作者：张燕生,肖耿,罗祥国,[澳]多米尼克·米格尔
出版社：中信出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
中国未来：佛山模式试读：
前言
我们很荣幸与中国国家发展和改革委员会共同开展这项佛山研究项目。此项合作研究于2012年由经纶国际经济研究院的中国研究副总裁肖耿和国家发改委学术委员会秘书长张燕生会谈后初步形成与展开。
经纶国际经济研究院学术委员会主席迈克尔·斯宾塞、总裁威廉·奥弗霍特、前任总裁沈联涛，以及首任特聘杰出研究员刘明康对本研究项目初始概念的形成以及全程研究的展开都给予了重要的指导与帮助。
由于佛山长期引领中国的市场改革，经纶国际经济研究院和国家发改委研究团队走进了佛山。35年间，佛山从一个“一无知名市场，二无知名企业”的小村庄蜕变成了一个现代工业化的中心城市，拥有上万家直接参与全球供应链的民营企业。佛山转型的核心是企业与市场的出现和崛起，而这一转型的本质是政府和市场的关系的演化。
政府和市场怎样完美发挥各自的作用？这在全世界都是热点话题。同许多重大问题一样，这个问题也很难有简单的答案，也不可能有一个模式可以适用于所有的经济体。此项佛山研究让我们有机会通过对佛山模式的细究来深入挖掘出政府与市场间关系的演变而塑造的成功故事，以及同时引发的一系列对城市未来发展的严峻挑战。佛山研究为中国以及其他面对类似问题的经济体上了生动的一课。研究清楚地表明，仅仅着眼于政府和市场该如何各司其职是不够的，同样重要的是关注二者如何展开合作。二者该如何相互支持与合作，以在维持财政可持续环境完好的同时促进经济和社会的进步？
报告中的例证均展现了中央和地方政府如何为私企的发展和市场及供应集群的发展而做出的努力。本研究所洞察的政府和市场互补但又不同的角色与商业、社会和政策的制定都息息相关。
此项佛山研究的重点是政府和市场的关系，与习近平主席领导下的中国新一届领导层在2013年11月的十八届三中全会宣布的改革蓝图的核心主题不谋而合。新的改革蓝图号召市场扮演着资源分配的决定性角色，政府转变为市场发展的辅助者和支持者。
35年来，佛山以17%的年均GDP增速，取得了让人瞩目的成绩。随着时间的推移，年均GDP增长逐步趋于稳定。到2012年，佛山的人均GDP已高于北京和上海。依据世界银行的标准，佛山已加入了高收入经济体的行列。
加入全球供应链对佛山的工业化至关重要。20世纪80年代和90年代，中国开始对外开放，中国的城市为了吸引外资展开了激烈的竞争。随着时间的推移，中国城市间的竞争对中国长期发展的关键作用日益明显。地方政府有制定地方经济政策的权限，尤其重要的是制定土地使用政策的极大自主权。同时，上级政府鼓励地方政府尝试更有利于地方经济发展的制度政策。
佛山研究团队发现，区域间，尤其是政府官员之间的竞争极大地推动了地方政策和制度的创新，从而促进了佛山经济的发展。同样的基本增长模型，经过了因地制宜的调整，已经应用到了中国的许多城市当中。
佛山毗邻香港，许多香港商业领袖的家族都源于佛山。当佛山的政府官员和企业家们寻找发展地方经济途径的时候，他们到香港学习城市发展过程中建设企业和市场的经验。他们学到了制度对赋予私营企业和自由市场权力的重要性，尤其是通过完善制度体系以保护产权，提供自由公平的市场平台以及解决各类纷争。今天，平均每20个佛山人就有一个拥有自己的企业。在互相竞争的区镇之间，佛山共发展了超过30个的专业市场或供应集群。中小企业可谓是佛山的经济支柱，占佛山产出和就业的最大比重。佛山的人口中有一半为外来人口。
佛山研究有助于外界了解中国的改革势头。那些先前以为佛山的发展来源于经济特区或自贸区红利的读者会很惊讶地发现，这些政策配备对佛山来说并不重要。佛山各个地方区县以及乡镇的市场导向渐进改革才是佛山进步的关键。这些成功的改革经验配以适当改进后，已被越来越多地复制到其他地区并且得以更加广泛地传播。
这种“试错”的发展战略在中国已经成为一种科学方法——试验、观察、评估、复制、再次尝试。只有通过对中国中央及地方政府与市场长期互动的整体观察才能看清中国改革进程的科学本质，即佛山研究当中所称的条块互动。
佛山并非中国城市中在过去40年里经历显著经济增长的唯一案例。佛山研究中关注了中国其他16个人口超过500万的大城市，这些城市的人均国内生产总值（GDP）均超过了世界银行的高收入经济体的标准。这些城市有中国12%的人口和接近1/3的GDP。它们代表了中国未来的发展形态，正吸引着全国乃至全世界的人才、企业、资本和科技。我们可以从佛山故事当中学习到什么经验来帮助中国及其他国家的欠发达地区呢？
佛山的研究发现，即使其他地方可以复制以市场为导向的制度和实践，它们可能依然没有办法像佛山一样快速发展。一些地方发展的关键因素几乎无法复制，比如地理位置。如今，中国经济所面临的许多问题都源于对地理位置重要性的低估，相比于地方官员的计划和执行力，人、商品、公司和信息可以在市场经济中更快速地流动。这个启示对于我们理解在中国其他300个表现欠佳的城市当中出现的鬼城、地方债务和产能过剩的现象都非常重要。
佛山研究不仅仅是讲述一个成功的故事，更包含了对于佛山乃至全中国在经济、社会和环境可持续发展方面的警示。经济增长目标的限制，计划经济的副作用和在地域经济差异下进行宏观政策管理的难度给中国的发展带来了巨大的挑战。
尽管已经是中国经济表现最好的城市之一，佛山的可持续性发展依然面临着诸多挑战，例如公共债务融资、土地使用、社会包容性、政府治理一致性、中小型企业生存和发展，以及环境质量的问题。佛山是珠三角环境污染最严重的城市之一。作为区域内相对富裕的城市，佛山必须带头清理水、空气，改变原有的生产方式。如果佛山维持当前的污染水平，负面影响会加速蔓延到区域内的其他地方。中央和地方当局都意识到了当前的挑战，并且会在未来几年为解决这个问题而努力。
尽管此项研究仅限于一个700万人口的城市，佛山研究依然投入了研究人员巨大的心血。这份研究是国家发改委和经纶国际经济研究院团队研究的结晶，同时也凝聚了许多佛山和其他地方的政府官员、企业家、学者以及专家顾问的智慧。还有很多为本研究做出贡献的受访者，由于人数众多无法在此一一提及。
