作者：林至人 编著
出版社：中信出版出版社
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减少竞争中的政策壁垒：国际经验与教训试读：
前言
北京凯恩克劳斯经济研究基金会（CF，以下简称基金会）是在北京市民政局登记注册的一家独立非营利性组织。基金会的宗旨是通过国际和中国知名专家的合作性政策研究，为中国的经济决策做出贡献。基金会曾组织中外专家为中国竞争政策出谋献策。基金会[1]的第一项研究《以竞争促增长：国际视角》于2016年完成。该项研究建议对《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）及其具体实施做出改进，比如，将三家反垄断执法机构合并为单一的高级别国家市场监督管理总局。该项研究提出的建议还包括：有效利用竞争政策应对行政垄断，协调产业政策与竞争政策，将国有企业全面纳入竞争政策。本次主报告是基金会的第二项相关研究，其政策侧重点是削减市场竞争中的不合理规制性壁垒——这些壁垒类似于中国2016年6月出台的公平竞争审查制度所要应对的问题。国际类似制度的经验教训可能有助于进一步完善公平竞争审查制度以及其他应对市场竞争政策性壁垒的措施，而本次研究的目的就是总结相关的国际经验与教训。此次研究由本报告主要作者林至人（Cyril Lin）博士（来自基金会）予以指导。主报告的撰写基于本次研究各位参与者准备的背景报告。吴敬琏教授、彭森副主任和陈清泰副主任担任此次研究的高级顾问。阿尔贝托·海姆勒（Alberto Heimler）教授（经合组织竞争委员会竞争与规制工作组主席）、黄勇教授（中国对外经济贸易大学竞争法中心主任、国务院反垄断委员会专家咨询组成员）、威廉·科瓦西奇（William Kovacic）教授（美国联邦贸易委员会前主席）和德里克·莫里斯（Derek Morris）爵士（英国竞争委员会前主席）就欧盟、中国、美国和英国的竞争政策提出了宝贵的见解。阿德里安·伍德（Adrian Wood）教授（牛津大学荣休教授、英国国际发展部前首席经济学家）对本次研究的规划和主报告撰写提出了宝贵建议。报告在最后列出了本次研究的参与者以及他们为本次研究准备的背景报告。本次研究极大地受益于国家发展和改革委员会、商务部和国家工商总局反垄断执法部门的官员（尤其是时任发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青女士）与我们展开的探讨。基金会在此也要感谢欧盟竞争总司和格特·扬·库普曼（Gert Jan Koopman）博士（负责国家援助事务的副总司长）与我们的合作，感谢莫琳·奥尔豪森（Maureen Ohlhausen）（美国联邦贸易委员会主席）、中共中央财经领导小组（中财办）的参与，感谢国务院法制办公室官员参加2017年4月举行的研讨会。本报告表达的观点不代表中国或国际顾问、研究团队成员或与研究团队进行过谈话的中国政府官员的观点。报告中的任何谬误均为作者之责。[1]见威廉·科瓦西奇、林至人、德里克·莫里斯主编，《以竞争促增长：国际视角》，北京：中信出版社，2017年。书中所含各报告的英文版本可从北京凯恩克劳斯经济研究基金会处获取。第一篇 综合报告第1章 概论中国在1978年改革之后取得了现代经济史上前所未有的经济成就。中国20世纪70年代末仍属于欠发达经济体，但2009年已经成为全球最大出口国，2013年超过美国成为世界第一大贸易国，如今已经是世界第二大经济体。不过，中国仍是一个中等收入经济体，其2016年人均GDP（国内生产总值）约等于美国的七分之一（按现行价格计算），或者约等于美国的四分之一（按购买力平价计算）。中国的战略目标是2035年之前成为一个“中等繁荣”国家，并在数十年内跻身全球最发达经济体行列。中国在避免中等收入陷阱和向高收入经济转型等方面面临的挑战与其在早期发展阶段面临的挑战有着本质上的差别，甚至可以说比那时更为严峻。如何通过加强内部市场的商品和服务竞争维持强劲的增长势头，是中国面临的重大挑战之一。事实上，过去250年来，各大经济体的所有重大发展都是在市场竞争与自由贸易的环境下取得的，在这种环境中，资源是由竞争市场配置的。世界各国的大量研究得出了这样的结论：竞争能够降低价格，提升经济效率，加速创新并提高生产率。竞争市场具有两个关键特征，那就是信息和创新，这两者是维持效率与增长的决定性因素。信息使企业能够基于市场缺口，以更有效的新生产方式、新技术和新产品发现商机。信息为消费者提供了产品和服务选择，激励企业以最有效的方式生产此类产品和服务，并进行创新以开发新技术、生产新产品。效率较低的公司被迫退出市场，而效率较高的公司将进入市场并赢得市场份额。资源因此得到有效配置，消费者福利达到最大化，社会获益于强劲而持续的经济增长。竞争带来的这些效益对于处在早期发展阶段的经济体来说相对不那么重要，因为这一阶段的首要任务是满足基本需求和实现工业化。但随着经济体的逐渐成熟，经济增长必须以更高的生产率和更快的创新速度为基础，这时竞争带来的这些效益就变得至关重要。在1945年以来的战后时期，很多国家已达到中等收入水平，但只有少数几个国家成功晋级到高收入水平。增长与发展委员会（2008）列出了高收入国家取得成功的五个关键因素。中国在其中四个因素上得分较高，但在一个因素上得分较低，这个因素就是以竞争市场经济为基础的资源配置。[1]正如本报告后文所述，这是因为中国在国民经济的重要领域，竞争要么缺乏，要么受限，或者受到扭曲。