作者：沈明高,徐忠,沈艳
出版社：北京大学出版社
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中国农村金融研究：改革、转型与发展(北大汇丰现代金融丛书)试读：
前言
过去三十多年的农村金融改革与发展是中国整体金融体系演进的一个缩影。农村金融改革虽然已经取得了一些重大进展，但迄今仍未触及核心问题，一个与结构调整相适应的现代农村金融新秩序还有待建立。中国正处在结构转型的关键时期：一方面，传统的金融市场和实体经济面临去杠杆化的压力；另一方面，新的金融需求不断涌现，农村金融必须创新供给以满足不断变化中的金融需求。
建立一个有效的现代农村金融体系，需要解决以下几个关键问题（这些问题也是未来学术和政策研究的重点）：首先，厘清政府与市场的关系、政策性金融与商业性金融的关系，以及生产与消费的关系；其次，通过降低准入门槛以促进竞争，化解金融领域的信息不对称和道德风险，在提高金融覆盖面的同时降低资金成本；再次，建立金融机构退出机制，对风险进行合理定价以确保商业可持续，通过设立存款保险制度和制定金融机构破产法使得优胜劣汰成为可能；最后，创新金融工具，以应对城市给农村金融机构带来的挑战。
农村金融新定位
农村金融机构服务“三农”，但“三农”的定义也在不断拓展。在大多数沿海地区，“三农”问题的核心是农村问题。这些地区大多数经历了农村工业化阶段，非农劳动力的比重高，小城镇非常发达。这些地区金融服务的重点在于消费金融、理财服务与城市化；并在适当的土地流转机制下，以土地货币化鼓励农民自愿放弃土地而将身份转变为新市民。在这些地区，农村金融服务与城市金融服务的界线将变得越来越模糊。在中部地区，“三农”问题的重点在于农业问题。金融服务的重点是鼓励更多的农民从农业中转移出来，将身份转变为农民工，即工业化；与此同时，将土地向种养能手集中，确保农业生产不因劳动力转移而大幅波动，利用规模效益和农业机械化与现代化来提高农业劳动生产率并增加农民收入。在西部地区，“三农”问题的关键是农民问题。为农民提供基本的生活保障在很大程度上应该通过财政转移支付和政策性金融的方式来完成。
就农村而言，县或县以下基础设施投资需要得到信贷支持。值得进一步研究的问题包括：（1）农村金融机构与地方融资平台之间的关系为何？县、乡镇甚至村级基础设施投资究竟是拉动了当地经济还是挤出了当地投资？（2）相对于城市而言，县或县以下政府财力较弱，土地出让收入差距较大，政府加信贷的模式是否会导致未来贷款违约率和银行不良贷款率的上升？（3）政策性金融与商业性金融之间的关系究竟为何？政策性金融是否应该建立在商业性金融的基础之上，并以批发业务为主？
随着我国进入到中等收入阶段，居民的消费需求和低收入阶段时不可同日而语，且越来越呈现多样化趋势。农村金融机构应当围绕教育、健康、养老等领域创新更多产品及服务。金融机构还应当进一步满足农村居民的理财需求。在低收入时期，居民理财需求基本上靠银行储蓄实现；在收入达到一定水平后，居民对通货膨胀的敏感度上升，也更加看重资产的保值增值，其中，不同群体在不同时间段内有着不同的风险偏好和资金需求，这就需要金融机构提供多样化的产品。
市场准入与去正规化
长期以来，中国农村金融存在着过度“正规化”的现象。这表现在：第一，银行业的高度国有化。国有化加商业化的最大后果是金融供给不足，近来更出现了银行流动性过剩和大量信贷需求得不到满足并存的不正常现象。第二，正规金融与非正规金融的严格区隔。正规金融机构评价贷款安全程度的主要指标不是借款人的还贷能力而是抵押担保能力，正规金融机构对抵押担保的过度依赖是金融资源的最大浪费。第三，全国实行统一的金融组织形式和监管政策，扼杀了金融机构的制度创新和产品创新能力，造成了金融产品单一和金融机构的同质化倾向。第四，利率管制是金融机构风险定价能力薄弱和金融供给不足的主要原因。第五，监管的规范化和对信用风险的过度厌恶进一步束缚了农村金融机构的贷款意愿和能力，如贷款发放的终身责任制和新担保法对有效抵押品的认定等。
银行业的过度“正规化”对农村金融的危害尤其明显，这主要是因为：土地集体所有使得农户缺乏有效的抵押品，农户的有效金融需求难以满足。农户居住的相对分散也造成了信息的高度不对称和较高的信用风险，草根性金融能够有效地服务农户的金融需求但其合法地位得不到认可。强调信贷支农模糊了商业性金融和政策性金融的界线，是事实上的“政府支农，金融机构埋单”，滋长了农村金融机构和借款农户的道德风险，影响了农村金融机构的可持续发展。
一般而言，根据监管要求、所有权结构和所提供的金融服务，为农户、中小城市企业提供金融服务的农村金融机构可以分为以下几类：（1）支持农村金融、小额金融和中小企业的政府机构或项目；（2）非银行、非营利和非政府微型金融机构；（3）会员制的合作金融机构；（4）邮政储蓄银行或机构；（5）发展金融类机构；（6）专业银行机构（通常持有牌照从事指定的金融服务）；（7）商业银行。
自2005年以来，农村金融机构准入有了明显的改善，全国部分省市的县及县以下地区试点设立了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等四类机构。截至2013年3月末，全国已开业村镇银行资产总额达4540亿元，其中各项贷款余额2636亿元，已累计向88万户农户发放贷款2364亿元，向21万家小微企业发放贷款4198亿元。截至2012年12月末，全国共有小额贷款公司6080家，贷款余额5921亿元。
未来农村金融市场的开放或进一步加快。2013年，国务院首次提出鼓励开办消费信贷公司和民营银行，结合包括温州金融改革在内的各类改革试点，农村金融市场将迎来新的发展机遇。2013年，贷款利率市场化的推进也意味着中国利率市场化的脚步加快，存款利率市场化已为期不远。可以预料，未来十年，各类金融机构和产品将互相竞争以满足多样化的金融需求。
