作者：穆怀中
出版社：社会科学文献出版社
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中国农村养老保险体系框架与适度水平试读：
前言
《中国农村养老保险体系框架与适度水平》是国家社科基金重大项目“完善农村养老保险体系和提高社会保障水平研究”（09&ZD023）的研究成果。中国从2009年下半年开始启动新型农村社会养老保险试点，现正在全国各地农村全面铺开。农村社会养老保险是在城乡二元经济结构、农村少子高龄化加剧和城镇化速度加快的背景下建立的，符合广大农民对社会化养老的实际需求和愿望。农村社会养老保险由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，前者是国家普惠式的养老金，后者是通过自我缴费积累实现的养老金，确保了农民在老年能够有稳定的养老金收入来源。农村社会养老保险在试点后发展较快，覆盖范围不断扩大，基本实现了对全体农村居民的全覆盖。本项目课题组对北京、辽宁、内蒙古等20个省区市的试点状况进行了跟踪研究并开展了实地调查和三次问卷调查，其中包括一次大规模问卷调查和两次典型地区问卷调查。调查发现：农民对农村社会养老保险政策十分欢迎，绝大多数农民认为基础养老金对自己的生活帮助很大。这充分表明农村社会养老保险的建立很有必要，养老保障作用较大。农村社会养老保险制度的建立，开始了农村养老从长期以来的以家庭保障为主向以社会养老保险为主的转变，并逐步向以农村社会养老保险为主与家庭养老、土地保障、社会救助相衔接的农村多支柱养老保险体系迈进。
农村社会养老保险试点几年来，虽然在全国各地发展较快并积累了丰富的经验，但也暴露了一些亟待研究和解决的问题。通过实地调查及深入研究，发现农村社会养老保险存在的问题主要集中在：第一，基础养老金的给付标准、增长及依据有待深入研究，广大农民对此特别关心；第二，全国各地区基础养老金给付标准差异较大，扩大了社会保障的地区差距，产生新的不公平；第三，对基础养老金未来的全国统筹及城乡对接缺乏中长期的考虑和政策设计，可能影响政策的连续性和可持续性；第四，个人账户主要存在农民缴费档次低、缴费时间短、基金回报率低等问题，导致待遇偏低且无法有效发挥养老作用；第五，农村社会养老保险与家庭养老、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接机制尚未明确，导致各地政策不统一。此外，农村社会养老保险还存在中央与地方财政责任及比例分担不合理、统筹层次低且无法实现基金保值增值等诸多问题。这些问题倘若不能及时解决，将不利于农村养老保险体系的稳定运行及可持续发展。
本成果依据基础养老金、个人账户、土地养老、子女养老和社会救助五支柱研究框架，确立的研究内容概括为：“一主线、两翼、三账户、三梯度、一目标”。“一主线”即完善农村养老保险体系以适度水平为主线，“两翼”即社会养老和家庭养老为农村养老保险体系发展的两翼，“三账户”即构建中央、地方与个人资金来源三账户模式，“三梯度”即在三阶段中实现家庭养老、社会救助与社会养老的梯度转换对接，“一目标”即通过体系完善与政策协调逐步建立适度、协调和可持续的农村养老保险体系。
本成果由五大部分构成，包括前言和9章主体内容。第一部分是前言，概述了研究背景和意义、研究主线和内容、主要创新点和贡献。第二部分是第1章，构建了完善农村养老保险体系的理论框架，提出了生存公平、劳动公平、二元劳动福利差、生命周期补偿、适度水平等理论观点。第三部分是农村养老保险体系目标框架及基础养老金、个人账户、家庭养老与社会救助等核心制度体系分析，包括第2至第5章。第四部分是农村养老保险体系协调对接、财政支付水平、管理运行体系及政策效应分析，包括第6至第8章。第五部分是第9章，论述了完善农村养老保险体系及提高社会保障水平的对策建议。
本项目采用了问卷调查、经济计量模型与统计分析等现代研究方法，对农村养老保险体系开展了深入研究，主要取得了以下创新性成果。
1.构建了完善农村养老保险体系的理论分析框架
中国农村养老保险体系是在城乡二元经济结构、“工业反哺农业、城市支持农村”的背景下建立的，具有其建立与发展的特殊性和规律性。在此背景下，围绕农村养老保险体系如何完善的一些具体问题，有针对性地总结提出了生存公平、劳动公平、城乡二元劳动福利差、生命周期补偿和适度水平等理论观点。
养老保险生存公平与劳动公平理论是整个理论体系的基石，是建立农村养老保险给付适度下限和适度上限标准的理论依据。城乡二元工农劳动福利差理论是说明在城乡二元经济结构条件下，为什么要给农民养老补偿的理论依据。农民养老保险生命周期补偿理论是说明在农村社会养老保险实施条件下，国家财政要对哪些人进行补偿、补偿水平多高合适、补偿多长时间、以何种方式进行补偿的理论依据。农村养老保险适度水平理论是完善农村养老保险体系的理论主线，是从整体上说明农村养老保险给付多少为适度的理论依据。
以上四个层面的理论，构筑了农村养老保险体系和模式研究的理论框架，解决了农村养老保险体系为什么要完善以及如何完善的基本理论问题。
2.建立了农村养老保险适度水平模型，确定了适度区间并作为农村社会养老保险给付的理论标准和政策依据
农村养老保险体系的完善主要以适度水平为主线和政策依据。农村养老保险适度水平主要包括宏观适度水平和微观适度水平。
