土地运作、政府经营与中国城市化(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：王媛

出版社：华东师范大学出版社

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土地运作、政府经营与中国城市化试读：

中国1978年改革开放后的经济高增长被称为“中国奇迹”。在这一过程中，地方政府所起到的积极作用为经济学界所肯定。新政治经济学理论从政府官员激励和政府治理的视角解构了地方政府在经济发展中扮演的角色：经济分权为地方政府创造了管理地方经济的自由裁量权，而政治集权下的官员考核体系为地方官员创造了围绕经济增长的职业晋升激励。因此中国的地方政府更多地扮演了“发展型政府”的角色，有着强烈的发展辖区内经济的动机。

在此基本框架下，制度环境的变化深刻地影响着地方政府的行为，从而形塑了我国的经济发展路径。20世纪90年代中期以前，在工业化为主导、国有经济为主体的背景下，地方政府的主要激励在于“经营企业”。在20世纪80年代起的财政包干制度下，控制地方国企从而获得剩余利润并控制地方经济是地方政府的主要行为模式。然而，企业的激励问题难以解决，企业的市场活力亦难以释放，导致在20世纪80年代末到90年代初国有企业“三分之一明亏，三分之一潜亏，剩下三分之一盈利”（汪海波，1986；吴敬琏，1993）。在县乡等基层地方政府，乡镇企业成为辖区经济发展的重要因素。相比国有企业，这些集体所有制企业显示出巨大的经济活力，20世纪90年代初乡镇企业占全国工业产值的比重达1/3，称为“三分天下有其一”，为基层政府创造了大量的财政资源与政绩。然而，20世纪90年代发生的一系列事件导致了地方政府激励模式的改变。20世纪90年代中期后开始的国有企业的公司化改革、亚洲金融危机导致的乡镇企业经营困难，以及1994年分税制改革导致地方国企和乡镇企业缴纳的税收大部分上移中央，这些事件均导致地方政府控制地方性企业使地方性企业的收益大大减少了。与此同时，随着由工业化向城市化发展的迈进，“经营城市”开始成为地方政府抓住城市发展权的新的工作重心（周黎安，2008）。“经营城市”的理念最初由大连市提出并付诸实践，目的是将整个城市资源和资产作为经营性资产，利用市场机制进行城市的企业化运营，最终实现城市经济与社会发展。在此过程中，地方官员扮演了企业家的角色。在地方政府能够控制的城市资产中，土地是最为重要的地方性资源。由此，“控制土地”成为地方政府实现竞争性增长的有力手段（曹正汉等，2011）。

依托土地资源，“经营城市”包括两项重要内容：招商引资和城市基础设施建设。随着外部环境的改变，这两项内容的侧重点有所不同。自20世纪80年代起，在工业化战略推动下，地方政府通过低价出让工业用地吸引外来投资发展工业，带动了产业发展。随后的土地增值弥补了初期低价出让的损失，成为城市建设资金的主要来源。继Wang（2013）的代表性研究之后，多篇研究分析了国家级或省级以上开发区对于城市生产率、收入水平、商业发展等的效应，一致发现了积极的政策效果。“开发区热”就是在这种模式下产生的全国性现象。截至2003年，仅省级以上的开发区就获得了国家批准规划的近2万平方公里用地，城市扩张效应十分显著。而事实上，由于土地管理存在问题，大量违规设立的开发区存在滥占耕地、田地撂荒、私改用途、强制拆迁等问题。由此，2003年中央开始了以清理整顿开发区为重点的全国土地市场治理整顿。国务院五部委的检查验收表明，截至2004年6月，除内蒙古自治区以外，全国30个省（自治区、直辖市）共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里，超过了全国当时城镇建设用地总面积。

开发区扩张受阻，以及2003年后房地产市场的快速发展，推动了地方政府“经营城市”策略的转型，具体表现为以大型公共设施搬迁推动的新城建设。具体地，21世纪初期，土地市场与房地产市场的发育为地方政府创造了数额庞大的现金流，即以土地出让收入、房地产相关税收为主要内容的“土地财政”。1994年分税制改革后，营业税（主要来自服务业）成为地级市政府预算收入的重要部分，2007年已占到预算收入的1/3；与土地以及房地产相关的税收收入占比达17%。作为非预算收入的土地出让收入扩张速度更快：过去5年间，土地出让收入占地方预算内收入平均为56%。相应地，房地产业的快速发展、政府信用得到扩张、地方政府用土地的未来升值预期进行抵押融资，成为基础设施建设等的主要融资来源。截至2012年底，36个地区债务余额共计3.85万亿元，承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额占这些地区债务余额的54.64%。通过新城建造和基础设施投资，一方面在短期内直接拉动经济增长和房地产市场发展，另一方面期望能够“筑巢引凤”，吸引外来投资以发展工商业，达到城市长期增长的目的。新城建设是在这种背景下产生的全国性现象。据2013年国家发改委统计，12省156个地级以上城市中提出新城（新区）建设的有145个，共规划了255个新城（新区），平均每个新城（新区）规划建设用地面积为63.6平方公里。

总之，在地方政府主导的城市经营中，不论是20世纪80年代后的开发区模式，还是近十年出现的新城建设模式，土地运作都在其中起到了关键性的作用。这直接导致在土地垄断、财政分权、为增长而竞争背景下，以地方政府为主导、以土地运作为实现手段成为近十余年中国城市化的典型特征。如图1-1所示，2000年以来，中国土地城市化速度远超过人口城市化速度。因此，为了理解我国过去十余年的城市经济增长逻辑，并对其中出现的问题与面临的挑战进一步制定政策方案，必须深入理解地方政府在土地运作方面的激励行为与后果，这正是本书研究的出发点与分析视角之所在。图1-1 土地城市化与人口城市化的关系

