作者：陈昌凤
出版社：清华大学出版社
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美国传媒规制体系试读：
前言
传媒的规制系统是社会权力机构通过相关法律规范、其他要求及其实施和监督机制作用于传媒的控制系统。美国传媒规制系统及其理念与运作，蕴含了资本主义制度下新闻制度的内在规律问题，也彰显了信息化、全球化时代西方主流国家的传媒战略。美国的传媒规制系统相对比较完备，由法制系统、行政系统、传媒专业系统、权势集团和社会力量系统组成，这些系统之间复杂的互动关系作用于传媒政策法规，从而合力规制传媒。美国的社会价值观对传媒规制具有重要的影响，公共利益、自由市场、多样性、公平、竞争等，成为规制的基本原则，这些原则又存在定义不清、界限模糊的问题，是可以按照不同的需要作灵活解读的，而这些复杂的解读，也会作用于美国的传媒规制。
传媒规制不是由单一机构来完成的，联邦通讯委员会虽然是传播法规政策的核心制定机构，但制定政策的过程中，利益各方会通过联邦通讯委员会提供的不同渠道进行各自的利益表达。白宫、国会、法院代表的政治利益和国家利益，传媒集团代表的商业利益和专业利益，民众、民间团体代表的公共利益，在传媒规制的过程中不断博弈，从而使美国的传媒政策出现复杂而多变的状况。传媒规制的过程，其实是各方利益的综合过程，也是决策者追求自利的过程。20世纪末美国传媒规制政策的新变化，就体现了美国政府在全球化时代追求国家利益、试图以传播产业称霸全球的努力，深刻地表达了美国资本主义新闻体制下传媒规制的目标。
本书采用文献研究、案例研究、访谈等方法，在阅览大量中外文献的基础上，结合美国传媒规制的历史与现状，从宏观规制策略到微观操作案例等多个层面，对美国的传媒控制系统进行全面的分析，对政府系统的规制机构及其理念与职能，对规制形式、内容、技巧、范围、特征、影响等做深入的剖析。由于传统的印刷媒体通常不在专门的规制范围内，因此本书着重剖析了传统的广播电视媒体（包括无线与有线）、数字电视、网络新媒体所受到的法律、行政与社会力量的控制。本书还对各个方面的重要专题进行了深入的讨论，包括利益集团及其复杂的关系对传媒规制的影响、所有权控制的变迁及放宽所有权带来的垄断后果、当代战争中的新闻规制、政府公关对新闻的控制、为保护儿童而实施的传媒规制等专题，这些专题目前国内多未有充分的研究，可以说具有开拓性。这些专题与基本规制体系组合在一起，呈现了完整的美国传媒规制的系统。这样的系统性研究，目前国内外尚未有过。此外，本书还关注了传播技术引发的美国传媒规制领域的最新动态，探讨了传媒规制的趋势性问题。
本书希望突出以下几个方面：
1. 领域的开拓性。研究美国传媒规制，从而探讨西方资本主义制度下新闻制度的内在规律和问题，并借此了解信息化、全球化时代西方主流国家的传媒战略，涉及美国在全球传播中的影响，这对发展中国家尤其是中国起到警示作用；迄今为止国内外尚未见全面、系统地研究美国的传媒规制体系的成果；通过一手资料研究各种利益集团在联邦通讯委员会决策中的影响，以同一框架研究战争中的美国传媒规制，这些在国内学界为尚待开拓的领域。
2. 视角的独到性。这是一项中国学术视角的美国研究，在阅读大量来自美国和西方其他国家的文献的基础上，在对中外学者和官员的访谈中，本书确定了研究的视角和立场。在文献资料的引用借鉴上，在观点的呈现中，本书坚持用国际视野，持客观立场，讲中国观点。
3. 框架和观点的新意。本书将数字传播、网络传播、社会性媒体等均纳入考察的范围；在框架上，将美国的传媒规制、规制的影响因素以及规制的结果，置于信息化、全球化时代最前沿的政治经济理论和传播学理论的框架中，而且不同专题有不同的理论框架和阐释逻辑。研究结果对于我们更深入地审视西方传媒体制及其影响、应对复杂的信息化、全球化新潮流，对我国外交、政府决策、传媒管理等方面，希望都有积极的意义。
