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休斯《公共管理导论》（第4版）笔记和考研真题详解试读：
第1章 变革的时代
1.1 复习笔记
【知识框架】【重点难点归纳】一、引言
1．公共行政向公共管理的转变（1）20世纪80年代初，一些西方国家相继陷入了滞胀困境，政府财政危机和信任危机随之爆发，为化解政府合法性危机、维护社会稳定，西方主要发达国家纷纷对其政府的组织形态和运作方式进行了改革。从20世纪后期开始，公共行政开始向公共管理转变。（2）传统的公共行政模式在整个20世纪占统治地位，并且受到人们的推崇，而如今其在理论上和实践上都已经受到人们的质疑。在许多国家，公共部门的运作已经发生了剧烈的改变。由于许多国家面临着严峻的金融和社会问题，因而改革的需求不断增加，社会普遍需要良好的政府管理。（3）采纳新的公共管理模式，意味着公共部门组织、管理和治理的新范式的出现。在经历多年的改革之后，改革的焦点已经从狭隘的管理改革转向了领导、治理、协作与合产、网络、精细化的财政改革等。
2．公共行政与公共管理的区别（1）在传统的公共行政模式下，正式的官僚体系中完全不需要领导。同时，传统的行政模式对于外部关注不足。而公共管理要求社区以各种方式参与管理。（2）公共行政官员强调遵守规则，执行他人（理论上是政治领导人）的指令，把过程和程序放在十分重要的地位，仅仅对结果的产出间接地负责。但是，公共管理者要为结果的实现承担个人责任。（3）公共管理与公共行政的区别，具体可参见“行政与管理的区别”相关内容。
3．公共管理模式面临的挑战
公共管理以及各种建立在市场基础上的管理模式，并没有完全占统治地位。其许多方面都受到人们的质疑和挑战，而且，早期那种对经济学偏爱的状况并没有得到明显的改变。公共管理作为一个仍在发展的领域，仍然处在不断的争论之中。尽管公共管理新的形态还没有完全确立，但是传统的公共行政典范已经退出历史舞台，且将不再回归。
二、行政与管理
1．行政与管理的区别（1）从语义上看，行政是一种执行行为，即对各种事务进行管理，或者对执行、应用或行为进行指导或监督，词义上的本质在于进行服务、进行治理。而管理是指指导、控制一个人行动的过程，负责干什么，词义上的本质在于亲自控制（控制或取得结果）。（2）从本质上看，行政在本质上涉及执行指令和服务，而管理涉及的首先是实现结果，其次是管理者要对达成的结果承担个人的责任。（3）从内容上看，管理不仅包括行政，而且还涉及组织怎样以效率最大化的方式实现目标，以及对结果负责。公共行政是一种为公众服务的活动，关注的是程序，是如何把政策转化为行动，以及机关的管理。即公共行政注重的是过程、程序和符合规定，而公共管理涉及的内容更为广泛。一个公共管理者并不仅仅是执行指令，他关注的是实现结果，并为此承担责任。公共管理也意味着改变雇佣的条件以及问责的机制。（4）从使用上看，“管理者”一词现在比过去常用的“行政者”一词使用得更为普遍。这些名称的变化并不是表面现象，从狭义上说，“行政”与“管理”是政府活动或职能的简略描述；从广义上说，“管理者”一词可以更好地描述所要完成的工作。
2．公共行政的终结（1）传统公共行政七条原理
传统的公共行政模式确立于19世纪末，并且在20世纪的大部分时间里占统治地位。公共行政七条原理表明了该模式的主要特征。传统公共行政七条原理的具体内容如下：
①官僚化的组织原则。政府自身应按照官僚层级节制的原则进行组织。
②认为存在着一种最佳工作方式。极力推崇和施行科学管理原理，认为这样可以提供给组织一种最佳运作方式。
③官僚供给原则。通过官僚制组织提供服务，一旦政府自身介入某一政策领域，它也将通过官僚制组织成为商品和服务的直接提供者。
④行政官员普遍信奉“政治与行政二分”，即政治问题与行政问题应该被严格地分离。
⑤假定公务员个体的动力源自对“公共利益”的忠诚和追求，那么公共服务的供给便是无私的。
⑥公共行政是一种特殊的活动形式，它需要一支中立的、匿名的、终身制的（并且在众多国家存在着极为特殊的雇佣条件）且有能力为任何政治领导人提供同样服务的“职业官僚队伍”。
⑦公共服务领域的任务是“行政性”的，即执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。（2）传统行政模式面临的挑战
从20世纪80年代早期开始，公共行政的七条原理便受到公共部门一系列改革的挑战：
①否定官僚化组织原则。官僚制并非在所有的场合都运作良好，存在低效率的现象。
②在实践中试图寻求“最佳路径法”是痴心妄想；殊途同归，解决问题的办法不止一种。“最佳路径法”思维方式导致管理的僵化，而由私营部门首创的更富弹性的管理制度越来越受到政府的青睐。
③官僚制组织并不是提供公共物品与服务的唯一方式，政府可以通过补助金、管制或契约等形式间接地进行公共服务的运作。
④政治与行政二分难以实现，因为政治与行政问题在现实中往往互相交织。
⑤公共利益的概念模糊。尽管公务员可能会受到公共利益动机的驱动，但他们本身也是政治活动的参与者，也要为自己的利益而工作，为自己的晋升发展以及为机关的利益而工作。
⑥终身化和职业化的官僚机制难以实现。基于私营部门出现的种种变化，那种认为公共服务领域的雇佣需要特殊条件的观点也很难站住脚，传统的终身任职的现象在私营部门已经十分罕见。
⑦涉及公共部门运作的许多任务目前被认为是更具有管理性质的，而不是被看作“行政性”的。这就意味着公务员要对达成的结果负责，而不是对领导负责。
三、公共部门改革
1．公共部门改革的背景（1）20世纪80年代早期，世界各地的政府开始重估他们的官僚体系并开始根本性的改革。这个过程始于英国、新西兰和澳大利亚等国，起因是国内出现的严重的经济问题，此后不少国家紧随其后。（2）20世纪90年代，世界各地的政府对官僚体系展开了根本性的改革。1991年，“新公共管理”（NPM）这一新的概念被用来描述英国公共领域出现的改革。但NPM的内涵和外延不清，无助于人们理解改革的过程，而且也变成了公共部门中反对管理变革的人所使用的便利标签。（3）在解释甚至描绘公共部门长期改革方面，公共管理是一个比NPM更有用的概念。公共管理明确地指向公共部门的管理，且不会让人们觉得公共管理改革中有一个连贯的、一致的规划或议程。公共管理仅仅意味着在公共部门中所实施的管理，它能够并且必须随着时间和空间的变化而发生变化，同时必须回应环境的变化。渐渐地，人们接受了公务员的工作就是管理，公务员要对结果的达成承担自己的责任这一观念。
