作者：周毅
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国际医疗体制改革比较研究试读：
序言
与世界发达国家及发展中国家相比，中国医疗资源稀缺性和失衡性问题尤其突出，其医疗体制是世界特殊问题体制。近年来，“新医改”实施方案摸石过河，蜻蜓点水，浅尝辄止，隔靴搔痒，成效甚微。一是医疗资源布局、配置及结构不合理问题尚未根治，医疗资源地域差别、城乡差别和人群差别失衡局面依旧严重，国民健康不确定不稳定因素增多，人均医疗资源占有量居于世界下游水平，稀缺的医疗资源约束性不断增强，难以维持中等发达国家的健康水平。二是银发浪潮压力巨大，财政投入不足，“泛市场化”取向的“旧医改”致使医疗资源垄断性，供需双方信息不对称，宗旨灵魂颓废，道德风险犹存，公共卫生体系支离，医保制度残缺，医保水平低，医疗服务公平性差，补贴模式不明，“药事服务费”添乱，医疗纠纷增多，“看病难看病贵看不好病”等问题普遍存在。三是外部效应导致利益外溢性现象，协同整合效果差，不仅关系到政府利益，即中央与地方政府之间财政投入比例及事权的控制，乃至政府各部门利益摩擦；也关系到医疗供方利益及其内部间利益协调；还关系到医疗需方利益，尤其是其内部间利益分配，如何使有限医疗资源均衡最大化只是纸上谈兵，各类问题错综复杂，雪上加霜，日益凸现，酿成恶果：
健康需求无限性与优质医疗资源有限性的矛盾；医疗服务社会公益效益最大化与医院及医师个人利益最大化的矛盾；广大民众“看病难看病贵看不好病”与少数特权阶层医疗资源垄断性的矛盾；医疗费用持续高涨与民众购买力相对缩小的矛盾；医疗支出占财政总比重每况愈下与居民医疗支出比重节节攀升的矛盾；医保政府投入有限与医疗成本上升的矛盾；医疗服务需求层次多样化与医院服务产品单一化的矛盾；高技术性、专业性及信息不对称性与医疗服务可及性、安全性、有效性的矛盾；贫困人口治疗不足需求低端化与富裕人口治疗过度需求高端化的矛盾；政府财力投入过低与社会资本准入门槛过高的矛盾；基层医疗卫生机构日益萎缩与公立医院发展规模盲目扩张的矛盾；个别医院内部运行高效率与政府监管低效能的矛盾，即效率与公平的矛盾等等，各类矛盾相互交织，盘根错节，愈演愈烈，形成“新医改”制约机制，加剧原本紧张的医患供需矛盾，由可为社会所承受到难以承受，市场机制、政策调控、法规契约三法失灵，后续发展空间难以为继。因此，如何调整完善“新医改”实施方案，实现医疗资源均衡发展，是无论从理论还是实践方面都亟待解答的重大课题。
周毅博士的论著《医疗体制改革比较研究》，在深入探讨医疗体制改革理论及其相关性辨析基础上，比较分析了美国、德国、英国、日本、俄罗斯等主要发达国家“新医改”经验教训，描述中国医疗体制改革轨迹，探寻治理医疗体制“市场失灵”和“政府失灵”有效途径，提出加快调整完善“新医改”实施方案新思路。与其他相关研究比较，其主要贡献是：
1.揭示医疗体制改革发展一定要适应健康生产力发展矛盾运动规律。通过对主要发达国家及中国医疗体制改革经验教训比较分析发现，医疗体制改革与健康生产力发展二者关系表现为“基本适应→基本不适应→基本适应”的矛盾运动，健康生产力发展决定医疗体制改革发展，居支配地位，是医疗体制改革发展动力源泉和物质基础，在一定条件下，医疗体制改革发展对健康生产力发展的反作用尤为突出。医疗体制改革发展是健康生产力发展的产物，只有提供足够医疗体制改革成果，健康生产力才能可持续发展。成功经验是根据医疗体制改革一定要适应健康生产力发展规律，实现医疗服务福利性、公平性、可及性、规范化、精细化、均衡化；失败教训是违背医疗体制改革一定要适应健康生产力发展规律，加大医疗布局、资源分配、患者待遇及病种医疗差距，致使医疗体制改革发展失衡。
2.分析中国医改从“统包统揽”走向“过度公立化”的体制机制因素。描述中国医疗体制改革轨迹，从建国初期“统包统揽”到改革开放后“旧医改”时期“过度市场化”，再到目前“新医改”时期可能“过度公立化”趋势，致使医疗资源使用效率全球最低、医疗费用全球较高。探讨其从一个极端似乎走向另一个极端的深刻历史背景和纷繁复杂的现实国情。揭示中国“旧医改”失误主因是违背医疗体制改革一定要适应健康生产力发展规律，忽视医患之间天然权力关系，违背医疗卫生“反市场化”公益天性；解剖公立医院改革的不彻底性、不完整性，究其“医殇”根源，在于财政约束、路径依赖和特殊利益集团关系盘根错节，强权弱法，传统体制机制未根本动摇，加剧医患关系紧张，致使患者灾难波及广大民众，城门失火，殃及池鱼。
3.研究公立医院与私立医院改革发展相互作用的辩证关系。基于矛盾发展不平衡性原理及主要矛盾和次要矛盾辩证关系，运用两点论与重点论分析，在医疗体制改革发展多元化矛盾中，公立医院是主要矛盾，起主导、支配和决定作用。私立医院是次要矛盾，处于从属地位。公立医院与私立医院如鸟之双翼，车之双轮，相辅相成，形影相随，缺一不平，缺一不飞，二者在一定条件下相互转化。阐释私立医院改革发展的开放性、创新性、突破性、竞争性与公立医院改革发展相对稳定性、保守性、封闭性、约束性矛盾的运动规律。根据强制性公益、强制性私益、志愿性公益和志愿性私益等四种历史必然选择，公立医院、私立“非营利”医院与私立营利医院三驾马车竞相发展是市场配置资源决定性作用的必然结果。私立医院供需双方以市场为主，政府为辅，在市场失灵情况下实行政府干预，通过管控下的竞争提供医疗服务；而公立医院供需双方以政府为主，市场为辅，在政府失灵后引入市场机制提高效率。公立医院志愿选择非营利性公益服务，具有纠正政府和市场双重失灵功能。医疗服务市场是不完全市场，极易产生不确定性、利益外溢性及契约失灵等市场失灵现象：一是医疗服务产品、疗效、费用及患者风险的不确定性；二是患者对健康偏好程度相异，健康无价；三是医疗服务利益外溢性产生外部效应，损失效率；四是供需双方信息不对称，表现为契约失灵，医师可能欺骗消费者，损害患者利益。需要政府机制干预，委托公立医院弥补医疗市场失灵的损失。同时，政府难以对公共事务无论巨细全盘干预，不但有责任提供“公共产品”和“准公共产品”，还要为弱势人群提供“私人产品”，显得力不从心，致使“政府失灵”。公立医院提供的公共产品具有公益性、福利性、公平性，可直接或间接弥补政府失灵。
4.论证公立医院和私立医院存在的历史必然性和现实可能性。研究发现，政府和市场在提供公共物品方面的局限性为非营利组织提供了发展契机。与医疗供给体制多元化相适应，营利医院服务具有多项选择性，倾向于为“富裕人口”服务；而公立医院因体制僵化，医疗产品市场供给交易成本过高，难以满足患者多样化需求，需建立交易成本较低的可替代性新体制；相比之下，私立非营利医院体现的非分配约束、平等竞争、透明信任和社会参与等组织特性，不仅可协同政府调控和市场机制进行医疗体制结构和功能优化，又能有效降低交易的隐性成本，防止道德风险，在提供社会满意的多层次和多样化优质服务，尤其是满足低收入人群的需求方面优势明显，而且经营理念非投机性的利润攫取及“非分配原则”，也是对医师投机行为的有力约束，以较低交易成本实现公益性目标。
