作者：陈高宏,吴建南,张录法
出版社：上海交通大学出版社
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像绣花一样精细：城市治理的金山实践试读：
前言
2018年是我国改革开放40周年，40年来我国经济总量不断扩大，综合国力不断提升，国际影响力也不断扩大，各个方面都取得了举世瞩目的巨大成就。工业化和城镇化是推动社会发展的两个车轮。改革开放40年来，我国探索出了一条具有中国特色的城镇化发展道路，城市功能不断完善，城镇人口规模持续扩张，城市生产生活品质不断提升。但环境污染、交通拥堵、能源紧缺、住房紧张等城市病也日益凸显，成为城市治理必须面对的重要议题和严峻挑战。
城市病的集中凸显是粗放型城镇化发展路径的必然结果，而集约型的城镇化发展道路是根治城市病的必然选择，这也是我国正在推进的城镇化发展道路的战略性转变。从城市治理角度而言，集约型发展道路必然要求精细化的治理方式。党的十八届五中全会提出，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”这为治理转型指明了方向和道路。各地政府开始积极引入精细化的理念，全面推进精细化治理实践，形成了多样化的生动实践。
上海作为超大城市，在城市治理中面临的挑战更为严峻，理应在精细化治理方面进行有益的探索，为全国乃至全球城市治理提供范本。习近平总书记在参加2017年全国“两会”上海代表团审议时特别强调：“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。”“城市管理应该像绣花一样精细”，“城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力”，为上海未来的城市治理指明了方向。
为深入贯彻习近平总书记的要求，系统探索上海的精细化治理之道，2018年1月31日，上海正式发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018—2020年）》，明确13项重点任务和42个实施项目展现“绣花功夫”，并且明确了行动目标：2020年上海在城市设施、环境、交通、应急（安全）等方面的常态长效管理水平全面提升，市民对城市管理的满意度明显提高，城市更加有序安全干净、宜居宜业宜游，生活更加方便舒心美好。
金山区是上海的西南门户，也是上海的农业大区，既有高速发展的滨海城市地区，也有恬静美丽的广大农村区域。全区陆域面积613平方公里，海洋功能区划面积445平方公里。现有户籍人口约53万，常住人口约82万，下辖9镇1街道和2个工业区。作为兼有城市与农村区域的国际化大都市的“后花园”，金山区在落实“两区一堡”战略定位，加快打造“三区”“五地”、全面建设“三个金山”的实践中，坚持以绣花般的细心、耐心和决心，积极探索与上海国际化大都市标准相符合、与金山区域特点相适应的社会治理新路，形成了一系列颇具特色的精细化治理实践经验，对于其他地区的治理具有积极的借鉴价值。
上海交通大学中国城市治理研究院与金山区政府合作编写的《像绣花一样精细：城市治理的金山实践》，系统梳理和分析了近年来金山区在精细化治理方面的实践举措与宝贵经验，以案例的形式展示了金山区在城市精细化治理方面的新探索，特别是其在机制方面的创新性探索及其良好效果。2018年5月，金山区启动了《像绣花一样精细：城市治理的金山实践》案例素材搜集工作。区内各部门、街道、镇系统梳理了近年来在城区治理、乡村治理及社会治理方面的案例材料，初步推选了100余个案例素材，经过专家深入研讨，基于创新性、实效性、典型性、可推广性等多角度，最终精选出42个案例汇编入本书，这些案例全面体现了金山区在城市精细化治理方面的有益探索及其经验。
2018年6月至10月，上海交通大学中国城市治理研究院组织专家学者与金山区案例提供单位召开多轮研讨会，深入挖掘案例的创新机制与实践成效，特别是其推广价值与推广路径。金山区各案例提供单位对于案例的素材进行了系统整理，上海交通大学中国城市治理研究院根据不同领域组织相关领域的资深专家对案例进行修改与点评，专家组同时还撰写了绪言及每一篇章的案例导论。
本书共包括绪言、党建引领篇、特色小镇篇、美丽乡村篇、生态保护篇、优化服务篇、平安构筑篇、自治共治篇共八个部分。绪言部分一方面从理论角度对精细化治理的缘起、维度进行了深入剖析，另一方面从实践角度对金山区的精细化治理进行了宏观梳理。各篇章的议题选取反映了城市治理面临的主要挑战，也是金山区城市治理的探索和经验所在。
本书具体篇章执笔专家如下：绪言由韩志明执笔；党建引领篇由陈高宏、韩志明、夏奇缘执笔；特色小镇篇由王林、俞俊利执笔；美丽乡村篇由车生泉、赵吉执笔；生态保护篇由楼紫阳、张传勇、邓玉玲执笔；优化服务篇由张录法、熊竞、李林青执笔；平安构筑篇由郑世宝、韩广华、刘瑞执笔；自治共治篇由彭勃、王奎明执笔完成。全书由陈高宏、吴建南、张录法统稿。
衷心感谢各位专家和案例提供方的辛勤付出。本书中的案例及图片素材由金山区相关单位提供，无法逐一注明来源，在此一并表示诚挚的感谢。PART 1 绪言
2010年，经过30余年的持续发展，中国超过日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体。2017年底，中国社会的城镇化率已经达到58.53%。其中，城镇常住人口超过8亿人，人户分离的人口2.91亿(1)人，流动人口2.44亿人。中国已经步入上中等收入国家。经济和社会的高速发展，形成了新的发展格局，也带来了大量的社会问题，倒逼国家治理的改进和优化，需要进行更加科学而有效的治理。而良好的公共治理既是社会的公共财富，也是决定社会良性可持续发展的核心要素。一、复杂社会下的治理转型和升级
