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作者：常向东,徐运敏,张飞霞

出版社：西南财经大学出版社

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财政学试读：

前言

财政学又称为公共财政学或公共经济学，是经济学的重要分支和高校财经类专业的核心课程，是现代市场经济条件下的财经管理人才知识结构中不可缺少的一部分。

自亚当·斯密1776年发表《国民财富的性质和原因的研究》（简称《国富论》）一书创立财政学体系以来，财政学已经有200多年的发展历程。从最初只是研究财政本身的收支活动，到如今拓展到关注政府和公共部门的公共经济活动以及对社会经济生活所产生的效应，财政学的研究范畴发生了重大的变化，使财政学成为经济学领域最富有挑战性的学科之一，同时也是一门融合了经济学、政治学、公共管理学、法学、社会学等多门学科为一体的综合类学科。

本教材由五部分组成，共分为十三章。第一部分为财政学的基础理论，主要包括第一章财政的概念和职能、第二章公共产品理论、第三章公共选择理论；第二部分为财政的支出，主要包括第四章财政支出概论、第五章购买性支出、第六章转移性支出；第三部分为财政的收入，主要包括第七章财政收入理论、第八章税收原理、第九章税收制度、第十章公债；第四部分为国家预算，主要包括第十一章政府预算管理；第五部分为财政平衡和财政政策部分，主要包括第十二章财政平衡与财政赤字、第十三章财政政策。

本教材的主编为常向东、徐运敏、张飞霞。具体分工如下：张飞霞撰写

导论

本书在编写的过程中得到兰州商学院陇桥学院的领导和西南财经大学出版社编辑的关心、帮助和支持，在此一并表示感谢。

由于编者水平有限和时间仓促，书中难免有偏颇、疏漏甚至错误的地方，恳请专家、学者和读者不吝赐教，以便我们及时修正和改进。编者2012年5月导论【本章中心内容】通过分析现实生活中的各种财政现象以及财政学与相关经济管理课程的关系，介绍了学习财政学的重要性、财政学的内容特点及如何学习财政学等基本问题。一、关于财政学的简要说明（一）本课程的学科性质

财政学是一门宏观经济学科。财政学关注的是政府如何通过资金筹集和使用，以满足社会的公共需要，保持国民经济总量平衡和整体协调，从而实现社会利益的最大化。尽管财政学也涉及企业、个人等微观主体的行为方式等问题，但是其主要动机是揭示政府财政政策的作用机制，以更好地实现政府的宏观经济目标。

财政学是一门部门经济学科，研究的是政府财政部门的经济活动。财政学研究的出发点和归宿点都是如何提高财政部门经济活动的效率，为政府财政制度的制定和财政政策的设计提供理论基础。（二）财政与财政学

当今社会，无论从个人到集体，还是从居民日常生活到国家的政治活动和经济建设，时时处处都存在财政现象和财政问题。财政是国家的经济行为。

在市场经济条件下，满足人们需要的系统有两个：一是政府；一是市场。

市场是通过商品买卖来满足人们需要的系统。无论工人、农民、知识分子、工商业者都要依靠诚实劳动和合法经营取得货币收入，然后再到市场购买自己所需的商品或劳务，比如吃的食品、穿的衣服、住的房子等。通过市场提供给个人的商品，被称为私人物品，它的功能是满足私人的个别需要。但是人们的需求包罗万象，因此市场不可能提供人们所需要的全部物品，不可能满足人们的一切需要，而市场不能提供或不适于提供的物品，则必须由政府来提供。由政府提供的商品和服务，被称为公共物品，它的功能是满足社会的公共需要。

就家庭和居民个人而言，从“摇篮到坟墓”都和财政息息相关。出生时接生你的医院，学龄前儿童要上幼儿园，学龄儿童要接受义务教育，成人后要上高中，有人要进政府办的大学，参加工作后要享受政府提供的各种服务，同时也要尽纳税人的义务，退休人员要享受养老保险，城镇居民享受政府提供的价格补贴等，所有这些都离不开政府的财政服务。

此外，政府还承担着市场不可能承担的诸多的政治和社会职能，如行政、国防、义务教育、基础科研、公共卫生、公共设施等。你手里有钱，可以在市场购买吃的食品、穿的衣服、住的房子等，但是却买不到行政服务、国土安全、国家法规和安定的社会秩序等。例如，基础科研由于失败的风险很大，而且不能被授予专利，不能期望个别厂商热衷于这类事业，但是一旦成功，全社会甚至全人类都可以受益。因此这类“产品”理所当然的只能由政府来提供。

政府与家庭和企业一样，要办事就要有钱，有支出就要有收入，但是政府作为公共权力和公共服务机构，本身没有收入来源。它的收入来自于民，而后用之于民。居民个人一方面享受国家提供的服务，另一方面作为纳税义务人履行义务；工商企业一方面是主要纳税人，另一方面还要享受政府提供的各种优惠支持，如税收豁免、加速折旧、出口退税、财政补贴等。

以上所说的我们生活中的种种财政现象，就是我们现实生活中的财政学。

从现象上看，财政即政府的资金收支活动或者政府的理财活动。由此而言，财政学是一门关于“钱”的学问。学习财政学的目的就是了解政府理财的基本知识和基本理论。二、为什么学习财政学（一）学习财政学是完善经济知识结构不可缺少的一部分

财政是社会经济的一个重要侧面，是国家经济和政治活动的综合反映，是市场经济条件下公共经济活动的主要方面和政府调控经济的主要手段。财政与社会经济生活密切相关，财政学是经济学的重要分支和高校财经类的核心课程。学习财政学是系统、完整掌握经济学知识的需要，是现代市场经济条件下的财经管理人才知识结构中不可缺少的一部分。（二）学习财政学有助于我们正确地认识和理解政府的财政行为

在现实生活中，政府的财政活动与我们每一个公民的生活息息相关。通过学习财政学，我们能够更加正确地认识和理解政府的财政行为。通过学习财政学，我们能正确地理解政府的征税行为；通过学习财政学，我们能知道税收是国家为了实现其职能，凭借政治权利，强制地、固定地、无偿地对国民收入所进行的分配。政府的一个重要职能就是向社会成员提供公共物品和公共服务，而征税是国家提供公共物品和公共服务的价值补偿。我们每个公民在享受政府提供的公共物品的同时还要依法纳税。因此，通过学习财政学会增强我们依法纳税、自觉纳税的意识。（三）学习财政学有助于我们正确认识和理解生活中的种种财政现象

财政学就是要阐明财政的基本理论和知识，帮助我们更好的理解生活中的种种财政现象。当今人们生活在一个市场经济环境中，市场是一个主要通过买卖或交换方式来满足人们需要的系统。在市场体制下，经济主体是追求利润最大化的。因此，市场无法满足人们对公共产品的需求。事实表明，市场并非万能，也就是存在所谓“市场失灵”，从而要求实行政府干预，并建立与市场经济相适应的公共财政。从上面分析的财政现象我们知道，从个人的生、老、病、死到企业的生产经营都与财政密不可分。所以，学习财政学，对正确理解财政现象，研究财政问题是非常必要的。三、财政学的研究对象和方法（一）财政学的研究对象

财政学是一门应用理论学科，在学科体系中起着衔接一般经济理论课和财政业务课的中介作用：一方面将经济理论引向深化，另一方面对财政业务进行理论性分析。财政学通过研究财政现象及本质，揭示和阐明政府财政活动的规律，探索财政活动同整个国民经济和其他社会经济活动的关系及其变化的规律，进而为政府财政活动的实践提供理论依据。

财政学从财政现象入手，其研究内容包括以下几个方面。

1. 财政运行的基本规律

财政运行是经济运行的一个侧面、一个部分、一个层次。经济决定财政，财政影响经济，财政与经济的关系是财政学的一条根本线索。由于财政现象是国民经济的综合反映，所以财政学就是通过研究财政现象，探索财政本质，揭示隐藏在财政现象背后的基本规律。

2. 财政收支活动

财政活动主要具体化为财政的收入和支出。财政收入和支出均由若干项目构成。各收支项目得以成立的依据、各项目的特点和影响以及如何影响整个国民经济的发展，是财政学研究的主要内容之一。

3. 财政制度

政府的各项财政收支活动得以顺利进行，必须通过一些制度进行规范和约束。政府的财政制度制定得是否合理科学，直接影响政府财政活动的效果。因此，政府的财政制度，如税收制度、公债制度、国家预算制度等也是财政学研究的主要内容。

4. 财政政策

财政政策是国家宏观调控的重要方法之一。财政政策目标、财政政策手段、财政政策传导机制、财政政策工具以及实施的效果和评价、财政政策与货币政策相互配合，都是财政学研究的主要内容。（二）财政学研究的方法

现代财政学在研究方法上吸取了其他学科的成果，已经形成了一套科学的研究方法。这套科学的研究方法是一个整体，它是由一系列既相互区别又密切联系着的方法所组成的。其中发挥重要影响的方法主要有：归纳与演绎、历史与逻辑、定量与定性、实证与规范等。

1. 归纳与演绎分析法（1）归纳分析法是从个别事实走向一般概念、结论的思维方法。（2）演绎分析法是从一般的概念、原理走向个别结论的思维方法。

2. 历史与逻辑分析法（1）历史分析法其实就是历史的归纳，是通过对历史的事实和经验的概括与抽象，从而归纳出本质和规律来。（2）逻辑分析法其实就是逻辑的演绎，是以基本假设或基本概念为前提或起点，通过严密的逻辑分析，推导出一定的结论来。

3. 定量与定性分析法（1）定量分析法就是运用数理和统计技术，考察事物的“量”的规定性，从而把握事物性质的一种研究方法。其着眼点在于，用数量关系精确地揭示事物的根本特征。（2）定性分析法就是运用理论分析、历史研究和逻辑演绎，剖析事物的“质”的规定性，从而把握事物性质的一种研究方法。其着眼点在于对事物的表象进行全面的、深入细致的考察和分析，进而揭示出决定这一事物运动、变化和发展的内在规律。

4. 实证与规范分析法（1）实证分析

所谓实证分析，就是按照事物的本来面貌描述事物，说明研究对象“是什么”，它着重刻画经济现象的来龙去脉，概括出若干通过经验证明正确或不正确的结论。将这一方法运用到财政学，就是要按照财政活动的原貌，勾勒出财政从取得收入到安排支出的全过程及其产生或者可能产生的经济影响；勾勒出财政活动同整个国民经济活动的相互作用，以及组织财政活动所建立的机构、制度和各种政策安排。原则上实证分析法不要求做价值判断，因为它的目的在于描述事物的表象。（2）规范分析

所谓规范分析，就是确定若干准则，并据以判断研究对象所具有的状态是否符合这些准则，如果有偏离，应当如何调整。它要回答的问题是“应当是什么”。将规范分析法运用到财政学，就是要以社会主义经济是市场经济为前提，根据公平与效率两大准则，判断目前的财政制度是否与上述前提和准则相一致，并探讨财政制度的改革问题。原则上规范分析法要求有伦理标准，因为没有伦理标准，就无法说何者为“好”。四、财政学的形成与发展

在社会科学演进的历史中，财政学是一门产生和发展较早的学科。回顾它的形成和发展过程，对于全面深入地研究财政学无疑有很大帮助。为了便于理清线索，下面我们对东西方财政理论的形成和发展过程分别做简单的介绍。（一）西方财政学的形成与发展

1. 古典学派的财政理论（1776年～20世纪30年代）

18世纪后期到20世纪30年代，财政学以古典学派和新古典学派为主。亚当·斯密在《国富论》中系统地讨论了财政赋税的问题。斯密认为政府只要像“守夜人”那样，维护国家治安，防止外来侵略就行了。其支出主要用于国防、司法、公共工程，支出方面需要遵循厉行节约、量入为出等一系列原则。“廉价政府”成为财政所追求的最高目标。斯密创立了财政学的基本框架，后来的古典经济学家，如李嘉图、穆勒等基本上是在斯密的框架中求发展的。

2. 凯恩斯学派的财政理论（20世纪30年代～20世纪60年代）

20世纪30年代空前的大危机，催生了以宏观经济分析为主要特色的凯恩斯主义，财政学也因此在西方经济学体系中占据显赫的位置。凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理性，冲击了古典的“量入为出”原则。在税收方面着重分析了税收调节收入分配，带动私人部门有效需求，从而调节经济运行的作用，并拟出一套以直接税为主和以累进税为特色的税收体系。

3. 新自由主义学派的财政理论（20世纪70年代以后）

20世纪70年代，经济“滞涨”席卷西方，而凯恩斯拿不出良策，凯恩斯主义遂陷入低谷。于是，以弗里德曼为代表的货币学派、以布坎南为代表的公共选择学派及供给学派借机发动了对凯恩斯主义的一场革命。这些学派的理论基点就是：凯恩斯主义的国家干预窒息了市场经济的活力，从而引起了经济的“滞涨”状态。这一时期的财政理论主要是从更广泛的角度研究财政活动规律，如公共产品理论的完善和公共选择理论的引入，大大增加了西方财政学的基本理论分析的深度与广度。布坎南等人运用经济分析法研究了政治制度的运行，其中财政问题始终居于研究的中心。自布坎南1986年获得诺贝尔经济学奖以后，该学派的理论引起西方财政学界的广泛关注，其中很多观点被引入到财政学论著中。（二）我国财政学的形成与发展

自从人类社会进入奴隶制社会以后，一些思想家和政治家从治理国家和管理财政的实践中形成了朴素的理财思想。在春秋战国时期，[1]管仲提出了“相地而衰征，则民不移”的财政政策，主张按照土地的好坏征收差额不等的赋税，以鼓励农民的生产积极性。此外，他还提出了一系列财政措施，如轻税、食盐专卖、铁矿合营等。商鞅在秦国推行变法时，提出“为田开阡陌封疆，而赋税平”、“改帝王之制，除井田，民得买卖”的主张，即摧毁旧封建主的土地世袭占有制，允许土地自由买卖，并按照田亩征收赋税。这种主张反映了封建财政由过去的地方割据财政改革为统一的封建国家财政的要求。汉朝时桑[2][3]弘羊提出了均输平准政策；唐朝的杨炎提出了两税法；宋朝的王[4]安石推行了方田均税法以平均税负；明朝的张居正推行一条鞭法[5]，这是我国税收历史上由实物税向货币税转变的一次重大改革。清初继承明制，继续实行一条鞭法。到雍正年间，又在这一基础上进行[6]重大改革，实行“摊丁入亩”。可以看出我国古代的财政思想有非常丰富的理论和实践宝库，为后来的财政改革提供了丰富的经验。

1949年以前，我国的财政学基本上秉承了英美财政学体系。其中有编译的文献，如黄可权所编的《财政学》（1907年出版）、张锡之与宴才杰等翻译的《比较财政学》（1909年出版），还有一些自撰的财政学著作，如陈启修的《财政学总论》（商务印书馆，1924年）、胡善恒的《赋税论》（商务印书馆，1934年）、何廉与李锐合著的《财政学》（商务印书馆，1935年）等。新中国成立后，我国的财政学界才开始探索建立自己的财政学体系。20世纪50年代中期经济建设的巨大成就和后期大跃进的失败，为财政基础理论的研究提供了正反两方面的实践经验，出现了一个财政理论探讨的活跃时期，产生了许多流派。

新中国成立初期，在我财政理论研究中占统治地位的是从苏联引进的“货币关系论”以及在此基础上形成的一些流派，如“价值分配论”和“国家资金运动论”等。

20世纪50年代后期，财政理论研究出现了新的发展。开始注重结合我国的实际进行财政理论研究，逐渐形成了具有中国特色的理论内容和体系，出现了诸如“国家分配论”、“剩余产品决定论”、“社会公共需要论”等多个学派，其中居于主流地位的是“国家分配论”。许廷星从参与分配的主体不同，把分配关系分为社会经济的分配关系和国家职能所发生的分配关系两大类，在1957年出版的《关于财政学的对象问题》一书中，第一次比较系统地提出并论述了“财政学的对象是国家关于社会产品或国民收入分配与再分配过程中的分配关系，简单地说也就是人类社会各个发展阶段中国家对社会的物质资料的分配关系”。学术界关于财政本质的定义最终在1964年召开的第一届全国财政理论探讨会闭幕词中被总结为“社会主义财政的本质是无产阶级专政的国家为实现其职能，分配社会产品和国民收入而形成的[7]分配关系”，初步奠定了“国家分配论”在中国财政学界的主流地位。

随着改革开放以来，在社会主义市场经济建立的过程中，西方财政理论迅速传入国内，财政学界开始出现了对“国家分配论”的一系列争论，形成了一些新的理论流派。如“社会公共需要论”认为财政“是由人类社会生产的发展，出现了剩余产品和剩余劳动之后，发生了社会共同需要而产生的。它的实质是人们为了满足共同需要而对剩[8]余产品进行的分配所发生的分配关系”。“剩余产品分配论”则认为“财政是由剩余产品形成各种社会基金的一个过程，始终体现国家、[9]集体与个人之间的剩余产品的分配关系”。

20世纪90年代以后，随着党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，我国财政学界开始注重对源于西方的“公共财政论”的认识与辨析，公共财政学说受到了推崇，一度引起关于“国家分配论”和“公共财政论”的理论争论。但是随着理论的不断深化，学界越来越倾向于两者不是直接对立而是相互兼容的关系。在争论的过程中，不仅对以市场经济为背景的“公共财政论”的认识得到清晰化和具体化，而且对“国家分配论”的认识也得到了深化，出版了为数不少的不同版本的《财政学》、《公共财政学》和《公共经济学》著作。注释[1]《国语·齐语》。[2]均输法，是指汉武帝时期在中央主管国家财政的大司农之下设立均输官，由均输官到各郡国收购物资，易地出售，辗转交换，最后把中央所需货物运回长安。平准法，是在大司农之下设立平准官，用官物在市场上随物价涨落贵卖贱买以营利。实行均输法和平准法使得京师所掌握的物资大大增加，平抑了市场的物价，贩运商和投机商也无利可图。[3]即政府量入为出，以贫富为等差向人民征税，每年分夏秋两季征税，其余杂徭全免。[4]就是清理丈量土地，按地划等，按清理丈量后的土地等级重新征税，但因触及权贵阶级和豪强利益，于1120年废止。[5]其主要内容：第一，把一切征项包括田赋、徭役、杂税等合并起来编为一条征收，化繁为简。第二，把过去按丁、户征收的力役改为折银征收，称为户丁银，户丁银摊入田赋中征收。需要注意的是一条鞭法还没有把力役全部摊入田赋，只是部分摊入。第三，“一概征银”，无论田赋或力役一律折银缴纳，差役由政府雇人充当。[6]其做法：第一，将丁银摊入田赋征收，废除了以前的“人头税”，所以无地的农民和其他劳动者摆脱了千百年来的丁役负担。第二，地主的赋税负担加重，也在一定程度上限制或缓和了土地兼并；而少地农民的负担则相对减轻。第三，政府也放松了对户籍的控制，农民和手工业者从而可以自由迁徙，出卖劳动力。这有利于调动广大农民和其他劳动者的生产积极性，促进社会生产的进步。[7]陈如龙．第一届全国财政理论讨论会闭幕词［M］//财政科学研究所，中央财政金融学院．财政学问题讨论集（上册）．北京：中国财政经济出版社，1965：24．[8]何振一．财政起源刍议［J］．财贸经济，1982（3）．[9]王绍飞．财政学新论［M］．北京：中国财政经济出版社，1984：10．五、财政学与相关经济管理课程的关系（一）财政学与主要的基础经济学课程——微观经济学、宏观经济学和马克思主义政治经济学的关系

1. 微观经济学、宏观经济学和马克思主义政治经济学作为基础经济学课程，都是讲最基本的经济知识和理论（各自的具体研究对象和理论体系不同）。财政学作为经济学的一个分支，只是研究政府或公共部门经济活动的一个主要方面——政府的资金收支活动，其中包括政府财政收支活动对个体和社会整体经济活动的影响。

2. 财政学与微观经济学内容的衔接关系。两者首尾相接。微观经济学通过对个体经济单位的经济行为的研究，说明市场机制的运行和作用以及改善这种运行的途径。其最后要讲到市场失灵，引出政府干预的必要性。而财政学正是从市场失灵讲起的。

3. 财政学与宏观经济学内容的衔接关系。宏观经济学是研究社会总体的经济行为及其后果，研究整个国家的经济运行情况，核心是讲国民收入的决定因素和宏观经济的均衡与增长问题。其中的主要内容之一是宏观市场失灵和如何运用财政政策与货币政策促进实现宏观经济的均衡与增长。财政学也要讲财政在经济稳定和增长中的作用和相应的财政政策问题。两者在这一点上是重合的。

4. 财政学与马克思主义政治经济学内容的衔接关系。马克思主义政治经济学的重要内容之一是社会再生产理论。社会再生产包括生产、分配、交换、消费等四个环节。财政收支属分配范畴。财政学要研究财政分配在社会再生产中的作用与影响。（二）财政学与其他相关经济管理课程——主要是与金融学（或货币银行学）、财务管理学的关系

1. 财政学与金融学

财政学与金融学都是关于钱的学问。但财政学是研究政府的钱怎么来、怎样用；金融学是研究市场上的钱怎么来、怎么用，是讲各个经济主体如何通过金融市场进行资金融通，也包括政府通过金融市场进行的融资活动，如发行公债。财政收支一般是无偿的，属政府行为；通过金融活动形成的资金收支是有偿的，属市场行为。

2. 财政学与财务管理学

两者也都是关于钱的学问。但财政学是研究政府的钱怎么来、怎么用，财务管理学是研究企业的钱怎么来、怎么用。政府的钱怎么来、怎么用，主要是个政策问题；企业的钱怎么来、怎么用，是个经营问题。政府财政的理财目标是实现社会整体效益的最大化，企业理财的目标是谋求自身利益的最大化。六、本书框架

本教材的框架其实是本书的理论体系问题。财政学的理论体系是一个有机统一体，各环节之间存在着内在的、有机的逻辑联系。各大理论模块之间的逻辑联系可以表述如下：财政基础理论主要是阐述政府活动的经济理论基础，财政支出理论主要是阐述政府活动的合理范围，财政收入理论主要是阐述如何为政府活动融资，财政管理和调控理论主要阐述政府活动的体制和政策框架。中国传统财政学大致形成了一个“先收后支”的理论体系，而西方财政学自亚当·斯密以来一直是“先支后收”的理论体系。由于“先支后收”的理论体系包含着比较先进的民主理财思想，即先确定合理的公共支出范围与水平后，再向人民征收相应的公共收入，所以，中国现代财政学也越来越多地采取了“先支后收”的理论体系。本课程内容即按“先支后收”的体系分为五篇：基础理论篇—支出理论篇—收入理论篇—管理理论篇—调控理论篇。【关键词】财政　财政学　研究对象　财政制度　财政政策　实证分析　规范分析　归纳分析　演绎分析　历史分析　逻辑分析　定量分析　定性分析

复习思考题1. 为什么学习财政学？2. 财政学的研究方法有几种？3. 简述西方财政学的形成与发展。4. 简述我国财政学的发展。5. 财政学的研究对象包括几个方面？6. 简述财政学与微观经济学、宏观经济学、马克思主义政治经济学的关系。7. 简述财政学与金融学的关系。

第一章 财政的概念和职能

第一节 财政的概念

在我国的古籍中，找不到“财政”这一专有词汇，但并不是说我国的历史上没有财政这一事物。中国作为一个历史悠久的文明大国，财政思想的产生要比西方早，古籍中也有很多关于政府理财之道的记载。在这些史料记载中并没有“财政”一词，而是用“国用”、“国计”、“度支”、“理财”、“邦计”等词语来表述国家的理财活动。我国最早在公文中正式出现“财政”一词是在清代光绪年间。1898年，在戊戌变法期间的公文中提出“改革财政，实行国家预算”，这是我国官方用“财政”名称之始。同时，户部（掌管臣民户籍以及各种活动经费的审批）专门设财政处，以整顿财政。那么，为什么会在那个年代提出“财政”一词呢？这就要了解一下“财政”一词的由来。

从经济学的源流发展来看，最早使用“财政”一词的人是把经济学转为“科学”的第一人——亚当·斯密。1776年，亚当·斯密发表了他的代表作《国富论》，《国富论》的第五篇“论君主或国家的收入”中专门讨论了国家财政问题，包括国家经费（国防费、司法经费、公共工程和公共机关的费用）、收入源泉（各种赋税和公债）以及征税的原则方法等。

英文“Finance”可翻译为财政、金融、财务之意。但最早“Finance”一词源于拉丁文“Finis”（支付期限之意）。16世纪转成法语，变成“Finances”，始有公共收入的意义。20世纪初，“Finances”由法国传入各国后，即被用以指国家及其他公共团体的财政。为了区分政府理财的活动与其他经济主体理财活动的不同，遂将“Finance”的意思进行了延伸，具体分为个人理财（Personal Finance）、公司理财（Corporate Finance）、政府理财（Public Finance）。由于政府活动体现的是公共的需求，因此政府理财活动是一种代表公共的理财活动，这也就是我们现在所说的“财政学”或“公共财政学”。

1868年，日本在明治维新过程中要向西方学习，日本大藏省官员岸田俊辅在翻译《国富论》时，对于其中第五篇关于政府或君主收入中的“Finance”一词进行翻译时创造了“财政”一词（借用了中国古代的“财”和“政”的词意）。“财”，从贝从才。“贝，货也”（《广雅·释诂》）；“才”，指人的能力和智慧。所以，“财”就是为创造财富的人和人所创造的财富及天地自然之物。“政”，正也；治也；官府所治公事，包括维持民生诸事。财政者乃管理公共钱财或财货之事。中国清朝光绪年间在向西方学习的过程中，严复留学英国时看到了《国富论》（当时译为《原富论》，之后的经济学家王亚楠译为《国富论》），他在将“Finance”一词进行翻译时借鉴了日本大藏省官员岸田俊辅的译法。至此，中国才出现了“财政”一词，并逐步取代了以前的各种名称。民国政府成立时，主管国家收支的机构被命名为财政部。“财政”一词在中国仅有100多年的历史，现今中国学术界对财政的概念仍有很多的理解。二、财政的产生与发展（一）财政的产生

财政的产生需要具备两个条件：一个是经济条件，另一个是政治条件。

1. 经济条件：剩余产品——充分条件

物质资料的生产是人类生存和社会发展的基础。原始社会公有制初期，在生产力极其低下的条件下，社会产品的分配只能在生产劳动者之间进行，以维持他们最低的生活需要。没有剩余产品，就不可能在生产领域之外再进行分配，也不可能供养不直接从事生产劳动的人口，财政更不可能产生。原始社会末期，随着社会生产力的发展，发生了社会分工，出现了商品生产，也出现了日益增多的剩余产品。当剩余产品出现以后，有了财政存在的物质基础，财政才会随之出现。因此，经济条件是财政产生的充分条件。黄帝、颛顼、帝喾、尧、舜、禹都从事社会活动，还有其他的官员以及这些人的家属，他们的生活和活动开支必然由社会上其他人提供，这只有在剩余产品产生后才有可能。也就是说只有社会生产力发展到人的劳动力所生产的东西超过了单纯维持劳动力再生产需要的数量时，天子及百官脱离生产专门从事社会管理才有可能。否则，贡献赋税者就会饿死，统治者也失去了征敛的对象。剩余产品的出现，是财政产生的充分条件。没有剩余产品，任何强权政治都无济于事。

2. 政治条件：国家——必要条件

政治条件是财政产生的必要条件。原始公社末期已经存在着从有限的剩余产品中分出一部分用于满足社会共同需要的经济现象。但这只是集体劳动成果由集体分配，属于经济分配，还没有财政分配。社会发展到更高的阶段，原始公有制解体，“黄帝二十五子”，“帝颛顼[1]高阳者，黄帝之孙”，“帝喾高辛者，黄帝之曾孙”。这不仅表明已产生家庭，而且帝位已由禅让制走向世袭制。天子还“置左右太监于万国”，对不纳贡的诸侯以武力征伐，可见这时已出现了强制索取物品的行为。也就是说财政是在家庭私有制阶级产生之后，统治阶级凭借其力量，以公共需要的名义向征服对象索取人力、财力。进入到私有制社会，由于奴隶主和奴隶的出现，产生了阶级。由于奴隶主和奴隶的经济利益冲突不可调和，就需要有一种日益脱离社会又居于社会之上的力量，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。

国家产生以后，在政治和经济上占统治地位的阶级为了维护国家的存在，依靠政治力量，强制占有和支配一部分社会产品，形成国家集中性收入，供国家的需要，保证国家机器的运行和社会的发展。于是在整个社会产品的分配中，除了以生产资料所有制为主体的分配外，又出现了以国家为主体的分配，财政就这样伴随着国家的产生而产生了。同时，如果国家没有这种分配，国家就不可能存在。所以，财政与国家同“生”共“死”，相互伴随着同时萌芽、产生、发展和消亡。可以说，财政与国家互为基础和前提。所谓财政，历来都是国家财政。这种观点在我国财政学研究领域中影响最深，学术界通常将其称为“国家分配论”。

各种历史资料表明，我国在炎黄时期就产生了国家和财政。正如《史记·五帝本纪》中所记载的：“轩辕之时，神农氏世衰，诸侯相侵伐，暴虐百姓，而神农氏弗能征，于是轩辕乃习用干戈，以征不享，诸侯咸来宾从”，“诸侯咸尊轩辕为天子，代神农氏，是为黄帝。天下有不顺者，黄帝从而征之”。这段话表明，炎黄之时，已有“天子”、“诸侯”、“百姓”的划分，即存在着统治阶级与被统治阶级。轩辕用武力“以征不享”，就是征伐不纳贡的诸侯。古代“来享”是纳贡的意思。贡是财政收入的形式，表明当时已产生了财政。

从上述内容可以看出，财政是一个历史范畴。它不是有了人类社会就出现的，而是社会发展到一定历史阶段的产物，它随着国家的出现而产生。

财政是一个经济范畴。由于社会产品的分配是社会再生产过程中的分配运动，分配关系是生产关系的一个方面，属于经济范畴。而财政是以国家为主体的一种分配活动，因此亦属于经济范畴。

财政是一个政治范畴。不论国家是何种性质，财政都是作为一定阶级专政的分配工具，它是为实现国家职能、维护国家及其正常运转而提供财力的，因此，它属于政治范畴。（二）财政的发展

由于社会生产方式及由此决定的国家类型不同，财政的性质、内容和形式也在不断地发展变化，财政经历了奴隶制国家财政、封建制国家财政、资本主义国家财政和社会主义国家财政的历史演变。

1. 奴隶制国家财政（1）经济基础

奴隶主在占有生产资料和奴隶这一经济基础之上实行土地国有制，国王是最大的奴隶主，也是全国土地的所有者。（2）奴隶制国家的职能“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。”（《诗经》）奴隶制国家对内依靠军队、监狱等各种强制机器，残酷地镇压奴隶反抗，以维持奴隶主阶级的统治；对外则不断进行以扩大领土、掠夺奴隶和物质财富为目的的战争。（3）奴隶制国家财政的内容

奴隶制国家财政收入主要来自三方面：其一是实物，奴隶从事农业、畜牧业、手工业劳动所生产的产品，其中最重要的是农产品；其二是来自奴隶的劳役地租，土地国有的“井田制”（630亩土地，化为9区，每区70计，中为公田，8家各授1区，并助耕公田），国家的收入来自助耕的那一部分收获物；其三是掠夺、纳贡，主要来自战争和下属国、下属地方等。纳贡也是强制性的，不按期纳贡的，国家可以出兵讨伐。

奴隶制国家财政支出主要有三大类：一是战争和祭祀支出。除了发动战争掠夺别的国家或地方，奴隶主每年的祭祀活动频繁且动用大量的牲畜和奴隶，奴隶不是逃亡，就是暴动，于是镇压奴隶的战争也不断发生，维持军队和强化暴力机器的财政支出就显得非常重要。二是王室费用。这包括国王及其家属的衣物、食物等方面的挥霍浪费支出。三是兴办水利灌溉事业（公共工程）支出。这是一项体现国家社会职能的支出，是为了更好地发展农业。原因在于国家的主要收入均来自于农产品，所以只有农业发展了才能保证国家每年所需的财源。（4）奴隶制国家财政的形式

这一时期的社会生产力水平低下，商品经济不发达，所以采用的是力役和实物的形式来实现财政收入。这种形式要求对上缴的实物进行统一计算，因此对照比较是不可能实现的。（5）财政的公共性