2．公共管理和私人管理（1）公共部门与私营部门的差异
①与私营部门不同，公共部门的决策具有强制性。公民要遵从决定，缴纳税款，国家可以强制收购公民的财产，公民要接受来自国家强制力量的处罚。公共部门需要公正行事，需要遵循正当程序，不能滥用强制的权力。
②与私营部门相比，公共部门有不同的问责形式。公司管理理论上要对董事会和股东负责，而公务员不仅要对政治领导人负责，还要对国会、公众、司法系统的不同部门负责。问责在公共部门的实施中充满了不确定性，且发展不平衡。
③公共管理者必须处理许多由政治领导人设置的外部议程。政治权威的出现“不仅仅对公共部门的战略管理产生影响，而且决定了其特性”。 即使管理改革要求公共管理者对结果负责，但由于大部分议程是政治家所强加的，这无疑会弱化管理者的行动自由。
④公共部门在衡量生产的产出和效率的标准方面难度更大。与私营部门的利润标准相比，公共部门缺乏“底线”的标准。在政府，不仅目标以及如何衡量目标往往很难达成共识，而且也不能预设组织中的每个人都遵循这些目标。公共部门绩效测评的困难贯穿在整个管理过程中。另外，在公共部门进行绩效衡量和评估可能不够精确，甚至可能缺乏实际的意义。
⑤公共部门的控制和协调更为困难。透明的公共部门规模以及部门的多样性会使得任何形式的控制和协调都变得困难。不同部门之间的协调最后变成政治选择问题，政治选择在多大范围内进行沟通往往也受到许多限制，这与私营部门的运作有天壤之别。（2）综述
①私营部门与公共部门之间存在着许多重大的差异，但是就管理技术而言，采纳和使用私营部门中一些先进的做法是有好处的。同时也要注意，公私部门的基本任务是不同的。博伊恩认为，管理的技术“不可能成功地从一个部门移植到另一个部门，因为组织的环境、目标、结构和管理价值是不同的”。
②虽然公私部门存在差异，但这并不意味着传统的行政模式是管理公共部门的唯一有效的模式。公共管理作为一门学科的发展预示着承认公务员的任务是管理性质的，而不是行政性的，不仅承认二者的差异，而且承认新的管理模式的发展。
四、公共部门变革的动力
1．公共改革的原因
开始于20世纪80年代的公共改革的浪潮，是对一系列相互关联的、迫切需要解决的问题的回应：（1）公共部门在社会中的地位十分重要；（2）经济理论的变革；（3）私营部门变革的影响；（4）科技的变革。
2．公共部门的范围和规模（1）改革的背景
①20世纪70年代以及80年代早期，人们对公共部门的规模与能力进行了大规模的抨击。英国的玛格丽特·撒切尔于1979年进行政府改革，掀起了“撒切尔革命”；美国的罗纳德·里根于1980年大选获胜后即开始对公共部门的运作进行大规模的改革。
②20世纪90年代末期，人们对于政府的积极性角色给予了充分的肯定。国际性组织关注的焦点开始转向如何实现善治的问题。
③开始于2008年的全球金融危机使得政府作用的重振适逢其时。政府介入金融部门以避免其破产，并在一定程度上实行国有化。（2）对政府的抨击
①人们认为公共部门的规模过于庞大，政府在经济上消耗了过多的资源。在一定程度上，公共部门管理的改革是对明显无度的福利国家所产生的弊病的回应。在宏观上，这种弊病表现为政府规模及其财政赤字的不断增长；在微观上，表现为政府无力解决人们面临的所有问题。
②政府对政府作用范围的争论的回应。有人认为，政府本身介入的活动太多，而许多活动可以通过其他可替代性方法来开展。作为对这些批评的回应，许多先前由政府从事的活动开始回归到私营部门。
③对政府做事的方式和方法的抨击。由于官僚体制越来越不受欢迎，人们愈加认为，通过官僚提供服务必定会造成服务的平庸和无效率。如果一些事情一定要由政府所承办的话，那也必须寻求官僚体制之外的其他组织方法。
3．经济理论
20世纪70年代，一些保守主义的经济学家认为，政府本身就是一个限制经济增长与自由的经济问题。与政府通过官僚机构强制人们做事相比，市场能够赋予人们更多的“自由”或“选择” ，市场取代了政府的“奴役”，因此市场机制在任何方面都具有无可比拟的优势。与此同时，在经济学领域，处于前沿的“新古典主义经济学”和“经济学的理性主义”等理论也被人们所认可。另外，随着大政府理论的衰落，新古典主义经济学和市场机制的利用获得了各界的关注和认同。
经济思想的变革也深深影响着公共官僚组织。与传统公共行政所使用的诸如“公共利益”之类的模糊概念相比，公共选择理论、委托—代理理论和交易成本理论等经济理论似乎能够提供更为明确的、与政策相关度更高的观念。（1）公共选择理论
①内涵。公共选择理论是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的经济学思想。它从理性这一标准的经济学假定出发，对行为进行预测，然后寻求证据来验证这些预测。公共选择理论认为每一个官僚和政客都是个人效用和福利最大化的追求者，而不是关注公共利益的最大化。
②理论内涵：
a．对官僚行为的经济学假定确实有其功效。人们可以假定公共部门是按照标准的供给曲线来提供一种商品的消费。因此，为了减少顾客的消费，机构可以通过使用者付费的办法确立一个更高的价格，或者通过取消比如高收入者资格的办法来限制供应量。
b．公共选择理论认为，行为是可以假定的，“最好的”结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化，而且来自假定的模型在经验上也是可以验证的。
③局限性：
a．在公共选择理论产生并试图运用到政府环境中的30年以后，结果复杂化了。市场并非在所有的环境中都比官僚体制发挥更好的作用。
b．关于个人理性的假定过于宽泛，忽视了公务员的无私行为。
c．与把公务员看作大公无私和仅仅受到公共利益驱动的解释相比，效用最大化的行为假定更能够合理地解释诸如办公室政治、部门政治以及追求眼前的晋升等行为。（2）委托—代理理论
①内涵。委托—代理理论是针对私营部门的问题而产生的，旨在解释私营企业中管理者（代理人）和股东（委托人）的目标为何经常出现差异，以及该如何构建企业的问责机制。
②理论内容：