社会的发展催生了治理的变革，治理的变革也反过来助力社会的发展。自改革开放以来，经济和社会的变化日新月异，经济体制、社会结构、利益关系以及日常生活等方面，都发生了翻天覆地的变化。相应的，政府的职责、权限以及权力行使的理念和方式等也都发生了巨大的变化。比如，树立起以人为本的服务理念，确立依法行政的制度框架，形成了建立服务型政府的目标模式。而这些也反过来给社会治理带来了巨大的变化，比如公民参与的增加以及公私合作的发展等。
自古以来，中国都是一个大国，历史悠久，传统深厚，人口众多，领土广袤，地区差异性大，城乡差距非常显著。在当今科学技术高速发展的世界中，工业化和城镇化的快速发展引发了整个社会的全面调整，其中社会的分工逐渐细化、利益关系更加复杂、流动性越来越强、风险性越来越高，我们逐渐进入到高度复杂和不确定的社会，各种棘手的社会问题蜂拥而至，这不但反映出既有的治理模式已经不能适应社会发展的需要，更要求改进和优化公共治理的体制、机制和方法。
长久以来，政府管理都是根据农业社会的需要而建构起来的，总体上具有粗放式管理的特点，这具体体现在以下五个方面：
第一，从内容上看，粗放式管理缺乏明确的分工及责任体系，管理制度非常粗线条，政府及其职能部门职权范围模糊，管理事项也比较简单，权力运用的自由度比较大，对于“做什么”和“怎么做”等没有明确的规范，很多都取决于个人意志。
第二，从形式上看，粗放式管理更注重实现目标和结果，而忽略组织运行的过程，不仅不在乎管理成本，更是不拘小节，专业化程度很低，对于管理过程及其环节没有形成有效的过程控制体系，而且对于制度规范也缺乏应有的遵循。
第三，从广度上看，粗放式管理通常是大包大揽、事无巨细、面面俱到，政府的权力之手到处伸展，试图将一切都纳入控制中，对一切问题都要加以干预，看上去权力很大、能力无穷、无所不能。
第四，从深度来看，由于无法精确掌握社会事实及其细节，更由于缺乏足够的资源、知识和技能，政府及其工作人员主要依靠既有经验来处理问题，大多时候都流于浅层化和表面化，无法触及问题的深层次内核。
第五，从效果上看，粗放式管理解决问题的科学化程度严重不足。不该干的事情干得太多，应该干的事情却没有干好，已经干过的事情也往往是治标不治本，甚至是陷入治乱循环的困境，管理成效也不显著。
在当前社会转型的过程中，粗放式管理依然存在于政府管理的各个领域和各个层面。面对日新月异的社会变化，粗放式管理的弊端日益显现，越来越难以适应社会发展的需要。现代社会是一个互通互联的有机整体，社会要素之间的关系更为敏感，社会问题的波及面扩大，牵一发而动全身。粗放式管理不但造成了巨大的消耗和浪费，而且无法快速有效地解决问题，还容易引发更多的社会矛盾。这些最终降低了政府管理的绩效，也导致公民满意度降低。“精细化”概念和理论都发端于西方社会。20世纪50年代，“精细化”一词在日本的工业制造企业中盛行，特指产品的精密程度，后逐步运用到企业管理中，强调企业的“科学管理”，主要指管理的精确、细致和标准化，目标是建立起科学合理的管理体系，降低运营生产成本，提升企业的效率。实际上，“精细化”是专业化发展的必然结果，是提供高质量产品和服务的必然要求。从泰勒的“科学管理”到戴明的“为质量而管理”，企业对精细化管理的要求越来越高，企业管理的理论逐渐融入了决策理论、运筹学和系统工程等理论，尤其是重视定量分析的应用。“新公共管理运动”的兴起，借鉴企业管理的成功经验，强调要创新管理方式，降低管理成本，提高管理效率，是将“精细化”理念引入公共管理领域的重要契机。但新公共管理主要是聚焦于政府内部，强调通过改进管理的过程和手段而实现精细化的管理。然而，与企业不同的是，政府管理不仅要管好自己，保证机构运行的效率，而且需要去解决大量复杂的社会问题。因此，政府不可能仅仅通过改进内部流程和手段等方式实现善治的目标，而是要在复杂的甚至相互冲突的情境中去梳理社会的利益关系，寻找解决社会问题的合理方案。而其中不仅包含了复杂的技术问题，而且涉及价值观念的问题。
我国目前正处于转型发展的关键期，挑战与机遇并存。一方面，工业化和城镇化的快速推进，大量的农民涌入城市，社会的流动性加快，各种问题集中爆发出来，形成了各种各样的城市病和农村病，导致了各种显而易见的治理难题；另一方面，社会的分化程度越来越严重，社会民众的需求更加多元化，尤其是互联网的迅速发展，加速了资源、知识和意见的流动，弱化了政府原有的中心性地位，这不仅给政府治理带来了更加复杂的形势，更是提高了治理的难度，弱化了治理的效果，但这些也提供了国家治理转型的历史契机。
党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，提高国家治理的能力，指出了治理体系变革的目标和方向。国家治理现代化的核心是建立高效的现代政府，即建立科学而规范的制度机制，实现公平、透明、负责和有效的治理。而精细化治理则是构建高效现代政府的必然路径，是实现国家治理能力现代化的科学选择。党的十八届五中全会进一步提出，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，为治理转型指明方向。各地政府开始积极引入“精细化”理念，提升社会治理效果，精细化治理成为大势所趋。