从财政的收入和支出看，国王私人的收支和国家公共的收支是不可能完全分清的，甚至是合为一体的。即便有水利灌溉这样的公共工程，也是为了奴隶主能获得更多的收入。

2. 封建制国家（1）经济基础

封建制国家的财政建立在封建主占有生产资料和不完全占有农业劳动者这一经济基础之上。（2）封建制国家的职能

封建制国家的职能在于：对内保护封建剥削制度，对外防止侵略和从事扩张领土的战争。（3）封建制国家财政的内容

封建制国家分为领主封建和地主封建两个时期。不同的时期，国家财政收入的内容是不同的。领主封建时期主要的财政收入是农民的无酬劳动。特别是春秋时期出现对土地进行课税，这是我国从地租到税的一个转变。战国时废除井田制，承认土地私有，开始准许土地自由买卖。地主封建时期的财政收入形式日益增多，主要有田赋、专卖、关市（关市是对所经营的货物征收的类似于营业税和关税）、纳贡、捐输、发行货币、发行期票、借债等。随着朝代的更替，征税的种类不断增加，税率也在不断提高。财政收入的形式除了税收以外，还出现了公债。在清王朝沦为半殖民地半封建社会以后，中国的公债得到更进一步的发展。

较之奴隶制国家，封建制国家的财政支出项目也随着生产力的发展、社会的进步而日益增加，其主要体现在以下三个方面：一是军队和各种强制机关的支出，如镇压农民起义所需的开支。二是王室和官俸费用，王室费用体现在诸如营建宫殿、华贵生活的享受上。秦始皇即位不久，便开始派人设计、建造秦始皇陵。秦始皇在统一六国之后，旋即修建豪华的阿房宫，最多时用工72万人（当时总人口2000万）。官俸费用体现在官员随着官爵高低的不同，享受不同数量的俸钱（工资）和禄米。同时还有官吏家养的坐待衣食之徒（不从事生产劳动的人），“食客三千”正是战国时期上层社会大量集中人才、迅速抬高自己的政治声誉，以号召天下，壮大自己的政治力量的主要方式。三是巩固国防、便利交通和兴修水利的支出。如秦长城、隋运河、秦都江堰等。秦时期修建灵渠，加强了对珠江流域的控制，并使该地区永远成为中国的版图；修建长城，使其成为农业民族与游牧民族的分界线。秦朝成为中国历史上第一个统一的、多民族的、中央集权制国家。也有人认为，“CHINA”一词的产生，正是由罗马语“CHIN”（秦）演变而来。（4）封建制国家财政的形式

随着生产力和商品经济的发展，财政收支的形式从实物形式逐渐演变为货币形式。（5）国家预算的出现

国家预算是国家的基本财政计划，是国家集中分配一部分社会产[2]品的体现。中国国家预算的雏形始自周代的“九赋九式”，专款专用，由太府掌管。到汉唐两代曾通过编制预决算，借以考核官吏。不过，无论是哪个朝代，每当发生政治动乱，统治力量薄弱时，预算制度就会遭到破坏。

西方各国的国家预算雏形，主要是在欧洲封建社会后期，新兴资产阶级通过对封建制国家财政的支持、参加议会，以限制封建特权。英国在17世纪末规定，封建国家必须向有资产阶级代表参加的议会提出财政收支报告，不经议会同意不得付诸实施，这种财政收支报告，就是资产阶级国家预算的雏形。（6）财政的公共性

从财政的收入和支出看，国王私人的收支和国家财政的收支由不可分割，经历了从形式上分别管理逐步变为完全可以分开的过程。尤其是封建社会后期，在欧洲出现的新兴资产阶级，为了获得自由平等的权利，就要废除封建特权，限制王室的政权，并将王室收支与国家收支分离出来。国家预算的出现正是财政公共性的一个体现。

3. 资本主义国家（1）经济基础

资本主义国家是建立在资产阶级占有生产资料和无产阶级受其雇佣这一经济基础之上。（2）资本主义国家的职能

资产阶级不断扩大职能，对内镇压被剥削者，对外进行防御、侵略和争霸。这就要求国家分配更多的社会产品。（3）资本主义国家财政的内容

资本主义经历了自由资本主义时期和垄断资本主义时期。自由资本主义时期，捐税成为主要的财政收入形式，政府不干预经济的自由发展，只能是“廉价政府”（由19世纪资产阶级学者提出）。这一时期的财政支出随着政府职能的减少而相对减少，主要用于开拓世界市场和对外掠夺等方面。征税给人民带来的负担亦相对减轻。

垄断资本主义时期，政府干预经济的程度更深，因而财政收支就出现不断增长的趋势。捐税仍然是这一时期主要的财政收入，只是相较于自由资本主义时期而言，这一时期税种、税率等都有很大的提高。而财政支出方面，主要是军政费用。军事支出中，与军事有关的购置、科研、设备维护等支出占的比重最大。同时，官僚机关的庞大致使行政机关的经费日益增加。另外，也出现了用于科学、教育、社会救济、福利和发展经济（经济建设方面的投资和对企业的补助）、政府机构等各方面的财政支出。垄断集团更是通过“国有化”来夺走财政收入获得高额利润。（4）资本主义国家财政的形式

资本主义社会时期，由于商品经济的高度发达，国家财政收支形式以货币为主。（5）财政的公共性

资产阶级夺取政权之后，对封建国家的财政税收制度进行了改革，不仅建立了比较完善的预算编制审核和执行制度，制定了发行公债以及公债到期还本付息的规定，还大力改进了税收制度。至此，财政的公共性取得了独立的、完全的存在形式。

社会主义国家财政是建立在生产资料公有制基础之上的，消灭了剥削制度，它是服务于人民根本利益的国家财政。可以看出资本主义国家及其以前的财政都是以生产资料私有制为经济基础的，随着国家的更替，财政分配是整个社会总产品分配的一个组成部分，国家为了维护其正常运转，实现其不同职能，凭借政治权力（资本主义国家还凭借财产权力），进行社会产品的分配活动。国家并不从事物质资料的生产，它要实现上述职能，必须要有一定的财力作保证。所以，财政分配的目的就在于通过各种财政收支形式，从社会总产品的分配中为国家实现其职能提供必要的财力保证，否则，没有财政的国家活动无疑会因失去物质基础而处于瘫痪状态。同时，财政的出现显然还成为国家可以利用的一种经济手段，从而为国家实现其职能、满足公共需要服务。财政的分配形式要以当时占支配地位的社会产品（实物、力役、货币）的分配形式为转移。这种分配关系体现了剥削阶级对劳动人民（奴隶阶级、农民、工人阶级和劳动人民）的超经济剥削关系。尽管不同社会制度下的财政代表着不同阶级的利益，反映着不同性质的社会产品分配关系，不同社会制度下的财政在内容和形式上都有区别，但作为一个经济范畴，它们又具有共性，即公共性。它们都是在一定生产资料所有制基础上的国家为实现其职能的公共需要，依据其权力而进行的一种社会产品的分配活动。其所反映的财政分配关系是各自社会总的社会产品分配关系的一个组成部分。财政分配的目的也由单纯满足国家政权机器的需要逐步发展为满足国家政权机器需要、促进社会事业发展和进行宏观经济调节三者并存。三、财政的概念

概念是反映事物本质属性的基本思维形式之一。财政的概念问题实质上就是财政的本质问题，被称为财政基础理论的基石问题、核心问题。财政的本质代表了对“财政”最深刻的认识，是对财政的最根本性理解。关于财政是什么？从元概念的角度看，有多种认识。“财政”就其汉字字义理解，“财”即金钱、货币、财富、钱财；“政”即行政、政策、政治。财和政合起来，就是理财之政，由于“政”一般与国家、政府密切相关。所以，“财政”是一个专门表示“国家（政府）理财活动”的词。

总体来说，财政的概念可以表述为：国家为了实现其职能，凭借政治权力及财产权力，参与一部分社会产品或国民收入的分配和再分配所进行的一系列经济活动，包括组织收支活动、调节控制活动、监督管理活动等。

财政的这一概念包含了五个基本要素：

1. 财政的主体为国家

和国家相联系的就是政府。国家是政治权力机构和公共服务机构，国家具有政治、社会和经济职能。政府（国务院）则是国家的执行机构和行政机关，国家是通过它的执行机构和行政机关来实施并实现其职能的。一些行政机关既是国家机关也是政府机关。将分配的经济活动主体表述为国家，显得层次更高一点。如果将财政分配的主体范围缩小一些就是政府，再缩小一些就是理财部门。理财部门主要有，财政部、税务局（过去与财政部合在一起）、海关（查验货物，同时征收关税和进口环节的增值税、消费税等）。

2. 目的是为了实现国家的职能

对国家职能如何理解？过去讲国家的职能一般就是政治职能和经济职能，还因为国家具有阶级性，也会把职能区分为阶级职能，除此之外还有社会职能（公共的职能）。因此对于财政的职能要有一个全方位的理解，除了要考虑政治、经济职能外还更应该考虑收入的公平分配、资源的合理配置等这些社会职能（公共的职能）。

3. 手段：政治权力及财产权力

马克思讲赋税的经济体现就是国家，国家的经济体现就是赋税。国家凭借政治权力实现的财政收入就是税收。什么是政治权力？政治权力是国家作为主权者的权力。把握这一权力有两个标准：从地域上来说，实际上政治权力就是主权国家所能达到的全部空间，具体讲就是领土、领空、领海等；从人面的角度来把握，就是一个国家法律所判断的公民和居民（居住达到一定期限）。那么财产权力是什么？财产权力就是出资者或生产资料所有者的权力。这种财产权力的主体很多，它可以是国家（国有企业），也可以是企业单位或个人。我们讲的主体是国家或政府。

4. 参与分配的对象

参与分配的对象就是一部分社会产品（社会产品是指一个国家在一定时期内由物质生产部门创造的全部物质资料的总和（c＋v＋m），是国家满足其实现职能的公共需要的基本收入来源）或国民收入（国民收入是指一个国家在一定时期内由物质生产部门新创造出来的那部分价值（v＋m））。

为什么参与分配的是一部分社会产品？从社会产品价值的构成公式来看：W＝c＋v＋m，其中c是成本，不参与分配，具有返还性，否则不能进行简单再生产；v是活劳动的表现形式，以工资支付职工的劳动报酬不得用于分配，税收直接或间接来自于这部分，从直接来说就是个人所得税（起征点3500元），间接的是消费税（烟酒、化妆品），消费税进行了税负转嫁；m（企业纯收入）则是财政收入的主要来源，流转税（增值税、营业税）、税后利润。因此我们在关心GDP（国内生产总值）时更关心m这部分的增长。

5. 财政活动的一般过程：分配过程

也就是说社会产品分配给哪些部门、单位。社会分配的渠道是不同的，如：劳动者的报酬是通过企业财务分配渠道进行的。一个企业将它的闲置资金融通给另一个企业使用，是通过银行等金融中介机构的信贷分配渠道进行的。而国家为满足公共需要通过征税等方式，从社会生产中取得一定份额的产品，这便是我们要研究的财政分配。四、财政的基本特征

我们知道，现象是事物的表面特征以及这些特征之间的外部联系；本质则是事物的根本性质，是一种事物与其他事物相区别的质的特殊性。要把握事物的本质，就必须透过现象看本质，再由本质到现象，循环反复地把握财政这一分配活动。财政的基本特征主要是指财政在同一社会或不同社会的共性。财政作为一种以国家为主体的分配关系，它在同一个社会中与价格、财务、会计等这些市场经济价值表象存在着质的“差异”，或者是在不同的社会、不同的国家中所具有的一些“共性”就是财政的基本特征，也可以说是财政的自然属性。（一）国家主体性

既然财政是以国家为主体所进行的分配活动，那么政府理财部门所进行的一切财政活动直接代表国家。国家既要凭借政治权力对企业、事业和个人的一部分社会产品或国民收入进行分配，也要凭借财产权力对国有企业（经济）的一部分社会产品或国民收入进行分配。因此，以国家为主体，就成为财政分配与其他社会分配形式的一个极重要的区别，由此决定了财政分配必然是全社会的集中性分配。（二）无偿性——相对意义上的无偿

财政一般是具有无偿性的一种分配，其主要是以剩余产品为客体的一种分配。在公式W＝c＋v＋m中，c、v的部分都具有返还性，而m的分配则是可以脱离生产过程，使财政分配可以采取不返还的无偿方式来进行。财政分配的结果，一般是使社会产品发生单方面的转移而形成的无偿性分配。例如，个人缴纳个人所得税、企业增值税、消费税，我们无法要求上缴了多少的税就要有多少回报，也无法要求在分配时将所上缴的部分全部再分配回来。因此财政收支的实现一般不能以直接的、相应的或者等价的报偿为条件，财政分配一般是所有权和使用权相统一的分配。（三）强制性

财政分配一般是具有强制性的一种分配。国家作为统治机关本身不进行生产，但又必须消耗一定的物质资料，因此国家就会凭借法律权威或以政治权力为依据进行财政分配，强制地取得一部分社会产品。政府对企业和个人课征税款或收取费用，遵循的并不是自愿原则，无论纳税人或缴费者是否愿意，只要发生了应税或应费行为，就必须照章纳税缴费。财政的强制性分配，任何单位和个人不得拒绝。否则，将要受到一定法律或经济的制裁。财政分配的强制性体现的是一种经济强制，法律强制是其表现形式。例如：2007年正式启动的对于年收入12万元以上者（包括工资、稿酬、企业债券利息、偶然所得等，不含三费一金、国债利息），第二年的1月1日～3月31日期间自行申报个人所得税，否则将被追究法律责任。申报不符的经济罚款最高2万元。

财政的这三个一般特征是相互统一、缺一不可的，是财政区别于其他分配形式的根本标志，反映了财政的共性。无论是奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家还是社会主义国家，财政都具有这三个特征。注释[1]司马迁：《史记·五帝本纪》。[2]九赋主收入，九式主支出，九式与九赋相对，共同组成国家财政管理之总则。九赋是国家管理中最重要的政策性文件，它是国家财政的主要来源——赋税的征收办法。九赋包括邦中之赋、四郊之赋、邦甸之赋、家削之赋、邦县之赋、邦都之赋、关市之赋、山泽之赋、币馀之赋。九式是支出各种财物的法度。九式包括祭祀之式、宾客之式、丧荒之式、羞服之式、工事之式、币帛之式、刍秣之式、匪颁之式、好用之式。

第二节 市场与政府

我们知道在市场经济条件下，市场是一种资源配置系统，政府也是一种资源配置系统，二者共同构成社会资源配置体系。财政是以国家为主体的分配关系，而政府是国家的执行机关，财政收支、财政预算等各种财政活动都是由政府来完成的。可以说财政是一种政府的经济行为，是一种政府配置资源的经济活动。在亚当·斯密看来，市场是万能的，一切资源配置都由市场完成。那么，为何还要政府进行资源配置？这只有明确了市场与政府之间的关系，才能说明为什么有市场配置还要有政府配置，以及政府配置有什么职责和功能。一、市场效率

什么是市场？完整的市场系统是由家庭、企业和政府三个相对独立的主体组成的。而要说明市场与政府之间的关系，需要先从没有政府的市场系统说起。这时的市场只有两个主体，即家庭和企业。从经济学的角度来看，市场不仅是商品交易的场所，而且是指在无数个买者与卖者的相互作用下形成的商品交易机制。市场机制的基本规律就是供求规律：供大于求，价格下降，库存增加，生产低迷；求大于供，价格上涨，库存减少，生产增长；通过价格和产量不断的波动，达到供给和需求的均衡。亚当·斯密将市场规律形容为“看不见的手”，认为不需要任何组织以任何方式干预，市场就可以自动地达到供给与需求的均衡，而且宣称每个人在追求私人利益的同时，就会被这只手牵动着去实现社会福利。

福利经济学的代表人物、意大利的经济学家帕累托，提出了一个被西方经济学和财政学经常引用的帕累托经济效率标准，又称为帕累托最优状态。帕累托最优状态是指这样一种状态：资源的配置无论做任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他人受损，也就是说当经济运行达到了高效率时，一部分人改善处境必须以另一部分人处境恶化为代价。而市场要发挥最大的效率，要以完全竞争的市场为假设条件。

完全竞争市场（Perfect Competition），又称纯粹竞争市场，是指一种不受任何阻碍、干扰和控制的市场结构，即购买者和销售者的购买和销售决策对市场价格没有任何影响的市场结构。完全竞争市场的特点主要有以下四个：

1. 市场上有无数的买者和卖者。由于市场上有为数众多的商品需求者和供给者，他们中的每一个人的购买份额或销售份额，相对于整个市场的总购买量或总销售量来说是微不足道的。他们中的任何一个人买与不买，或卖与不卖，都不会对整个商品市场的价格水平产生任何影响。所以，在这种情况下，每一个消费者或每一个厂商都是市场价格的被动接受者，对市场价格没有任何控制力量。

2. 同一行业中的每一个厂商生产的产品是完全无差别的。这里的完全无差别的商品，不仅指商品之间的质量完全一样，还包括在销售条件、商标、包装等方面是完全相同的。因此，对消费者来说，购买哪一家厂商的商品都是一样的。如果有一个厂商提价，他的商品就会完全卖不出去。当然，单个厂商也没有必要降价。因为在一般情况下，单个厂商总是可以按照既定的市场价格实现属于自己的那一份相对来说是很小的销售份额。

3. 厂商进入或退出一个行业是完全自由的。厂商进出一个行业不存在任何障碍，所有的资源都可以在各行业之间自由流动。这样，各行业的厂商规模和厂商数量从长期来讲是可以任意变动的。但是在短期内，厂商规模和厂商数量仍然是不可变的。

4. 市场中每一个买者和卖者都掌握与自己的经济决策有关的商品和市场的全部信息。这样，市场上的每一个消费者或生产者都可以根据自己所掌握的完全的信息，确定自己的最优购买量或最优生产量，从而获得最大的经济利益。而且，这样也排除了由于市场信息不畅通而可能产生的一个市场同时存在几种价格的情况。二、市场失灵

市场是一种有效率的经济运行机制，这是毋庸置疑的。但是在现实生活中，市场不可能达到完全竞争的状态；也就是说，现实的市场不具备充分竞争的条件。市场经济并不是万能的。在一些领域或场合，市场机制本身不能得到有效的发挥，自然无法达到有效配置资源的结果；而在另外一些领域或场合，市场机制即使能够充分发挥，也无法达到符合整个社会要求的正确的资源配置结果。西方经济学家将这些现象统称为“市场失灵”。

可以说市场效率是市场经济的出发点，是理解市场失效的前提。而市场失效是财政基础理论的关键性公理假设，是派生出其他一切财政理论的逻辑起点。现代财政学的整个理论体系都是建立在这个基础之上的，正是市场失效导致了政府干预，政府干预的介入又导致了混合经济的产生，而混合经济中公共部门活动的产生则导致了公共经济的存在，也就是财政的存在。财政的存在自然引出了财政的职能问题，而财政的职能是贯穿于整个财政理论的一条中心线索。所有的政府经济活动以及整个财政理论都是围绕着这个中心线索而展开的。因此，本节是全书最重要的基础理论部分。

市场失灵（market failure）又称市场缺陷或市场失败，是指由于现实生活中几乎不存在经济学假定的市场实现资源配置的帕累托最优状态所需的前提与条件，因而一些问题不能依靠市场解决或市场解决不好。市场失灵主要包括：公共产品的提供、外部效应、市场垄断（不完全竞争）、不完全信息、分配不公平、宏观经济总量失衡。（一）不能有效提供公共产品

1. 公共产品的含义

在经济生活中，一些产品可以通过市场竞争，按等价交换的原则取得，并且拥有者获得该产品的全部所有权与使用权。在此情况下，这种具有取得上的竞争性与消费上的排他性（排他性是指个人消费被排除在某种物品的消费之外，它与物品的所有权相关。在私人产品的概念下，拥有财产所有权的个人也对产品拥有使用权，只有其本人才拥有享受该产品消费的权利，而不允许受到他人的侵犯）的产品通常称为私人产品。私人产品是指那些同时具备排他性、竞争性特征的产品。

除此之外，经济生活中还存在一些物品是我们共同需要的，在同一时间内可以使多个个体受益，这就是公共产品（public goods）。

2. 公共产品的供给

从公共产品和私人产品两者的消费表现形式上看，对于公共产品的消费无法计算某一个人具体消费的数量。对于公共产品的提供者来说无法获得直接的经济利益，从而出现“免费搭车者”（免费搭车是指不承担任何成本而消费或使用公共物品的行为，有这种行为的人或具有让别人付钱而自己享受公共物品收益动机的人成为免费搭车者）。作为企业和个人都是追求利益的，就使得他们在生产公共产品上缺乏热情和动力。即使有人愿意提供公共产品，也会因为其逐利行为导致公共产品价格上涨，从而使得人们对这类公共产品的需求下降。一些基础设施等公共产品需要巨额资本，也使得个人和一般企业无力承担。另一方面公共产品过度使用造成浪费或供给短缺，从而出现英国哲学家大卫·休谟所提出的“公共的悲剧”。1740年，大卫·休谟（David Hume）提出这一概念，其含义是指，在一个社会中，如果有公共产品的存在，搭便车者的出现就是不可避免的，而如果社会所有的成员都成为搭便车者的话，结果最终是任何人无法享受到公共物品的好处。

因此，如果单纯依靠市场机制的调节，必然会导致社会所需要的各种公共产品在供应量上的不足。公共产品成为市场失灵的表现形式之一。如何有效地提供公共产品成为政府急需解决的问题。（二）外部效应

有效的市场是人们自愿的以货币交换产品或服务，不存在强加于人的成本和收益，生产过程将全部成本与收益内部化（生产者承担全部成本，同时享有全部效益；消费者获得产品或服务）。但现实中存在着根本不发生经济支付的经济交易，这正是我们所说的外部效应。

外部效应是指某一个体在从事经济活动时，给其他个体造成了消极或积极的影响，却没有承担应有的责任或者没有取得应有的报酬的情形。人们将造成的积极影响称为正外部效应，它更多地体现在公共产品上。如在上游修建水库则下游的人民就会享受到这种利益，或者说某个个体修建了路灯就会使路过的人享受到照明带来的方便。对于给人们造成消极影响的经济活动，人们称之为负的外部效应。如城市的污染，就是由于在城市的一些重工业每天排放的污染物，使得城市的空气质量变差，对人们的身体健康带来不好的影响。还有现在日益增多的家用汽车所排放的尾气，也给人们的身体健康带来影响。这些负的外部效应都是人们无法拒绝的。在市场经济中，对于正外部效应的生产者没有给予补偿，对于负的外部效应的生产者也没有给予额外成本追加，就导致资源配置的不当。

外部效应的历史事件：20世纪初的一天，列车在绿草如茵的英格兰大地上飞驰，车上坐着英国经济学家庇古（A．C．Pigou）。他一边欣赏风光，一边对同伴说，列车在田间经过，机车在田间经过，机车喷出的火花（当时是蒸汽机）飞到麦穗上，给农民造成了损失，但铁路公司并不用向农民赔偿。这正是市场经济的无能为力之处，称为“市场失灵”。将近70年后的1971年，美国经济学家乔治·斯蒂（G．J．Stigler）和阿尔钦（A．A．Alchian）同游日本。他们在高速列车（这时已是电气机车）上见到窗外的禾苗，想起了庇古当年的感慨。他们问列车员，铁路附近的农田是否受到列车的损害而减产。列车员说，恰恰相反，飞速奔驰的列车把吃稻谷的飞鸟吓走了，农民反而受益。当然，铁路公司也不能向农民收“赶鸟费”。这同样是市场经济所无能为力的，也称为“市场失灵”。

仅仅依靠市场机制，对于具有正外部效应的物品或服务，由于得不到合理收益而会出现供应短缺；对于具有负外部效应的物品或服务，由于无需支付必要的成本，而难以遏制。可见，通过市场机制难以有效矫正或解决带有外部效应的物品或服务的供给问题，无法使资源配置达到社会最佳状态。（三）市场垄断

市场垄断也称不完全竞争，是指市场主体处于一个可以影响价格的市场地位，一种商品只有一家公司供应，这家公司能够完全控制住这种商品的产量，使这种商品的供应量始终比较短缺，这样就能保住价格始终比较高，能保住自己的丰厚利润。当该主体以此优势地位牟利时，完全竞争条件受到破坏，就产生市场失灵。如：假设世界只有一个农民，那么粮食的供应就由这个农民垄断了，这时他就可以生产很少的粮食而卖很高的价格。比方说，他可以把粮食的价格控制在1000元/斤不变。这个价格下，如果市场缺少粮食了，他就往市场上投进一些；如果还有一些粮食暂时还没卖出去，他就停止向市场供应，什么时候这些粮食卖完了，他再生产一些继续供应。在这个价格下，当然只能有少数人才能买得起，所以粮食就成了只有最富裕的人才能享用的奢侈品，而其他人只能吃野菜度日。普通人对这样高居不下的价格是干生气没有办法。

但是市场上也没有绝对的垄断行业，只有相对垄断行业，如现在麦当劳和肯德基加起来形成洋快餐垄断；百事、可口可乐加起来形成碳酸饮料垄断；英特尔是处理器的垄断企业；戴尔、惠普、联想加起来形成电脑生产垄断；奥运会独家供应商也属于垄断。这些企业只是在自己的行业中占有主导地位，并非完全垄断。（四）不完全信息

市场完全竞争的一个基本假定是信息是完全的。但是现实生活中的情形往往不是这样的，信息一般是不完全的。信息不完全既是指绝对意义上的不完全（无论是生产者（销售者），还是消费者（购买者）其本身只具有有限理性，不可能知道在什么时候、什么地方发生或将要发生什么事情），又是指相对意义上的不完全（市场本身不能够生产出足够的信息并进行有效的配置，同时获得信息往往是要付出成本的）。当市场上的供求双方中一方的信息多于另一方时便存在信息不对称，拥有信息较多的一方会通过道德风险和逆向选择两种途径在与另一方的交易中利用自己的信息优势影响到市场的资源配置效率，造成市场失灵。“道德风险”和“逆向选择”这两个术语起源于保险行业。道德风险是指“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时作出不利[3]于他人的行动”。在市场交易中，道德风险通常表现为由于知情方故意不采取谨慎行为而可能招致的对另一方的损害。以财产保险为例，一旦人们办理了保险，他们往往会因此故意地或不自觉地忽视日常的保管工作而让保险公司承担更大的风险。一个人购买了家庭财产保险之后，将不再像以前那样仔细地看管家中的财物了。当出门的时候，他可能不再像没买保险以前那样仔细地检查煤气是否关好，易燃的电源插头是否拔下来了等。因为现在如果屋子着火了，他将获得保险公司的赔偿。在这里，保险公司面临着人们松懈责任甚至可能采取“不道德”的行为而引致的损失，所以这种风险叫做“道德风险”。

在经济生活中有一个比较典型的道德风险案例，足以说明这一点。某地盐务部门为打击贩运私盐而设立了高额举报费，有一名精明的盐商看出有机可乘，便雇车谎称拉饲料，实际装运的是私盐，车开到了有高额举报费的县城后就让车停下，找借口离去，然后给盐务部门打电话举报车主贩盐。通过这种手法，他得到的举报费往往是他每次投入成本的十多倍。设立奖励的初衷是为了鼓励举报，但万万没想到却为盐商开辟了一条发财的捷径。

逆向选择则是指市场交易中的一方无法观察到另一方的重要的外生特征时所发生的劣质品驱逐优质品的情形。例如有一群人想买医疗保险或者人寿保险，其中一些人可能有与生俱来的高风险，比如他们很容易得病、有家族病史，或天生喜欢以比较危险的生活方式生活等，而另外一些人具有与生俱来的低风险，例如家族寿命都比较长，或者很注意有规律的生活。这样的风险信息是个人的私有信息，而保险公司无从获知和观察到。保险公司只能得到诸如年龄、性别、受教育程度等外生特征。如果很容易得病的人才投保健康保险，不容易得病的人不参加保险，这样的保险公司将很可能由于多数的投保人是高风险类型人士而破产关门。平常人们说“选择”，都是往好的方面选。保险公司的上述市场活动带来的选择，“选”出来的是比较不那么好的一群人。所以这种选择叫做“逆向选择”。和逆向选择相关的问题是市场上的供求双方缺乏信息。

以上这四种市场失灵的表现均是指现实的市场不能提供实现帕累托最优的条件，从而导致市场资源配置低效，不能形成帕累托最优结果。（五）分配不公平

社会公平是一般社会价值取向的组成部分，相应的公平观是承认贫富差别的共同富裕。但是由于社会制度、先天条件、后天环境等多种因素的影响，社会成员在进入市场时就是不平等的。市场可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差别。通常，市场的主体都是相互独立和相互区别的利益主体。市场体现等价交换原则，凭借资本所有权、土地所有权、劳动力所有权对收入进行分配。但是收入分配与个人的智力、财力、体力、机会等禀赋相关，所以市场在个人收入分配方面最多只能保证有一个公平的过程，但不能矫正因初始禀赋不同带来的收入分配不公平。同时，商业欺诈、意外事故也会导致收入分配的不公平。因此，在市场经济竞争机制的优胜劣汰的作用之下，市场交换过程只能在既定的收入分配格局下实现资源的有效配置，却无法改变原有的收入分配格局。竞争性的市场可能会带来很不公平的收入分配结果，造成社会贫富差距过大的状态。

国际社会中通常用洛伦兹曲线和基尼系数衡量一个国家或地区居民的收入分配是否公平。

洛伦兹曲线由美国经济学家洛伦兹提出。这是指在一个总体（国家、地区）内，以收入获得者（从最贫穷的人口计算起，一直到最富有人口）在总人口中的百分比对应各个人口百分比的收入百分比的点组成的曲线。用以研究国民收入在国民之间的分配问题，以及比较和分析一个国家在不同时代或者不同国家在同一时代的财富不平等问题。该曲线作为一个总结收入和财富分配信息的便利的图形方法而得到广泛应用。图1－1　洛伦兹曲线

在图1－1中，正方形的底边即横轴代表收入获得者在总人口中的百分比，正方形的左边即纵轴显示的是各个百分比人口所获得的收入的百分比。如果当所有收入都集中在一人手中，而其余人口均一无所获时，收入分配达到完全不平等。这时洛伦兹曲线成为折线OHL，说明社会中只有唯一的一个家庭拥有100％的社会财富，其他家庭则一无所有。另一方面，从坐标原点到正方形相应另一个顶点的对角线为均等线（直线OL），即收入分配绝对平等线，代表社会财富完全绝对平均地分配给所有家庭。这两种情况在现实生活中一般不存在。一般来说，一个国家的收入分配，既不是完全不平等，也不是完全平等，而是介于两者之间。也就是说实际收入分配是一条曲线，即洛伦兹曲线（弧形曲线OL），它不是折线OHL，也不是45°线OL，而是像图中这样向横轴突出的弧线OL，尽管突出的程度有所不同，但洛伦兹曲线都在均等线的右下方。一般来讲，洛伦兹曲线反映了收入分配的不平等程度。洛伦兹曲线的弯曲程度有重要意义，弯曲程度越大，当曲线越靠近折线OHL时，社会财富的分配则越不平等；反之，弯曲程度越小，当曲线越靠近对角线OL时，社会财富的分配越平等。

基尼系数，是20世纪初意大利经济学家基尼根据洛伦兹曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标，是用以衡量一国贫富差距的标准。其含义是指在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比。从图1－1中可以看到，图中的对角线和实际的洛伦兹曲线围成的面积占三角形OHL面积的比例（A区域）的大小就是基尼系数。显然，基尼系数最大为“1”，表示居民之间的收入分配绝对不平均，即100％的收入被一个家庭全部占有了；最小等于“0”，表示居民之间的收入分配绝对平均，即人与人之间收入完全平等，没有任何差异。但是这两种情况在现实生活中一般不会出现，因此基尼系数实际数值只能介于0～1之间。如果个人所得税能使收入均等化，那么，基尼系数则会变小。联合国有关组织规定：基尼系数若低于0.2表示收入高度平均；0.2～0.3表示比较平均；0.3～0.4表示相对合理；0.4～0.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊。基尼系数是反映居民之间贫富差异程度的数量界线，可以较客观、直观地反映和监测居民之间的贫富差距，预报、预警和防止居民之间出现贫富两极分化，因此得到世界各国的广泛认同和普遍采用。近几年来，我国的基尼系数在0.43～0.47，原因主要在于城乡贫富差距过大。

对整个社会来说，最佳的资源配置是必须要考虑社会公平因素的。如果社会不公平超过人们的心理承受能力，将导致社会不稳定，从而破坏社会经济，经济效益也不复存在。因此，公共产品的有效供给也必须考虑社会公平的因素。基尼系数能为政府提供一个通过公共产品供给和公共支出的调整来促进社会公平的实现的基本依据。（六）宏观经济总量失衡

宏观经济波动是市场失灵最显著的证据，它不以人们的意志为转移而存在。在经济史上，宏观经济失衡最为明显的表现是过度通货膨胀（表现为大多数商品和劳务的价格在一段时间内连续普遍上涨，使固定收入者的生活水平、储蓄者的存款实际价值下降；成本推动型的通货膨胀还会引起产出和就业的下降；超级通胀则可能导致经济崩溃）、高失业率以及周期性的经济萧条（经济萧条导致存货积压，价格下降，产出减少，失业率增加）和危机等问题，它们充分验证了自由放任的市场经济在解决宏观经济失衡问题上的无能为力。由于市场存在一定的盲目性，使国民经济运行出现高涨—衰退—萧条（危机）—复苏的周期性波动，往往导致社会生产力的巨大破坏，甚至出现经济停滞和社会不稳定等严重问题。三、市场经济中政府的作用