a．试图发现促使代理人根据委托人的利益行事的诱因机制。由于存在接管和破产的可能性，代理人（管理者）行为须受到股东的监管，但是非执行的董事的出现可能会“削弱管理的自由裁量权”。
b．为了保证代理人的行为符合委托人的意愿，应通过契约详细规定代理人的权利和义务。
③评价：
a．将委托—代理理论运用于公共部门造成了在公私部门责任比较上的困惑。在公共部门的环境下，人们难以确定谁是委托人，难以发现他们的真正意愿。公共服务的委托人（所有者）的利益非常分散，导致无法对代理人（政治家与公共管理者）进行有效地控制。
b．委托—代理理论给那些主张把公共部门尽可能多地契约外包出去的人提供了支持，这样一来，公共部门的代理关系就变成私营部门的那种代理关系。另外，契约关系可以适用于雇佣关系和组织关系。（3）交易成本理论
①内涵。交易成本理论对交易没有成本的观念提出了挑战，并阐明了一个公司在何种情况下可能会偏好市场的检验或者内部市场化。
②评价。交易成本理论同样适用于公共部门。如果采用契约外包的方式，那么交易成本会大大降低，并可以降低行政成本，提供竞争的机会。但是，在市场检验已经成为强制性的公共部门的交易里，内部市场化的效果可能会更好。具体问题具体分析的方法可能比意识形态化的方法更好。
4．私营部门的变革
近几年来，大多数国家的私营部门面临着巨大的变革，如果公共部门不进行改革，政府的公信力则会受到质疑。以各种形式进行的民营化的举措，例如契约外包、削减政府经费等，都是“政府核心业务”剥离的表现。全球化也成为改革政府行政结构的动力。在许多政策领域，调整政策、提高国家竞争力对政府而言十分重要。
5．技术变革
技术变革是促进新的公共管理模式的出现和摆脱传统官僚体制的影响的主要推动力量之一。其具体内容包括：（1）技术变革影响管理，包括政府的管理，技术“可能重塑各种组织及机构，使其更好地符合技术的逻辑”。（2）官僚制理论与那种能够使文件可以在层级结构中上下传递得更便捷的技术十分吻合。新技术所能做的便是压缩官僚层级，使得有用的信息能够同时传递给高层和底层的管理者。（3）随着电子化政府的出现，由技术驱动的变革已经加速。信息通信技术的应用已经使人们对政府做事的方式重新进行思考。
五、公共管理学
1．公共政策、公共行政和公共管理三者的异同（1）相同点。公共政策、公共行政和公共管理的意旨基本无异，关注的都是政府如何组织起来、如何处理信息以及如何制定政策、法律或者如何提供产品和服务。（2）不同点。在对公共部门的研究中，公共行政、公共政策和公共管理的学者之间缺乏联系。尽管这些不同的途径之间本质上是相互关联的，与政治和政治科学也密切相关，但各自常常拥有各自的学术圈子，以及有各自的学术会议和专业杂志。
2．相关概念的界定（1）“公共行政”，是指早期的管理模式以及早期对公共部门进行研究的理论。与“新公共管理”或“管理主义”相比，这种在20世纪绝大部分时间里居支配地位的理论通常被称为“传统的公共行政模式”。（2）“公共政策”，是指政府的产出，也是指强调理性和经验方法的公共政策或者政策分析学派。（3）“新公共管理”，语义不明，并且更加具有价值偏向，应尽可能地避免使用。（4）“治理”，是一个模糊的概念，它描述了一种不需要政府直接插手的管理方式。与狭隘的政府概念相比，治理的概念对于公共管理而言更有价值。
六、结论
随着开始于20世纪80年代的改革进程的加速，传统的行政模式已经被公共管理所取代。改革几乎涉及了公共生活的一切领域，在此过程中，大量应用了经验的方法、复杂的统计技术，特别是经济学和管理学的理论和方法。
改革并没有脱离压力，其目的在于改进工作。公共部门的变革已经使其在社会中的角色和地位从根本上受到质疑。但是，公共部门管理的一种新典范已经出现，它使公共服务脱离了传统的官僚体制。公共行政不再是对于组织和公共部门的运作的有效描述，公共管理已经取而代之。
1.2 考研真题与典型题详解
一、概念题
1．公共管理者（北邮2015年研）
答：公共管理者是指在现代民主国家，经法定程序进入政府，担任政府公职，受国家和公民的委托，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。公共管理者管理工作的一个最显著的特征在于其环境适应性，即公共管理者不断依据环境的变化来调整自己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质决定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。其角色主要包括：执行与捍卫宪法的角色、人民受托者的角色、贤明少数的角色、平衡论的角色、分析者和教育者的角色。
2．行政管理（首都经贸大学2015年研）
答：行政管理是国家的产物。它是通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，是一种国家管理。其性质可以从两个不同而又相联系的方面予以考察：①行政是国家的组织活动，是统治阶级运用国家机关，按照本阶级的利益和意志，对国家事务进行管理的活动，它不可能脱离国家而独立存在。②国家行政管理还具有由一切社会的性质产生的各种公共事务的社会职能的属性。政府的行政管理活动具有二重性，既具有体现国家中统治阶级的阶级意志，压迫和镇压被统治阶级以维护其统治地位的阶级属性；又具有干预和管理社会一般公共需要所产生的各种社会公共事务的社会属性。行政管理的阶级属性和社会属性是一个事物的两个方面，是国家行政机关执行国家统治职能和社会服务职能的客观反映。行政管理具有政治性、服务性、科学性和法制性的特点。
3．公共管理（华南师大2016年研）
答：公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。公共管理的特征包括：①承认政府部门治理的正当性；②强调政府对社会治理的主要责任；③强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；④强调多元价值；⑤强调政府绩效的重要性；⑥重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；⑦以公共的福祉和公共利益为目标；⑧公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，重点在于将公共行政视为一门职业，公共管理者则是这一职业的实践者。公共管理作为公共行政的一个新的领域，其产生和发展较为模糊，公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。