宏观适度水平是以劳动负担系数和劳动要素分配系数两个指标为依据设立的。宏观适度水平是以劳动公平为依据，结合养老保险生命周期原理和代际转移原理，选择老年人口比重与目标或现实劳动生产分配系数的乘积作为适度上限或适度下限的测定标准。经研究确定宏观适度水平上下限区间：2012年为1.88%～2.53%，2020年为2.51%～2.79%，2030年为3.13%～3.45%，2050年为2.93%～3.24%。
微观适度水平是以居民收入和消费两个指标为依据设立的。微观适度水平下限是以生存公平为依据，保障老年人的生存权利，选择农村居民消费恩格尔系数作为其适度下限的测定标准。微观适度下限既是养老保险总水平适度下限的测定标准，也是基础养老金适度下限的测定标准。微观适度水平上限是以劳动公平为依据，其给付标准不能高于农民可支配收入水平，选择养老保险给付合意替代率50%作为养老保险给付适度水平上限的测定标准。依据农村养老保险“统账结合”的模式，基础养老金占养老金给付的50%，由此选择居民收入25%作为基础养老金给付适度水平上限的测定标准。这样，将农村居民消费恩格尔系数和农村居民收入的50%分别作为养老保险总水平适度下限和适度上限的测定标准并构成其适度水平区间。其中，将农村恩格尔系数和农村居民收入的25%作为基础养老金适度下限和适度上限的测定标准，并构成其适度区间。
根据微观适度水平模型，我们以替代率为指标测定了三阶段农村养老保险微观适度水平。养老保险和基础养老金的微观下限是以生存公平为依据的同一条线。微观适度水平下限随着恩格尔系数的下降而联动，2012年为23%、2020年为18%、2030年为12%、2050年为9%的替代率。养老保险和基础养老金的微观适度水平上限以劳动公平为依据，分别为50%和25%的替代率。
由于目前农业劳动生产要素分配系数和农村收入水平较低，农村养老保险宏观适度水平高于微观适度水平，但宏观适度水平和微观适度水平是相互关联并随着经济发展和劳动生产要素分配系数的提高而不断趋近的。农村养老保险给付水平从微观适度水平下限起步，逐渐趋近于微观适度水平上限，然后进一步趋近于宏观适度水平下限，最后进入宏观适度水平区间。从农村养老保险体系的现状及所处的发展阶段出发，我们主要以微观适度水平作为完善主线和政策依据。
3.根据全国统筹目标及对现行基础养老金模式的完善，提出基础养老金全国统筹“一元化”，并建立“一元化”的基础养老金指数化调整方案和城乡统筹对接方案
在农村养老保险体系中，基础养老金是为农民提供基本养老保障的“第一支柱”，它的完善至关重要。基础养老金目前主要存在给付水平偏低、中央与地方财政责任及分担比例不合理等问题。在基础养老金制度研究中，我们提出了基于全国统筹的“一元化”发展策略。基础养老金“一元化”就是将基础养老金目标替代率的10%拿出来，设立中央账户进行全国统筹“一元化”，即中央财政全部负担，按全国统一标准发放。
基础养老金目前的给付标准折合成替代率约为8%，低于基础养老金微观适度水平下限23%和适度上限25%，更低于宏观适度水平。在“一元化”统筹和给付的基础上，研究提出了三种基础养老金指数化调整方案。三种方案均根据物价指数（CPI）和农村人均纯收入（）进行调整，调整指数分别为CPI、CPI＋和CPI＋。根据实证检验和比较，第二种方案（调整指数为CPI＋）比较适度。基础养老金按此方案调整后，初始期将达到9%的替代率，过渡期将达到12%的替代率，目标期将达到25%的替代率，即达到微观适度上限。
为了未来城乡养老保险体系的对接，研究提出了基础养老金“一元化”的城乡统筹对接方案。在农村基础养老金“一元化”的基础上，城镇基本养老保险也将社会统筹30%替代率的10%或15%拿出来，建立中央账户进行全国统筹。在“一元化”基础上，实现城乡基础养老金制度的统筹对接。
4.提出社会养老保险和家庭养老转换对接的三阶段划分，并建立“二序列”（有无土地和有无子女）社会养老保险与家庭养老、社会救助等其他社会保障政策的协调对接方案
完善农村养老保险体系的关键节点之一是社会养老保险和家庭养老的转换与对接。在研究这一对接和转换过程中，本书提出了三阶段划分观点，并研究提出了“二序列”（有无土地和有无子女）差异替代给付方案。
根据社会养老保险、家庭保障及社会救助的替代作用，将它们的对接与转换过程划分为三个阶段：在初始期（2012～2020年），以基础养老金与个人账户为主体的社会养老与土地、子女等家庭养老给付水平比例为1∶3，这一时期社会养老保险水平较低，家庭养老（土地养老、子女养老）作用较大，家庭养老对社会养老保险起到较大的替代作用。在过渡期（2021～2030年），以基础养老金与个人账户为主体的社会养老与土地、子女等家庭养老给付水平比例接近1∶1，社会保险水平有所提高，社会养老保险与家庭养老将并重发展。在目标期（2031～2050年），以基础养老金与个人账户为主体的社会养老与土地、子女等家庭养老给付水平比例超过3∶1。这一时期家庭养老功能将逐步弱化，社会养老保险发挥主要作用。
在三阶段中，家庭养老的地位及其趋势是关键问题。我们把家庭养老分解为土地养老和子女养老。在研究土地养老中，提出有无土地“二序列”养老联动给付对接方案。“有土地”享受基础养老金和土地养老，“无土地”则享受基础养老金和低保，其中低保替代土地养老。当“无土地”联动给付超过基础养老金微观适度上限时，应取消基础养老金与低保联动。在研究子女养老中，提出有无子女“二序列”养老联动给付对接方案。“有子女”享受基础养老金和子女养老，“无子女”则享受基础养老金和计生扶助金，其中计生扶助金替代子女养老。
根据我们的研究，在初始期和过渡期，“无土地”与低保联动进入适度区间，“无子女”与计生扶助金联动进入适度区间，以解决“无土地”“无子女”二序列养老水平偏低问题。在目标期，若“无土地”联动给付超过微观适度上限，则应取消与低保联动。