对于什么是“精细化治理”，企业界已经有比较多的共识，但在政府管理层面，目前尚无明确清晰的界定，各地精细化治理的实践也各有差异。立足于政府管理的视角，结合既有的实践和理论，这里将“精细化治理”简要界定为：政府通过科学的手段和方法，准确而有效地提供公共服务和解决社会问题的过程。这具体包括如下多个方面的内涵。
首先，从治理对象来看，精细化治理意味着对社会事实更加精准的识别和定义，对社会问题更加细致的归类和分类，从而可以对社会事实进行更加精准的操作和处理。精细化治理意味着个体和局部的重要性，只有掌握了个体和局部，才能谈得上精细化治理。而就现代政府所担负的公共服务职责来说，精细化治理实际上意味着对个体及其需求的回应。
其次，从治理主体的角度来看，精细化治理需要更加精明能干的管理者，这意味着管理者必须要有专业的素质和能力，运用专业知识和技能去解决问题。精细化治理要求更加多元化的治理，这也意味着更为多样化的立场和思维，从而能够形成更加准确的社会图景，更好地兼顾不同主体的利益和需要，整合不同社会主体的力量、资源和知识，来解决错综复杂的问题。
注重过程是精细化治理的重要特性，过程主义也正是精细化治理的核心要义。从过程来看，精细化治理立足于专业化，注重建立规范化的规章制度，强调制度的权威性而不是个人的作用，运用多样化、标准化和科学化的管理方法，使得管理过程的运转能顺理成章地得到想要的结果。管理过程更加标准化，但也更加多样化，而不能是简单的“一刀切”。
不同的管理模式需要相应的理念支持。粗放式管理的理念是任意、模糊、差不多、随便、不严谨以及抓大放小等的混合物，审美上也就显得粗枝大叶、放纵恣意、大开大合。但精细化治理是理性思维的具体化，包含了精打细算、精益求精、一丝不苟、注重细节和追求卓越等含义。其中，理性、专业与科学是精细化治理的支柱，这些最终导致科学化思维的强化。
最后，对于政府来说，精细化治理的目标，一方面是精益求精，追求卓越，提高政府运行的效率，降低政府运行的成本；另一方面则是要提高政府的回应性，及时和快速地响应问题，合理地配置资源，提供优质的产品和服务。同样重要的是，精细化治理不仅意味着治理过程更加具有可见性，而且治理的结果也将更容易测量，从而为客观公正的绩效评估提供依据，也为进一步改进和优化管理奠定基础。
总之，作为一种理想化的治理形态，精细化治理是以科学和技术为基础的治理，也是随着科学技术的发展而不断演进的，其中信息技术的发展和应用具有决定性的意义。相对于粗放式管理的模糊、含混、松散和随意，精细化治理是高度理性化的治理体系，不仅关心治理最终取得什么样的结果，而且关心产生结果的过程，治理的过程时刻体现着精心的设计、精密的规范、精致的要求和精确的结果等。这些无疑都是中国社会的管理发展所迫切需要的。
对于大国条件下的国家治理而言，精细化治理的出现具有多个方面的积极含义：首先，社会的发展需要科学和专业的管理，需要提高国家治理的理性化水平，以便为社会提供更具有可预期和确定性的公共服务；其次，精细化治理意味着政府的治理从过程到结果都要实现更大程度的可控性、可见性和可操作性，从而能够更准确、更有效地实现国家的意志；最后，精细化治理要求对个体化社会事实（包括人财事物行）的深度关切和计算，由此政府能够更深地干预社会，掌控社会运行的节奏。二、实践精细化治理的三个基本维度
2017年，习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”。由此，精细化治理逐渐成为各级城市政府管理实践的指导思想，许多城市政府都掀起了精细化治理的热潮。如前所述，精细化治理是注重细节、精打细算、精益求精和追求卓越的管理模式，其中包含了细节、精简、准确、精致和卓越等基本元素。但精细化治理究竟应该怎么去做？从操作的角度来思考，精细化治理主要涉及信息、制度和能力三个方面的命题。其中信息是精细化治理的基础，制度是精细化治理的工具，能力是精细化治理的支撑。三者相互补充，共同构成精细化治理的实践维度。（一）信息基础的转换及缺陷
天下大事必作于细，细节决定成败。无论是要做到精准，还是要进入细节，首先必须要掌握充分而准确的信息，聚焦于具体而细微的社会事实。因此，精细化治理意味着社会事实特定的信息形态，以及相应的处理信息的特殊方法。无论是粗放还是精细，说到底是信息化的量度，是信息处理和运用的结果。只有充分掌握社会事实的信息，深入地识别具体入微的社会事实，才能做到精准和细致，比如推进精准扶贫工作，必须要搞清楚究竟哪些是贫困人口，贫困到什么程度，因为什么而导致贫困等。
粗放式的管理以类或群为基本单位，主要是解决特定类群的人、事、物问题，比如下岗工人或低收入群体等，最后形成的是一种概括性、归纳性或笼统性的知识，而并不去触及分散的和个别的社会事实，因此是基于多数量的“类型化的管理”。而同样是下岗工人、社会弱势群体以及低收入群体，每个人的实际情况又是千差万别的。因而精细化治理就是尽可能地拆解社会事实，尽可能确立最小化的治理单元，实施多样化和差异性的管理，由此而形成的“个体化的管理”，更多是着眼于实现个别的正义。
精准和细节都对信息提出了要求，正是信息的多少及质量定义了精准与细节，而获取信息的过程也就是逐步接近和靠拢细节的过程。但这样也必然意味着国家权力的进入和扩张，即深入识别和界定社会事实，对社会事实进行详尽的分类和编码，建立起新的理性计算体系，根据具体情况予以多样化和差异性的处理，比如现代城市的数字化城管将城市部件（比如井盖等）和事件（比如噪声污染等）等社会事实全部数字化，将具体部件和事件与高度细化的网格单元进行对接，最终建立起全覆盖、无死角和无盲区的城市治理体系。