在过去40年里，中国通过出口导向和投资驱动型粗放式增长模式实现了快速增长，而这种增长模式主要基于要素投入[2]的显著增长。要想实现快速增长，以市场为导向的体制改革起着决定性作用。随着国际贸易和投资的放开，民营企业的发展和国有企业的改革给国内和国际市场带来了生产动力。产品市场引入竞争后，企业为了在竞争中脱颖而出，不得不采取现代化生产技术和管理手段。如果没有国有企业的改革、民营部门的发展和竞争的逐步引入，中国就不可能实现贸易的静态和动态收益，取得快速增长，使数亿人摆脱贫困并一跃成为世界第二大经济体。加强竞争的必要性。21世纪第一个10年结束的时候，中国的决策者已经意识到中国的粗放型发展模式越来越不可持续。出口导向型增长之所以不再可行，不仅仅是因为国际贸易2008年全球金融危机之后出现周期性下滑，也是因为经济结构的变化削弱了中国在劳动密集型传统制造业中的比较优势。[3]尤其需要指出的是，由于高昂的资源成本和缓慢的生产率增长与创新，粗放型增长无法再持续下去。中国在改革期间取得的经济增长主要基于要素投入的显著增长，尤其是资本的增长。据估计，1978—2012年，TFP（全要素生产率）每年仅增长1.1%，实际增加值增长中有64%要归因于资本投入，仅有27%和9%分别归因于劳动力投入和全要素生产率。在经济效率低下的时候，需要持续高水平的投资以防止增长率进一步下滑。此外，投资效率的低下又导致必须以过高的公司债务水平和杠杆率维持高投资。这些正对金融体系造成系统性风险并对宏观经济平衡构成威胁。中国经济的日益成熟意味着，只有通过以效率提升为基础的集约型增长和以竞争市场力量为基础的最佳资源配置，才能维持强劲的增长。2013年11月召开的中共十八届三中全会阐明了加强竞争的必要性，并做出具有突破性的决策，提出要让市场在资源配置中发挥决定性作用，建立“统一开放、竞争有序的市场体系”，改革政府与市场的关系。2014年10月举行的中共十八届四中全会提出要全面推进中国法治，这也是向着加强《反垄断法》的方向迈出的重大一步。2017年10月18日，习近平主席在十九大报告中重申了中国最高领导层誓要加强竞争的决心。他再次指出，使市场在资源配置中起决定性作用并在国民经济中实现公平竞争将是未来几年的关键改革目标。“十二五”规划中新提出的再平衡发展模式主张：推动结构转型；更多地依赖国内消费；让服务部门在国家产出中占据更高比重；发展高附加值的知识密集型新兴产业，如数字经济、人工智能、自动化和绿色技术，这些产业将使中国处于全球技术发展的最前沿。“十三五”规划更明确地指出，提升经济效率、提高生产率和加快创新速度将是新发展模式中更高质量和更具包容性增长的关键驱动因素。值得一提的是，“十三五”规划首次明确将竞争政策列为实现创新主导型增长必需的十项机构与规制改革之一。中国在加强竞争方面面临的挑战。在中国，想要加强竞争，面临的挑战之一就是《反垄断法》的进一步完善。《反垄断法》基于全球范围内的最佳实践，是一部非常出色的法律。但是，正如基金会上一项研究指出的，在一部竞争法引入十年之后，应当根据积累的经验、中国经济的重要变化以及全球竞争法和竞争实践的新近发展，从相关规定、机构设置和具体落实等方面予以加强。还有一个更大的挑战，那就是应对之前中央计划经济体制遗留下来的影响市场竞争的现行政策和体制壁垒，以及1978年以来市场改革过程中出现的新壁垒。如专栏1所述，以纵向产业政策形式推出的限制竞争的政策和措施，国有企业置身于市场竞争之外的事实，以及地方政府的保护政策促成的二元经济体系，即一个受到高度规制的子经济体和一个放松规制的子经济体——前者不存在竞争或竞争程度较低，后者则存在较少的竞争限制。在受到高度规制的子经济体中，国家干预普遍存在，主要是通过行政手段而不是竞争市场配置资源，因此经[4]济效率低下，经济成本高昂，创新步伐缓慢。专栏1中国的二元经济体系自1978年以来，国家通过纵向的、干预主义的、选择性的产业政策控制产业发展的方向和速度，该产业政策针对的是身为产业政策执行者的特定产业和国企。这种做法在中国创建了两个子经济体或子系统。一个是受到规制的子经济体，在这个子经济体中，垄断性国有企业占据支配地位，市场竞争被消除、遏制或扭曲。另一个是竞争性子经济体，在这个子经济体中，市场准入基本不受限制，企业面对的是竞争市场机制。两种类型的垄断也由此产生。第一种是国家层面的部门垄断，主要由所谓的战略性产业中的央企构成。第二种是地方政府的行政性垄断（横向或地域垄断）。权力下放也导致了一种负面竞争，地方层面，尤其是各省之间为了实现高增长率而展开的竞争导致了“增长锦标赛”（李宏彬和周黎安，2005）。这些锦标赛的特点是各地对高增长率的不懈追求，具体手段则是地方政府对资源配置的干预以及具有高度干预性的地方保护主义产业政策，这些产业政策规避并无视市场竞争。由此我们不难得出这样的结论：由于对竞争的广泛限制，中国经济尚有极大潜力没有得到开发。竞争性子经济体是推动中国经济快速增长的最强劲引擎，但这个子经济体中的竞争主要在产品市场。资源在一定程度上是通过竞争市场配置的；在这个竞争市场中，生产什么、如何生产以及投资决策主要基于市场价格信号。但是，总的来说，资源并不是通过市场配置的，因为金融和土地等要素市场是由国家支配、受政府规制的。因此，虽然这个更具竞争性、更有活力的子经济体以及在其中占据主导地位的民营企业迅速发展成为中国经济增长的主要动力，但是就国家垄断性市场的准入壁垒和国家控制的要素市场及资源的进入而言，竞争限制仍然广泛存在。