5.根据全国统筹目标及对现行社会养老保险模式的完善，提出农村社会养老保险的“三账户”模式并确定筹资及给付水平
农村社会养老保险的核心问题是资金的筹集和给付问题。在对基础养老金、个人账户筹资与给付模式及水平分析的基础上，基于基础养老金实现全国统筹的政策目标，我们提出了“三账户”模式。
我们提出的“三账户”模式是对现行模式的完善，根据适度水平明确了中央、地方与个人的筹资责任及分担比例。中央账户（第一账户）从基础养老金替代率的现行水平6%起步，逐步提高到目标期的10%，实现全国统筹“一元化”，由中央财政全部分担，按全国统一标准发放。地方账户（第二账户）对基础养老金和个人账户两部分进行补贴，一部分补贴基础养老金，从替代率的现行水平2%起步，逐步提高到目标期的15%，由地方财政负担，按省级统筹标准发放；另一部分，地方账户为了激励农民缴费，还要对个人账户进行补贴，从个人账户替代率0.35%（每年财政补贴30元）起步，逐步提高到目标期的5%。个人账户（第三账户）由农民个人缴费，随着农业现代化和农村经济发展及收入水平的逐步提高，农民个人账户缴费给付替代率从1%起步，到过渡期的3%，再到15%，逐步提高到目标期的20%。为了减轻地方财政负担，经济发达地区或农民收入水平较高时，可以在2035年二元农业劳动福利差下降时，由劳动年龄农民对基础养老金进行个人缴费，缴费给付替代率水平可以从1%起步，目标期达到5%。这样地方财政补贴（第二账户）水平可以由20%下降为15%（见图0-1）。图0-1 基于全国统筹的“三账户”模式
根据世界发达国家社会保障支出经验，国家财政总支出用于社会保障支出的比重一般为40%，社会保障财政总支出用于养老保险支出的比重一般为50%。同时，基于人口结构的再分配原理，农村养老保险财政支出占养老保险财政总支出的比重以不超过农村老年人口占全国老年人口的比重为限度。根据以上假设，我们分别构建了农村养老保险财政支出适度水平总系数、中央分系数与地方分系数模型，用来进行农村养老保险财政支付水平适度性检验。经研究确定农村养老保险财政支出适度水平总系数、中央分系数、地方分系数：初始期为9.65%～10.87%，过渡期为8.42%～9.46%，目标期为5.94%～8.30%。
根据我们的测算，在“三账户”模式下，全国农村养老保险财政支出水平在初始期为0.76%～1.22%，在过渡期为1.15%～2.06%，在目标期为2.03%～4.71%，均在适度范围内。第一账户农村养老保险中央财政支出水平在初始期为1.08～1.58%，在过渡期为1.46%～2.34%，在目标期为2.28%～3.39%，均在适度范围内。第二账户农村养老保险地方财政支出水平（包括第三账户财政补贴：初始期0.2%～0.55%，过渡期 0.55%～0.88%，目标期0.59%～1.62%）在初始期为0.5%～0.92%，在过渡期为0.89%～1.83%，在目标期为1.82%～5.78%，均在适度范围内。以上表明“三账户”模式从全国、中央与地方财政角度考察，均是适度和可行的。第三账户在不含财政补贴条件下，初始期3.67%的缴费率能够实现3%的替代率，过渡期10.47%的缴费率能够实现15%的替代率，目标期8.42%的缴费率能够实现25%的替代率。如果加上个人账户财政补贴，三阶段实际缴费率分别降低为2.67%、8.47%、3.07%，这表明三阶段个人账户实际缴费率较低，农民是可以承受的。“三账户”模式不仅可行，而且改善了现行模式。在现行模式下，农村养老保险中央财政支出水平为1.13%～6.75%，农村养老保险地方财政总支出水平为0.42%～3%，与中央和地方适度水平（10.87%～5.94%）相比，中央财政支付负担相对较重并可能超过适度区间，而地方财政支付负担相对较轻。在“三账户”模式下，农村养老保险中央财政支出水平为1.08%～3.39%，农村养老保险地方财政支出水平为0.5%～5.78%。这表明“三账户”模式与现行模式相比，中央财政支付水平下降，地方财政支付水平上升，它改善了中央财政负担较重的状况，并使其落在适度区间内。
6.基于体系的完善及水平的提高，研究提出了“一元化、二序列、三账户、五支柱”的农村养老保险体系目标框架，并以适度水平为主线、以三阶段发展为目标确定了完善路径
农村养老保险体系的完善与发展应建立一个目标框架。根据现行体系及完善目标，我们研究提出了“一元化、二序列、三账户、五支柱”的农村养老保险要素、结构体系及目标框架（见图0-2）。图0-2 完善农村养老保险体系的目标框架
完善农村社会养老保险体系是一个动态协调的发展过程，应根据“一元化、二序列、三账户、五支柱”目标框架和三阶段划分，确定其完善路径。农村养老保险体系的完善路径为：以养老保险适度水平为主线，以社会养老和家庭养老为两翼，以三账户为资金来源脉络，以三阶段梯度转换对接为过程，逐步向适度、协调、可持续的农村养老保险完善体系目标迈进。概括为：一主线、两翼、三账户、三梯度、一目标。
以养老保险适度水平为主线。在农村养老保险体系建设过程中，基础养老金、个人账户、土地养老、子女养老和社会救助五层次要素体系如何构建及未来趋势目标如何设定，主要依据适度水平并从现实出发逐渐实现适度水平的发展路径。我们测定微观和宏观适度水平上下限，在初始期，社会养老保险替代率水平低于微观适度下限，于过渡期接近微观适度下限，于目标期达到微观适度上限。社会养老保险与家庭养老、社会救助联动，在初始期超过微观适度下限，进入微观适度区间；在过渡期达到微观适度上限；在目标期超过微观适度上限，向宏观适度下限靠近，并进入宏观适度区间（见图0-3）。图0-3 基于适度水平的农村养老保险体系完善路径
