作者：王彬辉
出版社：中国人民大学出版社
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加拿大环境法律实施机制研究试读：
前言
自20世纪70年代末我国正式开始现代环境立法以来，环境保护立法在各部门法中可以说是发展最快的，目前已经形成了以宪法为根本法，以《环境保护法》为综合性法，以环境污染防治单行法、自然资源和生态保护单行法为主体的较为系统、完备的环境法律体系。然而，我国的环境状况却没有随着这些法律的颁布而得到相应改善。相反，其环境质量整体上还呈恶化的趋势。这说明，已经制定的立法并没有得到有效的实施。
首先，表现突出的是诸多环境法律没有实施。比如，就环境影响评价制度的实施而言，根据《中国环境年鉴》的统计数字，从2000年起，环境影响评价制度执行率都在97％以上，2002年甚至达到98.3％，天津连续三年环评执行率都在100％，上海、北京、辽宁三年中也有两年环评执行率达100％。但是，2005年1月国家环保总局责令13个省市的30个违反环境影响评价制度的建设项目停止施工，补办环境影响评价审批手续，并建议有关部门依法对有关责任人给予行政处分。这一次被处罚的30个建设项目，有26个是电力建设项目，在一个行业中有那么多的建设项目没有执行环境影响评价制度，使人不得不对我国环境影响评价的执行率统计产生疑问。
其次，在已经实施的环境法律中因为“运动式执法方式”导致实施效果不佳。淮河“零点治污”行动是“运动式执法方式”的典型个案。1998年1月1日零点，国家环保总局领导人在中央电视台向全国人民郑重宣布：截至1998年1月1日零点，淮河流域1 562家日排百吨污水以上的工业企业中，已完成治理达标企业1 139家，治理工程正在施工和已停产治理的企业215家，治理无望而责令关闭的18家，因其他原因停产、转产、破产的190家。日排百吨污水以下的1 844家，1 504家已完成治理达标，这样共削减淮河流域40％以上的污染负荷。然而，2004年7月，淮河流域再次发生与10年前极为相似的污染险情。一个至少1亿立方米的庞大污水源，一边膨胀一边往淮河干流奔涌而来，污水所到之处，鱼虾与沿岸水草无一生还。经过检测，淮河60％的河段水质严重超标。这说明淮河流域水污染防治形势依然严峻。淮河流域还有近一半的断面水质尚未达到“十五”控制目标，部分重点支流跨界断面水质污染严重，有的甚至持续恶化，部分河段氨氮严重超标。涡河、颍河、濉河、池河、北淝河、沱河等主要支流污染严重，贾鲁河、惠济河等也存在一定程度的污染。根据2003年4月的监测，淮河流域水功能区内9个重点城镇34个入河排污口，达标排放的仅14个，达标率为58.8％。所检测的31个省界断面中，水质一般可作为工业用水中的Ⅳ类水断面占12.9％，水质受到污染可作为农业用水的Ⅴ类水断面占3.2％，水质受到严重污染的劣Ⅴ类水断面，竟然高达83.9％。与国家要求的水质标准相比，每个监测点的水质都下降了1～2个等级，无一达标。2005年4月29日，国家环保总局新闻发布会披露：经国务院批准，淮河流域从2005年4月29日起至7月启动环境应急预案，以保障枯水期淮河流域群众的饮水安全。这是中国历史上第一次启动环境应急预案。震惊之余，人们禁不住怀疑：长达10年的治理时间，中央直接投入近200亿元，加上地方配套资金一共高达600亿元的治理资金，虽然取得阶段性成果，但是淮河目前仍然在遭受着污染的危害。淮河10年治污，为何又回到了原点？淮河水利委员会水文局总工程师谭炳卿对“零点行动”这种运动式“治整”的效果表示了怀疑。他认为，所谓“零点行动”以后，“淮河污染反弹”的说法并不准确——淮河实际上从未达到过“2000年底变清”的水质标准。
其他“运动式执法方式”的典型案例还有1998年开展的太湖流域和滇池污染物达标排放的“零点行动”等。以运动式执行环境法律，表面上看是严格执法，实际上是与法治的要求相悖的。因为“法治要求常规或常态化，而运动则具有非常态性，它往往是对正常进程的否定或中断，表现为一种阶段性、振荡性、循环性（如以往我们的教训是：运动一个接一个，政策不断地变化，但没有一个特定问题得到永久性的解决，后面的运动总是重提或修改前面运动中的问题）以及结果的不确定性”。淮河治污、太湖治污和滇池治污等教训说明，运动化的环境行政执法方式是“治标不治本”的执法方式，可以休矣！只有从制度建设上堵塞环境执法上的漏洞和死角，建立严格环境执法的长效机制，才能使环保法的规定真正“硬”起来，使环保法的规定真正得到执行和遵守。
在20世纪六七十年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，忽视了环境法律的有效实施，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入20世纪80年代以来，环境法发展的重心从环境立法建设转移到环法律实施这一使环境法律从应然状态进入实然状态的过程中来。各国纷纷加强环境执法，环境执法效率得到迅速提高。加拿大是西方最为发达的工业化国家之一。加拿大政府明确地指出环境安全是极其重要的人类安全问题之一。根据联合国开发计划署发布的《人类发展报告》，加拿大的人类发展指数自1980年以来一直稳居全球第四位，仅次于挪威、澳大利亚和冰岛。加拿大在环境保护上做出了很大成绩，已基本建成比较完善的环境法体系，制定新的环境法律法规的立法工作明显减少，在立法上主要是对已经颁布的环境法规进行修改、补充。当前，加拿大把重点放在提高执法能力、强化环境执法方面，形成了系统的环境法律实施机制。然而，目前我国对加拿大文化及社会发展研究处于相对失衡状态。一方面体现在研究著作及相关报道失衡，往往将北美等同于美国，忽视加拿大存在的典型性。另一方面，对美加两国的论述主要偏向于视加拿大为美国文化的附属品，研究体系尚不完善。从目前的发展态势来看，加拿大保持民族自立和文化特殊性的要求越发强烈，这将迫使我国学者把更多的眼光投向于此，分析加拿大社会发展道路的独特性。2010年10月29日，我国与加拿大签订了《中加环境合作理解备忘录》，寻求在气候变化和其他环境问题上的相互理解和进一步的合作，当然也包括环境法律实施方面的合作。笔者2009年有幸获得国家留学基金委资助公派留学，于2010—2011年在加拿大不列颠哥伦比亚大学法学院做访问学者，笔者希望借这难得的学习机会，通过理论学习和实践参与，系统地研究加拿大环境法律实施机制，以期对构建我国环境法律实施长效机制提供借鉴。
但是，加拿大环境法对于加拿大学生、老师和执行者来说是一门令人生畏的充满挑战的学科，更何况对于外国学者而言。一部分原因在于这个学科范围的广泛性、跨学科性和目前尚存在一些较大争议性问题的特征；另外还在于其法律体系的复杂性，在加拿大学习环境法需要考虑成文法和判例法，同时还有土著民法律权益等诸多问题。所以，笔者在这一研究领域虽殚精竭虑，也只是略知皮毛。但由于这一问题尚未有系统研究的论述，所以借徐国栋先生所言：“如果他的旁边具有十成把握（这种情况可能吗？）的人，他该保持沉默；如果舍他之外，别无他人，他就该言说，以便向需要的公众传达他所知道的，以免一个应该言说的问题被委之于沉寂。因为在他与公众之间，已有知识上的势差。他的‘知’，可以缓减公众的‘不知’。”笔者斗胆立说，以期抛砖引玉。第一章 环境法律实施机制概述第一节 环境法律实施的概念、特征及方式
制定好的法律，并严格实施这种法律，被古希腊思想家亚里士多德认为是法治的两个重要条件之一。法律实施是法治国家建设中法制机制理论的一个环节。法的实施是实现立法者的目的、实现法律作用的前提，是实现法的价值的必由之路。因为“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样’的内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不受符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么社会中的统治力量就是专制而不是法律。因此，规范性制度的存在以及对该规范制度的严格遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的前提条件”。所以，“法律的生命在于它的实行”。一、加拿大环境法的定义
美国学者威廉·罗杰斯从生态学角度给环境法下定义：“环境法可以被定义为行星家政管理法。它旨在保护这颗行星和它的人民免受破坏地球及其生命支持系统的活动的危害。”这个概念说明了三个层次的内容：首先，环境法是一种行为规范，即规则；其次，环境法是一种人类所共同遵守的行为规范，即所谓“家政管理法”；最后，环境法的目的是保护地球和人类的安全，禁止破坏地球和地球生命支持能力的活动。
我国学者认为环境保护法是指调整因保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。这一定义说明：首先，环境保护法是调整人们在环境保护中社会关系的法律规范；其次，环境保护法调整的社会关系具有特定的范围；最后，环境保护法是指一切调整环境保护关系的法律规范的总称。
加拿大学者认为，环境法是用来保护和恢复或促进环境质量的成文法与判例法体系。主要用来解决污染控制、废物管理、濒危物种保护和其他自然环境问题。但是“环境”也被扩大界定为包含陆地、水、空气和有机生物体，人类和他们建造的环境，以及这些因素的相互作用。这个概念与前面两个概念虽然在定义的方法上略有差别，但实质上都是说明环境法是法律规范的总和，而这种法律规范是调整人们在环境保护中产生的社会关系，其目的是维护生态平衡，协调人与自然的关系。（一）环境法的目的是通过防止自然环境破坏和环境污染来保护人类的生存环境，维护生态平衡，协调人类同自然的关系
加拿大联邦和各省的诸多法律均宣布加拿大环境法的目的在于维护生态平衡，协调人与自然的关系。比如1999年加拿大联邦《环境保护法》宣布：“保护环境是加拿大人福祉的本质所在。”
但是，加拿大环境立法的目的也表明环境保护机制不是独立存在的，他们应该融入其他经济的、社会的考虑中。比如，1992年《加拿大环境评价法》明确指出“在项目采取行动之前确保环境影响得到细致的考虑”和“鼓励有责任的机构采取行动促进可持续发展和达到或保持健康的经济”。另外，该法还寻求“确保在加拿大或者联邦土地上实施的项目不会产生超出管辖范围的严重环境负面影响”。加拿大1985年《北极水域污染防治法》认为，一方面，立法应该“认识到现在关于北极区域自然资源开发利用的发展和将这些自然资源运送到世界各地的市场对于加拿大国际贸易和商业以至于加拿大经济是非常重要的”。另一方面，立法也应该坚持“保护北极区域水体、冰川和陆地对于维持特殊生态平衡的重要性”。艾伯塔省1992年《环境保护与改善法》旨在“支持和促进保护、促进和明智地利用环境”，在此宗旨下还包括了一些更为细致的目的描述：维持生态系统的统一性、人类健康和社会福祉；运用对环境负责任的方式促进经济发展和繁荣，并且在计划早期阶段将环境保护融入经济决策当中；达到可持续发展；阻止和减缓发展和政府政策、计划和决定对环境的负面影响；确保公众对影响环境的决策提出建议的机会；并且鼓励污染者对他们的行为付费。
加拿大环境立法目的说明，事实上，经济和社会发展与环境保护是对立统一的辩证关系。环境和自然资源是经济和社会发展的物质基础，保护环境、维护生态平衡、促进生态系统良性循环，有利于经济和社会发展；同时，经济和社会的发展又为防治污染、保护生态提供了有利的条件。环境保护和经济发展应该是互惠共赢的，应该在发展中落实保护，在保护中促进发展。（二）环境法调整的社会关系具有特定的范围
环境法是调整人们在保护和改善生活环境和生态环境，合理开发利用作为环境要素的各种自然资源，防治环境污染和其他公害中产生的社会关系。实际上可以把环境法调整的社会关系分为两大类：一类是保护和改善生活环境和生态环境而产生的社会关系；另一类是防治环境污染和其他公害而产生的社会关系。（三）环境法是成文法和判例法体系的结合
从环境法的外延来看，加拿大环境法按法的形式来划分是成文法与判例法体系的结合。具体来说加拿大环境法体系的基本构成应该为：联邦宪法、省宪法、联邦法规、省法规、地方法令、联邦和省的行政管理规章、法院对上述制定法的司法解释和普通法。此外，加拿大国会批准的有关环境保护国际条约也是加拿大环境法的组成部分。二、环境法律实施的概念
国内外学者对法律实施理论在理解或表述上虽然有所差异，但都强调“法的实施是一个过程”。如沈宗灵教授认为法律实施“是指法律在社会实际生活中的贯彻。它主要体现在两个方面：一个是凡行为受法律调整的个人和组织遵守法律；另一个是执法、司法机关执行和适用法律”。孙国华教授认为法律实施“是使法律规范的要求在社会生活中获得实现的活动。法的实施是一个过程。它是将法律规范的要求转化为人们的行为。将法律规范中统治阶级的意志转化为现实关系的过程，是使法律规范的抽象规定具体化，由可能性转变为现实性的过程”。英国学者罗杰·科特威尔在其《法律社会学导论》一书中写道：“法律必须要有可用以保证法律得以服从的各种制裁方法——具体类型的压力或诱因——假定法构成一种强制性的、通常是被强制的秩序。因而韦伯认为法律秩序的标志是‘存在一种实施强制的工作人员，这些人以他们的活动证明服从法律的要求并不是任意的，而是必需的。’”美国法人类学者霍贝尔认为：“法律存在的真正的基本的必备条件是，社会授权的当权者合法地使用物质强制。法律有牙齿，必要时会咬人，虽则并不时时使用。”由此可见，法律实施是指法在社会生活中被人们实际施行，即被授权者将法律文本上的权利义务通过实际运用转变为现实中的权利义务。
环境法律实施是法实施的一种，是指环境法律在社会生活中被实际施行。具体包括三个方面：其一是环境法律实体内容的实现，主要体现为现行立法所规定的权利义务转变为现实，使环境法律的实现有法必依、执法必严、违法必究；其二是环境法律规范程序上的贯彻实行，包括环境法律规范实施主体、实施行为、实施方式和方法以及实施活动过程（程序）都符合法律的规定；其三是环境法律价值的实现，确保国家、社会、公民的行为符合可持续发展的要求。而这三个层次是由低到高呈递进关系的。比如在北美影响很大的《北美自由贸易区环境合作协议》（NAAEC）的目的就是通过有效的和更多统一的环境法律执行活动提高北美地区的环境保护。NAAEC的签署者认为在国家层面提高环境法律的执行和遵守是达到北美地区安全和清洁环境的基础。作为CECNA的签署者，加拿大承诺促进环境法律和法规的遵守，鼓励可持续发展和促进污染预防政策的实施。三、环境法律实施的方式