虽然存在大量竞争限制，但竞争性子经济体还是迅速发展并在某些产业（电子商务、生物技术、人工智能等）具备了国际竞争力，这些事实表明，如果解除限制，中国经济将取得更加强劲的增长。如果资源通过竞争市场得到最优配置，如果其产业和企业能够接受竞争市场力量的约束和激励，变得高效而创新，那么受到高度规制的非竞争性子经济体以及支配这一子经济体的国有企业的发展潜力很有可能会更大。限制竞争的政策。竞争为企业提高效率、加强创新提供了最强劲、最有效的动力，因而推动了经济快速增长并改善了消费者福利。然而，世界各国政府都会干预某些市场和某些产业，以实现社会或国家利益的目标，否则这些目标会因为经济外部性、信息不对称、无法实现大范围的规模经济和其他形式的系统性市场失灵而无法达成。为了在具有网络特征的公共产品和基础设施等领域（能源、运输、电信等）实现国家经济和社会利益，经济和福利方面的规制是必要的。然而，在竞争能够且应该有效运作的市场中，如果这些规制消除、遏制或扭曲了竞争，它们就变得过溢且限制竞争。限制竞争的政策削弱了竞争带来的效益，造成高昂的经济和福利成本。这些政策消除了竞争性市场力量施加的约束，造成了预算软约束，削弱了提高生产率和加强创新的动力。这些政策还为寻租和腐败创造了无数机会，巩固已经制度化的既得利益并通过政治力量反对改革。该等政策通常会涉及监管俘获，即政策制定机构和规制机构常常因腐败而服务于它们所负责产业中经营者的既得利益并对之进行保护，而不是服务于那些符合国家利益的产业中的经营者。竞争市场既有明确的产权，也有设计得当并得到法治支撑的激励机制，往往可以解决规制想要应对的问题，并且可以更加有效地实现这些目标。合理的法规在设计上应该支持竞争而不是妨碍竞争。政策会因为两个原因妨碍竞争。第一，规制在最初引入时就有可能过于严格，或者由于技术进步和创新而逐渐变得过于严格。比如，能源、运输和电信等行业尽管具有规模经济和网络特征，但不再是自然垄断行业，因为技术进步使它们能够分拆并以竞争性特许经营权（或民营或国有）的方式运营。因此，数十年前制定的规制标准可能会随着时间的推移构成不必要的限制。第二，一些政府法规在制定的时候就刻意限制竞争，以便通过市场准入壁垒保护特定的产业和企业（通常是国有企业），使其免受国内外竞争对手的影响，从而推动它们的发展。这样的法规在追求国家主导型发展的国家最为突出，因为这些国家认为，虽然长远看成本高、效率低、不可持续，但国家干预通过规避或无视竞争市场过程，可以更为直接、快速地发展新兴产业和战略性产业。在中国和其他国家，地方政府通常会引入这种限制竞争的法规，以保护当地经济活动不受外部竞争者的影响。地方政府借助其控制当地与国内其他地区的交易条件，最终导致国内市场分割、规模经济效益下降、效率降低。由于国家干预和国有制普遍存在，限制竞争的法规在转型经济体内尤为常见。不过，由于强大的既得利益和政策惯性，限制竞争的干预性政策往往在发达市场和转型经济体中都会得到保留和延续。总的来说，限制竞争的法规使其目标企业或产业受益，这些企业或产业的很大一部分收入都依赖于这些限制，而由此造成的成本则由社会共同承担。通常情况下，受益者拥有充足的资源和强大的政治力量要求保留此类法规，而公众和其他市场参与者则过于分散，缺乏发言权或资源反对这样的论点。限制竞争的政策也明显存在于某些国家援助和优惠政策等其他类型的国家扶持之中。如果国家扶持是为了服务于扶贫或区域发展等更大的国家、安全、经济和社会利益，以便实现包容性增长，那么就是必要的。这是对经济外部性和信息不对称造成的次优投资水平的救济措施。但是，如果国家扶持措施存在差别对待并且面向目标企业、产业或地区，那么它们在本质上就对竞争形成了不必要的限制，因为它们给予受益人竞争优势并让非受益人面临竞争劣势。国家扶持政策的设计可以做到既实现国家利益，同时又不会限制竞争，或对竞争仅有较小的限制性影响。应对限制竞争性政策的国际经验。竞争法的主要目标是明令禁止那些妨碍竞争的企业行为和市场结构，但它通常无法解决限制竞争的政府政策问题。因此，竞争政策还应有一个目标，那就是应对国家施加的限制竞争的法规。正如美国联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，FTC）前主席蒂莫西·穆里斯（Timothy J.Muris）指出的：虽然反托拉斯法最常涉及的是针对私人当事方的执法行动，但竞争执法机构也应考虑政府行为带来的影响。如果仅仅把重点放在私人限制上并借此保护竞争，那无异于试图通过阻挡一条水道来截停小溪岔口处的水流。[T.J.Muris（2005），转引自E.M.Fox和D.Healey（2013）]国际社会越来越清楚地认识到需要明确应对国家对竞争的限制。为了应对限制竞争的政策，最早也是最成熟的体制是欧盟20世纪50年代末创建的单一市场规则，它在相当短的时间内减少了成员国的区域和规制壁垒，创建了一个高度竞争的单一市场。欧盟还引入了国家援助控制（SACR），目的是确保成员国的国家援助（其宽泛定义涵盖了与国家财政转移支付有关的各种国家扶持）不会破坏单一市场的自由公平竞争。单一市场规则、国家援助控制以及反托拉斯法构成了欧盟竞争政策的核心组成部分。20世纪80年代末和90年代，《关税与贸易总协定》以及后来的WTO提出了担忧：一个经济体内部的国家行为可能转变成对国际自由贸易的妨碍（E.M.Fox和D.Healey，2013）。随后，所有WTO成员在乌拉圭回合谈判结束时签署了一份（国家）《补贴与反补贴措施协议》（SCM），以便对国家援助进行规范管理。