5．社会服务人员
社会服务人员是直接将社会福利资源传送到政策对象手中的工作人员。将社会政策变为服务活动是一个包括许多不同环节、不同组织活动的行动体系，其中包括接近政策制定者的高层行政人员，在政策贯彻过程中处于不同层级的行政人员，这些行政人员的职责是解释政策、制定细则、组织资源、推动落实。社会行政可以视为社会行政人员与社会服务人员互动的体系。
第二章 社会行政的层次、内容与功能
社会行政是在不同层次上展开的，包括宏观社会行政和微观社会行政。社会行政是一个包含丰富内容的过程，不同层面的有效的社会行政活动对于促进社会服务、完善社会政策具有重要的作用。
一、社会行政的层次
1．宏观社会行政（1）宏观社会行政的含义
我们把在将社会政策变为具体服务的过程中，在宏观层次或较高层次从事与政策阐释、推行、筹划和设计相关的活动称为宏观社会行政。（2）宏观社会行政的特征
宏观社会行政作为政府部门、大型非营利组织在较高层级上设计推动社会政策贯彻执行的活动，有如下一些主要特征。
①较强的政治性；
②广泛的协调；
③对政策实施负有主要责任；
④运用权力系统推动政策实施。
2．微观社会行政（1）微观社会行政的含义
微观社会行政是相对于宏观社会行政的概念，它指的是在政府部门或社会服务机构中比较接近于具体服务的基层从事的行政活动。
微观社会行政一般出现在行政系统的末端，当某项活动接近于整个过程的末端时，就会出现微观行政。因此，微观社会行政并不只存在于社会服务机构之中，也可能存在于政府系统之内。例如中国城市中街道办事处的某些筹划、支持困难群体的活动也属于微观社会行政。（2）微观社会行政的特征
①实务性；
②局部协调；
③部分责任；
④科层权力和其他方法并用。
3．二者之间的关系（1）从性质上来说，宏观社会行政与微观社会行政具有某种相对性。宏观社会行政是在宏观层次上，在更大范围内，面对复杂的情况对推行政策的设计、筹划和组织；微观社会行政则主要面对局部地区、具体问题。（2）从结构的角度看，宏观社会行政是对于实施某政策的总体设计和推动；微观社会行政则是微观设计和对实际服务的推动，它是宏观社会行政的延伸，而且是必要的延伸。（3）从功能上来看，宏观社会行政处理的是与政治相关的问题，是建构资源筹集和分配的总体格局，是建立政策实施中的总规则；而微观社会行政处理的是与实施服务相关的具体问题。但是二者在功能上又是互相依存的。宏观社会行政的框架设计和搭建不科学、不合理、不符合实际，必然会影响基层服务领域中行政工作的模式和效果，反过来，微观社会行政的效果对宏观社会行政目标的实现也具有实质性影响。
二、社会行政的内容
1．行政管理的任务
在行政科学研究中，不同学者对行政活动有不同的归纳，并对社会行政任务的确定做出了贡献。（1）行政学家的看法
①威尔逊指出，行政学研究的目的在于弄清楚两个问题：政府能够适当地和成功地进行什么工作？政府怎样才能尽可能高效率及用尽可能少的成本完成这些适当的工作。威尔逊是从政府的角度着眼的，认为政府机构的组织和方法都必须扩大改革，他指出了行政研究的重要性，但对行政的内容没有详细述及。
②古德诺在1900年发表的《政治与行政》中指出政府有政治和行政两种职能，他指出行政与政策的执行相关，而行政是公共服务的总体，其职能是政府意志的执行和普遍利益规则的实施。在这里，执行政策、执行国家意志和实施普遍利益规则成为行政的基本任务。
早期的政治学家们是从政府的角度来分析行政的任务和职能的，后来对行政的研究拓展到其他领域。（2）法约尔的行政（管理）理论
法国学者和管理实践家法约尔较早（1916年）以工业企业管理的实践为基础指出了行政的一般内容。法约尔对工业企业管理及一般行政的看法不同于泰罗的科学管理理论。泰罗的科学管理理论是针对工人行为的，研究的核心问题是如何刺激工人的积极性，因此其理论属于狭义的管理理论。法约尔则从一般的角度说明了行政管理的内容。
①法约尔在分析企业管理时指出，企业的全部活动可以分为六组：
a．技术活动——包括生产、制造和加工；b．商业活动——包括购买、销售和交换；c．财务活动——筹集和最适当地利用资本；d．安全活动——保护财产和人员；e．会计活动——资产清点、资产负债表、成本和统计；f．管理活动（即行政）——包括计划、组织、指挥、协调和控制。
他认为，不论企业大小、复杂还是简单，这六组活动或基本职能总是存在的。法约尔指出，前五种职能都不负责制定企业的总经营计划，不负责建立社会组织以及协调各方面力量与行动，他指出这些组成了另一种职能，即行政。
②法约尔进一步指出，行政不是一种独有的特权，也不是企业经理或企业领导人的个人责任，与其他基本职能一样，它是一种分配于领导人与整个组织成员之间的职能。