本研究分为十二章。第一章绪论，介绍控制、社会控制、传媒控制的内涵，分析美国传媒规制的基本原则、方针、规制系统的组成；第二章梳理分析以美国联邦通讯委员会为核心的规制机构，及其组织、职能、影响；第三章专题剖析了传媒规制中各种利益的复杂关系及其影响——白宫、国会、法院代表的政治利益，传媒企业代表的商业利益，民众和民间团体代表的公共利益，分析这些利益是如何互动并对联邦通讯委员会的决策过程产生影响的；第四章专题研究所有权规制的变迁，它集中反映了美国传媒规制的本质，即追逐国际利益、试图以信息称霸全球；第五章、第六章分别概述了目前美国传媒法律体系、特征，及美国传媒规制的制度特征；第七章到第九章分别论述了对传统广播电视、数字广播电视、网络方面的规制，分析了这些领域的法规的焦点、目标、特征、问题；第十章专题研究为了保护儿童的权益而进行的传媒规制，尤其是网络时代美国传媒规制的新思路、新问题；第十一章深入研究当代战争中的美国新闻规制，纵论第二次世界大战、越南战争、海湾战争和伊拉克战争中传媒规制的机构、手段及其体现的理念，评析其影响；第十二章专题研究政府公共关系系统对新闻的规制，剖析了白宫新闻秘书、新闻发言人制度的历史意义和现实状况，与新闻媒体的关系，以及对新闻的规制手段。陈昌凤2013年9月于清华园第一章 绪论：社会控制与传媒规制
传媒规制包括外部控制和内部控制。传媒的外部控制系统是社会权力机构通过相关法律、规范、其他要求及其实施和监督机制作用于传媒的控制系统；内部控制系统包括传媒自身在专业道德、宗教、意识形态等方面的自我约束规范。按照美国一直宣称的，传媒规制的最基本的原则是宪法第一修正案，它保护言论及出版自由，限制政府对新闻传播业的干涉。
美国的社会价值观对传媒规制具有重要的影响，其中公共利益、自由市场、多样性、公平、竞争等，都对传媒的内外部控制产生着重要作用。美国强调市场逻辑、反对国家干预，但是其市场逻辑、追逐效益、崇尚观点的多样化等理念之间，时常会发生冲突，有时争论非常激烈。
本书采用文献研究、案例研究、访谈等方法，结合美国传媒控制的历史与现状，从理念与操作层面对美国传媒的控制系统进行系统的梳理与研究，对政府控制系统的机构及其理念与职能，对其控制的形式、内容、技巧、范围、特征、影响等作较深入的剖析。由于传统的印刷媒体通常不在专门的控制范围内，因此本书将着重剖析法律与行政方面对广播电视媒体（包括无线与有线）、网络新媒体的控制。本书将对一些重要的主题或现象进行专门的论述，如美国为保护未成年人而对媒体进行的控制、特殊时期的控制。本书亦将论述政府公共关系等隐性控制方式。本书的主题词之一“传媒规制”，界定在传媒所[1]受的外界限制和专业本身的约束方面，而主要论及外界限制。
本章作为绪论，首先解释以下几个问题：第一，什么是社会控制？第二，什么是传媒的规制系统？第三，美国的传媒规制理念、规制者、规制手段有哪些？第一节 关于控制系统与社会控制“控制系统”是一个涉及控制理论的问题。控制论是研究各类系统的调节和控制规律的科学，它是自动控制、通讯技术、计算机科学、数理逻辑、神经生理学、统计力学、行为科学等多种科学技术相互渗透形成的一门学科，是多门科学综合的产物。它研究生物体和机器以及各种不同基质系统的通讯和控制的过程，探讨它们共同具有的信息交换、反馈调节、自组织、自适应的原理和改善系统行为、使系统稳定运行的机制，从而形成了一套适用于各门科学的概念、模型、原理和方法。控制论是许多科学家共同合作的结晶，其中美国数学家维纳（Norbert Wiener）贡献巨大，1948年他的《控制论》出版，宣告了这门科学的诞生。控制论的研究表明，无论自动机器，还是神经系统、生命系统，以至经济系统、社会系统，都可以看作是一个自动控制系统，是按照一定秩序运行的，由于系统内部以及环境中存在许多偶然的和随机的偏离因素，因此任何系统都具有从有序向无序、从确定状态向不确定状态变化的倾向。为了保持系统的正常运行和系统目标的实现，就必须要对系统进行控制。