以社会养老和家庭养老为两翼。以基础养老金与个人账户为主体的社会养老，与以土地养老、子女养老为主体的家庭养老，构成了农村养老保险体系的两翼。在初始期，以基础养老金与个人账户为主体的社会养老替代率为8%，以土地养老、子女养老为主体的家庭养老替代率为24%，这一时期社会养老与家庭养老比例为1∶3；在过渡期，以基础养老金与个人账户为主体的社会养老替代率为27%，以土地养老、子女养老为主体的家庭养老替代率为21%，这一时期社会养老与家庭养老比例接近1∶1；在目标期，以基础养老金与个人账户为主体的社会养老替代率为50%，以土地养老、子女养老为主体的家庭养老替代率为16%，这一时期社会养老与家庭养老比例超过3∶1。社会养老与家庭养老这两翼在初始期以家庭养老为主，在过渡期社会养老与家庭养老并重，在目标期以社会养老为主（见图0-3）。
以三账户为资金来源脉络。中央、地方、个人三账户构成了农村养老保险体系的资金三来源。在初始期，中央账户的替代率为6%，地方账户的替代率为2%，个人账户处于起步积累阶段，三账户总和以8%的替代率起步向12%的替代率发展。在过渡期，中央账户的替代率为7%，地方账户的替代率为2%，个人账户的替代率为3%，三账户总和向27%的目标替代率过渡。在目标期，中央账户的替代率为8%，地方账户的替代率为4%，个人账户的替代率为15%，三账户总和将逐步实现50%的替代率目标。
这样，三账户从总量的8%，到12%，再到27%，最后达到50%，体现了农村养老保险体系逐步完善的过程（见图0-1和图0-3）。
以三阶段梯度转换对接为过程。在农村养老保险体系的完善过程中，伴随着社会养老和家庭养老转换以及保障水平逐步提高的梯度对接，在初始期，以土地、子女养老为主体的家庭养老替代率为24%和社会养老替代率8%对接，总和梯度为32%；在过渡期，以土地、子女养老为主体的家庭养老替代率为21%和社会养老替代率27%对接，总和梯度为48%，并与初始期32%的总水平对接；在目标期，以土地、子女养老为主体的家庭养老替代率为16%与社会养老50%的目标替代率对接，总和梯度为66%，并与过渡期48%的总水平对接。
这样，农村养老保险体系社会养老和家庭养老梯度转换对接，农村养老保险总水平从低水平起步向目标水平梯度转换对接两种形式，实现了农村养老保险三阶段梯度转换对接过程。
按照适度水平主线，以农民承受力和财政承受力等适度性检验为基础，逐步实现三阶段梯度转换、提高、对接，构成适度、协调、可持续的农村养老保险体系完善目标。
7.根据目标框架，对农村社会养老保险提高社会保障水平的作用进行实证分析，并研究农民养老、收入再分配、拉动农村居民消费、劳动力市场整合与就业等效应
农村养老保险体系完善的目标之一就是提高农村养老保险水平，进而提高社会保障的整体水平。我们研究发现农村社会养老保险对提高社会保障水平具有显著拉动作用，并产生了农民养老、收入再分配等一系列效应。
农村社会养老保险对社会保障的整体水平具有提高作用。2011年农村社会养老保险使全国养老保险水平和全国社会保障水平各提高0.12个百分点。未来在农村社会养老保险适度水平发展条件下，初始期（2020年）、过渡期（2030年）和目标期（2050年）农村社会养老保险使全国养老保险水平各提高2.7个、4.5个和6.8个百分点，使全国社会保障水平各提高2个、3.1个和4.7个百分点。
农村社会养老保险为农民提供养老保障是第一位的目标。经我们测算：基础养老金现给付标准55元，相当于2011年农村人均纯收入的10%，农村居民生活消费支出的15%，农村低保人均补助的50%，养老效应明显。
基础养老金实现了国民财富对农村参保居民的转移支付，具有较强的代际再分配效应，缩小了城乡居民收入差距。经我们测算：2009～2011年基础养老金的转移支付每年使城乡居民的收入差距降低1%～4%。在农村社会养老保险参保人中，较年青一代（如参保年龄在45岁以下者）的净受益要显著小于中老年一代（如参保年龄为45～59岁），农村社会养老保险试点模式实现了财富从年青一代向年老一代的转移，具有代际收入再分配效应。
农村社会养老保险具有较强的拉动农村居民消费效应。经我们测算，在其他条件不变的前提下，农村养老保险基金支出平均每增加1亿元，将拉动农村居民整体生活消费支出18亿元左右。
农村社会养老保险对劳动力市场与就业产生一定影响，社会养老保险制度的实施有利于农村劳动力在乡城转移就业中实现城乡养老保险对接，减弱了农民工因城乡福利差异而进行迁移选择的硬性约束。同时，也在一定程度上降低了农民外出打工的意愿。
8.提出加快实现基础养老金“一元化”，建立“二序列”农民社会养老保险与社会救助配套衔接机制，根据中央地方与个人承受力构建“三账户”筹资与给付模式，实施农村养老保险体系三阶段发展策略等政策建议
农村养老保险体系是为亿万农民提供养老保障的民生福利工程，应该在发展过程中不断完善，以实现其适度协调、健康、稳定和可持续发展。为此，提出以下政策建议。
第一，加快实现基础养老金“一元化”。基础养老金是农村养老保险体系第一支柱，承担为农民养老提供基本保障的责任。在完善过程中，应采取有效措施加快实现基础养老金“一元化”。首先，应按基础养老金10%的替代率进行全国统筹“一元化”，由中央财政全部负担，从目前6%的替代率起步逐步提高到10%。其次，应建立中央财政专门账户，预先划拨资金实现全国统筹，并实现基础养老金的统一发放。最后，应对基础养老金建立依据物价指数和农民人均纯收入增长率的指数化调整机制，确保农民养老金待遇不降低。在农村基础养老金“一元化”的同时，城镇基本养老保险也按替代率的10%或15%进行全国统筹，实现城乡全国统筹对接。