市场经济中，政府有以实现社会政治稳定、政府自身存在与发展等为内容的政治作用。同时因为市场存在以上这些方面的失灵，政府还要发挥其经济作用进行适当的干预。而作为直接计划配置资源手段的政府财政，必须介入和参与到政府克服和纠正市场失灵当中，并且通过自身的收支活动，服务和支持政府的干预活动。以下分别从市场失灵的各个方面讨论政府的经济作用。（一）矫正市场失灵

1. 提供公共产品

解决公共产品问题的最重要方式就是财政。一方面，政府直接参与提供公共产品的供给，这就需要由政府财政予以资金上的支持；另一方面，针对公共产品所固有的、通过市场方式所无法有效解决的“免费搭车”现象，政府可以运用政治权力，对公共产品的需求者——社会公众课征税收，取得财政收入，并由此而获得公共产品的价值补偿。

2. 正确对待外部效应

政府可以通过行使公共权力，把外部性的成本和收益内部化，使外部性的生产者要么承担成本，要么享受收益。财政在解决外部效应问题时，对从事具有正外部经济效应的产品的生产经营，通过财政补贴或减免税收等形式，使该产品的个人收益能够与其所产生的社会效益对等，鼓励该产品的生产经营者将生产经营规模扩大到正常水平，克服社会在该产品上配置过少的弊病。如：我国近几年对农村接受义务教育的学龄儿童实施的“两免一补”政策（是指近年来我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策。主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”。这项政策从2001年开始实施，其中中央财政负责提供免费教科书，地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费）。

对从事具有负外部经济效应的产品的生产经营，一方面对其生产经营行为征税，使该产品的生产成本提高，以克服该产品在生产经营时由于企业或个人负担的社会成本过低，而导致社会资源过多地配置到这类产品的情况；另一方面，政府可以通过罚款等行政手段或法律手段对负外部效应进行严格管制。例如：为了降低汽车尾气污染，很多国家和地区将每年的9月22日定为“世界无车日”。据统计，成都自2001年成为中国第一个举办无车日活动的城市以来，无车日一天可以降低污染两成至四成。另外，对化工厂、造纸厂等可能排放污染物的企业，政府向其征收污染费或污染税，从而约束或改变污染物排放企业的负外部性行为。

3. 反对垄断，鼓励竞争

政府对于市场垄断的干预，要根据具体情况，采取不同的政策手段，包括法律手段、行政手段和经济手段等。政府通过制定和实施反垄断法，在垄断行业建立多个相互竞争的公共企业，对垄断行业的企业进行管理和分拆以及依靠专利保护法案来改变垄断状况。而财政作为重要的经济政策工具，是其中重要的参与者，这主要表现为财政在克服因自然垄断而引起的市场失灵方面所起的重要作用。

所谓自然垄断，是指某一行业由于在生产上具有规模报酬递增的特点，为了避免由于无谓竞争而引起的经济资源浪费，在某一地区只需要由一家企业进行独家经营的垄断局面。这类情况通常存在于供水、供电、供热、供气、电信、铁路、市内交通等部门。与其他市场垄断不同，对于自然垄断行业来说，竞争反而会造成低效率。因此需要由政府出面，对具有自然垄断性质的行业实行市场准入限制，维持其独家经营的局面。同时，为了避免该行业依靠其垄断地位进行牟利，政府又需要对其服务收费制定标准，实行限价政策。自然垄断行业大多与居民的日常生活和生产有着密切的关系，都具有一定的公共服务性。政府出于提供社会福利方面的考虑，通常对自然垄断行业的服务制定较低的价格。当企业的生产经营只能获得低利微利时，企业和行业的发展往往需要依靠财政贷款的支持，而企业的亏损则需要财政补贴来弥补。

4. 控制风险和不确定性

政府控制风险和不确定性的核心目标是努力保证市场供求双方关于交易对象的信息是充分的、完全对称的。政府主要通过制定“消费者权益保护法”、规范产品广告，直接提供有关产品安全给健康带来风险的信息以及发展教育等手段，提高人们对信息的甄别能力。当然，只有我们接受了更高的教育，才会提高我们对事物正确的判断。

5. 促进社会公平

在市场经济条件下，解决社会分配不公问题，一般要依靠财政手段进行。其主要做法是，通过征收个人所得税、财产税和遗产税等，大幅度削减高收入阶层的收入和财产；同时通过实行社会福利政策，为低收入阶层提供各种补助和津贴，如社会保障支出、医疗保险等，把财政资金转移给社会低收入者。这样，在社会福利分布的高峰和低谷之间，通过削平峰尖、填补谷底的办法，缩小收入差距，缓解分配不公的状态。当然，各国政府还往往通过制定最低工资标准等方法，在一定程度上防止贫富悬殊状况的出现。但无论是在广度还是在深度上，其在解决社会分配不公方面所起的作用是远不及财政手段的。政府通过这些再分配工具，可以对参与收入分配的各利益主体关系进行调节，使利益主体之间的收入分配差距保持在合理范围之内，实现收入公平分配的目标。当然，政府在调节收入分配差距的同时，要正确处理公平与效率的关系，避免出现平均主义倾向（就是要避免不考虑个人能力差异和贡献大小，片面追求收入分配结果的平均化，防止出现经济效率丧失、最终阻碍社会福利水平提高的现象）。

6. 维护经济稳定

对宏观经济实施间接调控，是市场经济中政府经济干预职能的一个重要内容。为了熨平经济波动，解决宏观经济失衡以及由此而直接导致的失业、通货膨胀和经济剧烈波动等后果，政府通常必须运用多种政策手段进行干预，而财政政策与货币政策则是其中最基本的两大政策工具。当社会总需求明显超过总供给（经济过热）时，政府财政可以通过减少支出，压缩政府需求；或增加税收，减少非政府部门需求，以抑制社会总需求。当社会总供给明显超过总需求（经济萧条）时，政府财政可以通过增加支出，增加政府部门的需求；或通过减少税收，扩大非政府部门的需求，以刺激社会总需求。只有社会总需求与总供给大体平衡，才能间接调控社会的就业状况、通货膨胀上涨的幅度和外汇收支的平衡状况等宏观经济指标，才能尽可能地维持国民经济的稳定发展。（二）政府失灵：经济作用的有限性

1. 政府失灵的含义

政府失灵是指市场经济中，政府矫正市场失灵的措施也未必一定“灵验”，相反，其经济作用是有限的。或者说，政府失灵是指政府对市场失灵的矫正不能完全达到资源配置的帕累托最优结果，不能确保公平。

2. 政府失灵的表现和原因

美国经济学家布坎南提出“政府失灵论”。他认为政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经纪人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标，而且有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”。也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利。政府失灵主要表现在以下几个方面：（1）政府决策失效

政府决策失效不是指政府决策完全错误或完全失去作用，而是指政府决策不会尽善尽美，可能是决策低效，也可能是失效（政府在既定约束条件下的选择并非一定能达到资源配置的帕累托最优结果）。

决策规则的缺陷将导致政府决策低效或失效。在我国决策的规则一般是一致同意规则和多数同意的规则。一致同意规则实质是一票否决制，该规则是最符合维护共同利益要求的规则。但一致同意规则很难实施，原因是政府决策参与人有不同的偏好，难以达成一致意见，即使达成一致意见，其成本也是十分巨大的。多数同意规则是政府决策普遍采用的决策规则，但无论是简单多数同意，还是比例多数同意都并不必然有效。原因在于：一是在对两种以上的方案进行选择时可能出现循环表决，循环表决不可能有最终结果；二是为了消除循环表决，使决策有结果，便有可能规定表决程序，这样就会因决定表决程序的权力是决定表决结果的权力（谁决定程序，谁就决定决策结果）；三是多数同意规则不能反映个人偏好，特别是我们的多数同意在现实生活中取决于政府决策参与人是否进行了广泛深入的调查研究。

政府决策参与人的动机导致政府决策低效或失效。代表政府行使权力的是由人组成的，但是作为人都是自利的，都有自己的目标效用，个人的理性与集体理性不完全一致，因此政府决策并不一定有效。

利益集团的存在导致政府决策低效或失效。利益集团通常是指那些有某种共同目标并试图对政府决策施加影响的有组织的实体。使得政府的决策不能完全维护公共利益。

政府的有限理性导致政府决策的低效或失效。政府有限理性的核心是指政府在经验、信息、理论等方面的不充分，是对个人有限理性的借用和拓展。如政府的一些政策会出现相互冲突、相互摩擦、相互抵消的结果，从而使政府的预期目标难以实现，还有一些政策可能会对市场产生难以预料的负面作用。（2）政府决策执行力失效（管理失控）

政府决策执行失效是指政府决策执行过程和结果的低效或失效。政府政策的贯彻执行需要依靠政府和有关机构，这些机构都是由各个机构和各层官员组成。无论政府机构还是政府官员，都有其特定的行为目标，如政治稳定、长治久安等“政绩”。

一方面他们是政府政策的执行者，拥有一定的行政权力；另一方面他们又是具有自身利益和偏好的个人。在执行过程中就会出现利用权力将自己的意志强加于某项决策的执行中。虽然在实践中，人们设置了各种监督机制来约束政府管理人员，但监督信息的不完备使得监督失去有效性。或者政府管理人员利用政策执行的监管能力的不足，形成“上有政策，下有对策”。因此，这种“长官意志”或政府行政权力的随意使用，以权谋私，假公济私，贪污腐化等非效率因素不能得到有效的控制，从而降低了政府机构的效率。

在这些政府失灵的表现中，特别要提到的是“寻租行为”所导致的政府失灵。

租，即租金（也就是利润、利益、好处）。寻租（Rent－seeking），即对经济利益的追求。根据寻租理论的鼻祖美国经济学家克鲁格的定义和阐述，寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动。寻租的根源是政府，它的主要特征是不经过相应的生产劳动而将社会公众财富转移到一部人手中。寻租从根本上是与劳动和公平原则相违背的，也是对公共资源的侵害和浪费。这里所说的主要是权力寻租，就是某些人将自己手中的权力“租给”他人使用，以获得非法利益的行为。

从政府的角度来看，权力寻租的形成包括被动和主动两种情况。例如，现今各城市对出租车牌照的数量限制，在某种意义上具有一定的客观性。而一些地方政府在《中华人民共和国行政许可法》之外，新设立了一些不必要的审批事项就属于主动的情况。这种主动形成权力寻租的活动也被称为政府设租、创租或造租。例如：有的官员利用手中的权力为个人捞取好处，有的企业通过贿赂官员为本企业得到项目、特许权或其他稀缺的经济资源。寻租使政府的决策或运作受利益集团或个人的摆布，成为腐败、社会不公和社会动乱之源。显然，寻租或权力寻租是一种腐败行为，但腐败并不只限于权力寻租。准确地说，权力寻租是发生在政府和私人之间以及经济活动领域的，旨在获取权力租金的腐败行为。通常，这种腐败行为属于贿赂。如果行贿方是利益集团或企业，就是商业贿赂；如果只是一些特殊的个人，就是一般的贿赂。但如果两个村民因邻里纠纷打官司，其中一方贿赂法官（主动与被动都无关）以谋求偏袒，尽管对于法官来说这也是腐败，就不能算作寻租行为。四、市场与政府的关系

政府与市场的关系是一个历史上争论不休的论题。在战乱和经济危机的情况下，天平向政府倾斜；在和平和经济繁荣的情况下，天平向市场倾斜。20世纪30年代经济危机之后，又爆发第二次世界大战，政府的主导性逐渐加强。20世纪50年代以后，尤其是20世纪70年代以后，自由市场势力逐渐加强。现在，又爆发世界经济危机了，政府又不得不出来加大干预经济。市场失灵，市场运作可能发生的经济矛盾和危机，政府要运用法律手段干预调整解决危机。政府失灵，市场运行将成为无政府、无管理、无法治的混乱状态，市场也将失灵。因此要正确认识政府与市场的关系。首先，应认清市场的主体地位。在经济运行中，市场居于主体地位，政府从属于市场，服务于市场，维护市场秩序而居于次要地位。其次，在市场经济条件下，政府是市场的服务者，为市场提供交通、设施、场地、环境；政府是市场的管理者，维护市场的安全、秩序、卫生；政府是市场的受益者，解决就业，增加税收。最后，市场的运作是按照经济规律和法律法规有机地运行。当今的美国政府手中没有现金只有负债，也没有任何产业资源和自然资源。美国政府应对危机的办法可能只有借钱和印刷钞票，而世界各国也只能无可奈何地看着手中的各种债权和美元储备贬值。世界各国政府和人民也只好相信美国政府在借钱和印刷钞票后能够对导致危机的原因有所反思和改良，然后慢慢地消化，而不至于在不远的将来再爆发一次危机。五、政府的行为目标

政府拥有一个递进的目标层次系统。初级目标是解决微观问题；次级目标是达到公平、效率、稳定；政府的存在与发展则是政府行为的终极目标。我们说公平并不是“吃大锅饭”，而是要在个人的能力和素质不同的基础上体现公平，是承认贫富差别的共同富裕。效率包括资源配置效率、收入分配效率、行政办事效率。稳定包括政治稳定、社会稳定和经济稳定。经济稳定的体现就是充分就业、物价稳定、国际收支平衡以及适度的经济增长。注释[3]陈岱孙．新帕尔格雷夫经济学大辞典（中文版）［M］．北京：经济科学出版社，1996．

第三节 财政职能

财政职能是指财政的内在功能与职责。财政的本质决定了财政能否具备某种功能和履行某种职责。市场失灵、市场经济中政府的作用以及政府失灵都决定了财政应当具备何种功能和履行何种职责。

西方传统的经济学家，由于过分相信市场自身的效力，所以不承认政府具有重要的经济职能，并把政府作用限制在很小的范围（小政府、小财政）内。传统的政府与经济的关系可以简单概括为“三自一狗”，即市场自由竞争、自发调节、自流放任，政府负责国家安全（看门狗）。现代的经济学家由于正确认识了市场失效问题，所以不仅承认而且高度重视政府的经济职能，并将政府的经济作用大大提高了（大政府、大财政）。现代的政府与市场的关系可以概括为“一缺三调”，即市场缺陷和政府三方面的调节——资源配置、收入分配和经济稳定。发展到现代社会，西方经济学家们对财政职能最权威的划分应首推美国财政学家理查·A．穆斯格雷夫。1959年穆斯格雷夫出版了使他名满天下的经典名著《财政理论》（The Theory of Public Finance），这本书理论体系严谨，以财政职能为中心线索横贯全书，近乎完美地构建了一个统一协调的财政理论框架。在此书中他创造性地将政府职能概括为资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。这一分类简洁地勾勒出政府介入经济生活的主要轮廓，被认为是财政经济史上最富有成果的思想之一，并被视为20世纪社会科学中分离与抽象方法的典范。

从我国来说，新中国成立初期财政职能主要有两个分配和监督；到党的十一届三中全会以后中国进入到社会主义经济体制改革的阶段，财政职能分为分配、调节和监督；随着1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制后，财政职能演变为分配、调节、配置和监督。但是在这里我们给大家提出的是财政的五大职能，包括维护国家、配置资源、分配收入、稳定经济和监督管理。一、维护国家的职能——实现政府的政治职能（一）含义

维护国家的职能是指财政具有维护国家机器存在和发展的功能与职责，是市场经济中政府的政治作用在财政领域的延续和体现，决定于财政的社会属性（或者说政治性）。（二）目标

财政要保证以物质资料支持国家机器，即政府的存在与发展。也就是说财政为建立、巩固和发展军队、警察、法庭等政权机构和行政管理机构提供资金的保障，巩固人民专政。（三）存在原因

1. 在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有维护国家的职能，在于国家除了实现自己的经济职能之外，还要实现自己的政治职能。这就决定了财政必须具有从财力方面实现国家政治职能的特定内在功能。虽然党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设轨道上，国家的政治职能仍然十分重要，仍然需要国家来保卫生产资料公有制，保卫劳动的平等和分配的平等，维护社会安定，保卫祖国和抵御外来的侵略等。财政具有维护国家的职能还在于为市场经济的运行提供政权秩序。国家的政治职能和市场自身不能解决的外部条件，正是由财政维护国家的职能来实现和维护的。

2. 国家机器要正常运转，就要依靠人和物。物质资料在不断消耗的同时也要不断补偿。国家既不能长期无偿使用人的要素，也不能长期随意使用物的要素。因此，国家机器的存在与运行都需要巨额资金来作为保障。但是国家本身不进行生产，那么它所需的资金就只能通过财政来筹集。

3. 随着生产力不断发展，技术的不断更新，社会成员对国家运行的质量要求越来越高，国家的技术装备水平和政府机关执行者的素质就要不断提高。因此，国家不仅在维持其存在上需要大量资金，同时在国家的发展上更需要投入资金，这也就需要财政进行配合。由此看来，国家的存在和发展与财政对社会产品的分配和再分配密不可分。（四）实现方式

维护国家机器的存在和发展，必须借助于财政对社会产品的必要扣除，为国家政权提供物质基础。二、资源优化配置职能——实现政府的经济职能（一）含义

配置资源的职能是指财政具有通过一定方式，特别是通过资金、财力的分配，引导人才和物力的流向，最后形成一定的资产结构、产业结构和技术结构，促进资源配置趋向的帕累托最优状态的功能。（二）目标

保证全社会的人力、物力和财力等资源得到有效的利用，通过财政分配最终实现资源的优化配置，以满足社会及成员的需要。由于资源具有有限性，就有必要对社会资源在各种可能的用途之间进行选择，尽可能使一切资源被有效利用，以获取最大可能的配置效益。资源优化配置的实现决定于市场失灵的程度、人们对政府的态度以及对财政配置资源的成本与收益的比较。（三）存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有配置资源的功能，原因在于市场存在缺陷而不能有效地提供资源配置。本来，配置资源是市场机制的职能，即市场机制是配置资源的主要形式。市场这只“看不见的手”在配置人力、物力、财力资源方面有着重要的作用，但是市场配置资源是基础性的，而且市场也具有自身的弱点和消极方面，例如生产和消费的供求信息不足，资源的转移受到限制等；市场对生产和消费偏重于内在成本和效益，但从整个社会来考察，不仅应注重内在成本和效益，而且还应注重外在成本和效益；市场只能提供具有市场供求关系且能够获得直接报偿的市场商品和服务，而不能囊括社会需要的全部商品和劳务（如公共卫生、行政管理、国防等）。市场的基础性作用及其存在的弱点和消极方面，需要财政配置资源的职能来调控和克服。（四）财政配置资源的范围

配置资源于社会公共部门，以提供社会所需要的包括国防、警察、环保、水利、气象等公共产品；配置应由财政承担的部分资源于具有准公共产品性质的教育、医疗、保健等部门；配置资源于具有自然垄断倾向而导致竞争无效的行业和部门，即因存在规模效益递增易形成垄断，导致市场配置无效或低效的如铁路、邮电、电力、公用煤气、自来水等部门；配置资源于基础产业如农业、原材料、交通运输、能源等部门以及具有风险大而又难以预期收益的新兴产业、技术开发等。（五）财政配置资源的方式

1. 直接配置

直接配置即政府把自身掌握的资源投资在“内部不经济”等市场失灵的领域以及对竞争性、盈利性国有企业进行投融资。它是再生产内部的配置，包括一些公共产品的供给、基础产业的投入以及关系到人们切身利益的相关公共企业。

2. 间接配置

间接配置指政府通过制定财税政策引导、改变资源流向的一种配置，它可以为再生产提供外部条件。如对成本外溢的项目，像制造环境污染的企业进行罚款或征收污染税，使其增加相当的成本；对收益外溢的项目进行财政补助，使其增加相当的收益，来调节资源配置方向；对易形成垄断经营的企业，通过限定价格，但由财政予以补贴来实施干预。总之，恰当运用直接和间接两种配置方式，可以有效地提高财政配置资源的效率。

例如：国家发展和改革委员会于2008年3月28日宣布，为提高农民种粮积极性，进一步促进粮食生产发展，国家决定从新粮上市起再次提高2008年生产的稻谷和小麦的最低收购价水平，稻谷最低收购价提高9％～10％，小麦最低收购价格提高4％～7％。中央财政增加252.5亿元投入，主要直接补贴给农民，以支持农业和粮食生产。这项政策有利于增加供给，进而有利于稳定市场粮价和价格总水平。三、分配收入的职能——实现政府的经济职能（一）含义

分配收入的职能是指财政具有通过对社会产品的占有、使用来调整各参与社会产品分配的行为主体的物质利益关系的功能与职责。这是政府从社会再生产中筹集一定数量的物质资料，然后供应安排出去的客观功能。（二）目标

调整社会经济生活中各方面的分配关系与利益格局，实现国民收入和财富分配的公平合理，调整国家与企业、个人之间，企业和企业之间，个人和个人之间的分配关系，促进社会公平与共同富裕的实现。（三）存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有分配收入的职能，原因在于市场机制的缺陷造成收入和财富分配的不公平。本来，分配收入是市场机制的职能，即市场机制是分配收入的主要形式，在生产要素市场上，各要素主体参与分配时，企业和个人分别取得利润（或利息）、租金、工资以及补贴、福利等，国家则主要以税收、上缴国有资产收益等形式取得收入。但是，仅有这一层次的分配是不够的。要实现国家的职能，就要求财政不仅是市场的参与者，而且是市场的调节者；不仅要以生产资料所有者的身份参与分配，而且还要以社会管理者的身份参与分配。就企业和个人而言，市场中讲求效率，但会造成收入分配出现不公平的情况，何况市场机制对没有劳动能力的人不会给予照顾。市场的基础性作用及其存在的弱点和消极方面，需要财政的分配收入职能来调控和克服。（四）实现方式

财政在分配收入的过程中，主要通过按支付能力原则的税收、按受益能力原则的转移支付以及上缴国有资产收益等，调整并改变市场机制造成的情况，调节国家与企业、个人之间的分配关系，调节企业与企业之间的分配关系，调节个人与个人之间的分配关系，使之公平合理。

1. 对初次分配进行管理，正确处理政府、资本拥有者和劳工的关系。

初次分配最根本的是要解决资本拥有者与劳工的利益关系，平衡这两者关系，才能平衡社会总体利益的格局。对不同产业、不同企业实行有差别的税收政策或财政补贴政策，为不同产业与不同企业的生产经营活动提供一个公平的竞争环境，以调整产业之间、企业之间的物质利益关系，并为正确处理企业与劳动者之间的利益分配关系提供指导。

2. 通过个人所得税、财产税、赠与税等税赋方式来调整社会成员个人之间的收入分配和利益格局，以促进社会公平。

3. 通过社会保障支出，为社会成员的基本生存和基本权利提供物质条件，以解决市场经济条件下产生的失业、养老、医疗等对社会成员造成的负面影响，保障社会成员的基本利益。

4. 通过中央对地方的转移支付制度调整地区间的利益格局，促进公共产品供给的均等化，并为地区间社会、政治、经济、文化的协调发展创造条件。

5. 通过对公共项目的投资，优化文教科卫支出，通过公共财政分配满足社会共同需要，解决社会公共问题。

无论从财政本质看，还是从财政产生与发展角度分析，财政天然就具有分配社会产品或国民收入的功能。如果没有这一职能，财政就失去了存在的必要性及其基础。四、稳定经济的职能——实现政府的经济职能（一）含义

稳定经济的职能是指财政具有通过一定方式促进国民经济实现总量平衡并适度增长的功能与职责。（二）目标

保持劳动力的充分就业、物力资源的充分利用、物价的稳定、有利的国际收支和适度的经济增长。（三）存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有稳定经济的职能，原因在于市场存在着缺陷而不能自动调节，以致经济波动的幅度可能愈益变大。稳定经济和经济增长是市场机制的职能，即市场机制在稳定经济和经济增长方面起着基础性作用。市场能够随“看不见的手”在一定程度、范围、对象、内容方面调节和稳定经济。但是，市场也有其弱点和消极方面。市场经济活动是具有周期的，会出现经济波动的状态，会导致供给和需求总水平的不稳定。市场竞争又可能受其外部干扰出现竞争不足、不充分的情况。市场的基础性作用及其存在的弱点和消极方面，需要财政稳定经济的职能来调控和克服。（四）实现方式

促进经济稳定和增长的主要任务是调节总供给和总需求的平衡。政府实现经济职能需要通过财政收支、信贷收支、外汇收支和物资供求来配套进行。就财政而言，它是调节总供给和总需求平衡的重要手段。一方面通过累进所得税制度和建立失业救济金等方式发挥自动稳定机制作用。另一方面通过相机抉择机制，在经济滑坡（萧条）时期，总需求小于总供给，财政可通过增加支出或减少税收，或两者同时并举，由此扩大总需求，增加投资和就业；在经济繁荣（过热）时期，总需求大于总供给，财政可通过减少支出或增加税收，或两者同时并举，由此减少总需求，紧缩投资，抑制通货膨胀。总之，通过财政收入和支出的松紧搭配、相机抉择，决定和影响总需求和总供给的平衡，阻止经济滑坡和维持经济繁荣，使整个经济协调、稳定地发展，并有适度的增长。五、监督管理的职能——实现政府管理职能（一）含义

监督管理的职能是指财政具有通过一定方式对财政资金运动进行监督、控制，对财政资金使用效益进行考核分析的功能和职责，其本质是对财政参与者的有限理性与因机会主义倾向导致的非理性行为的抑制性反应。（二）目标

确保财政资金的运动能以最小的代价最大限度地满足公共利益的要求。（三）存在原因

在社会主义市场经济条件下，财政之所以具有监督管理的职能，原因在于它不仅是政府自我管理、克服政府失灵的内在需要，而且是实现民主政治的根本要求。（四）实现方式

1. 建立与完善激励—约束机制。鼓励权为民所用，反对以权谋私，杜绝首长项目、关系项目，并强化对财政活动参与者的非理性行为的惩罚。

2. 完善财政决策机制，使财政决策公开化、程序化、透明化与科学化，反对长官意志，杜绝财政决策的随意性和暗箱操作。

3. 强化财政决策执行过程中的监控，及时发现和解决财政决策执行过程中的各种问题，比如强化纳税检查，防止偷税、漏税以及完善税制。

4. 强化对财政决策执行结果的审核，即对财政决策执行结果要进行严格的内部审计和考核，比如：强化对财政支出和财政投资项目的评估，既可以有效地评价过去的财政政策及决策执行效果，又可以为未来的财政决策与决策执行提供经验与教训，防止在财政决策及其执行过程中重蹈覆辙。

5. 加强道德规范建设，在财政领域形成共同的符合社会道德标准的价值观、权利观、地位观和道德观。如：制定《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《人民检察院监察工作条例》等规章制度，以规范和引导公务员、领导干部的工作。

在市场经济条件下，财政具有维护国家、配置资源、分配收入、稳定经济、监督管理的职能。其中，维护国家的职能是市场经济中政府的政治作用在财政领域的延续与体现，其最终目标是维护政府的存在与发展；配置资源、分配收入、稳定经济三大职能是市场经济中政府的经济作用在财政领域的延续与体现，其总的目标是克服市场失灵，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进国民经济协调、可持续发展；监督管理的职能是弥补政府失灵的内在要求和完善民主政治的要求，其目标是抑制财政参与者的有限理性与因机会主义倾向导致的非理性行为，推动财政决策制定与财政决策执行过程的民主化和科学化，提高财政决策制定与财政决策执行的质量。【关键词】财政　市场效率　帕累托最优状态　公共产品　外部效应　自然垄断　道德风险　逆向选择　洛伦兹曲线　基尼系数　政府失灵　寻租　维护国家职能　资源配置职能　分配收入职能　稳定经济职能　监督管理职能

复习思考题1. 怎样理解财政的国家主体性？2. 财政分配为什么是强制的无偿的？3. 怎样理解财政产生的条件？4. 市场失灵所包括的内容有哪些？并对每一项市场失灵举例说明。5. 什么是“寻租”？如何理解政府的寻租行为？6. 如何正确处理政府与市场之间的关系？7. 如何理解财政的配置职能？财政配置与市场配置的关系如何？它们该如何定位？8. 你是否认为财政应当具有监督管理的职能？为什么？

第二章 公共产品理论

第一节 公共产品理论的发展

公共产品理论是现代财政理论体系的灵魂。这是因为所有的财政学问题（公共经济学问题）都可以归结为有关公共产品的四个基本问题：生产什么？如何生产？为谁生产？如何决策？不仅公共支出是围绕着公共产品的供给展开的，而且公共收入也是围绕着公共产品的成本费用负担展开的。所以该理论也是全书最重要的基础理论之一。公共产品理论最初出现于19世纪80年代，后来历尽许多人的贡献逐渐发展起来。其中主要贡献者有：一、休谟的“免费搭车”论

休谟在他的《人性论》中用“草地排水”的例子对公共产品进行了分析。他分析说：“两个邻人可以同意排去他们所共有的一片草地中的积水，因为他们容易相互了解对方的心思，而且每个人必然看到，他不执行自己任务的直接后果就是把整个计划抛弃了。但是要使1000个人同意那样一种行为，就比较困难了，甚至是不可能的。他们对于那样一个复杂计划难以同心协力，至于执行那样一个计划就更加困难了，因为每个人都在找借口，都要想使自己省却麻烦和开支，而把全部负担加在其他人身上……政府虽然也是由人类所有的缺点所支配的一些人组成的，可是它却借着最精微、最巧妙的一种发明，成[1]为在某种程度上免去了所有这些缺点的一个组织。”休谟的这些言[2]论实际上指出了公共产品提供中的“免费搭车”心理与行为，这就决定了必须有政府参与才可能解决公共性的问题。二、穆勒的灯塔案例

穆勒认为，政府职责是保障人们生命、人身和财产安全，制定规则，铸造货币，建设公共设施，主办初等教育等。之所以需要政府提供上述公共设施，是因为这些服务不一定能获得适当报酬。穆勒还较早地分析了灯塔问题。他认为海中的船只虽然可以从灯塔的指引中获益，但要向他们收取费用就办不到了。除非政府用强迫抽税的办法，否则灯塔会因无利可图而无人建造。灯塔收费的困难，指出了要依靠市场力量来提供公共物品是困难。他的灯塔案例被后来研究公共物品的经济学家广泛使用。三、奥意财政学派

公共产品理论作为系统理论，是建立在边际效用价值理论基础上的，是“边际革命”在财政学领域产生的最重要的结果之一。而最先完成这一革命的是奥地利和意大利的财政学者，如马左拉、萨克斯等。他们都认为，边际效用理论除了适用私人产品外，还适用于公共产品。但由于公共产品消费的不可分割性，人们无法通过消费数量的调节来改变边际收益，因此只能通过改变成本来适应同一数量的公共产品，其具体表现为不同的个人支付不同的税收价格。四、林达尔均衡

1919年产生的林达尔均衡理论是公共产品理论最早的成果之一。它的创立者林达尔认为公共产品价格并非取决于某些政治选择机制和强制性税收，而是每个个人都面临着根据自己意愿确定的价格，并均可按照这种价格购买公共产品总量。处于均衡状态时，这些价格使每个人需要的公用产品量相同，并与应该提供的公用产品量保持一致。因为每个人购买并消费了公用产品的总产量，按照这些价格的供给恰好就是每个人支付价格的总和。林达尔均衡理论使人们对公共产品的供给水平问题取得了一致，即分摊的成本与边际收益成比例。总之，林达尔均衡指个人对公共产品的供给水平以及它们之间的成本分配进行讨价还价，并实现讨价还价的均衡。五、萨缪尔森模型

萨缪尔森1954年、1955年分别发表的《公共支出的纯粹理论》和《公共支出理论的图式探讨》提出并部分地解决了公共产品理论的一些核心问题，如：如何用分析的方法定义集体消费产品？怎样描述生产公共产品所需资源的最佳配置的特征？他在“公共支出的纯粹理论”一文中将公共产品定义为这样一种产品：每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。这一描述成为经济学关于纯粹的公共产品的经典定义。六、蒂鲍特模型

1956年蒂鲍特（C．M．Tiebout）发表了论文《一个地方支出的纯理论》后，随即出现了大量关于地方公共产品的文献。蒂鲍特构建的是地方政府模型，他认为：人口可以流动，存在足够多的潜在或者现存社区，这些社区提供不同的公共产品，居民能够通过无成本的迁移，选择提供最好的公共产品和税收组合的社区，并且通过这一过程显示出他们对公共产品的真实偏好。其结果是这样一个均衡：居民们在社区间的分布建立在对公共服务的需求上，每个居民获得他自己最想要的公共服务（税收）组合。注释[1]休谟．人性论［M］．关文运，译．北京：商务印书馆，1997：578．[2]Free riding：Certain individuals may benefit trom a good without paying to support the good's production．