数据来源：国家统计局1.2 中国的土地城市化之谜：土地、房地产市场与中国城市化

从发达国家的经验来看，城市化的核心是劳动力与企业的迁移和集聚，城市面积的扩张则是劳动力市场、土地市场等出清后的均衡结果。然而，在中国，上述过程某种程度上发生了倒置：从2000年至2015年，中国的城市辖区建成区面积上涨了约132%，同期城镇人口增长了68%，显示出人口城市化远落后于土地城市化的特点（如图1-1所示）。如何解释这一“土地城市化”之谜呢？为了回答这一问题，以下对地方政府、土地、房地产市场及城市化间的相互作用进行了梳理。

在20世纪80年代到90年代末的第一阶段，地方政府通过在土地市场的垄断地位，以低价工业用地和补贴性配套基础设施等来吸引投资发展工业，通过工业化吸引大量的农村剩余劳动力，带动城市化进程（陶然等，2009）。与此同时，服务业部分的发展受到推动。人口的聚集、第三产业的发展以及城市功能设施的完善都为房地产市场的发展提供了必要条件。图1-2和图1-3描述了城市化对房地产市场的带动作用。值得注意的是，房地产销售面积和价格的上涨远快于人口城市化，意味着房地产市场存在大量投资性需求，可能存在房地产泡沫。房地产市场的繁荣不仅进一步完善了城市功能，更重要的是，房地产相关税收和作为引致需求的土地资源显示出巨大的财富效应，地方政府以此实现了经营城市的资本积累。如图1-4和图1-5所示，1999年至2015年国有土地出让收入占地方预算内财政收入的比重从9%上升到36%，平均占比为42%；城镇土地增值税、耕地占用税、土地增值税、契税、房产税五类房地产税收收入占地方预算内财政收入的比重由1999年的7%上升至2015年的17%，平均占比为12%。这些房地产相关收入大多流向了城市基础设施建设，主要目的是提升城市的形象与价值，以进一步提升房地产附加价值和吸引优质外资，这与中国地方政府的财政和政治晋升激励是相容的（Henderson et al.，2009）。在城市化与房地产的双向驱动机制下，城市经济实现了投资导向的快速增长（图1-6显示了这种机制）。而由于财产税制的缺失，地方政府往往并不热衷于提供公共服务、吸引移民、提高居民的财产价值（Henderson et al.，2009；李力行，2010）。图1-2 城市化与房地产市场发展：城市化与商品房销售面积

数据来源：国家统计局图1-3 城市化与房地产市场发展：城市化与商品房销售价格

数据来源：国家统计局图1-4 土地出让收入与地方预算内财政收入

数据来源：国家统计局、历年国土资源统计年鉴图1-5 房地产税收占地方预算内财政收入的比重

注：房地产税收为城镇土地增值税、耕地占用税、土地增值税、契税、房产税税收收入加总

数据来源：国家统计局图1-6 土地、城市化、房地产市场与经济增长的关系

2000年前后，中国城市土地市场的建立为房地产市场的发展提供了动力，同时也将政府财政收入与房地产市场发展捆绑在一起，自此，土地市场发展迅速，然而土地市场化改革的任务远未完成，政府控制土地资源配置也成为房地产市场过热的主要症结。在全国房地产价格二十多年来单向增长的背景下，以土地推动的城市化的实现机制已演化为用土地未来升值预期来支付当前城市扩张的成本。审计署公告显示，至2010年底，全国省、市、县（区）三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县（区）级4763家；有3个省级、29个市级、44个县（区）级政府设立的融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的有3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的有1173家，进行其他经营活动的有2169家。这些政府融资平台的主要抵押品是地方政府的土地储备，扮演着“土地银行”的角色（刘守英，2012）。在一些城市里，城市建设融资总额中的60%～70%是通过政府运作的土地银行保护下的贷款收入获得（World Bank，2005）。图1-7显示，土地抵押贷款量逐年上升，从2008年开始，随着政府投资基建项目的增多，单位土地抵押贷款量大幅上涨，超过了单位土地出让金。在上述背景下，2000年初以来，中国的城市化表现为政府以土地抵押来推动“造城引资”，同时通过产业置换和本地农业人口身份转换，以人造新城的方式推动中心城区向郊区扩张，这使得城市化进程进一步偏离了市场导向。后果是部分地区新城变“鬼城”（如广受质疑的鄂尔多斯新城）、地方财力透支、房地产泡沫风险提高。而且，这种城市化模式与房地产业发展紧密捆绑在一起，存在的风险是一旦房地产业产生震荡，可能导致“政府破产”。图1-7 2003—2010年单位土地抵押贷款量与单位土地出让金

数据来源：刘守英（2012）

总的来看，围绕GDP增长的目标，随着外部环境不断改变，地方政府的行为空间及行为模式在不断进行调整。在这些调整中，土地对城市化产生的作用重心不断发生转移：在20世纪80年代到90年代末的工业化阶段，土地更多体现出生产资料功能，即为工业生产提供生产资料，以及服务性功能，即承载城市基础设施；21世纪后，伴随城市房地产与土地市场的快速发展，土地的资产属性及金融工具功能显得愈发重要，在这一背景下，我国城市化的模式发生了从“先工业化再城市化”到“脱离工业化的城市化”的演变。1.3 本书要点

本书将利用严谨的学术工具探讨政府主导的土地运作对于中国城市发展影响的若干关键问题。

第一组问题涉及政府的土地配置行为。城市土地有偿使用制度的建立充分赋予了地方政府在土地配置上的自由裁量权。作为地方政府控制的重要城市资产，土地运作对于经营城市而言十分关键。那么地方政府如何配置城市土地以达到其执政目标？学术界普遍认为，地方政府可能出于土地收入最大化或发展地方经济的目标配置土地资源。本书的第3章和第6章将分别从土地出让时机与出让方式决策的视角分析不同目标下的政府土地配置行为。2003年后，为了应对过度放权导致的地方土地管理乱局，中央开始上收土地管理权，实行省以下的垂直管理。自此，地方政府在配置土地上的自由裁量权受到中央政策限制。因此，需要关注的下一个问题是，中央政府与地方政府在土地配置上是否具有一致的目标？目标不一致产生了怎样的行为扭曲？本书第7章将以房地产调控政策为例，探讨中央与地方在房地产市场发展问题上的目标差异导致的土地配置行为扭曲。2002年起，我国土地使用权市场化配置的制度已建立且日趋完善，土地市场化配置一方面能够显化土地价值，从而与地方政府土地收入最大化激励相容，但另一方面削弱了政府对土地配置的控制权。因此在现实中可以观察到在市场化制度框架下，中央或地方政府以各种形式对土地出让以及开发实施干预。这种行政干预对于土地配置与开发产生了何种影响？本书第4、7章将分别分析高度易变的房地产政策对于房地产企业的土地开发以及地方政府的土地出让行为的影响；第5章将估算土地市场化出让中的政府干预导致的地价扭曲。