4．行政改革（华南理工2015年研）
答：行政改革是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。它包括行政权责的划分与行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、行政方式、行政运行机制等方面的改革。行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过程。就改革的基本类型看，行政改革有“调适型”改革、“转轨型”改革和“发展型”改革三种；就改革的基本方式看，行政改革有“突变式”改革和“渐进式”改革两种。
二、简答题
1．简述公共管理学的学科特征。（对外经贸大学2014年研）
答：公共管理学的学科特征主要包括：（1）就研究对象与范围来说，公共管理学把研究对象扩大到立法机关、司法机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公共管理学更具跨学科、综合性的特点。公共管理学的研究者来自于广泛不同的学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合，具有更扎实的基础和更广泛的学科知识框架。（3）公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目、结果与绩效的研究，使战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理等在传统公共行政学中没有的或不受重视的主题成为公共管理学的核心主题。（4）公共管理学涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题，如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委托—代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失败、准市场、学习型组织、多元组织、认知风格、管理网络、管理工具、成本核算、信息管理系统等。（5）公共管理学既是实证的，重视经验研究，从经验中汲取知识，又是规范的，提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法。（6）公共管理学比传统行政学更具现实性，将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，并反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统行政学相比，它更具现实性。
2．卡尔森和欧尔曼说明的公共管理与公共行政的六点不同。（北邮2013年研）
答：卡尔森和欧尔曼所说明的公共管理与公共行政的六点不同具体如下：（1）公共管理包括一般管理的计划、组织、指挥、协调、控制职能，公共行政则讨论社会价值以及官僚与民主的冲突。（2）公共管理是对经济和效率标准认同的工具取向，公共行政则关注公平、回应和政治特色。（3）公共管理关注对中层管理者的使用，公共行政则提倡政治或政策精英的观点。（4）公共管理倾向于视管理为类同管理，或者至少使公共部门和私营部门的管理差异极小化，公共行政则夸大公私部门之间的差异。（5）公共管理以像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外部环境，公共行政则过分关注法律、制度和政治过程。（6）公共管理与科学管理传统的强有力的思辨联系，公共行政则与政治学或社会学紧密关联。
3．简述公共性的价值。（北师2013年研）
答：公共性是指公共部门为彰显公益，实现公共目的并积极负责的一种特性。这项特性不仅使行政的学科、专业与实务具备了“正当性”，更成为评判公共部门是否具有效能的唯一标准。公共性的实质含义应是“公共利益”，公共部门的所作所为就是将公共意志与公共价值作为行为基础，为公共利益服务。公共性的价值主要有以下几个方面：（1）公共管理价值观、主体、手段和目标都具有公共性意义和内涵。（2）主张政府以及其他公共部门恪守公共精神，遵守职业道德，保障公共利益的完整性和公共管理的高效率。（3）秉持民主政治理念，强调公众参与、社会公平以及为民造福。（4）注重社会公正、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。（5）推崇公共讨论和公共对话，形成公共利益共识，确保公共领域的建构及民主价值的实现。（6）期许有序和谐的管理过程，并被视为实现公共利益和私人利益均衡的一种手段。
强调公共管理公共性的价值，有助于防止因过多关注公共管理的管理性，强调工具取向与技术理性，而导致的官僚制异化、政府失灵、权力寻租等问题，进而引发公共部门的合法性危机。
4．公共管理与私部门管理的区别。（北邮2012年研）
答：参见本章复习笔记相关内容。
5．欧文·休斯认为20世纪80年代以来公共部门面临哪些挑战？（北师2011年研）
答：参见本章复习笔记相关内容。
6．简述公共选择理论的主要内涵。（首都经贸大学2015年研）
答：公共选择理论是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的经济学思想。它从理性这一标准的经济学假定出发，对行为进行预测，然后寻求证据来验证这些预测。它是经济学和政治学的交叉学科，已成为新公共管理的指导理论之一，其主要内涵是：（1）公共选择理论以市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”问题作为研究重点，分析政府行为的效率并寻找使政府最有效率地工作的规则制约体系是公共选择理论的最高目标。（2）公共选择理论研究选民、政治人物以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动。（3）作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过对传统市场理论的批评产生的，并且成功地运用了经济学的分析方法，坚持“经济人”假设，采用个人主义的方法论，用交易的观点来看待政治过程。（4）公共选择理论提出的主要公式之一是理性选择理论，即假设人们的行为都是出自从有限的可用手段里挑选达成目标的途径。