控制论是具有方法论意义的科学理论。控制论的理论、观点，可以成为研究各门科学问题的科学方法。20世纪70年代后控制论由工程控制论、生物控制论向经济控制论、社会控制论发展。社会控制论把控制论应用于社会的生产管理、效能运输、电力网络、能源工程、[2]环境保护、城市建议，以至社会决策等方面。“社会控制”作为社会学的一个专业概念，最早则是由美国社会学家E．A．罗斯提出来的。他于1901年出版的《社会控制》，以19世纪末20世纪初美国的加速城市化历程为背景，对移民城市（如纽约、芝加哥）中的犯罪现象进行考察。他指出社会秩序的混乱与某些初级社会群体的解体有关，其直接原因是人性的“自然秩序”被破坏、人们缺乏自我约束和相互约束。在这种“自然秩序”遭到破坏的情况下，要维持社会秩序就必须采用某种机制，调动社会力量去约束人们的行为，这就是社会控制。[3]控制论是一种普遍化（Generalized）的控制理论，是把自然科学和生物科学的原理运用于社会科学的尝试。同时，从上述两种理论源头[4]来看，社会控制这个概念基本上是功能主义社会学的范畴之内的。
社会管理系统是一种控制系统。在这个管理系统中，控制者和被控对象构成一个相互作用的整体，相互制约，具有一定运动规律，这些相互作用的对象就组成一个控制系统。控制的活动则包括三个基本步骤：确立标准，衡量成效，纠正偏差。控制的基本目的是要维持现状（Stability），随时将计划的执行结果与规范标准进行比较，若发现与计划范围有偏差，就及时采取纠正措施，以使系统的运动趋于相对稳定，实现组织的既定目标。控制的主旨是保持可控性和可观察性（Controllability and observability）。控制要达到的另一个目的是要革新，要开拓新局面，修改原有的规则，确定新的标准。
社会依规范和制度建立起秩序，并得以维持，其目的是对付社会个体（人或机构）的失范行为。社会控制包括外部控制和内部自我控制。外部控制是通过法律、规范进行强制性的控制，内部控制是通过道德、宗教、意识形态等手段进行的控制，都带有强制力。社会控制是通过权力实现的，而权力基础上的社会控制必然掺杂了特定的个[5]人、党派的利害关系。
本节标题沿用国家社科基金课题名称用语。这里所用的“控制”，主要指规制，即规范制度。第二节 美国的社会价值观对传媒规制的影响
美国社会价值观的基石是宪法第一修正案，在此基础上，美国的社会价值观对传媒规制具有重要的影响。在美国社会的相关价值观中，最基本、也最主要的概念是“公共利益”，其他还包括观点的自由市场、多样性、公平、竞争等。一、公共利益（Public Interest）“公共利益”是西方社会的共同价值观，它被视为“民主政治理[6]论的核心”。在英国，具有“准法律”职能的最权威的报业投诉委员会（Press Complaints Commission）在其报刊媒体企业的《行为准则》（Editors Code of Practice）中，专门列有“公共利益”相关的解释和规定。
在美国，“公共利益”出现于规制（Regulation）中，是从各州的公共事业的立法开始的。美国最早的州立规制委员会起源于1832年，主要始于运输业及其他被认为与公共利益相关的公共事业。1887年，美国国会创立了第一个联邦规制委员会，“公共利益”的概念开始有所转变。1920年，“公共利益、便利性和必要性”第一次出现在《运输法案》（Transportation Act of 1920）中。在20世纪20年代，“公共利益”第一次出现在传播规制方面——20年代美国举办过一系列的广播会议，讨论适应新媒介（广播）的出现所需要的规制架构。当时，公共利益概念并未有明确的定义。“公共利益”出现在1927年的《无线电广播法案》（Radio Act of 1927）中，而它就成为争议和讨论的焦点，在此立法中并未说明其历史来源，也并不清楚它被用于立法用语的程序细节。1943年美国国家广播公司（NBC）曾与最高法院争辩，认为公共利益标准含糊到有违反宪法之虞，但最高法院驳回了这项上诉，赞成将公共利益作为联邦通讯委员会（The Federal Communications Commission，FCC）的规制标准，并将公共利益描述为“专家团体”（指联邦通讯委员会）行使自由裁定权的辅助工具，联邦通讯委员会这个专家团体是受到国会特许成立来实行其立法[7]和政策的执行者。