第二组问题涉及城市经营的若干问题。地方政府主导的城市经营主要有两方面内容。第一是公共品投资，按其属性分类，公共品可分为经济性和社会性两类。前者主要包括城市基础设施等硬件设施，后者主要包括教育、医疗等民生设施。作为公共品提供者，地方政府的激励结构对城市公共品投资结构产生了何种影响？第8章将从新政治经济学的视角，探讨地方官员的政治晋升激励以及相对绩效考核的官员治理体系对于城市公共品投资的影响。城市经营的第二项内容是产业发展与城市化，这也是城市经营的最终目标。房地产市场过快发展为城市发展带来何种挑战？第9章将详细探讨我国房地产泡沫的形成、现状以及影响。最后，土地导向的城市化呈现出哪些阶段性特征与问题？第10章将利用较长时期的数据系统展示“经营城市”策略下城市扩张与城市化的动态关系。

围绕上述问题，在广泛吸收多学科研究成果的基础上，本书试图对我国近十年来土地推动的城市化现象提出新的见解。各章节的基本内容如下：

第2章介绍了土地城市化的制度环境，包括城市土地制度、房地产政策以及地方政府的城市化策略。本章强调，我国实行城乡二元、政府垄断与两权分离的土地产权制度，土地储备制度、市场化出让方式以及计划式的指标控制、用地审批管理制度形塑了我国的城市土地使用权市场。近十余年来快速发展的房地产市场充斥了市场力量与政府力量之间的博弈，从2003年起宏观调控的力度和方向滞后于市场形势的变化，持久性较差，易变性较强，干预的力度和深度都在逐年加大。最后，在土地垄断、财政分权、为增长而竞争的背景下，以地方政府为主导、以土地运作为实现手段成为中国式城市化的典型特征。

第3、4章分别分析了地方政府的土地供应时机决策和开发商的土地开发时机决策。自20世纪90年代始，通过土地制度改革、住房制度改革、房地产金融体系建设和房地产市场体系建设，中国城市房地产市场培育的任务基本完成。房地产业支撑了我国过去20年的快速城市化进程，但在此过程中，由于我国房地产市场远未成熟，各种矛盾和冲突逐渐浮出水面，最突出的问题是房价长期上涨，极易出现波动，相应地出现了城市政府闲置土地储备、开发商土地闲置等一系列以延迟商品房供应为特征的行为，这与城市建设用地紧张的现实不协调，也阻碍了房地产市场的进一步发展。

第3章分析地方政府的土地储备相机出让行为。中国城市土地储备制度使得城市政府可以通过决定土地出让时机而影响土地市场。在追求经营性土地收入最大化的假定下，本章将城市政府假定为一个垄断的供应商，从实物期权理论的视角建立了城市政府土地出让时机决策模型，所得的主要推测是，市场不确定性的提高将延迟土地出让的最优时机。基于生存分析模型的经验研究采用杭州市的243宗地块样本，考察了土地出让时机的影响因素。研究发现，市场不确定性提高1个标准差将使得土地出让的可能性降低42%。上述结果为城市政府供地决策的收入最大化倾向提供了证据。

第4章分析不确定性政策下的房地产企业土地相机开发行为。本章建立的理论模型将政策不确定性纳入标准实物期权理论框架，为我国房地产企业的土地开发决策提供了一个理论解释。基于生存分析模型的经验研究采用了CRIC2009数据库的杭州市主城区的784个分期开发住宅项目作为样本，考察了土地开发时机的影响因素。采用货币政策指标作为政策不确定性的衡量指标，结果显示，预期政策环境好时，政策不确定性的提升将使得开发商开发土地的可能性降低13.91%～16.58%；预期政策环境差时，政策不确定性的提升将使得开发商开发土地的可能性提高9.76%。然而，市场不确定性反而没有表现为预期的作用，在一定程度上说明，中国的开发商对政策环境的敏感程度远超过市场环境，房地产政策的高度易变性扭曲了企业的土地开发行为。

第5章基于土地挂牌与拍卖出让的价格差异估算政府干预导致的地价扭曲，对广为接受的“土地出让收入最大化”视角做出补充。利用全国208个地级市1998—2013年的微观地块数据，在处理选择偏误并控制地块特征后，发现作为政府干预工具的挂牌价格显著低于市场化程度更高的拍卖价格，且价格差异程度对于不同用途地块有所不同。本章进一步从发展地区经济、房价调控、腐败等角度检验了地方政府扭曲地价的原因。

第6章研究地方政府干预土地市场化配置的行为及绩效。首先，通过制度分析指出土地“招拍挂”改革后，挂牌方式成为政府干预工具。其次，以商住用地出让为例检验了地方政府“为增长而干预”的行为。基于2003—2008年的地级市数据，用挂牌相对拍卖的使用比例衡量地方政府对土地出让的干预，发现城市禀赋越差，地方政府越多干预土地出让。最后，基于全国历年商住地块微观交易数据，证实挂牌相对于拍卖出让导致了显著的价格低估。将拿地企业名称与2008年经济普查数据匹配后，发现地产经营能力更强的企业通过挂牌方式获得了更高的地价补贴。进一步的证据显示，土地干预为发展禀赋较差的城市带来了显著的产业发展效应。