精细化治理对信息的依赖，也是专业化逻辑发展的必然结果。专业是社会分工的产物，专业必然就意味着差异，包含着一整套处理社会事实的特殊技能和方法，以及由此而形成的独特的知识系统。专业化让人们注意到社会事实的特殊面相，处理高度简化的社会事实及相关信息，从而实施具有特殊性和差异化的管理，提高治理的精细度和精准度。但也不能忽略，专业化本身也必然意味着局限性和片面性，很容易导致专业主义的狭隘、傲慢和自负，甚至是对社会事实的误读和扭曲。所以，更多的信息固然是必要的，但如何利用信息来进行科学和合理的计算，也同样重要。
精细化治理必须要以信息为基点，发展和改进信息处理的方法，以获取全面而准确的信息，提高国家计算的能力。全面而准确的信息最终涉及对社会事实的精密测量，说到底是对个人的特性、意愿和需求的认可。但信息也是行动的结果，因此只有精细化的治理才能获得更加充分而准确的信息，才能形成更加清晰的社会地图，才能实施有效的治理。精细化治理与信息是相互匹配的，也是相互促进的。（二）制度化的重要性及无能为力
制度是治理的工具，也是行动的依据。没有规矩，不成方圆。精细化治理既要求简化社会事实，又需要适当忽略事物之间的细微差异，要求将社会事实尽可能纳入制度体系，针对多样化和差异性的社会事实，建立起一套处理社会事实的规则体系，形成明确而清晰的操作标准，从而不仅方便政策执行者照章办事，展开客观的和理性的国家计算，包括对相同的情况给予相同的对待，对不同的情况给予不同的对待，也有利于社会主体对号入座，明确各自的定位，明晰行为的要求、规范和限度，分散而灵活地协调各自的关系。这样才有可能顺利实现精细化治理的目标和任务。
精细化治理离不开精细化的制度。落实精细化治理的目标和任务，必须要理顺社会主体之间的关系，细致地梳理治理过程中的职责和权利，形成明确清晰的治理流程和治理链条，建立简洁而高效的治理体制，提高治理的专业化和智能化程度。只有形成高度精细化的治理制度，才能创造精细化治理。相应的，精细化治理必须要为社会事实强加符号和规范，以准确地识别和锁定社会事实，提供什么事情应该怎么去做的明确规程，进而对社会事实进行精准的操作。
但制度并不是完美无缺的，也不是无所不能的。法愈繁而弊愈多，制度规则越是繁密，漏洞也就越多。无论多么强大的政府，也不可能为所有社会事实立法，更不可能为单个的社会事实设定规则。而且，要建立良好的制度规范，必须要发展出国家干预的系统性知识，从而形成权力干预的依据和方法。制度要得到有效执行，就必须要找到可观察且可证实的信息，以标准化的语言写入制度。但由于社会事实具有多样性和复杂性，大量的社会事实（尤其是关于个人行为和偏好的情况）很难进行标准化的测量，因而具体的社会事实也就不可能被恰当地写入制度，成为制度调控的适当对象。
在实践中，精细化治理必须要使用大量标准化的指标。许多社会事实，从个人收入、流动人口到大气排放等，通过科学的技术和统计调查等方法，大多是可以测量的。只有可以测量的东西，才能进行合理的计算，对其进行加减乘除的操作。但诸如个人的偏好、意愿和满意度等，却是很难精确测量的。因此，精细化的治理固然需要大量应用可以建立标准化的或者量化的操作性知识的制度工具，比如统计或调查等，也需要应用可以获取却难以标准化的知识制度工具，比如大数据和协商民主等。不同的工具虽各有优劣，但都应该得到合理的应用。（三）意识能力的转型及结构限制
作为应对现代复杂社会的管理形态，精细化治理是一种超越粗放式管理的现代治理模式，同时也是一种态度、理念和文化。良好的制度安排是必不可少的，但精细化治理的生根发芽却离不开相应文化精神的滋养，更需要努力培育和形成精细化的思维和文化，让精细化治理付之于行动，内化于心灵。这绝不应当仅仅是外在制度的要求，更应该是源自个人内在的向往和追求。否则如果单纯依靠严格的制度来实现精细化治理的要求，就像是“西西弗斯悲剧”的逻辑一样，不仅极大地增加了治理过程的成本，让精细化治理过程本身变得“不精细”，甚至会导致精细化治理的不可能。
中国文化是一种诗性文化，从唐诗宋词到音乐、绘画、书法等，传统文学艺术追求的目标是意境，强调个体的体验和感悟，而很少注意形成客观的或量化的标准。农业生产不仅取决于面朝黄土背朝天的辛勤耕作，更取决于人为因素之外的土壤、气候和灾害等状况，因此很难形成精耕细作的思维。大多数中国人都没有认真和较真的习惯，更多都是生活中的“差不多先生”，甚至精打细算、斤斤计较、锱铢必较和求全责备等具有“过于认真”含义的词语都具有明显的贬义色彩。就此而言，推进精细化的治理，必须要重塑国民的行为习惯和精神，养成认真负责、注意细节、敬畏规则和精益求精的文化心理。
治理离不开相应的权能。粗放式管理对应的是中央集权的权力结构，即权能的分布是向上的，中央或上级拥有更多的权力和知识，相应的管理逻辑就是，“上有政策下有对策”，只要粗略的、大致的对应就可以，政策过程充满了大量的变通性。但精细化治理绝对不可能依靠简单地制定规则就能实现，不管多么精明的上级或者中央政府，也只能根据一般化和普遍性的知识，形成高度简约的或概括性的规则，然后由下级或基层去操作落实。这就意味着一种分权化的要求以及相应的技能匹配，即让地方、基层及其执行者拥有更多灵活机动的权力，提高下级或基层执行者的素质和能力，因人因时因地解决具体而微的现实问题。
因此，实现精细化治理的过程，既要充分意识到良好的制度的重要性，又要抛弃简单的制度决定论思维，去探求精细化治理的深层次内涵。一方面要通过落实精细化的治理，培育精细化治理的社会文化，形成追求精确、注意细节和精益求精的意志品质；另一方面要深入推进行政体制和机制的改革，实现权力和资源以及责任的双下沉，提高基层公务员的素质和能力，充分发挥其积极性和主动性，在处理日益复杂化的社会事实的过程中，微妙地落实精细化治理的要求，所以，真正的精细化治理不是冰冷的和刚性的，而是充满弹性的，是有温度的。三、精细化治理的实践与未来