5.探寻治理医疗体制“市场失灵”和“政府失灵”有效途径。围绕“钱何来？钱何去？钱何用？”议题，针对垄断性、外部性、信息不对称、公共产品供给短缺等问题，对症下药，坚持医疗卫生公益天性及救死扶伤人道主义宗旨，借鉴发达国家“新医改”成功经验，参照浙江第一医院改革典型案例，倡导“以人为本，全民覆盖”医疗文明观，科学的宏观调控与适度自由的市场调节双轮驱动，协调政府主导资源配置与市场公平竞争关系，医改政策导向性与医疗立法强制性统一，理顺患者就医和医师行医两种行为关系，缓解医院及医师个人利益最大化与公益性社会效益最大化的矛盾。建立完善社会事业新型法人治理结构和激励约束机制，建立健全筹资、付费、全科医师、医疗院管理和医保基金等核心制度，所有权和使用权分离，医药分开，营利性与非营利性医院分类管理，树立医院品牌，建立全科医师“守门人”制度，构造“全覆盖多层次低标准”的基本医疗保障体系及弱势群体医疗救助机制，达到医疗资源供需平衡，医疗法制健全，立法确保患者知情权、自愿权、保密权和选择权。坚持医疗文明公益性、公平性、公共性、预防性、强制性、可及性，实现医疗福利充分利用、平均分配和人人共享，以期多样化、人性化、均衡化、规范化、法制化、标准化，不断满足民众日益增长的健康需求。
6.提出加快调整完善“新医改”实施方案新思路。医疗筹资机制从社会福利制度向社会保险制度，从筹资与服务一体化向筹资与服务分离精细化，从按个人工资标准预算拨款向按医保费缴纳数量拨款，从侧重资金来源向加强资金流向控制转型；医护重心从“治疗导向”向“健康导向”，医患关系冷若冰霜向医患互动合一，计划医疗向护理医疗，热衷“治已病”向热衷“治未病”转型；弱势群体疗救制度从临时性、零散状、应急型、作秀式向长线型、常态式、周全性、规范化转型；付费方式从“以药补医”向按人头、零差率的基本药物制度，从以营利为主向以控制成本为主转型；医疗治理体系从野蛮向文明，无序向有序，人治向法治，“关系”向规则，医疗行政化向全科医师当家做主放权增效转型；政府职能从医疗机构直接兴办者、投资者向医疗事业发展的推动者、服务者、监管者转型；医疗资源分配方式从按身份享受向全国统一医保，特殊性稀缺性垄断性向普及化标准化均衡化，医疗利益集团从博弈向均衡转型。
综上所述，周毅博士论著提出的加快调整完善“新医改”实施方案新思路，既关系社会和谐、政治稳定、国家富强的长治久安，也与人民基本生存安全、温饱需求与发展愿望息息相关，是政府向社会提供基本公共服务、共享改革发展成果的战略选择，是维护社会公平正义、满足民众医疗卫生需求、增强民众健康素质、提高民众生活质量有效途径。李兰娟2015年秋（中国工程院医学部院士、全国政协委员）
摘要
与世界发达国家及发展中国家相比，中国医疗资源稀缺性和失衡性问题尤其突出。“新医改”实施方案摸石过河，成效甚微。一是医疗资源布局、配置及结构不合理问题尚未根治，医疗资源地域、城乡和人群差别失衡局面依旧，国民健康不确定因素增多，人均医疗资源占有量居于世界下游水平，医疗资源约束性不断增强，难以维持中等发达国家的健康水平。二是银发浪潮压力巨大，财政投入不足，“泛市场化”取向的“旧医改”产生恶果，“看病难看病贵看不好病”等问题普遍存在。三是外部效应导致利益外溢性现象，中央与地方政府之间协同整合效果差，供需双方利益集团内外摩擦，引发各类矛盾，加剧原本紧张的医患供需矛盾，由可为社会所承受到难以承受，市场机制、政策调控、法规契约三法失灵，后续发展空间难以为继。因此，如何调整完善“新医改”实施方案，实现医疗资源均衡发展，是理论与实践都亟待解答的重大课题。
在深入探讨医改理论及其相关性辨析基础上，比较分析了中外主要发达国家“新医改”经验教训，与其他相关研究比较，本文主要贡献是：
1.揭示医疗体制改革发展一定要适应健康生产力发展矛盾运动规律。比较分析发现，医疗体制改革与健康生产力发展二者之间的关系表现为“基本适应→基本不适应→基本适应”的矛盾运动，健康生产力发展决定医疗体制改革发展，居支配地位，是医疗体制改革发展动力源泉和物质基础，在一定条件下，医疗体制改革发展对健康生产力发展的反作用尤为突出。医疗体制改革发展是健康生产力发展的产物，只有提供足够医疗体制改革成果，健康生产力才能可持续发展。成功经验是根据医疗体制改革一定要适应健康生产力发展规律，实现医疗服务福利均衡化；失败教训是违背医疗体制改革一定要适应健康生产力发展规律，加大医疗布局、资源分配、患者待遇及病种医疗差距，致使医疗体制改革发展失衡。描述中国医疗体制改革轨迹，从建国初期“统包统揽”到改革开放后“旧医改”时期“过度市场化”，再到目前“新医改”时期可能“过度公立化”趋势，致使医疗资源使用效率全球最低、医疗费用全球较高。探讨其从一个极端似乎走向另一个极端的深刻历史背景和纷繁复杂的现实国情。揭示中国“旧医改”“基本不成功”主因是违背医疗体制改革一定要适应健康生产力发展规律，忽视医患之间天然权力关系，违背医疗卫生“反市场化”公益天性；解剖公立医院改革的不彻底性、不完整性及形式主义猖獗，究其“医殇”根源，在于财政约束、路径依赖和特殊利益集团关系盘根错节，强权弱法，传统体制机制根基未根本动摇，加剧医患关系紧张，致使患者灾难波及广大民众，城门失火，殃及池鱼。
2.论证公立医院与私立医院改革发展相互作用的辩证关系，揭示公立医院和私立医院存在的历史必然性和现实可能性。基于主要矛盾和次要矛盾辩证关系及矛盾发展不平衡性原理，运用全面性视角的两点论及重点论分析，在医疗体制多元化矛盾中，公立医院是主要矛盾，起主导、支配和决定作用。私立医院是次要矛盾，处于从属地位。公立医院与私立医院如鸟之双翼，车之双轮，相辅相成，形影相随，缺一不平，缺一不飞，二者在一定条件下相互转化。阐释私立医院改革发展的开放性、创新性、突破性、竞争性与公立医院改革发展的相对稳定性、保守性、封闭性、约束性矛盾的运动规律。根据强制性公益、强制性私益、志愿性公益和志愿性私益等四种历史必然选择，公立医院、私立“非营利”医院与私立营利医院三驾马车竞相发展是市场配置资源决定性作用的必然结果。私立医院供需双方以市场为主，政府为辅，在市场失灵情况下实行政府干预，通过管控下的竞争提供医疗服务；而公立医院供需双方以政府为主，市场为辅，在政府失灵后引入市场机制提高效率。公立医院志愿选择非营利性公益服务，具有纠正政府和市场双重失灵功能。研究发现，私立非营利医院体现的非分配约束、平等竞争、透明信任和社会参与等组织特性，不仅可协同政府调控和市场机制进行医疗体制结构和功能优化，又能有效降低交易的隐性成本，防止道德风险，在提供多层次和多样化优质服务，尤其是满足低收入人群的医疗需求方面优势明显。