美国国会、法院以及各种利益集团在讨论和决定政策时，公共利益是共同的标准。任何政策、法规、观点或诉讼，都需要经受“公共利益”这一标准的检验，只有与公共利益相一致的才可能成立，这一标准常常是通过投票表决机制来保障的，为此美国设有各类各层次的委员会，从小小社区的决策到国家的外交决策，都有相关的委员会来投票表决。“公共利益”因此成为传播法规中的核心原则，尽管它仍须遵从第一修正案所界定的范围，但它是多样性等其他基本原则的庇护性概念（Umbrella Concept），传媒规制的其他原则，如观点市场、多样性、竞争等，都被当成是达到公共利益目标的基本组成要素。
联邦通讯委员会从创立之初，即被要求以“公共利益、便利性和必要性”原则来规制传媒业。“公共利益”一词在1934年的《通讯法》中出现了11次，在1996年的《电信法》中更达到40次之多，足见其重要性。委员会有权根据“公共利益”原则决定是否给广播电视经营者颁发或更新执照。“公共利益”本身就是一个极其模糊的概念，从一开始出现于传播法规中，就备受争议，至今仍然莫衷一是，在美国、英国等国家都是这样。有人认为它缺乏实质意义，对规制政策而言是一个无用的原则；又有人认为它在划清规制权力的界限中，非常灵活有效。直至今日，美国对其内涵一直存在着激烈的争论。几乎所有的利益关涉方都会自称是符合公共利益的，麦奎尔曾说过：原本对立的政策提案，双[8]方却都能用自己的阐释证明自己是符合公共利益的。公共利益可以被用来诠释完全相反的辩方观点。二、意见市场（The Marketplace of Ideas）“观点的自由市场”是美国价值观的重要元素，也是媒体规制的重要原则。这个植根于民主理论和经济理论的原则，其基本假设是：社会的个体都能平等地进入意见市场，其声音也能被听见；一个健全的意见市场能促进民主的实现、促成更好的决策。关于这个概念，因其包含了“隐喻”（Metaphor）概念，其假设都是理念意义上的，因此在媒体规制中，其意义的诠释和延伸中一直保持着弹性，比如联邦通讯委员会在诠释中倾向于依靠其经济理论基础，而应用中倾向于民主理论基础，实行“去管制”（Deregulatory）化。
美国的法律系统至今难以定义“意见市场”这一概念，最高法院的解释是：“没有所谓的单一且普遍的意见市场，但是却有许多小型的意见市场，各自有其市场动力、市场参数、管制计划以及观众。的确，法院已确认出像广播电视……邮务系统、学校教室与图书馆、国家事务……以及罢工等，其实都是意见市场的一环。”
传播的多样性（Diversity）原则是“意见市场”的构成要素。美国的传播政策的目标之一就是维护和加强传播的多样性。多样性被视为美国广播电视规制的“最高目标”之一，并延伸到其他电子媒体的政策之中，它也是美国最高法院和宪法第一修正案的基本法理。多样性是个很宽泛的概念，它可以表示少数族裔的权益诉求，也可以当作反垄断等的原则。传播多样性的要素，主要包括来源的多样性、内容的多样性等方面。联邦通讯委员会关于媒体所有权的规制，遵循的就是来源的多样性原则，人力资源的多样性（平等的就业机会、少数族裔和妇女的就业及所占比例等），也属于来源的多样性之一。内容的多样性包括形态（节目类型）的多样性、人口统计学的多样性（节目内容要呈现不同种族、不同性别等）、意见的多样性（媒体呈现的观[9]点的多样性，以及社会、政治、文化观点的多方面）。