三、论述题
1.20世纪80年代传统行政原理受到哪些挑战？（北师2016年研）
答：20世纪80年代传统行政原理受到来自新公共行政学的挑战。新公共行政学的主要贡献在于其对传统公共行政学理论的攻击以及对未来公共行政学发展的辩护。（1）批判的具体表现
①否定官僚化组织原则。官僚制并非在所有的场合都运作良好，存在低效率的现象。
②实践中不存在“最佳路径法”，解决问题不止一种方法，“最佳路径法”导致了管理的僵化，而由私营部门首创的更富弹性的管理制度正在被政府部门采用。
③官僚组织并非公共物品与服务的唯一供给者，政府可以通过补助金、管制或合同等形式间接地进行公共服务的运作，而不是作为直接的提供者。
④政治与行政具有不可分性，政治与行政问题在现实中往往互相交织，政治与行政二分的观点对管理构架的影响没有发挥出来。
⑤公共利益驱动的无效性，公务员本身也是政治活动的参与者，因此，他们并不是纯粹的、大公无私的，而是为自己利益而工作。
⑥终身化和职业化的官僚机制难以实现。尤其是私营部门出现种种变化，传统的终身任职的现象在私营部门已经十分罕见。
⑦要求公务员对结果负责，涉及公共部门运作的许多任务是具有管理性质的，而不是被看作“行政性”的，这就意味着公务员要对达成的结果负责，而不仅仅是对领导负责。（2）批判的主要方面
①对“政治—行政二分法”思想进行的批判。
a．由于传统行政学理论中的政治—行政二分法观念使得行政学的研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他“中性”的问题上，很少重视与社会、政治、公民利益密切相关的政策制定和政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需求。
b．以弗雷德里克森为代表的新公共行政学则将对政治—行政二分法的批判着眼于所导致的“价值中立的不可能性”。弗雷德里克森就明确表示拒绝公共行政对于政治领导的从属地位，他认为，国会议员和执行机构代表少数特权阶层，而公共行政人员和法院则应该是其他未被代表者的代言人。基于此，新公共行政学派认为，政治与行政二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况是根本不存在的。
②对传统公共行政学单纯追求效率的理念进行的批判。
a．传统公共行政学将效率视为基本价值，强调非人性化和客观化的“理性效率”，促使组织对人与人之间的互动采取机械的控制，人与人之间变成了工具性的相互操纵，从而造成了行政组织与服务目标之间的隔阂与疏离，失去了公共组织应承担的社会价值和责任，而这种效率往往导致事实上的低效率甚至是无效率。
b．由于对社会公平的漠视，效率至上指导下的政府行为往往促使社会上有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，而造成越来越多而且差距日益增大的不公平、不平等现象。
因此，新公共行政学认为，应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。与此同时，还应减少层级制，提倡分权、放权，广泛吸收公众参与。
2．试述登哈特的公共服务理论内涵及其对我国公共管理变革的意义。（华南理工2013年研）
相关试题：（1）试述登哈特夫妇“新公共服务”模式的基本内容。（华侨大学2011年研）（2）论述登哈特的新公共服务理论。（中南财大2010年研）
答：（1）登哈特的公共服务理论内涵
新公共服务理论是以罗伯特·登哈特和珍妮特·登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者批判和反思新公共管理理论，特别是企业家政府理论的理论结果。
①登哈特在《新公共服务：服务，而不是掌舵》等文中提出，有必要按照民主政治的基本原则检视公共管理理论。企业家政府理论的基本错误在于，将“重塑政府”或“政府再造”的理念架构在“个人的自利动机可以导致并更好地实现公共利益”的虚构的基点之上。从比较长期的角度来看，“个人的自利动机”只能导致自利的政府，而不是民主的政府和致力于为民众服务的政府。
②新公共服务是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。新公共服务基本的理念是：全体公民才是国家、政府乃至全部国有资产的所有者，所以，政府的基本职能既不是、也不应是“掌舵”或“划桨”，而是回应公民诉求，为公民提供服务。具体而言，新公共服务的理念包括：a．服务于公民，而不是服务于顾客；b．追求公共利益；c．重视公民权胜过重视企业家精神；d．思考要具有战略性，行动要具有民主性；e．承认责任并不简单；f．服务而不是掌舵；g．重视人而不只是重视生产率。
③新公共服务理论的要点
a．政府的职能是服务而不是“掌舵”
政府的重要角色在于帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不仅仅是控制或引导社会发展的新方向。事实上，公共政策过去是、现在和将来还是多种价值观、多重力量交互作用的结果，而不仅仅是政府“领航”的结果。在信息社会的历史条件下，“公民参与”是大趋势。与此相联系，政府需要的不是传统的管理控制，而是与民主政府理念相一致的协商、调解、中介以及新的解决冲突的技巧。
b．公共利益是目的（目标）而不是产品
政府应建立集体式的公共利益观念，进而创造共享利益和共同责任，而不是基于民选的政治领袖或被任命的公共行政官员个人的选择寻求快速解决问题的方案，这是政府公共管理的法则。为此，政府有责任促进公众的关于发展方向、发展目标的广泛、真诚的对话和协商；有责任鼓励公众形成共同的价值观念、集体意识和采取一致的行动；同时有责任确保经由对话和协商程序而产生的解决方案完全符合正义和公正、公平的原则；更有责任确保公共利益居于主导地位。