改革开放40年来，虽然社会中还存在各种需要解决的问题，各种治理失灵和政策失败频频曝光，但政府管理的能力、水平和效果的提升无疑是有目共睹的。从权责清单制度、网格化管理到精准扶贫以及行政审批制度改革等，各级政府的管理和服务水平都在改革和发展中不断提升，政府应对复杂问题和挑战的能力越来越高，社会民众的满意度也都日渐增强。
事实上，在精细化治理上，各地的探索一直都在推进，早已经涌现出大量值得借鉴的做法。早期的“精细化”思维比较零散地出现在社会各领域改革创新的活动中，包括陕西、福建等地推行的以内部精细化建设为核心的公立医院改革，山西等地实施的与民众直接对接的“随手拍”项目等。近年来，最为突出的就是上升为国家乡村治理战略的“精准扶贫”，其中包括精确识别、精确帮扶、精确管理和精准考核等基本维度，体现了精细化治理的思维。
十八届五中全会提出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化的要求。由此引发了大量精细化治理的典型实践。比如，浙江省推行的“四张清单一张网”制度，利用标准化的方法，梳理各级地方政府的职责和权限，构建更为高效清晰的职能体系；浙江吉安县按照标准化要求进行乡村生产环境建设，推动乡村公共服务发展，成为美丽乡村标准化示范县。许多地区以大数据为依托，推动大数据的创新应用，在重要的公共管理领域建立起智慧化服务体系，比如杭州市的“平安365”平台和智能城管平台、北京市朝阳区的智慧社区、天津滨海新区利用“云计算”和“虚拟服务器”技术建立的动态化的“行政执法监督平台”等，都具有精细化治理的含义。
网络信息技术是精细化治理的核心要素，为治理的准确化、可及性、便捷化和全覆盖提供了工具，也使得政府权力的触角更好地延伸到社会的每一个角落，触及社会中的每一个人、每一件事。其中，各种形态的“网格化治理”和“网络化治理”是精细化治理的典型，比如北京、上海等地区开展的以“无缝隙社会管理”为目标的“网格化社区管理”，即通过大力拓展城市网络化综合管理，推动城市管理向法治、共治和自治转变，开创了精细化管理的新路径，在加强控制和提升服务即时性的同时，拓宽了政民互动沟通的渠道，甚至让更多的(2)人参与到每一条街、每一栋楼的治理过程中。
在精细化治理的过程中，地方政府逐渐将社会力量吸纳进来，取得了显著的效果。比如，杭州的“湖滨晴雨”民意采集工作制度、“新三位一体”绩效考评制度等，从程序设计上对政府与社会的共生与共治进行了有益的探索。一些治理实践还将视野转向对人的精神层面的关注，尤其是强调人文关怀和对幸福生活的追求。比如，湖南等地开始建立起社区心理服务疏导机构，疏导经济发展带来的各种压(3)力，通过心理预防或心理干预缓解甚至化解可能的社会危险因素。类似的实践逐渐拓展，使得社会治理的过程更加注重细节，也更加人性化，治理效果的渗透性和扩散性也得到提升。
精细化治理是上海市社会管理的重要特色，得到了社会各界的广泛关注。根据中央和上海市创新社会治理的精神，上海市各级各地政府进行了大量的制度和机制创新，形成了超大城市各具特色的管理实践，其中许多都与精细化治理的核心诉求相契合。比如，上海市所有街镇都已全部建成了网格化管理平台，网格化的综合管理功能进一步深化；徐汇区在城市更新保护、生态环保、服务优化、平安构筑、社(4)区共治、居民自治等方面都进行了大量精细化的实践。2018年，上海正式发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动方案（2018—2020）》，全面部署了精细化治理工作的内容和要求等。
金山，因近海中的金山三岛而得名，是上海最早成陆、最早有人类生活、最早有行政建制的地方。目前全区陆域面积为613平方公里，海洋功能区划面积为445平方公里；现有户籍人口约53万人，常住人口约82万人，辖9镇1街道和2个工业区。金山区是上海的西南门户。作为上海的农业大区，金山既有高速发展的滨海城市地区，也有恬静美丽的广大农村区域，有着以马家浜文化和良渚文化遗迹为代表的历史文化底蕴。其生态旅游资源非常丰富，经济产业门类齐全，有以优质稻米、绿色蔬菜、名优瓜果、特种养殖为主导的农业，以海洋工程装备、生物医药、农产品加工为核心的先进制造业以及日渐成熟的生产性服务业和商贸旅游业。
近年来，金山区牢牢把握中央和上海市委的要求，积极探索与上海国际化大都市标准相符合、与金山区域特点相适应的社会治理新路，形成了一系列颇具特色的精细化治理实践。
第一，精准定位，大力改善区域环境。定位为“都市后花园”和“滨海花园城”的金山区，在环境综合整治、基础设施建设方面不断加大力度，开展了城乡分类基础上的精细化改造。一方面，以点带面，逐个攻破长期以来留存的环境毒瘤。聚焦民众的环保需求，从细节处着手，以旧区改造、河道整治、垃圾分类等为切入点，逐步推进生态环境的综合整治，改善人居环境和地区风貌，打造天蓝、地绿、水清的美丽金山。另一方面，大力开展美丽乡村、特色小镇建设。以精细化理念为指导，具体问题具体分析，从制约乡村发展的基础设施建设、文化建设等方面着手，提升乡村的村容村貌，为乡村建设注入活力；同时，结合不同地区的产业发展特色，分别以田园、渔业、文艺、科技创新等为关键点，建设特色化小镇，推进城镇的发展。