以实施环境法律的主体和法的内容为标准，环境法律实施的方式可以分为三种、环境法律的遵守、环境法律的执行、环境法律的适用。（一）环境法律的遵守“遵”有两个意思，一是循，沿着；二是依从，按照。“守”是个多义词，在这里是奉行的意思。法的遵守有广义和狭义两种。广义上的法的遵守，就是法的实施。狭义上的法的遵守，也叫守法，专指公民、单位和其他组织以及国家机关以法律为自己的行为准则，依照法律享有权利、履行义务的活动。在加拿大，通常将“遵守”解释为“服从法律的状态”。政府用来确保遵守的手段有书面或口头的交流、咨询、监督、检查、数据审查和执行。
环境守法是全面履行、实施保护环境的法律规定，按照环境法律规定的要求去作为或不作为，实现法律规定要求的变化和结果。环境守法的意义表现在：
首先，当人们的行为符合环境保护的要求时，环境质量得以改善，公众健康水平得以提高。
其次，环境守法带来巨大的、长期的经济效益。环境守法通常在短期内花费很大代价，但是，无论对整个社会还是守法企业本身，都会带来巨大的、长期的经济效益。因环境守法而创造的优美环境会减少公众健康费用和医疗费用，还可减少社会为清除环境污染而长期支付的费用。如果通过环境守法能够回收有价值的材料或者提高生产效率，则工业企业还会实现直接的经济效益。
最后，环境守法对其他公民也是一种环境教育。在行为人对自己的行为选择守法还是违法状态时，通常会存在“坏苹果效应”——个人或者公司总是希望侥幸逃脱违反法律的制裁，并且因为他们不知道更好的方法而违反法律。如果公司违法者被允许抄捷径，并且持续非法地运行而不被惩处，那么他们的竞争者就会觉得为了竞争他们也需要抄捷径。当个人和公司看到其他人违反法律时，也可能试图违反法律。相反，如果许多人认为自觉遵守法律是一件正确的事情，将带来巨大的、长期的经济效益、社会效益，那么其他人也会效仿。（二）环境法律的执行
通常我们认为执法即法律执行，有广义和狭义两种理解。广义上的执法，是指国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动，它包括一切执行法律、适用法律的活动。狭义上的执法，是指国家行政机关、法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。加拿大学者通常将“执行”定义为“迫使违法者服从法律要求他们进行的行动”。执行行动包括对可疑的违法行为进行调查，强制实施正确的方法，迫使遵守法律的行政对策和追诉。一般来看，法律的执行是在社会控制下的所有负责任的努力，不管它是否由政府履行。这种执行就包括第三方比如公众、环保非政府组织对污染者行为和政府不履行其环境保护职责时采取的行动。所以，在本书中主张加拿大环境法律执行的主体既包括政府也包括公众。环境执法对于环境法律实施的意义主要表现在：
首先，环境执法对于建立环境法及其实施机构的可信度至关重要。国家权力机关制定的环境法80％以上是通过国家行政机关的日常职务活动来贯彻执行的。如果执法不严，环境法就会被认为是“软法”，违法者就会无视法律的存在，通过污染和破坏环境以获取高额的经济效益，那么环境立法就会变成一纸空文。反之，如果环境法被严格执行，环境法的威信就会增强，而环境法的可信度越高，环境守法的可能性就越大。所以，加拿大学者认为环境执法是环境守法实质上的伙伴之一。当污染空气和水的行为发生时，有效的环境执法能阻止这些行为并提高环境质量。在意识到恰当的环境执法的重要性后，加拿大、美国和墨西哥在签订《北美自由贸易区环境合作协议》（NAAEC）时，宣布为提高守法水平和实现环境保护目标应该有效执行它们的环境法律。
其次，环境执法是实现环境管理职能最重要的手段。比如，政府通过环境行政监督检查、环境行政决定、环境行政许可、环境行政处罚、环境行政复议、环境行政调解等活动来实现其环境管理职能。举例来说，20世纪80年代，加拿大不列颠哥伦比亚省造纸工业排放大量含有致命污染物的废水到清洁的河道和拥有三文鱼、其他鱼类和贝类的海洋环境中。持续地倾倒化学废物导致1988—1989年1 200平方公里的蟹和贝类丰收区域停产。政府采取了一系列制止污染物排放的措施。针对大温哥华地区六个造纸厂执行了集中的环境检查和调查计划。这个计划效果很明显：致命废弃物的排放立即终止，并且在持续的环境检查压力下，这些造纸厂更新设备、改进生产工艺以降低污染物的排放。1998年污染物排放量比1994年降低了94％，达到接近零排放的效果。
最后，一项连贯而有效的执法方案，有助于公平分配社会资源、维护社会秩序；有助于保证那些遵守环境法规定的企业受到公平的保护。
加拿大最早的环境执行政策是1988年加拿大环境执行和遵守政策，这个政策确定了执行的原则、专门的执行机构和它们的职责，判断是否违法的环境标准目录和应对违法行为的可利用的执行措施。相应地，加拿大各省份也制定了类似的环境执行和遵守政策。
比较而言，联邦执行政策中一个关键的特征是环境标准的执行主要涉及命令和控制法律的适用，环境违法行为被追诉实际上与刑事犯罪被追诉的程序系统相同，这个程序昂贵、耗时和要求集中的资源。省级执行政策中一个关键的特征是应对违法的执行机制是多方面的，除了追诉外，还有行政命令、行政指导、小额违法罚单、许可的撤销和在一些省份执行的行政罚金。这些应对违法行为的不同执行机制给各省更多执行的选择，在环境违法行为变得更加严重之前有能力处理一些较轻微的违法行为。（三）环境法律的适用
环境法律的适用是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用环境法处理案件的专门活动。在两种情况下，需要环境法律的适用：一是当公民、社会组织和其他国家机关在相互关系中发生了自己无法解决的争议，致使法律规定的权利和义务无法实现时，需要司法机关适用法律裁决纠纷，解决争端；二是当公民、社会组织和其他国家机关在其活动中遇到违法、违约或侵权行为时，需要国家司法机关适用法律制裁违法、犯罪，恢复权利。
环境法律适用的特点是：首先，是由特定的国家司法机关及其工作人员，按照法定职权实施法律的专门活动，具有国家权威性。其次，是司法机关以国家强制力保证实施的活动。最后，是司法机关依照法定程序、运用法律处理案件的活动，具有严格的程序性及合法性。四、环境法律实施的特征：公共实施与私人实施相结合（一）环境法公共实施与私人实施方式
环境法公共实施方式有四种：第一种是环境行政机关通过行使准立法权来实施环境法，即行政机关制定环境行政法规和规章等行政立法行为，制定相关环境规则及标准等权力，其设立基础在于“不完备法律理论”，本质上是立法权向行政机关的分配。规则与标准的制定过程就是环境行政机关行使准立法权的过程。准立法权是立法权的例外，必须获得立法者的允许或授权。环境行政机关制定的规则、文件或标准对公众具有约束力。第二种方式是环境行政机关通过实施调查权、决定权、处罚权、监督检查等行政执法权来实施环境法。环境行政执法具有环境法和行政法的双重特点，环境管理随处可以看到环境行政执法的影子。因此，环境行政执法工作作为履行环境管理职责最基础的支撑力量，作为全面提升环境管理水平的重要途径和有效手段，是环保部门的立足之本。2007年胡锦涛总书记做出明确批示要求：增强责任感、紧迫感，强化依法管理，加大治理力度，加强督查，务见成效，对拒不执行的要依法严肃处理。温家宝总理也指出：环境执法要像钢铁一样坚硬，不能像豆腐一样软弱，要坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件，决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外。这些批示充分反映了环境执法工作面临的严峻形势和肩负的重大责任。第三种是环境行政机关作为准司法机构，采用类似法院裁决程序的形式，通过解决和处理与环境行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为来实施环境法。第四种是环境司法机关对环境行政机关的环境行政管理行为进行司法审查。
环境法私人实施的方式即通常所说的公众参与制度，是指公众及其代表根据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务通过一定的途径、方式和方法参与环境保护的过程，以保护自己的合法权益的制度。公众参与包括预案参与（指公众在环境政策、规划指定中和开发建设项目实施之前的参与）、过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）、行为参与（指公众“从我做起”自觉保护环境的参与）以及末端参与（指对“三同时”和限期治理项目的验收、对环境生态破坏和事故的处理等活动的参与）。例如，公众在决定是否为污染性设施设厂或为开发建设项目颁发执照或许可证的事先审核程序环节，以意见听证会、行政诉讼等方式参与行政决策过程，在企业营运阶段以听证会等方式参与排污许可证、限期改正命令等的核发，凡此等等均是有效参与环境保护的手段。总之，“不同形式的参与、自我管理体系、公民投票、特别议会委员会、公众意见、大众传播、专业联合会、生态和平主义者及其他运动、消费者联合会以及其他非正式团体和个人是仅有的一些使决策过程尽可能公开和民主，以及为个人或团体自我认识以及国家和社会之间的健康联系创造有益框架的可能途径”。（二）加拿大环境法公共实施与私人实施的结合实践
西方学者普遍认为环境治理是典型的公共事务，环境治理体系都是多层面、多领域的，包含着大量不同利益、立场和权限的利益相关者——政府部门、非政府组织、相关企业、大众媒体、周边居民、相关农牧渔民、土著、一般公众等。公共实施主体包括政府部门和司法机关。私人实施主体实际上就是广泛意义上的公众。公众由一个或多个自然人或法人以及由其合法组成的协会、组织或团体组成，包括非政府组织、相关企业、大众媒体、周边居民、相关农牧渔民、土著、一般公众等。加拿大环境法律实施是典型的公共实施与私人实施相结合的类型。举例来说，弗雷泽河（Fraser River）是不列颠哥伦比亚省一条重要的河流，它的可持续利用涉及流域内250万人的生存环境和利益。弗雷泽河流域面积占不列颠哥伦比亚省面积的1/4，流域内有林业、畜牧业、农业、采矿业、旅游业等产业，居住着10万印第安人。流域内有丰富的森林资源、多种野生动物，还是三文鱼的产卵地，每年三文鱼在上游产卵后沿河而下进入太平洋。为保护三文鱼的产卵地，弗雷泽河上不允许开发水电。从前因缺少管理，生产企业常年将废水排入弗雷泽河，同时，一些未处理的生活污水也排入河流，使河流鱼量减少，影响了当地印第安人的生活，民族矛盾不断。为了协调各方利益，使大家的利益都能得到保障，1997年成立了弗雷泽河流域管理委员会。该管委会由政府和流域内利益相关的部门和印第安村落的代表组成，有36位成员，其中联邦政府和省政府各3位，当地政府8位，印第安村落和行业代表各11位。管委会是一个独立的、非政府的、非营利的机构，是流域内各方利益代表都参与管理的机构。其职责是贯彻加拿大绿色规划、弗雷泽河行动计划，以及省政府的有关法规，协调流域各方的利益，既保持流域的可持续发展，又使各方都受益。委员会每年召开三次会议，即每年2月、7月和11月各一次，主要讨论和研究流域内有关管理问题，提出解决利益冲突的方案。管委会的工作经费每年需220万加元。资金渠道来自联邦政府、不列颠哥伦比亚省政府和当地政府的拨款，流域内居民缴纳的管理费，还有基金会、公司和个人的捐助以及提供有偿服务（包括国际性服务）的收入。管委会的作用是通过组织对话，协商解决各种矛盾，保障各方利益，有利于可持续的发展。同时开展教育、培训、宣传等工作，实现经济和环境的双赢。委员会制定了12条准则，包括互相联系、协调合作、公开透明、谨慎决策、承认印第安人的权利以及促进社会、经济和环境可持续发展等原则。委员会通过以上协商解决机制，成功地调解了采矿业废水污染和渔业发展的矛盾、伐木业产生的河流中的碎木对下游人民生活的影响、饮用水保护与水电厂发电的矛盾等问题。（三）环境法公共实施与私人实施相结合的必然性
1. 两种损害：个体性损害和整体性损害
法律中的损害有两种：个体性损害和整体性损害。对于前一种损害而言，受害主体是确定的，即个体性违法行为直接损害了特定主体；损害客体是确定的，即一般是静态的利益载体而不是潜在或可能的利益载体；损害是单向的，即行为与结果之间具有直接的因果联系；损害是可恢复的，即通过法律救济可以使被损害者恢复被损害之前的状态。传统诉讼形式是对这种损害的因应。对于后一种损害而言，受害主体具有不确定性，即受害主体数量不确定而且有的不能感受到其所受为何种损害；受害客体具有动态性，即损害是难以计量的；行为的“法定违法”与“自然违法”并存，即可能并不违反一般的社会正义，但因为维护整体秩序需要而为法律所禁止；损害行为具有连续性与延伸性，以及损害的难以恢复性。环境损害亦是如此，既包括个体性损害，也包括整体性损害，并且以整体性损害为主。环境侵权行为造成的损害具有鲜明的特征：侵权行为通常不直接作用于人，而是以人类赖以生存的大气、水、土地等环境为媒介，因而具有间接性；危害后果具有滞后性与潜伏性，许多环境上的危害行为或产品往往是在经年累月后才被发现。此外，环境问题在因果关系的认定上亦格外困难，时常牵涉科学的极限，难以立即给予固定的答案以作为认定责任或采行相对措施的依据。另外，环境危害涉及人数之多、范围之广、时间之长，使其具有广泛的社会性，如俄罗斯的切尔诺贝利核污染事故，污染区域数千万平方公里，有些放射性影响直到今天还未消除。贝克对这种整体性损害有着生动而精辟的阐述：风险在它的扩散中展示了一种社会性的“飞去来器效应”，即使是富裕和有权势的人也不会逃脱它们，因为他们依然要呼吸、喝水和吃饭，这意味着，“飞去来器效应”正以一种整体的、平等的方式危害着每一个人，这种蚕食关系使实质上和时空上不能相提并论的东西建立了一种直接的和危险的关联，风险的不可见并不证明风险的不存在，相反，因为风险事实上发生在不可见的领域中，这就给它们可疑的危害以无限的空间。