与传统的制定和执行政策不同，政府实现上述责任的路径在于使所有相关各方共同参与到制定和执行政策的过程中来。为此，政府有必要着力激发公民基于公民自豪感和责任感的参与意愿，并为此广泛培养有助于促进公民参与行动的公民领袖。新公共服务的政府是具有开放性和可接近性，具有回应力，能够为公民服务并且为公民创造机会的政府。
④新公共服务理论与新公共管理理论的价值观不同
新公共服务理论所主张的是在公民社会建立关注民主价值和公共利益的公共管理。然而，它并不否定新公共管理理论的某些合理性。（2）新公共服务理论对我国管理变革的意义
①树立服务型政府的价值取向：服务与人本，责任与回应
a．服务与人本。服务与人本紧密联系，二者都尊重人，为人性的充分发展提供一切便利。政府及其官员不是社会中高高在上的特权机构和特权阶层。政府和社会，官员和大众是平等的，没有高低贵贱之分。只有具备这种平等意识，服务才能真正成为服务型政府的价值取向之一。服务与人本同公共组织以追求公共利益为其价值取向也是一致的。但登哈特却认为，从长远观点看，这种试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到关注的情况下可能要失败。新公共服务理论强调，要重视与公民之间的关系，要尊重公民。不管是由政府来提供公共服务，还是由非营利组织或私营部门来提供公共服务，都不要将公民仅仅看成是生产力。公民是服务的接受者，因此作为纳税人有权力选择和参与公共服务的决策。奉行人本的价值理念，强调以“服务”代替“导航”，凸显和强化服务职能，这是“服务型政府”与传统的“政府本位”的“管制型政府”最为显著的区别。
b．责任与回应。在民主社会里，政府乃由民众创立，其权力来自于人民的授权，人民的意愿是其合法性的唯一源泉。因此，政府必须对人民负责。承担责任是现代政府的第一要义。正是在此种意义上而言，现代民主政治即责任政治。“新公共服务”理论强调复合责任，认为公共责任并非单一的，这种责任，既有政治上的，也有法律上和道义上的，并特别突出强调公民参与对公共责任保障的意义和作用，将公民参与作为公共责任落实的基础。“服务型政府”必须有一套健全的、行之有效的责任机制，确保政府责任尤其是服务责任得以保障和落实。
②重新定位政府和公务员的角色——服务而不是掌舵
在登哈特看来，现今政府的作用在于，与私营及非营利组织在一起，为社区所面临的问题寻找解决的办法。其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。在政策制定方面，服务型政府不应是处于控制地位的掌舵者，而应是非常重要的参与者。更多的利益集团和公民直接积极参与到政策的制定和实施之中。
在构建和谐社会的过程中，公共官员将要扮演的角色不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧。公务员不应当仅仅关注市场，他们也应当关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。服务型政府要把握好自己的角色、扮演好自己的角色就应当建立有效的监督与激励机制。
③不断加强政府的核心力：整合力与回应力
在登哈特看来，行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应当集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应当是建立具有完善整合力和回应力的公共机构。
整合力是指政府将社会系统中不同的因素或部分结合成一个协调统一的社会整体、凝聚成一种合力的本领和力量。社会整合的实质是资源的优化配置、制度的合理安排、关系的理顺和力量的凝聚。回应即政府快速了解民众的需求，不仅包括“回应”民众先前的需求，更应洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题、解决问题。民主治理的合法性在很大程度上取决于其回应力的高低，回应力意味着政府是否能够反映公民的需求并满足公民的合法期待。政府回应是政府与公众双向互动的过程，是公共管理的民主化的具体体现。
④改善治理过程，重视公民参与，加强与公民合作
a．多中心的社会治理结构。新公共服务理论认为，实现政策目标的机制，显然不能只靠单一的现存政府机构，而应致力于建立公共、私人和非营利机构之间的联盟，把各方面的力量集中到计划的实施过程中，注重发挥集体的合力使计划得以贯彻执行，从而满足相互一致的需求。多主体供给公共服务是对服务的技巧、方式、管理方法做出的治理方式改革，供给成功的关键在于在把握公共性的前提下引入竞争、提高效率。政府与社会、公民之间不再是一种自上而下、单一的“权力—服从”型关系，而是一种多向的、信任合作的良性互动和协调发展的关系。
b．促进积极的公民精神和扩大社会参与。服务型政府应当倡导和培育积极的公民精神，这种精神强调公民应积极主动地介入公共事务，对社会应有仁爱与爱心；对社会要承担个人的道德责任；要有利他主义的精神。这种精神代表的是民主社会最重要的精神。
c．建立政府与公众、社会的良性互动机制。“新公共服务”理论认为，公共利益应是共商共同价值观的结果，政府不仅要确保公共利益居于主导地位，还要确保解决方案本身和提出解决方案的过程都符合公正、公平和公开等准则；政府应该是开放的和可接近的，以确保对公民做出敏感的回应。为此，必须确立政府与社会和民众的良性互动体系，要在政府与社会和民众间建立制度化的沟通、协商和互动机制，通过这种有效的制度安排，确保公民的利益要求和对政府所提供服务的评价反馈能够及时、准确和顺畅地到达公共权力系统，这是“服务型政府”恰如其分地提供公民所需服务的逻辑前提。因此，政府应该致力于搭建平台，建立各种行之有效的、与公众的沟通对话机制和公众民主参与的决策机制，通过一系列持久而有效的程序设计和制度安排（如公民的自我表达机制、组织代表机制、政治参与机制及行政公开听证制度等），确保公民广泛地参与到国家事务和社会公共事务的治理过程中来。
第2章 政府的角色
2.1 复习笔记
【知识框架】【重点难点归纳】一、引言
1．人们对政府角色的倾向（1）弱化政府角色的倾向
从20世纪80年代初开始，许多经济合作与发展组织的成员国对其公共部门的角色进行了重新评估。那些信奉自由市场模式乃是有活力的经济之基石的人，认为政府介入了自己不应该介入的领域，必须大幅度地缩减政府的规模，弱化政府的角色。（2）强化政府角色的倾向