第7章分析来自中央的房地产调控政策对于地方政府土地出让行为的影响。在2003年后房价、地价快速上涨的背景下，稳定房地产市场成为中央面临的政治任务。2003年后，我国开始实施密集的房地产调控政策，要求“积极发挥土地招拍挂调控房地产市场的作用”。利用土地挂牌相对于拍卖的使用比例识别土地出让中的政府干预，研究发现，房价更高的城市更多采用土地挂牌而非拍卖，而且，在党代会、房地产调控政策出台、“地王”出现等政策敏感时期，地块采用挂牌的概率呈突然上升之势。上述结果意味着地方政府在土地出让上积极执行了中央的房地产调控政策。然而，研究结果发现这些土地出让控制举措是暂时性的。而且，当地方官员有更强的职业晋升激励时，他们将更消极地执行来自中央的调控政策。这进一步证明了我国各地房地产政策实施的不连续性和行政式的干预手段是源于央地在房地产问题上的目标差异。

第8章研究地方官员面临的政治晋升激励及相对绩效考核方式对于城市公共品投资的影响。利用官员任职期间的晋升预期差异以及空间计量模型，实证结果发现，地方官员倾向于在任职关键时点增加具有短期增长效应的经济性公共品投资，具有长期投资属性的社会性公共品投资则随官员任职年数增多而减少，这意味着官员晋升激励对公共投资产生了推动效应。此外，在官员晋升激励更强的城市，经济性公共品投资的地区间策略互动更强，从而验证了标尺竞争机制，但该机制并未出现在社会性公共品投资上。最后，地区发展阶段差异导致官员的公共品投资行为出现异质性：晋升激励推动东部地区更多投资社会性公共品，而中西部地区更多投资经济性公共品。这意味着在社会性公共品供给上地区间的差距将进一步扩大。

第9章分析了我国房地产泡沫的形成、现状及影响。本章强调，21世纪以来房地产市场成为城市经济增长的关键支柱，日益泡沫化的房地产市场挤入了大量投资，同时挤出了实体经济投资。本章计算房价收入比、房价房租比、房价GDP增速比等指标，并进一步通过各城市经济基本面变量拟合房屋基础价值，根据实际价值与基础价值的偏离程度衡量房地产泡沫。研究指出2003年后的多数年份房地产市场均存在泡沫化倾向。2008年金融危机前，泡沫问题主要集中在东部大城市；危机后，西部城市以及小城市的泡沫问题显得更为严峻。本章最后分析了房地产泡沫对于城市发展和实体企业投资等方面的影响，指出房地产泡沫挤入投资的同时导致城市发展脱离经济基本面以及挤出实体经济投资。金融加速器效应使得房屋资产价格的波动对城市发展的影响加剧。

第10章分析了21世纪以来地方政府经营城市的战略转变，强调在政府预算约束发生改变的情况下，地方政府经营城市的战略已从“以低价土地吸引外来投资”转变为“以房地产升值预期抵押融资”，相应的经济发展战略由“先工业化再城市化”转化为“先建起新城后发展产业”。采用中国1995—2011年286个地级市的面板数据发现，2003年前，人口城市化和经济发展增速显著推动了城市面积扩张；而2003年后，城市扩张速度脱离了城市化和经济发展水平，并显著地受到房地产市场发展的推动。同时，地方政府的经营城市行为产生了分异：东部地区的城市扩张受到土地指标限制而不能满足经济发展的需求；中部城市发展的市场导向格局已基本形成，城市扩张速度与经济发展水平显著相关；而西部地区的城市扩张速度已脱离经济基本面而主要由房地产市场推动。根据本章的结果，西部的城市发展存在较大的风险，这种模式与房地产市场捆绑在一起，当房地产业产生震荡，城市经济将出现危机。

第11章总结了以土地运作推动的城市经营模式存在的问题以及未来可能的转型与出路。2制度背景：土地制度、房地产政策与中国城市化

我国改革开放以来的城市发展模式内生于中国特有的制度背景。首先，中国的土地制度决定了地方政府在土地供应上的垄断地位。自1988年《宪法》修订案正式承认了城市土地使用权有偿转让，地方政府所掌控的这一资源得以通过市场化流转而显现其稀缺性价值。尤其在1994年分税制改革后，地方政府所掌握的与土地配置相关的自由裁量权得到了快速扩张。在中央政府的推动下，土地储备制度、土地招拍挂出让制度等一系列支持性制度奠定了土地垄断化供应的制度基础。自此，“控制土地”成为地方政府经营城市的重要筹码。在20世纪80、90年代，集中体现为廉价甚至零价格的工业用地成为地方政府招商引资竞争的重要工具。土地价值的显化在更大程度上依赖于1998年住房市场化制度改革后房地产业的快速发展。房地产业的发展也直接影响了地方政府的土地配置行为。快速上涨的房价不断强化着土地的资产属性，以土地储备为城市建设融资，从而在短期内获得经济快速提升，成为城市经营的新模式。这一模式下的地方政府软预算约束问题显得更为严重，城市经济依赖于房地产市场的上涨预期，所面临的潜在危机更为严峻。

上述以土地运作为主导的城市经营过程无一不体现着中央政府和地方政府的博弈。如果用以GDP增长为核心的政治晋升概率最大化来刻画地方政府的目标，那么中央政府的目标显得更为丰富——既要维持经济增速，又要维持公共利益。在土地问题上，这些公共利益集中体现为城市土地过快扩张下的耕地保护问题以及房地产泡沫化下的住房保障问题。土地供应制度的演变、土地管理权的下放与上收、房地产调控政策等均是央地博弈的产物。

本章将从土地制度、房地产政策、地方政府行为激励等角度介绍本书所探讨的问题的制度背景。2.1 城市土地制度：垄断、管控与“土地财政”2.1.1 土地产权制度：城乡二元、政府垄断与两权分离