西非经济货币联盟（WAEMU）和安第斯共同体等区域贸易集团采取了禁止公共补贴和贸易关税的竞争指南：这[5]些补贴和关税面向特定企业或产品，因此扭曲了贸易竞争。国际竞争网络（ICN）已经启动一个项目，专门协助竞争执法机构制定措施，评估规制对竞争的限制。很多国家已在国家层面采取措施应对限制竞争的法规或行为。20世纪90年代，中欧、东欧以及苏联的转型经济体承袭了大量垄断产业和国有企业，而这些产业和企业的经济利益通常都由行政机构和地方政府保有。为了确保市场改革的成功，很多国家在竞争法和竞争政策中规定，不得实施国家援助和限制竞争的政府法规，因为它们与企业排除和限制竞争的行为具有同样的破坏性。为帮助成员国政府应对限制竞争的政策，OECD（经济合作与发展组织）制定了一项重要制度。它的竞争评估工具箱（OECD Toolkit）提供了一份核对清单并列明需要应对的限制竞争的法规，帮助政府制定最优政策，做到既实现其政策目标，又不会限制经济的竞争或是将其对竞争的影响降到最低。该工具箱已被成功应用于多个政治和治理体制以及经济发展水平迥异的国家。在一些国家，竞争执法机构有权审查甚至废除限制竞争的立法。澳大利亚和其他一些国家的法律制定了适用于政府机构和国有企业的“竞争中性”原则。竞争中性的目的是确保国有企业不会因为公共所有而享有其他企业无法享有的竞争优势，从而使它们与民营企业展开公平竞争。经合组织制定了在实践中落实这种竞争中性政策的通用框架。“竞争倡导”这一举措也可用来应对限制竞争的政策。这类举措起源于美国，当时美国联邦贸易委员会制订了一份竞争倡导计划，以强化立法人员、国家和地方（州）政府官员、产业和消费者对竞争政策目标的认识与合规。在那之后，很多国家将之视为可有效应对限制竞争型政策的非强制性（非法定）制度。世界各国还运用市场调查这一工具应对限制竞争的行为，其中最成熟的就是英国的市场调查制度，竞争执法机构通过该制度应对大多数竞争法无法解决的由企业实施的某些限制竞争的行为。如果经济体中受管制的战略性产业由少数大公司支配，例如中国，那么这种制度尤为适用。中国的公平竞争审查制度。中国《反垄断法》的独特之处在于它是全球少数几部明令禁止某些限制竞争型法规的竞争法之一。《反垄断法》用整整一章列出了6条禁止行政权力滥用的单项规定，这些权力滥用因消除或限制竞争而造成行政性垄断。但是该章的效力非常有限，因为这些规定只允许竞争执法机构提请违法机构的上级机关关注相关行政性垄断案件，而这些上级机关可能会采取纠正措施，也可能不会；它们可能会决定对外公布决定，也可能会不予公布。更重要的是，《反垄断法》的这些条款无法解决产业政策、国家扶持措施和国有企业带来的限制竞争的影响。限制竞争型法规的普遍程度超出了《反垄断法》禁止的范围，因此，中国要想加强竞争，就需要采取措施专门针对竞争面临的规制性和政策性壁垒。出于这一目的，中国2016年6月出台了公平竞争审查制度。该项制度的设立表明中国力图强化竞争的决心。正如国务院第34号文件（以下简称国发〔2016〕34号）《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》所述，公平竞争审查制度的实施：为规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。现就市场体系建设中建立公平竞争审查制度提出以下意见。公平竞争审查制度有望成为一项应对限制竞争型政府法规的强大制度。不过，作为一项新的政策举措，公平竞争审查制度目前仍然处于起步阶段。正如国发〔2016〕34号文件和其他相关官方文件指出的那样，公平竞争审查制度尚需进一步完善。本报告的目的和研究范围。凯恩克劳斯经济研究基金会2016年7月与国家发改委官员进行了一些非正式沟通，随后启动本次研究，着手探讨中国在通过公平竞争审查制度和其他改革举措减少限制竞争的政策时如何借鉴国际类似制度的经验与教训。中国竞争政策领域的专家和在应对限制竞争的政策上具有直接经验的外国专家为这项研究做出了共同努力。本报告基于各位专家的专业背景报告和研究团队的实况调查结果，总结了此次研究的主要发现和建议。此次研究重点分析了5项制度，其目标与中国的公平竞争审查制度基本相似，而且事实证明它们可以有效解决中国普遍存在的限制竞争的政策性壁垒。这5项制度分别是：经合组织工具箱、欧盟单一市场规则和国家援助控制制度、国有企业的竞争中性、竞争倡导计划和英国的市场调查制度。这些制度的原则和运作方式经过调整之后已经有效应用于治理体系和经济发展水平大相径庭的多个国家，因而也可以根据中国的国情和要求进行调整。报告第2章阐述了中国限制竞争的政策的主要类型。报告对某些政策的经济成本做了量化估算。这些高昂的成本限制了中国的潜在增长率。报告第3章介绍并评估了国发〔2016〕34号文件及后续官方和非官方相关文件中关于公平竞争审查制度的目标、规定和功能。报告第4章分析了上述5项制度的显著特点，并研究了它们行之有效的主要原因。报告第5章基于对中国公平竞争审查制度和国际经验的评估，探讨了在中国减少竞争中政策性壁垒的方案和建议。报告第6章总结了报告的主要研究结果和建议，并得出以下结论：要想强化竞争，中国必须对产业政策和国有企业进行并行配套改革。[1]另外四个因素分别是：国际贸易和发展的静态与动态收益，宏观经济的稳定，高储蓄率和高投资率，一个坚定、可信、能干并支持增长的政府。[2]中国自1978年开始实施对外开放政策并进行市场改革，于2001年加入WTO（世界贸易组织），这使得中国能够凭借其在低成本劳动密集型传统制造业中的比较优势取得迅速发展。