第二，精准识别，优化公共服务供给。一方面，通过引入社会组织、PPP（Public Private Partnership, PPP）模式等多样化方式，精准识别服务对象及其需求特性，提升公共服务的供给效率。在教育、医疗领域，通过精细化改革，优化相关制度和机制，实现公共资源分配的最优化，提高了人民群众的满意度。另一方面，通过制度和机制的创新，加强区域的公共安全建设。金山区主要是从细节上下功夫，深入运用信息技术，充分吸纳社会力量以及社区公民，更好地实现公共安全的“微治理”，在食品安全、禁毒、社会纠纷和矛盾处理等方面，建立起更加细化的防控网络，控制社会风险，减少可能的危机，提高人民群众的安全感。
第三，精准引导，形成共建共治的网络格局。主要通过加强基层党建引领，打破传统科层结构的限制，实现多种资源上下互通的无缝链接，激发多元主体参与治理的活力和积极性。在实践中，金山区逐步探索出“互联网＋党建”、“四治五建”、“8+3”工作法等基层党建新模式，提升了基层党组织的灵活性和能动性，在此基础上逐步搭建起基层自治的平台。通过“微项目”和“微机构”实现基层的“微治理”，充分发挥基层村委会或社区居委会的作用，通过网格化治理模式，实现区、街镇、社区三级网络的串联，形成了“参与式治理”的新格局，使大量基层问题被及时发现，从而得到有效解决。
第四，精准对接，形成供求的有效匹配。围绕“全覆盖、全过程、全天候”的城市治理目标，注重统筹协调，加强各方力量的融合和资源的整合，坚持问题导向、需求导向以及效果导向，更好地对接现实发展需求。金山区加快推进智慧城市的建设，实现信息技术与城市发展的深度融合，切实满足城市发展的客观需求，为实现高质量发展和创造高品质生活奠定了基础。在小区建设方面，金山区着力推进“美丽家园”三年行动计划，将目标进行细致的分解，将任务和责任分配到每一个部门。在实施过程中，注重资源整合，逐步完善市场机制，提升整体的服务能力和监管水平，在物业管理的窗口建设、价格协调、信息公布、效果评价和人才培养等方面不断取得进步，实现与小区发展需求更为细致的匹配。
综上所述，金山区基于实际情况而进行的有益探索，已经给出了精细化管理的“金山答卷”，形成了富有地方特色的治理创新范例。本书汇编的各个案例不仅名目新颖，特色鲜明，效果显著，而且也具有可复制、可推广的价值，更值得进行进一步的理论提升和总结。当然，许多探索还在进一步发展中，也还需要在实践中继续修正和完善。继续深化和推进精细化治理的实践，必须要立足于金山的实际和特色，深入探索行之有效的治理之道，也需要时刻反思实践中遇到的难题和问题，与时俱进地推进相关的改革和创新。
党的十九大报告深刻地指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决这些矛盾，必须要全面推进国家治理体系和治理能力的现代化。精细化治理是实现治理体系和治理现代化的必由之路，也是国家治理现代化的必然结果。在当前复杂的社会情况和明显的地区差异条件下，精细化治理的发展也必然要走差异化道路。未来的精细化治理，必须要充分利用现代信息技术，充分吸取多领域、多主体的智慧和经验，展开更为大胆的创新，探索更加高效的治理模式。
精细化治理的探索才刚刚开始，未来的道路还很长，也将有更多的期待！(1) 人社部专家：我国已进入上中等收入经济体国家［EB/OL］. http://politics.people.com.cn/n/2013/0614/c1001—21835560.html.(2) 刘中起，郑晓茹，郑兴有，等. 网格化协同治理：新常态下社会治理精细化的上海实践［J］.上海行政学院学报，2017（2）：60—67.(3) 刘敏岚，邓荟. 社区心理服务：一种社会精细化治理的路径［J］.天津行政学院学报，2018（1）：61—66.(4) 陈高宏，吴建南，张录法. 像绣花一样精细：城市治理的徐汇实践［M］.上海：上海交通大学出版社，2018.PART 2 党建引领篇引言
2018年公布的《中华人民共和国宪法修正案》强调：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”中国的近代史证明，只有共产党才能救中国。而中国的现代史则告诉国人，中国的发展，关键在党。中国是一个文明古国，也是一个大国。不管是带领一个拥有5 000年悠久历史传统的国家走向现代化，还是让一个幅员辽阔、地区差异巨大的国家凝心聚力实现中国梦，都离不开党的强有力领导。
党的建设关乎着党的生命，也直接关系到党和国家的前途命运。党的建设问题是要建设一个什么样的党的问题，也是一个如何建设党的问题。中华人民共和国成立至今，特别是改革开放以来，面对不同时期的历史任务，中国共产党人始终将党的建设视为持续不懈的责任和使命，在思想、组织、作风、制度和廉政建设等各个方面都取得了巨大的成就。进入新时代以后，党建引领站在新的历史起点上，面临着很多新问题与新挑战，需要戒骄戒躁，攻坚克难，要有新气象、新作为。
党的十九大报告指出，“要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性，深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性，坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展”。当前，我国正处于进一步深化改革的深水区和攻坚期，社会利益关系更加错综复杂，社会矛盾冲突更为尖锐。不管是加强党的执政能力建设，更好地发挥党的领导作用，还是全面推进国家治理体系和治理能力现代化，都需要认真抓好党的建设工作，大力将党建引领落到实处。