第二，建立“二序列”农民社会养老保险与社会救助衔接配套机制。农村社会养老保险体系完善的关键节点之一是家庭养老与社会养老保险的替代及转换。依据三阶段划分，应尽快建立“有无土地”“有无子女”二序列农民的社会养老保险与社会救助的配套衔接机制。对“无土地”农民，基础养老金应与低保联合给付，若联合给付超过微观适度上限则取消与低保联动；对“无子女”农民，基础养老金应与计生扶助金联合给付。
第三，根据中央、地方与个人承受力构建“三账户”筹资与给付模式。“三账户”模式是对现行模式的完善和发展，应尽快实施“三账户”筹资与给付模式，以建立农村养老保险的长效发展机制。首先，明确划分三账户筹资责任和分担比例，并从现行水平起步逐步提高。中央账户以10%的替代率支付目标进行财政预算，地方账户以20%的替代率（基础养老金15%、个人账户5%）为补贴目标，建立资金预算账户。依据农民收入水平提高状况，个人账户以25%的替代率为给付水平目标，从1%起步逐渐量力提高农民缴费水平。其次，应明确“三账户”模式分阶段完善路径。在三阶段完善过程中，中央账户负责的基础养老金替代率由目前的6%起步，逐步提高到目标期的10%，以后维持不变；地方账户负责的基础养老金替代率由目前的2%起步，逐步提高到目标期的20%；地方账户负责的个人账户养老金替代率由目前的0.35%，逐步提高到目标期的5%；个人账户由农民个人负责的养老金替代率将按农民的缴费率逐步提高到20%。最后，地方账户加强了筹资责任并提高了筹资水平，未来地方账户可能会出现缺口。为减轻地方财政负担，在二元福利差接近消失时增加农民个人对基础养老金的缴费。
第四，实施农村养老保险体系三阶段发展策略。完善农村养老保险体系是一个涉及政治、经济、人口等因素的系统工程，应坚持“低水平、广覆盖、有弹性、可持续”的发展原则，实施三阶段发展策略。根据社会养老保险、家庭保障及社会救助的替代作用，将完善农村养老保险体系大体上划分为初始期、过渡期和目标期三个阶段。应根据三阶段划分及特征，实施分阶段、按序列、有重点的完善策略。初始期（2012～2020年）是农村养老保险体系的起步阶段。社会养老保险水平较低，家庭养老（土地养老、子女养老）作用较大，家庭养老对社会养老保险起到较大的替代作用。这一阶段的重点就是完善基础养老金和个人账户制度模式及扩大覆盖面。发展策略就是尽快实现基础养老金“一元化”，构建中央、地方和个人“三账户”模式，完善制度总体设计。过渡期（2021～2030年）是完善农村养老保险体系的过渡阶段。社会保险水平有所提高，社会养老保险与家庭养老将并重发展。这一阶段的发展策略就是在基础养老金“一元化”和实施“三账户”模式的基础上，逐步提高基础养老金和个人账户筹资和给付水平。目标期（2031～2050年）是完善农村养老保险体系的目标阶段。社会养老保险将基本完善，水平也得到较大提高，家庭养老功能将逐步弱化，主要发挥社会养老保险的作用。这一阶段的发展策略就是进一步优化财政支出结构，提高地方账户（省市县）的筹资能力，完善个人账户筹资模式和提高农民参保缴费水平，逐步实现社会养老保险50%的目标替代率水平。
第五，完善农村社会养老保险管理运行体系。完善农村养老保险体系既要完善“一元化、二序列、三账户、五支柱”的核心制度体系，也要完善农村社会养老保险管理运行体系。在试点过程中，农村社会养老保险在管理运行中暴露出管理体制不统一、管理服务不完善、基金统筹层次较低、难以实现保值增值等诸多问题，在一定程度上影响了制度的有效运行和健康稳定发展。为此，应从以下几个方面入手，加快完善农村社会养老保险管理运行体系。第一，应建立城乡一体化的社会养老保险管理体制，实行中央到地方（省市县）的垂直管理，并将城乡养老保险进行归并，形成一个统一管理架构，既规范管理体制，提高运行效率，又实现并行发展，为全国统筹及城乡一体化创造条件。第二，提高统筹层次，加强基金安全管理和有效运营，实现基金保值增值。目前，农村社会养老保险实行的是县（市）级统筹层次，基金安全和保值增值难以得到有效保证。因此，在初始期应尽快实现省级统筹，提高基金管理和运营效率。在一体化管理体制中，实现城乡养老保险个人账户基金的统一并行管理，一方面，对基金进行统一管理和监管，规避制度内风险，确保基金安全；另一方面，在政府机构（人力资源和社会保障厅、财政厅等）监管下，委托专门机构对基金进行投资运营以实现保值增值。第三，加强经办机构建设并提高管理服务水平。通过实地调查我们发现，农村社会养老保险经办管理与服务尚处在起步阶段，亟待规范和提高。为此，首先，应建立县-乡-村三位一体的经办机构，规范管理流程；其次，应加强农村养老保险专门人才队伍建设，提高经办管理与服务水平；再次，应尽快实现“一卡通”缴费和给付服务，为农民建立以身份证号识别的“社会保险卡”，通过该卡可以实现缴费、给付及关系转移接续服务；最后，应加快网络信息化平台建设，开设网络服务窗口，对政策咨询、个人信息查询、“社会保险卡”缴费记录和养老金领取等实行“一站式”服务。
本书作为我主持的国家社科基金重大招标项目的研究成果，是我和课题组成员集体智慧的结晶。沈毅博士以此为博士论文选题进行了深入的研究。柳清瑞教授、 王国辉教授、边恕教授、武萍研究员、 秦岭教授、金刚副研究员、宋丽敏副研究员、王玥副研究员、贾洪波副研究员、陈曦博士、闫琳琳博士围绕本项目研究内容进行了相关探索，同时完成了大量的调查问卷统计、数据查询整理、文献资料收集、数量统计分析、书稿排版校对等工作。在此向为本项目付出辛勤劳动和智慧的所有研究者表示诚挚的感谢！