在张燕生和肖耿的指导下，14篇中文的背景介绍文章由国家发改委的25位研究人员完成，包括杜月、关博、黄卫挺、黄征学、姜润宇、李连成、李璐、刘恒、刘厉兵、马强、孙长学、孙春雷、谭永生、田志磊、万海远、王阳、王阳堃、魏国学、吴疆、吴亚平、解运亮、邢伟、杨长湧、张璐琴、赵雪峰。
在这一版本的《中国未来：佛山模式》之前，我院团队也起草了8篇未发表的系列背景文章，这些文章的作者包括：谢嘉仁、唐文略、胡文静、罗祥国、罗建一、黎晨、马静、梁松怡、薛峰、孙文彬、万千、陆文质、肖耿、杨诗鸣、周梓芳、朱岩。
本研究得以顺利完成还要感谢经纶国际经济研究院的前团队成员，包括黄浩伦、史梦宁、高惟敏和罗宝恩。Booz & Company的专家潘玥昉、徐沪初和余婧也为报告做出了贡献。在佛山研究的整个过程当中，除了迈克尔·斯宾塞、威廉·奥弗霍特、沈联涛和刘明康的指导外，柯安德、张家敏、阿里安·哈桑尼、唐纳德·莱萨德、帕梅拉·马尔、莎拉·蒙克斯、约翰·麦克阿瑟和吴敬琏也都提供了非常有价值的总体建议和指导。
佛山市政府对本项目给予了很大支持。广东省人大常委会副主任刘悦伦、佛山市委副书记李子甫、佛山中德工业服务区赵海主任、佛山发改局李厚成副局长和佛山中德工业服务区徐平副主任为本研究提出了宝贵的意见。由佛山32个政府部门共同撰写的佛山三十多年改革历程综合报告为本研究提供了宝贵的信息和材料支持。
很多外部专家也参与了此研究项目的专题讨论会，并为项目献计献策。这些专家包括：白和金、蔡昉、曹远征、陈文玲、陈小洪、褚福灵、丁力、杜创、范劲松、高培勇、葛延风、龚慧明、管涛、韩晓平、李厚成、李剑阁、李玲、李善同、梁治平、廖强、林兆木、刘吉、刘琳、刘守英、刘宪法、刘燕斌、卢锋、吕萍、吕政、马骏、毛寿龙、莫荣、裴长洪、齐传君、丘海雄、宋立、宋敏、宋晓梧、孙志军、谭以安、陶然、王沅、武剑红、吴建民、许小年、许云霄、杨河清、杨望成、杨兆华、姚裕群、袁连生、岳修虎、张汉亚、张礼卿、张粒子、张曙光、张玉阁、郑秉文、郑功成、钟庭军和祝瑞祥。
我对参与本研究调研的所有人表示祝贺。本研究是经纶国际经济研究院三个与中国相关的主要研究课题之一，另外两个分别是中国的“影子银行”和人民币国际化。我们希望本研究能给政策制定者、企业家以及对中国不断演变中的增长和发展模式感兴趣的人有所助益。我相信这些努力将对中国和其他地区在接下来几年仍将继续的有关经济发展的讨论做出贡献。
冯国经经纶国际经济研究院主席
1.绪论
世界对中国的了解普遍还不深刻，部分原因是中国的传统文化和治理体制与其他国家大不相同。尽管中国发展迅速，世界也只是在北京举办2008年奥运会时才开始真正注意到中国的发展。
从1949年新中国成立至今，经过半个多世纪的艰苦奋斗，中国在各个方面都取得了令人瞩目的巨大成就，也已经从当初产业基础薄弱，几乎不参与全球贸易的计划经济国度，变成了一个以法律为基础，处于全球价值链的中心的市场经济体。
20世纪70年代，中国人几乎没有企业的概念，80%的人口居住于农村，很多人的生活处于绝对贫困线以下。如今，企业及其他机构正在将许多以农业或渔业为主的农村转变成现代化大都市，拥有百万甚至千万的人口。其中，依据世界银行的标准，有16座城市已经属于高收入城市经济体，它们的人口都多于500万，总和达到了1.7亿。
这是如何发生的？
接下来又会发生什么？
中国如何达到现在的发展水平以及中国在未来将如何发展已成为全球性的热门问题。有人预测说中国还有20年的快速发展，有的则说中国即将面临政治或经济的危机。对于中国未来发展所提出的问题主要包括：中国是否会成为高收入国家？连年增加的债务是否会导致中国经济的崩溃或引发世界性危机？中国的经济发展是否处于不平衡状态，以及这是否重要？中国将如何处理地方政府债务问题？中国会否成为一个成功的国家？怎样看待“影子银行”？怎样看待人民币国际化？中国是会经济崩溃，还是将成为全球发展的领导者？
对于以上这些问题，每一位分析师和专家都有不同的答案，甚至对于哪些问题值得研究也存在分歧，对中国经济规模最乐观的估计之间也有20%的差距。
国外对中国感到困惑很大一部分原因是因为他们在用自己的思考方式来看待中国，而我们则希望用中国的语言讲述中国的发展故事，解读中国。
因此，我们首先对中国的制度结构以及改革进程做出一个大体的描述。接着，我们将系统地把这个制度模式运用到中国一个代表性城市中的各个不同经济领域。我们选择的就是中国16个高收入城市中的佛山。
通过这项研究，我们希望对许多国际上关心的问题提供一些新的分析思路。更重要的是，它将从不同的视角来阐述哪些重要问题是我们最需要了解的。
我们希望通过展现中国的政治经济在地方层面的运作模式，以及地方和中央政府之间互动方式，从而提供丰富详尽的内容，以便读者了解并理解中国的改革。
佛山的故事改变了我们自身对中国的理解，同时也希望它能改变读者对中国的理解。对佛山的研究融合了许多全球热门议题——地方政府债务问题、土地使用问题、财产所有权问题、法律法规执行问题、户口福利体系问题、教育问题、中小型企业问题，以及经济、环境和社会的可持续发展问题，等等。
许多重要但未得到广泛关注的问题，例如，通过研究经济地理学所扮演的重要角色来分析中国是如何运用宏观政策来治理其经济并发展区域性经济的，如珠江三角洲、长江三角洲和北京周边所形成的大规模城市集群。
在过去三年中，我们团队里的中国和西方经济学家在中国进行了大量的采访，这些珍贵的第一手资料得以让我们使用西方的语言和概念从地方视角来解释中国的经济发展。我们通过研究佛山来分析中国的运作机制——特别是政府、市场和家庭之间的互动，从而形成一个充满活力且不断演变的体系。我们相信，着眼于一个城市的发展历程有助于了解全中国所面临的重要挑战。
位于珠江三角洲东南部的佛山，是广东省一个拥有700多万人口的城市。佛山一直是中国市场改革的先锋，改革开放后35年的平均经济增长速度达到了17％，按照世界银行的标准来说，它已属于高收入城市。佛山的政府官员和商业领袖正积极地将这个集合了工业化小镇的城市转变为一个整洁、富有生机、现代化、国际化的都市。他们的努力和进步令人印象深刻。通过观察他们为达成目标而付出的努力，以及佛山在过去的几十年的转变历程，我们得以深入探索中国的运作模式以及理解这些挑战产生的背景。