美国是一个崇尚自由竞争的国家，在媒体规制中，竞争原则的重要性逐渐显现出来。这里有一个过程，比如20世纪30年代形成的电信规制体制，其出台背景是经济危机导致人们对自由竞争政策失去信心，因此政府管制替代了竞争，直至80年代美国沿用的一直是30年代形成的电信规制体制。但是，80年代前后，自由竞争逐渐成为美国经济政策的主流，电信产业的管制方式逐渐瓦解，竞争原则成为传播政策制定的指导原则，催生了1996年的《电信法》，该法案声明其目的是促进竞争和降低管制，以确保美国电信消费者能够获得价廉物美的服务。在传播规制领域，竞争被当作是媒体增加效率、提高质量和满意度、加强创新性的手段，也就是说重视的是在经济学中的竞争的作用。在电子媒体方面，政策制定者需要考虑的主要是两个方面，即媒体的地理市场（地区性和全国性），以及产品市场（内容市场和受众市场）。
公平是美国社会价值观中十分重要的部分。在法规、政策的制定过程中，一定要保持公平。美国1996年《电信法》在前言中明确指出公民在享受电信服务时，不能因种族、肤色、宗教，或是国别、性别，而受到歧视。在传播法规的制定过程中，公平和普及服务（Universal Service）是重要的标准，比如1934年《通讯法》要保证偏远村庄的公民与城市公民在享受基本电信服务时，享有同样的权利、同样的服务，为了保证价格上没有悬殊，从20世纪60年代中期[10]开始还在电信服务中开设了一个复杂的补贴系统。
美国社会的价值观崇尚竞争、相信市场逻辑、认同观点的自由市场等，但其相互之间及其同另一些基本价值观如强调公共利益至上等之间却时有冲突，在对待市场逻辑与公共利益、效率与社会公平问题时，不同的价值观强调点之间的交锋有时很激烈，比如2003年以来美国联邦通讯委员会有关放松所有权管制的新规定，引发了激烈的论争。新自由主义的理念渗透到了美国的经济发展政策中，其中包括电信和传媒业发展政策。美国电信和传媒领域的所谓的放松管制（Deregulation）就是新自由主义的思想背景和经济政策背景在传播领域的反映。美国联邦通讯委员会于2002年9月23日宣布将复审1941年至1975年间通过的一系列有关传媒所有权的法规，并邀请美国公众在2003年2月3日以前提出自己的看法，这引发全国范围内的热烈讨论，各种协会、消费者团体、智囊人士、学术界纷纷提交意见书，多[11]达13000份，其中包括许多反对放松管制的意见，但联邦通讯委员会仍在6月2日投票，以3票比2票通过了放松传媒所有制的有关限制。2003年9月，美国第三巡回上诉法庭宣布联邦通讯委员会放松传媒所有权管制的新规定延缓生效，之后美国参议院以55票比40票通过决议驳回联邦通讯委员会放松传媒所有权管制的方案。这次论争体现了美国信奉的一些价值观之间发生的冲突，比如观点的自由市场、传媒多样化与自由主义经济之间的冲突，公共利益与自由主义经济之间的冲突。
20世纪80年代起，美国重新信奉的所谓正统理论是“让市场自[12]己遵循自然的逻辑”，强调市场逻辑、反对国家干预。美国遵循市场逻辑、崇尚效益与崇尚传媒和观点的多样化之间，时时会产生分歧和冲突。传媒产业也遵从市场逻辑，但是完全自由的市场竞争却可能导致兼并和垄断，削弱多样化和竞争，由此与公共利益也发生冲突。[13]第三节 美国的传媒规制理念
美国传媒规制系统的运作，就是为了维护社会系统的稳定，其规制的最高原则、也是最基本的原则，是1789年国会通过的宪法第一修正案第一条：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。”其出发点就是保护言论及出版自由，它限制政府对新闻事业的干涉。这是美国传媒规制理念的基础。
传媒与社会之间的互动关系，在不同的制度下表现形态和内涵不尽相同，有的表现为政治权力控制为主导，有的是宗教权力主导，有的是商业或文化主导。在美国，对传媒的规制不是显性的政治权力的控制，更多是隐性的政治经济规制，以及新闻专业伦理的一种约束。传媒的规制系统，是社会控制系统中的一个子系统，其外部控制系统是社会权力机构通过相关法律、规范、其他要求及其实施和监督机制作用于传媒的控制系统，内部控制系统包括传媒自身在专业道德、宗教、意识形态等方面的自我约束规范。这里要指出的是，政府的公关系统也成为传媒控制的一个外在方面。