感谢妻子和女儿对我的理解与奉献！
最后还要感谢我的同行们对我的长期支持与鼓励。本书恳请各位学术同人和读者赐教。穆怀中2014年12月于沈阳第一章完善农村养老保险体系基本理论完善农村养老保险体系的基本理论主要包括养老保险生存公平与劳动公平理论、城乡二元工农劳动福利差理论、农民养老保险生命周期补偿理论和农村养老保险适度水平理论。养老保险生存公平与劳动公平理论是整个理论体系的基石，是建立农村养老保险给付适度下限和适度上限标准的理论依据。城乡二元工农劳动福利差理论是说明在二元经济结构下，为什么要给农民养老补偿的理论依据。农民养老保险生命周期补偿理论是在城乡农村社会养老保险实施条件下，政府财政要对哪些人进行补偿、补偿水平多高、补偿多长时间、以何种方式进行补偿的理论依据。农村养老保险适度水平理论是完善农村养老保险体系的理论主线，是从整体上说明农村养老保险给付多少为适度的理论依据。一养老保险生存公平与劳动公平理论
从城乡经济资源分配公平的角度出发，分配标准可以分为两个维度，一是城乡居民生存公平，二是城乡居民劳动公平。养老保险生存公平与劳动公平理论不仅是国民财富分配的公平性法则，同时也是完善农村养老保险体系的基本指导思想与实施理念。（一）养老保险生存公平与劳动公平理论内涵1.概念界定
生存公平是指任何社会成员都应该享有基本的生存条件，并与其他人的生存权利平等，这是社会成员应该享有的基本权利。在养老保险领域，生存公平是指社会个体遭遇年老、疾病、贫困等社会风险时，[1]政府为其基本生活提供必要的社会救助和生存安排，保证每一个社会成员都能够获得以恩格尔系数为标准的生存安全保障的收入再分配。
劳动公平是指任何社会成员有参加生产劳动和获得劳动报酬（包括薪酬、福利和社会保障）的基本权利。劳动公平包括两个方面的内容，一是劳动者享有平等的劳动机会；二是按多劳多得、少劳少得的原则进行收入分配。在养老保险领域，劳动公平建立在基于工作业绩[2]给予资格权利的基础上，是指多劳多缴（费或税），多缴多得，使劳动者的养老金享有量与劳动贡献相联系。劳动公平体现为劳动者个[3]人责任，其保障水平高于生存水平。
生存公平是劳动公平的基础，劳动公平是生存公平更高层次的发展。二者统一协调是社会财富收入分配的基本问题和内容。生存公平和劳动公平是社会公平的前提，只有在满足全体社会成员生存公平和劳动公平的基础上，才能使他们享有更广泛的社会公平。养老保险生存公平与劳动公平的理论价值及应用是由其丰富的理论内涵决定的。2.理论要素（1）生存公平是立足于“公民生存权利”的低梯度收入分配标准
保障人的正常生存水平，消除贫困的低梯度本质指标，是划分生存公平的基准，也是建立社会保障的起点。生存公平是社会公平保障系统中的底线，是国民财富分配正义的低梯度指标。在满足了生存公平的财富分配基础上，再通过劳动公平的分配制度来满足人的其他需求或更高层次的需求。按照财富分配满足生存公平的要求，国家财政有责任和义务通过实施再分配制度安排，为全体国民提供基本生存安全的保障网。建立城乡社会保障体系应该以“生存公平”准则为切入点和基点。在农村养老保险体系建设中，生存公平是设立养老保险适度水平下限的标准。（2）劳动公平是立足于“差别原则”的高梯度收入分配标准
劳动公平是尊重人的多层次需求，强调权利与义务相对等，鼓励多劳多得的利益分配机制。人的工作积极性不仅与个人实际报酬多少有关，更与人们对报酬的分配是否感到公平密切相关。人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得到的报酬与他人进行比[4]较，并对公平与否做出判断。反映经济增长尺度的高梯度本质指标，是测定劳动公平的基准。社会成员在解除生存危机、实现低梯度经济公平分配标准之后，有追求更高层次、多样性需求的期望，这些期望凝聚成对私有产权的保护和多劳多得分配机制的拥护。在社会保障领域，劳动公平是指多劳多缴，多缴多得，使劳动者的社会保障享有量[5]与劳动贡献相联系。在农村养老保险体系建设中，劳动公平是设立养老保险适度水平上限的标准。3.理论价值
生存公平与劳动公平理论以人的生存权利为出发点，提供了一个国民财富公平分配的基本机制。第一，它有利于收入分配理论的深化，提出了收入分配中两个梯度上的分配格局。第二，它为度量城乡二元经济条件下劳动不公平的程度，以及测算工农劳动福利差距提供了理论基础。第三，它为国家财政实施收入再分配目的、手段及方向提供了指导，国家财政转移支付应以解决社会成员的生存公平问题为重点，并以不损害劳动公平为准则来实施。第四，它为城乡社会保障体系建设指明了方向，中国在经济不发达、城乡二元经济结构差异明显的条件下，只能构建以生存公平为保障下限、以劳动公平为保障上限、以解决民众最基本生存需求为主要目标、保障项目比较齐全且内容比[6]较完备的社会保障体系。（二）养老保险生存公平与劳动公平理论框架及分析
养老保险生存公平与劳动公平理论为完善农村养老保险体系提供了理论支撑和路径指导。首先，农村养老保险体系的完善要集中体现“生存公平”的准则，使农村老年人口能够获得免除贫困危机、享有生存基本权利的制度保障；其次，农村养老保险体系的完善在保障“生存公平”的基础上，还要集中体现“劳动公平”的准则，使养老金享有量与劳动贡献相联系，满足农村老年人不同消费层次的需要。养老保险生存公平与劳动公平理论对完善农村养老保险体系过程中的制度设计、覆盖范围、给付水平及责任主体等方面都具有重要的指导意义。养老保险生存公平与劳动公平的理论框架见表1-1。表1-1 养老保险生存公平与劳动公平理论框架1.完善农村养老保险体系满足生存公平