出口导向型增长带来了高储蓄率和高投资率，这推动了极度依赖进口技术的综合性现代产业体系的进一步扩展。[3]对中国在劳动密集型传统制造业中的比较优势造成负面影响的因素包括：劳动年龄人口因独生子女政策减少，近年来工资增长速度超过了GDP增速，低劳动力成本的新兴市场经济体参与竞争。[4]威廉·科瓦西奇、林至人、德里克·莫里斯在《以竞争促增长：国际视角》（2017）中详细讲述了中国经济体制的这些特点。[5]不过事实证明，没有哪个区域性自由竞争和公平竞争协定像欧盟协定那样富有成效。第2章 限制竞争性政策在中国的影响2.1 竞争与经济效率虽然1978年开启的改革已经将中国经济从一个完全由公共（国家和集体）所有制构成的封闭性中央计划体制转变成一个开放的市场经济体制，非国有部门占据了GDP的最大份额，[1]但中国仍然是世界上管制程度最高的经济体之一。粗放型增长主要基于要素投入的大幅上涨并通过行政手段动员和配置资源，而这些行政手段的目的是在金融体系和诸多产业中规避市场竞争。行政资源配置手段由众多限制竞争的法律、法规和政策构成，这种做法导致的结果就是经济效率低下。改革后的经济增长一定程度上是因为劳动力投入的增加和劳动生产率的提高，但主要还得归因于资本的快速积累。劳动力、资本和全要素生产率的相对贡献在估值上差别很大。伍晓鹰（2014）对中国经济1978—2012年的表现进行过严谨的研究，发现校正后的年均GDP增长率为7.2%，全要素生产率每年仅增长1.1%，实物资本每年增长5.2%，劳动力数量和人力资本每年的增速分别为0.2%和0.5%。伍晓鹰（2016）的研究使用了乔根森的总量生产可能性边界（APPP）框架以及重新构建的产业序列数据，这一研究发现，从1980年至2012年，实际增加值增长率估值为8.4%，其中资本投入贡献了6.71%，劳动力投入和全要素生产率分别贡献了1.40%和0.83%。换言之，实际增加值增长中有64%依赖于资本投入，27%依赖于劳动力投入，仅有9%依赖于全要素生产率的增[2]长。此外，劳动生产率的增长在不同时期未能跟上资本深化的步伐，这表明越来越多的过度投资导致了资源严重错配。上述调查结果与官方对改革期间固定资产投资和GDP增长率的统计数据相一致，后者显示增量资本产出率（ICOR）在上升（即恶化），也就是说，每单位GDP增长需要的投资越来越多。投资效率下降，就得不断提高投资水平以维持增长率或防止增长率下滑，这在近年来造成了无法维系的高信贷增长以及不利于稳定的高杠杆率和企业高负债，凡此种种给中国的金融体系带来了系统性风险。近年来趋势增长率的长期减速表明粗放型增长是不可持续的。虽然投资率持续走高，但官方增长数据显示，GDP平均增长率从2005—2007年的13.5%降至2013—2015年约7%的[3]“新常态”。这样的增长放缓出人意料，伴随出现的是结构性失衡，钢铁、煤炭和水泥等产业的产能严重过剩以及越来越多的“僵尸”亏损国企充分说明了这一点。国有部门是中国经济效率低下的一个主要原因。1995—2005年，95%的国企补贴都被投入亏损国企。国企部门最缺乏竞争，资源通常是通过行政手段而不是竞争市场进行配置。经合组织的统计数据表明（如图2.1所示），自2013年以来中国已经在减少竞争限制方面取得了进展，但普遍存在的产品市场规制对企业的限制（如对竞争的妨碍）要远高于OECD成员的平均水平。据OECD估算（如图2.2所示），如果中国能够消除对企业的限制，GDP增长率将提高30%。限制竞争型政策的影响。中国对竞争的限制有多种不同的形式，并有各种各样不透明的运作方式，不过它们造成的影[4]响主要可分为三个方面：（1）市场分割；（2）行业垄断保护；（3）歧视性产业政策。图2.1 中国的行政负担注：指数范围为0~6，其中6表示最严重。资料来源：S.Ennis（2017），转自经合组织文件（2017）。图2.2 产品市场改革在2060年前可能带来的GDP增长资料来源：S.Ennis（2017），转自经合组织文件（2013）。不管是在国家层面还是在地方层面，保护特定企业或特定经济活动不受竞争的冲击通常都会给受保护方带来可观的经济利益，同时也赋予保护方极大的行政权力。这些利益不仅数量可观，且往往高度集中，而后续成本的承担者在力量上往往要弱得多，他们通常还分散在消费者和公众之中。对全球多个经济体和多个时间段的观察结果表明，受益者会全力反对放松管制并通过各种手段顽抗到底。中国经济更是如此，因为这种限制性管制多年来构成了无处不在且根深蒂固的经济控制要素。反过来，这也表明，要想进一步放松管制，就需要通过强有力的连续举措消除对公平竞争的既有限制。如果没有政府、竞争执法机构和放松管制的机构以及广大公众的持续支持，这一目标很难实现。现在的关键，不仅要认识到这种大范围的限制从理论上说会对经济造成什么样的严重影响，还要认识到在现实中它们已经在中国造成什么样的影响以及还将继续造成什么样的影响。如果所有相关方都清楚地了解中国目前在宏观经济层面的这些限制会造成多大损害，那就会更有政治意愿和行政能力去应对并消除大量限制。在上述背景下，本章内容旨在量化中国目前比较严格的限制带来的影响，这些限制或来自歧视性产业政策和行政垄断，或来自其他国企保护。不过，这种量化不可能高度精准，其中部分原因在于这些限制的范围、规模和形式是如此之广，给统计造成了很大难度，不过主要还在于以下原因。限制竞争行为的原因和后果往往密不可分。比如，如果一项法规不合理地要求某一产品只有在遵守某省企业采用的技术规范时才能在该省出售，那么它就有可能会对省级经济起到保护作用。