2. 两种利益：私人利益与整体利益“现代法可分为两种不同的范式，即个人权利法和社会规制法。”个人权1利法具有“价值取向上的个人主义”、“功能预设上的定纷止争”、“运行目的上的恢复补偿”、“实现方式上的事后责任追究”以及“权利保护上的消极主动”的特性；社会规制法具有“受害主体的不确定性”、“受害客体的动态性”、“损害与获益的严重失衡性”、“损害的难以恢复性”的特性。因为环境与生态是人类经济和社会发展的基础，与社会、经济发展的秩序密切相关，因而成了社会利益的重要组成部分。而个体对私人利益的盲目追逐，以及科学技术的迅速发展和经济的竞争性增加了社会的风险性因素，带来了许多随之而来的效应，包括环境污染和生态破坏。这种负面效应对人类生存和发展的巨大威胁，要求我们从整体利益角度来实现自然资源的利用与生态平衡，环境污染的预防与治理。环境法作为社会规制法的典型，整体利益为该法的核心观念。但是，根据洛克的理解，社会是指包括上代、本代、下代所有人在内的人类整体，抽象的、不分彼此的个人只是沧海一粟。国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”；个人则是指具体的、特定的自然人。因为个体享有在适宜环境中生存、发展的权利，环境法应该是个体依法利用环境要素或环境资源、享受适宜的生活环境条件的法律保障；是防止个体生活环境被污染、破坏而使其身心健康和财产遭受损害，或在受到损害时依法请求救济的法律武器；它赋予公民参加环境保护活动、参与国家环境管理的平等资格，是实行环境民主和环境公众参与的法律依据。
所以，环境法应该有两条利益主线，一是社会整体利益，二是社会成员的个体利益。一个理性和健全的环境法律制度，应该是这两条主线的有机结合。而实施这样的法律，更需要将公共实施与私人实施相结合。第二节 环境法律实施机制的概念及影响因素分析一、环境法律实施机制的概念（一）机制的内涵
按照《现代汉语词典》的解释，机制有四种含义：一是指机器的构造和工作原理；二是指机体的构造、功能和相互关系；三是某些自然现象的物理、化学规律；四是泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。可见，机制多用于自然科学，指机械和机能的互相作用、过程、功能等。在社会科学中也常使用机制，可以理解为机构和制度。简单地说，社会科学中使用的机制就是制度加方法或者制度化了的方法。其内涵包括：
首先，机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法，比如某个组织的工作机制，不因其负责人的变动而随意变动。而单纯的工作方式、方法是可以根据个人主观意识随意改变的。
其次，机制本身含有制度的因素，并且要求所有相关人员遵守。例如，监督机制，不仅指人人必须遵守的制度，而且应该包括各种监督的手段和方法。只有二者结合起来才能发挥作用。
再次，机制是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼的，一定是经过实践检验有效的方式方法，并进行了一定的加工，使之系统化、理论化，这样才能有效地指导实践。
最后，机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制、动力机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。建立完善的机制，才能使工作稳步发展，保持长久的活力。（二）环境法律实施机制的内容
法律实施机制是指法律实施系统中各要素的相互关系及其对法律实施系统所起的作用，尤其是指法律实施系统各构成要素间相互作用的过程和方式。所以法律实施机制的建立，一靠体制，二靠制度。这里的体制，是从狭义上讲的法律实施机构组织职能和岗位责权的调整与配置；制度，广义上讲包括国家和地方的法律、法规以及任何组织内部的规章制度。也可以说，通过与之相应的体制和制度的建立，机制在实践中才能得到体现。
环境法律实施机制则是指环境法律实施系统中各要素的相互关系及其对法律实施系统所起的作用，尤其是指环境法律实施系统各构成要素间相互作用的过程和方式。具体的实施机制包括以下内容。
1. 环境意识和法律观念培养机制
环境意识和法律观念培养机制是指通过法律教育和环境教育，来提高公众对环境保护和环境法律的认识和理解能力，使社会形成环境保护意识和法律观念。环境意识和法律观念培养机制是环境法律实施的基本前提条件。如果一个社会没有形成良好的环境意识和法律观念，那么执法者就有可能“变相执法”，而公众就会漠视环境法律的存在。
2. 环境法律执行与遵守机制
制定环境法律就是为了执行和遵守。在当今社会，通过环境法律来保护环境，已是国际上的通例。环境法律在规范政府行为、宣传国家环保方针政策、引导公众保护环境的意识和行为、保护公民环境权益等方面发挥极其重要的作用。环境法律的执行和遵守是实现上述功能的关键因素，因此加强执法者的管理水平和对违法者的惩处力度是国际上的普遍做法。
3. 环境法律实施监督和保障机制
在社会中，部分机会主义者总是将个人利益与法律所保护的利益对立起来，并以此为理由拒绝遵守法律。法律要健康运行就必须建立监督与保障机制，一方面，寻找和发现违法行为，对违法犯罪活动进行侦查；另一方面，恢复和矫正被破坏的法律关系，让受害者得到补偿，让加害者得到处罚。随着高新技术的发展，破坏环境法律运行的行为越来越隐蔽、手段越来越先进，因此各国都非常重视环境法律实施监督与保障机制建设。二、影响环境法律实施机制构成的具体因素
通过提高环境法律的实施效力解决经济社会发展与资源环境之间的矛盾，是世界各国政府和学界致力研究的重点领域。环境法律实施由环境法律遵守、执行和适用三部分构成，有效的环境法律实施机制也应该涉及行为学、社会学、心理学、统计学、法学、经济学，从影响法律约束对象守法行为的最主要因素着手，揭示违法行为背后的深层次原因。结合加拿大环境法律实施的实际情况和困难分析，笔者总结认为，影响环境法律实施的因素包括以下内容。（一）法律本身的因素
无论是法的实现，还是法律秩序的形成和建立，都离不开“良好的法律”这个前提。所谓“良法”，即为体现公平正义的法律。只有体现公平正义的“良法”，才会产生感召力，才值得人们信仰，并能够为人信仰。公平正义是“良法”在法律内容上的本质要求，只有这样，法律才能得到人们自觉的拥护和遵守。同时，“良法”也要求在法律形式上做到明确、完整、和谐。
明确，指法律规范的语言清楚、概念明确，法律规则指示清楚、公开，而且没有歧义。在法律规定中使用日常语言的，应当符合日常用法；对借用日常语言而赋予特定含义或特定的“法言法语”，应当有清楚的解释、界定，避免使人“望文生义”，产生误解，或者使人“丈二和尚摸不着头脑”。法律规定模糊、笼统、可以有他解，都属于不明确。
完整，包括法律规范的逻辑结构完整和法律程序完整。法律规范的逻辑结构完整，指一定的行为模式必须配以相应的法律后果。不依法办事、不严格按照法律所指示的行为规范去行为的情形，立法者应当在法律中规定相应的否定法律后果，通过追究法律责任、施加法律制裁来保证法律实施，恢复法律秩序。或者通过设定肯定的法律后果，鼓励人们依法办事，积极实施法律。缺乏法律后果，或者法律后果不适当，都属于法律不完整。法律程序完整，指法律应当对人们的法律行为，特别是执法、司法行为的顺序、方式和步骤做出足够充分的规定，使人们在依法办事时确实有所依据，而不致出现“找不到依据”的情况。在法律规定中，缺乏必要的程序环节会给人们实施法律造成困难。
和谐，指法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合，形成统一、有序、和谐的整体。和谐包括两个具体要求：第一，法律、法规之间应当协调、配合。第二，法律、法规之间不互相矛盾、互相抵触，当两个以上法律条款指向同一事项时，不会出现如果执行甲条款，就会构成对乙条款或丙条款“违法”的两难局面。（二）体制方面的因素
体制方面的因素包括有关法律执行、适用、监督机关的组织、机构是否健全、合理、有效。
健全，包括人员、装备齐全，经费充足，法律设定的职责有特定的组织部门去完成；合理，包括机构设置的职责、权限分工合理，没有互相矛盾或互相掣肘，做到各司其职、分工合作，而不至于出现一方面人浮于事，另一方面工作无人去做的局面；有效，意味着有效率，执法、司法机关掌握必要的权力及执法和司法手段，可以为执行、适用法律做出必要的、有权威的、有约束力的决定。
当今世界任何一种治理体系都是多层面、多领域的，“环境问题”是作为各方共同承担的责任而形成的典型公共性问题。在这个相互联系的世界，面对环境恶化的挑战，众多利益相关者要达到共同的治理目标，单独行动甚至相互竞争往往不是最佳选择。没有哪个部门可以单独解决某地的环境问题，而必须寻求以合作和协商为基础的思路来解决环境问题中利益相关者的分歧。加拿大环境治理中的跨界合作，本质是一种合作伙伴关系，或者说是一种平等主体间的协商对话机制。参与合作协调的任何层级的政府及其部门，抑或社会主体和企业，都是平等对话者，不形成隶属或上下级关系。因为，每个部门、组织都具有各自的资源和能力优势，合作伙伴关系能够实现优势互补。从这个角度来看，跨界合作就是一个资源整合的过程，可以使有限的资源发挥最大的社会效益。同时，它并不忽略或替代每个部门在各自负责的项目上的责任。作为一个制度化的机制，可以通过签署备忘录或协议等方式正式地落实措施，也可以通过非正式方式达成共识、评估成果并对进一步行动提出建议。（三）社会环境方面的因素
环境立法为什么会欠缺公平性、科学性？执法主体为什么会缺乏执法意愿？守法主体遵守法律的自觉性为何低迷？除了执法成本高昂、技术障碍和人类认识能力局限等因素外，还有深层次的社会根源。张文显教授指出，法律环境是指与法律有关的各种环境性因素，包括生产力的发展水平、民主政治的发展程度、政治文化的发展程度、历史文化传统、社会道德观念、科技发展水平等。这些因素影响法律的存在和发展，影响法律的内容和实效。以下笔者将从法律实施的经济环境、政治环境、文化环境和自然环境来看这些因素对加拿大法律实施不同程度的制约作用。
1. 经济环境
经济环境包括基本的社会经济制度、经济体制、某一具体的经济制度的状况以及经济发展水平和经济利益关系格局等。加拿大经济高度发达，是世界上第八大经济体，2011年国内生产总值达1.74万亿美元。加拿大是经济合作与发展组织和G8成员，也是世界十大贸易国之一，经济高度国际化。加拿大经济为混合经济，在美国传统基金会公布的经济自由指数中排名高于美国和大部分西欧国家。加拿大经济最突出的特点是以资源立国，尤其是近年来其经济越来越依赖资源产业，仅以石油为例，据加拿大联邦能源部的资料显示，石油产业占加拿大联邦经济比重，1974年仅7％，1980年达10％，近年来稳定在11％左右，预计2015年更将提升至15％。加拿大统计局2009—2010年数据显示，努纳武特地区GDP 2009年下滑6.2个百分点，2010年实现了14.8个百分点的国内最大涨幅。该地区新矿的开采带来的矿产出口量的增加直接带来了矿产、石油和天然气的出口额上涨，这部分上涨占了GDP增长的最大比重。纽芬兰—拉布拉多省GDP 2010年初下降10.4％，而后半年该数值开始回升，增幅达到6％。与努纳武特地区相似的是，其最大增幅也出现在矿产、石油和天然气的开采方面。西北地区GDP 2010年增加了5.8％，扭转了2009年下降10.9％的颓势，这主要是由建筑业、矿产的发展带动的。加拿大重中之重的核心产业——油砂提炼业，集中在中西部的艾伯塔省，和中东地区的石油传统钻井式开采不同，艾伯塔油砂的开采和提炼过程要复杂得多，每道工序都会排放很多污染物，其中每桶合成原油的气体排放接近传统石油的3倍。加拿大石油管道公司英桥（Enbridge）的石油战略官员透露，2006年之后艾伯塔省会埃德蒙顿附近，新建了很多油砂提炼厂。更多油砂留境提炼无疑会给加拿大的减少温室气体排放带来更大的压力。2009年世界自然基金会报告指出，加拿大没有完成自由党对《京都议定书》承诺的减排，在排放量统计表上，加拿大是依然在增长的少数国家之一。这无疑是其经济结构单一带来的环境负面影响。
2. 政治环境
政治环境包括执政党的路线、方针和政策，国内的阶级斗争、民族关系和其他社会矛盾，政治局势稳定与否和国际关系等。
加拿大是联邦制国家，在行政上划分为10个省和3个地区。在加拿大国家事务管理中，省政府拥有相当大的权力，其权力包括制定和修改省宪法、征收直接税、发放省债券等。省政府在省内控制着绝大多数土地、矿产等自然资源，并掌管劳动力、教育和社会保险事务。三个地区政府没有省政府的那些权力，而是由联邦政府直接控制和管理。以加拿大自然资源管理体制来看，加拿大的国土资源，包括土地、矿产、森林、水资源等，其所有权分别属于联邦政府、省政府和私人。联邦政府与各省政府分别管理所辖范围内的自然资源。联邦政府负责管理联邦公有土地及其矿产、森林资源，西北地区、育空地区和努纳武特地区的公有土地的矿产资源，全国的海洋及矿产资源；省政府负责管理省公有土地、矿产和森林资源；海岸带地区由有关的省政府负责管理。各级政府和业主对国土资源的开发、利用和保护，均根据联邦和省的有关法规行事。联邦政府与省政府的国土资源管理部门不存在管理与被管理的关系，相互之间可通过设立协调机构进行协调。由此可见，加拿大10个省相对独立于联邦政府，各自拥有对管辖区内的自然资源的管理权。这种体制对于加拿大联邦法律在各省的执行比较不利，同时也导致跨省区域环境污染和自然资源管理职权的冲突和矛盾。
在政治环境中，执政党有关社会发展和法制建设的路线、方针和政策，对于环境法律实施具有极为重要的影响。加拿大1867年建立联邦以来，基本上由自由党和保守党轮流执政。2006年保守党领袖史蒂芬·哈珀在大选中胜出，当选加拿大第22位总理。几个月后，史蒂芬·哈珀总理放弃了前自由党政府对《京都议定书》的承诺。在成为总理之前，哈珀就曾暗示气候变化问题是“没有根据且矛盾百出的”，称《京都议定书》为“社会主义方案”。在哥本哈根会议上，哈珀提出的温室气体减排目标更是不尽如人意，即2020年在1990年基础上减排约2％，这和其他发达国家相去甚远。如此迅速的变脸，在加拿大国内外引发很大争议。深思起来，哈珀总理的决定不难理解，保守党的大本营正是艾伯塔和其他西部省份，如果对排放进行严厉的限制，必定会影响艾伯塔省的经济发展，甚至影响加拿大整体GDP的增长。因为从某种意义上来说，加拿大对石油行业的依赖造成了其产业的相对单一，保守党政府在制定减排政策时，会为自己将来的选票考虑而受到牵制。