③他还指出行政管理的十四条原则：劳动分工、权力与责任明确、制定纪律，统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、公平的报酬、权力适当集中、建立等级链、保持一定的秩序、平等、人员稳定、鼓励首创精神、人员的团结。法约尔认为，在领导工业、商业、政治、宗教或其他各方面的大大小小的组织时，行政管理都起着非常重要的作用。
法约尔最早系统地从任务或职能的角度阐明了行政所包含的内容，指出行政管理与广泛应用的管理概念不同，即管理可以应用于生产、财务等各个方面，而行政涉及的只是机构的人员，他对行政内容的界定在实践和学术上都有重要意义。（3）韦伯的行政管理理论
韦伯的政治社会学理论中包含了比较系统的行政管理思想。
①这一被称为官僚制/科层制的理论指出，无论是现代政府、现代企业还是其他组织，应该具有以下特征：
a．实行劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；
b．各种职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链或者实行等级原则；
c．根据通过正式考试或训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中的所有成员；
d．所有担任公职的人都是任命的，而不是选出来的，行政管理人是领取薪金的专职人员；
e．行政管理人员不是他所管辖的企业的所有者；
f．行政管理人员要遵守有关他的官方职责的严格规则、纪律和约束，而这些规则和约束普遍适用于各种情况。
韦伯认为，按照上述方式建立起来的行政管理制度具有稳定、严格、精细和可靠等特点，它是合理的和有效的。
②评价
韦伯的官僚制理论是从纯粹理想型的角度来分析问题的，或者说他建构了一个理想的、高效率的行政管理框架，指出了它应该具备的条件。虽然韦伯的行政管理理论主要研究的是制度方面的问题，但是我们还是可以从中看到他认为理想的行政管理的内容，这包括制定严格而周密的制度和规则，自上而下的权力等级，挑选合格的工作人员，合理的报酬等。
韦伯的以官僚制为主要内容的行政管理理论无论在学术上还是在实践中都有很高的地位，但是他的超越现实的理性化思想也受到来自实践视角的某些批评。尽管如此，在人类社会日益走向现代社会的进程中，人们并没有找到从总体上替代官僚制的全新办法，官僚制以及经过改良的后官僚制理论仍然在行政领域占有难以撼动的重要地位。（4）开放的行政管理
①20世纪30年代以来，行为科学学派的研究成果对以行政组织内部的过分权力等级化的行政管理模式形成了巨大冲击。组织成员的多种需要被突出出来，行政管理中越来越注意下层成员的认同，这也导致以纵向权力为主的行政管理模式的某些变化。
②20世纪60年代以后，开放的组织观日渐成为主流观点。开放的组织观将社会组织看作处于复杂的外部环境之中的，并与之不断发生交流和互动的次系统。在这种理解之下，组织在人员、物质资源、产品等诸多方面与外部环境发生着交换关系，组织管理不能仅针对内部分工与合作展开，还应扩展到外部资源的获得、外部支持的建立等方面。这些任务都是处于较高职位的行政人员必须承担的，这就引起行政管理人员任务的扩展和行政管理方法的变化。
2．社会行政的过程
社会行政被视为实施社会政策的行动，这一执行、实施政策的活动构成了社会行政的主要内容。（1）行政管理的过程学派的观点
20世纪20年代至30年代，一些学者在法约尔的行政管理模式的基础上，结合更广泛的经验研究行政管理的理论。
①l937年古利克和厄威克汇集了反映当时管理思想不同意见的文章，以《行政管理科学论文集》为名出版，古利克指出，任何一个大型的或复杂的企业都需要许多人去推动它运转，这里既有分工又需要协调。组织理论必须探讨协调的结构问题，因为进行分工的单位都要加强协调工作，他指出了分工和协调的原则。在研究组织模式时，他将法约尔有关行政管理过程的论点展开，提出了有名的行政过程模式。
②古利克指出，要让行政职能系统化和制度化，使其更适合于复杂的情境。他认为，最高行政管理者的工作是POSDCORB。POSDCORB是由几个英文单词的第一个字母组成的，它们是计划（planning）、组织（organizing）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（coordination）、报告（reporting）和预算（budgeting）。