我国20世纪50年代以来形成的城乡区别的二元管理体制，人为地从政治、经济和文化等方面把城市与农村截然分开，形成社会经济“城乡二元结构”分治格局（李俊夫，2004）。这种城乡二元的分治结构突出表现在我国的基本土地制度上：1982年的《宪法》明确“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有”，从而确定了中国土地产权相关立法的制度基础。这种城乡二元结构体现了“农村支援城市”的发展思路：自21世纪初期起，城市土地市场已初步建立，但农村集体土地的市场化之路仍在探索中艰难前进。目前的法律体系将农村集体土地的用途限定在农业生产与农民生活上，将产权主体限定在农村集体内部，禁止农村集体土地的市场化交易。在本质上，城乡二元的土地制度的差异体现在作为物权的城市土地使用权和作为生产资料的农村集体土地上。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”；《土地管理法》也规定，“国家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”。事实上，由于“公共利益”界定的模糊性，政府往往并不区分是否属于“公共利益需要”项目，用地单位提出申请就可通过出让或划拨方式获得土地使用权。地方政府通过土地征用，可以以低廉的成本将土地转换“身份”，从这个意义上来看，政府是土地资源的绝对垄断者。在执行层面，作为“国家”的代理人，地方政府掌握着事实上的土地资源配置权。1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及1998年的《土地管理法》赋予了市、县（区）人民政府建设用地审批权（不包括农用地转用）、土地开发、有偿出让、收益权等各项权利。土地储备制度、土地招拍挂出让制度等确保了地方政府在一级土地市场上的垄断供地主体地位。

国有土地制度的另一个重要特点是土地所有权与使用权的分离。20世纪80年代末期，为了保持城市土地国家所有，同时发展城市土地市场从而释放土地资产价值，内地借鉴了香港地区土地两权分离的经验，即土地所有权和使用权的分离，在保持土地所有权不变的基础上，城市土地使用权可以采用协议、招标、拍卖、挂牌等方式进行市场化交易，21世纪前后，通过逐步推行公开、透明的市场化竞争模式，城市土地资源的价值得以显化。可以说，城市国有土地使用权市场的形成是30年来土地资源配置体制市场化改革的主要成果。

这种城乡二元、所有权与使用权分离的基本土地制度为地方政府经营城市提供了土地和资金，支持了过去30余年来的快速城市化。如图2-1所示，通过以较低的成本将低层次用途的农村集体土地转化为高层次用途的城市国有土地，土地的初级资本化得以实现，所释放出的市场价值成为地方政府经营城市的主要资金来源。图2-1 支撑地方政府经营城市的城乡二元的土地制度2.1.2 国有土地供应方式：市场化出让的历史沿革

改革开放以前，中国形成了旧的国有土地使用制度，土地配置实行的是行政划拨制度，具有四个主要特点：行政划拨、土地无偿使用、无限期使用、不准转让。1982年，《宪法》明确规定“城市土地属于国家所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。1986年，深圳市探索把国有土地使用权作为特殊商品进入市场。1987年，深圳市模仿香港的土地批租制，率先分别以协议、招标或拍卖方式出让30—50年不等的5幅土地的使用权，第一次突破了无偿、无限期使用的土地行政划拨制度，迈出通过市场机制配置土地资源的第一步。自此，深圳经验逐渐推行到全国范围试点。1988年，《宪法》修订中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，正式承认了城市土地有偿使用和转让。同时，《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》的颁布均对土地使用权的有偿交易作出认定。但是，由于上述法规没有对行政划拨的范围作出明确规定，造成了行政划拨和有偿出让并存、公开出让和协议出让并存的“双轨制”。这种双轨制使得大量土地以行政划拨和协议方式出让，造成资源浪费和配置扭曲，也产生了大量的腐败和土地浪费问题。根据《中国国土资源统计年鉴》的有关数据整理，1993—1999年，协议方式占90%，招标方式占2%，拍卖方式占8%（郭坚翔，2004）。

为此，中央连续出台了一系列措施来积极探索国有土地使用权市场化的有效方式。1995年6月，原国家土地管理局下发《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，规定了出让最低价的确定原则，试图解决低价协议出让问题。1999年1月，国土资源部发布《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，旨在扩大国有土地使用权招标、拍卖方式的比例，建设公开、公平、公正的土地市场，促进集约用地，节省土地资源。2001年5月，国土资源部发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确提出土地使用权交易的市场经济原则，要求各地大力推行土地使用权招标、拍卖等经营性土地市场配置方式，规定建立城市建设用地统一供地制度、建设用地总量控制制度、土地使用权入市交易制度，基准地价更新和公布制度，土地登记公开和查询制度、集体土地决策内部会审制度。2001年10月，国土资源部第9次部务会议通过了《划拨用地目录》，规定了符合划拨用地要求的建设用地项目范围，并规定由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。“新一轮土地革命”标志着土地使用权规范市场的开启。2002年4月3日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令），被业界称为“新一轮土地革命”的开始。文件叫停了已沿用多年的土地协议出让方式，要求从7月1日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式进行公开交易。但上述规定仍未能有效执行。据统计，2002年，全国以招标、拍卖、挂牌方式出让的土地仍只占总数的16.02%，以划拨和协议方式出让的土地占总供应总数的88.8%（郑娟尔，2008），其中无偿的土地划拨占37.4%。2003年，全国划拨和出让国有土地25.89万公顷，其中划拨和协议出让占72.16%，招拍挂只占27.84%（蒋省三等，2009）。2004年3月31日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（第71号令），要求从即日起就“开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”进行全国范围内的执法监察，各地要在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。此文件被业内称为“8.31大限”，对城市土地供应市场化意义重大。2006年8月，国土资源部制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行，对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化，进一步明确供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地及有竞争要求的工业用地等必须纳入招标拍卖挂牌出让国有土地范围，并建立国有土地出让的协调决策机构和价格争议裁决机制。2007年9月的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）进一步要求工业经营性用地必须完全执行“招拍挂”出让，工业用地的市场化出让规则也正式确立。2007年国土资源部出台的《全国工业用地出让最低价标准》直接统一划定了各地出让工业用地的价格红线，自此，地方政府定向、定价控制工业用地出让以使招商引资的空间进一步缩小。

上述政策有效推动了城市土地资源的市场化配置。至2010年，土地市场化供应面积占有偿出让比例达到88.35%（历年土地供应方式占比变化见图2-2）。1998年商品房市场启动后，凭借房地产市场的繁荣，土地资源的市场价值得到进一步释放。如图2-3显示，2002年起，土地价格增速大幅上涨，同时，房地产市场的繁荣带动了作为引致需求的土地市场的发展，地价涨速超过房价，部分城市一度出现“面粉比面包贵”（即地块楼面地价超过同地段同时期房价）的现象。相应地，作为垄断供应者的地方政府的土地出让收入实现了快速上升。图2-2 历年国有土地出让方式占比变化情况