最新研究发现，银行业较少的进入限制、较低的进入门槛，以及开放外资银行进入有利于金融稳定，降低资金成本，提高信贷配置的效率。对1960—2000年的国别研究表明，一个金融深化但较为波动的金融体系较一个金融抑制但稳定的金融体系更能够推动经济的增长。有关中国县域金融研究的结果也显示，银行竞争而不是行政干预更加有利于将信贷留在农村地区。过度竞争在一个较弱的制度环境中有可能增加整个银行业的脆弱性，但是，这不是限制进入和竞争的理由，重要的是要着眼于改变不利的制度环境。制度环境的改善需要时间，在这个过程中对进入和竞争施加限制或许无可非议，不过，应该清楚表明这些限制是暂时的，且有一个明确的“日落条款”，以避免这些临时措施的长期化、制度化和合法化。
退出与风险定价
金融稳定不应该是政府制定金融政策的唯一考虑。金融市场发展的根本意义在于提高金融资源的配置效率，防范金融风险是为了更好地发挥金融机构和金融市场的上述功能，而不是相反。容忍一定程度的金融风险，在金融稳定的成本与竞争的效率之间取得一个恰当的平衡，对金融监管当局提出了更高的要求。
应当正确认识金融机构退出与监管有效性之间的关系。监管当局的职责之一是防范金融风险，但这里的金融风险指的是系统性风险。防范系统性风险最有效的办法是适时淘汰绩效差的高风险金融机构。反之，如果不能让高风险的金融机构退市，一方面，金融市场的风险会因得不到释放而不断累积；另一方面，一个“金融机构不能倒”的金融市场会鼓励道德风险，提高未来爆发系统性风险的概率。
在过去三十多年中，中国农村金融机构不能倒的局面没有根本改变。这里有几方面的原因：首先，农村金融机构准入还没有完全放开，现有金融机构的退出或导致一些地区金融服务的空白。其次，利率管制和其他过度监管措施（如存贷比和信贷规模控制等）的存在，模糊了政策性与商业性因素的影响，政府隐性担保抵消了市场主导的破产重组压力。最后，需要基础性制度安排使得退出成为可能，这包括存款保险制度和金融机构破产法等。中国已于2006年8月制定企业破产法，但至今却没有制定金融机构破产法。
中国的整个金融体系缺乏有效的风险定价机制。实践中，债券市场不能违约、信托产品不能违约、理财产品难以违约、地方政府融资平台不能违约、风险定价机制缺失等特点，使得信贷配置向政府隐性担保的部门或行业集中，挤出了农户和中小企业的有效需求，人为加大了农户和中小企业的融资成本。更重要的是，由于风险没有合理定价，农村金融机构过多地承担了信用风险，使得现有不良贷款水平难以准确反映农村金融机构的经营状况。从某种意义上说，允许金融市场违约以及金融机构破产，是未来中国金融市场健康发展的重要一步。
农村金融机构的城市化挑战
中国的城市化不足主要源于两个方面的制约。第一，户籍制度问题。在中国已经实行长达半个世纪的户籍制度的本意是阻止农民的自由迁徙，以减轻城市的负担，实质上是以牺牲农民利益为代价支持城市工业的发展。十八届三中全会指出，要“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。这些改革目标令人振奋，但实际执行的力度与效果还需拭目以待。第二，现有的土地制度。现有的土地制度不能抵押、不能有偿转让，大大降低了农民的融资能力和迁徙能力。十八届三中全会也提出，要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。……完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。这些改革举措表明，土地货币化是未来土地改革的重要方向。
土地货币属性的变化是农村金融市场发展的重大机遇。在中国未来一二十年的城市化过程当中，土地货币化的重要性甚于户籍制度改革。土地货币化的其中一种可能的形式是土地债券化，如土地收益债券。在很多城市郊区，农地集中流转，举例而言，一个农民每年拿到800元一亩的收益或分红，就可以把这一亩土地当作债券，如果假设债券每年的收益率是4％的话，这一亩地的面值就是2万元。如果允许土地收益债券在公开市场上交易，考虑到未来土地升值的空间以及未来的收益率可能会提高，土地收益权的交易价格可能高达10万元甚至20万元。土地货币化可以为农民或农民工的市民化融资，加快人的城市化进程。
户籍制度和土地制度的改革可以推动沿海地区城市群的发展，在促进经济活动相对集中的同时，防止人口过度向大城市集中。目前，珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区人口约占全国总人口的28％，而在发达国家如美国、英国、澳大利亚和日本等，前三大城市群人口占全国人口一半以上。也就是说，随着城市群的发展，未来劳动力大量从农业向工业转移、从中西部地区向沿海地区转移是可能的。随着沿海地区的城市化，这些地区的农村金融将与城市金融逐步融合。
城市化为农村金融机构带来了新的机遇。首先，城市化拓宽了信贷需求，包括前面提到的基础设施投资、规模化种养殖业、消费以及理财需求。其次，未来农地可能成为一个重要的金融资源。作为抵押品和创新融资的一个重要渠道，农村的有效信贷需求可能出现爆发式增长。再次，城市化也将释放对服务业的需求，金融、医疗和教育等服务业将成为信贷需求新的增长点。最后，信贷需求结构的变化、产品和监管创新（如存款利率市场化、影子银行和理财业务的规范化发展等）的出现，也为农村金融机构带来了新的盈利机会。
本书的初步结论
本书辑录了我们过去几年中有关农村金融改革的十篇文章，按改革、转型与发展分为三篇。在改革篇，我们分别讨论了农村信用社改革、金融机构内部激励机制设计以及利率管制与信贷配置之间的关系。我们认为，迄今为止的农村信用社改革仍然具有阶段性的特征，还没有建立一个完整的市场约束机制。与其采取事后救助的方式剥离不良贷款，一个更有效的政策选择是根据农村信用社的绩效给予事先政策贴息。大中型商业银行为中小企业提供融资需要解决三个关键问题：一是硬信息和软信息框架下的信息不对称。二是合理设置基层分支机构的贷款审批权。银行内部贷款审批权如何分配，对中小企业融资、银行利润乃至地方经济发展都有直接影响。三是合理设置基层分支机构的激励机制以控制其在贷款审批中的道德风险。政府对利率的管制和由此导致的农村信贷市场的价格扭曲，加剧了农村信贷资金的短缺程度，也给金融机构的经营带来很大的负面影响，进一步削弱了它们服务农村市场的能力。