美国关于新闻传播的规制，是以自由主义为基本理念的。自由主义理论根植于资本主义自由市场经济，以弥尔顿和洛克的政治经济学说为哲学依据。自由主义理论家密尔提出了“言论的自由市场”理论，反对政府以任何形式干涉媒体对观点的陈述。他认为：“假如全体人类除一人外意见一致，仅仅一人持相反的意见，那么，人类压制那一[14]人的意见并不比此人对抗其他人类的意见更正当。”自由主义理论认为媒体具有监督政府的作用，而为了保证这一作用的发挥，媒体在政治上必须是独立的，不能从属于任何一个党派，而政治上的独立又必须以经济上的独立为保障。只有如此，才能尽可能减少政府对媒体的管制。
可以说，自由主义理论最大程度上保证了媒体运作的独立性，然而政治和经济上的独立也导致了媒体权力的膨胀和资本的垄断。在自由主义理论下，美国媒体不是从属于国家机构，而是私有企业，以追求利润为最终目的。《华尔街日报》的威廉·彼得·汉密尔顿曾精确地概括自由主义下的美国媒体的特征：“报纸是私人企业，公众既没有给它以特权，它对公众也不负任何义务。因此它不受社会公意的影响。它显然是其业主的财产，报纸业主自担风险地出售制作出来的产[15]品。”过度追求利润致使美国媒体自由泛滥。
20世纪50年代兴起的“社会责任理论”并不是新闻学理论上的创新，而是对自由主义理论的一种温和的修正。这种理论认为，“新闻自由”这一概念包含着新闻伦理和新闻界社会责任的概念，媒体应[16]该成为“交换评论和批评的论坛”，为传统的新闻自由附加了一些相应的义务。在媒体和政府的关系问题上，社会责任理论也做出了一些试验性的探索，主张政府不应仅仅是消极地允许新闻自由，还应该积极促进传媒为公众服务，在必要时协助传媒为社会提供信息服务。
社会责任理论对传统的自由主义理论做出了可贵的修正，在匡正新闻界风气、加强新闻从业人员自律等问题上发挥了重要作用。社会责任理论致力于建构美国新闻界的行业规范和伦理，但其本身并未脱离自由主义的理论框架。这一理论重视在享有新闻自由的同时要严格自律，将遏制新闻界权力泛滥的希望寄托于从业人员的道德与良知上。
在媒体与政府关系问题上，社会责任理论有非常大的影响。在这一理论问世以前，新闻界和政府将彼此看作先天的敌人，传媒竭力防范政府的行政干预，不遗余力地揭露政府的阴暗面，政府则须想尽办法对传媒隐藏于己不利的信息，并想方设法通过自己手中的权力对传媒施加影响。而社会责任论则为政府积极与媒体合作、建立联系的合法性提供了理论依据。从理论上而言，它使新闻界和政府之间的关系由尖锐的对立逐渐转化为彼此合作。这一点，为某些情形下两者合谋[17]建立了基础，若政府与传媒的利益一致，传媒有可能为政府服务。另一方面，自由主义的传统在美国影响根深蒂固，任何有可能与此传统相抵触的行为都会遭到质疑。近年美国国会不断出台的多项传媒管制法规，都因为有“违宪”（损害自由主义传统）嫌疑而被最高法院判了“死刑”。
一般惯称的美国传媒，是指大众传媒，包括报刊、广播电视、出版、电影、网络、广告，还包括电话、电报、用户电报传输线、电传打字电报和卫星系统等。但同时，美国传播媒介的意义相当广泛，甚至“可以是政府的备忘录、学校的教科书，也可以是报纸、电视、基[18]金会的研究报告、法院的辩护状、电子计算机、科学论断……”美国在21世纪初有各类报纸约11000家，其中日报1600多家，周报1000种，还有各种社区报、街头小报难以计数。根据2008年皮尤研究中心的一项年度报告，日均销售报纸量达5000万、读者达1亿1700万。[19]2012年9月美国媒体发行审核联盟（Alliance for Audited Media）的统计数据，销量排在前十位的报纸依次是《华尔街日报》（Wall Street Journal）、《今日美国》（US．