加拿大绿党是联邦政党之一，总部设在首都渥太华，政治思想体系是绿色主义，从属的国际组织是环球绿党联盟。它从1983年成立到现在，一直呈上升发展趋势，是加拿大最大的在野政党。加拿大绿党的生态政治原则是从绿党的生态政治理论观点出发处理现实问题时的根本性要求。它们往往体现了绿色运动与绿党所信奉遵从的生态哲学与生态政治学观念，同时又构成了绿党现实政治斗争中不可调和的限度。任何政治协议与让步都不能以牺牲这些原则为代价。因而，生态政治原则是绿党纲领的支柱性原则。加拿大绿党虽然不是执政党，但是对于加拿大的生态环境的保护和民众生态观念的培养等起到了一定的作用。
3. 文化环境
文化环境指有关法律实施的文化条件、社会氛围、社会舆论倾向，是否存在一种相信法律的权威，崇尚平等、公正、法治、尊重人权的社会风气。
1971年10月8日，加拿大特鲁多总理在国会众议院正式宣布实行多元文化主义政策。为推动多元文化主义政策的深入贯彻，加拿大联邦政府又采取了新的重要举措：1972年特设多元文化部，专门负责多元文化主义政策的执行与管理，各地区相继成立多元文化组织，在全国形成贯彻、落实多元文化主义政策的网络。1988年7月12日，加拿大众议院一致通过了世界上第一部《多元文化法》，从而把消除种族偏见和种族歧视，确保所有加拿大人平等参与国家政治、经济、社会和文化生活，以及不同种族保留、发展本民族文化的权利与自由，用法律形式固定下来。当前的一系列政策都致力于建立公民资格和真正的加拿大国家，寻求使所有的加拿大人都具有国家归属感，鼓励加拿大人以平等的身份参与到社会之中。加拿大的多元文化主义从性质上说，不是指国家政治体制上的多元性，而是指民族语言和文化的多元性。它意指国内各民族在维护国家统一和建国指导原则的前提下，相互尊重、相互信任、取长补短、和谐共处；各民族的语言和文化都具有平等的法律地位；各民族的特性都有获得充分发展的机会；各民族的意愿都能以公民意愿的形式加以表达，并按照法定程序得到公平、合理的解决。这种多元文化主义政策对于公民参与环境保护有着积极的影响。
19世纪末20世纪初，加拿大涌现出一种冠以“加拿大造”标识的文学体裁——现实主义动物文学。在随后的半个多世纪，这类结合了自然写实和动物小说的新文学体裁蓬勃发展，形成了世界范围的影响。被称为“加拿大文学之父”的罗伯茨是加拿大现代动物故事的发明者，创作出了《野地的亲族》、《红狐狸》、《水中之屋》、《未知的邻居》以及《在野地中行走的他们》等多部动物故事集，其中《野地的亲族》是他动物故事集中的重要代表作品。在该故事集的动物故事中，作者用非常优美的语言描写了加拿大森林冬季的景致，淋漓尽致地展示了动物如何用脑筋去分析解释周围的环境，以无可争议的事实说明了人与自然之间相互依存、唇齿相依的关系。在该故事集中，作者选择了动物中的一些典型代表：野兔、雄鹰、小雁、母鹿、猫头鹰、公鹿、猞猁、美洲豹、母熊、驼鹿以及豪猪。这些野生动物，无论体格健壮还是弱小，都很难逃脱悲剧的结局，而其中大部分的悲剧都是由人类造成的。欧内斯特·汤普森·西顿和他的《我所知道的野生动物》为争取动物的权利发出强有力的呼告：“难道野生动物就没有道德或合法权利？人又有什么理由让同类的生灵遭受如此漫长而又可怕的痛苦？”加拿大动物文学中包含的丰富生态思想，包括平等地对待野生动物、热爱大自然以及倡导人、动物与自然的和谐共生等观念让越来越多的人开始关注环境问题与动物的生存状况。加拿大人热爱大自然，视动物、植物为宠物，倍加喜爱，认为人、动物、植物同是大自然的主人，动物、植物、土地、水、空气与人类唇齿相依，息息相关，保护动物、植物，保护生态环境，已成为全体加拿大人的社会公德和自觉行动。
4. 自然环境
自然环境包括自然资源、人口、地理等自然条件。加拿大是西半球的大国之一，天然资源丰富，领土幅员辽阔，北部深入北极圈，南与美国接壤，西临太平洋，直通亚洲，东濒大西洋，与欧洲以海道相连。联合国曾多次组织对世界上160多个国家包括自然地理、资源气候、环境质量和人民生活居住条件、医疗卫生水平、社会福利保障等多项要素在内进行综合评价，加拿大连续三年获得“最适合人类居住的地方”称号。加拿大自然资源丰富，但是分布并不平衡。加拿大大西洋省离岸区域储藏着丰富的天然气资源，艾伯塔省拥有大量石油资源。2008年政府的公开数字中，艾伯塔省的油砂储量是1 730亿桶，仅次于沙特阿拉伯的石油储量。除了石油，钾肥、铀矿、锌矿以及软木等自然资源都很丰富，钾肥供应量也占全球市场的一半以上。较有价值的矿几乎都集中在中部的萨斯喀彻温省，同属加拿大钾肥出口公司（Canpotex）财团旗下的加拿大钾肥和两家较小企业加阳公司（Agrium）和美盛公司（Mosaic）控制。这种“大分散、小聚居”的模式带有很强烈的凝聚性、排外性和自我保护性，不仅地方政府对这些利益团体的意见不敢含糊，联邦政府也必须郑重其事。
但是，自然环境有时候也能成为环境法律实施的催化剂。比如，不列颠哥伦比亚省丰富的林木资源使其在征收碳税的时候获得更多的公众认可度，保障了该省《碳税法》的有效实施。此外，该省大部分人口都集中在大城市，比如温哥华，享受着比其他加拿大人更适宜的气候，而且该省将近93％的电力是由水力发电而产生的。因此，该省是加拿大二氧化碳排放最低的省份，2005年按人均计算排放15.5吨，而全国是23.1吨。由于这种特殊的自然环境使得不列颠哥伦比亚省的碳税征收相对于其他省份来说实施起来更加容易一些。（四）个人方面的因素
个人方面的因素是指行为受法律调整和负有执法、司法职责的个人的法律意识和法治观念水平及其理想、道德、文化、纪律等综合素质水平。人们的法律意识、法治观念直接决定了他们是否懂法，是否具有积极、正确的守法、执法、司法的动机和愿望，能否积极、主动地用法、护法。
1. 公民的守法精神
公民守法精神的培育有助于环境法的实施。日本学者川岛武宜认为，要使近代法在现实中取得实效，近代化法意识——公民“守法精神”的存在是不可缺少的。川岛武宜所称的“守法精神”包括两个要素：其一是主体性意识。它包含两层含义：第一，人要认识自己作为人的价值，是有独立价值的存在，是不隶属于任何人的独立存在者；第二，这种意识在社会范围内，同时是“社会性”的存在，大家互相将他人也作为这种主体人来意识并尊重其主体性。其二是“主观自发性”。所谓主观自发性，是指人尊重和遵守某规范只是因为它作为规范来命令这一唯一的理由。在这两个要素中，主体性意识是产生主观自发性的基础和前提条件；而主观自发性，描述了公民的法律信仰所产生的物质力量。有学者将公民守法分为三个层次：自在、自为和自由。在这三个层次中，自在层次为守法的最低状态。在这一阶段，公民“外化”于法律，法律的制裁与惩罚是保证公民守法的主要力量。一旦有逃避法律制裁之机，获取利益成为行为人的不二选择。自由阶段为守法的最高状态。此阶段，法律为一种信仰，为公民守法的唯一理由。即使不存在外在强制，或者会丧失获取利益的机会，公民也会出于他们对法律的信仰而守法。守法的自为层次，处于自在、自由两个层次之间，为公民守法的中层状态。在这一阶段，公民对于法律的态度游离于“惧怕”与“信仰”之间，具有不稳定性。在失去外在强制或存在巨大利益的诱惑时，行为人有可能选择违法。
笔者认为，加拿大公民的守法意识已经达到了自由阶段，即法律已经是公民的信仰，是公民守法的唯一理由。举例来说，加拿大不列颠哥伦比亚省温哥华岛东南部的拿乃摩海湾，盛产一种螃蟹，学名叫邓杰内斯蟹。这种螃蟹口感甜美、柔和并有坚果的香味。捕蟹的前提是必须办理捕捞许可证。每张证须交纳15加元的费用，且一张证最多只允许捕10只螃蟹。同时，政府还颁布了《捕捞规定》，有几种情况“不准捕”，即尺寸在165毫米以下的螃蟹不准捕，正处于繁殖季节的螃蟹不准捕，超过捕捞证许可数量的螃蟹不准捕，母蟹不准捕等等。每年都有很多人到海边捕蟹，但是当大家捕捞到《捕捞规定》中禁止捕捞的螃蟹时，往往都会自觉地将之送回大海，其周围并没有执法人员。
2. 公民的环境意识
当法律权威存在瑕疵、法律信仰面临危机时，公民环境意识往往成为环境保护行为发生的决定性因素。环境意识是对环境的忧患意识，对环境污染和生态破坏的察觉，既包括对已有危害的警觉，也包括对潜在可能危害的警觉。当环境意识上升到环境伦理的最高境界时，人们对环境保护产生一种发自内心的使命感和责任感，并义无反顾地积极参与环境保护的活动。在加拿大，早在1978年，一个调查发现89％的加拿大人认为对自然环境的破坏是其主要关心的问题。1990年12月的盖洛普民意测验显示超过2/3的加拿大人购买对环境友好的产品。民意测验显示加拿大人注重他们的环境并且支持法律保护环境。加拿大环境监督者2007年研究项目的最近一次民意调查显示，有70％的民众认为《加拿大污染法》是不够的，而11年前只有41％的人这样认为。环境监督者的民意测验发现，越来越多的加拿大人认为应该针对不同的工业领域来制定更加严厉的管理措施来规制工业污染，67％的加拿大人首当其冲认为应该控制的是化学工业，其次是石油工业（62％）和汽车工业（58％），只有43％的人认为应当加强对林业、制造业、采矿业的管制力度。当被问到该如何做以减少未来气候变化或者全球变暖时，79％的加拿大人认为可以采用很多方法来解决环境问题，而在美国这一数字仅为63％。迈克阿里斯特认为，加拿大人期望加拿大能成为解决环境问题中的世界领袖。
加拿大人的环境法律意识、环境法治观念直接决定了他们具有积极、正确的守法、执法、司法的动机和愿望，积极、主动地用法、护法。典型的例子如加拿大国际林木产品有限公司主要从事木材采伐、加工、出口业务。该公司特别重视处理好生产经营与生态保护的关系，为了将木材采伐对环境的影响降到最低限度，总共购进了20多架直升机，专门用来将被采伐的树木直接吊离原地，不致破坏周围其他树木，虽然在一定程度上增加了生产成本，但仍坚持采用这种保护性开发措施，而且多年来始终遵守“采伐一棵树栽种两棵树”的规定，从而在取得可观经济效益的同时，也获得了良好的社会效益和环境效益。第二章 环境法律实施的前提——良法的存在第一节 加拿大环境法律体系一、法律体系概念
通常认为，法律体系是指全部现行的法律规范按照调整对象和调整方法分门别类组合为法律部门和法律制度而形成的统一结构体。构成该结构体的法律规范以特定的形式组合起来并且彼此相互联系。在某些规范之间客观形成的联系，赋予法律规范以特定的结构统一性。这样，法律规范组合为最基本的规范性法律构成物——法律制度，法律制度又组合为法律部门和分法律部门。这些部门和分部门统一起来即为法律体系。可见，法律体系，即组合成法律制度、分法律部门和法律部门的法律规范的总和。环境法律体系是指全部现行的环境法律规范分类组合为相应的法律制度，进而形成若干分（亚）环境法律部门的具有有机联系的系统化结构体。二、加拿大现行环境法律体系特征（一）成文法与判例法，英美法系传统和大陆法系传统并存
加拿大独一无二地拥有两种法律体系和两种相应的法律传统，其环境法律体系中既包括成文法又包括判例法，法律传统有英美法系传统和大陆法系传统。
加拿大的法律制度主要是在以英国判例法为基础的普通法上发展起来的。在加拿大10个省和3个地区中，除魁北克省外，其余各省和地区的法律制度均起源于英国的普通法。加拿大联邦及各省均或多或少采用英国民商法方面的重要法规，如1852—1854年《普通法民事诉讼法》、1873—1875年《法院组织法》、1881年《财产转让法》、1838年《专利法》及《商标法》等。在程序法和司法制度上，也深受英国影响。加拿大诉讼法中的基本概念，如“遵守先例原则”、“司法独立原则”均来自英国。此外在法院设置、陪审制、律师制、司法人员培训及教育等方面，也深受英国影响。但是，加拿大法律又有其自身改变和创新的一面。如在国家结构中，加拿大采用与美国相同的联邦制。特别是第二次世界大战后，随着美国在西方世界超级大国地位的确立，美国法律成为现代意义的普通法，加拿大更多地受到美国影响。如在制定和修改劳动法、反托拉斯法、证券法等方面，法律部门都效仿美国的制度。在司法制度上，英国有辩护律师和事务律师之分，而加拿大则无此区别，这与美国相同。此外，在法学教育、司法实践中，加拿大也趋于美国的模式。
魁北克省在加拿大历史发展中具有特殊的地位。1603—1763年法国移民在加拿大建立了新法兰西殖民地，并将当时法国的政治、法律制度、庄园制、天主教等也带到这里。1763年法国在“英法七年战争”中失败，被迫将在加拿大的殖民地让给英国，在统治初期，英国对战败后的法国人实行同化政策，同时推行英国的政治制度和法律。然而由于在情感上难以接受英国法，再加上法国后裔对英国法不熟悉，实际上也难以操作，因此魁北克法裔居民对此强烈抵制并要求恢复原有的以法国民法为基础的法律制度。而当时正值北美13个州出现分离倾向，英国政府担心魁北克有可能倒向这13个州而反对英国。基于此，英国议会于1774年通过了《魁北克法案》，规定在魁北克并行英国刑法和法国民法，并可保留庄园制以及天主教制度，法语和英语同为加拿大官方语言。正是这个法案，使得魁北克省得以保留法语、原社会制度以及以法国民法为基础的法律，这样大陆法系得以延续，加拿大的法律体系最终形成两大法系并存的特点。由于魁北克早期沿用的法国法多为“巴黎习惯法”，这些习惯法在有些方面不太适合当时的社会状况，因此魁北克政府决定于1875年起草一部《魁北克民法典》。事实上，在加拿大主体法律采用英国法的客观环境下，魁北克无法毫无变化地保留另一种法律传统。19世纪60年代的魁北克民法改革，主要借鉴了英、美以及加拿大普通法的原则和精神。在商法方面，由于魁北克无独立的《商法典》，又没有单独立法权，因此在银行法、破产法、专利法、商标法方面与其他省一样要受到联邦立法的管辖，也就是普通法的管辖。总之，目前魁北克的法律，其风格、形式和内容都与法国法表现出相当大的差异性，而与英美法存在同化的趋势。
魁北克省拥有两套法律体系，这也体现在魁北克的环境法上。比如，魁北克环境法的权利滥用和相邻关系妨碍的概念创造了保护私人人身和财产不受侵害的权利，它与普通法中侵权相似，但不完全相同，而环境管理犯罪的概念则是建立在英国法基础上的。（二）加拿大环境法律体系的公众推动性