仅仅专注于佛山这一城市不可避免地限制了我们的分析。我们的研究未能纳入那些可能对全中国范围来说比较重要，但与佛山关系不大的问题。例如，国企改革对中国的经济发展非常重要，但在佛山的发展中起到的作用却并非决定性的，因此这项内容未包括在本报告的范围内。我们最终接受了分析范围所限这个现实，因为这会给我们提供更丰富的细节。
我们分析的核心问题是：中国的基本制度结构如何影响地方发展。对佛山的研究为我们提供了一个答案。在回顾佛山发展的过程时，我们分析了佛山的重大事件和重大决定的背景以及这些政策所带来的影响。另外，我们提出了中国在追求可持续发展时可以从佛山案例中学到经验这一论点，以及全世界应重新思考它们与中国的交流方式的观点。
1.1 我们从中学到了什么
中国经济体量庞大，但并非单一的经济结构模式。在中国，包含佛山在内的16个发达城市GDP都达到了超过1000亿美元的水平，展现了它们在经济上取得的非凡成就。这些城市人口总和约占全国人口的12%，GDP总和约占全国的30%。这些城市的人口都多于500万，按照世界银行的标准，都属于高收入城市。佛山的人均GDP在这16个城市当中位居第9位。
尽管中国还有一些城市也达到了高收入水平，但是它们或低于世界银行高收入城市的标准，或人口规模小。只有上述16个城市同时拥有庞大的人口规模和高水平人均GDP。位于中国中西部地区的重庆不在这16个城市之列。它虽是拥有3000万人口的城市，也是人口最多发展最快的城市之一，但人均GDP水平并不高。鉴于中国不同城市经济发展的多样性，对具有不同代表性的城市进行研究是非常重要的。
此项佛山研究是通过访谈、组织研讨会、解析数据、分析报告、对案例和商业评论进行分析等多种形式而展开的。在调查的过程中，我们发现了竞争驱动力的证据。它不仅仅局限于市场中，还存在于方方面面。中国的地方政府官员成为“政策企业家”，积极领导当地的城区与其他城区展开竞争。例如，佛山成功地吸引了大量外来务工人员，他们约占佛山劳动力市场的50％，相应就减少了其他地方的劳动力供应量。同样地，佛山经济体中的不同领域，如工业供应链、金融、土地、劳动力和基础设施，都同时具备互补和竞争的特点。
这种竞争驱动力同时响应和推动了国家的改革和经济增长。但竞争也有副作用，比如伴随而来的环境污染问题和政府债务问题也成为佛山面临的重要课题。
理解政府治理和政府市场的动态关系是如何影响地方发展的对于中国的未来发展至关重要。中国的治理结构包含了由中央直属部委自上而下的一种指挥体制（条）以及由地方行政当局统管某一区域全部行政行为的一种指挥体系（块）。条块治理体制在鼓励良性竞争的同时也限制竞争所带来的负面影响，如政府通过协助市场进行资源分配、降低交易成本和提供解决纠纷的公平司法程序。当政府执行得当时，政府在建立和维护市场运作方面都扮演着重要的角色；当政府执行不当时，政府的治理有可能扭曲及限制市场交易的正常进行。
此项佛山研究为政府与市场的关系提供了深刻的参考意见，并且提出了环境、社会和经济等方面所面临的严峻挑战。虽然包括佛山在内的经济领先城市必须着手去学习如何面对这些挑战，但它们的经历又为其他的城市提供了如何在发展中避免这些问题的经验。
中国的竞争性体制改革过程不同于西方国家。中国的改革是在错综复杂的摸索进程中取得进展，而不是改革方案得到广泛支持后才开始行动。有时候，改革过程是自上而下的：中央仅宣布新政策的宏观框架和整体目标，让地方政府自行解读，实施最成功的地方政府将会得到肯定，其对政策的解读方式也将推广到更多不同的地区。有时候，改革过程是自下而上的：地方政府成功解决当地问题的政策方式会被中央采纳并在全国推行。通常，这两种方式紧密结合，配合运用。
自20世纪80年代初期以来，广东和福建的一些城市成为中国的改革试验田，佛山就是其中之一。研究佛山为中国的改革进程提供了独特的视角，尤其是自下而上的改革方式。中国的许多改革和制度变革都起源于此。了解改革过程如何展开以及它如何影响经济发展，对于理解中国的发展模式极其重要。
1.2 研究报告的分析结构
本报告首先在概念上勾勒出我们对中国制度改革推动的增长模式的认识。我们所提出的框架中包含的元素更符合政治学者而非经济学者视角。我们解释了中国的条块治理结构如何产生用于支配经济、社会和政治互动的关键要素的制度，以及条块的动态互动如何影响和调节市场与经济、社会及环境的效益。这个增长模式中的关键点是了解政策体制中的竞争特征如何将政府官员转变为“政策企业家”，从而推动和刺激了中国的改革进程。我们展现了中国的改革本身是如何制度化的，并得出这种进程是中国增长模式的核心基础的结论。
我们以城市为研究对象，因为城市里的市场让企业和个人得以组织生产来满足人们的需求。在中国，地方政府负责提供企业所需的基础设施，管理企业所需使用的土地，吸引和培养企业所需的人才。城市是当今大多数人们生活、工作和娱乐的场所。地方政府在维护中央权威的前提下在其辖区范围内拥有一定的自主权。各城市的地方政府根据上级政府所设定的目标，或同上级政府研究后确定的目标，相互竞争以取得城市发展上的成功，因为这是中国官员政绩的一项主要考核指标。当然，滥用自主权会引起纪律检查委员会的注意，其渎职违法的行为也必将受到法律的制载。
市场化是中国改革进程中一个持续热门的主题。它建立在包含财产权保护、合法交易、合法解决争端的制度体系之上，使企业及个人得以追求自己的目标。在中国进入改革阶段以前，企业本身的概念并不清晰。从制度体系角度而言，企业作为一个法律实体，用生产要素，即其他企业的商品和服务、土地、基础设施、金融和劳动力，为所生产的产品和提供的服务注入更高的价值。企业是历史上最成功且最重要的机构之一。若企业处于一个相对完善的制度体系当中，它们将会对人类发展做出显著的贡献。同样地，不当的制度体系则会导致企业机构追求不利于社会的目标。在中国，这两种情况都存在，但我们相信正面效应远远大于负面效应。