依据生存公平的理论内涵，农村养老保险制度设计要集中体现对人的基本生存权利的项目安排。农村社会养老保险实行的是基础养老金与个人账户相结合的模式，其中基础养老金由财政全额负担，个人账户由农民个人缴费。基础养老金由于其“普惠”性质、待遇维持生存水平、给付时间持续终身等特点，更多地体现生存公平的功能。完善农村养老保险体系要继续坚持和提升基础养老金的生存公平功能，为农村老年人口提供最基本的生存保障安全网。
生存公平提出农村老年人享有平等的生存保障权利，这就要求农村养老保险制度的覆盖范围要做到人人享有的全覆盖层次，并且这种覆盖范围是沿着“结果公平”为导向的路径来实施的，意味着农村老年人享受到的生存保障待遇（如基础养老金）是与其国民身份相联系的，具有非排他性。
农村社会养老保险基于生存公平标准的给付集中体现在承载生存公平功能的基础养老金账户上。基础养老金水平的确定要与农村老年人的生存需要相联系，满足其最低生存要求，并且随着经济发展和农村居民消费水平的提升而进行动态调整。一般情况下，基础养老金的替代率下限应依据农村恩格尔系数水平设定。
维护社会成员基本生存公平的责任主要在于政府。政府是为了满足社会的某种集体需求而从原始无政府状态中产生出来的，政府起源[7]的背后掩藏着一种分配上的动机。对生存权的保护是全体社会成员对政府的共同愿望，政府通过再分配机制承担提供养老生存保护的责任是政府职能的体现。同时，农民养老的生存需求具有类公共物品的性质，而政府是公共物品的最佳供给者。2.完善农村养老保险体系满足劳动公平
依据劳动公平的理论内涵，农村社会养老保险制度应设计满足不同养老消费需要、使养老金的享有量与缴费贡献相联系的项目安排。农村社会养老保险实行的是基础养老金与个人账户相结合的模式，其中基础养老金由财政全额负担，个人账户由农民个人缴费。个人账户养老金由于其属权清晰、多缴多得等特点，更多地体现出劳动公平的功能。完善农村养老保险体系要继续坚持和提升个人账户养老金的劳动公平功能，更好地保护个人账户养老金的安全性和收益性，更多地体现多贡献多享受的激励机制。
劳动公平是对人的劳动权利及分配正义的保护，每一个老年人都曾经是劳动者或者以其他方式对经济发展做出贡献，每一个农民都享有老年生存保障的权利，也享有按劳动贡献分享经济发展成果的权利。农村社会养老保险要为农民提供公平的缴费机会与选择自由，这就要求它的覆盖范围要做到全覆盖的层次，并且这种覆盖范围是沿着“机会公平”为导向的路径来实施的，意味着农民人人享有参保的机会和选择缴费档次的自由。
农村社会养老保险基于劳动公平标准的给付集中体现在承载劳动公平功能的个人账户养老金上。个人账户养老金水平的确定要与农民的参保缴费贡献相联系，充分体现多缴费多享受的原则，在农村老年人以基础养老金账户满足生存需求的基础上，利用个人账户养老金提高农民的养老保障水平。同时，个人账户养老金在长期的基金管理运营中还应该获得分享经济发展成果的机会，例如通过资本市场运营或集体经济补贴等方式在保值的基础上实现增值。另外，农村养老保险基于劳动公平标准还体现在依据农村人均收入水平来划定养老保险适度水平上限。一般将农村居民劳动收入的50%设为社会养老保险适度上限。
维护社会成员劳动公平的责任主要在于个人、政府和集体。个人根据养老需求和缴费能力自由选择缴费档次，并根据缴费贡献获取对应的保障待遇；政府作为规则的制定者，保证农民参加养老保险制度的机会公平和程序公正，同时给予农民参保缴费激励性质的补贴；集体经济组织以分享经济发展成果为准则对参保人缴费给予补助。3.城乡养老保险对接过程中满足生存公平与劳动公平
在城乡养老保险关系转移接续过程中如何实现平滑对接是一个亟待解决的现实问题，这其中涉及三个理论与实践上的操作难点：一是城乡养老保险的保障项目和水平如何对接；二是城乡养老保险的缴费年限如何折算；三是转移接续后养老保险待遇如何确定等。养老保险生存公平与劳动公平理论对农村人口乡城迁移及跨区域流动过程中的城乡养老保险制度对接具有重要的指导意义。
按照城乡养老保险对接过程中满足生存公平的要求，在养老保险关系城乡转换过程中应保证城乡老年人口基本生存需要的权利，自然享受流入地养老保险制度中具有生存公平功能的基础养老金待遇（转移接续后享受的基础养老金应按照老年人口的生存需求以及缴费年限的折算而定）。养老保险关系城乡转移接续后，所得基础养老金的水平应不低于流入地的恩格尔系数水平。
按照城乡养老保险对接过程中满足劳动公平的要求，城乡养老保险制度中具有劳动公平功能的个人账户可以直接转移接续，这是因为具有劳动公平功能的个人账户是属权清晰的个人资产，它可以由劳动者随身携带，随着劳动者的流动而流动。此外，在折算城乡养老保险待遇转换过程中的缴费年限时也要遵循劳动公平原则，按照城乡劳动者参保缴费与所得的相对贡献进行换算。二城乡二元工农劳动福利差理论
二元经济差异影响工农业部门之间的国民收入分配格局，导致城乡劳动力配置及收入与GDP分配不对称，并显现出农业劳动收入低于非农业劳动收入的长期特征。为了能够度量城乡二元经济结构的异质化程度以及揭示农村养老保险财政补偿的合理要求，引入“福利差”概念并提出城乡二元工农劳动福利差理论。（一）城乡二元工农劳动福利差理论内涵1.概念界定
城乡二元福利差是在二元经济结构条件下，初次分配存在的经济福利差异。它是一种主体性经济福利差，是衡量工农业劳动者的经济福利异质化程度的最简单、最直接的核心指标。为理解二元福利差的概念，首先需要介绍两个概念：现实状态和均衡状态。