在21世纪的前十年，重视政府的理念卷土重来。“9·11”恐怖袭击事件的发生、世通和安然等企业的失败以及2008年开始的全球金融危机使政府治理再一次成为解决问题的方案，政府的角色重新得到加强。
2．政府扮演的角色（1）法律框架制定者
政府负责制定各种规定、税收、许可、基础设施、标准和就业条件等，这些都会影响私人市场中的决策。（2）收入分配者
公共部门是私营部门产品和服务的超级买家，政府要对社会中富人和穷人的收入进行再分配，以维护社会公平。（3）公共产品提供者
大部分人的生活都依赖于政府所提供的服务，如教育、医疗、社会保健、环境、公共交通、法律和秩序、城镇规划和福利设施等。这类公共产品具有非排他性，只能通过政府来提供。
二、公共部门的必要性
1．公共部门的含义
公共部门是指致力于提供服务（在某些情况下是商品）的部门，服务的规模和种类不是由消费者的直接意愿决定的，而是取决于政府部门的决策，在民主政体下，取决于公民的代表的决定。
2．公共部门存在的必要性（1）公共部门是公共、政治决策的产物，是市场过程作用的结果。政府的普遍存在“可能反映出与消费者选择和分权化决策的前提相悖的政治与社会意识形态的存在”。（2）现代资本主义经济体制“既不是公共性质的也不是私营性质的，而是一种混合体”。政府是以命令为基础的，它能强制人们服从，而市场则是以自愿为基础。
3．公共部门和私人部门的关系
公共部门与私人部门相互依赖。私营部门依赖政府提供基础设施和法律制度（最关键的是财产权的保护和法律的执行）。政府依赖私营部门生产商品和提供服务，并缴纳税赋。二者之间相互作用。
4．政府的基本职能（1）世界银行提出的五项政府的基本职能
世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出，“每一个政府的核心使命”都包含了五种基本的职能。它们是：①确立法律基础；②维持稳定的政治环境，包括宏观经济的稳定；③投资于基本的社会服务和社会基础设施；④保护弱势群体；⑤保护环境。（2）安德森提出的七项政府的基本职能
①提供经济发展的基础架构。政府提供确保现代资本主义正常运转的体制、规则和制度安排。具体包括：产权的界定与保护，契约的履行，标准货币、统一的度量衡、公司章程、破产法、专利法、版权法的提供，法律和秩序的维护，以及关税体系。
②提供各种公共物品与服务。国防、道路与桥梁、航行救助、洪水控制、下水道清理、交通管理系统以及其他基础设施等公共物品，具有使用的广泛性、不可分割性以及非排他性等特征，它们对整个社会有益，一旦将这些公共物品提供给某一个人，整个社会都可享用它们。
③解决与协调团体冲突。政府需要去解决和缓解社会冲突，以实现正义、秩序和稳定。这也可能包括政府采取行动保护经济上的弱势群体和弱者，使其免遭强势团体的侵害。
④维护竞争。竞争的秩序在私营部门并非天然存在，需要政府干预以确保企业的正常竞争。如果没有政府的监控，自由企业制度的优越性将无从体现。如果缺乏适当的管制，一些公司将会发展成垄断集团，限制其他企业自由进出，产生垄断价格。
⑤保护自然资源。人们不能仅依赖于竞争的力量来防止资源浪费、保护自然环境免遭恶化，以及确保后代的利益不致受损。政府的行动是防止环境恶化的主要途径。
⑥确保商品和服务的可及性。市场运行有时会产生某些残酷的或社会难以接受的后果，导致贫困、失业、营养不良。一些人则由于疾病、年迈、缺少文化或其他原因而被排除在市场经济之外。
⑦维持经济稳定。市场经济总是出现周期性的经济波动，政府可以通过财政预算、货币政策以及对工资与物价的调控等行为来缓解这种波动。
安德森认为，上述七项职能是政府最基本的职能，事实上是一组相当标准的、适用于大多数国家的政府职能，是真实现实的反映。然而，它所欠缺的恰恰是没有说明政府在特定情况下到底应该怎么做。
三、政府工具
1．政府工具的内容
政府工具是指政府干预的方式，也是政府行为正当化时所采用的机制。在经济中绝大多数的政府干预可以通过以下四种工具得以实现：（1）政府供应
政府供应的主要内容是政府通过财政预算直接提供商品或服务。预算部门包括那些资金来源是税收但是使用者付费的部门，即那些提供非市场的商品和服务（如道路、国防、教育、卫生以及其他社会福利）的部门。预算部门还包括转移性支付的部门，在此部门，政府并不是经费的最终使用者，而是通过再分配将经费从某一纳税阶层转至另一个阶层。大多数政府活动是通过直接供应得以实现的，并体现在预算之中。（2）补助金
补助金是指政府通过资助私人经济领域的某些公司或者组织以生产政府所需的商品或服务，它实际上是供应的一种次级类型。补助金使用的范围非常广泛，并没有真正的限制，尽管受到补助的部分属于公共的性质，但具体的管理是由私营部门负责的，政府的干预仅限于监督，目的是确保经费的使用合理、合法。在政府预算中，相当的补助金是以政府供应的方式表现出来的。（3）生产
生产是指政府出于市场销售的目的生产商品和服务。政府生产发生在政府预算之外，且使用者必须付费。政府向消费者出售商品（或服务），如果消费者不愿付费，便不能享用这些服务。（4）管制
①管制是指政府运用立法的权力许可或禁止某些行为，通常是与经济相关的行为，也涉及其他社会行为。管制包括了设定关税、颁发许可证或者执照，以及对劳动力市场的监管。
②管制可以是：
a．经济性管制，旨在鼓励企业和其他经济从业者从事某些活动或避免从事某些活动。
b．社会性管制，目的通常在于保障公民和消费者的利益，尤其是有关质量标准、安全等级及污染控制等方面的事情。
③改革管制和管制体制已经成为公共部门改革的一个主要内容。
2．对政府工具的进一步分类（1）萨拉蒙的观点
萨拉蒙所认为的政府工具更为宽泛。他认为“早期的政府活动主要局限于由政府官僚直接提供商品和服务，而现在供应的方式是五花八门的，令人眼花缭乱，如贷款、贷款抵押、补助金、合同、社会管制、经济管制、保险、税收支出、补助券等”。（2）巴达克的观点
巴达克罗列了政府所做的11件事：税收、管制、救济和补贴、提供服务、机构预算、信息、私有权利的结构、经济活动的框架、教育和咨询、金融、紧缩政府和政治行政的改革。
以上所述政府行为都可以归类到“供应、补助、生产和管制”四种政府工具中。
3．政府工具的运用