佛山在很多方面都是我们研究中所提到的16个开创性城市中特殊的一个。更重要的是，我们认为从佛山发展中学到的经验和看到的挑战与中国其他城市的发展都是息息相关的，包括那些发展比较缓慢或发展方式不同的城市。从一个单一的制度框架中发展起来的中国城市的多样性是帮助我们理解中国发展的关键要素，这个视角也丰富了我们对经济学这一门学科的理解与认识。
尽管佛山是中国发展最成功的城市之一，但在国外知名度不高。当我们向观察中国的人们展示中国10个最富有的大城市时，我们发现大多数都对其中的八九个城市比较熟悉，但很少有人了解佛山。鉴于此，我们将在第三部分中介绍佛山，包括其地理位置、基本经济指标、特殊的地方治理结构等。
而后，我们将佛山与其他15个发达城市进行比较。这对于帮助我们了解中国的经济增长非常重要。同时，它也为理解中国经济发展中源于区域竞争试验改革而产生的多样性特征提供了一些思路和参考。尽管有的城市陷入发展困境之中，有的城市正处于腾飞发展阶段，我们并不认为这些状况会持续不变。
附录A提供了佛山更详尽的经济指标，包括佛山GDP支出和生产的细目，以及拥有不同类型所有权的公司的表现细节。附录A中讨论的许多佛山的经济指标都将与同省的两座城市广州和深圳进行比较。
介绍完佛山之后，我们将运用第二部分中所介绍的“中国经济增长模型”来分析佛山的改革驱动增长模式及其演变历程。我们将从20世纪70年代末开始的重大改革入手，去探究这些改革措施是如何实施的，它们又是如何一步步改变佛山的。
这项分析开始揭示佛山大规模工业产出增长的变化。在第四部分，我们专注于终端产品以及服务市场，将运用中国的经济增长模式来解释佛山是如何响应中央政府所发起的改革的，以及佛山的举措所带来的经济及市场方面的变化。
在中国改革阶段初期，佛山的工业增长标志着其现代化建设的开始。工业化进程本身促进了未来更进一步的改革。一旦市场力量产生，它们便集聚动力，开始推动生产要素市场的进一步改革。
首先，我们将阐述生产要素市场中的土地市场，这一部分将在第五部分中讨论。我们展现了许多重大的改革是如何因人们尝试从中国新的市场体系中获得更多成果，因此自下而上产生的。运用条块框架来解释佛山的土地改革的推进展示了许多中国改革进程中许多实用有效且意义重要的深刻内涵。但这些内容并不为大家所熟知。
在第六部分中，我们的分析重点转向劳动力市场。同土地改革一样，劳动力改革也通常始于地方对市场需求的回应。这些市场需求正是因我们在第四部分中所讨论的改革初期而产生的。工业发展加速需要更多具备高等教育和高级技能的劳动力。我们展现了佛山政府官员是如何通过扮演“政策企业家”的角色，来吸引具备所需技能和教育水平的劳动力，从而赢得投资与经济增长的。现在，佛山仍然在运用同样的方法，致力于将佛山建设成一个整洁、有活力的现代化城市。
第七部分将我们的概念框架转向佛山基础设施的发展。报告阐述了对基础设施的需求是如何推动政府官员去寻找具有创意性的政策方案，从而保持佛山在中国城市中的领先地位。我们描述了一些具体的项目案例。它们可以恰当地展现出制度体系是如何为了满足市场需求而做出的转变。这也是一个地方政府如何解决当地问题并最终引入中国国家制度结构的过程。
第八部分将讨论一个大家非常关注的领域：金融市场。概念模型的灵活性对于解释金融改革非常重要。资本流动削弱了中国改革进程中地方驱动政策试验这一特征。然而，一个没有通用性、只适用于某些案例的模型并不是一个好的模型。在这一部分中，我们运用第二部分中所描述的模型展示了金融市场的改革历程。并且，我们讨论了这个金融市场的改革对于佛山，乃至全中国都产生了什么样的影响。我们还将阐述佛山具体的财政状况，很大程度上是因为地方政府债务问题如今已成为中国政府以及国际社会都非常关注和担心的问题。
综观这份报告，我们提供了有关具体决定、企业或项目的微观个案研究，分析了影响顶层治理和本土发展经验之间的关系的具体元素。
我们希望这份报告可以使我们思考中国的方式得到推广，我们对相关议题的分析引起关注，并希望持续关注一个特殊且充满活力的城市可以为理解中国政府和市场是如何互动以推动中国的改革驱动经济增长的模式提供新思路。
下面，我们开始探讨中国经济增长模式的演变，特别是中国的现行体制结构。
2.中国的制度化改革进程
了解中国的制度体系和改革进程对于分析中国飞速发展的原因至关重要。中国的制度体系与大多数西方分析家所熟悉的不同，这是导致许多西方分析家得出错误结论的主要原因。此外，中国飞速的制度演变及改革成果是一切以静态假设为基础的分析无法完整解释中国经济快速发展的真正原因。
中国政治体制和制度体系长期的适应性及灵活性启发蔡（2007）开创了“适应性非正式制度”的概念。蔡观察到，即使是私营企业家的行为也经常会影响到地方官员甚至中央官员的政策。在这个快速变化的经济环境中，中国牢固的政治体系得益于它对紧迫问题和需求的积极回应、适应，以及实行制度创新和政策改革的意识与能力（阿勒斯，2014)。
鉴于制度体系对经济发展的重要性，一些经济学家认为：促使一些国家变得富裕的原因与促使一些国家发展了良好的制度体系的原因是相同的（阿里莫格鲁，约翰逊，& 鲁滨逊，2005）。虽然传统的经济增长模式为我们研究一个国家的经济发展提供了许多有益的启示，但在一定程度上，它们只是描述，并将经济增长分割成了不同的组成部分，却没有解释增长的根本原因（诺斯 & 托马斯，1976）。制度[1]经济分析则试图阐述经济增长背后的原因。为了更好地了解中国的飞速发展，我们将同时借鉴这两种分析方式。
制度经济学与传统经济学的角度是相一致的。从经济学的角度来说，中国人和其他国家的人并无不同。然而，激励他们的机制却不尽相同。激励机制是我们分析中国为何飞速发展的一个重要内容。
本部分提出了中国制度结构的分析模式。这个模型为我们理解中国改革进程和发展提供了一种思路，帮助我们了解制度结构是如何影响企业与家庭、企业与家庭又是如何通过互动推动市场的。本部分首先从制度的角度讨论政府和市场的本质，然后解释中国的制度框架是如何解决经济、社会和环境所面临的挑战，以及是如何驱动中国自20世纪70年代末以来的快速经济增长的。
传统经济学的概念中，一般不将国家和市场纳入体制的范畴。然而，将国家和市场视作体制对于理解中国的发展是至关重要的。