3.构建治理医疗体制“市场失灵”和“政府失灵”的长效机制。围绕“钱何来？钱何去？钱何用？”议题，针对垄断性、外部性、信息不对称、公共产品供给短缺等问题，对症下药，科学的宏观调控与适度自由的市场调节双轮驱动，协调政府主导资源配置与市场公平竞争关系，医改政策导向性与医疗立法强制性统一，理顺患者就医和医师行医两种行为关系，建立完善社会事业新型法人治理结构和激励约束机制，树立医院品牌，建立健全筹资、付费、医院管理及全科医师“守门人”核心制度，构造“全覆盖多层次低标准”的基本医疗保障体系及弱势群体医疗救助机制，立法确保患者知情权、自愿权、保密权和选择权。坚持医疗文明人道性、公益性、公平性、专业性、预防性、可及性、多样性，提出“新医改”实施方案从特殊性、稀缺性、垄断性向法制化、标准化、均衡化、人性化转型新思路。
关键词：医疗体制 改革 发展 比较研究 国际国内
Abstract
Compared with most developed and developing countries in the world，China has to deal with the obvious problems of medical system such as medical resources scarcity and unbalanced medical allocation.It is agreed that the previous medical reform scheme for implementation with the character of“touch stone across the river”，proved not so successful and needs further reforms with new notions.
First，the problems of Chinese medical system have not been properly solved，especially in the fields as follows：the unreasonable problems of the distribution of medical resources，configuration and structure; the radical imbalances among regional，urban and rural medical resources and the population who can obtain the medical services; the increased uncertainty of national health status.In addition，the per capita possession of medical resources in China is in a lower level than those of in many other countries，with medical resources constraint increased and is difficult to maintain the similar healthy level of moderately developed countries.
Second，the“grey hair wave”pressure to the medical system is enormous，in addition to the comparatively lack of financial investment on medical industries; the so-called market-orientated of previous medical reform in China did not proceed as expected，resulting in the major problems of difficult and expensive medical treatment in China.
Third，it is the major task need to be answered in theory and practice on how to adjust and improve the implementation of "new medical reform"，so as to realize the balanced development of medical resources，under the situation that there are external effects leading to the spillover benefits of medical market，and the poor collaboration and integration between the central and local governments.Moreover，the insufficient supply of medical services resulting in internal and external frictions between different interest groups，has caused all kinds of contradictions，exacerbated the already tense of doctor-patient relationship，which may be too cost for the society to bear.So it is important to combine the market，policy regulations and social contracts to obtain sustainable medical development.
The dissertation discusses the theories relative to medical reforms based on the comparative analysis of "experience and lessons of the current medical reform" in China and main developed countries.Compared to other relevant studies，the main contributions of this dissertation are:
First，reveals the development of medical system reform must adapt to the law of contradictive movement and the productive forces of the medical market.Comparative analysis found that，the reform of the medical system and the productive forces of medical market should keep the rational relations.On the one hand，the healthy development of productivity of medical market determines the development of medical system reform; on the other hand，the medical system reform is the power source and institutional basis，which，under certain conditions，have great effects on the sustainable development of medical market.Description of China's medical system reform path，from the "turnkey" medical system after the foundation of the People’s Republic of China，to the "old reform "period which laid too heavily on the solely market-oriented system，and then to the current "new medical reform "period which government changed to shoulder more responsibilities，showed that China has been taken great efforts to combat the inefficient，expensive medical systems，and the imbalanced medical resources allocation all over the country.International experiences indicate that it is vital yet difficult to design the good medical systems to keep the balance of the market forces and the public goods nature of medical services.
Second，the dissertation discusses the structure of the medical services suppliers who laid the foundation of sustainable medical system.It is the historical necessity and practical possibility that requires the proper allocation between the public and private hospitals to realize the development of new reform.While China has tried to ensure that the in the medical system，public hospital play dominant and decisive role to offer public goods，private hospital，in a subordinate position，will be more market driven to offer the variety of the medical services besides what the public hospitals has offered.In a way，public and private hospitals are as the two wings of a bird，or wheels of the car，to be complementary with each other.In the market condition，the private hospitals try to provide medical services according to the rule of market competition.And the public hospitals supported by the government primarily，should meet the public’s basic health requirements and gradually adapt to certain market mechanisms to improve the efficiency.The study found that many countries’ reform experiences can be useful for China to improve medical systems with characteristics of non-distribution constraint，equal competition，transparent and social participation.The new reform aims to promote the private hospitals to work together with the public hospitals by providing multi-level medical services with quality and diversification，and especially have obvious advantages to meet the needs of low-income people's medical demand.Furthermore，it should not only optimize the structure and function of medical system which is collaborative with government regulations and market mechanism，but also can effectively reduce the hidden costs of trading and prevent moral hazard.