这最终会削弱省际贸易和发展在比较优势理论下带来的效益。它还为当地企业带来不公平的优势，容忍甚至导致受保护企业效率低下，妨碍资源得到最有效利用，维持低效的技术，削弱追求有效研发和创新的动力。单就这么一项限制来说，想要测算低效率带来的成本就已经非常困难。因此，要想估算所有这些法规造成的成本基本是不可能完成的任务。同样困难的是，一些最具破坏性的后果从本质上说很难衡量甚至是无法衡量。这其中最重要的就是竞争市场的两大效益：信息和创新。限制性法规会干扰竞争市场的这些关键特征，但如果成本较低，或者说如果这些法规最终导致创新产品和流程未能转化为现实，那么就无法从真正意义上识别它们，因此它们更是难以测量。鉴于上述这些问题，我们能够想到的最佳办法就是确定少数更为普遍的影响（也有望是最重要的一些影响），尝试对限制性法规引起的问题的可能规模进行非常宽泛的估算。就其本质而言，这种类型的分析只能提供粗略排序的成本规模。但是，如果它们具有重要意义，如果它们代表的只是最低估值（因为有些重大成本是无法量化的），那么这将为中国经济放松管制的进一步改革举措提供有力的论据。2.2 市场分割限制竞争的法规对中国经济造成的成本首先是将国内市场划分成受保护的省级或地方市场。从分析角度看，中国只是当前的一个实例；事实上，试图保护一个国家或地区免于进口并通过进口替代等措施促进地方发展是普遍存在的现象，数百年来已经出现在世界上许多国家。人们已经认识到，从长远看，这种做法既低效又耗费成本，但是继续实施这种保护措施以增进狭隘利益的现象并没有减少。在中国，这个问题又发展出一个新的维度，因为中国是一个由诸多大省组成的庞大国家，这些省份在地方化治理体系下享有相当大的经济决策权和行政权。这种情况必然会导致各省无视国家经济和整个社会的成本，一心追求地方利益而不是国家利益。这可能会引发“囚徒困境”，也就是说，如果消除市场分割，那么整个国家将会从中获益，但任何一个单一省份都有可能遭受损失，至少在短期内会遭受损失。这个问题需要国家层面的解决方案。还有一个问题是很多地方官员的待遇和晋升前景主要取决于当地的经济表现。地方保护会导致国家市场的分割，而其形式是多种多样的。[5]下文将对它们进行简要总结。有些限制涉及国家资金的划拨，属于投资“审查”制度的一部分。另一些限制被嵌入投资“审批”制度，涉及受保护产业。还有一些限制来自企业登记制度，涉及大型企业。每种限制都对潜在进入者构成重大壁垒并为现有企业提供高度保护。除此之外，还存在大量复杂的其他限制，包括：针对外部采购商品和服务的限制性许可；制定更高的技术或安全标准，或是制定有利于当地生产的歧视性标准；采购政策优先考虑本地产品，不允许外部供应商竞标合同；对外部产品征税；阻止外部投资并对外部产品实施各种行政限制。有时，这种限制还可能包括地区封锁以及对行政或司法程序的干预，这类做法不可避免地会引发投诉。我们不可能一一鉴别所有这些限制及其对国民经济的直接影响。针对这一问题，我们先是利用帕斯里和魏尚进（D.C.Pasley和S.J.Wei，2001）设计的方法来评估市场分割[6]程度。这种方法假定，不管采用何种限制，如果其影响很小或没有影响，那么各地区的价格就不会有太大差异。但是，如果这些限制确实使国内市场出现严重分割，那么在正常情况下会随着区域间贸易而消失的价格差异将持续存在并日益加剧。这种方法也有其局限性。一方面，价格差异有可能是出于运输成本等其他原因，但我们不认为这会对大多数产品产生显著的影响。另一方面，由于生产成本相似，因此即使存在阻碍区域间贸易的限制，价格仍有可能处于相似水平。这意味着，没有发现价格差异并不代表没有限制，发现价格差异不存在也不能否认限制的存在。陈永伟和叶逸群（2017）的研究结果表明，根据《中国统计年鉴》中的价格差异测算的市场分割程度2000—2015年有所波动。具体数据起始水平相对较高，2002年达到峰值，之后大幅下跌，这种情况一直持续到2006年，随后再次上升直到2008年。之后它们有所下降，但自2011年以来几乎没再出现变化。这与2008年开始实施的巨额财政刺激措施可能有关，也可能无关。当时为了应对全球金融危机的影响，中国向[7]各省提供了大量投资资金。总体而言，价格差异在此期间的显著下降是个好迹象，它表明随着市场进一步放松管制、推动竞争，限制性法规造成的市场分割程度出现显著下降，尤其是2008年之前实施重大经济体制改革和国有企业改革那段时期。但是2011年以来的效益下滑表明，这方面的改革势头已经放缓。为了明确这个问题的严重性，我们需要评估市场分割造成的效率损失。由于数据有限，我们的分析仅限于那些达到两位数产业水平的制造业，不过实际上最有可能受市场分割影响的也就是制成品。该分析受到的另一个限制就是我们无法获取小企业的数据。我们使用郑毓盛和李崇高（1995，2003）以及刘培林（2005）设计的方法，将每个两位数产业部门的产能与其潜在产能进行比较，然后将两者间的差异归入不同类型的效率损失。我们认为市场分割将导致效率较为低下的地方进行相似类型的生产；还会导致生产要素达不到最优配置。我们重点关注了两种类型的效率损失。分析结果表明，首先，就价格差异反映的市场分割程度而言，这两种类型的效率损失遵循的模式和上文提到的模式非常相似，即总体呈下降趋势，但2004年和2009年达到峰值（比市场分割的高峰晚一年），2006年达到各自的低点。其次，技术方面的效率损失也遵循相似的模式，只是下降和上升的幅度更显著。