古利克对上述活动给出了如下解释：
a．计划即为了实现所设定的目标，制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法；
b．组织就是为了实现设定的目标，建立权力的正式机构，以对各工作部门进行安排、规定和协调；
c．人事是指对有关人员的引入和训练，以及对有利的工作条件的维持等全部人事方面的职能；
d．指挥包括以下各项的一种连续性工作：作出决策并以各种特殊的和一般的命令和指示使之具体化，作为领导者发挥作用；
e．协调就是使工作的各个部分互相联系起来；
f．报告是使那些管理人员应对之负责的领导人得到有关正在进行情况的报告，并使自己及下属通过记录、调查和检查得到有关情报；
g．预算包括以财务计划、会计和控制形式出现的预算。
③POSDCORB模式从活动类型和做法的角度指出了组织中的最高行政人员的最重要的内部职能，这些活动有机地联系在一起，在总体上成为一种过程。这种过程模式也是高层行政人员的职能模式，但是古利克同时认为，在很大的单位中，特别是在最高行政管理者实际上不能完成繁重工作的地方，可以设想组织一个或几个低一级的POSDCORB部分。实际上，古利克的POSDCORB模式不但在大型组织的中高层次上得到使用，而且在不同类型的行政管理中得到发展，社会行政领域就是如此。（2）社会行政的过程模式
由于社会行政长期被包含在公共行政之中，所以它的理论和实践也深受公共行政的影响。社会行政作为实施社会政策的过程，其理论模式也获得行政的过程模式的直接影响。不过，由于社会行政更强调服务效果，所以它对行政过程的外部因素有较多考虑，从而对行政管理的过程模式有所发展。
有的学者认为社会行政（或社会工作行政）由以下程序组成：计划、组织、人事、指挥与沟通、督导训练、协调、预算和年度会计控制、政策控制、公共关系、报告、评估和研究。
①计划既包括总体计划，也包括分层计划，以及近期、中期和长期计划，是依据政策对服务活动的总体设计。
②组织工作是指对各成员工作的连接和力量的凝聚。
③人事工作包括人员的选聘和任用。
④指挥与沟通是指领导带领员工去实现目标，并在此过程中保持双向交流，促进工作关系。
⑤督导训练是指对成员的服务工作给予实际的督促指导，并使成员得到训练和成长。
⑥协调工作员是使不同部门的工作达到一致，符合总目标。
⑦预算和年度会计控制是按照行政计划所列预算从事服务活动，并在经常性的协调性会议上报告和说明有关会计事项。
⑧政策控制就是注意在向受助者提供服务时必须维持社会制度和公众利益。
⑨公共关系是向社会和有关机构宣传本机构的宗旨、服务，以获得他们的理解与支持。
⑩报告包括对内报告和对外报告，对内报告是向成员通报工作，以使他们了解机构运行、服务开展的总体情况，增强他们对机构的信任和行动的自觉性。
⑪评估和研究是指对机构的服务及其效果、发展状态、存在的问题和经验进行评估，以总结经验、解决问题、发展服务。
上述程序是古利克的行政过程模式的发展，它结合了社会工作的一些重要环节和基本要求，考虑到了社会服务的进一步发展，展现了社会行政的丰富内容。（3）扩展的社会行政过程
①在社会政策的总视角下，社会行政过程被理解为一组实施社会政策的行动，包括制定政策方案实施细则、项目资金的分配与服务的传递、政策的宣传等。
②一些学者认为将社会行政纳入社会政策之中，虽然摒弃了政治与行政的二元分离，强调了政策制定、政策执行的整合性，但是在实际研究中却是更多地关注了政策制定过程，而忽视了政策的实施过程，从而走向片面。
于是有学者提出以实施社会政策（社会行政）为中心理解制定政策实施政策的辩证思路。
同时，有的学者认为，社会政策的实施过程并不是理想化的设计实施方案照方案执行的过程，而是其中充满变数的动态过程，这种理解极大地丰富了社会行政的实际内容。
③任何政策性决策都不能不考虑执行问题，而具体实施政策的过程中也有某种程度的决策。
希尔认为，执行社会政策，组织政策的实施就是要实现社会政策所追求的社会福利目标。在制定政策时考虑到政策的实施，在实施政策过程中包含着某些决策，二者是一种辩证关系，也是对传统的社会行政观（把政策的实施看成是纯粹的执行行为）的扩展。
④如果从一种开放的、动态系统的角度来看待社会政策的实施过程，那么，这一实施过程就会呈现出高度复杂性。
豪格伍德与葛恩(Hogwood and Gunn)在分析现代社会的政策时谈到完美的、自上而下的政策执行必须具备的条件：
a．政策执行机构的外部环境不致使其瘫痪；
b．有足够的时间和资源；
c．政策执行进程的每一阶段的资源都是足够的；
d．政策本身存在有效的因果联系；