Third，the dissertation explores the governance of medical system of "market failure" and"government failure" in scientific way.The effective medical system reform should resolve the basic problems such as questions of "where does the money come from? Where did the money go? How to make good use of the money?" Based on the efficient medical system，the medical system and mechanism reform should make the map road to prevent monopoly，externalities，asymmetric information，public goods supply shortages and other issues.Under the unified medical reform policy guidance and mandatory medical legislation，Chinese medical systems reform should move towards the coordination of government leading resource allocation and fair market competition，straighten out the relationship between patients and doctors' practice，set up and improve the medical enterprise’s model of corporate governance structure，incentive and restraint mechanism，construct mechanism of the full coverage with multi-levels of the basic medical insurance system and medical assistance to vulnerable groups，adopt legislation to ensure the patients’ informed rights，privacy rights and freedom of medical choices.Adhere to the aims of medical civilized humanity，fairness，professionalism，accessibility and diversity，the paper puts forward the new medical reform scheme for implementation of transformation with the new principle of legalization，standardization，equalization and humanization.
Key Words：medical system；reform；development；comparative research；home and abroad1绪论
阐释“新医改”研究背景和意义，说明研究理论和方法，探讨主要贡献及可能的创新亮点，辨析相关性概念。1.1 研究背景和意义
医疗卫生体制改革是长期、复杂、艰巨的系统工程，经济学诺奖得主萨缪尔森和诺德豪斯在巨著《经济学》中，曾形象地称其是“永不消失的魔咒”。1.1.1 研究背景
医疗体制包括管理体制和运行机制两个方面，是现代国家治理体系成熟标志，是社会保障制度重要组成部分，具有社会减震器和经济稳定器功能。医疗体制改革既是世界各国普遍性超级难题，也是中国民生国计百年大业，是领域宽广、学科繁多、矛盾深重的系统工程，关乎全球72亿人口福祉和中国近14亿民众健康。无论是发达国家，如美国、俄国、加拿大、日本，以及德国、英国、法国、意大利等欧盟各国，还是发展中国家，如印度、巴西、南非等，无一例外将医改列为政府决策主题。在西方国家标榜的民主与自由旗帜下，承诺解决医疗难题往往成为政治家“忽悠”选民的噱头。
纵观世界各国医改，大致可归纳为政府与市场两大基本路径，分别以英国和美国为典型代表。早在1948年英国就建立了政府主导的医疗福利保障制度，实行全科医师“守门人”制度，初级保健服务覆盖全民，试图解决“病有所医”和“看得起病”两大问题。但什么都看，什么都难看好，而转诊到医院却费时费力；与此同时，医疗投入缺口不断加大，普通医院医护人员紧缺、床位不足，核磁共振仪、CT机、彩超等设备空白，服务质量和疗效安全欠佳，患者满意度低。