数据来源：国土资源年鉴图2-3 历年土地与房地产价格指数变化（以上一年为100）

数据来源：国泰安数据库图2-4 土地出让收入与地方预算内财政收入

数据来源：国家统计局、国土资源统计年鉴

图2-4显示，1999年到2015年的17年间，土地出让金上涨了57倍，2010年土地出让收入占地方预算内财政收入一度达到68%。土地收入为作为垄断供应者的地方政府筹集了大量的城市建设资金，尤其是1994年分税制改革上收地方财权后，土地出让收入日益成为地方财政的主要来源，即所谓的“土地财政”现象。

尽管市场化显化了政府所掌控的土地资源价格，从而有利于增加政府收入，但与此同时，政府也随之失去了土地配置的部分控制权。由此土地出让方式乃至土地管理制度经历了一系列放权与收权的改革。例如，土地挂牌出让方式就是在土地非公开出让方式（即协议出让）2002年后被禁止，由地方探索后推广至全国的一种方式。本书第5～7章将对这种出让方式展开较为详细的讨论。简言之，挂牌方式体现了市场主导与政府干预之间的妥协。中央政府之所以默许并推广这一出让方式也是因为土地利用存在外部性这一特性。具体地，土地利用的外部性指的是企业的土地利用将对周围企业或居民甚至区域市场产生影响，例如，污染企业损害周围居民健康并降低其他企业的生产效率，高科技企业通过知识外溢提高区域内其他企业的生产效率，高品质房地产开发项目对周围住宅产生正的邻里效应，“地王”项目对周围房地产项目产生正的价格外溢等。理论上，当存在土地利用外部性时，市场竞争无法确保得到社会最优价格，往往要通过政府管制来实现土地交易的社会价值最大化。因此，国土资源部屡次要求“发挥土地招拍挂制度在调控房地产市场中的作用”。在2003年后房地产市场出现局部过热的情况下，中央更是要求各地积极探索土地出让方式改革。在目前的土地招拍挂制度下，对房价的升值预期进一步放大了对土地价值的估计，造成部分房地产企业过度竞价，以致近年来出现“单价地王”、“总价地王”记录不断被刷新，通过价格信号效应，这些“地王”又对周边房产起到价格溢出效应。虽然中央明确提出稳定地价的要求，但这显然与地方政府的财政激励是不相容的。2010年起，为了遏制高速增长的房价，中央启动对“地王”（成交总价或单价创历史新高的地块）的行政问责制，地方政府相应通过加重土地供应的政府干预的方式来压低地价，各地开展的一系列土地出让方式改革探索，如“限房价竞地价”、“限地价竞房价”、“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用综合条件最佳”等得到了中央的肯定。然而，对地价的直接干预可能产生腐败和资源错配等一系列问题，而且行政式的调控政策具有短期性，无法形成稳固预期。未来解决问题的关键在于切断目前地方政府对土地收入的高度依赖，财税制度改革势在必行。2.1.3 土地管理：指标控制、用地审批与调控房地产市场

改革开放后，全国各地相继设立了有政策优惠的经济特区以及沿海开放城市，同时中央赋予地方政府对土地利用的行政审批权，期望通过放权让利来推动改革开放。同时土地使用权市场的建立使得土地资源的市场价值进一步显化。然而，在市场拉动和利益驱动的作用下，出现了地方政府利用行政放权大量批地、占用农地的现象，并衍生出开发区热、圈地运动等问题。随着城市化的加速和土地市场的发展，土地管理体系不断强化。1986年，国务院决定建立统一的城乡土地管理体系，同年，通过了《土地管理法》，成立直属于国务院的国土管理局来统一管理全国土地利用事务，并在各地设立分支土地管理单位。1998年，国务院将土地管理局升格为国土资源部，同年修订了新版《土地管理法》，旨在加强全国土地管理，特别是耕地保护。

1998年《土地管理法》修订至今，我国形成了以指标控制和用地审批为核心的“全世界最严格”的土地管理制度。指标控制指的是编制自上而下的土地利用总体规划，上一级的各项指令性控制指标层层分解给下一级，直至落实到地块，划定土地用途区片并规定土地用途（张蔚文等，2008）。然而这种土地利用指标的计划配置方式难以适应各区域发展对土地需求不断变化而出现的新情况，也无法兼顾土地指标配置与市场需求在区域之间的不平衡现象（钱文荣，2001），尤其是沿海发达地区的经济发展速度超过预期，实际用地需求大大超过计划指标量。用地审批制度正是为了把关土地指标的利用情况。把握着地方用地审批大权的地方土地管理部门，既要承担上级土地管理部门的国有土地资产管理职能，又要执行地方政府所赋予的土地资源公共管理职能，在中央与地方政府的博弈中步履维艰。这集中体现在各类土地违法行为难以控制，如图2-5显示，2003年发现本年发生的土地违法面积约3.6万公顷，占当年土地供应总面积的18.5%，2007年土地违法面积扩大至6.2万公顷，占当年土地供应总面积的26.6%。国土资源部指出，全国80%的违法用地是地方政府行为。为此，2004年开始，中央将市、县（区）、乡的土地审批权力及国土部门的人事任免权限上收，实行省以下垂直管理。但是如何平衡中央的土地控制目标与地方的经济发展目标的根本问题还是未得到解决。图2-5 本年发现土地违法中本年发生违法面积（单位：公顷）

数据来源：历年国土资源统计年鉴

正是由于计划配置式的土地管理制度与国有土地使用权市场化体制间产生的种种矛盾，导致在土地利用中出现了诸多漏洞，主要体现为地方政府层面的违规供地和开发商对土地的炒卖、闲置。至今，中央采取的多是行政指令或运动式的清查整改。