e．这种因果关系是直接的，不受其他因素明显干扰；
f．执行机构能相对独立地运作；
g．机构人员完全认可政策目标；
h．目标任务可按时序分解；
i．各相关要素之间是协调的；
j．机构中权威的有效性。
如果上述条件不具备就可能出机“政策执行亏空”，即政策不能有效实施进而不能达到既定目标的现象。这样看来，充分考虑到实际情况、政策资源充足，对于政策的顺利实施就是必要的。
然而实际上，上述条件完全具备的情况并不多。因为政策面对的问题十分复杂，要在制定政策时把所有可能性都考虑到并制定出规则可能是不现实的。在实施政策的过程中，根据现实情况做出某些局部决策的现象并不少见，这就是行政过程中的决策。
⑤巴瑞特和福吉认为应该把政策执行过程看作一个政策／行动的连续统一体，而且其中充满着各种互动。莱恩（Lane）等人也认为，可以把政策执行过程视为“作为演化过程的执行过程”，“作为学习过程的执行过程”，“作为结盟过程的执行过程”及“作为责任和信用的执行过程”。如果是这样的话，那么，社会行政的内容就大大扩展了。
3．社会行政的职责（1）美国社会工作者协会的规定
社会行政在有关政策性的、大规模的社会服务方面具有重要的作用，美国社会工作者协会属下的社会工作行政委员会指出社会工作行政人员负有如下职责：
①领导决策单位及工作人员；
②在持续不断的过程中认清社会工作机构可以满足的社会需要；
③在确定和重新确定社会工作机构目标方面负起领导责任；
④在有关社会工作机构的任务方面制定、建议和评价政策；
⑤设计计划以适应变化了的环境及新的需要；
⑥在配合社区需要方面担当领导角色；
⑦在适当的决策单位中发展领导地位；
⑧与社区领袖及社区机构维持积极的关系；
⑨向社区解释社会工作机构的目的、服务计划及内容，为本机构建立适当的公共印象，并获得财力上的支持；
⑩与现在使用和潜在使用本机构服务的受助者建立并维持积极的关系；
⑪做好预算并获取财力资源；
⑫征召、任用及培养工作人员；
⑬组织及领导工作人员；
⑭为员工发展创造条件；
⑮对机构资源及一切有价值的东西进行管理；
⑯维持记录及报告以作为自己负责和评估的基础；
⑰依据机构目标及标准来评估计划的执行绩效和员工效率；
⑱就整个社会工作机构的计划和工作情况向适当的立法机构及社区报告。（2）崔克尔对社会行政的看法
社会工作研究学者崔克尔（Tracker）从社会服务机构在社区中提供服务的角度分析了社会行政的主要责任，他认为在具体的社会服务中社会服务机构要同多方打交道，包括机构的董事会或委员会、机构工作人员、社区团体和服务对象。社会行政就是要通过与各方互动去组织和协调服务。
①研究社区需要，确定机构目标，以作为受助者选择的基础；
②发展（制定）机构的政策、计划、程序，以去实现机构的既定目标；
③提供财力资源，并进行预算和会计记录；
④挑选、任用专业的、非专业的工作人员和志愿服务者，并同机构领导者一起工作；
⑤为服务提供并且维护机构的各种设施；
⑥制定一套计划，以建立并维持与社区（共同体）的有效联系；
⑦保存完整、正确的机构运行资料，并提供定期报告；
⑧经常性地评鉴方案与个人计划，并进行适当研究。（3）赛瑞的社会行政职责观
社会工作学者赛瑞从较为宏观的角度指出了社会行政的职责，她认为，社会行政应该负有下述责任：
①将社会的要求变为运作的政策，确定目标以引导机构的行为；
②通过对机构结构与运行过程的设计去达到既定目标；
③为达成目标和维持机构的生存，以物力、职员、受助者及社会立法需要的形式，保障资源获得之安全；
④对机构运行技术进行选择及操纵；
⑤使机构的行为尽量完美以促进服务效果与效率；
⑥对机构的促进解决问题的执行活动进行评估(徐震、林万亿，1990：288)。
赛瑞将发现社会问题，并试图通过制定政策和实施政策去解决问题纳入社会行政的范畴，尽管这里所说的社会政策主要是指机构的政策，但是它还是拓展了狭义的社会行政的职责范围，于是社会行政已不是单纯的执行行为。（4）社会行政人员的角色承担
社会行政的职责主要是由社会行政人员来承担的，社会行政的职责与公共行政的任务有相当大的一致性，即社会行政是公共行政在社会福利服务领域的运用。但是二者也有不同之处，这包括：
①由于社会行政面对的社会福利服务方面的问题，因此其工作过程中含有明显的价值取向；
②由于社会行政人员要更有效地促进服务的提供，因此要广泛地同机构内外的人员打交道，这里需要掌握多种方法与技巧；
③由于推进社会服务比政府的官僚行政更加复杂,所以要求社会行政人员有更强的社会交往与合作的能力，特别是那些需要从社会上寻求资金支持的服务机构的行政人员更是如此。不论在何种条件下，都要求社会行政人员有较高的素质去承担角色，履行职责。