然而，目前尚不清楚这是否与市场分割有关；这种情况也有可能是因为市场分割程度较高时，区域市场保护的加剧造成了对技术信息和知识流动的限制。为了完善分析过程，我们将市场分割导致的效率损失转换成产能损失等值：也就是将每年的潜在产能减去实际产能后得出的数值。这样就可以评估年度GDP损失，从而估算市场分割造成的年度社会福利损失。分析结果呈现两个主要特点。首先，2005—2015年，损失模式反映了市场分割的程度；但是2001—2004年这一初始阶段，情况并非如此。其次，实际数据非常惊人，从2001年1.5%的GDP损失低点上升到2010年13.5%的GDP损失峰值，然后又2015年下降至4.9%。累计起来，未实现的潜GDP高达102.8%，也就是说，2000—2015年的年均产能损失为GDP的6.4%。正如前文所述，我们要对这一估算值附加一些重要的说明。此举是为了从大量促成因素中辨别广泛的关联。相关的数据非常有限，此外，虽然市场分割、效率损失和产能损失之间存在着合理程度的相关性，但是这种相关性并不是始终如一的。不过推导出来的估算值还是足够显著，可以抵消极大程度的不确定性。重要的是，我们有足够的理由相信统计结果表明市场分割的影响被严重低估了。尤其需要指出的是，如果对目前的生产模式进行保护，那么竞争和效益受到的一系列更广泛的影响，特别是对创新活动的抑制效应，都是无法衡量的；且上述分析仅针对制造业，确切说仅针对大型制造企业。因此，我们可以合理地得出结论：中国国内市场分割给中国经济造成了显著的损失。2.3 对行业垄断的保护从历史上看，在中国实施改革开放之前，中央计划经济体制将国有行业垄断视为常态。在那以后，由于连续的改革，中国经济的一大部分现在为私人所有制，更多的跨产业部门面临着一定程度的市场竞争。但是，中国经济仍有相当一部分（由部门垄断企业组成的、受到严格管制并完全排除竞争的子经济体）实际上是被国有企业控制的，由于国家的大力保护和支持，这些国企或是拥有垄断地位，或是拥有实质支配权。这种支配地位之所以持续存在，原因有很多：充当落实产业政策的工具，保护所谓的战略性产业和自然资源；提供公共安全和国防；提供教育等各种公共服务；为研发工作提供资助。一些垄断在人们看来是“自然的”，这主要涉及那些带有网络特征的产业；而另一些垄断则表现出不当的信息不对称，如医学和金融产业。还有一些产业受到保护是因为它们的资本非常密集，容易受到短期竞争压力的影响，或者是因为它们的垄断地位使其能够从垄断利润中创造高税收。因此，中国的垄断规模和保护程度按国际标准衡量仍然处于极高水平也就不足为奇了。主要保护措施包括以下方法。第一，设立壁垒，阻止更具竞争力的企业进入。这些可能是明确的法律壁垒或行政壁垒，如前所述，它们涉及各个政府机构极为冗长和复杂的投资与商业登记申请、审批程序，并涵盖了潜在进入者活动的诸多方面。第二，这种地位可以通过优先购买以及对上游企业（这些上游企业的产品和服务被下游生产广泛使用）的高度控制得到加强。第三，在实际操作中，其在一定程度上可以得到竞争法的豁免，可以订立不利于竞争的划分市场协议。第四，很多企业拥有自己的内部融资来源，这为其抓住投资机会带来了显著的优势。第五，很多企业可以以低息贷款、损失核销、廉价或免费土地等形式获得直接或间接的国家补贴。与评估市场分割时一样，我们在衡量这些限制竞争的措施给中国经济带来的损失时遭遇了一些难题。错综复杂的交互作用再一次使垄断或支配影响的判明工作变得困难重重，而且很多损失都表现为未能实现的收益，因此无法衡量。所以，我们有必要像之前一样，采取一种更为温和的方法，以期至少概述可能遭受的损失。有两项观察结果很有价值：第一，大多数垄断或支配地位都由国有企业持有；第二，国有企业涵盖的经济活动范围越大，支配程度就越大。我们可以研究一下国有企业在一个市场中的份额，由此大体上确定其在该市场中的支配程度。有学者（Z.Liu、F.Jiang和H.Yu，2007）对2000年以来行政垄断的影响进行了重点研究，结果发现，1977—2005年，有6个特定产业造成的GDP损失0.6%~3.3%。根据张柏杨和魏强（2015）的研究评估，2003—2007年，中国经济40个部门的行业垄断带来的损失介于国家产能的1.6%~2.1%之间。在本次研究做进一步调研时，陈永伟和叶逸群（2017）使用了两阶段法评估中国行业垄断造成的损失。他们先是使用国有企业在一个产业部门里所占比重（资产、销售等）的加权[8]平均值构建2000—2016年的行业垄断程度指数。结果显示，该指数从2000年到2008年出现显著下降，但之后几乎没再进一步下降。这与之前的定性证据和传闻证据是一致的。这些证据表明，始于2008年的财政刺激计划为国有企业注入了大量资金，加强了它们的市场垄断和支配地位。此外，在研究单个产业部门时，这幅图景看起来包含了两个要素：第一，在一些之前只存在适度支配权的产业部门，支配地位出现显著下降甚至完全消失；第二，在支配地位历来处于高水平的产业部门，支配地位基本没有下降，尤其是水、气、石油、电力与煤炭、航空航天与汽车、各类金属与矿石以及烟草等产业。从某种角度来说，这种情况乍一看令人鼓舞，因为随着民营部门相对于国有企业出现增长，有可能变得更具竞争性的产业部门在数量上增加了；在某些部门，就市场结构而言，情况看上去的确如此。此外，除汽车、金属和烟草外，保留垄断的产业部门都是世界其他国家历来也保持垄断的产业部门。尽管如此，这种情况还是会造成损失，因此其他很多国家正试图在这些产业中引进市场机制以提高效率。