制度经济学认为国家和市场是紧密相连的，它们之间的互动关系可以是互补或是相互影响，也可以是两者兼具。
一个国家的规则和制度可以引导市场行为，也可以促进或抑制经济增长。罗德里克解释说，私人市场的活动在一个框架内发生，“这是一个公共行为的框架，该框架鼓励超越市场力量本身所能产生的重组、多元化和技术创新”（罗德里克，2007）。正如政府可以支持也可以制约市场，这些市场也可以追求可持续性的发展或是追求短期的利益。政府与市场之间的良性动态互动是推动经济增长的关键驱动力。
制度基础是影响经济增长最重要的一个环节。良好的制度体系需建立在完善的法律基础之上。这个制度体系可以保障在国家管辖范围内界定、登记、转让和执行个人或机构的权利和责任。
通过直接的经济活动、宏观政策以及权力基础设施，国家强制采用了能维持市场良性运行的公共行动框架。市场的质量直接取决于国家为市场所提供的服务以及制定的市场规则。
为了更好地理解市场和政府是如何互动的，我们将从制度角度来分析这两个角色。
2.1 从制度角度分析市场
企业是法律实体，它们将生产要素（如中间投入、土地、基础设施、金融和劳动力）结合起来，创造并提供更有价值的产品或服务，以满足市场的需求，并最终提高消费者的生活质量。企业依赖于合同网和关系网，在由政府制定的框架下进行各项经济活动。
合同网的主要内容如图2.1所示，包括企业与消费者、供应商、土地所有者、基础设施提供者、金融家以及劳动力之间的各种合同。应该指出的是，合同网中每一个相关方也存于其自己的市场之中。图2.1 企业理论：合同网资料来源：经纶国际经济研究院。
终端产品：企业与消费者之间的关系。终端产品市场的飞速增长很大程度上得益于中国成功地发展成为一个“世界工厂”。中国“世界工厂”的角色是由国外的跨国企业及其相关的供应链共同造就的。而劳动密集型的加工和组装制成品的中国地方企业随即取代或补充了跨国企业，此类地方企业又进一步得到了中小型企业（中小企业）所提供的组件制造和服务的支持。中国企业现在通过复杂的合同网直接与全球消费者进行互动（见第四部分）。
中国终端产品市场的市场化是脱离计划经济较早的一步举措。制造业的发展为打造中国今天在全球经济中的地位起到了主要作用。
土地：企业与土地所有者（主要是地方政府）的关系。制度创新改变了土地使用权的规定，推动了房地产市场的开发，带动了地方经济，并促进了工业化的飞速发展。但是，相关领域权利和法规的建设仍未成熟。土地市场的体制变革一直是佛山经济增长的主要原因之一（见第五部分）。
劳动力：企业与劳动力之间的关系。家庭通过为子女投入巨大的教育资源为社会提供了劳动力。同时，劳动力市场又受到不断变化且相互竞争的地方教育、科研和社会福利机构的支持。由于国外的教育机构和企业的加入，劳动力市场变得日益全球化。
从福利经济学的角度而言，家庭部门决定一个经济体的价值。因为家庭购买产品和服务，参与社会和政治，同时也为企业提供劳动力、人才和存款。
分析企业与员工之间的合同对我们理解企业有重要的意义。在很多方面，企业本身就是一个市场：企业的每一位员工与雇主商讨各项合同内容，为企业的生产链提供服务，注入更高价值。传统上，企业与其员工之间的合同是刚性的、长期的、严格遵循法律法规的。近年来，企业与员工间越来越灵活多样的关系模式开始浮现，使企业和市场之间的相似之处显得更加明显（见第六部分）。
基础设施：企业与政府的关系。市场需要政府的长期规划、大规模固定投资以及行政监督。因此，基础设施（主要是物流、能源、道路、电信、航运、仓储、开发区和港口）通常由垂直整合的国有企业提供。这个市场的质量、规模和相对效率对中国的竞争力和生产力具有战略性的意义。地方政府融资平台的开发是其中一个重要的举措。地方政府融资平台从属于地方政府，是执行地方具体授权的法律实体。地方政府融资平台作为法律实体，对于中国能够迅速扩展基础设施是非常关键的。同时，这也是中国经济增长的主要决定因素之一（见第七部分）。
金融：企业与储蓄者和借款人的关系。金融是实体经济部门为建设和维护生产网络而分配资本的关键。在中国，金融的特点是国有银行、高储蓄率、相对欠发达的金融市场以及封闭的资本账户。我们探索了中国金融业的制度变革，地方政府的债务问题，以及宏观和金融政策中中央控制与地方政府为积极发展经济所进行的互动（见第八部分）。
2.2 制度体系的建立
企业与市场的互动使企业与其他企业、政府及消费者建立了关系，而制度决定了这种互动方式的形式。中国的制度发展即源于地方政府部门和中央政府机构为协商解决共同的社会、政治和经济问题而产生的互动。创建运作良好的制度体系是政府最重要的作用之一，对保障和促进经济的增长也至关重要。
制度体系规定和管理经济与政治方面的权利，设定激励机制，并解决争端。诺斯将制度定义为“社会的游戏规则，或者更正式地……规范人类互动的人性化约束”（诺斯，1990）。制度决定了个人如何回应激励机制，进而深刻地影响着经济结果。表2.1描述了三个经济制度的基本目的（尤其针对财产所有权）。表2.1 经济制度的基本目的资料来源：经纶国际经济研究院
权利创建：产权这一概念的建立以及产权制度的确立是市场得以良好运作必不可少的条件之一。它们界定并规范了财产所有权，没有财产所有权，市场就不可能存在。波斯纳认为“财产法涉及产权的创建和界定”（波斯纳，1973）。在贸易可能发生之前，我们需要针对谁拥有什么达成明确的协议。尽管目前的情况与20世纪80年代初相比已取得了无法估量的进步，但在中国，很多时候人们并不确切地知道谁拥有什么，特别是关于土地或知识产权。当人们开始为工业生产而使用土地时，他们经常在并未拥有所有权或授权的情况下便开始使用。财产所有权须通过财产登记、核算和一系列的法律程序进行认定。虽然中国在产权问题上已经取得了很大的进步，但仍有很长的路要走。
交换便利：同样地，如果没有一个完善的流程以进行权利交换，市场也是不可能存在的。波斯纳认为“合同法涉及推动产权自动转入那些最重视它们的人的手中”（波斯纳，1973）。中国已经建立了证券交易平台、电子支付平台以及城市土地公开拍卖平台，但仍缺乏供中小企业以及农村土地使用权所用的透明且公平的交易平台。这些空白有一部分被阿里巴巴和腾讯等创新型企业填补。它们为人们提供了一个值得信赖且便捷的交换和交易平台，大大地降低了交易成本。