三、社会行政的功能
功能是指一个事物所发挥的作用。尽管功能应该是一个中性概念，但是人们在使用这一概念时一般还是对它给予正面理解，即功能指的是一个事物所发生的积极作用。
社会行政的功能可以从两个角度来分析：一是它对社会运行的影响，即社会行政的社会意义和效果；二是对政策实施过程的影响，即它对政策实施的具体作用。
1．社会行政的社会效果（1）增进社会福利
①社会行政的基本职能是实施社会政策，促进向有需要的人群特别是困难群体、弱势群体传送福利资源。按照现代社会的一般价值，向困难群体、弱势群体提供物质和精神支持，有助于提高他们的福利，进而也会增加社会的福利。因此，社会行政具有增加社会福利的功能。
②作为实现社会福利最大化的一种措施，社会行政实际上是社会政策追求社会公平的这一思想的表达，它与社会政策一起承担着具体的、有利于增加社会总福利的职能，它是社会财富再分配或公平分配的执行者。另一方面，社会行政还可以帮助实施社会服务资源的有效配置，即将某些闲置的人力、智力资源用于那些需要者，这也可以增加社会的总福利。（2）满足弱势群体的需要
在现代国家特别是非福利国家，社会政策、社会行政的主要惠及对象是社会中的弱势群体，他们是社会福利服务的主要对象。
①弱势群体的概念
a．弱势群体又称脆弱群体或劣势群体，它是指在某一社会生活结构中处于不利地位的群体。
弱势群体是从社会竞争、社会利益分配的角度分析问题的，弱势群体的对应概念是强势群体。相对于强势群体来说，弱势群体在经济利益、政治权力方面处于较弱地位，缺乏资源和获得资源的机会，而这种状况的形成虽然并不完全排除生理因素、自然因素的影响，但是它主要是由社会的经济、政治及福利制度的安排所造成的。
b．脆弱群体是从应付外界冲击能力的角度着眼的，即该群体承受外界冲击的能力脆弱，而其能力脆弱之原因既是生理性的，更是社会性的。
c．劣势群体则强调某一群体生活处境、生存状态的恶劣性和解决该群体问题的急迫性，要改变该群体低劣的生存状况则需要在社会政策方面做出努力。
尽管上述三个概念在对问题的分析角度上有所不同，但是它们又都诉诸于社会政策，即通过制定和实施社会政策来改变该群体的不利状况。由于弱势群体缺乏获取和使用社会资源的机会或能力，所以由政府和社会向他们提供必要的支持是必须的。
②社会行政在满足弱势群体需要中的作用
社会行政作为社会政策的实施过程，不但能够将弱势群体所需要的福利资源进行有效的传送，而且能够发展他们获取、利用福利资源的能力。
社会行政是在社会政策的指导下，结合运用了社会工作方法，对困难群体、弱势群体给予物质的、服务的和精神的帮助及支持。在社会行政过程中，工作人员秉持社会福利和社会工作的理念，尊重服务对象，同他们一起去解决他们生活中的问题，并且发展他们的能力。满足弱势群体的需要，解决他们的生活问题，增强他们的生活能力是社会行政的重要功能。（3）促进社会公平及社会秩序
公平或公正是人类生活的基本价值，也是现代社会的基础。公平虽然是现代社会普遍追求的价值，但是它却是难以完全实现的，即任何社会都难以实现社会成员普遍认同的、绝对的公平。而不公平却是普遍存在的，当然在不同社会中，在不同的社会活动领域，公平或不公平的程度有所不同。
社会政策的实施有利于缓解社会不公的现象，从而促进社会公平。社会政策具有很强的政治功能，即通过社会财富的再分配缓解财富的初次分配差距过大造成的后果，缓解某些社会成员的经济生活受到严重损害的状况，这有利于社会秩序的维持。
2．社会行政的具体功能
在分析社会组织的功能时，社会学家帕森斯指出可以根据组织等级结构的层次研究功能的技术系统、管理系统和制度系统。后来，社会工作学者赛瑞将帕森斯的分析方法运用于社会服务机构，并从制度层次、管理层次和技术层次分析社会行政的功能：（1）社会政策的实施与改进
赛瑞认为社会行政在政策层面上的具体作用是：将政策化为社会的行动，处理机构与环境的关系。对于实施过程来说，社会行政则要明确各方责任，确立内部分工与合作制度，以保证政策实施过程的准确性和有效性。除此之外，社会行政还有完善政策的功能。（2）提高机构服务效率
赛瑞指出社会行政在管理层面上有资源配置、结构设计、协调和指导机构成员的工作等功能。（3）技术层面的功能
正像前面所说的微观社会工作一样，在政策实施过程特别是在社会服务机构的运行过程中，也需要做比较细致的工作。技术层面的功能主要包括对受助者的咨询，建立具体的工作制度和标准并使之制度化，服务的转介以及对工作人员的辅导等。
第三章 社会行政体制
一、社会行政体制的构成