在转型篇，我们利用独特的数据，重点分析了利率与非利率竞争之间的关系、影响资金跨地区流动的主要因素，并检验了银行结构与贷款结构之间的关系。我们发现，在2001—2004年间，金融机构非利率竞争支出达到法定利息支出的33％。存款市场的竞争结构会对金融机构非利率竞争产生影响，市场竞争程度与隐含利率之间存在明显的正相关性。市场竞争越激烈的县市，平均隐含利率越高。经济发展水平和人力资本对资金外流存在非线性效果，即当经济发展水平足够高、人力资本在经济发展较好的地区相对充足时，信贷资金外流的现象会得到有效遏制。在县域经济内，大部分中小企业的融资（包括最具活力的私营企业融资的70％）通过信用社完成。中小企业的发展对提高县域金融体系中为其融资的农村信用社的绩效具有显著正向作用，从县域经济中撤出的农业银行却无法分享中小企业发展的成果。
在发展篇，我们讨论了市场结构对金融机构绩效的影响、金融资源配置的效率，以及转型过程中金融发展与开放的作用。首先，我们的研究发现，和发达国家的银行业一样，一个金融机构的市场份额会带来某种垄断力量，这样的垄断力量有利于提高银行的盈利能力，但由于较高的市场份额会赋予银行一种垄断的市场力量，这将不利于银行业的健康发展。其次，我们的结果还显示，中国的县级金融机构在资金融通方面一定程度上是有效率的。一方面，政府的政策目标仍然显著影响着金融机构的行为；另一方面，在给定政策影响、制度环境、金融机构的公司治理和竞争条件下，金融机构可以对经济结构的改善做出积极反应，提高贷款规模，发挥资金融通的功能。最后，从宏观金融的角度来看，1978年到2003年，在考虑结构变动因素后国有银行贷款与经济增长呈现长期稳定的相关关系，但这些贷款并不像非国有银行贷款对经济增长的促进作用那样大。非国有银行贷款的总体规模虽然较小，但是作为金融系统中较有效率的部门，它们对于经济增长的贡献更为明显。
本书是北京大学汇丰金融研究院资助的研究项目“中国农村金融改革、转型与发展研究”的研究成果，作为“北大汇丰现代金融丛书”中的一本出版。北京大学汇丰金融研究院的项目资金资助，支持了我们的研究，也使得我们有机会将研究成果编辑出版。国家自然科学基金委员会也为本书部分章节的研究提供了资金支持（作者沈艳获得国家自然科学基金委员会青年基金项目支持，项目批准号：71103004）。在此，我们对北京大学汇丰金融研究院和国家自然科学基金委员会表示感谢。沈明高 徐 忠 沈 艳二〇一四年七月一日
总序
随着经济的发展和全球化的加深，金融业的改革和发展越来越成为中国以及世界关注的焦点。许多危机是由金融引发的，不少国际冲突是围绕金融的；推动一些国家发展的是金融，阻碍一些经济发展的也是金融。世界金融体系如何改革？中国金融行业如何发展？怎样开发和管制好金融衍生工具？如何推动人民币的国际化进程？越来越多的金融问题摆到了我们面前。
为推动对中国与世界金融问题的研究，在汇丰慈善基金的支持下，北京大学于2008年12月成立了“汇丰金融研究院”（Peking University HSBC Finance Research Institute，简写HFRI）。作为北大汇丰商学院的重要组成部分，金融研究院旨在加强国内外著名高校、研究机构、政府部门以及知名学者之间在金融研究方面的交流，构建开放的学术交流平台，促进金融研究的发展，为政府决策提供理论与实证依据。
除了举办“北京大学汇丰金融系列讲座”，召开每年一度的“北京大学汇丰金融论坛”，资助学者开展相关的金融研究项目以外，汇丰金融研究院还组织出版了“北大汇丰现代金融丛书”。丛书主要收录研究院的优秀研究成果，也包括其他学者撰写的优秀金融学术专著。在当前中国改革与发展进入深层次的阶段，衷心希望这些专著的出版，能为中国学界的金融研究做出贡献。2010年6月上篇改革第一章农村信用社：未竟的改革本章导读
本章着重分析农村信用社改革试点在“花钱买机制”并最终建立商业可持续的发展模式方面已经做了什么，还需要做什么。第一节介绍农村信用社改革试点的历史进程和政策措施。第二节介绍评估农村信用社改革绩效的资料。第三节介绍农村信用社改革过程中管理模式的选择、地方政府的作用、农村信用社的股权结构改革和治理结构改革，并初步评价农村信用社改革的绩效。第四节则刻画农村信用社改革与支持“三农”的关系、改革试点地区对农村信用社监督和管理方面的变化。第五节给出对农村信用社改革方案的总体评价，探讨私有化能否成为农村信用社的改革方向，并给出对农村信用社改革已经做了什么、还需要做什么的初步结论。/ 第一节/引言
2003年6月27日，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》（国发［2003］15号，以下简称“国务院15号文件”）。经国务院同意，吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8个省（市）作为第一批试点单位，参加深化农村信用社改革试点工作。在充分总结8省（市）改革试点经验的基础上，2004年8月，国务院决定将深化农村信用社改革试点扩大到另外21个省（区、市）。为明确银监会、人民银行、省级政府和省级联社在农村信用社监督管理和风险防范中的权力和责任等，银监会、人民银行拟定了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，并由国务院办公厅以国办发［2004］48号文件转发。2007年8月，最后一家省级合作社正式挂牌，改革信用社经营管理体制的框架基本在全国范围内建立起来。
经历了60年的改革发展，农村信用社仍然在我国农村正规金融中发挥着重要作用，是在农村地区机构网点分布最广的银行业金融机构。截至2011年10月底，我国农村信用社有近8万个农村信用社网点遍布乡镇，承担了近80％的金融机构空白乡镇的机构覆盖。农村信用社金融资产总额接近7.3万亿元，约占整个农村金融总量的58％；贷款超过3.7万亿元，提供了全国近80％的农户贷款，在农村金融中发挥着举足轻重的作用。但是，受经营机制不健全、机构功能不完善、基础建设不配套、政策扶持不到位等因素的制约，农村金融服务尚不能很好地满足“三农”发展要求，农村信用社的改革尚需深化。在农村信用社改革之初，周小川行长就提出农村金融改革要“花钱买机制”，可以归纳为三句话：（1）正视历史包袱；（2）提供连续的正向激励机制；（3）特别注重防范道德风险。农村信用社改革至今已有十年，但目前社会各界对农村信用社改革成效的评价分歧较大。全面评价农村信用社改革试点，将有利于进一步推进信用社改革，进而为农村金融配套改革提供思路。/ 第二节/农村信用社改革试点与“花钱买机制”一、“花钱买机制”的具体内涵