第二节 公共产品概述

在市场经济条件下，由于资源配置最终将通过市场与政府的共同作用来实现，这必然要回答市场与政府应分别提供哪些产品的问题。解决这一问题的前提是需要区分社会产品的不同属性，明确其相应的特征，才能确定政府通过财政来分配的对象。这一点是现代公共财政在实现资源配置时首先要回答的问题。一、公共产品（一）公共产品的特征

公共产品是与私人产品相对而言的。用来满足私人或个体需要的商品和服务被称为私人产品，私人产品具有排他性和竞争性以及效用的可分割性；而用来满足社会共同需要的产品和服务被称为公共产品。与私人产品相比较，公共产品主要有以下三个基本特征：

1. 非排他性

非排他性，即公共产品一旦提供出来，不可能排除任何人对它的消费。而排他性是指个人消费被排除在某种物品的消费之外，它与物品的所有权相关。在私人产品的概念下，拥有财产所有权的个人也对产品拥有所有权，只有其本人才拥有享受该产品消费的权利，而不允许受到他人的侵犯。所以，私人产品具有排他性。在公共产品概念下，这种排他性是不存在的。其原因是：①任何人都不可能不让别人消费它，即使有些人有心独占对它的消费，但或者在技术上不可行，或者虽然技术上可行但成本很高，因而是不值得的。例如，国防、环保等项目一旦建立或实施，就无法在其可覆盖的领域内排除某些个体的自然享用。②任何人都不得不消费它，即使有些人可能会不情愿，但却无法对它加以拒绝。③任何人都可以恰好消费相同的数量。

2. 非竞争性

简单地说，非竞争性就是一旦公共产品提供出来，没有必要排斥任何人对它的消费，因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加。其原因是：①边际成本为零，即在生产方面，根本不再需要增加资源的投入。②边际拥挤成本为零，即在消费方面，根本不会减少其他人的满意程度，或者说根本不会带来“拥挤成本”。例如，公共道路和桥梁的建设，在达到拥挤状态之前，任何人的通过都不会妨碍他人的共同通过。

3. 效用的不可分割性

由于公共产品与社会共同需要密切相关，是出于社会成员的共同利益或国家利益而提供的，这种产品本身就具有社会共同受益和整体消费的特点。政府统一提供社会公共产品不仅能有效控制公共产品的成本，提高其效用，而且政府也希望在国家既定的社会制度和秩序条件下，每个公民既自然享有国家制度和秩序赋予的权利，也自然接受国家制度的相应约束。这实际上既说明公共产品的效用不可分割，也表现出公共产品还具有非拒绝性。强调这一点，可以更完整地体现政府提供公共产品的全部意图。（二）公共产品与私人产品的区别

1. 私人产品

在经济生活中，一些产品可以通过市场竞争，按照等价交换的原则取得，并由拥有者获得该产品的全部所有权与使用权。在此情况下，这类产品将表现出显著的排他性，即一人取得，其他人将无权使用与拥有。这种具有取得上的竞争性与消费上的排他性的产品通常被称为私人产品。在社会经济生活中大量的商品都具有私人产品的属性。私人产品可以充分表现为社会成员对这种产品的需求愿望，可以在经济上对消费者希望的产品价格进行度量，可以使生产者通过市场供求情况的变化来决定其产量。因此，私人产品一般由市场提供，并建立在私人需要的基础上。

2. 私人产品与公共产品的比较

公共产品的上述特征，使其区别于私人产品。按照萨缪尔森的描述，纯粹的私人产品的消费表现为：i

其中X为商品总量；X为第i个消费者对这种商品的消费量。上JJ面的公式表明：①商品X总量等于每一个消费者i对这种商品的消费J数量之和；②私人品在个人之间是可分的。

就纯公共品而言：i

X＝Xn＋yn＋y

上面的公式表明：①就消费目的而言，任何一个消费者i都可以支配公共物品的总量X；②公共物品在个人之间是不可分的。n＋y

显然，这种能为任何人享用且具有非排他性和非竞争性的公共产品难以给提供者带来直接的经济利益，使得任何私人企业都不愿接受这类产品的生产与提供。因此，公共产品成为市场失灵的一种表现形式。但从整个社会角度看，公共物品是国家巩固、社会安定、经济发展及国民福利增长的需要。因此，公共物品的提供只能通过发挥政府的作用，由公共部门来提供。（三）公共产品的分类

1. 纯公共产品与混合产品

按公共产品在消费过程中的不同性质，公共产品可以分为纯公共产品与混合产品。

纯公共产品是指该产品在消费过程中同时兼有完全的非竞争性和非排他性，如政府服务、政府政策、国防建设、公共卫生服务、城市绿化等。然而在现实生活中，纯公共产品并不多见，更为普通的是介于私人产品与公共产品之间的混合产品。

混合产品是不完全具备非排他性和非竞争性。它们或者有非排他性而没有非竞争性，或者有非竞争性而没有非排他性。因而其性质就处在纯公共产品和私人产品之间。由于其兼备公共物品和私人物品的性质，就既可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。

混合公共产品又可以分为两种：

一是所谓的俱乐部产品。其特征是在一定范围内其消费具有非竞争性，但却具有可排他性，即不付费者可以被排除在消费之外。这类公共产品是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效用的公共产品和服务。如道路、桥梁、游泳池、博物馆等。

二是准公共产品。由于某些产品的效益外溢，使得非竞争性与非排他性变得不充分，我们称之为准公共产品。这类产品往往是由外部效应引起的。这类公共产品所提供的效用一部分由其所有者享用，或者说，其效用是可以定价的，从而可在技术上实现价格排他，使其具有私人产品的特性。同时，这类产品的另一部分效用可由所有者之外的人享有，即效用具有不可分性。因此，它又是公共产品。有人把混合产品统称为准公共产品，但严格来讲，只有效益外溢的混合产品才可成为准公共产品。如，某人接受痢疾疫苗的注射，对于他本人可以减少被传染的机会，他从中获了利益，这是完全为某个人拥有的内在利益。从这一角度来看，注射疫苗这种产品具有竞争性和排他性；但是，从另一角度来说，在他得到个人利益的同时，也使邻居因为能减少染上疾病的可能性而从中获益，由于这种产品的效益外溢，使得它具有非竞争性和非排他性。如高等教育或其他专门性教育，受到教育的人会因此直接受益，并为其日后的经济收益奠定基础，但教育无论在什么层次上，都带有社会功能，即教育可以使全社会的文明程度提高，创造更加和谐的社会环境和良好的发展前景。

混合产品与准公共产品的联系与区别。它们是整体与部分的关系。混合产品（mixed goods）既包括准公共产品，也包括准私人产品。而准公共产品（nopure public goods，partial public goods）是不完全具备公共产品两个特性（部分具有私人产品特性）的公共产品。典型的如：收费性公共产品（道路、桥梁、公园等）。而准私人产品是不完全具备私人产品两个特性（部分具有公共产品特性）的私人产品。典型的如：外溢性私人产品（烟酒、书籍等）。

2. 全国（性）公共产品与地方（性）公共产品

公共产品按其受益范围的大小，又可分为全国性公共产品和地方性公共产品。

全国性公共产品的受益范围是全国性的，可供全国各社会成员同等享受和同等消费。它的受益对象往往是全国居民，如国防、外交等。

地方性公共产品是指满足一定区域内广大居民需求的物品。其受益对象、受益范围有限，有着一定的地域性，其提供者主要是地方政府。实际上，现实中的全国性公共产品是屈指可数的，绝大部分公共产品是以地方公共产品的形式存在的。

3. 拥挤性公共产品与非拥挤性公共产品

拥挤性公共产品的供给水平（效应）随消费者数量的递增而递减，如道路、桥梁、博物馆、图书馆等。拥挤性公共产品产生的根源在于其受益范围的空间限制，或者说服务范围的有限性。

非拥挤性公共产品的供给水平（效应）同消费者的数量无关，例如国防，不会因人口的增加而导致效应的下降和边际成本的上升。大部分地方公共产品由于其受益具有一定的空间范围限制，因而当该产品的消费者达到一定规模后，就产生了拥挤性，从而使消费者的效应降低。二、公共需要

在社会经济生活中有一类特殊的需要，即涉及全体社会成员共同利益的需要，可以表现为国家的安全、社会的安定有序、良好的环境、公共信息等众多方面。我们把这种需要称为社会的公共需要。公共需要和私人需要是对应的。简单来讲，社会公共需要就是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。这些公共需要不可能也不必准确计算出每一个社会成员的个别需要量，实践中也难以计算每一个社会成员应当为此支付的代价。因此共同需要往往不能在私人之间进行分割。

前面既然有了公共物品的概念，为什么在这里还要提出公共需要的概念呢？原因主要有以下几个方面：第一，我们在研究经济学时，要通过物的关系来透视人们的社会关系。公共物品是指商品和服务的使用价值形态，而它们的社会性要通过以货币表现的价值形态来体现。例如，在市场经济条件下公共部门提供公共物品不是实物供给，而是通过货币形式的征税和拨款等财政收支过程提供。因而提出公共需要的概念是为了明确提供公共物品的目的并有利于从货币价值形态上分析提供公共物品所体现的社会关系。第二，我们在学习财政学时，需要说明的是，提供公共物品是国家所有公共部门的职责；而财政部门并不直接生产或提供公共物品，而是通过收支形式为各公共部门供给公共物品提供财力保障。因而财政的目的不是提供公共物品，而是为供给公共物品筹集资金并有效使用资金，最终目的是满足社会的公共需要。（一）公共需要的特征

1. 社会公共需要是社会公众在生活、生产和工作中的共同需要。作为向社会全体公众提供的公共产品，其效用具有“不可分割性”。

2. 为了满足社会共同需要而提供的公共产品，应由社会成员共同享用，也就是个别或一些社会成员享用这种公共产品时，并不排斥其他社会成员的享用，即不具有排他性。如市民从市政府投资兴建公共工程、治理大气污染中受到呼吸新鲜空气、延年益寿的好处，并不排除其他人也从中受益。

3. 社会成员享用为满足社会公共需要所提供的公共产品和劳务，无需直接付出代价或只需支付与提供这些公共产品的耗费不对称的少量费用。如居民使用道路、桥梁、港口等公共设施时，不支付费用或支付少量费用。

4. 满足社会公共需要的物质来源只能是社会产品的剩余部分。如果剩余产品表现为价值形态，就只能是对m部分（剩余价值）的抽取。（二）社会公共需要包括的范围和内容

1. 典型的社会公共需要（纯社会公共需要）：指保证执行国家职能的需要，包括政权职能和某些社会职能。如公安、司法、监察、国防、外交、行政管理等。

2. 半社会公共需要，又称准社会公共需要：指介于公共需要与个人需要之间，性质上难以严格划分的一些需要，如高等教育。

3. 大型公共设施，包括基础产业。这些属于再生产的共同条件。马克思在《经济学手稿》中指出：共同生产条件是指处于直接生产过程之外的生产条件，直接生产过程是指单个资本的生产过程。共同生产条件则是为每个企业直接生产提供的外部条件，是社会公共资本的生产过程。公共资本是指铁路、建筑物、农业改良、水利设施等固定资本，它在使用上具有共同性的特点，它不能被单个企业独占，也不能包括在某个特殊的生产过程中，而是具有广泛的外部经济效益，因而具有公共产品的性质。（三）社会公共需要具有共同性、历史性和特殊性

社会公共需要具有共同性，但又具有历史性、特殊性。一般来说，社会公共需要在任何社会形态下都是存在的，不会因为社会形态的更迭而消失，这是社会公共需要的共同性。但是公共需要又具有特殊性，即社会公共需要具体地存在于特定的社会形态之中，它是具体事物而不是抽象的东西。所谓其历史性，是指社会公共需要随着社会的发展而变化，但主要表现为统治集团的需要。对它的历史性可以沿两条线索去探索：一是社会生产发展的线索，研究在一个个具体的经济发展阶段上，社会产生了或者可能产生怎样的一些公共需要；二是生产关系变迁的线索，研究在一个个具体的社会形态下，统治阶级或集团如何以社会公共需要的名义将剩余产品的分配做有利于本阶级或本集团的安排。

第三节 公共产品提供方式

由于公共产品的性质并非完全相同，因此，公共产品的提供方式也不一样。其基本原则是：纯公共产品由政府提供，混合产品则要同时借助于政府和市场的力量共同提供。一、公共物品的提供方式（一）公共物品的市场均衡问题

关于资源最优配置的市场是否适用于公共物品的生产和消费的问题，是有关研究公共物品时需要解决的一个前提问题。有些学者认为，如果已知公共物品的需求曲线和供给曲线，就可以根据供求分析法得出公共物品的均衡价格和均衡产量，于是公共物品的生产问题就会像私人物品一样迎刃而解。但是，事实并非如此。

通过经济学的学习可知，市场需求曲线是将同一市场的所有个人需求曲线水平相加得出的，而公共物品的市场需求曲线则不同。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，所有个人对公共物品愿意支付的价格等于每个个人愿意支付的价格。因此，公共物品的市场需求曲线不是像私人物品市场需求曲线那样通过水平相加求得，而是通过垂直相加求得，如图2－1所示，d、d、d是公共物品的个人需求曲线，123D是公共物品的市场需求曲线。公共物品的市场供给曲线可以用生产公共物品的边际成本曲线表示，如图2－1中所表示的S曲线，公共物品的需求曲线和供给曲线的交点决定公共物品的均衡产量和均衡价格。图中的均衡产量Q是社会有限资源下所提供的公共物品的产量，价格P等于边际成本。图2－1　公共物品的市场需求曲线和市场均衡

但是，有些学者认为，公共产品的市场均衡分析并没有实际应用意义。因为，公共物品的需求曲线是立足于许多不可能存在的假设条件。其中假设条件之一是消费者能够准确地说明其对公共物品的价格和需求量的关系，而这一假设显然不符合事实。事实上，公共物品的消费者说不出自己对公共物品的需求价格，而且都想免费搭车享用公共物品。因此，公共物品的市场均衡是一个特殊问题，不可能通过市场上个人决策方式来决定，必须寻求决定公共物品提供的特殊方式。正是在这种情况下，西方学者提出了成本—效益分析法。通过效益与成本的对比来选定和评估经济建设项目。特别是在公共物品占社会产品的比重明显升高之后，又提出公共选择理论，探索通过改进政治决策来优化公共物品的配置效率。（二）纯公共物品的提供方式

一般而言，纯公共物品只能由政府来提供而不能由市场提供，这是由政府运行机制和市场运行机制的不同决定的。市场是通过买卖关系提供产品和服务的。在市场上，谁有钱，谁就可以购买商品和享用服务，钱多多买，钱少少买，无钱就不能买。总之市场完全遵从自愿和对等的原则实现交易过程。因此，市场买卖要求利益边界的精确性。

由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，对它的需要或消费是公共的或集合的。所以决定了竞争性的市场机制不适于提供公共物品。原因在于：一方面，从公共物品提供的角度看，非竞争性是指新增一个消费者的边际成本为零。这就意味着，如果公共物品按照边际成本定价，那么，私人部门提供就得不到其所期望的最大利润，所以私人投资者不会自愿提供纯公共物品；另一方面，从公共物品消费的角度看，非排他性意味着一个人使用公共物品，并不排除其他人也从中受益，即使从技术上可以排他，但花费的成本太大，这样，消费者不会自愿花钱消费这种物品，而期望他人购买自己从中受益，即所谓的“免费搭车”。免费搭车现象使公共物品也不适于通过市场买卖方式提供，否则，每个人都会花钱去购买私人物品，而等着他人购买公共物品，自己搭便车从中受益。

与市场机制相比，政府的运行机制有所不同。政府的性质和运行机制决定了其可以解决市场提供公共物品所存在的难题。一方面，政府具有社会职能，因而满足社会成员的公共需要、追求社会目标，是政府本来应当承担的职责；另一方面，政府是一个公共权力机构，拥有向社会成员征税的权利，税收是保证纯公共产品供给成本得到补偿的最好途径。从这个意义上讲，表面上纯公共物品免费享用，实际上是以纳税为代价的。

政府主要通过无偿征税来提公共产品。但是，征税是可以精确计量的，如无论按率征收或定额征收，都可以保证政府取得一定数量的税收。而政府运用税收向社会提供公共产品时，由于这些产品的享用一般是不可分割的，无法量化，因此，每个人的纳税额与他所享用的公共产品是不对称的，不能说多纳税就多享受，少纳税就少享受，不纳税就不享受。换句话说，相对于市场买卖中利益边界的精确性而言，纳税人负担与公共产品享用之间的关系缺乏精确的经济依据。正是这种矛盾存在的缘故，决定了公共产品的提供不能由私人去完成，而只能作为政府的责任。

由以上分析可知，市场只适于提供私人产品和服务，对提供公共物品是失效的。而提供公共物品恰恰是政府活动的领域，是政府的首要职责。政府经济学关心的问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品的范围和财政支出的规模。（三）混合物品的提供方式

前面我们提到了纯公共物品的提供方式，而公共物品可以分为纯公共物品和混合物品两类。混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，因此既可以采用公共提供方式，也可以采用市场提供方式。由于混合物品又是由两种原因引起的：一类是具有非竞争性又具有排他性，另一类是由外部效应引起的。

先看具有非竞争性又具有排他性的第一类混合物品。以一座桥梁为例，桥梁成本可以通过两种方式来弥补：一是由政府税收弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是向过桥车辆收费弥补，如同一般商品买卖一样，谁过桥谁交费购买使用权，这是市场提供方式。政府要考虑的问题是从社会角度出发比较两种提供方式何者为优，比较的根据是什么。比较的依据只能是效益和成本。不论采取哪种提供方式，该桥梁提供的社会效益和建筑成本是相同的，但是无论征税或收费都会产生本身的成本并可能带来一定的效率损失。征税成本是指征管成本和缴纳成本；税收的效率损失是指因征税而带来的社会福利损失，亦称税收超额负担。收费要设置管理设施和管理人员，要花费成本。另外，由于收费会在一定程度上限制过桥的车流量，在不过分拥挤的情况下，对社会而言产生一部分消费损失，这是收费的效率损失。最终选取哪种提供方式，取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的对比。

再看具有外部效应的第二类混合物品。选取这类混合物品的提供方式，首先在于判断外部效应的大小。当外部效应很大时，可视为纯公共物品，采取公共提供方式。例如基础科研成果是一种典型的外部效应物品，而且政府的政策是鼓励付诸应用的，一般是采取公共提供方式。其实多数公共物品都具有较大的外部效应，但是为了提高公共物品的使用效率并适当减轻政府负担，对多数混合物品采取混合提供方式是一种较佳的选择。例如卫生保健，一部分由政府提供，一部分向医疗者收费。采取混合提供方式，既可以保障职工和居民的医疗需要，又可以避免病床过分拥挤和药品的浪费。当采取收费方式时，政府所要关心的问题是合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收费，或提高收费标准，加重居民负担，甚至造成严重的社会问题。

从各国的实践来看，混合物品的有效提供主要有以下几种方式：①政府授予经营权。对于具有规模经济效益的自然垄断行业，政府部门通过公开招标形式选择民间企业，通过签订合同的方式委托中标企业去经营，但政府部门对这一领域实行政府规制，一方面禁止其他企业自由进入，另一方面又禁止中标企业制定垄断价格。②政府参股。对于那些初始投资量较大的基础设施项目，如道路、桥梁、高速公路、机场、港口等，由政府通过控股和入股参与建设和提供。③政府补助。对于那些提供教育服务、卫生服务的民间机构以及从事高新技术产品开发的民间企业，政府给予一定数量的补助。这是因为教育服务、卫生服务、高新技术的开发都具有正的外部效应。补助的方式包括补贴、贷款贴息、减免税等。（四）公共物品私人提供问题的研究和实践

20世纪80年代以来，财政学中有关公共物品的理论在许多方面取得了进展，其中尤以公共物品的私人供应问题的讨论最为引人注目。传统理论认为，公共物品特别是纯公共物品领域是公共部门活动的范围，但公共物品私人提供的研究对此提出了挑战。

公共物品的私人提供问题研究是科斯提出的。他在1974年发表了《经济学中的灯塔》一文，回顾了英国早期历史上灯塔这种公共物品的供应情况。在1610—1675年间，当时英国的领港工会拥有建造灯塔的特权，向船只收取费用，但并没有建造一个灯塔，而私人却建造了10个灯塔。私人建造灯塔需要向政府申请许可证，得到政府批准授权收费，于是形成船只收费制度。到1820年，英国公营灯塔24个，私营灯塔22个，到1842年，因私人收费过高又全部收归公营。科斯在这里提出了公共物品供给的一个重要理论问题，就是在政府批准授权下的公共物品的私人提供问题。这带动了其后许多经济学家展开对公共物品私人提供问题的研究。

美国乔治梅森（George Mason）大学教授、布坎南中心研究员泰勒·柯文（Tyler Cowen）曾对公共物品私人提供问题的可能性进行了多方面的阐述，并提出了值得人们思考和参照的意见。他指出人们支持政府干预的最主要的经济学论据，是市场不可能提供公共物品或无法解决外部性问题，于是公共保健、福利项目、教育、道路等都贴上了公共物品的标签。但他认为，大多数人没有意识到，市场经常采用变化多端的方式解决公共物品供给问题，并列举了许多例证：①企业通常通过开发出某种技术，使不掏钱者不能享受到某种物品或服务的好处，从而解决了搭便车问题。如，有线电视公司对其转播加密，没有定购的家庭就不能收看电视。②公共物品也可以在人们购买私人物品时由卖主“捆绑”提供。比如购物街向购物者提供的照明、保安、休息室等，就这些服务直接向每个人收费是不可能的。于是，购物街就通过在这条街上销售的私人物品中增加一定的费用，将公共物品和私人物品“捆绑”在一起来提供这些服务。③灯塔案例是经济学家认为最著名的公共物品不可能由私人提供的例子。经济学家论证说，如果私人灯塔主不能向享受灯塔服务的船只收费，就会出现免费搭车问题。然而，19世纪英国海岸线的灯塔却是由私人拥有的。灯塔主知道，他们不便于直接向船主收费，于是他们将灯塔的服务转让给附近港口的所有者，这就更有利于拥有灯塔的港口所有者吸引船只进入他们的港口。结果证明，经济学家津津乐道的最普遍的私人不能提供公共物品的案例，并不是十分令人信服的。④有些公共物品由私人提供可以通过明晰经济资源的产权关系的办法来解决。比如一个被污染的湖泊的清淤问题，如果是一个国有湖泊，用国家税收清淤便没有理由向公众收费。但是如果是一个私人所有或者政府批准授权经营的湖泊，所有者或经营者就可以向钓鱼者、船夫、游客等从中获益的人收费。

泰勒·柯文教授还特别指出，市场供给公共物品的失灵，必须和政府供给公共物品的不完善进行一番认真的比较和权衡。政府依靠官僚机构为消费者服务，由于缺乏激励机制，难免效率低下。而且，往往掺杂了官员自身的利益，为了显示个人政绩或为了拉选票而滥用公帑的例子，不胜枚举。他认为，只要有可能，让私人来供给公共物品，通常要比由政府供给更有效率。

当经济学家正在争论不休仍然没有得出确定结论的时候，世界各国公共物品由私人提供的实践已经悄悄地在进行，而且在不断扩展。公共物品由私人提供的事实原本早已存在，比如慈善事业，就是公共物品由私人自愿提供的例证，国际的多边援助，我国私人捐助的希望小学等也是如此。在财政学理论中，行政、国防、公安、司法等部门被认为是提供纯公共物品的绝对典型。人们难以想象监狱、警察、法庭这类国家权力的象征性机构交由私人经营管理的后果会怎样。然而，在美国却允许举办“私人监狱”、“私人警察”和“法庭的私有化”。当然，这种做法是和美国的政治经济制度相联系的，其他国家不可以随意模仿。我国随着改革开放的深化，公共物品私人提供的做法正在扩展，如公路的“贷款修路，收费还款”方式，公共项目采取“BOT”（build－operate－transfer，建设—经营—转让）方式，吸引外资和私人投资进行污水处理和城市垃圾处理，等等。这些新的做法，对缓解我国公共设施建设的滞后状况发挥了重要作用。二、公共生产（一）公共生产的地位和类型

公共物品的提供方式涉及公共物品的生产方式问题，因为公共物品可以由政府直接组织生产，即所谓公共生产，也可以由私人生产，政府购买。在市场经济条件下生产的方式有两种：私人生产和公共生产。私人生产具有很大的盲目性，这种盲目性源于信息不灵，而生产者的盲目性会损害生产效率。这是私人生产者自身无法克服的。公共生产是指由政府出资（由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位。按广义的生产概念，既包括生产有形产品和提供服务的工商企业，包括提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体，以及政府机关、公安、司法、国防和准国家机构的事业单位等部门。按狭义生产概念理解的公共生产，就是国有企业，也包括垄断性的国有企业。国有企业可分为竞争性与不完全竞争性两类，不完全竞争性企业又分为基础产业和自然垄断性行业。对不同性质的企业，改革措施也不一样。公共物品由国家机关和公共部门来提供，并不表明这些公共物品必须由国家机关和公共部门来生产，即公共提供不等于公共生产。公共提供无非是强调这种产品要通过预算程序来供给，消费者通常可以免费获得。但是产品的生产可由公共部门来承担，也可以由私人部门来承担。同样道理，私人提供也不等于私人生产，私人在市场上提供的产品也可以由公共部门来生产。

需要注意的是，公共物品的生产方式和提供方式并不是一回事。两者可以形成多种相互交错的组合：有些公共物品是公共提供、公共生产，如政府机关、国防等部门提供的服务以及这些部门从国有企业购置的办公用品和设备，垄断性国有企业提供的物品等都属于这一类；有些公共物品是公共提供、私人生产，如政府部门从私人企业采购的设备和购置的办公用品，私人企业承包政府工程等，都属于这一类；至于公共生产部分收费或私人生产由政府给予补贴的混合物品，则属于公共生产、混合提供或私人生产、混合提供。

为了进一步分析公共物品的生产问题，有必要对我国国有企业的地位、性质及其和财政的关系略作分析。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的基本经济制度。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。国有经济在整个国民经济中以及在公有制经济主体中具有特殊地位，社会主义市场经济是以社会化、现代化大生产为基础的。而国有经济是社会化、现代化大生产体系中的核心部门，它控制着国民经济命脉，对经济发展起主导作用。

我国社会主义建设特别是经济体制改革的实践证明，单纯从形式上和数量上追求全面国有化，并不符合社会主义初级阶段生产力发展的要求，也不利于国民经济的全面、协调、可持续的发展。国有经济的主导作用，不在于它的数量和比重的大小，主要表现在它的控制力上，要从战略上调整国有企业的布局。目前，我国国有企业的覆盖面过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须着力加以解决。国有企业要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全行业、自然垄断行业、提公共物品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，而不同类型的国有企业在国民经济中的地位、作用及同市场的关系是不同的。因而国有企业改革不应采取以完全市场化和竞争化为目标的单一模式，而应是分门别类，采取不同形式，分类改革，分别管理。（二）提供公共物品和某些提供准公共物品的国有部门和单位，采取国有国营模式

在国有部门的单位中，有一类是提供纯公共物品，典型的如国防、公安、司法、城市建设中的上下水道、绿化以及基础教育等，这些部门、单位和事业，不能靠向居民收费或通过市场化来维持和发展，基本上是由国家预算拨款，免费向公民提供服务的，它的资金来源主要是国家税收。另一类是提供准公共物品的企业和单位，如高校、医院、文艺团体、公共交通、自来水供应和煤气供应等，这些部门、单位和事业凡是由国家预算拨款创办的，自然应由政府直接控制和管理。但这些企业和单位运行中的资金可以有两种来源：一是国家预算，二是按政府规定的项目和标准向公众收费。因而，这些企业和单位可以根据不同情况采取不同的管理方式。（三）垄断性国有企业宜采取国有国控模式

垄断性国有企业主要集中在邮电、铁路、交通运输、能源以及原材料工业等基础设施和基础工业部门，还可以包括支柱产业和高新技术产业。基础设施和基础工业属于“上游”生产部门，为其他生产部门提供生产资料。他们的价格构成其他部门产品成本的组成部分。基础产业和支柱产业以及高新技术产业都是国民经济的命脉，在整个经济发展中具有高度连锁效应和带动作用。作为一个发展中国家，我国政府必须在这些部门中占据支配地位，以便实现资源的优化配置，调节收入分配，保证国民经济快速稳定增长。显然，这些部门不适于完全按照市场化原则进行改造，应选择国有国控模式，因此垄断性国有企业提供的物品可视为一种具有特殊性质和特殊意义的公共物品。国有国控并不意味着由政府直接经营，而是通过有法律效力的契约关系明确政府与企业间的责权利关系。为了发挥规模效益，应以资本为纽带，通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制的大企业集团。但是，即使那些适合股份制改造的企业也必须保持国有资本的控制力，尤其要避免外国资本在这些部门拥有控制权。（四）竞争性的大中型国有企业宜进行公司制改造

竞争性国有企业是指那些由国家投资建成、基本上不存在进入和退出限制、竞争性充分、以盈利为经营目标的国有企业。这些企业主要集中在加工工业、建筑业、商业和服务业，应按照“产权明晰，权责分明、政企分开、管理科学”的原则，分别改造为上市公司、不上市公司和有限责任公司，使企业成为以盈利为目的、自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。国企改革面临着观念转变、机制转变、运作转变等问题，其中基础是观念转变，核心是机制转变，但最终要实现运作转变。大中型国有企业的公司制改制，是指我国对国有企业从产权制度入手进行的改革，是多年来国企改革迈出的最大的一步，也是十分艰难的一步。这里需要政府特别是财政给予大力的支持。（五）中小型国有企业的改革方向是放开搞活

对国有企业改革必须把握战略性改组的策略，抓大放小，集中力量搞好大中型国企改革，尽快把小型国有企业推向市场，使其在市场竞争中求生存、求发展。搞活小型企业的形式可以是多样的，如以大带小，实行资产重组、鼓励兼并、合资、联合、托管，实行股份合作制或改造为有限责任公司，承包租赁或者拍卖出售等。【关键词】免费搭车　林达尔均衡　公共产品　非排他性　非竞争性　私人产品　纯公共产品　混合产品　俱乐部产品　准公共产品　全国（性）公共产品　地方（性）公共产品　拥挤性公共产品　非拥挤性公共产品　公共生产

复习思考题1. 简述公共产品理论。2. 简述公共产品的特征。3. 简述公共产品和私人产品的区别。4. 简述公共产品的分类。5. 简述公共需要的特征。6. 简述纯公共物品的提供方式。7. 简述混合物品的提供方式。8. 简述公共物品私人提供的原因。

第三章 公共选择理论

第一节 公共选择理论概述

公共选择理论的兴起同西方社会经济的发展密切相关，它是应一定时代的发展需要而产生的。西方传统的经济学在分析经济问题时，都以亚当·斯密的“经济人”假设作为出发点，即个人参与经济活动的动机都是利己心，其经济行为的目的都是为了个人利益的最大化——作为消费者要实现效用最大化；作为生产者要实现利润最大化。但在分析社会的政治行为时，经济学家们并没有运用这种“经济人”假设，而是把各种政治团体特别是政府作为摆脱了利己心的公共机构，作为一个专门为社会谋福利而没有自身利益的组织，其参与主体更是无私奉献的“圣人”。在自由放任时代，由于国家干预经济很少，这种分析方法并没有遇到挑战。但是，当凯恩斯主义的国家干预对经济的影响不断加深、人们对政府行为日益关注之时，经济学家们就要着手探讨政府所制定的各种经济政策为什么会失败或出现偏差，财政赤字、通货膨胀、效率低下和资源浪费等经济困境的根源在哪里。公共选择理论就是在这个时候应运而生的。

第二次世界大战后的西方经济日益依赖于政府干预的现实，给经济学家和政治学家提出了重大的研究课题。20世纪40年代末50年代初，三个年轻的美国经济学家——詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗和保罗·萨缪尔森，将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主政治和社会选择（公共选择或公共政策）的过程。他们的思想后来发展成为人所共知的公共选择理论、社会选择理论和公共物品理论。在这三种理论中，公共选择理论影响最广泛而且争论最大。公共选择理论提出了不同于作为新主流经济学的凯恩斯理论的解释。凯恩斯理论完全肯定政府对经济的干预，认为市场经济的内在缺陷必然导致经济衰退和严重失业，而国家的干预是弥补市场缺陷的唯一良策。公共选择理论则认为，人们必须破除凡是国家政府都会全心全意为公共利益服务的观念，不应视政府为公众要求提供公共物品的机器，而要看到政府既是由个人选出，也是由个人组成的群体。因此，选举规则和个人的多元目标追求是决定政府行为的重要因素。在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济状况和社会福利引入恶化的境地。英国经济学家邓肯·布莱克（Dencan Black，1908—1991年）被尊为“公共选择理论之父”，他于1948年发表的《论集体决策原理》一文（载《政治经济学杂志》1948年2月号），为公共选择理论奠定了基础。他在1958年出版的《委员会和选举理论》被认为是公共选择理论的代表作。当时，公共选择理论对这些社会“瘤疾”给予了独树一帜的分析，其主要创建人是美国经济学家詹姆斯·布坎南（James M．Buchanan）。他发表的第一篇专门研究公共选择的文章是《社会选择、民主政治与自由市场》（载《政治经济学杂志》第62期，1954年4月号）。布坎南与戈登·塔洛克（Gordon Tullock，1922—）二人合著的《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》被认为是公共选择理论的经典著作。布坎南因在公共选择理论方面的建树，尤其是提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础而获得1986年度诺贝尔经济学奖。