纠纷解决：最后，公平且值得信赖的纠纷解决程序是市场得以良好运作的重要保障。波斯纳认为“侵权法涉及保护产权，包括身体完整权”（波斯纳，1973）。
尽管中国在制度建立方面已经取得了一些进展，但是创建统一的执法和监管机制等方面仍然面临严峻的挑战。完善的制度体系是为创建一个公平且可以信赖的纠纷解决流程的必要条件。
中国的司法独立制度和仲裁系统尚有待完善、信息披露制度或上诉机制也有待健全和完善，只有做到这些，才可以充分保护财产权利[2]不被侵犯。一般来说，这些机制会先以非正式的状态存在，之后才被纳入法律当中以确保它的可靠性及可预测性。
例如，许多非正式的机制都在政府官员为了促进经济增长的推动下，通过公众和个人的参与得以形成。昂格尔和陈（1999）提供了一个南海纺织贸促会和非政府企业家民间协会西樵分支的例子。这些平台成为向政府宣扬观点和告知需求的很重要的地方机构，促进了政府与公众的交流。
改善市场的运作是促进经济增长的重要因素。一个运作良好的市场通过专业化和规模化产生收益可对全球的贸易和生产产生积极有利的促进作用。运作良好的市场有明确的信号，以确保经济活动被引导向人们认为有价值的投资。但是，一个运作良好的市场需要一个运作良好的政府。
图2.2以一个二乘二的矩阵概括了运行良好和不良好的政府和市场制度所产生的四种结果。
可持续增长：政府和市场努力提高生产力、环境质量和社会包容性。
中等收入陷阱：国家和市场都会寻租，造成市场扭曲和政策僵局。这增加了交易成本，但并未提高生产力，造成社会摩擦和环境破坏。根据历史规律，这种情况在国家达到中等收入的情况下最有可能发生。
政府失灵：是指试图提高生产力的企业遇到了腐败和官僚主义所造成的阻碍。这种局面出现后，社会排斥十分普遍，企业和家庭在与政府治理机制和制度体系的互动中努力挣扎。政府做出次优决策，且忽略了市场力量。
市场失灵：尽管政府追求生产力进步，但是市场参与者利用漏洞获取私利，损害了公共利益。一个纯粹以利润为导向的社会可能会轻易地造成极端的经济和政治上的不平等，或者破坏环境。由于资源被转移到效率不高但仍有私利可图的投资中，这些投资并没有用于创造有利于社会经济发展的机会。图2.2 政府与市场成功或失灵的结果资料来源：经纶国际经济研究院
后两种失灵的情况是非常极端的。此外，政府和市场通常趋向于一起成功或失灵。避免政府和市场失灵，以及遭遇中等收入陷阱，都需要社会有能力抵挡利益集团的阻力，并在不触发破坏性危机的前提下对旨在推动经济增长的制度体系做出积极的改变。
正确理解国家和市场制度的作用需要对经济增长有一个整体的概念。只注重可计量的经济改善，但却以牺牲社会福利和环境状况为代价的做法是非常有害的。
我们已经讨论过市场对于传统标准下的生产力和经济增长的重要性，并且提出，市场可被视作错综复杂的合同网。各项合同间的承诺[3]根据正式的规则（如合同和法律）或非正式的公约（如社会规范）不断兑现、破坏和重新形成。随着经济的增长和经济体间各个要素间的日益紧密相连，服务市场的制度体系也变得更加复杂。因此，经济增长依赖于市场制度的稳定、再生和改善，包括确保对权利的清晰界定、保护，权利间有效的交换，以及公平公正的纠纷解决办法。
同样地，社会和政治的发展依赖于将人们和政府治理机制联结起来的制度体系。它界定了家庭和社区的自由，以及可以被社会和法律[4]接受的范畴。责任是权利的重要组成部分。它们界定了经济活动参与者对对方的责任及对其家庭和社会的责任。这些责任在中国社会几千年以来一直占据着举足轻重的地位。社会和政治权利塑造了道德观念。它们影响人们的行为、互动方式和志向。公平、公正地界定并维护这些权利是社会运作良好的重要保障。
环境发展和保护也取决于规则和制度体系。它们确保了我们对于自然资源和空间的利用处在一个生态系统可以容忍的范围之内。鲜少有经济决策会考虑到自然资源是稀缺且会耗竭的，以及污染对我们造成的危害。将环境考量囊括进经济决策中需要做到以下几个方面：识别和衡量共享资产以及污染或故意改造可能带来的负面影响，划定与这些资产相关的权利和责任；并且改善市场和非市场机制，使共享环[5]境资产的价值得以增长。
中国目前许多的经济体制源于20世纪70年代末的市场改革。这些经济体制使得地方和全国的市场充满活力。例如，随着经济体制改革的推进，制度性的壁垒逐步消除，剩余劳动力得以解放，收入分配等制度不断改革，由此促进了一个流动的全国劳动力市场，同时，又使快速发展的城市可以获得更多的劳动力供给。同样地，土地所有权与使用权分离刺激了房地产市场的发展。目前，中国正在进行的改革旨在建立和完善自然资源和金融的制度性基础设施。另外，促进社会发展、保障环境权利也受到越来越多的重视。
如果制度体系运作良好，中国不断演变的治理结构可以为各级政府创立复杂的动态问责机制，使企业和家庭在经济、社会和环境上受益。相反的情况也可能发生。那么，它究竟是如何运作的？
2.3 中央领导下的经济增长引擎
中国政府的本质及其与市场的互动方式建立在中央指导下的竞争[6]性地方自治框架上。许成钢称为“区域性分权的威权体制”，并认为这是中国改革和发展的基本制度体系（2011，第1076页）。
尽管中国基本的条块治理结构与其他现代国家的治理结构有相似之处，但中国的治理结构对许多西方人来说还是非常难以理解。然而，中国的制度体系变化得如此之快，以至于要想正确理解中国的经济增长必须要先分析中国的制度演变。
中国的经济既不是铁板一块，也不是无序混乱。为了解其复杂性，先让我们了解一下国家审计署（国务院27个部委之一）是如何在2013年6月对地方政府的财务状况进行评估的。大约55400名工作人员仔细检查了中央和地方政府机构的账户，包括23个省、5个自治区和4个直辖市的391个城市，2778个县，以及33091个农村社区。该调查涉及62215个政府部门和机构，7170个地方政府融资平台，68621个由公共财政支持的申报单位，2235个公共业务单位和14219个其他实体单位。这个调查也涉及了对730065个公共部门项目账目的检查，以及2454635项公共部门债务。计算出的中国公共部门的直接债务总额20.7万亿元（相当于3.3万亿美元，或中国当年GDP的36.4％），不包括2.9万亿元的社会保障义务和可能需要公共部门援助的6.7万亿元。总体而言，这些公共机构构成了中国的治理系统。它们几乎像扮演国企角色的政府一样，驱动了经济的发展。