大相径庭的是，美国主要依靠市场机制解决医疗服务问题，私立医院及诊所在全国大小社区遍地开花，虽说市场竞争可提高效率、确保公平，而且政府公共保险及补贴向贫困人口和老龄人口等弱势群体倾斜，但政府主办的非营利性医院稀缺，小企业员工、个体户、临时工等既买不起私人医保，也难以享受政府公共保险，医疗服务可及性差。从克林顿总统时期就开始精心设计医疗保险全覆盖蓝图，但被强势的既得利益集团扼杀；奥巴马总统时期更是为实施全民医保方案费尽周折，两党纷争，唇枪舌剑，甚至闹到2013年10月1日至10月17日国会关门。
2006年，中国“新医改”在民众期盼和百家争鸣中启程，一路荆棘，步履维艰。一是作为世界人口最多的发展中国家，历史条件薄弱、人均资源贫瘠、人口老龄化加速、城市化膨胀、生态环境恶化、公共财政能力有限、区域发展失衡、贫富分化差距有增无减等特殊国情制约因素积重难返，导致医疗资源地域差别、城乡差别和人群差别严重失衡，国民健康不确定不稳定因素增多，难以维持中等发达国家的健康水平；二是利益错综复杂，不仅关系到政府利益，中央政府与地方政府之间财政投入比例及事权的控制，乃至政府各部门利益摩擦；也关系到医疗卫生提供者利益及其内部之间利益协调；还关系到医疗卫生受益者利益，尤其是其内部之间利益分配，如何使有限的医疗卫生资源均衡最大化，任重道远；三是面临两次卫生革命挑战，既要防治影响居民健康的“十大杀手”的慢性病，又要防治挑战公共安全的传染病。1.1.2 研究意义“新医改”理念、体制、机制的创新研究，具有必要性、艰巨性和紧迫性。
1）必要性
人类文明程度越高，对健康重视程度越高，健康是人生第一需要。联合国《经济、社会和文化权利公约》从广义上定义健康权，是“人有权享有能达到最高的体质和心理健康的标准”。生命健康权包括健康权、身体权及生命权等人身权利。生命权是自然人以其性命维持和以安全利益为内容的人格权；身体权是自然人对身体各项组织如器官、肢体等依法自主支配的人格权；而健康权则是自然人保持身心健康，即生理机能健康和心理状态良好的人格权，包括初级卫生保健权利、基本医疗服务权利、特殊群体的健康权利，以及公共卫生权利。在马斯洛需要层次理论中，安全需要至关重要，基础是健康，是人全面发展的前提，关系千家万户幸福，与民众切身利益息息相关，是社会高度关注焦点热点。据中央电视台连续十年“民众关注热点”调查，健康始终位居榜首。
第一，民众健康需求与生产力发展关系成正比。民众健康是衡量其作为生产力要素的基本前提，是基本生产力，经济发展与健康需求呈正比，健康具有拉动经济增长的基础作用和决定作用。如果健康需求落后于经济发展，或者健康需求超过经济发展，都制约经济发展，医疗保障则是培育健康生产力的重要制度安排。为了不断创造新的价值，就必须增加对民众健康需求的投入，保证民众身心健康，将健康转化为生产力，促进国家健康生产力与科学发展协调统一，构建公共财政投资和医疗保障体系建设合理化机制。改革开放36年，中国经济之所以取得举世瞩目的成就，主要是按照小平同志提出的“三步走”战略，首先解决温饱问题，增强人民体质，为国家创造了大量廉价劳动力。
第二，“新医改”是转变经济发展方式、优化人力资本的有效途径。交叉学科的研究达成共识，认识到健康实际上是由多种因素决定，既包括遗传、环境、医疗，更为重要的是还包括个人生活习惯、行为，但医疗在整个健康链条上成本最高。医疗健康投入回报包括两大方面：国民健康内在价值和健康作为人力资本对经济增长的贡献。据刘国恩教授近3年的跟踪调查与实证研究，对近3万调查人群进行医保状态与家庭内需增长关系分析，鉴于各地医保覆盖进度差异，比较分析医保人群结果显示：从无医保到有医保，因降低医疗风险后顾之忧，家庭内需平均提高近10%，并且该影响对低收入家庭最大。
第三，民众享用医学进步带来的健康，是医疗体制改革成功的标志。在世界经济危机此起彼伏、复苏缓慢的情景下，中国经济发展模式从投资外向型向内需拉动型转型，从不可持续的劳动密集型和高污染、高消耗的资源依赖型向科技创新驱动的发展方式转型，而改善人力资本投资方式、提高人力资本知识、技能含量是关键，其中增强国民健康水平是优化人力资本的基础。2014年，中国人均GDP产值约30000多元，人均住院一次是6000多元，即如果增加一个健康的人，就等于增加30000多元产值，减少6000多元的医疗费。反之，如果增加一个患者，那么就要减少30000多元产值，增加6000多元医疗费。根据抽样调查，全国约有1.7亿余人口因病不能参加生产，都是由于医疗条件不够，因病致残。如果投入多一点，健康条件好一点，适龄人口都能参加劳动，产值可能高得多。
第四，“新医改”是提高社会文明程度、满足社会成员健康需要的必由之路。健康需要是社会成员满足的重要标志，意味着社会进步与发展。“新医改”从有损人类健康的传统医学模式“以物为本”到增进人类健康的新型医学模式“以人为本”转型，从建立初级卫生保健网向实现全民医保转型，从大病晚期治疗为主向保健预防为主转型，有利于提高健康生产力，降低人力资源成本，增强国民经济发展水平。