城市是一个巨大的复杂系统，城市治理是一项复杂的系统工程。随着城市人口的高度集聚，各个城市的规模都越来越大，形成了多样化和差异化的社会主体，而这些主体在偏好、目标和激励等方面各不相同。这些社会主体既是国家治理的对象，也应是公共治理的主体。然而，缺乏有效整合的多元化的社会主体极易形成碎片化的治理结构，引发一定程度的治理失灵。这就迫切需要重建价值体系，理顺治理关系，整合治理资源，提高治理效率，而这正是党建引领的指向和任务要求。
当下的党建引领，具有跨边界整合、跨领域治理的优势。这也就是说，跨边界整合需要精细化的党建引领，在平衡各方利益、办好公共事务的过程中精打细算；跨领域治理也需要精细化的党建引领，既避免市场失灵和社会失灵，又不至于影响市场在资源配置中起决定性作用以及激发社会活力的工作。
党建引领与社会治理应该形成双向互动的关系。一方面，党的建设不能只关注自身的建设，它必须与社会治理相呼应，以更好地发挥党的领导作用；另一方面，社会治理在发展成熟的过程中，又会反过来促进党的建设。从这个意义上来说，精细化的党建引领体现在它与社会治理互动的过程中，能够与时偕行，不断创新。例如，当社会治理出现“短板”时，党应当主动补位，扶持和促进社会的发展，让人民群众享受到更好地服务；与此同时，在社会不断发展进步、现代信息技术不断普及的背景下，党也应当及时通过信息化武装自己，提升党的执政能力与执政水平。
不管是在城市治理还是在社会治理中开展党建引领工作，都有必要坚持问题导向。马克思曾说：“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”回顾中国共产党团结带领全国人民不断推进中国特色社会主义事业并取得历史性成就的历史，就是一部从实践出发，发现问题、分析问题和解决问题的历史。坚持问题导向的党建引领，首先是搜集充分而准确的信息、事实，然后对信息、事实进行精确的分析判断以发现问题，最后通过中国共产党组织和引导社会各方力量对问题进行精准的治理。精细化的党建引领，就是利用众多的党员和强大的现代信息技术对信息、事实进行全面而深入地感知，运用科学的方法从纷繁复杂的信息、事实中进行细致的分析，以发现问题并抓住问题的关键，通过发挥党建的领导、平台和服务等功能，从而精准地解决治理中的难题。
金山区在精细化的党建引领工作中，进行了很好地探索，并形成了一些典型经验。本篇选取了金山区在党建引领工作中具有代表性的六个案例，其中既有面上的案例，即覆盖整个金山区的案例；也有点上的案例，即各个具体街镇的案例。面上的案例包括“系统联动：以‘六化同步、四指同评’构建基层党建新格局”，“跨界整合：区域化党建的‘心联鑫’模式”；点上的案例包括“匠心耕耘：党代会常任制的探索与创新”，“技术牵引：‘互联网＋党建’优化社会治理”，“错时服务：党建引领下的‘8+3’便民工作法”，“党领民治：‘四治五建’社区治理工作法的有效实践”。无论是面上还是点上的案例，都从不同角度反映了金山区精细化治理在党建引领领域的实践探索，给我们带来了诸多启示。系统联动：以“六化同步、四指同评”构建基层党建新格局一、背景·缘起
近年来，随着改革发展日益深化，金山区新的产业业态、新的组织形态、新的阶层群体、新的价值理念不断涌现。面对经济结构呈现的新变化、城市结构呈现的新发展、群众生活呈现的新需求，基层党的建设和社会治理也呈现出新情况、新问题，因此一直沿用、管用的传统工作模式遇到了新的挑战。同时，作为上海这座超大城市的远郊地区，金山区的城市化率相对偏低，目前只有一个街道，更多的是新市镇和广大农村地区，基层党建工作一头连着城市、一头连着农村，单一的社区党建或农村党建都难以发挥作用。
面对这些新情况、新问题，金山区委认真学习和全面贯彻习近平总书记和上海市委关于加强城市基层党建的指示精神，不断探索总结，构建起“六化同步、四指同评”的基层党建新格局，深化党建引领社会治理的实践创新，开创出了具有金山特点的城市基层党建新路。金山区委联合市委党校举办城市基层党建探索与实践研讨会二、举措·机制
金山区委坚持“互联互融、共享共治”的党建理念，落实全面从严治党向基层延伸的要求，立足自身实际，努力打造“六化同步、四指同评”的党建引领基层社会治理新模式。（一）区属与区域相结合，推进党建区域化
着力打造多层次、扁平化、融合式组织平台，最大化地发挥党建联建的作用。
一是纵向到底，构建“区—镇街（工业区）—村居”三级党建(1)服务阵地体系。建立“1+11+230+X”的党建服务载体，明确党建(2)服务中心“一大枢纽、五大平台”的定位，初步形成了全覆盖、嵌入式、接地气的“阵地化”党建格局。(3)
二是横向到边，建立“心联鑫”区域化党建联席会议制度。促成700多家党组织开展结对共建，募集社区发展基金2 000余万元，区域内党建资源得到有效整合。
三是向外拓展，顺应城市治理呈现的跨行政边界拓展趋势，与浙江嘉兴平湖市、嘉善县合作探索跨省市“毗邻党建”新模式。积极与毗邻地区开展党建联建和项目合作，凝聚两地党组织和党员合力，服务群众、改善民生，整合资源、优势互补，引领区域经济社会联动发展，着力推动两地从自我封闭向开放融合转变，推进各级各类党组织在更大范围、更宽领域、更深层次上成为互融共通的“一家人”。（二）线上和线下相结合，推进管理网格化