此外，著名经济学家阿罗（K．J．Arrow）、唐斯（A．Downs）（代表作《民主的经济理论》）、奥尔森（代表作《集体行动的逻辑》）、尼斯卡南（代表作《官员与代议制政府》）等对公共选择理论的建立和发展也做出了重要贡献。二、公共选择及公共选择理论（一）公共选择概念

私人部门主要是生产私人商品，满足私人需要；公共部门则主要提供公共品，满足公共需求。私人部门之所以愿意提供私人商品，是因为存在自身利益的内在驱动，他们在私人商品的价格信息引导下，追逐利润并力图实现利润最大化目标。与私人商品不同，公共商品具有非排他性、非竞争性等特征。这就造成了竞价与收费上的困难。因此，私人部门无法提供公共商品。在这种情况下，由于不可能通过竞争确定出公共商品的价格，从而不可能在均衡价格下产生能使供求达到均衡的产量。因此，这种由众多个人构成的公共需求的产生以及公共部门对于公共商品的生产和提供，都需要经过一个复杂的选择和决定过程。这种过程，不仅是一个经济的决策过程，而且在更大程度上是一个政治的选择和决定过程。但是，社会成员的偏好有差异，公众对公共商品的品种、质量、数量有不同的要求。那么，如何从个人偏好引申出一个集体的偏好就成为公共选择的基本问题。

所谓公共选择，是指在市场经济条件下，选民以个人利益最大化为内在动力，通过投票等民主程序来实现对公共经济政策的理性抉择。换言之，就是选民按照自身愿望和利益，通过投票选择最能表达自身偏好的政府来提供公共产品，履行公共经济职能。

在实际生活中，个人的偏好是千差万别的。因此，公共选择的目的就是为了保证政府能够按照大多数社会成员的意愿来提供公共产品。为此采取的方法主要是投票或其他民主形式和程序。公共选择的机制是各参与主体通过交易来实现个人利益最大化。因此，公共选择的过程实质上就是将个人偏好转化为社会偏好的过程。（二）公共选择理论

公共选择理论就是关于公共需求和公共商品决定过程和决定机制的理论。公共选择学派最主要的研究成果是“政治市场”学说，即把政府预算的决策过程看成是类似于市场由供求双方相互决定的过程。这个学说的中心是对投票制度的分析。

所谓公共选择理论（Public Choice Theory），是一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。

公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南说：“公共选择是政治上的观点，它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”丹尼斯·缪勒（Dennis C．Mueller）的定义常被西方学者引用：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治学、官员政治等等。”保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯在他们合著的流行教科书《经济学》中的定义是：“这一理论是一种研究政府决策方式的经济学和政治学。公共选择理论考察了不同选举机制运作的方式，指出了没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择；研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵；还研究了国会议员的短视，缺乏严格预算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。”通过这些定义，我们不难对公共选择理论及其研究的主题有一个大概的了解。（三）公共选择理论提出的意义

公共选择理论的提出，一方面是基于政府提供公共产品这一前提假设；另一方面，它也开辟了对投票等政治行为进行经济学观察与研究的崭新视角。从这个意义上说，公共选择理论打破了长期以来存在的政治学和经济学的界限，成为沟通两者的桥梁。简言之，公共选择理论的核心就是对投票及其相关决策程序的研究。它重点研究个人偏好是如何转化为社会偏好的，以及在这一过程中选民的真实意愿是否得以完整、充分的表达。（四）公共选择理论的内涵

1. 公共选择理论的前提：经济人假设

经济人假设是公共选择理论的重要前提。传统政治学中的“人”同经济学中的“人”是两个不同的概念。经济学中的“人”是理性的人，即追求个人利益最大化的人。然而，政治学中的人则是“政治人”，即代表民众利益，为了追求公共利益而展开活动，力图实现公共利益最大化的人。公共选择理论彻底颠覆了政治学中“人”的概念。经济人假设认为人有两个基本特点：自利和理性。公共选择理论认为，虽然理性原则并不总是意味着利己主义或一味追求个人主义，但个人即使在公共选择活动中也主要是追求个人物质利益，只是可能比在私人市场活动中要弱一些。而绝不是像传统理论中认为的那样，只存在公共利益而不存在个人利益。因此，在公共选择理论分析中将利己主义因素放在主要地位。

公共选择理论认为，政治领域中的人（如政治家、文官及其他国家（政府）代理人）同经济领域中的人是一样的，都是“经济人”，都是以追求个人利益最大化为行为目标的。公共选择理论认为，政治家追求选票最大化，选民追求投票净收益最大化，执行决策的政府官员追求预算最大化。这一假设，开辟了对政治现象和政治行为全新的观察视角和研究方法，构成了公共经济学的逻辑出发点和理论前提。

2. 政治市场的交易

有了经济人的假设和理论的切入点，公共选择理论还需要解决的一个问题是：在每个人都力图实现个人利益最大化的过程中，最终的结果是如何产生的？这一问题的关键在于“交易”。

交易是指各经济主体从个人利益最大化的目的出发，相互之间进行自愿交换，从而实现个人利益最大化。这一过程的本质是帕累托改善过程，其结果是帕累托最优的实现。布坎南接受哈耶克的观点，认为经济学是关于交易的学科，主要研究交易的过程及交易过程中次序的产生，研究独立的个体在自由交易中自发产生的秩序。经济学的基本命题是不同个体之间的交易。经济学是关于契约的学科，政治领域中的基本活动也是交易。政治是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。政治过程与市场过程一样，基础是交易行为，是利益的互换。交易还可以分为简单交易和复杂交易。简单交易是指基本的直接的交换，一对一的银货两讫。经济领域中的交易大部分属于简单交易。复杂交易则是指在多个主体之间进行多重反复交换，即多个“经济人”的相互交易。在政治领域，由于某项决策往往会影响到多个主体的利益。因而，大部分政治决策属于复杂交易。

在经济领域里，交易各方是平等的，交易完全是自愿的，交易的过程也是非强制性的，如果有任何一方不满意，交易就可以取消。但在政治领域，交易各方的权力是不均等的，而且交易一旦确定，就不能轻易取消或更改，因而具有一定的强制性特征。

引入交易的概念，能够很好地提炼和概括政治领域中各个利益主体之间进行的复杂的利益折冲过程，描述和解释政治决策的产生过程及其结果。

3. 方法论的个人主义

公共选择理论的第三个基本出发点是方法论的个人主义，认为人类的一切活动都应从个体的角度来理解，个人是分析的基础。社会被看做一种个人追求其自身利益的总量效果，国家被当做个人得以通过它寻求自身利益的一种机构。集体行动是一些个人为了各自的利益而共同行动，并承诺遵守相应的规则的活动，它不过是个体利益得以实现的工具。

4. 公共选择理论的特点：不在于做出价值观和道德上的判断

首先必须指出的是，公共选择理论事实上就是经济分析工具在政治领域的应用。正因为如此，公共选择理论的重心不在于判断“选择”的结果，而在于研究“交易”的过程。也就是说，事实上它并不在意人们选择的结果究竟是好还是坏，是对还是错；而仅是着力于研究组成集体的国民为什么选择这样而不是选择那样。因此，公共选择理论不涉及价值观和道德观上的判断，而只是对普遍规律的总结。公共选择认为，在选民投票选择政府的过程中，或者说在个人偏好转化为社会偏好的过程中，中位选民、利益集团、官僚集团、政治经济周期等因素发挥了重要作用。同时，也正是在这些因素的作用下，最终使政府失灵成为必然。

5. 公共选择理论的切入点：市场决策和非市场决策的划分

有了“经济人”的假设作为前提，那么从何处入手来剖析政治现象和政治行为呢？公共选择理论是从对决策环境的划分开始入手的。在日常生活中，每天都充斥着大量的选择：小到穿什么衣服，买什么食品；大到在选举中投哪一个候选人的票，确定什么样的银行存款利率等。公共选择理论认为，所有这些选择，都可以根据其决策环境的不同划分为市场环境和非市场环境两大类。

表3－1进一步说明了市场决策和非市场决策的联系与区别：表3－1　市场决策和非市场决策的联系与区别表3－2　英国经济学家皮科克的政治市场三级结构表初级政治市场：政治家出售政策给选民，选民为购买的政策支付选票政策供给市场：官员向当选政治家提供政策选项和实施政策的手段，政治家向官员提供预算政策执行市场：官员向选民提供公共产品和公共服务，选民向政府纳税三、公共选择理论基本思路

公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者）；在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。个人在社会活动中主要是做出这两类决策，只不过，前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策。该理论进一步认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动；即在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化。同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的，这种政治经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。公共选择理论试图把人的行为的两个方面重新纳入一个统一的分析框架或理论模式，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为的这两个方面，从而拆除传统的西方经济学在经济学和政治学这两个学科之间竖起的隔墙，创立使二者融为一体的新政治经济学体系。

第二节 投票理论

民主决策机制分为直接民主决策和间接民主决策两种形式。直接民主决策机制是指公民直接投票，参与公共决策，并以投票结果作为最终选择的一种决策制度。间接民主决策机制是指不由公民直接投票进行公共决策，而是由他们投票选举出少数人作为代表，并授权这些代表按确定的政治程序做出公共决策的一种决策制度，它也被称为代议制民主决策机制。直接民主决策机制的复杂性和运行的高成本，使其不能成为经常使用的决策机制。在西方国家现实政治生活中，实际运行的主要是间接民主决策机制。

间接民主决策机制的投票规则包括一致同意规则和多数票规则。

1. 一致同意规则

这是指一项决策须经全体投票人一致赞同或没有任何人反对，才能获得通过的一种投票规则。该规则实行的是一票否决制。根据这个规则做出的集体决策，可以满足所有投票人的偏好。因此，一致同意规则可以达到帕累托最优状态，这一点已经由维克塞尔（Wicksell）和林达尔（Lindahl）提出的维—林模型得以证明。

但在实际中，一致同意规则由于一些明显的缺点而难于被普遍使用，这些缺点是：①决策成本太高。有人曾证明，在三个人的场合一致同意就难以达成决策，在成千上万人的社会就更加困难。②这一规则要求人们在投票时能真实表达自己的偏好（如希望的公共物品数量及自己愿承担的税收份额），而由于公共决策利益分享的特殊性，投票者会采取策略行为隐瞒自己的真实偏好，以使自己获得更大利益而承担较少的成本。在多数投票者持有这种动机时，将使决策无法达成。③这一规则会被某些不良用心的人利用，从而造成少数人的苛政。因为任何一个人都有否决权，不良用心的人会借此敲诈那些极想使表决议案通过的人，以获得好处。基于此，一致同意规则只有在较小范围的公共决策活动中才是适宜的。

2. 多数票规则

这是指一项决策须经半数以上投票人赞成才能获得通过的一种投票规则。多数票规则又分为简单多数票规则和合格多数票规则。按照简单多数票规则，只要赞成票超过1/2，议案或决策就可以通过。按照合格多数票规则，赞成票必须高于半数以上的相当大的比例，议案才能获得通过。这种合格多数票规则又可以分为2/3多数制，3/4多数制，4/5多数制等。

虽然简单多数票规则最为基本和常用，但是实践中到底使用哪种具体的投票规则，通常视被表决议案的重要性而定。

在我国，决策的规则一般是一致同意规则和多数同意的规则。一致同意规则实质是一票否决制，该规则是最符合维护共同利益要求的规则，但一致同意规则很难实施。其原因是政府决策参与人有不同的偏好，难以达成一致意见；即使达成一致意见，其成本也是十分巨大的。

多数同意规则是政府决策普遍采用的决策规则，但无论是简单多数同意，还是比例多数同意并不必然有效。原因在于：第一，在对两种以上的方案进行选择时可能出现循环表决，循环表决不可能有最终结果；第二，为了消除循环表决，使决策有结果，便有可能规定表决程序，这样就会因决定表决程序的权力是决定表决结果的权力，谁决定程序，谁就决定决策结果；第三，多数同意规则不能完全反映个人偏好，特别是我们的多数同意在现实生活中取决于政府决策参与人是否进行了广泛深入的调查研究。（例如：公交车票的涨价，听取听证会，但参加人并没有一定代表性，政府如依此为决策标准，势必会造成决策的失效。）二、投票机制与中位选民（一）投票与社会偏好

西方学者认为，民主有两种基本形式，即直接民主和代议制民主。直接民主是指主权由公意组成，不可转让，不可剥夺，也不可被代表，只能由人民集体直接行使。代议制民主是指现代国家实现人民主权的制度安排，它通过选举来委托专门代表行使管理国家事务的权力。无论直接民主还是代议制民主，都把投票看做其基本手段。

在公共选择理论看来，投票是把个人偏好转变为社会偏好的手段之一，是现有的民主决策中的最佳方法。肯尼斯·阿罗将投票描述成“一种纯粹的社会选择行为……社会按照选定的投票制度加总选票做出选择”。选民（纳税人）参加投票的原因是期望通过投票来改善其处境或提高其福利水平。因此，投票不仅是公民权的体现，更是个人偏好的显示。所以，个人偏好是投票的研究起点。

对个人偏好的研究，又集中在两个方面。一是对个人偏好显示的研究，二是对个人偏好加总的研究。对个人偏好显示的研究表明，在个人利益最大化的作用下，人们个人偏好的显示往往有种种偏差。例如出于对公共产品成本负担的恐惧而故意隐瞒个人偏好；进行策略性投票以取得更为有利的选举结果；不愿意参加投票；不同集团或个人偏好显示的强度不同等。在对偏好加总的研究上，肯尼斯·阿罗认为，将个人偏好加总为社会偏好必须要首先满足下面五个前提。一般称之为“阿罗五原则”。

1. 理性原则

理性原则即所有备选项之间均具有可比性和可逆性。也就是说，在每两项备选项中，必然是一个比另一个更加符合个人偏好。即如果X优于Y，Y优于Ｚ，那么X肯定优于Ｚ。

2. 帕累托改进原则

所谓“帕累托改进”，就是一项政策能够至少有利于一个人，而不会对任何其他人造成损害，即选择的结果必须有利于对现有状态的改善。如果在经济政策中为了改善某些人的利益而损害另外一些人，那么这就不是帕累托改进。最好我们能够找到一些政策，对一部分人有益，同时不损害任何人，这就是帕累托改进。我国在经济改革中就大量地应用了帕累托改进的理论，使改革能够比较顺利地推进。因为谁也没有受损，改革的阻力就比较小。

3. 独立原则

在针对不同的备选项进行选择的时候，只取决于人们对这些选项的偏好排序而不受其他因素的影响。

4. 非限制原则

个人按照自己的意愿进行自由选择，即不应对个人偏好的选择排列顺序作限制。

5. 非独裁原则

非独裁原则即排除某一个人偏好强加于全社会的可能性。

有必要指出，阿罗五原则全部都得到满足是很困难的。在个人偏好经过加总向社会偏好转化的过程中，面临着诸多难题。（二）多数决策与投票悖论

在实际生活中，普遍采用的是多数原则。在只有两种被选方案时，多数投票原则是非常有效的。但是，如果同时有两个以上备选方案时，就会出现循环投票，无胜出者的现象，我们称之为“投票的悖论”。

我们先通过例子来说明投票悖论。假定有三个选民甲、乙、丙，每人要共同面临A、B、C三种选择方案，A代表低水平的财政支出方案，B代表中等水平的财政支出方案，C代表高水平的财政支出方案。每个人的偏好顺序见表3－3：表3－3　选民个人偏好顺序排列表（1）：

按多数票规则由三个人对三个方案进行两两投票表决，看能否排出一个稳定的集体偏好顺序来。先就A与B表决，A获胜。再就A与C表决，C获胜。

如果偏好具有传递性，C将最终获胜，偏好顺序为C胜A胜B。

但如果再就C与B表决，集体偏好顺序为C＞A＞B＞C，出现了投票循环现象，投票结果不具有传递性和稳定性。

这种在多数票规则下，投票可能不具有稳定一致的均衡结果的现象，被称为投票悖论（Paradox of Voting）。由于早在18世纪80年代，法国社会学家孔多塞和数学家博尔塔就发现了这一现象，因此它也被称为孔多塞悖论（Condorcet's Paradox）。

那么，是否可以在投票程序上通过某种“技术”性的改变来消除投票悖论呢？为此我们引入淘汰制，如上例：

A与B先表决，A胜B，则B被淘汰；A再与C继续对决，C胜A，表决结束。其结果C最终获胜，且是稳定和唯一的。

但是，我们会发现，如果改变投票程序，比如先让B与C进行表决，胜者再与A对决，则会出现A最终获胜的结局。这时，尽管选民的个人偏好没有任何的改变，表决结果也是唯一的，但结局却和前面不一样了。由此可见，在淘汰制的直接民主决策机制下，虽然投票悖论被消除，但投票的结果依赖于投票程序，投票程序的改变将直接影响到决策结果。这就又出现了问题：如何在不违背民主宗旨的前提下来确定投票程序呢？能有效保证投票程序不被人为操纵吗？遗憾的是，这些问题几乎无法被理想地加以解决。这就是多数票决策规则面临的困境。

投票的悖论告诉人们，在面临多个备选项时，根本不存在能同时满足“阿罗五原则”的社会选择。为此，学者们试图通过对“阿罗五原则”的修正来避免投票悖论的产生。

布莱克就此提出了单峰偏好理论。所谓单峰偏好，是指每个选民的偏好只有一个峰值。布莱克的理论实际上是对“阿罗五原则”中的第4项（非限制原则）做出的修正。单峰偏好是指在可选择的方案中，人们最理想的结果只有一个，如偏离这一点，无论方向如何，其效用都是下降的。布莱克单峰偏好理论实质是要求每位选民在多轮的投票中只能锁定一个偏好。与单峰偏好相对的是多峰偏好，即选民的偏好有两个或两个以上的峰值。而多峰偏好是指人理想的结果不止一个，如在偏离了最理想的结果后其效用出现先降后升，则具有双峰偏好。

如果所有的投票者的偏好都是单峰型的，则不会出现投票悖论。我们可用下面的例子来说明布莱克的这一理论。将上一个例子中选民丙的个人偏好顺序作一些调整，调整后的结果见表3－4。表3－4　选民个人偏好顺序排列表（2）：

在A与B的表决中，B胜A；在A与C的表决中，C胜A；在B与C的表决中，B胜C。

表决的最终结果是唯一的，且具有传递性，显示出的集体偏好顺序为B胜C胜A。

我们再将表中数据分别用坐标图表示，以观察一下不同偏好的“峰”型。图3－1　单峰偏好图3－2　单峰偏好和双峰偏好

所谓中间投票人是指这样一位投票者，他的偏好正好处于所有投票者的偏好的中点上，高于他偏好的人的数量和低于他偏好的人的数量正好相等。

正式提出中间投票人定理的是唐斯。他在1957年出版的《民主的经济理论》（An Economic Theory of Democracy，New York）中指出：如果在一个多数决策模型中，个人偏好都是单峰型的，则反映中间投票人意愿的那种政策会最终获胜，因为选择该政策不仅使中间投票人获益最大，也使其他人损失最小。（三）偏好强度与投票交易

假定一个社区有三个备选项目，分别是医院、幼儿园、图书馆。该社区有三个投票人，分别为选民甲、选民乙、选民丙，表3－5显示了每个项目对于每个投票人的效益（负号表示净损失）。表3－5　投票交易可以增进社会福利

我们看一下选民甲与选民乙能否进行交易，假定两人互投赞成票，甲可获170单位的净效益，乙可获95单位的净效益，因此交易可以达成，使医院和幼儿园方案均获通过。同理，选民甲和选民丙也可达成交易，互投赞成票。最后，三个项目因为选民互投赞成票均获通过，而这增加了社区的整体利益，是有效率的。

综上所述，正如阿罗所指出的：满足一切民主要求而又能排除循环投票困境的决策机制是不存在的。单峰投票和多峰投票之间的矛盾证实了民主政治的内在缺陷：循环投票。其结果是，要么造成多数人暴政，要么进行投票交易，即互投赞成票。无论采取什么方式，最终都是选民利益受损，全社会福利水平下降。（四）阿罗不可能定理与中位选民定理

经济学家阿罗经过研究并用数学方法证明，不存在一种既满足民主制度的一切要求，又能把已知的各种个人偏好顺序总合为统一的社会偏好顺序的政治机制或集体决策规则。这就是著名的阿罗不可能定理（Arrow's Impossibility Theorem）。阿罗不可能定理揭示了民主政治存在的内在弊端，即无论哪种规则下，政府决策都可能产生偏差，民众对政府提出的各种要求实际上是不可能完全实现的；为了解决投票悖论而对投票前提进行限制，表明多数决策不一定能产生正确的决策。

政府决策在某种程度上是选民投票交易的结果。虽然在所有的民主国家中，选民个人买卖选票是违法行为，但是由于每一个选民对备选方案的偏好程度是不同的，选民之间会就选票交易达成一致意见。尤其当偏好差异很大时，投票交易增加了选民赢得对他们而言相对重要的方案的可能性，增加了选民利益，并且可以推测其最终结果是增加了社会整体福利。投票交易是经济学家从经济人假设出发的合理推断，也是现实政治生活中普遍存在的现象。但是，对投票交易的进一步分析表明，由于交易总是限于一定规模的选民，对没有参与交易的选民而言，他们的个人收益很可能由于这些交易而受到严重损害。因此，批判投票交易的经济学家认为，投票交易不利于社会福利的提高。投票交易中存在的另一个问题是，参与投票的选民可能隐瞒或者故意公开错误的偏好信息，以此骗取交易机会，并实现个人收益最大化。因此，投票过程是可以操纵的。更进一步说，每个非独裁的投票过程都是可以操纵的，除非选择只限制在两个选项内作出，或者严格限制了个人偏好的范围。也就是说，当面临多个备选方案时，如果个人偏好是单峰的，或者选民的偏好中存在多峰偏好，选民可以通过改变自己的偏好显示来操纵投票。此外，如果投票规则的制定者减小选民对投票结果的影响，也可以操纵投票过程。

尽管投票过程中会出现各种影响投票结果的不确定因素，经济学家还是发现了影响投票行为的普遍规律，这就是中位选民定理。所谓中位选民，是指将处于所有投票者最优偏好结果的中间状态的投票者。中位选民最偏好的公共产品或劳务的提供量，往往是多数规则下的政治均衡。西方经济学家将此称为中位选民定理。

中位选民与中产阶级有联系但并非一定就是中产阶级。中位选民所选择的公共产品供给水平往往是多数决策机制下可能得出的政治均衡。所谓政治均衡，是指在一个社会里按一定规则就公共产品的供给量及相应的成本分摊（税收）达成协议。安东尼·唐斯据此进行研究后提出：在代议制民主中，各党派是为了赢得选举而制定政策，而不是为了制定政策去赢得选举。在多党政治中，谁抓住了中位选民的偏好谁就赢得了选举。

中位选民在西方民主政治中的作用体现在两方面：对政党而言，他们必须寻找中位选民的偏好以获得最多的选票而当选，各个政党的竞争会导致一个代表大多数人意见的政治纲要；对社会福利而言，中位选民定理能将社会福利损失降到最低点。

在实际政治生活中，中位选民定理并不能完全发挥决定作用。因为在西方多党制代议制民主的选择方式下，选民不是直接选取某一个党派的政策或者选取某个党派的承诺，而是选取某个党派或代表，选民相信这个代表在政策制定过程中会以像公民本人亲自去投票那样的方式进行投票。在进行政府政策分析时，多数通过原则以及由此引出的中位选民定理是经常被用到的。中位选民的规模和他们的偏好往往难于测定，社会分化程度是研究中位选民和所有选民关系的关键。三、影响公共选择的各种因素

除了投票的悖论和中位选民之外，影响公共选择的其他因素还有：利益集团、官僚集团以及政治家人为造成的政治经济周期等因素。（一）利益集团

在投票过程中，除了选民作为个体进行选择之外，还存在大量的利益集团的行为。这些利益集团的存在，在相当程度上影响了选民真实意愿的表达和政府的决策。所谓利益集团，是指具有同样偏好的个人群体。

利益集团可以划分为以下两种：一种是以提高社会整体福利为目标的利益集团（如环保、动植物保护组织利益集团等）；另一种是以福利再分配为目标的利益集团（如行业协会、工会等，其目的是在再分配性公共决策中取得或维护其垄断地位）。

利益集团的形成有其必然性：首先是可以降低信息成本。如前所述，由于利益集团是具有相同偏好的个人群体，因此其成员可以分摊利息成本和交易成本。其次是可以增强其偏好显示的稳定性。利益集团的存在有一定的稳定性，其成员偏好具有一定的可预见性。因此，在选举和政府决策中，各政党的候选人和相关政府官员往往会对利益集团的要求做出反应。

利益集团发挥作用的途径有二：一是影响立法程序，二是干涉行政事务。影响立法程序的行为包括：向立法机构施加影响，争取代表公共利益的议员群体和集团直接参与立法程序，在投票中争取多数选民。干涉行政机构的决策的行为包括：充任民意代表，控制有关部门的官员人选，参与法律制定的前期工作。

公共选择理论从成本—收益法则出发，还对利益集团内部关系进行了研究。利益集团一般可以分为相容性利益集团和排他性利益集团。前者是指一个人的收益不影响同一集团中他人的收益，因而成员具有扩大本集团利益的动力；后者是指个人收益的获得会影响同一集团中他人的收益，因而成员缺乏扩大本集团利益的动力。同样，根据成本—收益法则，利益集团及其成员之间的相互关系表现为：当收益大于成本时，个人选择进入利益集团；当收益小于成本时，个人选择退出利益集团。因此，当个人收益与集团规模成正比时，集团倾向于扩大；当个人收益与集团规模成反比时，集团倾向于缩小。

利益集团与寻租有着密切的联系。在公共经济学中，寻租是指那些以福利再分配为目标的利益集团或个人通过影响公共选择和决策来为己谋利的行为。寻租会造成一定的成本付出。一般而言，寻租成本有三种形式：①利益集团或个人为取得和保持垄断地位的支出；②政府部门为这类支出做出的反应；③寻租行为引起第三方行为扭曲的支出。这些成本有可能超过集团或个人从寻租中获得的收益。无论寻租的收益是否超过其支出成本，任何寻租行为都将极大地降低社会整体的福利水平。（二）官僚集团

在西方民主政治体制下，政府的组成包括政治家和官僚两部分。政治家需要通过选举获得职位，对选民负责，经常更换。官僚则是凭借专业技术受到雇佣，基本上是终身的，他们只对机构和上级负责。

官僚是公共决策的执行者，是公共产品的生产者、提供者和维护者。他们的行为具有以下一些特征：（1）缺乏竞争性：不存在其他提供同类产品的竞争者；（2）缺乏激励机制：官僚体制的稳定性和决策程序的封闭性排斥了有效的激励手段；（3）非利润化：官僚对公共产品的供给只重视保证供给，而不计利润和效率；（4）缺乏敏感性：所提供的公共产品不通过市场价格来表现，因而对公共产品的评价缺乏敏感性；（5）个人影响力较大：由于政府信息的非公开性，官僚个人的好恶会不同程度地影响公共产品的供给水平。

公共选择理论从经济人的假设出发，认为官僚的任何行为也是以争取个人利益最大化为目标的，因而官僚体制有着不断扩大本部门权限，并为此争夺预算的内在动力。由此而产生的后果就是政府规模的不断扩大。这是导致政府失灵的原因之一。（三）政治经济周期

所谓政治经济周期，是指经济活动往往围绕大选周期发生波动。政府一般在大选来临之际寻求对其有利的经济结果，而把对其不利的经济结果推迟到大选之后。

政治经济周期形成的根本原因在于：在代议制民主中，各党派是为了赢得选举而制定政策，而一旦政党赢得选举组成政府，政府的一切行为便被认为是为了赢得下一次的选举。在西方，这种选举往往是每隔4年或者5年举行一次，因而政府的行为也形成了相应的政治经济周期。其具体表现可细分为：①政治家行为的出发点是保证在选举中当选；②选民关心的是事关己利的事：通货膨胀和失业，而不大关心其他指标；③选民是近视的，只有短时期内使选民利益最大化的政策调整，才为选民所欢迎；④政治家之间的竞争不是社会福利最大化之争，而是现有福利的再分配之争；⑤政策的目标是可组合、可选择取舍的。

在分析了投票过程中发挥作用的诸多因素后，公共选择理论得出的结论是政府失灵是必然的。这是因为：①首先选民真实意愿的表达存在问题；②投票机制和投票加总方法的选择实际上制约了选民实际的选择能力；③利益集团的存在又进一步使选民失去了对选择结果的“平等”的影响力；④尤其重要的是，无论用何种方式做出的公共选择，最后的施行者又是缺乏制约的官僚机构；⑤政治经济周期的存在使政治家或者说候选人只关心当选和继任，在选举中对公共产品供应所许下的诺言往往在当选后不能完全兑现。因而，从逻辑上看，西方代议制民主国家中，政府的失灵是必然的。

第三节 政治行为的经济理论

在间接民主决策机制中，有三类主要的决策参与者，即选民、政治家和官僚。一、选民行为目标和特点

公共选择理论是这样认为的：选民个人无论是作为消费者还是投票者，无论是在经济市场上还是在政治市场上，其行为动机和目标都是一致的，都是为了追求个人利益最大化，即都作为理性的经济人在进行经济活动或政治活动。

按理性投票人假设，选民的行为会有两个特点：一是某些选民会放弃投票权，二是某些有着共同利益的选民会结成特殊利益集团。二、政治家行为目标和特点

公共选择理论认为，政治家也是理性的经济人，他和消费者、生产者具有同样的行为动机，即追求自身利益的最大化，其具体目标是当选或连任，也可说是争取选票最大化。

在这一假设前提下，政治家的行为具有如下特点：（1）政治家在竞选时会宣布一些最能被“中间投票人”接受的政策主张。（2）在收入政策方面，政治家更多地倾向于用发行公债来代替税收。（3）在支出政策方面，政治家总是倾向于扩大公共支出的规模和范围。之所以这样做，一是有利于获得和不同支出项目相关联的特殊利益集团的支持；二是钱多好办事，可以突出政绩；三是受到具有信息优势的官僚影响，官僚们希望扩大本部门的支出。三、官僚行为目标和特点

在公共选择理论看来，官僚的行为动机同样是追求自身利益的最大化，具体体现为追求高薪、晋升、特权、恩惠等。而这些都是与财政预算的规模正相关的。因此，尼斯卡宁（Niskanen）得出结论说，官僚们的目标是追求预算的最大化。

对官僚行为的认识需注意以下几点：（1）官僚并非完全被动地执行政治家的决策，而是有一定的主动权。（2）由于政治家与官僚之间信息的严重不对称性，使得政治家在决策时不得不依赖于官僚的配合，从而使官僚能够对政治家的决策施加重要影响。（3）由于信息的不对称，尽管政治家可以对官僚的行为进行监督和约束，但其效果十分有限，这也许是政府行政效率低下的一个重要原因。四、公共选择理论的启示和借鉴意义

公共选择理论用经济学的思维方法，对政府管理过程中所出现的一系列问题进行了深入的分析。这不但在经济学界开辟了一个新的研究领域，而且也为研究政府的行为提供了一个新的研究途径。同时，它也深刻揭示了市场经济条件下政府与市场之间存在的一些共同特征，指出了政府干预经济的限度和政府干预失败的根本原因。因此，我国在市场经济发展的时期，可以从公共选择理论中得到一些启发。

第一，政府必须把握好在干预经济活动中的适度原则，在政府利益和社会公共利益之间架构起一套激励共容机制。由于市场存在着一定的自发性，注定了它会在有的时候失灵，所以政府就有必要对市场进行一定程度的干预。但是，政府在干预经济的过程中，并不一定就能弥补市场的不足之处，因为政府本身也有职能上的缺点，它也会失败。因此，在建立社会主义市场经济的过程中，我们既要发挥好市场对资源配置的基础性作用，同时又要把握好政府干预经济行为的限度，使政府能够有效地弥补市场机制的不足，而不是取代它。当然，我们也不能完全照搬公共选择理论的结论，因为对于市场经济已经非常成熟而且官僚体制已达到极致的西方发达国家是适用的而且实践证明是成功的理论，但对于我们这样一个“后发外生型”的国家，要实现跨越式发展，没有政府的大量干预和推动是不可能实现的。所以，解决问题的关键是在政府利益与公共利益之间建立起一整套激励共容机制。这样，政府利益不仅不会损害公共利益，反而更能促进公共利益。