因此，“新医改”既关系社会和谐、政治稳定、国家富强的长治久安，也与人民基本生存安全、温饱需求与发展愿望息息相关，是政府向社会提供基本公共服务、共享改革发展成果的战略选择，是维护社会公平正义、满足民众医疗卫生需求、增强民众健康素质、提高民众生活质量的基础。
2）紧迫性
中国正步入老龄化社会，银发浪潮给“新医改”带来巨大压力，“旧医改”带来的医疗服务公平性低下、医疗保障覆盖范围过低、民众“看病难、看病贵”、卫生资源布局与结构不合理等问题，尚未根治。“旧医改”失败缘由是市场化取向的迷失和宗旨灵魂颓废，公立医院部门协同整合效果差，财政投入不足，补贴模式不明，“药事服务费”添乱，医保制度残缺，公共卫生体系支离，宏观调控与市场机制失衡，城乡医疗资源分布配置失衡，医疗保障水平普遍偏低，看病难看病贵问题突出，医疗纠纷增多，医患矛盾愈演愈烈，酿成恶果：健康需求无限性与优质医疗资源有限性的矛盾；医保政府投入有限与医疗成本上升的矛盾；政府财力投入过低与社会资本准入门槛过高的矛盾；医疗服务社会公益效益最大化与医疗服务市场利润最大化的矛盾；基层医疗卫生机构日益萎缩与公立医院发展规模盲目扩张的矛盾；城乡区域医疗资源分布失衡与卫生资源浪费的矛盾；医疗费用水涨船高市场失灵与民众购买力相对缩小的矛盾；卫生支出占财政总比重每况愈下与居民个人卫生支出比重节节攀升的矛盾；医疗卫生支出增长加重政府财税赤字与减缓民众税收负担控制费用增长的矛盾；医疗服务需方被动性与供方资源垄断性的矛盾；国民医疗服务需求层次多样化与医院服务产品单一化的矛盾；个别医院内部运行高效率与政府监管普遍低效能的矛盾，即效率与公平的矛盾，贫困人口医疗服务需求低端化与富裕人口需求高端化的矛盾；富人过度利用和穷人利用不足的矛盾；广大民众“看病难、看病贵、看不好病”与少数特权阶层垄断医疗资源的矛盾；高技术性、专业性及信息不对称性与医疗服务可及性、安全性、有效性的矛盾等等，各类矛盾交织，盘根错节，雪上加霜，愈演愈烈，加剧原本紧张的医患供需矛盾，已经到了非解决不可的地步。
3）可行性
与单一城镇职工医疗保障体系的“旧医改”迥异，“新医改”从“局部试点”向体制机制全面改革转型，从资源垄断性向均衡化转型，推进公立医院管理体制、运行机制、监管机制和补偿机制改革，科学控制费用，扭转评价方式，完善价格机制，构建公平效率并重与供需平衡机制。一是国民权利平等，确认基本医疗公共物品属性，强化政府责任，保障国民医疗基本权利，使其获得安全、公平、有效、便捷、价廉、可及、更多、更好的医疗服务，提高全民医疗保障和福利水平；二是坚持社会公正，强调健康保障均等化，坚持向农村、基层和弱势群体倾斜的公平策略，缩小医疗卫生贫富差距，切实减轻国民“看病贵”经济负担，缓解社会矛盾冲突，构造社会稳定内部调节机制；三是优化分层服务保障体系，把握信息化契机，鼓励发展医疗商业保险，建立多层次医疗服务体系和保障模式，增强国民医疗消费信心和消费能力；四是中国特色，目标多赢，“以人为本”，以公平为主题，以公益为主线，以公正为核心，借鉴西方福利国家“新医改”成功模式，政府主导，政府与市场结合，调整结构，扩大开放，量入为出，开源节流，既普惠全民又平衡各方利益，走中国特色的可持续健康保障道路，实现全社会人人享有基本医疗共赢目标。1.2 研究理论和方法1.2.1 公共政策理论
政策制定既是公共管理核心，也是公共管理职能，是政府及公共团体为了实现公共目标的最优化方案抉择，环节大致是提出问题→瞄准目标→设计方案→预测后果→方案抉择等。政府是公共政策制定的合法主体，包括立法机关、行政机关、执政党；除此之外还有利益团体、公民个人、大众传媒、智囊机构等。1.2.2 公共产品理论
根据医疗服务功能，其产品可分为私人产品、准公共产品和公共产品等三类。公共产品消费的竞争性和供给的排他性弱，市场机制影响小，往往产生市场失灵，与社会人群健康息息相关，包括重大疾病预防控制，如结核、艾滋病、性病等传染病、地方病监测报告、疫情处理等；卫生监督执法，如公共场所卫生、职业劳动与环境卫生、食品和药物等监测，以及健康教育等。
准公共产品不仅使个人和家庭受益，还给社会带来外部正效应，有利于预防疾病流行，保护脆弱人群，提高人口素质，促进社会可持续发展，包括计划免疫和免疫接种、妇幼保健与计划生育、从业人员健康检查，以及基本医疗服务。至于大病和专科，风险大，个人难以承担，由社会保险融资和全民健康服务式的税收支付。
私人产品由市场主导加政府监管，具有排他性和竞争性，缺乏外部效应，属于一次性消费，分为必需品和特需品。必需品是每一位社会成员应有的卫生服务，价格弹性小，疗效显著，如社区门诊、急症就诊、接生等。特需品是根据人们的偏好及消费能力自由选择的服务，价格弹性大，需求可有可无，或多或少，疗效微弱，如美容手术、器官移植、癌症患者晚期住院等。1.2.3 公共服务产业理论
为了适应社会需要，理顺产业关系，规划者的公共性与生产者的独立性有机结合，规划、协调、融资、监管、服务等环节井然有序，政事脱钩，管办分离，超越公私性质，公共服务目标一致，市场性与公共性统一。1.2.4 规制经济学理论