现实状态与均衡状态是代表工农业部门产业结构与就业结构的不同协调程度的状态。现实状态指农业和工业增加值比重、劳动力数量比重、劳动报酬分配系数的实际发展状态。一般情况下，在一个国家[8]或地区从低水平均衡向高水平均衡过渡的过程中，其工农业经济分配的现实状态是工农业劳动贡献与分配不对称的状态。均衡状态是指工农业部门二元经济结构消失时的状态，是一种城乡劳动力配置及收入与GDP分配相对称、产业结构与就业结构相协调的状态。当农业增加值比重（农业增加值占GDP的比重）与劳动力就业比重（农业劳动力占全部劳动力的比重）相一致、农业劳动报酬分配指向合理目标的时候，就意味着农业经济分配进入了均衡状态；当工业增加值比重与劳动力就业比重相一致、工业劳动报酬分配指向合理目标的时候就意味着工业经济分配进入了均衡状态。
二元福利差是指劳动主体在工农产业经济分配现实状态和均衡状态下的人均劳动收入差距，并在消减掉城乡居民消费价格差异后的福利差距，它是一个从生产领域出发，在生活领域显化的过程。
依据不同参照对象，二元福利差分为二元工农福利差、二元农业福利差和二元工业福利差。其中，二元工农福利差是指现实状态下农业和工业的福利差距；二元农业福利差是指农业在现实状态和均衡状态下的福利差距；二元工业福利差是指工业在现实状态和均衡状态下的福利差距。2.理论要素（1）城乡二元福利差是从“福利”角度衡量二元经济差距的核心指标
二元福利差是从产业分工层次的角度出发，衡量工农业经济在偏斜运行过程中，劳动主体从事第一产业和第二、第三产业活动福利差距的核心指标。工农二元经济差别体现在3个维度上，一是工农劳动生产率存在差异；二是在同样劳动生产率条件下，工农劳动报酬分配系数存在差异；三是在劳动生产率和劳动报酬分配系数相同的条件下，城乡消费价格存在差异。为了能够全面评价工农综合利益关系，将劳动生产率、劳动报酬分配系数和城乡消费价格进一步综合成“福利”指标，组成以“二元福利差”为代表的福利层次数量表达形式。[9]（2）二元福利差是以劳动公平为原则，以均衡状态为福利分配标准的工农产业福利差距
二元福利差具有两个属性层次，表现为第一层次福利差和第二层次福利差。第一层次福利差是工农产业之间的全距福利差，是对二元经济福利差距的直接观察和简单理解；第二层次福利差是农业福利在现实状态与均衡状态之间的福利差距和工业福利在现实状态与均衡状态之间的福利差距，是对二元经济福利差距的深层次观察和深化理解。第一层次福利差遵循传统上度量二元经济差距的全距视角，在反映二元经济差距的集中趋势上具有一定的代表性，但是无法判断产业内部的福利分配状况以及合理的工农经济福利分配标准。同时，缩小工农差距也不能简单地把农业福利按工业福利标准衡量和提高。第二层次福利差采用度量二元经济差距的新视角，按照劳动公平的分配原则，将“同等劳动力数量获得同等财富份额，劳动报酬分配系数指向合理目标”作为经济福利分配的均衡状态，并将均衡状态作为农业和工业经济福利合理分配标准，进而用来度量农业和工业自身的经济福利分配差距。（3）二元福利差中的福利均衡具有二重性
工农业福利均衡的二重性体现在两个方面，一是工农劳动生产率趋同、劳动报酬分配系数合理化的劳动公平福利均衡；二是在劳动公平福利均衡基础上，工农产业劳动报酬分配系数差异与城乡消费价格差异相抵消的生存公平福利均衡。劳动公平福利均衡是产业分工深化的必然结果，劳动公平福利均衡是二元经济结构消失的重要标志。生存公平福利均衡是城乡高度协调的理想状态，是指工农劳动者在城乡分布中享受无差异的基本生活条件。二元福利差的运行原理就是工农产业经济分配从追求劳动公平福利均衡延展到生存公平福利均衡的过程。（4）二元福利差将随经济发展在波动中逐渐缩小
在一个国家或地区的经济发展从低水平均衡向高水平均衡过渡期间，随着农业现代化的逐步实现、工农产业分工的深化以及农村剩余劳动力向非农产业的转移对农村劳动生产率的影响，工农劳动生产率将逐步趋同，工农劳动报酬分配系数将趋向合理。在这一过程中，二元福利差将不断缩小直至消失，工农产业劳动主体的福利将逐步接近均衡状态。当工农产业福利均衡发展时，二元经济结构将基本消失，而城乡地理分布和产业分工将持续存在，但城乡之间和工农产业之间的经济分配差别将基本消失。3.理论价值
二元福利差以度量城乡居民劳动和社会保障福利差距为出发点，提供了一个分析二元经济和城乡协调发展的新视角。第一，二元福利差有利于二元经济理论的深化，揭示了劳动福利差异是工农二元分割与制约城乡劳动力流动的核心因素。第二，二元福利差为产业结构与就业结构的协调发展建立理论依据，为产业升级改造和劳动力转移的内涵与质量提供参考依据。产业升级改造与劳动力“乡—城”迁移应以二元福利差距不断缩小为目标。第三，二元福利差可以作为检测城乡二元经济结构大小和有无的核心指标。二元福利差距越大，二元经济异质化程度越高，反之亦然。第四，二元福利差有利于测定国民财富初次分配与再分配的“适度”标准，二元福利差逻辑结构中的均衡状态福利可以作为国民财富初次分配的适度标准，二元福利差的规模则可以作为国民财富再分配的限度。第五，二元福利差可以被用来衡量发展中国家或地区在产业结构升级与跨越式发展阶段对农民造成的福利损失大小，进而为“工业反哺农业”阶段农村养老保险的财政补偿提供理论依据。（二）二元工农劳动福利差模型及分析1.指标选取
二元福利差是工农二元差内在逻辑的展开与深化，依据理论内涵构建的指标体系见表1-2。同时对指标体系做以下几点说明。表1-2 二元福利差测定的指标体系
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