国务院15号文件明确指出，农村信用社改革的总体要求是“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”。“国家适当扶持”激励省级政府、农村信用社和其他相关主体深化改革，实现“花钱买机制”的目标。“花钱买机制”的目标包括三个方面：一是完善农村信用社的治理结构；二是创造农村信用社商业可持续发展的生态环境，具体包括：避免地方政府干预信用社的经营，地方政府帮助信用社清收不良贷款，打击逃废债；三是在农村信用社治理结构完善、商业可持续发展的基础上，支持当地经济发展，使当地经济金融实现良性循环。换言之，评价信用社试点改革能否达到“花钱买机制”的目标的一项核心内容是，是否建立了一个商业可持续发展的信用社体制。二、优惠政策的具体体现
国家“花钱”体现在以下方面：（1）保值贴补政策。对因执行国家宏观经济政策、开办保值储蓄而多付保值贴补息而亏损的信用社给予补贴。具体办法是，由财政部核定1994—1997年期间亏损信用社实付保值贴补数额，由国家财政分期拨补。（2）税收减免政策。2003年以前，先在8省（区、市）进行改革试点。从2003年1月起至2005年年末，将改革试点范围扩大到21省（区、市）。试点采取的主要政策是：对中西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起（扩大改革试点范围后的21省，从2004年1月1日起），对试点地区所有信用社的营业税按3％的税率征收。（3）中央银行资金支持政策。对试点地区的信用社，中央银行采取两种资金支持方式。一是按照2002年年末实际资不抵债数额的50％，安排专项再贷款。专项再贷款的利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限根据试点地区的情况，可分为3年、5年和8年。资不抵债数额按照信用社法人单位计算，以省（区、市）为单位汇总，专项再贷款由省级人民政府统借统还。二是按照2002年年末实际资不抵债数额的50％，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限两年，年利率1.89％，按年付息。该票据不能流通、转让和抵押，可有条件提前兑付。中央银行票据支付必须与信用社改革效果挂钩，以县（市）为单位验收支付，标准为：产权明晰，资本金到位，治理结构完善，由中央银行分支行、银监会分支机构和地方政府监督执行。上述两种资金支持方式由试点地区自主选择。（4）利率政策。允许信用社贷款利率灵活浮动，贷款利率可在基准贷款利率的1.0至2.3倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅（不超过1.2倍）上浮，对受灾地区的农户贷款还可适当下浮。随着中央银行对金融机构贷款利率上限的放开，作为国家扶持政策组成部分的利率政策，已逐渐失去扶持的意义。三、中央银行资金支持方式的差别
中央银行设计的两种资金支持方式，即专项票据和专项贷款，各有优缺点。
专项票据的优点是：专项票据等额置换了农村信用社的不良资产和历年亏损挂账，资产质量可迅速得到提高，置换不良贷款的顺序为：呆账贷款、历年亏损挂账、其他不良贷款，置换不良贷款的比例不低于65％；所置换的不良贷款委托给农村信用社处置，处置收益归其所有；此外，信用社获得专项票据后，相当于获得了优质资产，能够获得稳定的利息收入。专项票据的缺点是：专项票据是一种期权，农村信用社不能立即得到资金支持；票据兑付期限较短（正常兑付期为2年，推迟兑付期为4年）；票据的发行、兑付对提高资本充足率、降低不良贷款比例、完善法人治理结构、转换经营机制的要求较高，达不到要求的，专项票据将推迟发行、兑付，甚至不发行兑付；以县为考核单位。
专项贷款的优点是：要求较低，省级政府制定的农村信用社改革方案批准后，可立即得到已核定的资金支持额度50％的资金，迅速解决信用社资金短缺的问题，并可实现增值，待平均资本净额增加50％、不低于零时，发放资金支持额度的30％、20％；以省为单位考核；期限较长，期限最长8年，还本宽限期4年，第5年开始逐年等额还本。专项贷款的缺点是：它属于农村信用社的负债，农村信用社承担到期还本付息的责任。/ 第三节/农村信用社改革绩效评估：数据来源
为了更好地评价农村信用社改革的成功经验和存在的问题，我们对第一批试点的8个省的49个县（市）信用社联社和第二批试点的23个县（市）联社进行了问卷调查。我们在本节介绍数据的分布特征，并在后面的章节中采用该数据分析农村信用社的管理模式、治理结构改革及地方政府的作用。
本次问卷调查获得的资料涵盖了2000年至2004年的数据。采用该数据既可以了解信用社改革和发展的历史和农村信用社改革在地区间的差异。同时为了更准确地反映不同地区和不同发展水平农村信用社的情况，我们分别从东、中、西不同省份选取，在同一省份也兼顾好、中、差的信用社。表1-1给出了样本的分布情况。表1-1 调查样本分布第一批试点省份第二批试点省份省份县（市）数省份县（市）数浙江9福建4610江苏湖北山东6四川6江西5宁夏36吉林重庆5陕西6贵州64923合计合计
我们的样本对不同时期的试点省份都有很好的覆盖。表1-2列出了这两批试点省份在我们样本中的分布。可以看到，我们的样本选取兼顾了试点时间的差异和地区差异。表1-2 农村信用社试点改革开始时间第一批试点省份的县第二批试点省份的县时间（市）数（市）数4（江苏太仓、杨中、大丰、20001（四川壤塘）东台）20012（江苏常熟、浙江鄞州）20021（湖北赤壁）2003172004269200512合计4923