不同的时期以及不同的理论往往主张采用不同的工具。政策工具相互之间并不是相互排斥的，而是可以综合使用的。
公共部门提供的服务越来越少，而通过合同形式由私营部门和志愿者组织提供的服务则越来越多。这种向合同形式的转变不应被视为政府供应的减少，这种转变是一种由公共部门提供政府服务向由私营部门提供政府服务的转变，而纳税人仍旧通过政府预算承担成本。
四、作为公共政策基础的市场失灵
1．市场失灵的表现（1）公共物品供给失灵
①公共物品和私人物品的区分。私人物品是谁付费谁享用的物品，而其他潜在的使用者被排除在外。公共物品则完全不同，它具有非排他性，即如果向一个人提供，则所有人皆可享用，所有的使用者无论付费与否都可以从中受益。
②公共物品具有争议性。与以前的情况相比，现在很少有毫无争议的公共物品。例如，国防一直是典型的公共物品，但在实践中，这种公共物品只能通过全社会缴纳税赋的形式来付费，而不是仅仅由那些重视武装力量防御的人来付费。
③价值性产品。它们都是社会中所需要的各种服务，例如教育和医疗保健，但是市场不能以最令人满意的方式向社会提供。从技术性意义上讲，这些价值性产品可以是排他性的，也可以由市场提供，但是通过某些形式的政府介入对整个社会更为有利。很多国家是由公共部门与私营部门共同提供这些价值性产品的。（2）外部性
市场交易经常会对第三方或环境产生影响，这种影响只有通过政府行为才能减少。人们可以通过市场购买私人物品，但由此所产生的外部性或“溢出”效应，却没有根据可能引发的问题按价付费。政府行为有时也采用市场化的手段，但这仍严格限制在政府管制的框架之内。（3）自然垄断
自然垄断是指有些商品或者服务具有边际成本不断降低的特性，当将其提供给某一消费者的同时又提供给另一消费者，其成本会变得更低的情况。自然垄断的特征为市场趋向于只有一个单一的供应者，它的存在为某种形式的政府干预甚至国有化提供了理论依据。（4）不完全信息
市场失灵的表现之一是信息不足，或者“信息不对称”。市场理论假定买卖双方的信息是充分的，如果未能获得信息，尤其是买方，则市场无法达到最佳。对明显不安全的商品实施管制则可视为向那些无力或无意收集信息者提供信息。其他一些不完全信息的出现可能与“逆向选择”和“道德风险”有关。
2．市场失灵的限度
市场失灵理论可以为政府行为提供某些指导，但如果完全将其作为政府该做什么和不该做什么的指南，则在特定情况下可能会产生问题。（1）有些市场经济学家不同意市场失灵为政府干预提供合理性的说法，认为这将导致过多的政府干预。（2）也有人认为可利用市场失灵的概念来缩减政府人为的活动范围。当发生激烈的政治冲突时，市场失灵理论往往把经济问题去政治化，把经济问题视为技术性的问题。
市场可能失灵，但解决市场失灵问题的政府行为也同样可能失灵。虽然市场失灵的概念为政府干预提供了某些指导，但它并没有为政府正当活动提供完整的答案。
五、政府干预的阶段
自20世纪80年代开始，政府对社会的干预经历了若干重要阶段。
1．自由放任的社会（1）时代背景
18世纪末期，处于重商主义的最后阶段，政府介入了经济生活的方方面面。管制的直接指向是通过限制对外贸易来增加国家的财富与权力，但出于国家目的它们也要对内实施管制。总的目的是利用政府来推进国家的经济目标。在这一时期，政府的重商主义角色非常明晰，在社会中政治支配着经济。（2）政府的职责
经济学的创始人亚当·斯密指出，除了促进国家间的自由贸易外，政府的角色应大幅度地削减。他认为政府的职责如下：
①保护社会免受其他独立的社会的暴力与侵犯的职责。（国防职责）
②尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的不公平对待和压迫的职责，或者建立一套严密的司法制度的职责。（提供法律制度）
③建立并维护某种公共事务和公共机构的职责，此种建立和维护从来不是为了任何个人或少数人的利益。（提供公共物品）
他认为，除了这些最低限度的职能外，政府的理想角色就是尽可能地远离经济生活之外。市场进程本身能比政府干预产生更好的整体效果。（3）对亚当·斯密理论的评价
①这一理论是重商主义的反叛。政治和政府机构并不比经济体制自我改善的动因更重要，政府应仅仅作为市场的推进者，政府干预应是不轻易采用的终极手段。
②亚当·斯密理论作为20世纪末期的新古典主义经济学家和自由主义经济学家思想的重要理论渊源，其观点至今仍持续产生根本性的影响。
2．福利国家的产生（1）时代背景
①19世纪，尤其是在英国，人们试图创建亚当·斯密及其追随者所主张的那种最低限度的政府。然而，在维多利亚时代的英国，尽管社会整体生活水平有了较大的提高，但受到过分放任的自由资本主义的影响，也产生了一些不幸的负面现象。
②通常认为福利国家起源于19世纪80年代的德国，其主要的动因是为了应对因社会主义工人运动而产生的政治与社会秩序的危险。
③自20世纪30年代以来，凯恩斯的经济理论允许政府在稳定经济和缓解社会问题等方面扮演一个重要的角色。
④许多欧洲国家在进入20世纪时开始出现实质性的福利计划。由于受自由放任思想的抵制，英国的第一个福利计划在第一次世界大战前才得以实施，而美国则一直到20世纪30年代的罗斯福时期才开始出现。（2）积极影响
①带来选举上的好处。这样的举措可能与19世纪下半叶选举权的扩大有关。向公众做出承诺并提供服务成为政党主要的竞争手段。
②第二次世界大战以后，大多数欧洲国家实施了更为详尽周到的福利政策，以便为其公民提供“从摇篮到坟墓”的保障。
③对于社会普通民众而言，福利政策确实使其受益。迫于选举的压力，西方各国政府已为所有阶层提供了更广泛的受教育机会和医疗健康保障，并为退休者和失业者提供经济援助。（3）存在的问题
①财政问题。因为福利国家政策“越来越使各国面临财政无法承受的问题”，为支持福利计划必须谋得资金，这最终导致对经济体系所生产出来的财富征收税赋。
②政治支持困难。这样一种政治计划必须仰赖于广泛的政治支持，而在20世纪70年代末期和80年代，要获得这样的支持已不再像原来那样容易了。
③福利国家所赖以生存的经济与政治理论已经逐渐没落。在经济学领域，新古典主义学派开始占据新的统治地位并公然声称反对福利国家政策。
3．新古典主义
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