Today）、《纽约时报》（New York Times）、《洛杉矶时报》（Los Angeles Times）、《纽约每日新闻》（New York Daily News）、《圣何塞信使报》（The San Jose Mercury News）、《纽约邮报》（New York Post）、《华盛顿邮报》（Washington Post）、《芝加哥太阳时报》（Chicago Sun-Times）、《丹佛邮报》（Denver Post）、《芝加哥论坛报》（Chicago Tribune）。美国报纸发行量近年呈明显下滑趋势，一些报纸正面临关闭，而报纸的网络阅读量则呈不断上升趋势。据尼尔森在线（NielsenOnline）2008年12月的统计，在各大报纸网站中，《纽约时报》网站最受欢迎，其余依次为《今日美国》、《华盛顿邮报》、《洛杉矶时报》、《华尔街日报》的网站，其访问者量在720万~1820万之间。到2012年4月，全[20]球十大报纸网站中，有5家在美国。
美国杂志有10000多种，其中发行量在百万以上的就有数十种，据《广告时代》（Advertising Age）杂志的统计，2008年排在前十位的销量在352万2000多万之间，如《人物》（People）、《读者文摘》（Reader’s Digest）、《电视指南》（T．Guide）、《体育画报》（Sports Illustrated）、《美好家园》（Better Homes & Gardens）、《好主妇》（Good Housekeeping）、《商业周刊》（Business Week）、《新闻周刊》（Newsweek）、《时代周刊》（Time）等。杂志名类繁多，时尚类、体育类、商业类、娱乐类，还可按性别、年龄分类，如女人杂志、男人杂志。根据2012年的统计报告，杂志的销量下滑趋势明
[21]显。
美国全国电视网和有线电视台约有1000家，广播电台约8000家，包括三大商业广播电视公司：美国哥伦比亚广播公司（CBS，拥有数个直属电视台，在全国有附属电视台约200座及广播电台），美国广播公司（ABC，隶属于迪斯尼公司，拥有多个直属电视台，在全国有220座附属电视台及广播电台），全国广播公司（NBC，隶属通用电气公司，拥有数个直属电视台，在全国有附属电视台208座）。此外还有商业电视网福克斯广播公司（FOX，隶属新闻集团），UPN（隶属CBS，已与华纳娱乐合并），时代华纳旗下的付费电视网HBO、特纳电视网（TNT）等。
互联网在美国的发展突飞猛进，早在2003年用户数就达1.5亿，2012年PC接入互联网用户数达2.4亿，移动设备接入的用户数1.74亿。根据eMarketer发布的美国网络社区用户规模数据，2007年美国网络社区总用户规模达到7220万，其中18岁以上的成年用户为5690万，12~17岁的青年用户规模为1360万，3~11岁的用户数量为160万。2010年网络社区总体用户规模突破1亿。Myspace、Facebook等社区网站的兴起很大程度上促进了社区用户数量的持续增长。根据ComScore的统计数据，截至2012年5月，Facebook在用户覆盖方面仍然领先，而Pinsterest、Twitter、LinkedIn、Tumblr等社交网络增长幅度很高。
本书论及的主要是电子媒体与互联网媒体，其中涉及传播法规的主要是广播电视、网络媒体。美国禁止对报纸、杂志、图书出版进行许可管理，却允许对广播电视实行许可管理，管理的主要理由可以从技术需要、经济竞争和社会影响三个方面分析。
从技术视角而言，广播电视频谱资源在分配上处于“稀缺”状态，频道的分配、台站数量的控制和技术标准的设立都需要政府介入，确保资源不被浪费或滥用。1943年“全国广播公司与哥伦比亚广播公司诉合众国案”中对广播管制理由阐述比较系统：“无线电设施数量有限，不是每一位希望使用这些设施的人都可获得；无线电频谱不够庞大得足以向每个人提供使用空间，对相互不干扰的电台数量有固[22]定的自然限制。”