表1-2表明，2000年江苏率先开始了农村信用社改革试点；浙江鄞州进行了组建农村合作银行的试点；四川和湖北也有个别信用社在2003年前进行了统一法人的试点。2003年国发13号文件关于农村信用社改革方案也是综合了以上改革试点，尤其是江苏农村信用社试点方案。
2000—2002年，江苏试点是农村信用社改革的重要举措。根据中国人民银行和江苏省政府给国务院《关于在江苏深入进行农村信用社改革试点的请示》（银发［2000］165号），基本目标如下：第一，继续坚持合作制，发展合作金融；第二，建立省联社，行业管理与监管分离；第三，依靠自我积累，控制风险；第四，解决农户贷款难问题。根据2002年中国人民银行和江苏省政府报送国务院的《关于江苏省农村信用社改革试点工作的报告》（银发［2002］31号），实际操作如下：一是以县为单位统一法人；二是组建省联社负责行业管理；三是组建3家农村股份制商业银行；四是中央参与风险化解，其中中国人民银行拨付8年期50亿元无息再贷款，国家税务总局允许江苏信用社分8年以成本核销方式化解历年呆账贷款。
江苏试点涉及省联社模式、农村商业银行模式、统一法人模式和风险化解措施等多方面，在规模效益、农户贷款、风险化解上取得一定成效。但是，以下问题依然没有得到根本解决：第一，江苏的经济条件比较优越，在其他地区的示范作用不大；第二，统一法人在取得规模效益的同时，产权关系进一步模糊，合作制也不可能实现；第三，地方政府在风险化解上没有实质性举措，单一依靠中央银行资金和中央财税优惠非长久之计，形成了新的道德风险；第四，统一法人与省联社的建立实质是“县—镇”两级法人出现在“省—县”层次上，难以看出体制上的更新。
2003年国务院15号文件与江苏改革方案的主要差别在于：信用社改革的组织模式增加了浙江试点的农村合作银行模式；优惠政策从无息再贷款增加为税收减免、保值补贴返还，以及中央银行的资金支持。2003年的改革方案除了资金支持方式有创新外，其他方面与江苏的改革方案相比并无大的突破。/ 第四节/农村信用社管理模式、治理结构改革及地方政府的作用一、农村信用社管理模式的选择与改革试点的实施
从2003年开始的农村信用社改革试点是我国金融改革方式的创新，其主要特点是将过去由中央推动的信用社改革改为由省政府推动。这一改革方式转变的最大好处是允许各地按照各自的实际情况和需要因地制宜地制订改革方案。由于我国地方经济发展水平差异较大，各地金融发展的程度也不同，由地方政府推动农村信用社改革可以照顾到这些特点，使得改革更加贴近需要。（一）农村信用社改革试点的领导
农村信用社改革试点的初衷是赋予地方政府更大的自主权，同时承担相应的自主决策后果，实现权利与义务的平衡。因此，有必要了解从农村信用社的角度看，改革的试点究竟是谁领导。
调查发现，在第一批改革试点省份中，有超过61％的县联社认为此轮改革是省政府牵头的，22％的县联社认为是由银监会推动的，另有4％的县联社认为由人民银行负责；在第二批改革试点省份中，这些看法基本上一致，认为由省政府牵头的占59％（省政府和省联社之和），认为由银监会或人民银行负责的占33％（如图1-1所示）。这既反映了地方政府在此轮改革中发挥了很大的作用，也反映了监管部门的作用和影响力。图1-1 信用社改革试点是由谁领导的？（二）农村信用社的省级管理模式的选择与预期
金融组织形式的创新和多样性是经济发展的阶段、市场和法律环境的基本特征，以及社会、历史和文化等方面包含的金融资源禀赋等共同作用的结果。我国实体经济的多元化发展，也同样要求多样化的金融组织形式与之相匹配。
在对县联社主任发放的问卷中，我们请县联社主任按照国务院15号文件的精神和当地的实际需要提出他们认为适合的信用社管理模式。尽管有74％的县联社选择了省联社作为农村信用社省级政府管理模式的选择，但仍然有26％的县联社选择了信用社协会、地方金融办和地方金融监管办（如图1-2所示）。这些多样性的需要在这两轮的信用社改革试点中没有充分体现出来。图1-2 信用社省级管理模式注：本图仅包括第一批试点省份。
目前，除北京、上海和天津成立了以市为单位的农村商业银行或合作银行外，其他各省市区均采用了省联社模式。仅仅省联社一种模式，而没有其他试点模式，改革的风险很大。没有比较，很难证明省联社模式是否是适合各地需要的最佳管理模式。省联社模式事实上是“只能成功不能失败”，因为即使省联社模式被证明是失败的改革模式，也无法找出更好的替代模式，这无疑将增加改革中的道德风险。（三）地方政府在农村信用社改革进程中的作用
在农村信用社试点改革中，部分地方政府曾经出具了股金分红补贴的扶持承诺函，但扶持资金往往难以到位。显然，目前各地政府承诺对亏损信用社的新股东提供分红补贴，只是地方政府为鼓励更多新股东入股信用社，以达到中央银行票据发行和兑付要求而采取的虚假承诺，最终分红还必须由信用社用储户的存款来分红。
表1-3的结果显示，第一批试点省份有高达80.9％的信用社认为地方政府不会对亏损信用社的新股东进行补贴；第二批试点省份也有63.6％的信用社认为地方政府不会对亏损信用社的新股东进行补贴。认为地方政府肯定会对亏损信用社的新股东进行补贴的只有10％左右。表1-3 政府在农村信用社改革中的作用 （单位：％）
另外，有60％—70％的信用社认为试点中地方政府曾经帮助信用社清收过不良贷款或做过工作，但效果一般。但根据目前各地信用社反映的情况和银监会的宣传，似乎清收不良贷款效果显著。由于信用社清收的不良贷款中，以物抵贷形式占比很高，农村信用社将其作为完成清收不良贷款降幅任务和提高资本充足率的有效方法。
对改革完成后，地方政府是否仍然会帮助信用社清收不良贷款，绝大多数信用社的回答并不是确定的。第一批试点的信用社中有58.7％认为有可能，第二批信用社中有87％认为有可能。这表明改革的优惠政策对地方政府的激励在短期内是肯定的，但在中长期是不确定的。