1999年7月，中国人民银行发布《关于加强农林开发项目信贷管理，严禁利用土地开发和上地转让名义非法集资的通知》，同年8月，国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号），两个文件对炒卖土地、非法集资、扰乱地产及金融市场行为进行了严格规定，旨在遏制用地秩序混乱、非法转让土地使用权特别是非法交易农民集体土地等炒卖土地的问题，规范土地二级市场的交易行为。2000年3月，监察部和国土资源部联合发布《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（国土资源部第9号令），对单位及个人违反土地管理规定的行为作出了界定及处罚规定。2000年11月，针对一些地方小城镇存在布局过于分散、土地利用粗放、违反使用土地、损害农民合法权益问题，国土资源部发布了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》。

2003年，配合房地产市场的大规模宏观调控，由中央主导，全国开始了土地市场的大规模整顿治理，所涉及的方面包括地方政府违规用地、供地，以及单位或个人炒卖、闲置土地等（如表2-1所示）。表2-1 2003年以来的主要土地管理政策续表

政府利用土地管理调控房地产市场，主要是通过控制土地供应数量和供应结构来实现。土地供应的数量和结构将对商品房市场的发展产生直接影响，因此自2003年开始的宏观调控，以紧缩地根、调整结构为主要基调，严格控制土地供应量，特别是闲置高档房和别墅用地，对商品房开发投资起一定的抑制作用。2003年9月的《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发〔2003〕356号），指出需要加强土地供应调控、完善土地供应政策、加强土地市场监管检测。2003年2月发布的《关于清理各类园区用地 加强土地供应调控的紧急通知》要求严格控制土地总量，停止别墅用地供应，普通住宅上涨过快的地方可适当增加普通住宅供地。2004年10月的《关于深化改革严格土地管理的决定》中要求必须严格控制建设用地增量。2006年的《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》规定了严格控制高档房和别墅用地，同年5月出台的“国十五条”细则规定了“双限双竞”的供地模式，即“优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%；土地的供应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位”。

然而，房地产市场面临的供需矛盾仍未有效解决。图2-6显示，历年土地供应面积增速与房价增速呈现反向波动，暗示着地方政府并未通过提高土地供应量来稳定房地产价格。从土地供应结构来看（如图2-7所示），更多的土地资源被配置到工业用途，2008年前工业用地供应面积占比基本上稳定在55%左右，而住宅用地和商业用地的供应面积平均为26%和15%。2008年全球金融危机后，工业发展深受负面影响，2009—2015年间工业用地出让占比下降至37%，但仍远超住宅和商业用地占比，可见发展工业仍然是中国地方官员的施政核心（Henderson et al.，2009）。与此同时，政府出让的土地转化为有效房屋供应的速度仍然很慢，如图2-8显示，历年的企业土地购置面积均超过完成开发土地面积，2000—2010年全国土地购置面积37.4亿平方米，完成开发23.8亿平方米，约13.6亿平方米未被开发，造成房屋有效供应面积减少，也推高了房价。土地空置问题有两方面的解释：一方面缘于在房价上涨预期下的土地投机行为（Neutze，1987；野口悠纪雄，1997）；另一方面，市场或政策高度不确定时，开发商将选择延迟开发以获得更多市场信息（Titman，1985）。本书第4章将具体分析土地闲置的经济动机。图2-6 全国土地出让面积与商品房价格增速

数据来源：国家统计局、历年国土资源统计年鉴图2-7 历年土地出让结构变化

注：指标为各类用途土地出让面积占全国总出让面积比重，2009—2012年、2015年只公布了区分用途的国有建设用地供应面积，因此相应年份的比例为土地供应结构数值

数据来源：历年国土资源统计年鉴、中国国土资源公报图2-8 房地产开发企业土地购置与完成开发面积（单位：万平方米）

数据来源：国泰安数据库2.1.4 土地储备制度与“土地财政”

国外土地收购储备制度最早起源于19世纪末，主要是以服务于大规模的土地开发和城市建设等公益性目标为根本定位（王小映，2003）。2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行三部门联合制定发布《土地储备管理办法》，将我国的土地储备制度的目标设定为“调控土地市场，促进土地资源合理利用”。实际上，土地储备制度的源起和目标与“土地财政”有千丝万缕的关系。

20世纪80年代开始的财政体制改革有一个共同特点：在划分收支的基础上，分级包干和自求平衡，实行“分灶吃饭”的财政体制，将投资决策和经济增长的责任由中央政府转移到地方政府（艾建国，2001；Zhu，2005；Lichtenberg & Ding，2009）。1994年实施的财政分税制改革及2002年的所得税分享改革使得地方财权上移，地方政府履行基本职能面临巨大的财政压力。由于中国的省以下地方政府承担更多的支出责任，财政总支出的65%集中在省以下的地方政府。而收入划分方面地方政府没有相应的自主税源，因此土地出让金就成为地方政府的主要收入来源。由于作为预算外资金的城市土地出让收入可以被地方独享，在发现土地市场化显示出的巨大财富效应之后，经营土地成为地方政府城市管理的主要内容。“土地财政”是一个从中国现阶段土地问题中产生的概念，指的是地方政府利用土地的所有权和管理权进行的财政收支活动和利益分配关系。其具体内容为土地相关税收制度、土地使用权出让制度和土地经营制度（朱秋霞，2007）。

然而，在土地储备制度建立之前，虽然城市政府名义上垄断了土地供给，但这种力量难以发挥，土地财政也难以有效形成：一方面，由于存量土地已分散在各个企事业单位，事实上存在多头供地现象；另一方面，目标地块需经历征地拆迁等一系列程序，由于这些程序的复杂性与敏感性，往往难以预测需要多长时间才能完成。当土地出让的时机、数量等决策权不能有效发挥时，“土地财政”即地方政府追求土地收入最大化的目标也就难以真正实现。