1．社会行政体制的含义及建构原则（1）社会行政体制的含义
社会行政体制是指国家或权力建构实施社会政策的制度化的架构，它包括了政治制度、福利体系、组织体系等内容。（2）社会行政体制的建构原则
1959年，联合国专家工作小组报告书提示了社会工作行政体制建构的重要原则：
①政府有保障供应人民所需要社会服务的责任，这种服务不管由政府机关或非政府组织承担都可以。
②社会服务应该是政府职责中的一个特定领域。
③社会服务行政应集中于一个独立的部门。
④不论采取何种行政体制，社会服务领域内的工作乃至和其他部门的社会性计划，在计划方面和执行方面都要互相协调配合。
上述四条原则为社会行政体制的建立提出了基本的要求，它也在一定程度上为研究社会行政体制提供了参照。
2．社会行政体制的基本架构
社会行政体制的基本架构包括社会政策与社会立法、组织机构、人员管理、经费管理等内容。（1）社会政策与社会立法
①社会政策的确定是社会行政体制的重要内容之一
社会政策是社会工作行动的指导方针、最高原则，社会行政是社会政策的执行与发展。没有政策指导的行政就没有施政目标和理想；没有政策的行政，不仅将使社会福利措施缺少目标、方向和依据，有时会使政府和社会的力量趋于分散，以至不能实现改进社会的理想，甚至会使各种措施发生相互冲突或前后矛盾的现象。
因此，实施社会行政必先有明确的社会政策，并且需要各种政策的相互配合，以及社会政策与国家的财政、经济、教育政策相配合，共同促进人民的福利，这是一方面。反过来，社会行政利用将社会政策变成社会服务所获得的经验能检验并修订社会政策，使之更符合社会实际的需要。这是一种双向互动的过程。
③社会立法的制定也是社会行政体制的重要内容之一
社会政策要得以有效地、强有力地执行，即社会行政要有效地实现社会政策目标，必须立法，这种立法就是社会立法。社会立法是社会工作的基础，也是社会政策的具体表现即用法律的手续和条文，把它详细规定下来，并以法律的力量付诸实施。所以，社会政策的实施，须借助国家制定立法。
按照联合国报告书“社会福利行政的方法”的分类，社会福利法律制度主要包括：
a．与保健有关的社会福利：包括妇幼咨询、医疗社会事业、精神科社会工作、保育事业等；
b．与教育有关的社会福利：包括学校奖励制度、青少年团体休闲活动、成人教育、幼儿园、残障儿童特殊设施等；
c．与营养有关的社会福利：包括妇幼营养咨询及婴儿营养品配给、学校供餐、营养教育、公共餐厅、贫困者食物配给等；
d．与雇佣有关的社会福利：包括职业辅导、劳工移民、人事管理、劳工组织事业、劳工社会福利活动等；
e．与社会安全制度有关的社会福利：包括生活保护、非金钱给付的服务、家庭访问、咨询以及儿童、老人、残障者的收容设施等；
f．与住宅建设及都市建设有关的社会福利：包括为适应新住宅环境所提供的社会服务中心的运行等；
g．与司法制度有关的社会福利：包括法院社会工作、公营社会福利设施、民间福利团体、法律援助、预防犯罪教育、假释制度等；
h．其他的社会事业。（2）组织机构
社会福利行政组织机构可分为全国性、地方性、单一性三大类机构。
①全国性机构指负责全国社会福利事业的立法、政策拟定、全盘规划、监督与考核的最高决策行政机构；
②地方性机构的主要职能是执行全国性机构的指示，拟定地方性计划，推行地方各种社会福利事务；
③单一性机构包括公、私立社会行政机构，单一性机构只从事某项专业性的服务活动。其与地方性机构不同之处：
a．除针对某项目标的专业服务之外，仍与受助者有更直接的接触；
b．机构除了行政事务之外，也有直接性服务。
美国卫生教育福利部（现已改组为“卫生及人类服务部”）分析了世界上有代表性的32个国家的社会工作行政主管机关，归纳起来可分为五种类型：
①有完整独立的社会工作行政主管单位，如希腊、法国、澳大利亚的社会服务部，比利时、以色列的社会福利部，新加坡、丹麦、冰岛、瑞典的社会事务部。
②社会工作与卫生行政合并的行政主管单位，如加拿大、韩国等的卫生福利部（内设社会福利局）、英国的卫生与社会安全部（内分社会服务、社会安全及卫生部门）及日本的厚生省（即卫生与福利部）。
③社会工作（或社会事务）与劳工行政合并的行政主管单位，如叙利亚、约旦、沙特阿拉伯的劳工及社会事务部，意大利、智利、墨西哥等的劳工及社会福利部。
④社会工作（或社会事务）与劳工行政及其他公共行政混合于内政部之内，如泰国的内政部（下设公共福利司）等。
⑤特殊的复合体制，如美国在1980年以前的卫生教育福利部。
绝大多数国家都设有其社会行政主管机构，但其名称、组织、职责范围各有不同。（3）人员管理