第二，在经济体制改革的同时，要进行政治体制和行政体制改革，逐步转变政府职能。经济市场与政治市场具有相似性，经济过程和政治过程也有密切的联系。政治过程的缺点会对经济过程产生不良的影响。目前，我国正处于改革的关键时期，虽然市场经济体制改革已初见成效，但政治体制改革却相对滞后，特别是政府机构改革、政府职能与效率改革等方面还存在许多理论上与实践上的障碍。公共选择理论的政府观，为我们对政府、政府与市场关系的研究提供了有益的启示，对我国的政治体制改革也有一定的借鉴意义。所以，为了早日建成比较完善的社会主义市场经济，必须进行相应的政治体制改革，并依据市场经济的内在要求转变政府职能。

第三，必须加强法制建设，将政府的决策纳入法制建设的轨道。布坎南认为，一方面，由于决策者会被自身“经济人”的动机所左右，导致其对公共利益的理解难以切合实际；另一方面，由于决策者自利动机的刺激作用，使得他们的决策行为往往不是倾向于最大限度地增进公共利益，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。可见，政府的决策并不能确保资源的最佳配置，其原因在于缺乏一种约束机制来制约政府的决策行为，因此必须为政府制定政策建立某种规则和程序，以使政策方案趋于合理，避免决策失误。在我国建立和发展社会主义市场经济的过程中，公共决策的制定和执行必须按照法律的规定进行，逐步优化制定和执行公共政策的系统，完善公共决策体制和相关规则，逐步提高政策制定和执行的质量。

第四，公共选择理论中的“经济人”假设，为我们的财政决策机制的设计提供了富有启发性的思路。要正确看待政府行为在市场经济条件下的“经济人”特征，并且适当考虑政府行为的经济效益。由于我国是社会主义国家，我国政府无疑是代表最广大人民群众根本利益的，政府机关的工作人员必须全心全意地为人民服务，始终是人民群众的公仆。但是，政府部门和其相关的工作人员对于他们自身利益的追求，我们不但要加以重视，而且要正确地进行引导，并进一步加以规范。这样做的根本目的是调动政府机关工作人员的积极性，防止腐败行为的发生。还有，我国政府机关工作效率低的主要原因是没有减少成本的激励机制，缺乏对经济效益的监控。依据公共选择理论，我们可以利用经济学的方法对政府的经济行为特别是公共开支项目进行损益分析，以此评价项目的净收益及政府的绩效。【关键词】公共选择　阿罗五原则　阿罗不可能定理　中位选民　投票悖论　单峰偏好多峰偏好　官僚行为　选民行为　政治家行为

复习思考题1. 简述公共选择理论的内涵。2. 简述阿罗不可能定理与中位选民的产生。3. 简述公共选择的影响因素。4. 如何理解投票悖论？单峰偏好与投票悖论之间是什么关系？5. 简述选民、政治家和官僚在间接民主决策机制中的行为目标和特点。6. 公共选择理论对我国改革和完善财政决策机制有借鉴意义吗？试具体分析一下。7. 什么是“阿罗五原则”？8. 在我国，公共选择理论主要应用于哪些方面？

第四章 财政支出概论

第一节 财政支出的原则和种类

财政支出可以从两个角度理解：第一，财政支出是政府把集中起来的社会资源按照一定原则进行分配，以满足社会公共需要的各项财政活动的一个过程；第二，财政支出表现为政府为了履行其职能而花费的资金总和。财政支出是政府分配活动的重要环节，反映了财政活动的范围和方向。一、财政支出的原则

财政支出是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。政府在安排财政支出的过程中，必须考虑影响财政支出实现的客观经济基础，确定财政支出安排的基本原则，才能既满足政府公共支出的需要，又达到公共支出的最大社会效益。（一）收支平衡原则

财政支出要遵循量入为出和量出为入的原则。量入为出是说政府根据一定时期内的财政收入总量来安排财政支出，力争做到财政收支平衡。从总体看，这一原则体现了一国经济发展水平对财政支出的制约，是政府理财的重要思想。量出为入原则的含义是指应根据国家最基本的财政支出需要来确定收入规模，从而将财政支出放在一个明显的地位来考虑，是对政府公共支出保持必要数量的一种肯定。因此，量出为入的财政思想与现代国家财政分配普遍认可的国家干预市场经济的理论更为接近。这既是社会发展的需要，也是一种积极的财政分配观念。此外，财政收支平衡不是绝对的，略有赤字，略有结余，都被看做是财政平衡。（二）公平原则

财政支出所强调的公平原则是指实现社会公平。其具体表现为促进社会财富分配的相对合理，最基本的要求是每一社会成员的基本生存需要和发展需要有相应的物质来满足，这是保证社会稳定和发展的重要条件。社会公平问题的提出，在于因种种原因形成的社会财富分配上的差距过大和贫富悬殊。这种差别在一定范围内可以为社会所接受，但超越一定界限则会造成社会成员不可克服的困难，并引起一系列社会问题甚至殃及社会的稳定与发展。由于社会成员是根据市场原则进行的财富分配，不可能讲究社会公平。因此，实现社会公平必然成为国家和社会考虑的问题。

从财政支出角度讲，政府更多的是通过财政支出结构和对象的调整来修正或改善社会成员、社会集团对物质财富的占有份额，实现相对的社会公平。由于社会公平因不同的社会制度和不同的历史发展阶段而存在差异，这使得各国政府在促进社会公平上的具体制度也各有特点。在国际社会中，能用反映社会财富分配和贫富差异的洛伦兹曲线和基尼系数，可以作为政府解决社会不公平的参考指标。此外，各国政府也可以根据国内经济发展水平，按人均收入划出贫困线，并以此作为政府扶持的标准。还可以在医疗、教育、环境等各方面提供公共服务，作为政府促进公平实现的措施。为了有效地保证公平的实现，当代许多国家都认同建立政府的转移支付制度，特别是社会保障制度和财政补贴制度。这些制度的建立，一方面，通过转移支付制度可以协调地区经济发展，缩小贫富差距；另一方面，通过财政补贴可以解决居民的基本生活保障，调节社会集团间的利益差距。在向市场经济过渡的过程中，我国政府间转移制度和社会保障制度的建立与完善，也是出于实现社会公平的需要。（三）效率原则

财政支出的效率原则就是通过公共选择过程，优化财政支出结构，优化公共资源配置结构，使社会效率最大化。财政支出实际上是一种资金的投入，这种投入与产出的对比关系，反映着财政支出的效率问题。因此，在安排财政支出的过程中，要尽可能用同样多的投入获取更大的产出。但是，财政支出效率与一般的经济效率是有区别的。通常情况下，经济效率是用来衡量生产经营效果的重要经济指标。它可以准确地反映经济活动各种投入与产出的关系。产出的总价值量越大，经济效率越高；反之，经济效率越低。由于财政支出的安排是以国家和社会稳定、国民经济各部门的协调发展、全社会共同利益的实现为目标，这使财政支出首先要实现的是经济效率和社会效率，即要求通过公共支出使资源的配置能促进相关部门的发展来影响整个社会经济，使国家宏观经济状况得到改善。在这一前提下，即使财政支出并未对增加财政收入、改善财政状况发挥直接影响，也是符合财政支出效率原则的。（四）稳定原则

财政支出的稳定原则是财政的稳定发展职能的体现，就是政府通过对财政支出进行“逆风向经济”操作，以防止经济的波动，最大限度地克服市场失灵的一种宏观调控手段。由于政府的财政支出可以直接扩大需求，财政支出自然成为调节经济、稳定经济的一种有效的杠杆。当然，不同的财政支出则对经济的影响是不同的：政府的购买性支出，可以直接扩大社会的就业与产出；而转移性支出则对国民收入分配具有直接的影响。前者侧重于经济效率的调节，后者侧重于社会公平的调节。不管是出于经济效率的考虑，还是社会公平的选择，最终目的都是要实现社会经济的稳定。稳定发展的目标包括四个方面：充分就业、物价稳定、经济适度增长、国际收支平衡。但这四大目标之间是有矛盾冲突的，所以稳定的目标只能基于特定的经济条件。二、财政支出的分类

财政支出结构可以反映政府在一定时期内的政治经济目标和政策取向，也能在一定程度上反映国家经济发展的阶段性特征。合理的财政支出结构可以为国家预定目标的实现提供重要的物质保障。但由于财政支出的种类繁多，各种支出的性质不同、目的各异。如果缺乏科学的分类，难以对其进行专门的研究和有效的管理，对科学地确定各种财政支出之间的比例关系也将缺乏依据。因此，对财政支出进行分类有利于从理论上加强对财政支出结构的研究，以及从实践上探索建立合理的财政支出结构的途径。（一）按照支出用途分类

按照支出用途分类是我国迄今为止财政支出的主要分类方法。其理论依据是马克思关于社会产品价值构成理论。社会总产品在价值构成上分为c、v、m三部分。经过初次分配以后，社会总产品相应地转化为补偿基金、消费基金和积累基金。从最终的使用来看，补偿基金并非全部用于补偿消耗的生产资料（重置投资）。因为在固定资产规模不断扩大的情况下，在全社会的固定资产折旧价值中，有一部分可以用于积累性的投资。消费基金也不会全部消费掉，有一部分会以储蓄的形式沉淀下来，用于新增投资。一般来说积累基金都用于新增投资，但剩余产品并非全都转化为积累基金，有一部分转化为社会消费基金，用于扩大再生产和提高人民的物质文化水平。可见，社会总产品经过初次分配后，最终的使用在静态上形成了补偿性支出、消费性支出和积累性支出。在动态上形成了投资性支出和消费性支出。

我国财政支出按照用途分类，主要有基本建设支出、增拨企业流动资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门事业费、支援农村生产支出、农林水利气象等部门事业费、文教科卫事业费、抚恤和社会救济事业费、国防费、行政管理费、价格补贴等13大项。

按照社会总产品的价值构成归类，其中挖潜改造资金属于补偿性支出；基本建设支出、增拨企业流动资金、支援农村生产支出以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门事业费、农林水利气象等部门事业费、文教科卫事业费等支出中增加固定资产部分，属于积累性支出；抚恤和社会救济事业费、国防费、行政管理费、价格补贴以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门事业费、农林水利气象等部门事业费、文教科卫事业费等支出中非增加固定资产的部分，属于消费性支出。（二）按照政府职能分类

2007年以前，我国财政支出按照政府职能可分为：经济建设支出、文教科卫支出、行政管理费支出、国防费支出、其他支出五大类。经济建设费主要包括：基本建设拨款支出、国有企业挖潜改造支出、科技三项费用、简易建筑支出、地质勘探费、增拨国企流动资金、支援农村生产支出、城市维护建设支出等。文教科卫费主要包括：文化、教育、卫生、出版、通信、海洋、地震、广播、计划生育等方面的研究费、补助费等。国防费主要包括：武器与军事设备支出、军事人员给养支出、对外军事援助支出、民兵建设事业费支出等。行政管理费主要包括：国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费、业务费和培训费等。

其他支出主要包括上述以外的支出。（三）按照经济性质分类

按照经济性质分类，财政支出分为购买性支出和转移性支出。

购买性支出指政府在商品和劳务市场上购买所需要商品和劳务的支出。它既包括政府购买日常行政管理所需商品和劳务的支出，又包括政府投资兴办各种事业所需商品和劳务的支出。前者如政府各部门的事业费，后者如政府各部门的投资拨款。购买性支出的特点在于政府支出获得了等价性补偿。也就是说，一方面政府通过财政支出了资金；另一方面它也获得了相应的商品与服务，并运用这些商品和服务来实现其政府的职能。可见，在这种性质的支出安排中，政府如同其他经济主体一样在从事等价交换的活动，它所体现的是政府的市场性再分配活动。

转移性支出指政府单方面、无偿的资金支付，没有相应地取得商品和劳务。这类支出主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出。转移性支出有一个区别于购买性支出的特点，即政府支出未获得等价性补偿。也就是说，政府付出了资金，却无任何所得。这里不存在任何交换的问题，它所体现的是政府的非市场性经济分配活动。

下面我们简要比较一下两种不同性质的支出对经济的作用：（1）购买性支出对社会生产和就业有直接影响，对收入分配只有间接影响；而转移性支出正好相反。因为在购买性支出安排中，政府掌握的资金与微观经济主体提供的商品与服务相交换，政府直接以商品和服务购买者的身份出现在市场上，从事等价交换的活动，从而对社会的生产和就业产生直接的影响。此类支出当然也影响分配，但这种影响是间接的。在转移性支出安排中，政府支出的资金转移到微观经济主体手中，它只是资金使用权的转移，对分配产生直接影响。微观经济主体获得这笔资金以后，究竟是否用于购买商品和劳务以及购买哪些商品和劳务，已不在政府的控制范围内。因此在转移性支出中，财政对生产和就业的影响是间接的。（2）购买性支出体现出的财政活动对政府形成较强的效益约束，而转移性支出对政府的效益约束则相对较软。因为在安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换的原则。而在安排转移性支出时，政府并没有十分明确的和一以贯之的原则可以遵循，而且财政支出的效应也极难换算。所以转移性支出的规模及其结构在相当大的程度上只能根据政府同微观经济主体，中央政府与地方政府的谈判情况而定。显然，通过转移性支出体现出的财政分配活动对政府的效益约束较软。（3）购买性支出对微观经济主体的预算约束较强，转移性支出对政府微观经济主体的预算约束较软。这是因为微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也必须遵循等价交换原则。对于向政府提供商品和服务的企业来说，它们收益的大小完全取决于市场供求情况以及销售收入同生产成本的对比关系。所以，对微观经济主体的预算约束是硬的。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生。因而，它们收入的高低在很大程度上并不取决于自己的能力和生产能力，而是同政府讨价还价的能力。显然，对微观经济主体的预算约束是软的。

综上所述，对财政支出按其经济性质分类可以使我们认识到：在财政支出总额中，购买性支出所占的比重大，财政活动对生产和就业的直接影响就大，通过财政所配置的资源的规模就大；反之，转移性支出所占的比重大，财政活动对收入分配的直接影响就大。联系财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强；以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行收入分配的职能较强。（四）国际分类方法

国际货币基金组织（IMF）的分类有两种：一种按职能分类；另一种按经济分类。大多数国家按照国际货币基金组织的分类方法编制预算。

1. 按职能分类

按照这种分类，财政支出分为9大类：一般公共服务、国防、教育、保健、社会保障和服务、住房和社区生活设施、其他社区和社会服务、经济服务、其他无法归类的支出。

2. 按经济分类

按照经济分类，财政支出分为3大类。（1）经常性支出。其中包括3小类：商品和服务支出；利息支出；补贴和其他经常性转让。（2）资本性支出。其中包括4小类：现存的和新的固定资产购置；存货购买；土地及无形资产购买；资本转让。（3）净贷款。（五）按照自主性分类

按照财政支出是否具有自主性分类，财政支出可分为法定性支出和随意性支出。

法定性支出是按照法律必须进行的财政支出。

随意性支出是立法机关根据每个财政年度的需要分别自主决定的支出。（六）按照受益范围分类

按照财政支出的受益范围，财政支出可分为一般利益支出和特殊利益支出。

一般利益支出指全体公民均可享受其利益的支出，如国防、行政管理等。

特殊利益支出指社会中某些特定公民才能享受其利益的财政支出，如公共教育支出、公共福利等。（七）按照支出目的分类

按照财政支出的目的，财政支出可分为预防性支出和创造性支出。

预防性支出指用于维护社会秩序和保卫国家安全，不使其受国内外敌对力量的侵犯和破坏，以保障人民生命财产安全与社会稳定的支出，如国防、警察、法庭等支出。

创造性支出指用于改善人民生活，使社会秩序更为良好、经济更加发达的支出，如经济、文教、卫生等支出。（八）按照支出方式分类

按照支出的方式，财政支出可分为无偿拨款和有偿贷款。

无偿拨款指财政将货币资金直接拨付给有关单位部门使用，不要求其归还和支付任何代价的支出方式。

有偿贷款指财政直接贷放或通过银行贷放给有关部门和单位使用并收取一定的利息或占用费的支出形式。

对于一个财政支出项目应该采用无偿拨款还是有偿贷款的方式，主要取决于该支出的性质、内容、用于何处、有谁使用以及所产生的经济效益。（1）从经济的使用主体看，资金使用单位的所有制性质是确定财政支出方式的一个重要因素。如果资金使用单位属于国有制单位，财政支出可选择无偿拨款方式，因为政府将资金无偿拨给国有制单位使用，不会引起资金所有权的变化，财政资金仍属政府所有；如果资金使用单位属于非国有制单位，则应采取有偿贷款的方式，这样不会引起资金所有权的转移。（2）从资金使用单位的经济性质看，如果资金使用单位属于非生产性非营利性机构，则财政支出应采用无偿拨款方式，因为这些机构没有偿还贷款的能力；如果经济使用单位是生产性营利性机构，则财政支出应采用有偿贷款的方式，因为这些机构具备偿还贷款的能力。（3）从资金的使用效果看，如果财政支出直接用于那些只产生社会效益，而没有直接的经济效益的项目，则财政支出应采用无偿拨款形式；如果财政支出用于那些直接带来经济效益的项目，则可以采取有偿贷款的方式。（九）按照级次分类

按照财政支出的级次，财政支出可分为中央财政支出和地方财政支出。

中央财政支出是指中央政府提供公共产品和公共服务的全部费用和成本。

地方财政支出是指地方政府提供地方公共产品和公共服务的全部费用和成本。（十）按照财政支出经济分类

2007年，我国实行了财政收支的分类改革，财政支出按照经济性质和具体用途分类，支出经济分类设类、款两级，具体财政支出分类科目如下：（1）工资福利支出，下设7款：基本工资、津贴补贴、奖金、社会保障缴费、伙食费、伙食补助费、其他工资福利支出。（2）商品和服务支出，下设30款：办公费、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、出国费、工程建设费、工会经费、维修费、租赁费、会议费、培训费、招待费、专用材料费、装备购置费、作战费、军用燃料费、军队其他运行维护费、被装购置费、专用燃料费、劳务费、委托业务费、福利费、其他商品和服务支出。（3）对个人和家庭的补助，下设14款：离休费、退休费、退职费、抚恤金、生活补助、救济费、医疗费、奖励金、生产补贴、住房公积金、提租补贴、购房补贴、其他对个人和家庭的补助支出。（4）对企事业单位的补贴，下设4款：企业政策性补贴、事业单位补贴、财政贴息、其他对事业单位的补贴支出。（5）转移性支出，下设2款：不同级别政府间转移性支出、同级政府间转移性支出。（6）赠与，下设2款：对国内的赠与、对国外的赠与。（7）债务利息支出，下设6款：国库券付息、向国家银行借款付息、其他国内借款付息、向国外政府借款付息、向国际组织借款付息、其他国外借款付息。（8）债务还本支出，下设2款：国内债务还本、国外债务还本。（9）基本建设支出，下设9款：房屋建筑物构建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络构建、物资储备、其他基本建设支出。（10）其他资本支出，下设9款：房屋建筑物构建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络构建、物资储备、其他资本性支出。（11）贷款转贷及产权参股，下设6款：国内贷款、国外贷款、国内转贷、国外转贷、产权参股、其他贷款转贷及产权参股支出。（12）其他支出，下设5款：预备费、预留费、补充全国社会保障基金、未划分的项目支出、其他支出。（十一）按照财政支出功能分类

按照2007年1月1日正式实施的政府收支分类改革，我国现行支出分类采用了国际通行做法，支出功能下设类、款、项三级科目。类、款科目设置如下：（1）一般公共服务，下设32款：人大事务、政协事务、发展与改革事务、统计信息事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、宗教事务、民族事务、民主党派事务、地震事务、气象事务等。（2）外交，下设8款：外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。（3）国防，下设3款：现役部队及国防后备力量、国防动员、其他国防支出。（4）教育，下设10款：教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、教师进修及干部继续教育、教育附加及教育基金支出、其他教育支出。（5）科学技术，下设9款：科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、技术条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。（6）文化体育与传媒，下设6款：文化、文物、体育、广播电视、新闻出版、其他文化体育与传媒。（7）社会保障和就业，下设17款：社会保障和就业管理事务、民族管理事务、抚恤、退役安置、残疾人事业、就业补助、红十字事业、农村社会救济、自然灾害社会补助等。（8）社会保险基金支出，下设6款：基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、其他保险基金支出。（9）医疗卫生，下设10款：医疗卫生管理事务、医疗服务、社区卫生服务、医疗保障、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、农村卫生、中医药、其他医疗卫生支出。（10）环境保护，下设10款：环境保护管理事务、污染防治、自然生态保护、退牧还草、退耕还林等。（11）城乡社区事务，下设10款：城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区住宅、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出等。（12）农林水事务，下设7款：农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、其他农林水事务支出。（13）交通运输，下设4款：公路水路运输、铁路运输、民用航空运输、其他交通运输支出。（14）工业商业金融等事务，下设18款：采掘业、制造业、建筑业、金融业、电力、信息产业、旅游业、涉外发展、粮油事务、物资储备等。（15）其他支出，下设4款：预备费、年初预留、住房改革支出、其他支出。（16）转移性支出，下设8款：返还性支出、财力性转移支出、调出资金、年终结余、专项转移支出、政府性基金转移支出、彩票公益金转移支出、预算外转移支出等。

第二节 财政支出规模分析

财政支出是政府经活动的一个主要方面，这不仅是因为财政对社会经济的影响主要表现在财政支出上，而且政府干预和调节经济的职能也主要通过财政支出来实现。因此，财政支出的规模既反映着政府介入经济活动和社会生活的范围和力度，也反映财政在经济生活和社会生活中的地位。一、财政支出规模的衡量指标

财政支出规模是一定财政年度内政府安排的财政支出的总额。它反映的是政府在一定时期内集中支配使用的社会资源量，是考察政府活动规模和满足公共需要能力的重要指标。

衡量财政支出规模的指标通常有两个：静态指标和动态指标。（一）静态指标

静态指标包括绝对指标和相对指标。

绝对指标是以一国货币单位表示的财政年度内政府实际安排和使用的财政资金的实际数额。绝对指标的特点是能够比较直观地反映财政支出的现状和变化情况，同时还是计算相对指标的基础。不过，由于这一指标很难反映影响财政支出的各种复杂因素，因此学者们往往较为关注财政支出的相对指标。

相对指标是绝对指标与有关指标的比率。财政支出的相对规模指标主要有两层含义：一是财政支出总额与其他相关经济指标（如国内生产总值、个人可支配收入等）的比值，通过这些比值及其变化，考察财政支出的增长情况；二是将财政支出加以分类，通过主要支出项目与GDP之间的比值，考察财政支出增长的结构性特点，并从对比中发现有意义的新特点。常见的相对指标有以下几种：

1. 财政支出占财政收入的比重

由于财政支出规模的大小受一定时期内财政收入的总量和增长情况的制约。因此，财政收支具有总体上的数量对比关系，表现为财政多收则可以多支，财政支出规模也可以扩大；反之，财政支出规模必须压缩。财政支出占财政收入的比重可以有几种表现：①当这一比重等于100％时，表示财政收支相等，财政支出完全以财政收入为实现基础；②当这一比重小于100％时，表示财政支出小于财政收入，有财政结余，财政支出仍然完全以财政收入为实现基础；③当这一比重大于100％时，表示财政收不抵支，产生了赤字，财政支出超出财政收入总量。

2. 财政支出占GDP的比重

一个国家在一定时期内的GDP总量是反映一国经济实力的最主要指标，也是支撑一国经济社会发展的主要物质基础。财政收入规模的大小主要与GDP的总量有关，因而财政收入占GDP的比重也是反映一国财政收入规模的主要指标。但是财政支出占GDP的比重比财政收入占GDP的比重能够更加实际地反映财政活动的规模。原因是：（1）财政收入占GDP的比重常常被人们看做为衡量财政集中度的指标。其实，财政支出占GDP的比重能够更加切合实际地反映财政集中程度。因为财政收入占GDP的指标只是表示了财政可能使用和支配的规模，而并不代表财政实际使用和支配的规模。而财政支出无论采取哪种形式，都是财政对GDP的实际使用和支配。（2）财政收入反映的是财政参与GDP分配过程中的活动，财政支出反映的是财政在使用过程中的活动。从社会再生产的过程来看，财政支出通过其规模和结构实现资源配置，直接影响社会再生产的规模和结构。财政分配的全过程固然始于财政收入，但是通过财政支出才能最终完成。（3）财政收入和财政支出都体现了财政对宏观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。因为财政的资源优化配置职能、收入分配职能以及稳定经济与增长的职能，大都是通过财政支出执行的。（二）动态指标

动态指标是考察财政支出变化发展趋势的指标，常见的动态指标有以下几种：（1）财政支出增长率：表示当年财政支出比上年财政支出增长的百分比。

财政支出增长率＝（当年财政支出额－上年财政支出额）/上年财政支出额（2）支出增长的弹性＝财政支出增长率/国民生产总值增长率

财政支出弹性是反映财政支出增长与GNP（国民生产总值）增长之间的关系，当计算结果大于1时，说明财政支出的增长快于GNP的增长，财政支出的弹性较好；计算结果小于1时，反映财政支出增长慢于GNP的增长，财政支出的弹性较差；计算结果等于1，说明财政支出与GNP同步增长。（3）财政支出边际倾向＝财政支出增加额/GNP增加额

这是西方财政学研究中常用的一个指标，主要用以说明GNP的增加额中用于增加财政支出份额的大小。通过这一指标计算一国或一国内各地区间的不同时期与若干年度中的变化。可以在一定程度上考察财政支出增长的趋势，当然也可以用于国际间各国的比较。二、财政支出规模的增长趋势

近年来世界各国的财政支出规模都呈现出增长的趋势，我国也不例外。表4－1　1978—2010年中国财政支出总额及增长速度　单位：亿元、％注：1. 在国家财政收支中，价格补贴在1985年以前冲减财政收入，1986年以后列为财政支出。为了便于比较，本表将1985年以前冲减财政收入的价格补贴改列在财政支出中。2. 财政收入中不包括国内外债务收入。3. 从2000年起，财政支出中包括国内外债务付息支出。资料来源：中国财政部网站。（一）从绝对指标看

自1978年以来，我国的财政支出规模呈上升的趋势。自1978年以来，伴随着我国经济的高速发展和财政收入的增加，我国财政支出总额基本上连年增长。2010年达到89 874.16亿元，比1978年1122.09亿元增加了88 752.07亿元，增长了80倍。（二）从相对指标看

自1978年以来我国财政支出占GDP的比重呈先下降后上升的趋势。在经济体制改革以前，我国政府扮演一个总企业家和“家长”的角色，在分配上实行统收统支，一方面实行“低工资、高就业”的政策；另一方面，国有企业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家。在这种体制下，财政支出占GDP的比重自然较高。改革后，国家对国企放权让利，同时提高人民的收入水平，削减了许多支出，财政支出占GDP的比重自然下滑。1998—2003年这5年内，财政支出占GDP的比重维持在10％～18％之间，目前这一比重维持在20％～25％之间，虽然比重有所上升但与发达国家相比还有一定差距。三、财政支出增长理论（一）瓦格纳法则

19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳考察了英国产业革命和当时的美、法、德、日等国的工业化状况之后，发现了政府职能不断扩大以及政府活动持续增加的规律，并将其命名为“政府活动扩张法则”。瓦格纳法则可以做如下表述：随着人均国民生产总值的提高，财政支出占GDP的比重相应提高。瓦格纳认为现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的扩张。他把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素。所谓政治因素，是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂。市场关系的复杂化引起了对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律。这样，就需要把更多的资源用于提供治安和法律设施。所谓经济因素，指工业化的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等外部效应问题。这样，也就需要政府进行管理和调解工作。此外，瓦格纳把对于教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性，即随着实际收入的上升。这些项目的公共支出的增长将会快于GDP的增长。（二）梯度渐进增长论（替代—规模效应理论）

1961年，英国经济学家皮科克和威斯曼提出了财政支出的“梯度渐进增长论”，对财政支出规模的扩张性趋势进行了进一步研究。他们认为政府财政支出的不断增长是因为受内在因素和外在因素的影响而导致的，并认为外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长的主要因素。所谓内在因素，是指在正常情况下，随着经济增长，国民收入增加，居民收入随之也增加，以不变税率所征得的税收也会上升。于是，政府支出上升会与GDP上升呈线性关系。所谓外在因素，是指在外在因素影响下，如战争、经济危机、自然灾害，会迫使纳税人接受较高的租税容忍水平。这就是所谓的“替代效应”，即在危机时期，公共支出会代替私人支出，财政支出的比重增加。但在危机时期过去以后，公共支出并不会退回到原先的水平，比如一个国家在结束战争以后，总会积累大量的债务，公共支出会持续较高的水平。因此，每一次较大的经济和社会动荡，都会导致财政支出水平上一个新的台阶。这样，较高的财政支出水平就会因惯性而持续存在。财政支出梯度发展规律可以通过图4－1表示。图4－1　财政支出梯度发展规律（三）经济发展阶段论

马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。他们把经济发展分为三个阶段：经济发展的早期阶段、经济发展的中期阶段和经济发展的成熟阶段。在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如铁路、运输系统、机场、港口、环境卫生系统以及其他用于人力资本的投资等。这些投资，对于经济和社会发展处于早期阶段的国家进入“起飞”，以至于进入发展的中期阶段是必不可少的。在经济发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这是政府投资将逐步转化为对私人投资的补充，并开始将注意力转移到收入分配上。在经济发展的成熟阶段，政府支出从基础设施投资支出转移到不断增长的教育、保健与福利等支出，政府转移性支出明显上升并超过够买性支出，也会快于GDP的增长速度。（四）官僚行为增长论

从官僚行为的角度来研究财政支出规模问题，是强调政治制度与官僚行为对财政支出规模的影响。公共选择理论认为：官僚是指负责执行通过政治制度做出的集体选择的代理人集团，或者说是政府负责提供服务的部门。这些部门通常拥有提供公共用品的垄断权，如国防、治安、环境保护公共福利等。但在许多情况下，官僚也具有独掌信息进而垄断信息的权利，这为他们让政府或政治家相信他们确定的公共品的产出水平具有较高的社会效益，进而实现预算规模最大化的产出提供了条件。这种结果的形成，建立在经济学家关于“经济人”假设的基础上，这一理论认为“经济人”都是以追求自身利益为最大化目标。个人、企业、政府官僚都是“经济人”，目标都是追求利益最大化。美国经济学家尼斯克南认为：公共部门是以追求机构的最大化为自己的理性原则。因为机构最大化，相应的权力也是最大的，并且还可能带来预算拨款的最大化，由此造成财政支出的不断扩大，甚至使财政支出规模超出了公共用品最优产出水平所需要的支出水平。在实践中，官僚机构通常可通过两种方式来扩大预算规模：第一，他们千方百计地让政府相信他们确定的产出水平是必要的；第二，利用低效率的生产技术来增加既定的产出量。但这里产生效率的代价并非源于官僚对公共产品或公共服务的过度供给，而是源于投入的浪费。由此可见，官僚行为从产出和投入两个方面迫使财政支出规模不断扩大。四、影响财政支出规模扩张的因素

为探讨财政支出的合理规模，必须从分析影响财政支出的因素入手，寻求本国财政支出的最佳规模。归纳起来，影响财政支出规模的因素有三个方面：经济性因素、政治性因素和社会性因素。（一）经济性因素

主要指经济发展水平、经济体制以及中长期发展战略和当前经济政策。关于经济发展水平对经济的影响，前面讲了经济发展阶段论，说明了不同经济发展阶段对财政支出规模以及支出结构变化的影响。经济体制的选择对财政支出的影响，主要表现在政府选择不同的干预经济的手段。干预的效应是不同的，而且引起的财政支出规模也不同。这种不同的干预效应将体现出不同的资源配置效应和收入再分配效应。（二）政治性因素

政治性因素对财政支出的影响主要体现在两个方面：第一，政局是否稳定；第二，政体结构和行政效率的高低。对于政局是否稳定，皮科克与威斯曼的梯度渐进增长理论已经做出了解释。当一国发生战争或特大自然灾害等突发性事件时，财政支出的规模必然会超常的扩大，而且战后一般难以降到原来的水平。一国的国家结构形式和市场经济模式有关，一般来讲，单一制国家财政支出占GDP的比重高些；联邦制国家财政支出占GDP的比重相对低些。至于行政效率则涉及政府机构的设置问题，如果一国行政机构臃肿、人浮于事、效率低下时，经费开支自然会增加。（三）社会性因素

社会因素包括人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化等因素。这些因素都会在很大程度上影响财政支出的规模。发展中国家人口基数大、增长快，相应的教育、卫生保健、社会保障、失业、贫困救济等支出的增长压力较大。在发达国家，人口老龄化，公众要求改善生活质量，也对财政支出不断扩大提出新的需求。五、财政支出规模的控制