在上述背景下，20世纪末城市土地储备制度首先在沪杭地区出现，1999年国土资源部将杭州和青岛的经验转发和通报到全国，大部分城市很快就开始了模仿和推行。土地储备制度的重要现实作用是使得地方政府在很大程度上可以自由决策土地出让的时机与数量，保证了土地的垄断供应。在地方财政亟须开辟一个新的增长点的前提下，土地储备制度成为土地财政得以实现的现实工具，它强化了地方政府企业化治理的特征（如图2-9所示）。图2-9 地方政府的土地财政实现模式

事实上，实施土地储备制度后，各地的地方财政均体现出以土地收入为主的特征（Peterson，2006；Ding，2007）。以浙江省杭州市为例，2000年到2011年，地方财政年均收入187.32亿元，土地出让金年均收入229亿元，土地出让金收入占地方财政收入的比重平均为97.42%。2004年以来，土地出让金收入占地方财政收入的比重持续上升（见图2-10），特别是从2008年开始，作为预算外收入的土地出让金已连续3年超过预算内收入，2010年土地出让金收入是地方财政收入的2.3倍（如表2-2所示）。从年增速来看，地方财政收入增长比较平稳，2001—2010年的年均增速为24.63%；而土地出让金收入却有较大的波动，甚至在2004年出现过负增长，即便这样，2001—2010年的年均增速为54.67%，远远超过地方财政收入的增长。从以上的分析可见，土地出让金已成为地方财政的有力补充，而且其地位与重要性正在迅速上升。土地出让金收入快速增长的一个重要效应是为城市建设提供资金支持。从表2-2来看，2006年之前，由于政府财力限制，杭州市的城市建设支出每年基本上安排在40亿元左右。从2007年开始，杭州市预算内安排的城市建设支出大幅增加，从2006年的42.5亿元增加到2010年的125亿元，年增速平均达28%（尚不包括预算外安排及贷款融资的资金）。城市建设的发展反过来又推动了房地产市场的发展。表2-3显示，2000—2010年，杭州市主城区房地产税收由14.08亿元增加到161.44亿元，年均增幅13.4%，高于地方财政收入年均增幅3.5个百分点；占地方财政收入的比重由30%提高到39%。房地产税收也成为杭州市地方财政的主要来源。图2-10 杭州市区历年土地出让金收入与地方财政收入的关系

数据来源：杭州市地方税务局计财处、杭州市财政局国库处表2-2 杭州市区历年地方财政收入、支出统计表2.2 房地产调控：政策与市场的博弈2.2.1 我国房地产市场的历史与演变

1958年，我国房地产市场被取缔，城镇所有房产收归国有，此后至1979年，我国不存在真正意义上的房地产市场。自1979年经济体制改革以来，房地产业在我国经济增长中的地位日益凸显。根据房地产业增加值占GDP的比重变化，可以将中国房地产市场的发展划分为五个阶段，如表2-4和图2-11所示：表2-4 1979年以来中国房地产市场发展历程续表图2-11 1978—2015年房地产业与经济增长

数据来源：中国统计年鉴1.理论突破与起步阶段：1979—1991

此间中国房地产市场从无到有，经历了在探索中寻求发展的过程。1980年，邓小平提出“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房”的设想，拉开了住房制度改革的序幕。1986年，国务院召开城镇住房制度改革问题座谈会，住房制度改革正式启动。此后的五年间，围绕着发展住宅建设和培育房地产市场这两个中心任务，中央实施了一系列改革措施。在此期间，房地产市场快速成长，但仍伴随着一系列不确定性因素，这导致市场波动剧烈。1988年达到中国房地产业周期的第一次高潮。但接下来1989年以海南房地产泡沫破裂为标志，房地产业在1990年达到第一次低谷，房地产投资出现负增长（-7.11%）。2.非理性炒作与调整阶段：1992—1997

经历了1990年的紧缩之后，房地产市场在1991年开始出现复苏。1992年邓小平南巡讲话后，房地产业发展速度加快，直至1992、1993年出现“开发区热”、“圈地热”等炒作现象。这轮房地产热直接引发了1994年严重的商品房空置问题，空置面积达到3289平方米（张凌，2010）。1993年下半年开始，中央全面治理整顿房地产市场，房地产投资增幅开始下降，部分地区出现负增长，如图2-12所示。图2-12 1991—1997年的过热与调整：房地产开发投资增速变动

数据来源：国家统计局3.相对稳定的协调发展阶段：1998—2002

受到亚洲金融危机影响，1997年房地产业再次跌至谷底，房地产投资出现了第二次负增长，前两轮的房地产过热本质上是一种供求结构失衡，热的是高档住宅、度假村、高尔夫球场和开发区，冷的是刚性购房需求。到1997年，我国城镇居民人均居住面积仅为9平方米，这与小康住宅标准相去甚远（张凌，2010），中低收入购房者需求潜力巨大。1998年的福利分房制度改革真正开启了商品房市场，房地产业被置于“新的经济增长点”的高度。在政府的一系列刺激房地产市场的举措下，1998年开始，房地产市场开始平稳回升。到2007年的十年间，房地产业实现了连续快速增长，特别是自2000年以来，房地产开发投资的年增长率基本稳定在25%左右，如图2-13所示。图2-13 1998—2007年的房地产开发投资增速

数据来源：国家统计局4.调控、反调控与总体反思阶段：2003—2007

从2003年开始，局部过热的现象逐渐凸显。随着个人按揭贷款的普及，房贷增长过猛，潜在的金融风险更加突出，同时，地价、房价增长迅速。图2-14显示，2003年房价增速接近5%，而此前的1998—2002年平均增速为2.1%，2005年房价涨幅最高，达到16.72%。商品房供给的结构性矛盾仍然比较严重，市场投机性需求膨胀。因此从2003年开始，中央不断加强宏观调控力度，以整顿和规范房地产市场发展，调整供需结构。然而，愈发密集的宏观调控政策并未撼动持续发烧的房地产市场。与此同时，房地产业切实发挥了拉动经济增长的作用，十分显著：房地产业增加值由1997年的0.34万亿元增长至2007年的1.38万亿元，增长了306%；房地产业增加值占GDP的比重由1997年的3.74%增长至2007年的5.18%。图2-14 2003—2007年的房价增速

数据来源：国家统计局5.房地产行业全面调整阶段：2008年至今

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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