不可否认，试点地区地方政府对信用社比以前更关心了，但所做努力的主要目的是要达到兑付人民银行专项票据的要求，尽快落实优惠政策。为配合中央扶持政策，第一批8个试点省（市）结合实际出台了本地区支持农村信用社改革的政策措施。重庆市出资数亿元帮助农村信用社置换不良资产；贵州省5年内每年拿出800万元作为农村信用社发展基金；江苏省以不同方式安排10多亿元资金支持农村信用社；吉林省通过优质资产置换、财政资金补贴等方式支持农村信用社增资扩股、降低不良资产，试点开始以来增扩股金60多亿元；山东省在地市、县（市）财政预算中安排对农村信用社的补贴资金；浙江省政府下发专门文件，明确对农村信用社有关税费进行减免、组织存款等扶持政策；江西省、陕西省也提出了不同形式的支持政策和措施。除此之外，8个省（市）还都采取了不同措施帮助农村信用社清收不良资产，打击逃废债，营造良好的信用环境。但从前面的分析来看，一些地区的政府支持措施没有落到实处，政府的支持也只追求短期结果，没有建立长期制度化的保证。二、农村信用社的股权结构与治理结构
治理结构改革是“花钱买机制”的核心。现代金融中介理论发现，金融机构的治理结构是环环相扣的，只有不同的部分共同作用才能为金融机构管理层提供一个正确的激励机制和约束机制。一般情况下，一个金融机构的激励和监督约束供给来自以下几个渠道：出资人或股东、储户、外部约束（如评级机构等其他中介机构）和金融监管部门。
改革前我国农村信用社的所有制结构是按照合作制的原则来设计的，但有其形而无其实，主要表现为责任与利益脱钩。从出资人或股东的监督来看，在形式上，农村信用社有理事会、监事会和会员大会代表出资人的利益，但这些机构不对信用社的管理层构成约束。农村信用社会员的入股资金过于分散而且数量少，无论是董事会、监事会还是会员，对信用社主任的监督成本都远高于其收益，事实上放弃了其应有的监督权。在二级法人的体制下，对基层农村信用社主任的实际监督主要来自联社，但联社的监管目标与出资人不同，不可能也没有激励去代表出资人的利益，造成了事实上的出资人缺位。（一）农村信用社的股权结构与治理结构
农村信用社改革试点从重构其股权结构开始，在增资扩股方面取得了明显的成效。从信用社股东人数与股本金状况看，第一批试点省的信用社联社的股东数骤降，自2002年的平均每个联社52169个股东下降至2004年的27898个股东；但同时股本金急剧增加，从2002年的平均每个联社2633万元上升至2004年的13090万元。从现有第二批试点省的信用社联社看，股东数却出现了上升，从平均每个联社17812个上升至19263个，而股本金仅从736万元增加到1159万元。同时，信用社自然人股东数始终在97％以上（如表1-4所示）。表1-4 信用社股东人数与股本金
尽管此轮改革后农村信用社的股东数有所下降，人均股金有所提高，但农村信用社的股权结构仍较为分散，监督成本过于高昂，分散的小股东存在严重的“搭便车”的心理，往往缺乏关心和监督农村信用社经营的激励。在信用社改革的实践中，解决这一问题的通常做法是通过由众多的小股东选举股东代表的方式行使股东的权利，增加了一层代理人成本。实践的结果可能会出现权力过度集中、内部人控制等问题。
从新募集股份的股东结构来看，自然人入股人数多但入股资金少。如表1-5所示，第一批试点省份吸收的股金中，平均每个自然人的资格股股金为0.3万元，投资股股金也仅为0.8万元。第二批试点省份的自然人股本金更少。企业股东的人数不到总股东数的2％，但所持有的股份高达20％—30％。资格股的股东是为了获得贷款服务；投资股的股东无法参与决策，信用社的主任和理事长是由省联社任命的，股权投资者的长期利益无法得到制度保证，投资股的股东只追求短期的分红。总之，无论资格股的股东还是投资股的股东对信用社的经营状况和经营方向均不会关心，当然也无法关心。表1-5 新股募集（二）农村信用社分红
获得定期分红是股东应有的权利，但是股东分红的水平必须与承担的风险相对称。长期以来信用社的分红水平低或不分红，表1-6反映了信用社2001—2004年分红情况。表1-6 信用社2001—2004年分红情况
如表1-6所示，第一批改革试点省份中在2001—2003年间分红的联社不足一半，2004年这一比例迅速提高到87.2％；实施了分红的联社的平均分红水平从2001年至2004年变化不大，均维持在6％左右。2004年第二批改革试点省份中分红的联社的比例一直低于25％；分红水平略低于第一批试点省份。
就新募集股本的分红分布情况看，我们的数据显示，对第一批试点省份而言，尽管平均分红水平接近5％，但最高分红水平高达15％，有不少在5％—10％之间；而第二批试点省份的平均分红水平为4.17％，最高分红水平为10％（仅有一个观察值），大部分分红水平都在4％—7％之间。也就是说，与第二批改革试点省份相比，第一批试点省份的分红水平差异较大，这反映了新股东要求的回报的差异，这些差异可以由股东所面临的机会成本不同来解释。由于第二批试点省份的信用社还没有进入新股分红期，不需要对新股东的投资回报要求作出反应。平均而言，新股东要求的回报超出信用社平均资金成本近三倍，这样的回报水平超出了信用社的承受能力，对改革以后的信用社无疑是巨大的负担。
在信用社经营机制未转换且存在大量亏损的情况下，农户和个体工商户是不可能愿意入股的，因为入股目的只可能有两个：一是获得贷款服务；二是获得比存款更高的利率回报。在改革过渡期间，一些信用社继续实行保证社员（股东）利益的稳定政策。一些信用社在应付利息中列支分红资金，还有一些信用社由地方政府用预算资金承诺一定的分红回报。这样一来，股东就更不可能关心信用社的经营管理和长远发展。此外，部分农村信用社为达到中央银行专项票据申请条件，采用分配任务、以贷入股、存款股金化等手段募集股金，在宣传上夸大入股收益，淡化风险提示，以利于完成增资扩股计划。甚至有的信用社单方面将100股以上资格股全部认定为投资股。
事实上，盈利的信用社不愿大股东加入，农户和个体工商户又不愿加入亏损的信用社，结果亏损的信用社只能通过存款化股金达到人民银行专项票据兑付条件，最终强化了信用社的内部人控制。（三）农村信用社的决策机制
改革农村信用社的决策机制是完善治理结构的一个重要组成部分，其核心是实现信用社主任的责、权、利的统一。在公司治理中，股东是经营者责、权、利统一的直接受益者，因而也是完善治理结构的主要推动者，从这个角度说，股东权利的完整性直接决定了治理结构的有效性。