中国的官员制度包含了有着竞争利益的各级政府和半政府机构。[7]它是一个相互交织、多层级地方政府以及集中垂直治理的巨大等级制度，全部由中央领导下的竞争性地方自治的独特模式来管理。此种模式产生了结构化制度的演变，是经济增长的根本驱动力。
用邓小平的话来说，中国改革进程的最大特点可以概括为“摸着石头过河”，或者“试一试，看一看”。在国家层面上，党和中央政府制定发展目标、制定优先政策并带领政府机关努力达到五年计划所制定的目标。在国家改革重点的引领下以及在党和国家机构的监督下，地方政府受到了进行政策试验的极大鼓励。
这种中央与地方的关系的形式对中国制度的演变至关重要。它激励了政府行为，同时也推动和规范了市场。
中央控制的线条(条条)与区域管辖的区块和等级（块块）之间的互动产生了中央领导下的地方经济增长引擎。中国的条块治理矩阵如图2.3所示。图2.3 中国的条块治理矩阵资料来源：经纶国际经济研究院
中国的条块治理矩阵可比喻为企业中的特许经营：中央政府作为特许权拥有人，设定核心的国家标准；不同等级的地方政府类似于特许经营人，落实中央政策并按照适合地方条件的方式进行具体实施。财政收入和支出责任按照中央的宏观布局和总体目标计划划分到各级政府。
中国制度体系的发展是由条块之间复杂的互动形成的。这种互动形成了长期政策目标和制度化政策试验之间一种不寻常的组合。但是，这种互动也给制度发展带来了挑战：因为制度建立的本质是规范和限制有关当局，但是，改革为现有的制度设定了新的目标，从而创立可以选择性吸收全球最佳实践措施和为经济增长打下基础的创新型制度体系。
在制度尚未完善的环境中，为了减少实施新政策的政治、经济和社会风险，党和中央政府会指定特定地区为“试验点”，以探索新的改革和政策方案。
政府的政策能否满足人们的需求是在地方层面上得以体现的。我们认为这个层面的近距离条块互动有可能出现因制度系统性的不足（如寻租、腐败、低效或者压制）带来严重的负面影响。也是在这个层面，政府可以有效地衡量实施的适应政策对于目前存在的问题是否有帮助，并且以最直接的方式对这些挑战进行回应（阿勒斯2014)。
地方官员将政策在地方上试验，并将结果反馈到中央，由中央进行分析总结并整合入政策制定周期，从而促进国家制度的完善和发展。
中央控制和限制下的地方管辖区域间的互相竞争是中国政治经济的制度模式——外在表现形式之一。这种条块动态互动会产生能改善制度体系的政治摩擦。这些制度的质量决定了私营企业的市场能否有效运作。
鉴于中国的地域辽阔和地区差异，这种试验使得地方政府可以依据地方的情况对这些政策进行调整适应。而中央政府的集权则给整个制度系统融入了凝聚力。这一政策的实施过程可描述为“由点到面”[8]。如果试验成功，中央政府可以在全国范围内进行推广实施；如果失败，试验可以暂停，将风险隔离并考虑采用替代措施。定期的现场调研、频繁的党校培训以及各地区和中央政府部门高级官员的轮换岗位，确保了中央政府与地方试点区之间不断地沟通和反馈。
下面详细说明中国治理矩阵中四个不同但相关的组成部分。
2.4 块块：地方政府间的竞争
地方政府间的竞争对于中国经济持续富有活力至关重要，它补充了企业间的常规市场竞争。中国的制度结构使官员成为“政策企业家”（或当系统功能不佳时的寻租者）。地方政府在现有的制度结构内进行激烈的竞争，但也依据对自己有利的方式争相探索和尝试改革中国的制度。
竞争性块块涉及多级区域管辖范围。张五常指出了七个层级：国[9]家级、省级、市级、县级、镇级、村级和家庭级。每级都与上一级有合同责任关系，但与其自身级别的其他实体无此关系。“因此，竞争发生于水平层级，而非垂直层级。有相似责任的实体会在同一层级内相互竞争。” (张，2009, p.63)
地方官员相互竞争的原因有三个。首先，官员晋升机制促使他们在管辖范围内实现经济增长（这个激励机制的具体内容已经开始改变，我们在3.3.4——佛山官员的绩效评估标准里讨论了这一内容）。当他们在使用政策工具应对地方的发展障碍时，会尝试改变制度现状。其中一个例子就是实施明确界定的产权政策，提防其他官员通过提高地方制度体系的质量来展示与同僚的区别，并和他们竞争劳动力和资本。
其次，提出成功的改革措施是雄心勃勃的官员晋升的有效策略。
最后，管理一个强大的经济体或领导成功的改革可为官员的政绩加分。
中国经济中的大多数地方政策，都是地方政府根据自身情况执行中央政策的结果。更重要的是，他们有相当大的自主权和自由度，在中央的指导意见框架内根据辖区的情况来进行改革试验。
有很多研究涉及了地方政府支持中国经济增长所扮演的角色（杨，1994；维，1995；菲茨杰拉德，1996;耶普，1998;昂格尔&陈1999; Saich and Hu, 2012）。有时，地方官员自己直接参与到地方经济活动之中。维（1995）用了“地方法团主义”的概念来解释地方政府是如何将地方企业作为其行政管辖区域内经济活动的重要组成部分的。地方官员通常以相当于董事会的角色存在，有时更是作为首席执行官直接参与企业事务。
同样地，昂格尔和陈（1999）描述西樵（位于现在佛山的南海区）的地方政府为“发展型政府”，因其积极直接地扩展地方生产基地。地方官员成为私营企业的辅助者，为企业提供基础设施和税收优惠政策。这是可行的，因为南海区的领导者在改革阶段初期可以自行决定部分的发展思路（可以适当偏离广州市的总体行政规划），并且成功地投资集体和私营的乡村企业。
很多活跃的中国政府官员已经成为政策企业家，争相创造改革新思路。这一竞争是改革动力的重要来源，也是中国可持续增长模式的关键因素。如果没有持续的改革，中国很容易陷入所谓的“中等收入[10]陷阱”，被根深蒂固的利益集团打乱增长的步伐。