在加拿大，现代环境法大量制定是在20世纪60年代末和70年代初期。这时期的法律注重控制和减少污染，并且认识到环境破坏是一个严重问题，预防比破坏后恢复更明智和经济。环境立法涉及两个相关联的民主方面：政府的公共福利角色和政策审议中的公众参与。公共福利理念认为在民主社会，政府有责任保障和促进公众的福利。公共福利的范围包括国家安全、公共安全、教育和交通等。环境保护也成为公共福利的重要部分，同时也是公众关注的焦点和给予强大压力的领域。公众认为政府必须在环境保护领域起到重要的作用，环境法就是其应对环境问题的一种重要手段。所以，可以说，加拿大环境法上所有的进步都有公众的主动参与、公众的创造以及持续不断的公众压力。
其次，加拿大环境法的发展也反映了民众对政府官员行使行政职责的不信任。从20世纪60年代末到现在，加拿大推进强有力环境法的运动一直包括参与权的要求，即告知利害关系公众重要的法律要求，及时和方便地获得信息权，在不可逆转的决定做出之前公众有机会有效参与审议过程并且能够在政府执行不利的情况下执行环境法律。环境律师在影响公共利益的行为中往往具有适用普通法和成文法中的原则以确保公民参与环境管理决定和制止可能危害环境的拟定项目或使其延期的法律权利。（三）加拿大环境法律体系的双语性
加拿大是一个移民国家，也是一个多民族国家。根据加拿大统计局2009年统计数据显示，全国人口中，英裔居民占40.2％，法裔居民占26.7％，其他欧裔居民占23％，多来自意大利、德国和乌克兰等国。加拿大的官方语言是英语和法语，讲英语的人口超过全国人口的1/3，讲法语的人口占全国人口的1/4，来自各国的移民后裔也使用自己本民族的语言。而讲法语的人口主要集中在魁北克省。1969年联邦议会为回应魁北克省提高法语地位的要求，通过《官方语言法》。同时，该法律的内容在1867年《宪法法案》第133条和1982年《加拿大权利与自由宪章》第16至22条中也有体现：英语和法语是加拿大官方语言，在联邦和该省的议会、政府和法院的使用中享有平等的地位；任何社会成员有权要求联邦政府官员使用其中一种语言服务。正因如此，加拿大联邦、地区（通常为市）和一些省的法律均为双语文本，即同时拥有英语和法语文本，两种文本具有同等的法律效力，而这种双语法律的制定或修改程序在各地或各机构不尽相同。但是，各个法案在设计、起草及解释上则是大同小异。三、加拿大现行环境成文法体系
如前所述，加拿大环境法律体系有成文法和判例法，普通法和衡平法。判例法浩如烟海，且未有体例编撰，所以本书讨论的仅仅是加拿大现行的环境成文法体系。（一）加拿大联邦宪法对联邦和省级立法权限的划分
加拿大属于联邦制国家，由10个省和3个地区组成。宪法是加拿大法律体系中的根本法，更重要的是宪法是国家权力合法性的基石。加拿大宪法由重要的法案、惯例和判例组成，法案部分包括1982年《宪法法案》及其附录中列举的历史上通过的26个有效法案，其中，1867年《宪法法案》和1982年《宪法法案》对宪法的贡献是：规定了修宪程序，在自然资源方面赋予省更多的权力，增加了《加拿大权利与自由宪章》。1867年和1982年加拿大联邦《宪法法案》对环境法与政策在联邦与省级立法权限的划分如下。
属于省级立法权的有：（1）由省制定法律的特殊领域：对公共土地的管理与出售；市政机构；财产和私法权利；当地的或私人环境问题。（2）自然资源：1982年资源修正案中做了修改，对不可更新能源和森林资源以及电力能源的管理和收入利用。（3）财产权利益：授予省政府管辖的公共土地、矿藏等，除非利益属于联邦所有或者联邦政府有权管理它们，比如国家公园。
属于联邦立法权的有：（1）由联邦制定法律的特殊领域：贸易和商业；税收权力；航海；海岸线和渔业；土著民的利益；刑法。（2）通常权力：联邦政府有权对加拿大“和平、命令和健全的政府机构”制定法律。（3）条约制定权：联邦政府有权进行国际谈判。
加拿大联邦最高法院认为环境保护不是一个为了宪法目的而做的特殊主题，而是一个由许多独立因素组合的聚集体。从有毒物质排放的许可到刑事犯罪（联邦的立法主题），到地方商业和省级财产的管理（省的立法主题）都落入环境保护的范畴。这就意味着环境保护不能被简单地认为是“国家关注”的问题。结果就是环境保护是一个被分割的宪法主题。环境保护中的许多因素或者是联邦或者是省立法的主题，或者两者都是。这样一来，联邦或省立法对同一事务可能冲突或相互矛盾，比如对鱼类有害的污染、海洋污染、对高度有毒物质的管理和对与联邦有关的行为进行的环境评估都属于联邦的宪法授权范围。但是，对因为省内的伐木垃圾造成的水污染和省内有毒废物处置等环境管理都属于省立法的专有权。比如加拿大不列颠哥伦比亚省2003年的《环境管理法》，其主要内容包括：所有类型污染的释放和处置；有毒废物的处置、掌握和贮存；被污染场址的清除程序和影响空气质量的排放。当联邦和省级环境法在处理同一个事务发生冲突时，根据首要权力原理，联邦法律优先。一般来说，这种潜在的执行冲突是非常少的，因为政府立法技术能避免执行的冲突。但是当联邦和省级环境标准在对特定的人或实体适用时有不同规定，并不一定倾向于适用联邦优先原则。受影响的人也不会面临执行两难的问题，他们执行两个法律中更高的标准。
综上可以看出，在加拿大，联邦和省级各有一套自己的环境成文法体系。（二）加拿大联邦环境成文法体系
1. 综合性环境基本法
环境基本法是指由国家专门的立法机关制定的，规定环境法的目的、任务、调整对象、环境基本政策、基本原则和基本制度，就环境权、环境保护、对自然资源的合理利用、可持续发展等方面的重大问题进行全面调整的综合性环境法律。环境基本法也可以称为环境法的母法，是其他环境法的立法依据。世界上许多国家都制定了环境基本法，如美国的《国家环境政策法》、日本的《环境基本法》、俄罗斯联邦的《环境保护法》等。加拿大的综合性环境基本法是1988年颁布的加拿大联邦《环境保护法》，并于1999年进行了修改。
1988年联邦《环境保护法》（CEPA）是加拿大联邦政府在汇集了五部早期环境法规的基础上颁布的综合性环境法律。它取代了此前实施的《环境污染物法》、《大气品质法》、《水法》、《海洋倾废法》和《环境法》，并且包含了《清洁空气法》、《清洁水法》中有关营养物的规定，以及环境部门法的某些规定。该法是“联邦环境法律和政策的基石”。该部法律旨在解决与有毒物质相关的多重问题，通过发展更具综合性的方法来处理有毒物质从“摇篮到坟墓”的全部生命循环。“结果，该法与绝大多数的企业关联起来，而且广泛覆盖于加拿大境内的各种行为，这些行为存在潜在的环境影响结果，无论是在加拿大境内或者境外。受规制的物品和企业清单数年来不断增多。”此外，该部法律先于国际社会应对环境危机的共同努力，因此具有明显的前瞻性。
根据1988年CEPA的规定，在该法公布实施五年以后，需要对其实施状况加以审查回顾。为践行CEPA五年定期修订的要求，也为顺应可持续发展深入人心、国际贸易中绿色保护主义盛行、环境法新领域亟待拓展的新形势，1999年9月加拿大议会通过了新的CEPA，并于2000年3月31日正式生效。新法由原来的七部分扩展为十二部分，对旧法做了许多实质性的修改。1999年CEPA的主要更新内容包括：（1）使污染控制成为国家努力的核心，以减少环境中的有毒物质。（2）设置了在商业活动中的各种物质所造成的对于环境和人类健康的风险的修订程序。（3）对于有毒物质的管理施加了时间范围。（4）提供了处理有毒物质、其他污染和废弃物质的多种工具。（5）确保最有害的物质在任何可测量的数量上得到逐步淘汰或者不释放到环境中。（6）包含规制车辆、机械、设备排放的规定。（7）加强法案及其规章的实施。（8）鼓励更大范围的公民投入到决策过程中。（9）允许与其他政府和土著居民更有效地合作和建立伙伴关系。加拿大官方对1999年CEPA给予高度评价，健康部长艾伦·罗克（Allan Rock）也指出：“新CEPA将为保护加拿大人免受有毒物质污染提供一个强化的框架……加拿大人将能持续享受最高标准的环境和健康保护。”
2. 环境保护单行法
环境保护单行法是针对特定的保护对象，如某种环境要素或特定的环境社会关系而进行专门调整的法律。它以宪法和环境基本法为依据，又是宪法和环境保护基本法的具体化。单行法一般比较具体详细，是进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。单行环境法规在环境法体系中数量最多，占有重要的地位。
加拿大联邦颁布的环境保护单行法也分为防治环境污染单行法和自然资源保护单行法两大类。防治环境污染单行法有《清洁空气法》、《清洁水法》、《环境质量法》、《环境评价法》、《原子能安全与控制法》、《危险物品运输法》等。自然资源保护单行法有《水法》、《植物保护法》、《野生动物法》、《海洋保护法》、《国家公园法》、《渔业法》、《候鸟迁移法》等。
环境基本法与单行法同为环境法律体系的组成部门，但是两者也有区别：基本法内容较为抽象，而单行法内容则相对具体；单行法是对基本法某一方面的具体化；基本法效力高于单行法，单行法不能违反基本法的原则和立法精神；基本法对环境保护的重要问题进行全面的规定，单行法则针对特定的环境保护对象做出规定。单行法和基本法有时候会出现重复和冲突的情况。为解决这种冲突的局面，法律会通过联合或替代程序来达到统一。如果有冲突，纠纷会通过调解或者必需的情况下由法院来解决。法院运用法令解释的通常原则来决定哪一个法律是主流。在这些案件中法院通常会仔细评价每一个法律中的语言和整个法律所要达到的目标。
3. 环境标准体系
在加拿大，环境标准是用来促进或维持环境质量和人类健康、生物多样性、经济发展和资源生产、可持续性等目标的技术性手段。环境标准体系的设定被表述为“决定每年有多少污染物允许排入到环境中的程序”。
加拿大环境标准种类如下：（1）环境质量标准。是指在一定时间和空间范围内，对环境质量的要求所做的规定，即在一定时间和空间范围内，对比如空气、水或者土地等环境中有害物质或者因素的容许浓度所做的规定。（2）污染物排放标准。是为了实现环境质量标准目标，结合技术经济条件和环境特点，对排入环境的污染物或者有害因素所做的控制规定。它是控制污染源的重要手段。（3）设计标准。是为了实现环境质量目标，在产品设计或操作过程中考虑的设计和技术要求。
4. 环境行政法规、规章
环境行政法规是指加拿大内阁为领导和管理国家环境行政工作，根据宪法和法律，按照行政法规规定的程序制定的规范性文件的总称。由于法律关于行政权力的规定常常比较原则、抽象，因而还需要由行政机关进一步具体化。行政法规就是对法律内容具体化的一种主要形式。行政规章分为部门规章和地方规章。部门规章是指内阁各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构根据法律和行政法规、决定、命令，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。
加拿大每部法律下都有相应的行政法规、规章。比如1985年《渔业法》下规定的行政法规有：《土著民共同捕捞许可证规定》、《氯碱水银液体流出物规定》、《鱼类健康保护法规》、《受污染渔业管理法规》、《海洋哺乳动物法规》等。
5. 其他部门法中环境保护规范
其他与环境保护相关的法律，包括：刑法典、侵权法、税法、诉讼法、信息获取法等。如1995年加拿大修改了《审计长法》，增加了要求联邦政府相关部门实施可持续发展战略的条款。根据《审计长法》，审计长要指定一位高级官员作为环境与可持续发展专员，协助审计长处理与环境和可持续发展有关的问题。环境与可持续发展专员负责向国会提供对联邦政府保护环境和实施可持续发展战略的建议和意见。再如，为了使加拿大个人或公司拥有的土地内资源及环境能够得到永久性的保护，加拿大从1995年开始实施“加拿大生态礼品项目”。根据《收入所得税法》，对捐助自己拥有土地内的“生态礼品”（指珍稀濒危物种的集中分布区、生态环境敏感区所在的土地、附属建筑物、契约或土地使用权）的单位和个人实施减免收入所得税。通过这个项目的实施，到2004年底，共有价值超过1.22亿加元的450份“生态礼品”被捐出，保护了3.96万公顷的野生动物栖息地，并且其中超过1/3被列为国家或省重要意义保护地。
6. 加拿大批准加入的国际性环境条约
包括加拿大参加、批准并对加拿大生效的一般国际条约中的环境保护规范和专门性国际环境保护条约。前者如《联合国海洋法公约》中关于保护海洋环境的国际法律规范；后者如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》及其议定书、《气候变化框架公约》及其议定书、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等。它们都属于加拿大环境法律体系的组成部分。这些国际环境保护规范，除声明保留的条款之外，其效力优于国内法。（三）加拿大省级环境成文法体系
1. 环境基本法
加拿大各省也有相应的环境基本法，但是名称各不相同，具体见表2—1所示。表2—1 加拿大各省份环境基本法
2. 根据宪法授权制定的省环境单行法
自然资源保护立法权和环境污染防治立法权主要集中在省一级。例如，安大略省制定的环境保护方面的法律法规有：1993年《环境权利法》、1990年《环境评价法》、1990年《水资源保护法》、2002年《安全饮用水法》、2002年《可持续水资源和排放系统法》、2006年《清洁水法》、2002年《营养物管理法》、2002年《废水回收处理法》、1990年《杀虫剂法》。
3. 为执行联邦法律而制定的行政法规
根据联邦宪法规定，渔业资源属于联邦制定法律的范围，加拿大联邦于1985年颁布《渔业法》，但是该法在各省的执行还要充分考虑各自的实际省情，所以各省也制定相应的行政法规，比如艾伯塔省1998年的《渔业法规》，不列颠哥伦比亚省1996年的《运动捕鱼条例》，马尼托巴省1987年的《渔业法规》。
4. 环境标准
地方政府不得制定或执行比联邦环境标准更低的标准已经成为许多国家环境立法确认的一项原则。因为国家标准是以全国常见的污染物为主要控制对象，其控制指标的确定是以全国平均水平和要求提出的，不可能包括具有地方特点的污染物，要严格控制这些污染物，必须依靠地方环境标准。加拿大环境标准制定同样也适用此原则。若是省或地方政府要实施自己的环境标准，该标准必须比联邦标准更严格。第二节 加拿大环境法律体系的发展演变一、加拿大环境法律体系的构建与改革（一）构建环境法体系时期