在现有的信用社改革试点中，并不必然要求经营者对股东负责，这是因为股东并没有被赋予选择经营者的权利。表1-7显示，56.5％的联社主任认为他们的任免是省联社的权利而不是股东的权利，只有不到20％的信用社认为信用社的股东有这样的任免权。更为重要的是，作为治理结构核心的联社主任的任命在改革前后并没有很大的差别，有高达78.2％的联社主任认为，其任命与改革前相比没有差别或差别不大，认为有实质性差别的只有21.7％。表1-7 试点改革以后信用社主任的任命 （单位：％）信用社主任由谁任命？与改革前相比有何变化？观察值46观察值461．人民银行2.21．没什么差别21.72．银监会4.32．有差别但不大56.53．省政府2.23．差别很大21.74．省联社56.5合计100.00.05．县政府6．本机构股东19.6a7．其他15.2合计100.0注：本表仅包括第一批试点省份。a．含多项选择。
与此相对应，失去了经营者选择权的股东同样失去了经营者对其的忠诚度。调查发现，尽管有58.3％的联社主任认识到试点改革后农村信用社主任应对信用社股东负责，但也有三分之二的联社主任同时也承认，在信用社主任应该对谁负责方面，在改革前后没有差别或差别不大（见表1-8）。表1-8 试点改革以后信用社主任对谁负责？ （单位：％）信用社主任对谁负责？与改革前相比有何变化？4847观察值观察值1．省政府4.21．没什么差别23.42．省联社20.82．有差别但不大40.458.336.23．信用社股东3．差别很大a4．其他16.7合计100.0合计100.0注：本表仅包括第一批试点省份。a．含包括信用社股东在内的多项选择。
另外，有64.6％的联社主任认为重大决策应由理事会拍板，类似地，有61.4％的信用社认为改革前后没什么差别或差别不大（见表1-9）。目前，农村信用社改革热衷于理事长和主任分开，成立“三会”。但是只追求治理结构的形式，不关注治理结构的实质，是无法完善农村信用社的治理结构的。表1-9 试点改革以后本机构重要经营决策由谁拍板？ （单位：％）重大决策由谁拍板？与改革前相比有何变化？观察值48观察值441．党委2.11．没什么差别34.12．股东大会16.72．有差别但不大27.33．理事会64.63．差别很大38.64．理事长6.3合计100.05．主任6.36．其他4.2合计100.0注：本表仅包括第一批试点省份。（四）农村信用社的代理人成本
在公司治理结构中，代理人成本是决定公司组织形式的主要因素。由股东委托经营人经营的方式只有在代理人成本足够低的情况下才可能实现，而当代理人成本过高时，家庭企业则是一种可能的替代选择。信用社也不例外。
为了了解信用社中存在的代理人成本，我们请联社主任对下列假设性的问题进行评论：“如果信用社私有化以后，本机构归你所有，你将会怎么做？”有52.9％的联社主任认为应该降低经营成本，有16.5％认为应该通过扩大贷款规模增加盈利，认为仍可按现有经营方式保持不变的只有14.1％。这种私有化前后信用社主任在“清打细算”方面的差异是现有信用社体制代理人成本的一种表现。
由于信用社的责、权、利不一致，经营者无须承担责任，奢华消费，增加信用社内部职工工资就成为农村信用社的普遍现象。从表1-10可以知道，2000—2004年农村信用社的人均营业费用一直不断上升，从2000年的人均4万多元上升到2004年的人均7万多元，当然，不同农村信用社之间的差距一直很大，2000年，农村信用社的最高人均营业费用是最低人均费用的6.6倍，2004年农村信用社的最高人均费用是最低人均费用的4.9倍。表1-10 信用社人均营业费用 （单位：万元）
从地区分布看，2001—2004年间，东、中、西部地区信用社职工的人均费用一直在提高，但差距在拉大，尤其是西部地区远高于中部地区（见表1-11）。在西部大开发的背景下，无论是中央银行支农再贷款还是农村信用社改革微调方案，均体现了向西部地区倾斜的政策，但在没有机制保障的情况下，倾向西部地区的支农资金可能变成农村信用社职工的福利和信用社主任的奢华消费。支持“三农”不能和支持信用社简单画等号，同样，支持西部发展也不能简单和支持西部信用社画等号。如何通过机制设计真正把国家的发展战略落到实处，防止道德风险也是应认真研究的问题。表1-11 分地区人均费用 （单位：万元/人）注：沿海地区包括浙江、江苏、福建和山东；中部地区包括湖北、江西和吉林；西部地区包括四川、重庆、贵州、陕西和宁夏。
分省份数据更清楚地表明了地区间人均费用的差异（见表1-12、表1-13）。农村信用社改革后信用社的人均费用都有较大幅度的上升，这一趋势与第二轮改革试点的地区没有明显的差异。这表明，信用社改革没有在控制和降低人均费用方面产生影响。表1-12 分省份人均费用（仅含正式职工） （单位：万元/人）表1-13 分省份人均费用（含正式工和临时工） （单位：万元/人）三、农村信用社的绩效
农村信用社改革的目标是实现信用社的商业可持续发展。尽管现在评估农村信用社改革对绩效的影响还为时尚早，但我们仍然可以从现有信用社的盈利能力出发对其绩效作出初步判断。
自2000年以来，随着整个宏观经济形势的好转和中央落实支农政策的到位，农村信用社的经营状况一直在不断改善。从表1-14的资料来看，2000年样本联社税前平均亏损近300万元，税后亏损约为540万元。此后，信用社的盈利状况逐年改善，到2003年年底，样本联社平均税前盈利670万元，税后盈利也达到了450万元。2004年，信用社的盈利几乎翻了一番。表1-14 信用社盈利 （单位：万元）
然而，如果将2003年的税后利润加上税收减免和中央银行票据获得的利息，就与2004年信用社的税后利润相差无几。根据表1-15，如果信用社2003年平均税后利润约为450万元，税收减免约为600万元，以及平均8880万元的央行票据按利率1.89％计息170万元，那么，2004年的税后利润应为1220万元，仅比2004年实际税后利润少320万元，这一部分的盈利可能主要来自贷款利率的提高（见后面的分析）。改革并未带来盈利能力的提高，信用社的盈利主要来自优惠政策。表1-15 第一批改革试点省信用社盈利与央行票据和税收减免 （单位：万元）