这些相互竞争的地方政府实体既是市场参与者（和国企、私营企业、家庭一样），也是中国制度发展的驱动力。尤其是城市，是政府与市场互动最活跃的地方。城市里来自市场的挑战和需求可以在一个规模足够小的地方激发制度创新，以在政治上被接受，并且具有可实施性。
地方政府间相互竞争的重要性怎么强调也不过分。它在有一定自治权，但是由中央控制的前提下创造了强大的激励机制和约束机制来影响地方官员。此激励机制使得地方官员避免通过权力寻租和腐败来提高生产力和创造价值，因为竞争迫使他们依靠市场来获取资源、资本和人才。
中央政府还赋予了地方官员责任和自主权，以促进地方经济增[11]长，提供公共服务，并在其管辖范围内执行法律。这样激励了地方官员以创新的方式来竞争，从而实现国家政策的总体目标。当对地方官员的政绩进行评估和决策时，会考虑到地方官员政策实施的成果或失败。
地方政府的作用并不局限于治理。地方政府也直接参与经济活动，[12]参与程度远远大于西方的地方政府。他们的行为类似于企业，但道德风险更高。地方官员实现强劲的地方经济增长会得到奖励，但是地方资产负债表的可持续性却很少是对他们的一种约束。除了正常的财政、预算外收入和支出责任，地方政府拥有大量资产（例如土地、基础设施和地方国企）和负债（例如银行贷款及其他债务）。地方政府的“企业”行为是许多经济学家担心的问题（见第八部分）。
2.5 条条：中央控制的线条
地方政府间的竞争可能是使中国经济富有活力的一个重要因素，然而适当地监督和引导也是同等重要的。这正是条条制度的作用，也是中央控制中国经济发展的主要手段。
图2.4描绘了五个类别的条条：政策制定和管理、党的控制、全国性规划、财政关系以及市场规范。我们先在这里介绍前面三个类别，后两个类别会在报告的后段进行介绍。图2.4 条条：中央控制的条线资料来源：经纶国际经济研究院
政策制定：中央对经济状况的控制部分是通过设定宏观政策而实现的。像在其他国家一样，中国的金融监管机构直接控制基准利率。然而，全球化和国际资本流动使这一过程变得复杂，从而产生跨国套利机会。这使中国面临着一个困境：中国需要使跨境资本流动、利率和汇率市场化以维持经济的发展，但若在扭曲的基准价格（例如很多发达国家的零利率）下实行会提高资产泡沫的风险。让价格保持在合适的水平对于政府和市场来说都是一个挑战，一个即使在发达经济体也会引发激烈争论的挑战。
党的控制：党控制官员是中国体制中一个主要的中央督导机制。组织部和中央纪律检查委员会是中国共产党两个权力最大的部门。合起来，它们是中国共产党执行奖惩机制展现自己影响力的机构。
组织部负责政府内及很多其他的机构（例如大学和国企）的重要岗位任命。它激励官员通过竞争来实现党的目标。官员如何互相竞争主要由他们自行决定，但是大体政策方针由中央制定。
越来越有影响力的中央纪律检查委员会提供了另一种控制官员的方式，可以将偏离党纪的官员带回正途。2012年，王岐山被任命为中央纪律检查委员会的书记，标志着中国目前所展现的最有决心的反腐行动的开始。
中国共产党也通过确保全国各部门机构具备不同形式的党的代表机构来实现自己的影响力。这些党代机构的活跃程度很难判定，因为其活动一般都是非官方的，而且因处于不同机构以及每个代表个人的不同性格而有差异。
规划：中国的嵌套规划过程是贯彻中央宏观政策目标的重要机制。
首先，第13个五年规划涵盖2016年到2020年。2015年，中央政府发布一份国家五年规划，但中央政府计划的设计总是比较宽泛。每个省需要制定对应的省级五年规划，该规划与国家发展和改革委员会协商制定，详细说明该省将如何实施国家规划。随后，省内的各个市再制定地方五年规划，以支持省级规划的战略。这些规划是与省政府协商制定并向国务院报批。
市级规划一般都是最明确且以行动为导向的，有的还包括评估地方官员绩效或者地方投资项目是否成功的标准。成功实施支持国家目标达成的地方官员最有可能在政府或党内晋升。
这个嵌套规划体系也有利于地方试点项目的实行，因为有的非常大胆的政策试验若在全国范围内实施存在过高的政治、经济风险。这些地方试验项目可以由中央政府发起，也可以由地方或省政府发起。
2.6 集权化和地方化：变革的双重动力
集权化和地方化在中国的经济和社会中同时发生。让我们来看自2013年以来由中纪委执行的反腐行动。一方面，这是一个非常清晰的由中央控制（条条）的例子。另一方面，在制度上这仅仅只是双动力变革的一个方面，即集权化和地方化同时发生。
地方化赋予了地方官员（块块）更多的权力。他们通过尝试新政策以及改革等手段相互竞争，以扩展其管辖范围或提高其个人的地位。
集权化使得中央可以通过收紧控制和加强纪律性对过度偏离中央政策的地方官员进行约束。因此，集权加强的后果通常在客观上会导致经济增长放缓，抑制地方政府官员的积极性，不愿担风险的官员可能宁愿不作为。
当中央政府恢复控制，地方官员有可能重新制定新的改革政策来推动新的经济计划。因此，集权控制和地方试验这种双动力变革会导致中国治理方式的改变。
2.7 经济增长以外的结果
中央指导下的地方竞争并不总是会提高生产力或创造价值。条块互动动态也会导致环境污染和过度投资的问题。在中国这样一个经济多元化的国家，不同地区寻求不同的发展策略是可以被理解的。然而，中央控制的线条对地方政府决策的重大影响可能会导致经济活动受到官员目标驱动，并不符合市场效率。这是中国体制所要付出的一项成本，虽然目前还不清楚付出的成本有多大。
中央的政策目标对于很多生产因素的分配，特别是对土地、能源、金融有重大影响。市场力量则大力影响着其他因素的分配，如劳动力以及中间产品和服务。市场参与者相对“条”“块”来说可以称为“点”，市场参与者现在有很大的自由去选择在哪里投资、在哪里办企业、在哪里工作和生活。虽然他们的选择会受到一些政策限制，但这些市场参与者可以“用脚投票”的方式激励地方政府好好表现。在治理结构无法有效发挥作用的地方，资本和投资可能会被迫遵循官员目标，而个人和企业则遵循市场的目标，一个显著的后果就是“鬼城”
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]