人员的管理是社会行政体制的重要内容之一。当前各国政府为谋求推动有效的社会工作行政，以实现社会福利的目标、政策，都重视从事社会福利工作者须接受社会工作专业教育及训练。（4）经费管理
不论是政府的还是民间的社会机构，必须有可靠的经费来源，以便能周详计划并有效地推动各项服务措施。社会福利经费从何处获得，这种获得方式对社会福利的提供有何影响，也是社会行政体制的重要内容。另外，社会行政体制的良性运行，除了要重视人员的管理之外，还必须重视其财务管理。
3．社会行政体制的影响因素
影响社会行政体制的主要因素包括国家政治制度、经济发展水平、福利资源募集方式及社会工作的专业化水平等。（1）国家政治制度
最早提出“福利体制”概念的丹麦社会福利研究专家艾斯平一安德森在解释不同福利体制差异的原因时，提到有“三个非常重要的因素”：①阶级动员的性质（尤其是工人阶级），②阶级政治联盟的结构，③福利国家体制制度化的历史传承。这三个因素的核心就是阶级结构，正是阶级结构的差异形成了三种不同的福利体制类型。（2）经济发展水平
一个国家的社会福利基本制度可能与经济发展水平没有多大关系，但是具体的社会福利制度的形式和社会福利的待遇水平则肯定和该国的经济发展水平有关。比如,社会保障的典型模式就有一个随经济发展程度逐渐演进的逻辑：
①首先是家长式统治的时代，为生活条件艰苦的穷人提供私人慈善事业和公共贫困救助。
②第二阶段为社会保险，随着越来越多职业的出现和越来越多意外事故的发生，更加广泛的义务保险项目得到发展。
③第三阶段，服务范围延伸到以保持与提高生活质量为目的的阶段。（3）福利资源募集方式
当前各国政府为谋求有效推动社会行政，以实现社会福利的目标，对于筹集经费无不全力以赴。其来源不外乎下列四种：
①政府按年度编列财政预算；
②政府为举办某种社会福利事业而开征特别税，专款专用；
③政府拨付特定税收的全部或部分，作为社会福利基金，专款专用；
④政府制定有效办法奖励国内民间机构团体及热心人士的捐赠，并建立志愿服务完整体制，有效结合民间力量配合政府推广社会服务。
上述不同的福利资源募集方式对一国福利体制也会产生影响，比如社会民主主义福利体制国家社会福利支出庞大，就必须通过高额税收方式保证福利资源的稳定供给。（4）社会工作的专业化水平
社会工作是以某种专业方法由政府或民间的社会服务机构向有需要的人群，尤其是社会弱势人群提供服务的活动，它是一种社会福利服务，是向弱势群体传输福利和帮助的服务活动。
①社会工作与社会政策的联系主要体现在以下几个方面：
a．有组织的社会服务一般是在政府的社会政策框架内进行的。
b．社会福利服务活动是社会政策的实施过程。
c．社会工作在一定程度上成为社会政策的“检验器”。
②社会工作专业体制的建立，包括以下五个方面的内容：
a．有一套理论体系作基础；
b．建立专业权威；
c．获得社区认可；
d．专业人员有共同遵守的伦理守则；
e．形成一套专业文化。
二、社会行政体制的类型“福利体制”或“社会行政体制”的概念是由丹麦社会福利研究专家艾斯平一安德森在其经典著作《福利主义的三个世界》中首先提出和使用的。但对福利制度模式的学术和分类研究却早于“福利体制”概念的提出。（1）较早对社会福利制度做比较研究的是社会政策学者维伦斯基和勒博在l958年出版的《工业社会与社会福利》的著作中，将社会福利制度经典性地划分为剩余福利模式和制度性再分配模式。（2）1974年，社会行政学大师梯特马斯在其《社会政策》著作中将福利国家模式的研究工作向前推进了一大步，把福利模式分为三种理想类型，即剩余福利模型、工作能力—成绩模型和制度性再分配模型。梯特马斯的三分法是早期关于福利制度比较研究取得的最重要成果，对后来福利国家的研究产生了深远影响。（3）1990年，艾斯平—安德森根据去商品化程度与社会阶层化程度对欧美福利体制做出了不同于梯特马斯的三分法。其中，去商品化程度是指社会福利是否是一种权利的程度，人民维持生活不需要依赖市场的程度；社会阶层化程度是指社会政策促成社会阶层形成的程度。艾斯平—安德森的“三大福利体制类型”：
①“自由主义”福利体制，去商品化程度低，低收入者依赖国家，而经济能力较好者可从市场购买服务，此类国家包括美国、加拿大、澳大利亚等；
②“保守主义”福利体制，体现为中等程度的去商品化程度，政府给付的取得资格主要是依据个人过去所缴社会保险费及职业身份，此类国家包括德国、法国、意大利等；
③“社会民主主义”福利体制，表现为高度去商品化，普及式的政府给付，高度均等的给付水平，此类国家包括挪威、瑞典、丹麦等。
艾斯平—安德森的三分法的优缺点：