20世纪60年代末期和70年代早期是加拿大环境法律体系构建时期。通过立法改革、游说和其他策略，环境主义者相信他们能运用政府机构来解决正在上升的工业资本主义化带来的环境污染、资源枯竭和其他环境问题。当然，环境立法有利于初期环境管理，但它更主要的是作为一个常规管理工具促进了“有序的”自然资源开发。
1. 制定环境基本法
1969年特鲁多总理的“王权演讲”促进了五个新的环境成文法的颁布。这些法律大多数被融入1988年加拿大联邦《环境保护法》。同一时期，安大略省通过了《环境保护法》并建立了环境部，艾伯塔省建立环境部并通过了《清洁空气法》和《清洁水法》。
2. 污染防治法的发展
通过专业机构的设置，20世纪50年代加拿大开始系统解决环境污染问题。典型的例子是1956年安大略省水资源委员会的建立，它被委任负责降低工业污染和监管污水处理及饮用水处理。五大湖区的污染也因为加拿大的积极努力而形成了国内和国际维度的环境控制。1964年，加拿大和美国政府要求国际联合委员会研究五大湖区的污染和水资源情况。这个研究建议导致了1972年多边的《五大湖水质量协议》，该协议是国家间采用生态系统方法的最早协议之一，设立了水质量目标和至今仍未实现的五大湖盆地生态系统有毒化学物质零排放。1971年，特鲁多政府建立了专门部门，即今天的环境部，并通过了《清洁空气法》。联邦《渔业法》也通过对其保护鱼类栖息地和防治水污染而转变成一部污染控制的强有力的法律。1973年联邦政府通过了环境评价审查手续，即第一个环境评价规则，后来许多省份陆续颁布了环境评估法，比如1975年安大略省通过的《环境评价法》。
3. 自然资源法的建立
比如安大略省1946年的《自然资源管理机构法》和《计划法案》促进了土地利用和水域计划的更连贯一致的框架。自1885年班芙（Banff）国家公园创建以来，国家公园被认为是为后代保护的“未开垦”地区。到了20世纪60年代中期，因为要保护各种有代表性的生态系统，扩张国家公园系统的压力增加了。国家和各省公园联合会带着指导公园管理远离经济而进行保存资源的目标而建立。1971年安大略省通过了加拿大第一个《濒危物种保护法》。
4. 非政府组织影响环境立法
1970年加拿大联邦《水法》，开了环保社团影响污染控制方法的先河。环境律师联合会在促进相关环境改革措施的采取和促进环境执行方面有关键性的作用，扮演着加拿大发展的拥护者、监督者和评论者角色。
5. 土著民权利对环境立法的影响
这段时期加拿大法律随着环境分支的扩展，还面临着对土著民权利的认识转变。标志性的事件就是1973年加拿大最高法院在考尔德诉不列颠哥伦比亚省总检察长案件中认识到土著民对土地的权利。为了堵住对于在土著民土地上进行的水力发电、森林和其他活动引起的法律权利诉求和伴随的纠纷，加拿大起草了一个综合的土地权利政策，该政策提供了一个比美国20世纪70年代早期对于阿拉斯加土著民与美国纠纷解决的更复杂模式。这种政策不仅提供了土著民主张谈判的框架，也勾勒出一个区域环境治理的新机制。这个政策在以下方面有创新：它引入了谈判协议，该协议建立了复杂的野生生物和自然资源管理机制，这个机制将土著民价值观和知识融入当地土著民的决策过程中，同时，在环境变化的情况下，如果土著民为了获取额外的利益和权利也允许重新协商。
公众知情作为社区参与和对话的手段之一，为之使用的革新也与土著民有关。1974年联邦政府建立了调查机构，复审在加拿大西部建立一个贯穿马更些山脉（Mackenzie）的石油输气管道计划。该机构由汤姆斯·伯格法官主持，创新了一些手段确保所有的利害关系人尤其是土著民社团有机会参与决策。比如，伯格建立了基金会支持任何想参加调查但是缺乏资金的团体进行调查。伯格还为受到影响的当事人举行听证并且临时提供非正式的程序以改善调查的被接受程度。伯格的报告中包含有环境法律的主题：生态对经济发展限制的思想，一些地方有必要停止发展而全面提升对保护环境的认识，积累性环境负面影响考虑的必要性，面对环境问题不确定性谨慎考虑的需要和受影响的土著民被告知权利的重要性。伯格的报告建议延缓该管道建设计划20年，直到该计划得到受影响的土著民的广泛支持而复苏。伯格方法今天仍然是公众调查模式的基本标尺，是一些国家比如澳大利亚和新西兰在处理他们的土著民事件和制定环境政策时遵循的先例。
在许多领域，加拿大环境法是引进者而不是输出者，它的很多环境法律和政策都是借鉴美国的法律。从环境影响评价到濒危野生动物保护、环境权、环境清洁义务等，加拿大法律和政策都是模仿美国先驱者。“这种模仿是个双刃剑。当美国标准高时环境保护受益，当美国法律落后时也会使加拿大受害。”美国和加拿大环境治理最根本的问题在于他们解决环境退化的表面而不是其根本原因。因此，这个时期加拿大法律作为先驱者的形象也是经不起仔细考证的。（二）环境法律改革时期
20世纪80年代到90年代，加拿大环境运动成为一股重要的政治力量。到1992年里约热内卢召开的环境与发展会议时达到鼎盛。
1. 加拿大联邦在某些领域处于领导者地位
加拿大强化对拟建项目的环境评价标准，1984年联邦政府颁布了要求所有建设项目都必须进行环评的规定。1998年联邦政府对《加拿大国家公园法》进行了修正，要求在公园管理中运用“生态综合系统”。这些改革使得加拿大受保护地面积急剧扩大了3 800万公顷，受保护地区面积占国土面积的比例从1989年的2.95％增加到2000年的6.84％。在非政府组织领域，加拿大于1971年在温哥华创立了绿色和平组织，之后又成立了海洋守护者协会。这些，都使得加拿大在世界领域成为一个绿色国家的开创性角色。
2. 强调独立和强大的环境法实施
在这方面，安大略省是领导者，其环境部建立了独立的调查与执行部门，进行频繁而具有显著效果的环境检查，对污染严重者进行环境处罚。1980年育空地区法院一个突破性的判决指出：“应当将环境污染视为犯罪，而不能仅仅将其看作违反管理标准而受到道德谴责。”这反映了环境违法应受到法律制裁在一定程度上被加拿大社会所认可。尽管1982年加拿大《权利与自由宪章》没有将环境权写进去，但宪法对人权的集中要求增强了公众参与权和在环境决策做出时的信息获得权。直到20世纪90年代早期也就是在美国类似法律通过20年后，加拿大才开始构建公众参与、获得信息和环境纠纷的司法救济系统机制。1990年西北地区率先开始，然后是育空地区和安大略省。1999年加拿大联邦《环境保护法》也规定了公众知情、参与和公民诉讼条款。自1993年起，加拿大开始实施全国污染物排放登记（NPRI）制度，强制要求各单位向加拿大环境部报告其污染物排放和转移情况。污染者主要基于如下方法向NPRI系统报告污染物排放数据：排放源测试（占总报告数量的45％）、工程估算（占总报告数量的29％）、现场具体的排放因子（占总报告数量的9％）、已公布的排放因子（占总报告数量的8％）、质量平衡（占总报告数量的7％）。加拿大环境部负责编制大气污染物排放估算量并公开收到的数据。截止2009年，超过8 400个单位向NPRI系统提交了数据，共有347种物质被收入NPRI系统。国家污染物排放登记强化了公民信息获得权。此外，早在20世纪90年代初对造纸厂的二噁英排放的联邦限制就执行了，这是加拿大历史上最为成功的环境监管措施之一。
3. 环境与经济政策融合努力明显
这些措施包括在不同政府组合中政策与立法议案中的环境分析，建立环境与经济的联邦和省之间的圆桌会议，准备国家自然资源的可持续发展计划，创立联邦环境与可持续发展委员会和对联邦各部门提出准备可持续发展战略的要求。这些改革在各省份也同样进行，比如1993年安大略省建立环境委员会。
4. 建立联邦与省之间合作、研究机制和对国家环境改善对话机制
由联邦和各省的内阁部长组成的加拿大资源与环境部长委员会1986年建立了环境与经济国家工作组，发起了在加拿大政府、企业和相关利益团体之间的环境与经济融合对话，并且帮助冲突的国家资源工业进行融合。国家工作组的成功，使之成为其他国家效仿的样板，如1989年澳大利亚建立了类似的资源评估委员会。
5. 国际环境法是加拿大环境法发展的重点领域
为了促进《北美自由贸易协议》下的环境条款实施，通过建立“水平实施领域”以避免贸易的不公平和鼓励环境合作，加拿大、美国和墨西哥签署的《北美自由贸易区环境合作协议》于1994年1月1日生效。该协议主要目的是提高环境法律和法规的遵守，鼓励可持续发展，促进污染预防政策和实践。协议要求每个成员国达成协议确保其法律不为了迎合投资者而降低环境标准。每个成员国必须通过环境检查、监测和对环境犯罪适用适当的弥补措施来成功执行他们的环境法律。要求每个成员国公布自己环境状况报告，支持环境教育的研究与发展，建立环境紧急事件预警程序，鼓励适用经济手段和评价环境影响。《北美自由贸易区环境合作协议》建立了环境合作委员会来监督该协议的执行和审查各成员国是否成功履行了他们的义务。《北美自由贸易区环境合作协议》关键条款之一是第5条“政府执行行动”，要求每个成员国“必须通过适当的政府行动有效地实施环境法律和法规”，以达到遵守环境法律法规和提高环境保护的目的。第6条是促进私人损失的弥补。第22条规定“纠纷的咨询和解决模式”能够运用来对任何未有效执行环境法律的成员国进行处罚。第37条规定了“实施的原则”，表明任何一方成员国都不能在另一方成员国管辖范围内实施环境法。
加拿大赢得其在环境政策领域的国际领导者地位大部分原因是其在全球环境谈判中的角色而不是在国内环境管理中的实际成就。加拿大在很多国际环境会议中扮演着重要的角色，包括1987年控制臭氧层破坏的《蒙特利尔议定书》以及2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》。
但是，这些成功都是短暂的，20世纪90年代加拿大政府面临财政紧缩和精简行政机构的压力，最早的国家可持续发展计划——1990年的《绿色计划》，承诺联邦政府在五年内将30亿加元用于环境保护。但是，随着地球峰会后公众对环境问题关注度的下降和1993年自由党政府的赤字杀戮选举，《绿色计划》失去了政治支持，70％的计划资金没有到位。在“新公共管理”哲学的影响下，加拿大政府开始在公共领域进行改革，对环境领域影响尤其深刻。“新公共管理”是用来描述公共领域改革计划的一个标签，其基础是将私法领域管理方法和技巧运用到公共领域中。这些改革关键的特征包括巨大的财政预算和计划的缩减，运用私法领域管理技巧——客户服务的理念来管理企业，对计划的管理活动进行成本—效益分析，对非法律手段和私营部门标准的信赖增加。伴随这些变化的是环境管理中联邦角色的减少，联邦和各省之间环境管理重复领域的协调以及在国际公约的谈判和执行中省一级角色的增加。二、加拿大环境立法理念的演变（一）许可式管制立法理念
早期加拿大环境问题不是很明显，环境治理通常不被重视，环境立法将环境制度大多安排在危害发生后再实施治理，即许可式管制立法理念。这种模式只要达到安全值范围就允许将污染物排放到环境中，集中用于空气污染和水污染立法中。这种立法理念导致污染防治与生产、消费脱节，环境保护囿于被动应付，增加了环境执法和环境治理的成本，即“先污染后治理”的模式。其缺点是：
首先，这种立法是被动的而不是预防性的。就像法庭一样，它只能等污染发生以后才采取措施，而这对于解决污染来说太晚了，所以只能解决简单问题。
其次，环境容量的确定。对环境可以吸收多少污染物，科学研究如何做，以及这种研究成果的可靠程度和管理者如何运作等问题难以做出准确的推定。
再次，管制范围狭窄。当管制建立在物质控制的基础上时，大量的化学物将逃避管制，包括每年产生大量新的物质，这主要是因为需要化学测试来决定这种化学物的毒性是否达到被管制的程度，而这种测试是昂贵的、耗时的。
除此之外，设定标准决定哪些有毒物质需要优先采取行动也是一个困难。通常的标准是有毒性、持续性和生物累积性。但是，这些标准过于简单，用来鉴定需要管制的对象和对侵害设置门槛容易使判断者具有主观性。
这种模式集中于测试那些剧毒物质，忽视了对于大量的次致命的、慢性的或累积性的有毒物质的管制，但这些物质的危害却是明显的。所以法院通常在此类案件中引用原因无关性和可预见性作为拒绝责任的理由，尤其在工业领域，不同的污染源排放相同的或不同的污染物成了同一环境事故的原因。
最后，政府管制的依据来源不确定。举例来说，政府管制的成功建立在监测基础上，而这需要大量资金、专业人员和丰富的设备。但如果政府依靠企业自己来监测，很难保证企业如实承担，即使承担了也很难保证企业如实汇报数据。
马尔登和瓦利安特（Muldoon and Valiante）对这种模式提出了批评，并指出需要五个理念上的根本转变：从特殊介质到交叉媒介方法；从废物管理到源削减方法；从允许排放到绝对削减；点源到非点源的污染控制；司法内管制到生态系统方法。（二）预防性管制立法理念
20世纪90年代，加拿大环境问题变得细微、潜在，缺乏明显性，而且点源污染面广泛而分散。最令人害怕的新环境问题是感受强烈的有毒物——无臭、无味、无色但致命的物质，这些有毒物在婴儿缺陷、过敏症、基因突变等方面有致命的体现。许多污染物是生物合成性的，其本身并没有毒性，但一旦释放到环境中与其他毒物结合就会产生致命的毒物。西方国家通过总结经验和教训，逐步认识到环境治理的重点要放在污染预防上，这样可以较少投入以取得更好的效果。最早提出预防性立法的是北欧，尤其是德国和荷兰。在20世纪80年代，一种新概念如“低/零浪费和低/零排放技术”被用来解决出现的环境危机。通过对废物管理设备许可和标准设置、运行标准以及广泛运用经济刺激手段以及对清洁技术的研究、开发和运用的直接经济支持来进行结构性变革。美国也在20世纪80年代中期开始进行这一改革，在其1984年《有毒固体废物修正案》中强调源头削减。1990年通过的《污染防治法》也建立了这一国家政策。它要求尽力将有毒排放源削减的信息公开并支持政府为源削减提供信息和技术支持。环境部建立了推进源削减战略办公室，协调并鼓励公众获得现存环境状况的信息。
加拿大无论在理论上还是实践上都落后于上述国家，加拿大立法需要预防性理念的注入。为了让预防性立法顺利进行，加拿大在法律实践中做了以下工作：
首先，降低证据标准。在普通法的侵权案件中，降低证据标准以保护环境价值和公众健康的案件大量存在。法院甚至接受不确定性的科学信息作为优势证据的存在。
其次，将风险存在作为证据。风险—效益分析改变了以前原告必须证明存在的伤害，取而代之的是原告只要显示存在伤害的危险，并且风险对原告造成的耗费超过了被告获得的收益就可以了。但是，问题是在风险评估中计算成本和效益同样是困难的。另外，不可捉摸的耗费、代际的相互影响和累积效应的评估也是难以计算的。