尽管财政支出的增长与相应的规模扩张已成为政府财政支出中的一个带规律性的问题，但由于财政支出本身是政府的主观行为，加上财政支出可能存在超分配的条件，不加约束十分容易失控，并产生严重的不良后果。这使得合理控制财政支出增长与财政支出规模成为一种必要的防范措施。（一）明确政府的职能范围

经济学界普遍认为，财政支出是由政府的职能范围决定的。这使得科学界定不同时期内的政府职能成为合理确定财政支出规模的前提。由于政府职能的范围是一个变量，受国家制度、经济发展阶段以及众多环境因素的影响，使政府职能范围的确定客观上存在一定的难度。但从最基本的方面研究，国家的政治经济制度和所处的经济发展阶段应当是确定政府职能的最基本要素。

对于大多数发展中国家来说，由于政府对经济发展起着非常重要的作用，从而普遍采用了扩大政府财政支出规模来换取经济发展速度的政策。这与老牌资本主义国家当年强调政府干预经济而形成的财政支出增长有不同的时代背景。发展中国家大多是第二次世界大战后才取得民族独立或开始考虑国家的经济发展问题，经济发展起点低，国民财富积累有限，同时还面临着已被发达国家瓜分完毕的世界市场。如果按照典型的资本主义经济发展道路来实现本国经济的起飞是不可能的。因此，通过增加政府财政支出，直接介入经济发展过程，就成为实现赶超发达国家的必然选择。近二三十年来，许多发展中国家开始引入市场机制，重新调整政府职能，完善了国家投资环境，改善了国民福利，使经济增长速度加快。这也从侧面体现出对政府职能范围的合理确定的重要意义。（二）财政支出规模总量的控制

控制财政支出规模的总量需要建立在科学界定政府的职能范围的基础上，但即便如此，仍有可能出现在政府职能范围内的失控，或者说在政府职能范围内，财政支出的弹性是很大的。这一问题的产生在于忽视了经济增长对政府职能实现的基础性作用。如果不顾这一前提来考虑政府的职能范围，将使研究政府职能范围以确定公共支出变得毫无疑义。因此财政支出应该有多大的规模，其增长的总量应该如何确定，从根本上讲，要看一定经济发展阶段上的经济总量和增长速度。一般来讲，公共支出的增长速度不应超过GDP的增长速度。失去这个前提，即使政府行为并未超越自身职能范围，也会削弱社会积累，造成财政的超分配，从而不能准确评价财政支出的效果。（三）财政支出结构增长的控制

在一定的社会政治经济制度下，财政支出结构的确定因时期不同而有差异，这必然使一定时期内财政支出的增长有一定的侧重。正如国家面临战争威胁时，国防支出的增长肯定最为突出。这些较为特殊的原因所形成的财政支出增长在结构上的倾斜，往往会因其他支出的不能削减而扩大财政支出的总量，造成财政的较大压力。因此，不加控制并不完全合理。作为政府来讲，除了如保卫国家安全应付出必要的国防支出外，对在不同时期因各种社会经济因素要求进行的财政支出结构的调整，以及可能带来的不同财政支出结构的增长，都有必要进行科学的测量与比较，并应当在合理确定财政支出规模与增长量的前提下来确定财政支出的结构性增长。在这里，利用财政支出增长的边际效益进行比较是一个可行的方法。

第三节 财政支出结构分析

财政支出结构是指政府财政支出中各类支出的比重。分析各类支出所构成的组合比分析支出总额更有价值。其原因主要有两个方面：第一，一国政府财政支出结构的现状及其变化，能够反映出该国政府正在履行的重点职能及其变化趋势；第二，在财政支出总额受到严格控制的现代预算管理体制下，财政支出管理的主要内容就是对财政支出进行调整，通过优化财政支出结构，提高财政资金的使用效率，以更好更合理地实现政府的各项职能。一、我国财政支出结构的发展变化趋势（一）财政支出的用途结构

自从我国实行市场经济以来，财政支出的用途结构发生了很大变化。公共消费性支出呈现上升的趋势，而补偿性支出和积累性支出却出现下降趋势。在改革开放以前，政府承担国有经济的运营支出。因此，财政支出中用于经济建设积累性支出与补偿性支出一度达到60％。而改革开放以来，财政支出中用于经济建设的费用不到30％。随着市场经济体制的不断完善，政府从事公共经济活动的重心转向矫正市场失灵，并为所有的社会成员提供公共产品和公共服务。公共消费性支出所占比重上升，成为财政支出的主要项目。“五五”时期，经济建设费占财政支出的比重为59.9％，而“十一五”时期下降到29.9％。

财政支出用途结构的变化，反映了我国财政由计划经济时代直接参与社会生产活动的“生产型财政”转变为市场经济条件下的“消费型财政”。（二）财政支出的职能结构

图4－2显示了我国“五五”时期和“十五”时期财政职能结构的变化，通过对两个时期财政职能结构变化表的对比，得出如下结论：图4－2　财政支出职能结构变化（1）经济建设费比重有所下降，但仍然偏高。改革开放以来，我国的经济建设费比重虽然逐年下降，但与国际相比，仍然偏高。经济建设费下降的原因主要有两个方面：一是流动资金支出下降。从1983年7月开始，除了核工业部、航空航天工业部所属的少数国企外，其余绝大多数国有企业的流动资金供应从拨款改为银行贷款，从而使流动资金支出占总财政支出的比重大幅度下降。二是基本建设支出下降。在经济体制改革的过程中，投资主体的多元化以及投资主体的资金来源多元化，使得预算内基本建设支出的比重迅速下降。“五五”时期基本建设支出的比重为35.1％，到“八五”时期已经下降为12.1％。（2）社会文教费比重上升明显。随着我们对“科学技术是第一生产力”认识的提高，政府不断加大对教育、科学等领域的投入。特别是1981—1985年的“六五”时期，文教科卫事业费支出比重增长速度很快，高达44％；1986—1995年该比重增长率平均也达17％。（3）行政管理费比重逐年上升。自1978年以来，我国的行政管理费比重一直呈上升的趋势，从1978年的5.3％上升到到2005年的19％。行政管理费的增长，有随着经济发展、社会进步而合理增长的一面，也存在机构膨胀、人浮于事的不合理的一面。自“七五”时期以来，行政管理费支出增长超过了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度，加速了其比重的上升。虽然几次机构消肿、精简人员，但行政管理费占财政支出的比重仍然没有明显下降。同时行政管理费支出内部结构也发生变化，主要表现在：个人经费增长快于公用经费增长；在个人经费内部，补助工资的增长明显过快；公务费、业务费比重上升，而修缮费、购置费比重下降。（4）国防费逐年下降。国防费占财政总支出的比重总的趋势是逐年下降的，近年来一直低于10％，占GDP的比重也相对稳定。（三）财政支出的经济结构

购买性支出与转移性支出在财政支出中所占比重，在各国有所不同。在发达国家，政府和市场的界限较为清晰，政府的存在就是为了矫正市场失灵，所以政府的经济活动较少介入市场经济领域，政府的主要职责在于调节收入分配和宏观调控。因此，转移性支出所占的比重较大。发展中国家政府较多地参与国民经济活动，因此购买性支出所占比重较大。表4－2能很好地说明这一问题：表4－2　各国财政支出经济结构比较资料来源：《中国统计年鉴》，中国财政部网站。（四）财政支出的级次结构

自从我国1994年实行“分税制”以来，中央政府和地方政府事权得到明确的划分。中央政府主要承担全国性的公共事务，提供全国性公共物品。地方政府主要承担地方性公共事务，提供地方性公共物品。按照最优财政分工理论，地方财政应该在财政支出总额中占较大比重，中央政府刚好相反。表4－3显示了历年来我国中央财政支出和地方财政支出的比重关系：表4－3　我国财政支出的级次结构资料来源：《中国财政统计年鉴》。二、我国财政出结构的优化（一）配合行政管理体制改革，压缩行政管理经费

应通过体制建设，对行政管理经费支出进行严格的控制，特别是要坚持精简机构，裁减冗员，建立科学的行政管理考核机制，提高行政管理的效率，以减轻财政负担，为优化财政支出结构，增强财政的公共服务功能。（二）调整财政的经济建设支出结构

在经济建设方面要重点突出，支持国家基础设施项目的建设，特别是要为改善农村基础设施落后状况提供财力支持，为解决经济发展中的瓶颈制约问题，增强农业的基础地位发挥作用。（三）增加对文教科卫的支出

文教科卫有突出的公共产品特征，对一国国民素质与基本福利的提高有重要的保障作用，关系着国家的稳定发展和社会的进步，应当是公共财政支出的主要对象。随着我国财政能力的增强，应当使这方面的支出有较快增强，其中改变农村教育与医疗长期落后的状况更应当在未来财政支出结构优化中得到体现。（四）增强财政支出对社会救济、基本生活保障与基本养老的保障力度

财政要考虑通过公共支出的合理安排，为缩小我国收入分配差距，保障人民的基本生存权利与基本养老需要创造条件。要通过公共财政的必要扶持，逐步解决农村的养老问题。目前实施的新型农村基本养老保险已取得显著成效，但还不尽如人意。政府今后应加大对这两方面的投入，尽快解决我国农村人口的养老问题。使财政支出能成为我国社会文明进步、稳定发展和人民物质生活水平提高的重要基础。

财政支出结构的优化既是一个财政问题，也是一个社会问题。财政支出结构合理，会加快社会的发展和人民物质文化水平的提高；财政支出结构不合理，会导致收入差距过大，社会不稳定。因此，加快我国各项制度的完善，对实现我国财政支出结构的优化也是一个重要的前提条件。

第四节 财政支出效益分析

财政支出效率由财政资源配置效率和公共物品的生产效率组成，这实际上是研究财政支出效率的两个方面。（一）财政支出的配置效率

财政支出的资源配置效率与财政职能关系密切。分析资源配置的效率问题，需要选定一个更为可行的效率标准。这样的效率标准就是净社会效率最大化，即当改变资源配置时，社会的所得要大于社会的所失，其差额越大越好。财政支出所取得的各种效益，包括社会效益和经济效益的总和，应当大于聚集财政收入过程中对经济形成的代价或成本，也就是要取得效益剩余或净效益。

在市场经济条件下，民间部门通过资源配置提供私人物品满足个人需要，而政府财政通过资源配置提公共物品满足公共需要。这样的资源配置组合就在公共部门与私人部门之间进行。所以，财政支出的配置效率首要的是财政支出占GDP的比重适度问题，也就是政府资源配置与市场资源配置恰当结合的问题。

这里用Ｚ表示社会总资源，X表示民间部门配置的资源，Y表示财政部门配置的资源，则Ｚ＝X＋Y。从图4－3中可知，资源配置存在着各种不同比列的组合，如果公众期望的配合点在A点，实际的资源配置组合也恰好在A点，此时，公众的个人需要与社会的公共需求在A点上都可以满足。如果公众期望的组合点在A点，而实际的资源配置点在B点或C点上，则预示着公众的期望未能实现，社会资源配置处在非均衡点上。因此，若是财政决策符合公众意愿，必须选择在A点的资源配置组合。图4－3　政府与市场在资源配置中的关系（二）财政支出的生产效率

财政支出的生产效率，是指如果把政府机关和公共部门看做是提供公共物品的“生产部门”，那么在资源配置既定的前提下，政府部门内部的组织管理状况决定着提供公共物品的数量和质量，从而决定财政支出的效率。政府部门内部的组织管理蕴藏着提高财政支出效率的巨大潜力，如反腐倡廉、加强审计和监督、实行国库集中制度等，都是提高财政支出效率的重大举措。尽管如此，评价政府部门的管理状况历来是个难题，它的潜在效率如同未知数X一样难以确定。所以，通常把财政支出的生产效率称为政府部门的X效率。二、财政支出效益分析

财政收支过程，就是将资源集中到政府手中并由政府支配使用。由于资源的有限性，所以，政府在配置资源时，首先要考虑的就是有限的资源由谁使用更能促进社会经济的发展和社会财富的增加的问题，即谁使用会更有效率。这就产生了效率的衡量问题。而财政支出效率具体表现为财政支出效益，所以衡量财政支出效率也就是分析和评价财政支出效益。

所谓效益，就是人们有目的的实践活动中“所费”与“所得”的对比关系。所谓提高经济效益，就是“少花钱、多办事、办好事”。对于微观经济主体来说，提高经济效益，有着十分明确而且容易把握的标准。“赚”的比“花”的多，这项活动便是有益的。从形式上讲，财政支出与微观经济主体的支出效益追求是一样。但是，由于政府处于宏观调控的地位，支出项目的性质千差万别，同微观经济主体的支出效益又不同。其原因在于：一是二者计算所费与所得的范围不同。微观经济主体只分析发生在自身范围内的直接的有形的所费与所得；政府不仅要分析直接的所费与所得，还要分析长期的、间接的、无形的所费与所得。二是二者的选优标准不同。微观经济主体的目标是追求利润最大化；政府的目标则是以社会利益为最大效益，为达到此目标，局部的亏损是可能的也是必要的。三、财政支出效益评价的方法

由于财政支出项目繁多，而且性质各异，对不同项目必须采取不同的评价方法。具体方法有以下几种：（一）成本—效益分析法

1. 成本—效益分析法的概念

成本—效益分析法是西方发达国家于20世纪40年代。它是把私人企业中进行投资决策的财务分析法运用到财政收入分配领域，成为政府进行财政支出决策，从而有效地使用财政资金的重要方法。

成本—效益分析法指针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详细列出各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目。其关键的问题是确定项目的效益、成本和贴现率。成本—效益分析法适用于那些效益是经济的、有形的、可以用货币计量的支出项目。

2. 成本与效益的确定（1）直接成本效益和间接成本效益

直接成本包括为建设、管理和维护该项目而实际耗费的人力和物力。直接效益则指该工程直接增加的商品量和劳务量，以及使社会成本得以降低的价值。间接成本又称为次级成本，主要指由于建设该工程而附带产生的人力和物力的消耗。间接效益又称为次级效益，主要包括与该工程相关联部门的产量的增加以及得到的其他社会福利。（2）内部成本效益和外部成本效益

内部成本与效益指在建设工程实施的管辖区之内所发生的一切成本和效益。外部成本与效益指在建设该工程所实施的管辖区之外所发生的成本与效益。（3）中间成本效益和最终成本效益

中间成本效益指建设工程中加入的其他经济活动所产生的一切成本与效益。最终成本效益指建设工程作为最终产品所产生的一切成本与效益。（4）实际成本效益和金融成本效益

实际成本指由于建设该项目而实际耗费的人力和物力以及对社会、经济和人民生活造成的实际损失。实际效益指由于该工程建设而更多地生产出社会财富，促进社会的发展和人民生活水平的提高。金融成本与效益指由于该工程的建设，使得社会的某些方面受到影响，致使价格上升或下降，从而使某些单位或个人增加了收入或减少了收入，但社会总成本和总收益并没有发生变化，因此，又称为虚假的成本和效益。（5）有形成本效益和无形成本效益

有形成本效益指可以用市场价格计算的而且能够计入会计账簿的一切成本与效益。无形成本效益指不能由市场估价的，因此也不能用价值形式记载在会计账簿上的一切社会成本和社会效益。只能用间接的方法来计算它们的近似值。在西方国家，这些间接计算项目成本效益的方法有三种：

成本节约法：指政府财政支出项目给社会所带来的福利减少了某一社会成本，从而节约了人力物力的消耗，这个节约额就是该项目无形效益的近似值。例如，美化环境而增进人们健康的效益，可以近似地等于医院医疗结构费用的降低额。

成本有效性分析法：对各备选项目分别计算其可能提供的社会效益，通过分析比较得出何优何劣。如，财政支出10亿元，备选项目为军事支出和教育支出。分别计算这10亿元增强军事实力的社会效益与降低退学率的社会效益，根据当时的社会情况选择其一。

生命价值法：对某些公共支出项目如减少交通事故、降低疾病死亡率等项目的社会效益，可以用人们没有死亡或减少疾病，能健康地工作而取得的收入来表现。如国家打算建立一个癌症研究所，预计将解决10万人的癌症痛苦，这项投资的社会效益可等同于这10万人不患癌症，能健康地工作而取得收入。

3. 项目是否可行的确定（1）同一项目是否可行的确定

对于一个项目，如何判断其可行性呢？主要依靠分析其净效益。净效益是贴现后的收益与贴现后的成本的差额。这时判断项目是否可行主要取决于净效益现值与0的关系。净效益的现值：

B：第i的收益；C：第i的成本；R：第i的贴现率；N：项目的使iii用年限。根据上面计算出来的结果，我们可以对某一项目的投资可行性作出判断：NPV＞0，该项目可行；NPV＜0，该项目不可行；NPV＝0，就需要计算该项目的内部收益率（净现值等于0的贴现率），如果内部收益率大于银行贷款率，该项目可行，如果内部收益率小于银行贷款率，则该项目不可行。

例：假定某一政府的项目可以持续4年，把实施的当年作为第0年。当年没有收益，只有成本1000元，以后每年不再追加成本。下一年开始有收益350元，以后每年都有相同数额的收益，假定社会贴n现率5％，也就说第N年的贴现系数为1/（1＋0.05）。表4－4　NPV计算的程序和结果

尽管总收益（1050亿元）大于总成本（1000亿元），但是贴现后的收益（953.13）小于贴现后的成本（1000），因此净现值NPV是负数（－46.87）。所以政府不应该实施这个项目。（2）不同项目选优的确定

对不同的项目进行比较时，分别计算它们NPV的大小，同等条件下取NPV值最高的。

4. 采用成本—效益分析法进行评估要注意以下两点：（1）对贴现率r的选择。应该采用社会贴现率，这种贴现率一般比私人投资收益率要高。这是因为社会贴现率是从国家宏观经济角度，对其投资所应达到的收益率标准，它不但要考虑该项目投资在当代的收益，还要考虑下一代人的收益。（2）对公共项目的投入、产出物的价格应采用影子价格。所谓影子价格，指当社会经济处于某种状态之下，能够反映社会劳动消耗、资源稀缺程度和最终产品需求状况的价格。将影子价格应用到公共支出项目评估中，有利于使资源配置向优化的方向发展。（二）最低费用选择法

1. 最低费用选择法的概念

这是衡量财政支出效益的一种方法。它是指对各备选的财政支出项目进行分析时，不用货币计算各备选项目的社会效益，只计算每个项目的有形成本，并以成本最低为择优标准。这种方法技术上较为简单，但是难点在于备选方案的确定。这种方法主要用于军事、教育、卫生、政治等支出项目。通过这类支出所提供的公共产品不能以任何形式进入市场进行交换。

2. 最低费用选择法的步骤（1）根据政府确定的建设目标，提出多种备选方案。（2）以货币为尺度，分别计算出各方案的各种有形费用并予以加总。（3）按费用的高低排出顺序，以供决策者选择。

例如：假定政府为适应“三农”建设，要求今后每年培养出1万名农学专业的大学生。经专家讨论提出四个可以达到这一目标的方案：方案一，新建5所农学院，各校招生2000人，这要求新建校舍，招聘教师和管理人员；方案二，现有农学院扩大招生规模，这要新建部分校舍，新聘部分教师和管理人员；方案三，兴办广播电视大学，这就不仅要求新建校舍，新聘教师和管理人员，而且还要购置与广播电视教学相关的各种设备；方案四，组织农学专业自学考试，这仅要求增加辅导、考试等一系列工作量。假定四种方案都可以培养出1万名质量相同的农学专业的大学生，但四种方案之间的成本费用肯定存在较大差异，显然以成本费用最低作为择优的标准。（三）公共定价法

1. 公共定价法的概念

在市场经济条件下，政府可以提供公共产品，市场也可以提供。市场提供公共物品自然不是无偿的，政府提公共物品也不是全部无偿的。所以提供公共物品如同私人物品的交易一样，也存在一个出售价格或收费问题。政府相关部门通过一定的程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准，即公共物品价格和收费标准的确定。通过这类支出所提供的商品或劳务可以部分或全部进入市场进行交换。

公共定价是政府保证公共物品提供和实施公共物品管理的一项重要职责。公共定价的对象不仅包括国家机关和公共部门提供的公共物品，而且包括私人部门提供的公共物品。从定价政策看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业（能源、通信、交通、煤、石油、原子能等）的价格；二是管制定价或者价格管制，即政府规定涉及国计民生而又带有竞争性行业（如金融、农业、高等教育、医药等行业）的价格。政府实施公共定价的目的和原则，不仅在于提高整个社会资源配置的效率，而且是保证居民的生活水平和生活安定的重要措施。

2. 公共定价的方法

无论是纯公共定价还是管制定价，都涉及两个方面，即定价水平和定价体系。定价水平是提供每一单位的公共物品和服务的定价是多少。管制行业定价水平是依据正常成本加合理报酬的总成本计算的。因此研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。定价体系是指把费用结构（固定费用和可变费用的比率）和需求结构（家庭享用或企业使用、少量需求或大量需求等不同类型的需求）考虑进来的各种定价组合。

公共定价法一般包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。（1）平均成本定价法

平均成本定价法是指在提供公共物品的企业和事业在保持对外收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。从理论角度看，按公共物品的边际成本定价是理想的定价方式，但这种定价方法会使企业长期处于亏损状态，必须依靠财政补贴维持运行。长此以往，很难保证按质按量地提供公共物品。因此，在成本递减的行业，为了使企业保持基本收支平衡，公共定价或管制定价一般采取按高于边际成本的平均成本定价。（2）二部定价法

二部定价法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按年或按月支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。因此，二部定价法是定额定价和从量定价二者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是不管使用量多少而收取的固定费用，有助于企业财务的稳定，所以二部定价法具有“以收支平衡为条件实现经济福利最大化的性质”。因而现在几乎所有受管制行业（特别是电力、城市煤气、自来水、电话等自然垄断行业）都普遍采用这种方法。（3）负荷定价法

负荷定价法是指按不同时间段或时期要求制定不同的价格。在电力、煤气、自来水、电话等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，系统地制定不同的价格，通过价格杠杆以平衡需求状况。在需求处于最高峰时，收费最高；而处于最低谷时，收费最低。

3. 公共定价法使用的范围（1）适用于混合公共产品和劳务的支出项目。（2）适用于私人不愿意提供或无力提供，只有政府提供才最能体现公平和效率的公共产品和劳务的支出项目上。（3）适用于收入需求弹性较高的公共产品和劳务的项目。（4）适用于能够明确区分支付能力和受益程度的项目，并且区分这种受益人群在技术上是可行的。

第五节 财政支出决策的民主性、法制化和财政监督

财政支出随着经济的发展不断地增加，但在特定时期财政支出的规模究竟多大合适？这是一个难以确定的问题。政府不可能以财政支出不断增长为借口，将国民收入的90％据为己有。那么财政支出应该保持在什么样的水平？这个实际上涉及财政支出的民主性和法制性问题。一、财政支出决策的民主性、法制性（一）财政支出决策的民主性

在西方国家的财政支出决策中，政府往往利用公共选择机制来优化财政支出结构。决策的程序有两种：直接民主决策与间接民主决策。直接民主决策指全体公民都参加决策，采取“一人一票”原则，投票表决通过决策。间接民主决策指选民通过投票选举产生一定数量代表，并授权这些代表代表选民作出公共决策。间接民主制运用到财政领域，主要是通过政治程序来审批国家预算和决算，包括财政支出、财政收入和国家预算的总体规模。民主决策机制的最高目标是政府行为的效率并寻求最有效的政府决策体系与规则。为达到这一目标，必须通过加强法制化来约束政治家与政府的行为。《中华人民共和国宪法》规定我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这一国体决定了我国特殊的政治制度和选举制度，也决定了我国的财政决策程序。

1994年通过的《中华人民共和国预算法》对立法机关、政府机关、各级财政部门与各预算执行部门和单位的预算权限做出了明确的划分。各级人民代表大会的预算职权是：政府预算和决算的审批权、监督权以及不当预算和决算的撤销权。各级人民代表大会常务委员会的职权是：预算执行的监督权，预算调整方案的审批权，根据授权对决策的审批权，对不当预算、决算的撤销权。这些规定的基本精神在于强化预算的法律约束力，使预算收支真正成为法令性的刚性指标。针对过去预算编制和执行中存在的问题，为了推进依法理财，加强预算监督，第九届全国人大常务委员会第十三次会议专门做出了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预审查监督的决定》。该《决定》主要针对当时预算缺乏必要透明度、财政行为不够规范、腐败现象屡禁不止等现象，采取了编制部门预算、政府采购制度、国库集中制度和“收支两条线”管理制度。这些制度的建立，增强了政府预算的透明度，提高了财政效率，规范了财政行为，加强了预算监督。（二）财政支出决策的法制化

财政活动是国家的一种经济行为，依法理财是财政活动的基本要求，而财政法制则是财政政策和财政管理的基本依据。没有财政法制，财政决策管理活动就缺乏法律依据，就不可能规范有序、公正合理。财政法制建设的基本任务是：围绕并服务于财政改革与财政发展，加快立法步伐，建立健全符合社会主义市场经济发展要求的财政法律制度，使一切财政活动及财政管理工作都能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，充分发挥国家财政在国民经济和社会发展中的重要作用。财政法制化建设，包括财政立法、财政执法、财政行政复议三方面内容。

1. 财政立法

财政立法是指国家权力机关在其权限范围内，依据法定的程序，制定、修改或废立财政法律法规的活动。在我国全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其财政主管部门、省级人民代表大会及其常务委员会、省级人民政府可以在其权限范围内从事财政立法活动。

2. 财政执法

财政执法指国家财政机关（包括国家各级主管财政经济工作的行政机关和财政职能机关）及法律法规授权的组织，在领导、组织和管理财政工作的过程中，实施法律、行政法规、财政规章等财政法律规范的行为。

3. 财政行政复议

财政行政复议指公民、法人或其他组织不服财政执法主体的具体行政行为而发生争议时，财政执法主体的上一级财政机关或者制定法律、法规的其他机关，根据相对方的申请，依法对该具体行政行为进行审查并作出决定的行政法律制度。它是财政机关在系统内部自行解决行政争议的一种行之有效的方式。二、财政监督（一）财政监督及其作用

1. 财政监督的内涵

财政监督是指财政机关在财政管理过程中，依照国家有关法律法规，对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行的审查、稽核与检查活动。财政监督体现财政管理的本质属性，与财政管理有机联系、不可分割，是财政部门进行财政管理的一项重要职责和重要的组成部分。财政监督寓于管理活动中，与财政资金运动同步进行。因此，凡有财政收支与财政管理业务的领域，就必然有财政监督。财政监督是贯穿于财政收支执行的全过程，有事前审查、事中跟踪监督和事后检查稽核。改革越深入，经济越发展，就越需要加强和完善财政监督。

2. 财政监督的地位和作用

财政监督是社会主义市场经济监督体系的重要组成部分，是依法理财、切实执行国家财政政策和实现宏观调控目标的重要保证。因此，加强财政监督，对于建立稳固、平衡、强大的国家财政，促进财政的民主化和法制化，建立健全社会主义市场经济体制乃至反腐倡廉，都具有重要意义。（二）财政监督的构成要素

1. 财政监督的主体

财政部门是主管国家预算编制和执行的部门，则各级财政部门是财政监督的主体。一般来讲，财政监督是财政部门内部各职能机构的共同任务，各级财政机关内部的预算编制、预算管理、国库等业务机构都行使监督的职责。同时，各级财政部门内部还设有财政监督专门机构，财政部在各省、市、自治区设置财政监察专员办事处，专门行使财政检查职责。

2. 财政监督范围

财政监督的范围主要包括：①预算监督。我国《预算法》的颁布为财政机关实施预算监督提供了法律保障。我国《预算法》规定，财政机关是预算的编制、组织实施的职能机构，负责编制预算草案，监督本级各部门和所属单位预算的执行。②税务监督。税收是国家财政收入的主要来源，税务监督是财政监督的一项内容，包括依法对税务机关和纳税人执行税法的情况进行监督检查，及时发现并纠正违反国家税法的情况，保证税款及时、足额上缴国库。③财务会计监督。财务会计监督是财政机关依《会计法》及国家有关财务会计法规制度对行政事业单位和企业的各项财务会计的合法性、规范性、真实性实施的监督，包括对会计事务所等社会中介机构合法执业的监督。④预算外资金监督。预算外资金是国家财政的重要组成部分，尽管未列入国家预算管理，但其收支管理的好坏直接影响着国家职能的实现。对预算外资金的监督主要是监督预算外资金的来源和使用的合法性，确保预算外资金取之有道、用之有效，杜绝一切乱收费、乱摊派、乱罚款现象。（三）财政监督的流程和财政监督的方式

1. 财政监督流程

财政监督流程包括检查、调查、建议与反映。财政机关在履行监督职责时，对监督对象的情况经常接触、持续观察，熟悉并掌握监督对象的财政和财务收支情况，通过检查、调查、建议与反映，充当公众“守夜人”的角色。检查是财政监督部门的一项权力，是履行财政监督职责的一种手段，也是检测财政运行状况的一种最直接方式和有效途径。通过检查发现重大问题线索，而后再进一步深入调查，弄清情况，进行分析研究，并提出检查报告。建议是检查与调查处理的自然延伸与必要补充。这里的建议是说被检查对象存在不当行为，但尚未构成追究法律责任的程度，或者违法的直接责任人已受到查处，财政监督部门对受检查的单位或它的上级主管机构提出纠正或补救性的建议。由财政监督机构提出的专门建议，对接收单位来说具有一定的行政法律效力，负有履行的义务。反映是指对于实施财政监督过程中认定的财税运行的重要情况及其已经或可能发生的影响，进行分析或综合，向决策层及时做出信息的反馈。财政监督中的情况反映既是财政监督工作质量升级的标志，也是扩展财政监督功能、加强经济宏观调控能力的客观需要。

2. 财政监督方式

财政监督方式包括日常监督检查、专项监督检查和个案检查。财政机关依照国家法律、行政法规和财政规章的制定，根据财政管理需要确定年度财政监督检查计划，或根据日常财政管理过程中发现的问题，及时组织开展财政监督检查。【关键词】财政支出　经济建设费　社会文教费　国防费　行政管理费　购买性支出　转移性支出　瓦格纳法则　梯度渐进增长论　经济发展阶段论　成本效益分析法　最低费用选择法　公共定价法　财政监督

复习思考题1. 发展阶段论是如何解释政府公共支出变化？2. 你对中国财政支出规模有何看法？3. 试分析购买性支出和转移性支出对社会总需求的影响。4. 解释财政支出增长原因的理论有哪些？5. 影响财政支出规模的因素有哪些？6. 如何优化我国当前的财政支出结构？7. 试论述财政监督的内涵、作用及其构成要素。

第五章 购买性支出

第一节 行政管理支出

行政管理支出是实现国家职能必不可少的支出，是财政运用于国家政权机构的维持和运转的根基。行政管理支出具有重要的基础性作用。行政管理经费的供给，是保证政府职能部门正常运行，发挥政府对社会经济的管理、控制与协调作用，进而保障国家安定的物质条件。政府需通过各种行政管理部门才能实现国家的职能。随着社会经济发展水平的不断提高，对政府的公共服务水平也有了更高的要求。因此，政府的行政管理支出也呈现出扩张趋势。一、行政管理支出的基本构成（一）含义及特点

1. 含义：

行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、政法机关和外交机构行使其职能所发生的费用开支，是维持国家政权存在、保障各级国家管理机构正常运转所必需的费用。行政管理支出反映着国家性质和一定时期政治经济任务的主要方向，决定于国家政权结构及其范围。

2. 特点：（1）非生产性

行政管理支出是一种纯消费性开支，资金一旦投入，便不能收回。其支出只能引起社会产品消耗和价值丧失，而不能实现其价值的补偿和增值。因此，在保证国家管理机构正常运转的条件下，该项支出的比重应该越小越好。（2）连续性

只要国家权力机关存在，各种行政管理机关也随之存在，就需要有连续不断的行政管理支出作为保证。（3）增长刚性

该支出一般不受技术条件的限制，容易随意扩大开支范围，支出额呈刚性增长而难以压缩。对该项支出必须采取行政手段加以约束和控制。（二）内容

行政管理支出的内容有广义和狭义之分。广义包括立法、司法、行政执行机构的支出；狭义仅指行政执行机构的支出。按照我国预算的决定，行政管理支出属于广义范畴，主要包括以下五大类：

1. 行政管理费

这是指国家财政用于国家各级政府机构的各项经费支出，包括行政经费、党派补助费、政协经费、人民团体补助费、人大经费。行政管理费的增加显然是党政机关扩大的结果。原有机关的扩大和机关新设，都会使机关经费——“人头费”和行政业务费增加。随着社会经济的发展，经济活动日趋复杂，公共事务也日益增多。如果确认这是一种趋势，那么行政管理支出的增长就有一定的必然性。