刘小玄（2016）的研究表明，还有其他很多部门仍保留着较高的国企占比，其中包括：①与网络产业相关的部门，如铁路运输、航运、电信设备等；②除烟草外的其他高税收和国家垄断产品，如酒和盐；③与建筑业有关的产品，主要是水泥和建筑材料；④石化产品和设备制造业，这些都在经济中占据重要地位。陈永伟和叶逸群（2017）使用迪克西特与斯特恩（1982）以及达斯金（1991）设计的方法，再根据2000—2013年的中国企业数据（无法查到之后的此类数据），评估了国企支配地位的两个影响——价格上涨和效率下降——导致的GDP损失百分比。他们的初步分析结果显示，相关影响在此期间有所变化，GDP的17%~21%之间浮动。作者认为，这可能夸大了国企支配地位的影响，因为有些市场力量可能来自其他源头，如持续的产品或服务优势。支配权较少的市场中更有可能出现这种情况，因此作者重复了之前的分析，但这一次排除了竞争更为激烈的产业，这些产业的国企占比在此期间出现了大幅下降。在此基础上，2000—2008年的损失在每年13%上下略有浮动，但2009年，它们下降至10%并一直在该水平持续到这一阶段结束。在此我们同样也要做出多项说明。这项研究将国企占比与支配程度画上了等号，而且依赖的是反映经济绩效多个方面的微观数据。但是，在大多数方面，估算值有可能低估而不是高估涉及的损失。很多产业仍然表现出较高的国企占比，但它们并没有包括在上述计算之内。此外，正如前文所说，很多国有企业对上游资源配置拥有相当大的控制权，还有很多国企现在已经成为联合企业，可以利用自己在一个部门的支配地位获取在其他部门的优势。上面引用的偏低估值明确排除了一些显性效应，但它们与GDP相比仍然非常可观。它们没有涵盖由于创新速度较慢或寻租活动（包括腐败行为）导致的损失，也没有考虑垄断利润通常会导致收入分配和消费者利益的恶化。因此，我们可以合理地得出结论：与市场分割一样，对行业垄断的保护给中国经济造成了巨大的损失。2.4 歧视性产业政策在上面两节中，我们尝试着分析限制性法规在分割国内市场、支持并保护一系列产业部门中的国企支配或垄断地位方面发挥的作用，以此来评估其给中国经济造成的损失。在这两种情况下，虽然评估过程中存在各种难题，但是计算出的损失数据看起来非常惊人；同样令人担忧的是，其不再像21世纪头十年那样处于下降趋势。不过，这两项估算并没有充分说明其可能产生的负面经济影响。干预行为和歧视性产业政策的目的是为了确保国有企业的支配地位，但随之产生的部门垄断和行政垄断造成全国市场四分五裂，这给GDP带来的限制竞争影响和损失要大于市场分割和行业垄断保护造成的影响。动用一系列歧视性行政规则和法规为特定企业提供保护或优惠待遇的做法导致了国家市场分割以及对国企的保护，这样做产生了更广泛的不利影响。将产业政策重新制定成非歧视性“横向”政策的必要性以及消除行政垄断泛滥现象的必要性是众所周知的。事实上，公平竞争审查制度的设立就是对这些问题的明确回应。尽管如此，我们应当正视产业政策仍是中国经济的内在特点这一事实。然而，除了已经估算的那些损失之外，我们很难找出什么方法来评估这类做法造成的更广泛损失。举例来说，当行政规则被用来阻止更具竞争潜力的企业进入某一区域时，我们可以评估市场分割效应，可以评估生产要素和产出地点的不当配置带来的效率低下，但我们无从得知新竞争者的进入可能会对就业、投资、新技术引入、上游供应商或下游市场的新产品开发、税收、国际贸易以及经济增长产生什么样的影响。同样，在产业政策保护特定部门的情况下，我们可以对效率和市场分割进行评估，但是我们很难计算更多竞争条件的引入能够多带来多少好处。对于这个问题，我们至少可以用三种方法来评估潜在的影响。第一种方法着眼于歧视性产业政策与受保护部门的优异表现有多大的相关性。第二种方法着眼于产业政策或限制性法规在多大程度上凌驾于市场这一资源配置机制之上。第三种方法着眼于一些重要的历史时段，以此来评估特定情况下的损失严重程度，从而为总潜在损失估算提供一些参考。陈永伟和叶逸群（2017）采用第一种方法，考察了2000—2015年不同产业部门的国家投资和国家资助性研发的分布情况，以此确定某些部门享受优惠待遇的程度。然后，他们将每项数据与同时期内每个产业部门的产能增长相关联，发现两[9]者负相关，也就是说，国家扶持不会带来产能增加。但是，这一结果是有限制条件的。如果没有国家扶持，受支持部门的增长可能会下降，这表明支持可能是有益的。不过，如果情况确实如此，那就表明，国家扶持被引入了夕阳产业而不是那些能够推动未来经济增长的产业，这种情况在其他国家也经常发生。刘小玄（2016）使用了第二种方法。根据各种官方文件和数据，她研究了9大产业部门，这些部门通常有着极高程度的管制。针对每个部门，她先是确定了2004年新投资开始之前需要的审批程序，然后再将其与2013年所需的审批程序进行比较。她得出了两个重要结论：第一，对资源配置这个关键性问题起决定性作用的仍是行政审批，而不是对财务可行性和盈利能力的标准市场测试；第二，行政审批程序在4个产业部门（燃料乙醇、化肥、造纸和城市轨道交通）被放宽，在1个产业部门（稀土）有所精减，但在其他部门基本上没有任何变化（如农业、能源、石化、运输和金属）。对投资的行政控制在过去10年里没有出现进一步的大幅减少，与此相一致的是，此前对市场分割和国企支配地位的分析也都发现了这样的现象。也正是在这一时期，中国的高增长率大幅放缓。造成这种情况的原因有很多，中国经济的规模扩试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]