立足党建工作全覆盖、无遗漏，按照“就近、灵活、有效”的原则，合理设置党建网格，提升基层党建的精细化水平。一是细化线下党建管理网格。探索建立党建引领下的网格单元管理工作机制，把支部、党小组和党建服务点建在村居网格管理单元，推动需求在网格发现，资源在网格整合，问题在网格解决，努力实现基层党建与社会治(4)理的深度融合。进一步发挥“埭头人”“埭头阿哥阿姐”等队伍的作用，将党建“触角”延伸到宅基田头、小巷楼组、生产一线。二是织密线上党的组织网络。坚持“党员群众在哪里，党建工作到哪里”，建立网络党支部、党建微信群等平台，探索网上党代表工作室、党员视频会议、党员议事厅等做法。突出工作特点，把支部建在产业链、互联网、活动阵地上。村居党组织探索网格化党建工作（三）实体和虚拟相结合，推进服务网络化
把服务群众作为基层党建的根本价值取向，推进信息化技术的广泛运用，促进联系服务群众由单向到双向的转变。利用信息化手段提高服务的便捷性。有序拓展基层党建的信息化功能，推动基层党建传统优势与社会治理要求、党员群众需求和信息技术深度融合，积极整合基层党建、基层治理、公共服务各类信息资源，建立互联互通的大数据库，开发建设金山基层党建信息平台，努力实现全区基层党建“一网贯通”。全区113个村居开通微信公众号，使群众工作由“坐等上门”转变为“全天候”服务。
在全区范围内推广电子走访制度，基层干部通过扫描宅基楼道“二维码”等方式，加强与群众的联系。广泛开展党建服务点建设，整合党代表联系点、人大代表联系点、廉政文化宣传点、综治平安守护点、文化服务点、宅基学习点、妇女之家、青年中心、法治宣传点等平台，实现服务资源的有效整合，为群众提供“点对点”服务，适应群众的多样化需求。（四）党建群建社建相结合，推进共治社会化
加强党对社会力量的领导，调动更多社会主体参与社区建设，实现最大范围内的资源共享。探索建立“村居联动治理”模式。针对(5)“你们的村民、我们的居民”的人户分离新现象，建立村居联动机制，定期召开村居联席会议，集聚“村居民”户口所在村党组织和居住地居民区党组织力量，共同破解“村民上楼”“人户分离”等治理难题，健全党建带群建的联动机制。
发挥基层党组织的领导核心作用，加强与工青妇等群团组织的沟通联系，引导群众组织和各类新社会组织广泛开展志愿服务。结合环境综合整治工作，引导各级党群组织深入开展“补短板先锋行动”“护水先锋行动”，共计有28 000余名党员和志愿者参与到整治工作中，为“五违”整治和河道治理贡献了力量。广泛开展“小微行动”。整合社区内各方资源，发动驻区单位党组织广泛开展“微党课”“微心愿”“微论坛”“微众筹”的“四微”活动，用“微力量”满足群众的“微心愿”。金山区护水先锋行动启动仪式（五）协商和示范相结合，推进自治民主化
注重发扬基层民主，引导群众自觉遵守《村规民约》和《居民公约》，实现自我教育、自我管理、自我监督、自我服务。建立村居协商议事平台。一是建立议事协商会、民主听证会、民情沟通日等民主协商、议事理事平台，形成多方参与、良性互动的治理架构。二是发挥社区能人作用。建立社区能人和骨干数据库，加强党小组长、党员骨干、村民小组长（楼组长）等队伍建设，壮大自治力量。（六）硬件和软件相结合，推进保障法治化
坚持法治思维和法治方式，倡导契约精神、规则理念、秩序意识，推动社会治理在法治轨道上运行。一是提高制度化水平。完善村居管理制度，规范村居干部履职用权。二是提高法治化水平。开展法律服务进社区活动，建立“一村一居一法律顾问”制度，实现“村村有顾问，事事依法行”。在全市最早试点“民警兼任村官”，191名社区民警在村居兼任副书记或主任助理。三是提高专业化水平。深化“班长工程”，通过立足村居“选任一批”、面向社会“招录一批”、面向机关单位“选派一批”、着眼长远“储备一批”等方式，选优配强基层党组织带头人队伍。（七）评价和运用相结合，推进“四指同评”
针对基层干部普遍反映的党建工作考核任务重、形式化、效果差等问题，改变传统考核方式，探索建立“可量化、可评议、可约束”的工作机制和指标体系。
一是确立考评内容。围绕政治功能、组织功能、服务功能、创新功能四个方面，在党支部中开展“战斗堡垒指数”考评；围绕“四讲四有”合格党员标准，按照理想信念、纪律规矩、道德品行、奉献作为四个方面，在党员中开展“先锋模范指数”考评；按照总揽协调、谋篇布局、明责实抓、激浊扬清的要求，在基层党委（党工委）中探索“领导核心指数”考评；以党员领导干部廉洁自律规范为依据，在领导干部中探索“廉洁自律指数”考评。
二是注重分类施策。根据每个指数的主要内容，结合机关事业、国有企业、“两新”、农村、社区等不同领域基层党建工作实际，分门别类地建立考评标准，设置基础积分、正向加分、反向扣分，每半年开展一次考核。
三是强化结果运用。将考评结果作为评价领导班子运转、干部工作实绩、党员现实表现的重要依据，同基层党组织的评先评优、党员干部的选拔任用相挂钩。三、创新·成效
创新社会治理，根本在于通过加强基层党的建设，把党的领导深深根植于人民群众之中，实现党领导社会治理、依靠群众加强社会治理。金山区委探索实践的“六化同步、四指同评”基层党建新格局，初步实现了基层党建引领社会治理的现代化，彰显了开放性思维、融合性特征和整体性效果。（一）进一步创新了党建引领下的社会服务体系
金山区委着力激发基层党组织的政治功能来推进社会治理，巩固了党的执政基础。
一是把“满足群众期待”作为社会治理的出发点。党建引领社会治理主要是通过服务群众来实现，在推进社会治理的过程中，高度重视群众生活中的新矛盾和新期待，用扎实的调查方法找到群众的需求，然后通过有效的路径满足群众的新需求。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]