2. 公检法支出

主要指国家财政用于公共安全机关、各级法院、检察院以及司法行政机构的经费支出。包括公安支出、安全支出、司法支出、法院支出、检察院支出等。公安、司法、检察、安全支出是用于维持社会秩序的。社会经济活动日趋复杂，可能导致犯罪和违法事件增多。为了保证社会在法制的轨道上有序地运行，用于维持秩序的机关的增大以及相应的经费的增长也是不可避免的。

3. 武装警察部队经费

主要包括中央预算对内卫部队、边防部队和消防部队的经费支出。1983年国家改革军队体制，将担任内卫、守护任务的地方部队从军队中划出，移交公安部门，同公安部门原来实行义务兵役制的武装、边防、消防三个警种统一组建成中国人民武装警察部队。1983年4月5日正式成立，其任务是维护国家主权和尊严，维护社会治安，保卫党政领导机关、重要目标和人民生命财产的安全。

4. 外交外事支出

主要指国家财政用于外事机构进行外交活动的经费支出。包括驻外机构经费、国家公务人员出国访问经费、外国代表团招待费、应缴国际组织会费、对外捐赠支出和其他外事费等。2001年中国加入世界贸易组织（WTO）以来，国际交往随着经济发展和外事活动的频繁而增多。于是，驻外机构的费用也将呈不断增加的趋势。

5. 对外援助支出

这是指国家财政用于对外援助的各项经费支出。中国的援外支出比重呈不断上升趋势。通过资金、技术、医疗服务向非洲、东南亚等地的多个国家和地区实行援助。2004年印尼海啸后，中国政府先后援助近7亿元，期间中国民间援助就达6亿元。

通常外交支出中含有对外援助支出。2007年中国安排外交支出230亿元，同比增长37.3％，以加强国际间交流与合作。而中国外交支出大幅增长的原因是：根据中非合作论坛会议精神，增加了对非洲国家等地区的援外支出；增加了国际组织会费、维和摊款，以及驻外使馆人员工资改革支出。2007年中央财政用于对外援助的支出达108亿元，占外交支出的47％。

从世界范围看，行政管理费的绝对数是上升的；相对数是严格控制的，虽呈波动上升趋势，但变化却较小。总体来说行政管理支出的绝对数是增长的，但它在财政支出总额中所占的比重却应呈下降趋势，世界各国一般都是如此。通常市场经济国家行政管理费相对数是较低的，这与其“小政府，大服务”的传统信念相一致，但在中国行政管理费所占比例仍然过高。马克思在阐述社会主义社会产品分配原理的时候曾指出，和生产没有直接关系的一般管理费用“和现代社会比起来，这一部分将会立即极为显著地缩减，并将随着新社会的发展[1]而日益减少”。新中国成立以后，我国的行政管理支出占财政支出的比重曾一度出现下降的趋势。但自改革开放以来，行政管理支出一度出现了上升的趋势。行政管理费的规模是由多种因素相互作用形成的，而且具有历史的延伸性。

影响行政管理支出不断上涨的因素主要有：经济总体增长水平、财政收支规模、政府职能、机构设置、行政效率以及管理费本身的使用效率等。从我国的情况分析，政府的职能范围及其相应的机构设置与行政管理费的使用效率有直接的关系。

按照行政管理经费的用途划分，行政管理费是由人员经费（政府权力机关、行政机关和外事机构的工作人员的工资、津贴、福利等）和公用经费（公务费、修缮费和业务费等）两部分组成的。那么，政府职能范围的大小，行政机构设置的多少，以及由此决定的机关工作人员的多少，自然是决定行政管理费规模的关键因素。在较长时间内我国政府机构和人员过分膨胀，是影响行政管理费居高不下的一个重要因素。经济体制改革的目标之一，就是要转变政府职能，削减政府机构。然而，实际情况却不令人满意。例如，与社会主义市场经济的运行有关的若干机构在扩大或者增设，而那些已与新体制运行不那么协调的机构的压缩却需要一定的过程，新旧叠加的结果，自然是行政支出增加。

近年来行政管理支出中“三公消费”（指政府部门人员在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费）的大力开支成为一种普遍的现象，并引起社会广泛关注。这一现象的持续存在无论是对干部，还是对社会、对人民都会造成持续的不良影响，是当前公共行政领域亟待解决的问题之一。2011年11月21日，国务院法制办公室公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》，已明确机关运行经费支出、资产配置和服务保障标准的原则。二、行政管理支出的确定与控制（一）行政管理支出的确定

行政管理支出的数量和比重的变化，直接受国家政权组织结构和职能范围的影响。这使国家怎样设置政权机关，行政管理机关的构成与编制都成为确定行政管理支出的基本依据。但是，这并不是说国家机关的设置对行政管理支出有决定性作用。从根本上看，国家能将多少社会财富用于行政管理，不是决定于实现行政管理的需求，而是决定于社会生产能创造多少物质财富来满足行政管理的经费需求。

1. 确定原则（1）社会利益原则

要求支出所获得的社会效益应当超过社会成本。行政管理的支出通常要根据政治、经济等方面的具体情况和社会公众的个人偏好，来确定支出的方向和规模。（2）量入为出原则

根据收入的多少来安排支出规模，以资金来源规模控制支出，杜绝超支。（3）最小费用原则

就是“少花钱，多办事，办好事”。以这条原则来约束由于官僚行为增长而使行政机构经常出现的支出膨胀现象。

2. 影响行政管理经费确定的主要因素

影响行政管理经费确定的主要因素有：以政府应有的职责范围为前提而合理配备的行政机构的基本需要，国家在一定经济发展阶段的经济发展总体水平和财政收入状况，行政机关工作人员的数量，物价水平升高，服务开支标准等。

通过一系列的比较（从国家财政收支总量及行政经费占财政收支的比重的历史数据比较，实现一定的行政效率所需要的行政支出的比较，行政支出占财政支出或国民生产总值的比重的比较），一些客观因素的变化都可能影响一定年度内的行政经费的变动。如国家遇到战争时，通常会大力压缩行政开支；而在通货膨胀时，行政支出也有可能出现相应增长。但这些客观因素对行政支出的影响大多表现在一定时期内，一旦国家形势趋于正常，这类因素的影响也将消退。

从国家职能实现的角度考查，财政必须提供足够的经费才能保证国家机器的正常运转，国家才能稳定，国民才会有安全感，社会经济生活才能正常运转。但是行政管理支出是消费的组成部分，在社会总产品一定的条件下，如果行政管理支出过高，就会造成消费过高，削弱社会积累，不利于国民经济的发展。

以我国为例，行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10％到2005年的19.2％。20年间增长将近一倍，超出国际货币基金组织15.6％的标准。中国人均负担的年度行政管理费用由20.5元到498元，增长23倍，而同期人均GDP增长14.6倍，人均财政收入和支出分别增长12.3和12.7倍。可见20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP和财政收支的增长速度。同期，中国抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0.5％，国防、科技和农业支出占财政支出的比重分别下降了1.8、1.2和0.4个百分点。我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25％。行政成本过高的直接后果就是，不仅加大了财政负担，还大大挤占教科、文卫、社会保障等公共服务事业资金。尽管21世纪以来，我国公共财政收入不断增长，但据国家统计局数据显示，2004年社会文教支出占政府总支出的比重为26.29％，2005年为26.38％，2006年为26.83％；不仅止步不前，甚至低于2000年的27.6％。（二）行政管理支出的控制

现代许多国家都十分重视对行政管理费用的适当控制。从上述影响考虑，应当说，对行政费支出的控制，是一个需要考虑多方面的因素才能决定的问题。而社会经济管理的需要以及社会总供求的对比关系，则是其中最重要的两个因素。如果考虑到这两个最重要的因素，那么，至少在目前的一段时期中，我国的行政费是应当严加约束的。从今后的发展看，行政管理费的改革应按照“公共财政”的要求，变“吃饭财政”为“办事财政”。那么，究竟该怎样约束行政费用呢？

1. 通过某种政治程序来实现

通过某种政治程序来确定政府需要哪些职能些部门，各部门应有多大规模，可以实现对行政管理费用的规模进行有效的控制。因为决策过程实际上是一个权衡与选择的过程，它需要特定的政治程序来表达人民大众的意愿。在我国，人民代表大会制度便是这样的政治程序。人民大众可以通过这一政治程序来表达自己对包括行政事业费支出在内的财政支出的意见，从而决定行政管理费用的规模以及支持这一规模的资金来源。如果这一政治程序能充分实施，公民也能得到充分的信息，行政机构的规模以及行政费的规模当可得到适当的确定。

2. 对行政费支出的规模或其占财政支出的比重规定一个具有法律效力的指标，由司法和民意机关对之施行严格监督

这是各国在控制行政管理费上的一个可行的经验。但这种方法还有待于政治体制和经济体制改革的深化，政府职能的转变和权力过分集中等问题的解决。应建立增收节支的激励和约束机制，并且建立事中、事后的监督制度。

3. 加强行政机关的设置和合理的法制建设

其主要措施有：为各机构的设置和活动规定基本的规范和程序；严格定员定编管理；控制差旅费、会议费等行政费用开支标准；健全财务管理制度；抑制社会集团的实力；制定细致的预算管理办法，明确各级领导的审批权限和范围，并承担控制预算的经济责任。三、行政管理支出的管理

行政管理支出是一项有益于社会安定的公共管理支出，其支出水平具有“刚性”的特征，但其消费性质又决定了行政管理经费应尽力节约使用。从我国的情况来看，我国行政管理支出要合理、适度，不能超越社会经济发展水平，更不能超越国家财政的承受能力。

1. 深化行政体制改革，优化行政组织机构，转变行政职能

行政体制改革包含行政结构和行政职能两方面的改革。建立科学、高效、精简的行政管理组织，并在结构、职能、体制等方面不断完善，是实现政府管理职能，压缩行政管理支出规模，优化财政支出结构的重要一环。2008年，国务院新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，裁撤了建设部、交通部、信息产业部、人事部、劳动保障部、国防科工委。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，改革前为28个。

2. 规范行政管理支出范围

规范行政管理支出范围，就是在全面推进机构改革的基础上，将现有行政经费开支的企事业主管部门一律改由相应的企事业费开支，实行部门预算；属于国家的执法监督部门的，如基层工商、税务、物价部门应列入行政经费开支范围；不行使国家管理职能的各类协会、学会和人民团体，不应由行政经费负担，必须由国家资助的，国家财政可给予一定的事业费补助；对机构改革中已转为公司或行业协会的，不再由行政管理经费中开支，并相应调整经费渠道。

3. 认真贯彻执行预算法，严格预算管理，强化预算约束力，提高预算严肃性

凡是财政资金都应当通过预算，严格在预算内统筹安排全年的行政经费，清除行政机构掌握的预算外资金所带来的一切可能的危害。在2008年的财政预算中，行政管理支出占财政支出的14.3％。在2009年中央预算中，行政管理支出零增长。

4. 提高工作效率

机构越来越庞大，人员也越来越多，使得行政管理经费增长过快。因此，国家机关必须切实紧缩人员编制，大力裁减机构人员，提高工作效率，改变人浮于事的状况。

5. 按市场经济要求，进一步健全制度，加强财务管理，控制不合理支出

财务管理范围的不明确，制度不严，是造成违纪现象的主要原因。因此，必须明确开支范围和开支标准。财政部门也要从制度上严格监督，要指定一整套完整的财务制度，完善审计功能，监督各单位财务执行情况。注释[1]马克思：《哥达纲领批判》。

第二节 国防支出

国家的存在和发展必须具备两个条件：一是建立军队，以此来抵御外敌侵入，保卫国家领土的完整和主权独立；二是设立警察、法庭、监狱、行政等设施和组织，以此来维护国内社会经济生活秩序的稳定。建立军队是政府最基本的职责之一，而建立军队就必然会有国防支出。因此国防开支是与国家直接相关的一个特殊分配范畴，只要国家存在，就有为维护国家独立、保护国家领土不受外来侵犯、保证国家主权完整的需要。国防力量是国家稳定政权，实现社会安定，保证国家主权和领土不受侵犯的重要条件。国防开支在公共支出中有极为重要的地位，在许多国家，都将国防开支作为首要开支来安排。一、国防支出的基本构成（一）国防支出的含义及性质

1. 含义：国防支出是指国家为满足全体社会成员安全需要而用于陆、海、空军及国防建设的各种费用。国防开支是与国家直接相关的一个特殊分配范畴，是为维护国家独立，保护国家领土不受外来侵犯，保证国家主权完整所必需的支出。

2. 性质：国防所提供的服务是最为典型的公共产品，即纯公共产品，它必须由政府来提供。由于国防开支是政府购买性支出的组成部分，并不为社会经济地发展提供直接的物质财富，反而还消耗大量的社会产品，因此，国防支出是一种纯社会消费性支出。（二）国防支出的内容

1. 分类：国防支出在各国有不同的分类，但基本上都可以划分为维持费和投资费。

维持费：主要用于维持军队的稳定和日常活动，提高军队的战备程度，是国防建设的重要物质基础，包括军事人员经费、军事活动维持费、武器装备维修保养费和教育训练费。

投资费：主要用于提高军队的武器装备水平，是增强军队战斗力的重要条件，主要包括武器装备的研制费、武器装备的采购费、军事工程建设费和防空费。

2. 内容：我国的国防支出，其内容包括国防费（如部队生活费、装备购置费和维护管理费、军事行动作战费、部队训练和教育费等）、国防科研事业费、民兵建设费（民兵事业费、民兵装备购置费）、动员预编费、招飞事业费、专项工程以及其他支出等。国防支出的分配与使用，必须通过政府预算来安排。我国的国防支出的各项经费，除了民兵建设费中的民兵事业费和动员预编经费由地方预算安排外，其余的均由中央预算安排。

中国国防费包括：人员生活费、活动维持费、装备费。人员生活费主要用于军官、文职干部、士兵和职工的工资、伙食、服装等；活动维持费主要用于部队训练、工程设施建设及维护和日常消耗性支出；装备费主要用于武器装备的科研、试验、采购、维修、运输和储存等。中国国防费的保障范围，既包括现役部队，又包括民兵、预备役部队，并负担了部分退役军官供养和军人子女教育等方面的社会性支出。二、影响国防支出的因素

国家制度与对内对外政策是影响国防支出的首要因素。不同的国家制度将产生不同的对内对外政策，特别是因此而形成的全球战略是影响一国国防力量配置的重要因素。如美国是十分重视本国在全球利益的资本主义国家，因而也是国防支出最高的国家。而我国奉行和平共处、互不干涉的对外政策，国防支出必然是以保卫国家安全、实现有效防御为主。

国家经济力量。国防支出规模从根本上说是由经济实力决定的。经济实力越强，能用于国防方面的支出就越大；经济实力越弱，国防开支就会受到很大的限制。每一个国家在安排国防支出时都不能以牺牲本国经济应有的发展要求为前提，在资源有限的条件下，兼顾经济发展与国防建设需要是必须坚持的原则。

国际环境也是影响国防支出的因素之一。国际环境的变化对国家安全产生潜在的影响。在爆发军事战争或处于军事对峙时期，国防开支会大幅上升；而在和平时期，国家周边外交政策比较成功，与邻近国家和睦相处时，则国防开支会相应减少。

国家管辖控制的范围。一个国家领土越大、人口越多，用于保卫国土、保护国民安全的防护性开支就会越大。

国防军事现代化的压力。随着当代科学技术的发展，实现国防现代化成为当代各国建立巩固国防的客观要求。实现这一目标，不仅需要增加对国防科学研究的投入，还必须通过大量的投入来改善和提高国防常规力量和战略力量的现代化装备水平。三、国防支出效益的管理

国防支出属于非生产性消耗支出。适度的国防支出可刺激经济发展，过多的国防支出对经济发展有副作用。从积极方面看，国防开支除了对国家安全和社会稳定有直接的效益外，还会产生一些间接的经济与社会效益。军事研究可以推动科学技术的开发与应用，也有利于经济的发展。从消极方面看，国防工业一般具有垄断性，缺乏竞争性，军事开支过度增长就会削减政府其他一些有益项目的开支。长此以往，必然会对经济发展不利。

国防支出的合理限度，主要是指国防支出究竟多少才合适的问题。如果单纯从国防角度看问题，可能就会得出军费开支越多越好的结论。因为充足的军费开支有助于提高威慑和防御能力。但是，在政府人力、物力和财力一定的条件下，国防开支数额应被控制在一定的限度之内。同时也应考虑军需与民需之间的此消彼长的相互制约关系。

我国的国防开支是通过国防预算来控制的，主要采用“规划计划预算制度”的方法来促进对国防经费的规模的控制和合理分配。规划计划预算制度主要是指：国防的目的是保卫国家不受侵犯。侵犯之敌或可能的侵犯之敌位于何方，可能动员的侵犯力量有多大，有效地遏止这些侵犯所需的军事力量要有多大，都是可以接近准确地估计出来并可以量化为若干指标的。这就为确定国防费奠定了基础。一国可以首先确定所需的军事打击力量规模，然后为此制定军事措施计划，再为执行各个计划项目拟定各种可以替代的实施方案。对各种方案的成本收益进行分析比较，选定成本最小而收益最大的方案，最后根据被选定的方案所需资金，编制国防支出的预算。

第三节 科学、教育、文化、卫生支出

科学、教育、文化、卫生支出，是财政用于科学、教育、文化、卫生、体育及广播电台电影电视等各种社会事业支出的总称。其通常指用于社会事业部门的事业费，一般由事业单位的职工工资、各种性质的公务费、科学研究经费及必要的修缮费和设备购置费等组成。这类支出是国家为提高国民素质，满足社会共同需要，实现社会经济的长期发展的必要安排。由于对科教文卫的支出在短期内并不体现出对社会经济发展的直接作用，因而长期以来将其视为社会消费性支出，并主要由财政支出来保证。

科、教、文、卫支出属于准公共产品，属于非生产性支出，即非直接从事物质资料的生产、非直接创造物质财富。二、科学、教育、文化、卫生事业与社会经济发展的关系

科学技术与社会生产力的发展互为条件。人类社会的发展进步建立在社会生产力水平不断提高的基础上；而科学研究的发现与科学技术的广泛应用，将极大地提高劳动生产率。推动人类社会生产力产生飞跃，社会生产力的发展也为科学研究提出了需求与可能。

教育是社会经济发展的基础。当代世界各国之间的差距，首先表现为经济发展水平的差距，进一步讲是科学技术上的差距，但从根本上考查则是教育上的差距。因此，教育事业对一国社会经济的发展起着重要的基础性作用。

文化、卫生事业在社会经济发展中具有重要的地位。文化事业是为国家和民族提供精神财富的重要部门，对国家社会的稳定和健康发展有积极的作用。卫生事业对提高国民身体素质和国民福利水平、保护和发展社会生产力等方面均有重要的保障作用。三、合理确定科学、教育、文化、卫生支出

首先，有必要正确区分各类科教文卫事业所提供的服务的属性，即分析其是属于公共产品还是准公共产品或私人产品的属性，并以此作为政府确定怎样支持其发展的基本依据。

在科教文卫事业中，提供具有显著公共产品属性服务的部门，应当是政府扶持的对象。如全民性的卫生防疫条件的改善，对一些文化遗产的继承和重要的基础理论的研究。这类事业通常缺乏内在效益，但外部效应显著，如果没有政府财政必要的支持，很难得到应有的发展。但是，作为提供公共产品的事业部门的发展，从形式上看表现为一定时期内社会消费的增长，客观上要受该时期内社会总产品与国民收入总量的限制。其发展也应考虑社会积累和其他部门的需要，政府给予扶持应根据经济发展的可能来考虑。

对于以提供准公共产品属性的服务为主的科教文卫事业的发展，则应提倡由国家、社会共同兴办，共同扶持。在实际社会经济生活中，大部分科教文卫事业提供的服务都是界于公共产品和私人产品之间的混合产品（准公共产品）。这些特殊产品一方面因其对整个国家社会的重要作用，社会效益突出，不能完全讲究内在效益；另一方面又因其对个人具有可以确定的私人利益，从而又具有“私人产品”的属性（如学校、医院提供的服务）。因此，为保证实现这些部门的社会效益，其发展的主体规划主要应由政府公共支出来保障，以满足社会共同需要。同时，这些部门的发展在一定程度上也可以采取市场原则，即应当允许甚至鼓励非政府主体的适当参与。这不仅能减轻政府在发展社会事业方面的负担，还能提高这些混合产品的使用效率。教育事业、科学研究、文化事业、医疗保健事业在不同程度上采取市场原则，可以配合政府促进这些事业本身更快地发展。

其次，有必要确定政府用于科学、教育、文化、卫生事业支出的重点。这可以使一定的政府公共支出对科教文卫事业的发展产生更大的作用。

政府对科学研究支出的选择重点有三个主要领域。一是能为科学技术的应用提供依据的基础理论研究领域。由于基础理论研究需要长期的研究积累与投入，研究成果的形成时间难以预测，其研究的耗费更难以由科学家个人或一般经济主体所承受。如果没有政府的财力扶持，许多基础理论研究项目根本无法进行。二是涉及人类共同利益的科学研究领域。这些领域研究规模庞大，需要消耗大量的资财，基本不具有内部效益，因此其经费开支只能由各国政府来分担。三是对社会经济的发展可能产生重大影响的应用性科研项目。这类科研项目的成功往往会对国家经济的增长产生极大的推动，需要政府将其作为支持的重点。

政府对教育事业的支出，重点应将提高全民族素质的教育作为主要支持对象。其中应将基础教育的发展作为政府投资教育的主要对象，以长期不断地提高全民族的素质。但在现代科学技术飞速发展的条件下，教育的功能也日益变化与扩张，传统教育正在被终身教育取代，对人口再教育，特别是对劳动者的职业再教育已成为一种趋势，这客观上要求增加对继续教育的投入。在再教育的经费来源中，有相当部分是企业经济组织自行提供，但受到政府有关财政制度的扶持。从发展来看，政府对继续教育的支出将会不断增长，并将成为政府教育支出的又一重点。中国的教育支出地区差异较大，初级、中级教育投入严重不足。

文化事业因其典型的消费性质在政府财政支出中占有的比重不大，但政府必须对一些特殊的文化事业的发展给予保证。如考古和文物保护，博物馆建设，国家民族文化传统的继承与发扬，以及一些关系国家利益的文化事业等，都应当作为政府扶持的重点。

在卫生事业的发展方面，政府应以保证国民的基本医疗条件作为支出确定的依据，并应将对全民卫生防疫系统的建设放在重要地位来安排支出。特别是对各种传染病的防治和消除，这是一种社会性、公益性很强而又没有直接经济效益的支出，更需要作为财政支出的重点。四、科学、教育、文化、卫生支出的供应方式

财政支出对科教文卫事业的供应中，因科学研究与文化事业基本属于纯公共产品，基本依赖财政支出以保证其稳健发展，教育事业和医疗卫生事业属混合产品，财政对其的供应方式有所不同。

教育是典型的具有正外部效应的混合产品，不属于纯粹的公共产品。市场供应存在一定程度的失灵，其供应方式应采取混合方式，即政府预算供应与私人市场供应相结合的方式。又由于教育服务具有可收费性，即可以向受教育者征收学费，因而可以考虑市场机制的运用，包括允许和鼓励私营部门办学。政府教育供应的政策导向为：因基础教育的公共性较强而市场化程度较低，所以教育经费应向基础教育倾斜，教育拨款的大部分都应用于保证基础教育的需要；高等教育的公共性较弱而市场化程度较高，所以高等教育一般不是政府教育投入的重点，政府应通过控制甚至降低高等教育拨款，促使高校寻求更多的其他经费来源。

医疗卫生是具有很强正外部效应的混合产品，卫生教育和宣传则几乎是纯粹的公共产品，因此医疗卫生市场供应存在一定程度的失灵。政府一方面对其正外部性提供一定的补贴，另一方面对其“信息不对称性”所产生的“逆向选择”和“道德风险”也进行必要的干预和管制。其供应方式应采取混合方式，即政府预算供应与私人市场供应相结合的方式。又由于医疗卫生服务具有可收费性，即可以向受接受服务者征收医疗费，因而可以考虑市场机制的运用，包括允许和鼓励私营部门办医院、投资医疗卫生产业。

第四节 政府投资支出

在任何社会中，社会总投资都是由政府投资和非政府投资两大部分构成的。政府投资是社会总投资的一个特殊组成部分，是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。非政府投资则是指由具有独立经济利益的微观经济主体进行的投资。

在一个社会中，政府投资和非政府投资所占比重究竟多大，主要取决于以下两个因素：一是社会经济制度的不同。一般而言，实行市场经济的国家，政府投资所占的比重相对较小，非政府投资所占的比重相对较大；实行计划经济的国家，政府投资所占的比重相对较大，非政府投资所占的比重相对较小。二是经济发展阶段的不同。在经济发达国家，政府投资占社会总投资的比重较小，非政府投资所占比重较大；在欠发达和中等发达国家，政府投资占社会总投资的比重较大，非政府投资所占比重较小。（一）政府投资的特点

与非政府投资相比，政府投资具有以下特点：

1. 政府投资以实现经济和社会的全面发展和良性循环为目标

与非政府部门（具有独立法人资格的企业或个人）从事投资、追求盈利不同，政府投资着眼于国家社会的全局利益与长远利益。因此，政府要考虑社会总成本和社会总效益来安排自己的投资。投资的个别成本以及是否盈利，并不是政府投资要考虑的主要问题。在特殊情况下，比如基础设施的建设是可以极大提高国民经济整体效益的，对此项目的政府投资可以允许微利甚至亏损。

2. 政府投资只能是对市场投资行为的补充

政府投资主要用于外部效应好、社会公益性强的公共服务领域（基础性投资领域的具有社会效益的长期大型项目）。如：城市交通及奥运会场馆周边的市政配套设施，环境生态保护、节约能源、治理污染等。对于具有明显经济效益的投资项目都属于非政府投资范围。因此，政府投资只能是对市场投资行为的补充。

3. 政府投资通常用于事关国计民生的大型项目和长期项目

企业、个人依靠自身积累和社会筹资来提供资金。受到资金量的限制，企业、个人只能用于周转性强、见效快的短期项目。而政府财力雄厚，多半资金来源于无偿的收费或税收，可以投资于一些大型的长期的项目。如：三峡水利工程建设。

4. 政府投资是国家调控经济的重要手段

政府通过投资不仅可以产生一般投资所具有的经济效益，同时可以实现国家在一定时期内的政治经济目标，对国家整体经济进行宏观调控。（二）政府投资的范围

从市场经济条件下政府投资的领域看，政府投资的范围有广义和狭义之分。狭义的政府投资主要是指政府各类资本性支出，这种资本性支出最终会形成社会资本存量。广义的政府投资主要指政府对社会公益性、公共服务领域、基础产业领域、农业生产领域和国家物资储备等方面的投资。尤其是基础产业、农业等领域的投资已成为世界各国尤其是我国政府投资的重点。必要的条件下，政府也对一些重要的新兴产业部门的创建进行投资。另外，政府还可投资科学研究、社会事业与国防建设。

实际上，在确定政府投资范围时，目前有一个不容忽视的问题是：中央政府和地方政府的投资范围的划分问题。表5－1　中央政府和地方政府投资范围的具体确定（三）政府投资的方式

政府投资的方式是指政府在进行投资活动时的资金供应和资金运用方式。由于政府投资的项目有些是纯公共产品（如生态工程），有些则不是纯公共产品（如收费公路、有线电视、污水处理厂、垃圾处理厂），因此政府投资可采取纯政府预算供应（政府直接投资）和混合供应（私人投资加政府补贴，或政府投资加对私人收费）相结合的方式。

财政投资政府预算供应的方式具体来讲主要有四种，即财政无偿拨款方式、财政有偿贷款方式、财政基本建设基金制和国家资本金制度。

财政无偿贷款方式是传统计划经济体制下最主要的供应方式，以后成为行政事业单位财政投资资金的最主要供应方式。

财政有偿贷款方式：1979年开始试行财政投资的有偿使用，即改拨为贷。1983年7月起，一般国有企业的流动资金一律改由银行贷款供应。1980年11月18日，国务院批转国家计委等单位《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用自有资金外，一律改为银行贷款。从1986年起，国家预算内基本建设投资实行拨款、贷款两种资金供应方式，即拨、贷并存方式。行政事业单位实行无偿拨款方式，企业实行有偿贷款方式。

财政基本建设基金制：1988年出台，是财政投资资金供应方式的完善措施。这种基金制具有稳定性、周转性、发展性和风险责任性的特点，可以较好地保证财政专项事业的发展。

国家资本金制度：1994年，国家对国有大型骨干、重点企业实行国家资本金制度。将历年财政拨款、贷款及所有国有资产全部转为国家资本金，实行资本化管理，既有利于财政投资资金的有效使用，又有利于国有经济的健康发展。

财政投资的资金运用方式主要有五种：

第一，直接投资方式。它是指国家将其掌握的投资资金直接投入建设领域。这是一种无偿的直接投资方式，主要用于非经营性投资。

第二，委托银行贷款方式。它是指国家将其掌握的投资资金委托给专门的银行（主要是中国建设银行），再由他们贷款给国家专业投资公司进行投资建设。这是一种有偿的间接投资方式，主要用于生产性投资。

第三，股份债券租赁投资方式。它是指国家将其掌握的投资资金由专门的国家投资公司通过股份债券的资本运营方式进行投资建设。这是一种具有直接和间接双重性质的灵活投资方式，既可用于生产性投资，又可用于适宜产业化、商业化运作的事业性投资。

第四，风险创业投资基金方式。它是指政府出资设立特定目的的引导基金，引导基金不直接对项目进行投资，而是作为共同发起人吸引境内外的非政府资本，共同发起设立创业投资机构。这种新方式通过投资工具实现对行业发展的整体推进，能提高财政资金的使用有效性。

第五，建设—经营—转让投资方式（build－operate－transfer，BOT）。它是指是政府将一些拟建基础设施建设项目通过招商转让给某一财团或公司，由其组建一个项目经营公司进行建设经营，并在双方协定的一定时期内，由该项目公司通过经营该项目偿还债务，收回投资，在协议期满后将项目产权转让给政府。这是近年发展和兴起的一种基础设施投资方式。这种投资方式的最大特点是，鼓励和吸引私人投资者特别是外国直接投资者对发电厂（站）、高速公路、能源开发等基础设施进行投资。二、基础产业投资（一）基础产业的内涵

基础产业的内涵有广义和狭义之分。狭义的基础产业，是指经济社会活动的基础设施和基础工业。基础设施和基础工业是一个社会赖以生存和发展的基本条件，是一个国家综合实力和现代化程度的重要标志。基础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利和城市供排水、供气、供电等设施；基础工业主要指能源（包括电力）工业和基本原材料（包括建筑材料、钢材、石油化工材料等）工业。广义的基础产业，除了上述基础设施和基础工业外，还包括一些提供无形产品或服务的部门，如科学、文化、教育、卫生等部门。这些部门提供服务所需的固定资产，通常归于广义的基础设施之列。（二）基础产业的特征

基础产业部门具有明显的外部经济效应和社会效益。这一部门的内部效益不高，更不能取得社会平均利润，因此在许多条件下需要政府投资来解决。基础产业具有规模大、建设周期长、收益慢、投资效率低的特点。同时，基础产业投资大，时间长，过度超前发展也会造成社会投资总成本的提高。因此，基础产业的建设应与一定时期内社会经济的发展要求相协调，严重短缺或发展过度都是不可取的。基础产业投资难以吸引一般市场投资者的兴趣，但从经济长期持续增长的要求看，基础产业和直接生产活动都必不可少。因此，要保证基础产业的发展，必须依靠政府的直接投资或相关政策的扶持。政府介入基础产业的投资方式在市场经济国家已取得成功经验，这就是建立并完善财政投融资制度。（三）财政投融资制度

财政投融资是政府为了实现其特定的政策目标，以信用方式直接或间接投融资而产生的资金筹集和使用活动。财政投融资是以政府为主体的投资、融资活动，是财政性金融活动，是商业金融的有益补充。同时，财政投融资也是资金运用上的政策性和有偿性的统一。

我国建立财政投融资的资金来源主要以居民所有的社会闲置资金为对象。其具体方式可选择：①通过政策性银行——国家开发银行吸储和发行金融债券。②建立基金制融资渠道，广泛吸收社会资金。③把当前的社会保障等基金所筹集的资金纳入财政投融资的资金范围。目前来说建立财政投融资制度，比较成功的经验是发展政策银行。（四）基础产业投资规模与结构的确定

1. 规模的确定

确定基础产业投资规模的直接依据是基础产业的发展规模。而基础产业应保持多大的规模又与社会经济发展的需要与可能密切相关。在实践中，确定基础产业的投资规模，主要是应处理好一定时期内的社会经济和社会事业发展规模对基础产业发展的需要。其中，最主要的是处理好两对关系：①处理好基础产业与主导产业（国民经济中科学技术先进、技术渗透力强并对经济增长发挥直接推动作用的产业部门）发展的关系；②处理好基础产业与社会公共部门及事业部门发展的关系。以此为基础，才能合理确定一定时期内的基础产业投资规模。

2. 结构的确定

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