尽管如此，风险—效益方法对加拿大环境管理模式还是很有启示的。举例来说，加拿大联邦1985年《渔业法》第35条（1）和第36条（3）降低了证明违法的标准，即只要存在对鱼类栖息地威胁就足以构成起诉的要素。实际上，《渔业法》某种程度上通过推定的运用放宽了对证明违法行为的标准和证据要求。
最后，举证责任转移。传统普通法中也有少量的举证责任转移的存在。比如存在超过一个被告造成了损害，原告不能证明哪一个有过错造成了伤害，每一个被告就要对自己没有造成损害承担举证责任。这种转移责任在环境法中运用的前提在于它要求损害已经发生并且疏忽大意的被告也是存在的。这对于起诉的负担仍然是很高的，尤其是在对准刑事环境违法行为的追诉中，超过合理怀疑的高标准证明仍然是适用的。
在侵权法中取代转移责任规则的是严格责任，即任何人都应该注意或控制某物质可能造成的损害，不管它是否有过错，只要造成损害就要承担责任。原告不再要求提供被告有过错的证明，但一旦违法，被告可以进行应注意程度的辩护。艾布拉姆（Abrams）认为，如果诉讼门槛降低了，面对大量的案件被告将被迫寻求另一种替代诉讼的办法。这样将导致寻求更多的预防性方法而不是规制方法来进行环境保护。这是非常重要的一步。在评估替代方法时，经济标准不能决定结果，相反，它是独一无二的非经济问题。这种强调替代程序的单一技巧将促进法庭进行变革以取代对偶然关系的科学不确定性，从而降低对社会的和环境的成本。
尽管如此，加拿大学者认为预防性管制理念也有失败的地方。
第一，过于依赖解决纠纷的裁决模式。裁决严格依法执行，是“非黑即白”的判断，使当事人很少有机会创新。而裁决中辩诉双方质证和再质证的过程，双方在互相“攻击”中消耗资源，结果导致大量的问题没有经过全面的考虑就被裁决了，效果适得其反。
第二，这种管制方式对新项目的批准加入了细致的评价和听证要求，这是有利于环境保护的。但是这种程序因为细致的考虑也减慢了新项目的推进。另外，某种程度上这种管制更喜欢将老问题如遗漏的有毒废物处置地点设置等更换新方法解决，这花费了大量的金钱。（三）解决问题的合作式立法理念
环境问题伴随正常生产、生活活动产生的特点，决定了在环境冲突中有很多利益冲突是合法利益之间的冲突，比如享受清洁空气的权利与企业的生产经营权。所以，在环境纠纷解决中更多地应该运用利益衡量的方法，而不是“非黑即白”的判断。政府与污染企业、企业与公众、政府与公众之间就解决环境问题进行谈判和磋商程序一直是加拿大环境法律实施中的主题。由此确立的合作式立法理念将功能重新定位于实际环境问题的解决方法，环境立法建立在强调相互依赖、联系、尊重、义务和解决问题的合作式方法的原则上。如果说，许可式管制立法理念是针对市场技术失败问题的阶段；预防性管制理念是期望解决不可逆性环境问题的阶段；解决问题的合作式立法理念则是解决更高的、更复杂的、相互依赖的多方主体的环境问题的方法。但是，这种合作式理念也有欠缺的地方。
首先，与调解有关的问题。调解强调适应和妥协，这样就阻止了政治的和社会机构的大规模的结构性变化。
其次，程序与结果之间关系的表达问题。举例来说，环境纠纷能通过纠纷解决程序来解决吗？能否寻找一个更好的程序代替呢？在某点上，对于“正义”程序能够使“错误”的结果合法化的能力是应该被怀疑的。与解决具体环境问题的程序目标相关的问题是谈判和合作式的作用问题。谈判支持的是妥协，而环境问题越来越多的是与价值和道德准则界定有关——这两样都不易接受妥协——谈判距离环境正义者的价值要求很远。
最后，合作式立法理念预先设定有一群不同于实践司法程序中的执业团体，一般主要依靠律师。而大多数律师却认为调解不是解决问题的有效方法，更糟糕的是他们认为调解将会威胁到他们客户的最佳利益。除非律师开始接受解决问题的合作方法，否则环境立法将不会产生我们期望的创造性和革新性方法。
因此，加拿大学者认为环境立法现在应该做的是：第一，认识到诉讼中的谈判、调解和其他创新性方法；第二，建立保证所有人都能有效参与到程序中的权利义务机制；第三，认识合作式方法的局限性。第三节 加拿大环境标准：良法的实例一、环境标准的概念
环境标准概念众多。金瑞林教授认为，环境标准是“国家为了维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称”；蔡守秋教授认为，环境标准是指“为了防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，对环境资源保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所作的规定的总称”；加拿大学者认为环境标准是指在环境保护的命令—控制模式中，依法制定的技术性规范，以便执行和遵守。而更广义的环境标准是指为达到目标而预先设定的程度、数量、质量、程序或价值的系列方法。这些表述均可从不同领域对环境标准进行不同理解。法律专家注重环境标准与指导的区别，特别强调环境标准的法律效力；而技术专家认为环境标准是对可排放污染物数量的特殊规定，法律强制力并不是它的本质属性。
在加拿大，由于环境标准制定主体众多（包括国会、内阁、政府部门和管理机构、法庭、工业联合会、环境非政府组织以及其他），每个主体在透明度、开放度、负责任程度、专业性、正式性和信息获得、程序耗费等方面都有各自的特点。环境标准中既有具有法律强制力的标准，也有自愿性的环境标准。本书所说的环境标准局限于立法性规则，是有权的国家机关依照法定程序为环境保护制定的各种技术性规范的总称，具有法的属性，是具体环境行政执法的行为准则和检验标准。二、加拿大环境标准制定主体（一）议会和省众议院制定环境标准框架
在加拿大，议会和省众议院是选举出来的民主立法机构。它是宪法授权的环境标准制定者，同时也可以监督其他法定机关环境标准设定行为。但当1999年加拿大《环境保护法》和安大略省1990年《环境保护法》提供了基本环境标准后，立法者就频繁地将标准制定权授予其他机构。立法者授权的理由很明显，认为他们缺乏专业的知识，更应将时间花在制定广泛的政策框架上。比如安大略省1990年《环境保护法》第6条第（1）款规定：“禁止向环境中排放任何污染物，任何人都没有权力允许超过行政规章规定的数量、浓度向环境中排放污染物。”很明显，这个法律只有在行政规章规定了污染物的具体的数量、浓度以后才能实施。（二）政府即内阁制定细节性的管理规定
1999年加拿大联邦《环境保护法》第177条规定：“内阁长官为实现176条（1）防止、控制水污染的目的，在行政机关部长的建议下，有权制定防治水污染规章。规章的内容可包括：（a）允许排放污染物或者污染物的化合物的最大限量、浓度；（b）污染物或者污染物的化合物排放到水中的方式和条件；（c）维护根据本法规定进行的行政管理记录和书籍；（d）进行采样、分析、测试、测量和监测的物质和将结果提交到部长；（e）进行抽样、分析、测试、测量和监测污染物应遵循的条件、测试程序和实验室规则。”也就是说制定具体环境标准的是委员会长官，而其权力又经常被授予政府执行部门——内阁。内阁在《环境保护法》的授权下，也确实通过了众多污染物浓度和总量的限制标准。所以，环境标准的法律形式最多表现为行政规章。（三）行政长官颁发排放许可或行政命令
由于加拿大法律体系属于英美法体系，既有成文法又有判例法。所以，针对个别污染者签发的许可证或者行政命令也被视为其环境标准的组成部分。比如，任何人如果拟设立的公司或者行为涉及排放污染物到空气中就必须在加拿大联邦1999年《环境保护法》第9条的规定下取得许可。许可通常包括对于建筑物、运行、监测和污染控制设备的程度等内容的特殊要求。在《环境保护法》下，行政长官也有权在特定情况下颁发行政命令。比如，通过现场检查显示，某公司正在排放污染物，行政长官有权颁发行政命令对该公司提出清理污染物的要求。虽然，这些标准是针对具体的场所、设施、个人或者公司，但是它们与法律和规章具有同等的效力。（四）法院做出有关环境标准的判例
因为在立法中对关键条款没有界定或规定不清楚，立法者间接地将环境标准制定权授予法院。举例来说，按照加拿大联邦1985年加拿大《渔业法》第36节第3条规定，除非根据管理授权，任何人投放有害物质到水里都是违法的。《渔业法》中对“有害物质”解释为“任何物质，当它投入水中会降低水的质量导致对鱼类有害”。这是一个循环概念，因为它在定义中使用了被定义的词，所以对概念本身没有提供更实际的解释。这样，议会实际上就将对有害物质组成的决定权给了法院。三、加拿大制定环境标准的步骤和程序
在加拿大，环境标准制定除了严格按照通常的立法程序以外，还有自己特有的四个步骤：（1）设定目标；（2）确定环境基准；（3）建立环境质量标准；（4）制定排放标准。（一）设定目标
理论上，在制定环境标准过程中，都需要对掌权者希望达到的目标有一个清晰的界定。界定这些目标是政治选择和对价值判断的精髓体现。这些目标通常是用宽泛的、明确的条款如确保饮用水安全、保护生物多样性等来描述。但也不是绝对的，加拿大不列颠哥伦比亚省执行新的《森林法》就是一个例子。因为森林具有各种不同的价值（如土壤、木业、野生动物、生物多样性），抽象的目标就被表述为在不过分减少木业供给的前提下保存森林价值。笔者认为这是有问题的。因为它是以森林的经济价值高于生态价值来考虑标准目标的设定的。而我们知道森林的生态价值远远高于经济价值。当然，不可否认加拿大不列颠哥伦比亚省的森林保护得很好，城市中到处可见大片的原始森林。但是作为法律的价值目标，不能失之偏颇。
同时，目标设计过程不是技术的也不是法律的决定，在一个民主社会，设定环境标准的目标要尽可能准确地表达民意。在加拿大，为使这些民意被管理机构收集、评估和总结，加拿大政府向公众提供了系统的表达机会，即公众参与程序。这个程序也是标准制定过程中管理机构与公众之间联系最重要的一个方面。（二）确定环境基准
确定环境基准通常是将一些科学数据汇编以决定环境的质量是否适合所设定的目标。这里的环境基准与第三步的环境质量标准不同。简单来说，环境基准可以用来判断水的质量是否适合某种鱼类的生存（见表2—2），而环境质量标准指污染物排放到环境介质中的浓度或总量的可计量的值。比如，污染物X在24小时内向空气中排放的平均浓度不能超过每立方米Y微克；从污染源B处排放出来的污染物A每天最大的排放量不能超过Z公斤。但二者又有密切的关系，前者是制定环境质量标准的科学依据，环境标准规定的污染物容许剂量或浓度原则上应小于或等于相应的基准值。表2—2 判断水的质量是否适合某种鱼类生存的环境基准
不管环境标准的目标是保护饮用水或者哺乳动物的冬季栖息地，还是保护受威胁的区域或者对于生态环境系统的整体保护，确定环境基准都是非常复杂的。它涉及潜在污染物和污染物在运动过程中化学反应产生出的新的污染物的环境影响等数据的收集。如果没有这些数据，就必须进行实验产生这些数据。所以说确定环境基准这项工作是令人生畏的科学工作。首先，存在大量影响敏感目标的物质。比如，根据劳克斯（Loucks）的调查，被界定为影响饮水质量的有毒物质超过400种，而影响鱼类生存的也超过60种；贾纳丹和舍费贝（Janardan and Schaeffer）指出在美国估计有60 000种有机化合物被各种工业生产和应用。而且这些数据迅速变化，每年有许多新的化合物被合成。其次，单个的物质影响甚微，但大量集合在一起的物质对环境造成明显的伤害。因此，某些污染物存在一个影响的“门槛”，即污染物只有达到了一定量之后才会产生环境损害，但通常我们界定的环境基准的数据只是单个污染物的影响，这样就忽略了很多应该被注意的污染物。最后，这种方法还必须考虑污染物之间的相互作用和对抗影响。所以，加拿大环境标准制定机构采取了大量数学、物理、化学模型或现场勘察、监测等艰辛的工作来确保环境基准的科学性。（三）建立环境质量标准
环境质量标准指污染物排放到环境介质中的浓度或总量的可计量的值。设定环境质量标准的首要目的是使有益利用的保护最大化，其次是实现标准费用的最小化。标准设定机构的任务就是平衡这些相互冲突的目标。这就需要它掌握最多的物理的、生物的和社会科学的知识。
1. 技术评估阶段
技术评估的结果是形成了大量可替代的环境质量标准。而每一个标准都对其是否能达到目标，在实现目标过程中有何风险以及伴随这个标准的实现产生的效益和成本进行了评估，且每一个标准都推荐了相应的保护方法的参数限制。加拿大在设定这些标准时，通常会考虑两个执行问题：首先，这些标准主要来自于实验室和表面数据，在现实中它能否起作用？其次，推荐的标准测量方法在现实中是否可以运用？因为一个不可测定的标准不仅不能执行，实际上还将刺激违法和对整个管制程序的不尊重。
2. 政治选择程序
首先需要掌握诸多信息，尤其是公众意见。这个程序也要为公众提供进一步发表意见的机会。如评论标准草案，对技术评估中收集的数据做出反应，或者提出新的数据，或者陈述优先考虑诸如美学的或精神的价值，并且给可接受的风险和必需的监测方法提出意见。其次是对可接受风险进行选择，要求标准在制定时运用风险评价方法以决定暴露于污染物的强度和期间所带来的健康风险。但是，在风险评估时往往会考虑更多社会的因素。举例来说，某个水体的渔业受到排放物的威胁时，渔业经济对社区的重要性考虑将导致是否有更高标准的设定。比如渔业是该地区的主要物质或旅游者到此钓鱼是该地区的重要经济要素，就比该渔业纯粹为当地人娱乐的目的而导致更高标准的设定。而且风险评估不仅仅是对污染物的风险带来的损害进行评估，也对风险本身进行评估。雅各布森（Jacobson）分析指出，如果威胁是稀少的或者不同于以往的经验，因此产生恐惧，就比通常的威胁导致更强的反威胁保护。同样，如果污染产生于外地人所有的工业污染也比本地自己废物收集系统要产生更强的反威胁保护。因为前者使无辜团体处于风险中，污染者置身事外；而对于后者，污染者本身也处于风险之中。这样，在后一种情况下，污染者会更积极地采取措施来防治风险发生，因为从经济学角度来看，每一个经济人都是自己利益最大化的考虑者。所以，对外地人所有的工业造成的污染威胁会设置更高的标准。（四）制定排放标准
环境质量标准与排放标准被认为是相互可以代替的，但是加拿大学者认为这种观点是错误的。环境质量标准本身是不可执行的，因为它们没有给出因果联系，也没有给管制者和被管制者采取行动的任何引导。而排放标准如果缺乏基本的周边环境质量目标，实际上也少了理论上的基础。制定排放标准首先要进行技术考虑，其次是磋商程序和公众参与程序。