市场失灵。因供需双方“信息不对称或不完全”现象，患者难以客观评估医疗服务数量和质量，产生非理性决策和“道德风险”，形成供方强卖市场，导致市场失灵。卫生服务具有特殊性，患者与筹资机构、患者与监管部门、患者与供方、监管部门与供方、监管部门与筹资机构、供方与筹资机构，以及不同卫生机构间市场失灵现象普遍存在，医疗服务供需双方信息不对称，医师机会主义与患者道德风险及逆向选择司空见惯，过度医疗比比皆是，患者传染流行病和医师“大处方”、豪华仪器设备检查现象屡见不鲜；筹资机构和医疗服务需求者之间信息不对称；监管部门和医疗服务提供者之间信息不对称，医疗服务效益外在性导致价格机制难以传递正确信息，影响管制效果，难以实现资源优化配置。
政府失灵。医疗卫生事业是公共事物，外部性强，私营机构难以承担，应由政府监管医疗服务价格、数量、质量等。政府干预可投资公共产品，提高决策科学性，矫正外部效应，调节、规范市场行为，提倡公平竞争，促进多样化，提高全民医疗保险福利水平，尤其是对贫困和弱势群体健康投资，减轻其疾病负担，促进社会公正。政府调节机制缺陷：一是政府可能判断错误；二是政府效能低下；三是政府腐败防线弱不禁风，如医疗机构以药养医，导致药价虚高，弱势群体医疗救助筹资困难等。1.2.5 公平论
收入分配标准大致有三：一是需求标准，国民收入分配按照社会成员需求进行。二是贡献标准，根据生产要素价格，国民收入分配按照社会成员贡献大小，效率优先，但因社会成员能力有高有低，致使分配失平。三是平等标准，国民收入分配按照公平准则。第一和第三个标准强调公平优先，兼顾效率。医疗公平包括筹资、服务、健康、可及性等四大公平。筹资公平，是指按支付能力高低支付费用；服务公平是为医疗需求相同者提供同等服务；健康公平是指人群健康水平一致；可及性公平，是指国民人人都能得到基本免费医疗服务。
医疗服务公平问题纷繁复杂，主要体现在费用由个人还是政府负担，以及医疗服务可及性。如果费用主要由个人承担，在很大程度上收入决定人们能否获得必要的医疗保健服务。除非社会各阶层收入分配平等，否则必然转化为医疗服务不平等。应以人为本，维护人民健康权益至高无上，坚持人道性、福利性、可及性与公平性，强调公益性、公共产品、全体公民和社会公平等“四公”。公益性，以公益性为新医改核心价值理念和目标。公共产品，确立政府基本医疗责任和作用，保障人民享有基本医疗权益。全体公民，强调全体公民享有基本医疗。社会公平，完善特困人群医疗救助机制，政府提供全程免费医疗服务，健全基本医疗保障制度、基本医疗服务体系和基本药物目录，逐步实现基本医疗卫生服务均等化，从而提高全体人民健康水平。1.2.6 博弈论
是在一定环境条件、规则约束下，个人或组织依靠所掌握的信息，相互依赖、相互影响的决策行为及其结果组合。源流可追溯到中国古代围棋游戏和战争理论《孙子兵法》，英译为“游戏理论”、“对策论”、“赛局理论”。解决近14亿人口的看病问题，是一项复杂而艰巨的社会工程，不可能一蹴而就。把群众看病问题中反映最突出、要求最强烈、需求最迫切的问题作为医改重点，既立足国情，量力而行，又循序渐进，尽力而为，公平与效率统筹兼顾，政府主导与发挥市场机制作用结合，解决当前突出矛盾与完善体制机制结合，改善国民健康保障体系，实现人人享有基本医疗目标。1.2.7 利益集团理论
利益集团是指在利益多元化社会中，利益相同或观点相似者组成，试图通过参与政治过程，影响公共政策维护其利益的社会团体，满足三个条件：利益相似性或一致性；严密性或松散性；政策诉求，参与政治谋利。利益集团影响力决定因素包括成员数量、财力、组织力量、领导、与决策者的关系、内部凝聚力等。1.2.8 组织变革理论
作为一个开放系统，组织与信息、能量、物质和产品等环境资源要素互动。变革是指组织不断调整、提升和革新其管理系统发展方式，包括结构、理念、文化、人员等要素。组织变革目标是组织适应所在环境，实现组织与其成员的心理及行为方式交融。组织变革动力源自外界环境和组织内部变化。外界环境变化包括科技进步、信息化、全球化加剧竞争的挑战，政府调控和市场力量；组织内部变化如机制僵化、臃肿，产品或服务落后，绩效下降等都因素。组织变革阻力源自组织成员既有利益、规范、习惯及观念。一是组织管理者担心组织结构变动和职权重新分配导致秩序失控，组织遭损；二是组织成员对组织现状和发展目标模糊不清，以及对变革结果不确定性的担忧，在心理和行为上产生抵触情绪，形成变革阻力。变革动力与阻力博弈是一个持续动态过程，当动力大于阻力时，变革进程加快；当阻力大于动力时，变革则会停滞甚至倒退。
组织变革过程可分为觉醒、展望、重建三个阶段。觉醒阶段是组织领导者发动变革，组织内部及成员跃跃欲试，形成变革气氛的时期。展望阶段是推行一系列变革方案，打破原有格局和秩序，新旧体制交替，处于脱壳阵痛的时期。重建阶段是变革初见成效，短期目标实现，新型组织结构建立，新的体制机制开始运转的时期。德国社会心理与管理学家卢因将组织变革程序分为阶段性变革和计划性变革模式，描述为“解冻、转变、再冻结”三个阶段，即打破原有行为模式→实施变革→建立完善新的行为模式。是循环往复辩证过程，一个问题解决后，新的问题接踵而至，如果有多种变革方案，管理者要从中作出抉择。
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