与此同时，农村信用社账面不良贷款占比（指逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款之和与贷款余额之比）逐年下降（见表1-16）。不良贷款占比最低的浙江和江苏的不良贷款率已降低至5％左右；吉林、重庆和贵州的不良贷款率也在10％左右；其中不少省份2004年的不良贷款率更比2003年大幅下降了一半以上。表1-16 账面不良贷款占比 （单位：％）
但是，如果将已清收的不良贷款同时考虑在内，全部不良贷款的占比则远比账面反映的高得多。从表1-17中可以看出，不良贷款占比最高的年份不良贷款率曾经高达60％左右，其中大约有一半左右的不良贷款已经清收完毕，再加上贷款规模的急剧扩张，是不良贷款占比下降的主要原因。就前一途径而言，对第一批试点省份的信用社来说，通过清收的办法降低不良率的可能性已经不大，利用盈利核销不良贷款可能是主要的途径。
2004年第一批试点信用社的平均不良贷款规模是15811万元，是2004年税前盈利的7倍和税后盈利的10倍。考虑到县联社是单独核算的，计算单个联社不良贷款与税后盈利之比得出的平均倍数更高达20倍，也就是说，按照2004年的盈利能力，有一半以上的联社需要长达20年的时间才能全部核销现有的不良贷款。如果将央行票据考虑在内，可能也需要10年左右的时间。表1-17 全部不良贷款占比（含已清收不良贷款） （单位：％）
贷款利差的大小在一定程度上也反映了信用社的盈利能力，是信用社盈利增加的渠道之一。在信用社资金成本基本不变（约2.1％）的情况下，2004年第一批试点信用社的平均贷款利率（以6个月贷款计算）比2003年提高了10％，而第二批试点信用社的同类贷款利率平均只提高了5％。表1-18反映了分省贷款利差的变动情况。表1-18 贷款平均利差（6个月贷款） （单位：％，年率）/ 第五节/农村信用社改革与支持“三农”及监督管理机制一、支持“三农”与农村信用社改革
农村信用社改革的基本方向是商业化运作，但是，由于在很多地区农村信用社是当地唯一的正规金融机构，支持“三农”的重任自然也就落到了农村信用社的身上。现在的问题是，农村信用社究竟应该支持“三农”中的有效信用需求部分，还是应该满足涉及“三农”的所有信用需求？支持“三农”与农村信用社的商业可持续发展是不是存在冲突？
从信用社贷款中农户个人贷款的平均数来看，信用社贷款中有60％左右为农户贷款（见表1-19）（农户调查结果往往与此相距甚远，可能信用社将个体工商户的贷款也算作农户贷款）。第一批试点信用社的农户贷款比例从2001年的54％逐年提高到2003年的60％，这一趋势在2004年得以保持。从这些数字看，信用社改革试点对农户贷款的影响不大。比较而言，第二批试点信用社的农户贷款比例在2001—2004年间基本稳定。表1-19 信用社农户贷款
为了进一步分析信用社农户贷款的增加，我们将第一批试点信用社按2000年的农户贷款比例等分成高、中、低三组，图1-3反映了2000—2004年间这三组农户贷款比例的变化。从图中可以看出，农户贷款占比增加较快的是占比最低的一组，在过去四年间呈现持续上升的势头。其他两组在这四年中相对稳定，占比最高组在2004年略有上升，占比中等组则稍有下降。这些结果表明，信用社改革试点在增加信用社农户贷款方面的作用有限，农户贷款占比高的地区（即相对较为贫困的地区），农户贷款的平均占比已经高达90％，很难再有进一步的提高；农户贷款占比居中的地区（即中等发达地区），农户种养业专业化使得农户贷款有增长的空间，属于该增长没有增长的地区；农户贷款占比较低的地区的经济发展水平较高，农户贷款增长的主要来源为非农活动和消费贷款，占比提高速度虽然较快，但显然不是出于支持“三农”的目的。图1-3 信用社农户贷款占比注：本图仅包括第一批试点省份，按2000年占比分组。
另外，从农户的实际借款来看，信用社也只能满足部分农户的信用需求。根据对陕西省10个县近400户农户的调查，从信用社获得贷款的农户约占五分之一，有高达54％的农户没有任何借款，其他农户从亲戚朋友等民间渠道借款。我们进一步计算了农户的借款偏好，结果见图1-4。对于有贷款的农户来说，43％的农户偏好于从信用社借款，有接近比例的农户（40％）会考虑从亲戚朋友处借款，这样的借款通常不需要利息，此外，还有17％的农户会从民间获得有息借款。这显示，信用社的主要竞争对手是亲戚朋友之间的互助性无息借贷；由于商业性民间借贷并不是很发达，信用社在农村商业信贷市场上拥有垄断的市场力量。图1-4 农户的借款偏好
然而，与民间借贷关注信誉、未来的现金流和无限责任不同，信用社贷款更加注重抵押品的数量和质量。图1-5显示，将信用社的小额信贷考虑在内，信用社的平均信用贷款比率约为25％左右。对第一批试点信用社而言，改革试点没有对信用贷款产生明显的影响，第二批试点信用社的信用贷款比率同期更有明显的下降。信用社过度强调抵押品而不是利用其自身的信息优势甄别优质贷款客户，是农户贷款难、民间借贷趋于活跃的一个主要原因。信用社改革过分强调贷款的安全，而不是强调贷款风险与收益的一致，有可能加剧了农户贷款难的问题而不是相反。图1-5 信用社信用贷款占比
再从分省数据来看，农村信用社信用贷款占比基本上是与各省经济发展水平一致的（见表1-20）。江苏、浙江、福建和山东的信用贷款占比较低，即农户贷款相对较少；而中西部地区信用贷款较多。但从时间序列来看，并没有发现农村信用社改革前后农村信用社的信用贷款有明显变化，一些试点省份甚至出现了下降趋势，如吉林、重庆和湖北。表1-20 分省份信用贷款占比 （单位：％）
当然，信用社信用贷款比例的下降也有其积极的一面。信用社原有信用贷款比例过高可能是由于过度强调“支农”引起的，存在着过度贷款的问题。关键是如何在强调贷款安全与贷款手段创新方面取得平衡。
在现有“信贷支农”政策中，央行再贷款是这一政策的具体落实，也是信用社信用贷款的主要资金来源。2001—2004年，中央银行支农再贷款始终占信用社存、贷款余额的10％左右（见表1-21），一些地区甚至占到40％以上（见表1-22），中央银行支农再贷款作为支持信用社发放农户小额信用贷款的过渡手段，发挥了重要作用。表1-21 信用社央行支农再贷款
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]