①优点：艾斯平—安德森的三分法超越了梯特马斯狭义的福利国家范畴，而将福利体制的研究边界延伸到了政治经济学领域。艾斯平—安德森的三分法是福利制度比较研究中取得的影响最为广泛的成果，被誉为福利国家理论中发展中的“里程碑”。
②缺点：艾斯平—安德森的三分法也有不尽完善之处，比如对南欧福利国家模式和东亚“发展型国家”社会行政模式的独特性的忽视等。
1．英国的社会行政体制（1）英国社会行政体制的性质
按照艾斯平—安德森的三分法，英国属于“自由主义”的福利体制。这种体制的特点是，去商品化程度最低，而分层化程度则比较高。也就是说，这些国家的福利制度安排更多地贯彻了市场交易原则，使获得福利保障或福利供给的条件变得十分苛刻。（2）英国社会行政体制的构成
①社会福利政策与法规
1946年，英国颁布了《国民保险法》和《国民医疗保健法》，1948年颁布了《国民救济法》，这三个法律的实行标志着英国已经建成了全面的社会保障制度。
②社会工作行政组织
现今英国的社会行政体系是由社会保障部掌管社会保险及社会救助；卫生部掌管保健、卫生及医疗服务；各地方政府的社会福利局掌管各种福利服务。此外，与行政组织结构平行的还有专业人员部门及一项资讯顾问体系，结合了来自卫生及社会保障部之外的专家学者。
③社会福利经费
据统计，l999--2000年，英国的社会保障与国民保健开支合计l630亿英镑，达到公共开支总额的46％，远高于同期欧盟成员国的平均比例。在社会保障资金结构中，国家负担四成，雇员和雇主分担剩余的六成。
④社会工作者制度
社会服务的有效运作有赖于合格的社会工作人员。英国现在共约有2.5万名社会工作者，其中超过90％的社会工作者在地方政府的公共服务部门工作。其余的人大多被志愿者组织所雇用，只有很少的一部分人从事私营社会工作。社会工作训练由大学、专科学校提供。中央社会工作教育训练委员会为法制权责单位，推广社工训练，接受两年专业训练可获社会工作文凭。（3）社会行政体制的演变及其对社会行政的影响
①新自由主义社会福利制度改革及其对社会行政的影响
1979年底，撒切尔夫人领导的保守党上台，由此开始对英国进行了长达16年的新自由主义改革。新自由主义改革的基本思路是用“选择性原则”替代“普遍性原则”，主要举措是对社会福利项目进行私有化改革。
②“第三条道路”的社会福利制度改革及其对社会行政的影响
1997年，布莱尔领导的工党政府上台后，将“第三条道路”作为自己的施政意识形态。布莱尔的第三条道路，主要是希望建立一个有活力的福利国家，以取代传统的消极的福利制度。
a．第三条道路的主要政策主张包括：
第一，将机会平等和公义结合，让个人有更多的发挥空间及有更积极的参与；
第二，以工作为核心的福利政策，让个人甚至社会可以更积极地提升其福利水平；
第三，将教育训练视为重要的社会投资，让个人拥有更多的发展才能及经济竞争能力，从而改善个人的不幸处境及提高国家的经济优势；
第四，扩大个人的责任及私人体系的参与，建立个人、私人组织和机构间的新伙伴关系，从而重建有效用的公民社会；
第五，支援及配合私人企业法运作模式，推动经济的发展。
b．评价
第三条道路作为一套新的政治策略，它对社会行政的影响还没有充分显现。不过，在福利改革中，它大大偏重了个人、地方政府、志愿组织和慈善组织的角色及责任。从正面来看，这种做法有利于加强个人、地方政府、志愿组织的参与，有利于全社会建构新型伙伴关系。但是，如果这些政策措施在推行时被扭曲或滥用，导致放弃政府尤其是中央政府对社会福利所应承担的责任，那么改革的结果有可能走向积极福利的反面，导致一个二元化结局：穷人靠国家；余下的人靠市场。
2．美国的社会行政体制
美国社会保障制度与社会福利制度的建设开始得比较晚，直到20世纪30年代大萧条时期才确立起基本框架。至今，美国社会保障的覆盖面不仅低于西欧，和同在北美的加拿大比起来也有不小的差距。但美国的职业福利制度和社会福利制度的作用非常突出，在美国现行体制中，它们是与社会保障制度并列的、各司其职的有机组成部分。（1）美国社会行政体制的性质
按照艾斯平—安德森的三分法，美国社会行政体制属于典型的自由主义的福利体制。在这种福利体制中居支配地位的是不同程度地运用经济调查和家计调查式的社会救助，辅以少量的普救式转移支付或作用有限的社会保险计划。（2）美国社会行政体制的构成
①社会福利政策与社会立法
1935年通过《社会保障法》建立了与职业福利体系并行的社会保障制度，同时建立了以社会救济为核心的社会福利制度，标志着美
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