1. 技术考虑
首先，运用数学模型进行分析。过去很多年里，运用将污染物投入周边环境并消除污染物的数学模型方法对加拿大排放标准设定起到了很大的作用。这种模型能够模拟出与现实世界几乎完全相同的条件，管理机构可以根据情形的复杂性在可使用的方法中选择。但是，很多用于污染控制的数学模式的缺陷是倾向于将目标功能缩小、压缩控制方法的通常费用，容易受制于一系列限制条件，其中最主要的是污染物投入的环境介质如水、空气等的质量的限制，其他限制因素包括处置要求的最小化、一致化以及特定处置方法的禁止。其次，在各种媒介中协调污染控制。各种污染控制都会产生副作用，比如处置固体废物必然会导致污染物向其他媒介如水、空气中转移。加拿大通常运用数学模型，计算各种方法的负面效应并设计出协调各种方法的新模式。最后，考虑排放标准执行的可行性。与环境质量标准一样，排放标准同样也要可以监测或执行。但是，在对某一物质的安全性存在超低或无检测量的严格要求时，就会设置很低的标准或零标准，这就需要在排放工厂和其他控制或使用该物质的政府或团体之间寻求一种合作以达到排放标准。
2. 磋商程序
在管理者和被管理者之间的磋商是设置排放标准过程中一个非技术性考虑。汤普森（Thompson）指出在加拿大这是管理程序的本质，他认为：“不管标准方法在法规中如何表示——不论是作为政策引导还是命令禁止——在环境管制中最后一步都是磋商的过程。”这个程序也可将污染控制的科技性与经济性连接，给管理机构提供一个思考的机会，即被提出的环境标准和预期的费用在加拿大经济环境中对个体排放者竞争地位的影响，避免它脱离于国家和世界的经济。如果环境标准是对整个工业设计的，要考虑的就是在世界市场中加拿大工业的地位。最后，磋商程序将注意力集中于环境标准设定所需要的科学信息和经济信息的弱点上。通过双方的磋商可以准确地指出这些弱点并为双方商榷留有余地。
3. 利益相关者的参与程序
排放标准的明显优势在于，它可以根据个体生态系统、资源采掘和工业运行的特征来设计特殊的许可标准，这个特征与普遍设定管理标准相比更加明显。当地受影响的市民或组织可以对工厂运行许可的颁发提出申诉。比如可以在环境部官员没有获得做出正确决定所需的信息，或者没有遵循环境部声明的环境价值，或者没有执行适当的方法的时候提出申诉。在一些案件中，听取了利害关系人的意见后，环境法院会在明显认识到政府官员颁发的许可是不充分的时候而改变这个许可。尽管比较困难，但说明个人参与环境标准制定是可能的。第四节 加拿大环境立法的启示一、环境立法主体分工明确
加拿大环境立法主体的分工明确。以环境标准立法来看，由法律对环境标准设定目标、总体框架，而行政规章制定具体标准的形式值得我们借鉴。因为法律是由国家权力机构制定，它们往往能站在更高的战略和全局的角度考虑问题，作为执行部门的政府更适合于制定系统、具体的规章来达到法律所设定的目标。而依据我国《环境标准管理办法》第6条、第8条，《环境保护法》第9条、第10条，《立法法》第71条、第72条等法律条文的规定，可知我国是由国家环境保护部，省、自治区、直辖市人民政府制定环境标准。这种标准制定模式缺乏对环境标准设定目标的宏观规定，容易使具体规定偏离特有的标准目标。可以借鉴加拿大由法律对环境标准设定目标，然后由行政规章做出具体环境标准的模式。而对于加拿大将环境标准制定权授予政府官员或者法官的做法，笔者认为，个体排放许可和法院判决虽然具有根据个体生态系统、资源采掘和工业运行的特征来设计特殊环境标准的优势，但是，其缺陷也很显著：首先，它降低了透明性，影响公众参与决策。决定通常是那些关注特定事实情况的法官或官员在辩护律师和检控官或者其他人的帮助下做出的。而议会立法通常要征求更广范围的工厂和环境组织以及政府官员和科学界的意见。其次，从法律适用的角度来看，这种根据特殊个体而设计特殊环境标准的形式使法律对违法行为的处理缺乏确定性和导向性，执行者拥有大量自由裁量权。所以，根据我国传统法的习惯以及目前环保官员以及法官的综合素质，尚不能采用这种判例法模式。二、通过立法程序促进法律的科学性和实践可行性（一）起草程序属于立法行为
正如孟德斯鸠所说：“只有那些有足够天赋的人方可制定法律。”实践证明，起草中的每一个过程均须由该专业的精英来完成，才能达到最高立法质量。因此，这就不仅需要引进法律语言学家、编辑、数据库专家等专才，还要有融电脑、律师和起草者为一体的通才。各个法律草案的起草者也必须严格按照法律规定，享有权利和承担义务，并且因为违反法定程序而承担相应的法律责任。
在加拿大，法律的起草工作可由不同的部门和机构进行，最多时甚至可以达到14个机构或组织同时对一部法律进行起草。联邦、省和地区可以各自组织自己的立法起草班子，它们用不同的方法做着同样的工作。正因如此，起草出来的法律才更好地反映人们的意志，从而更易被人们接受和遵守，并更加显示出法律的权威。
根据我国《立法法》和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。立法起草工作不属于立法行为，通常由拥有立法提案权的机关和个人委托给有关的研究机构或专署部门进行起草。比如我国环境污染类法案的起草，全国人大常委会通常委托给环境保护部进行起草。因为立法起草不是立法行为，导致在法律草案起草过程中出现一些不符合立法科学性规律的要求，起草出来的法律草案结构不合理、内容不科学、操作不可行等问题。加拿大将法案起草作为立法行为，用法律约束立法起草者的行为，值得我们借鉴。（二）立法程序中运用各种技术手段以及磋商程序增强法律的科学性和可操作性
加拿大环境立法制定过程中运用各种数学、物理、化学模式等技术手段，以及磋商、公众意见征求等程序均是为了确保环境法律的科学性和可操作性。而且加拿大环境法律制定主体在具体制定环境标准时，也严格按照法律规定的程序进行，态度严谨而慎重。比如1990年加拿大环境部宣布它有意修改1977年《金属采矿业液体废物管理规定》（与《渔业法》相配套，该法由渔业与海洋部负责执行），1993年环境部建立了加拿大矿业液体废物评估程序来审查科学数据和对修改法案提出意见。这个程序涉及了将近100个代表机构，它们来自联邦、省、地区政府、矿业协会、土著民组织、环境非政府组织等。1993—1996年期间，超过700份评估报告，汇报了95个以上加拿大相关采矿点审查情况，其中对18个采矿点做了详细报告。1996年加拿大环境部矿业液体废物评估程序做的最后报告宣布在三个关键方面提出50多个建议。修改矿业废物管理规定的程序表明制定标准过程中充满挑战：包括收集必要的信息，做客观的评估，确定成本和效益，寻求适合的保护措施和确保它们具有可操作性。当新《金属采矿业液体废物管理规定》在2002年正式实施时，这个程序历时12年，花费超过5 000万加元。在标准设定过程中，通过适用最佳技术的经济获得、法定豁免以及实时环境影响监控等概念说明标准不仅是科学正当的而且也是实践可行的。
我国环境立法长期以来贯彻“宜粗不宜细”的原则，有些规定过于原则和粗略，可操作性不强。比如我国环境保护法律法规中的条文一般只列举宏观大致的方向，对于其中涉及操作的一些概念、范围、术语，缺乏必要的解释和限制性规定，指向性不强，在实践中难以操作。例如1989年《环境保护法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没做出进一步的规定，实践中难以把握。其他的一些如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满弹性，没有界定标准，增加了落实的难度。环境法的特征之一是科学技术性，环境法的基本原则和基本制度，如预防原则、风险防范原则、污染者付费原则，环境影响评价制度、征收环境资源保护费制度等都体现了环境保护中的客观规律。而环境法中的防治环境污染和保护自然资源的许多措施，如水土保持、土地复垦、物种保护、污染物总量控制、排污许可等都是从环境科学研究成果和环境保护实践中，由技术规范上升而来的。可以说，离开了科学技术性就没有现代意义上的环境法。所以，我国环境立法应该借鉴加拿大环境立法中的经验运用各种数学、物理、化学模式等技术手段保障环境法律的科学性。同时，应该运用磋商、公众意见征求等程序确保制定出来的环境法律体现最大多数人的利益而增强公众对法律的可接受程度，保障环境法律的可操作性。（三）定期修改法律程序应对环境问题的多变性和复杂性
环境问题的多变性和复杂性等特点要求环境立法的内容必须与时俱进，政府需要对其进行定期的回顾、评价和修改补充。比如，根据1988年的加拿大联邦《环境保护法》（CEPA）第139条的规定，在该法被公布实施的五年以后，需要对其实施状况加以审查回顾。1994年联邦众议院环境与可持续发展常设委员会负责对该法实施五年之后的修改。联邦众议院环境与可持续发展常设委员会经过广泛的听证，于1995年6月完成了《这关乎我们的健康——迈向污染预防》的报告，委员会提出了141处修改建议，包括禁止引进具有持久性的、生物富集性的和内在毒性的全部新物质，除非其成分能表明特殊的理由，从而获得基于特殊目的的使用权。建议在新的CEPA内容中为环境紧急事件建立环境安全网，并推动国家沿海管理地带政策的发展。在环境管理和保护方面支持土著人民发挥更积极的作用，尤其是在自治政府和土地范围内主张安置协议方面。委员会也建议联邦政府依据新的CEPA来扩展权力，并采用大量新的实施工具和方法来增进公众参与。1999年9月14日，新的CEPA在议会获得通过，并于2000年3月31日生效。此次CEPA的修订，关注生物技术、信息技术等领域的最新进展和经济全球化的国际竞争，力图与科学技术及环境法理论的最新发展保持同步，体现了现代环境法发展的总趋势和信息化时代的要求，是对加拿大既有环境法的完善和进一步深化。2006年4月25日，众议院通过了一项动议，指令为了实现加拿大联邦1999年CEPA第343条的目的，由环境和可持续发展常设委员会担任法案的修订委员会。2006年4月27日参议院通过了一项动议，指令能源、环境与自然资源常设委员会有权依照上述法案中的第343条第1款的规定对CEPA进行修订。
由此可见，加拿大联邦CEPA确定了以五年为一个基本周期进行回顾和修改，这一时间间隔有一定的合理性，使得CEPA具有了应对环境变化的灵活性，因而保障了加拿大联邦CEPA的前瞻性和先进性。
此外，加拿大自然资源部每三年修订一次《可持续发展战略规划》，其目标包括环境质量（清洁空气、清洁的水和温室气体减排）和可持续发展管理（可持续社区、资源的可持续发展和利用，以及可持续管理）。通过这种不断的修订以适应可持续战略的要求，改进自身的作用。加拿大环境立法中的这一程序值得我国借鉴。三、环境立法应综合考虑各项因素，尤其注重成本效益分析
影响守法决定的经济因素可以分为四类：一是守法的经济成本，指目标群体遵守法律规定所花费的人力、物力、财力和时间。二是守法的经济收益，指目标群体遵守法律法规将获得的直接和间接经济收益。三是违法的经济成本，指目标群体违反法律法规将付出的经济代价。四是违法的经济收益，指目标群体违法所获得的经济利益。企业通常采取的守法策略往往是基于对上述四种经济成本和收益的综合考量、计算和权衡下做出的。仍以上述《金属采矿业液体废物管理规定》修改程序为例，在介绍修订的管理规定之前，加拿大政府进行管理标准影响评估程序（RIAS）。该程序结束后应该提交一份管理影响评估的报告，此报告附在法规草案后供公众评论。这个评估报告包括对修改标准的预期后果的经济学分析，包括成本效益和替代考虑，提供咨询意见的概要和描述遵守和执行战略。作为RIAS程序的一部分，联邦政府试图计算标准实施的成本和效益。成本包括提高和运行废物处理设备费用（以五年为一个期间，需要224亿～576亿加元），由矿业公司承担的监测费用（每年3亿加元）和环境影响监测费用（每年大概4亿加元），以及政府执行成本（每年大概2亿加元）。而效益方面，包括制定统一的国家标准，决定实际效用的影响监测，降低了悬浮物、非严重性的致命性废物的排出，改善经济运行和原始渔业，增加位于受影响水体的财产价值，降低未来恢复被污染水体的费用和对当地生态系统的整体改善。当然，因为进行成本—效益分析的困难，RIAS并不努力使这些收益量化，并且也客观地说明RIAS的成本—效益分析有概然性。四、公众参与保证法律约束对象对法律的认可度
对法律的认可程度很大程度上决定了法律约束对象是否愿意自觉守法。对法律的认可度包括两方面的含义：一方面是对法律法规及其配套政策要达到目标的认可度，另一方面是对法规、政策实际能够达到的执行结果和产生效果的认可度。环境法律实施的好坏一定程度上取决于法律约束对象在多大程度上认为有责任、有必要主动了解并执行法律规定和要求；在环境法律制定和执行过程中，取得对法律约束对象有重要影响力的关键部门的支持和参与，往往能够更好地促使法律约束对象的自觉守法。在加拿大制定环境法的各步骤中，都包含公众参与的机会，比如对目标的设定，要充分集中公众的意见，尤其是对一些自由裁量权的范围，允许管理者与被管理者相互磋商、达成共识。而且公众的范围广泛，包括企业、专业性研究机构和人员、社会团体、普通民众以及其他相关行政机关。比如，2000年6月加拿大联邦议会对1998年除魁北克省以外的加拿大环境部长委员会签署的《加拿大关于环境的统一化协定》以及其下层的《环境标准协议》进行审查时指出：环境非政府组织和土著民组织需要更多的资源确保它们能与企业和其他机构平等参与。根据这一观点，该协定和标准协议程序进行了修改，为在加拿大制定持续的、可信赖的和有效的环境法律法规建立了确保以科学性、透明性为基础和为所有利益相关者提供有效参与机会的程序。公众的有效参与环境立法保证了他们对制定出的法律认可度高，法律生效后自觉遵守的程度就会更高。而我国的环境法律法规的制定、修订程序中，公众参与的程度是远远不够的。在我国环境立法是由环境行政机关主导，利害关系人和公众的广泛参与较为欠缺，从而无法充分吸纳和整合各利益相关方的利益诉求，以能够为各方所接受的内容形成法律条文。这就造成了我国环境法律被各方所接受的程度不够高，也因此导致法律实施的困难。加拿大的做法值得我国借鉴。
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