从经济竞争角度而言，资本主义制度赞同政府为平衡竞争各方的利益进行适当的管理。美国联邦政府在反托拉斯法的支持下，通过联邦通讯委员会来限制一个公司所能拥有的台站数量、一个公司在一个特殊市场上的台站数量，以及电视台站与其他媒介的交叉所有权等，以促进所有权的多样化和媒介之间的竞争。
从社会影响角度而言，广播电视对社会的影响很大，政府也试图影响节目规划，尤其对青少年的电视节目，要求电台电视台应当承担相应的社会责任，如防止儿童接触猥亵的或不良的节目等。
因此，管制无线电对其自身的发展至关重要，联邦通信委员会就像一种通信警察，对电波进行管理，防止电台相互干扰。1934年《通讯法》中对联邦通讯委员会的权力没有仅限于电波的管理，还要求它对电波的内容加以管理。这为广播电视管理奠定了司法基础。
美国对于大众传播媒介的“二元管制”由来已久，广播电视与印刷媒体一直沿用不同的法律或其他规范。这在法律界、传播学界也一直广受争议，并且延伸到了音像、数字化媒体、网络媒体。有专家认为应当摒弃第一修正案的二元管制模式，这种二元管制不适合媒体整合的现实，适用于印刷媒体的法律规定已经是一个完整的体系，它也应适用于广播电视及其他媒体。政府应当鼓励媒体的多样性，不应当[23]给新的媒体设置障碍。第四节 美国传媒的规制者
罗斯在《社会控制》一书中，将社会控制划分为正式（Formal）和非正式（Informal）两种。正式的社会控制是指形式化的社会控制，主要方式是法律控制和行政控制，其控制范围往往包括整个国家或较大范围内的社会；非正式的社会控制则指不依赖成文条例而进行的社会控制，主要包括道德、信任、群体压力的控制等，其范围也比正式[24]控制小，仅限于某些群体（Group）或社群（Community）范畴。美国传媒的规制正包括了正式的与非正式的控制。概括而言，美国的传媒管理体制由四个方面组成了一个有机的“规制者”整体，这四个方面是：法制系统；行政系统；传媒专业系统（包括专业组织与专业理念）；权势集团和社会力量系统。一、美国传媒的外部控制系统
来自法律与政府的外部控制系统，大致可以分为三个方面：
首先是政府的法制系统。此系统包括国会的立法、联邦法院的判决。这个系统是在遵循宪法第一修正案的原则下，经过200多年形成的一个体系。这个体系中有不断增加的成文法规，以及大量的案例和法院判决文件。
其次是政府的行政系统，包括：联邦通讯委员会、白宫新闻办（秘书）、全球传播办公室、历史上的国家新闻署等机构，主要是以行政手段管理广播电视和其他电子媒介，如电话、手机、网络等，协调政府的信息发布、公关、对外传播。其中最主要的管理机构是联邦通讯委员会，它的使命就是致力于确保整个国家传播系统顺利并有效率地运行，它直接对国会负责。联邦通讯委员会是美国与电子媒介规制关系最为密切的机构，它对电子传媒业的活动与发展有至关重要的作用，其影响更渗透到美国政治与文化的层面。联邦通讯委员会是通过执照许可制度与内容管制等手段，对美国的广播电视业进行调控的。
政府的公共关系系统，也是一种常见而且有力的政治控制系统，包括新闻发言人机构、政府的公关机构等，美国的对外宣传系统也是其庞大的公关系统的一部分。
此外，作为一种企业机构，传媒还受到商业机构等权势集团、社会力量及消费者（受众）的约束。各个系统的权与利的博弈，直接作用于传媒的法律、规则和政策。此外，还有传媒的内部控制系统。如图1.1展示的美国传媒的控制系统。图1.1 美国传媒的控制系统
本书主要论及来自法律（包括立法、司法）、行政方面的规制，其中法制系统的控制和政策控制又是最显性也最全面而丰富的。二、美国行政控制的法律依据
这里还要特别解释一下美国的行政控制问题，用客观一点的表述，通常称为管制。美国强调其法制化，但是在传媒管制、尤其是广播电视媒介的管制中，却又不乏行政管制，其依据何在？这里特别解释一下美国行政控制的法律依据。
在美国法律史上，商业行为受行政管制的起源，可以追溯到19世纪“芒恩诉伊利诺伊州”（Munn v．Illinois）一案。该案中，美国最高法院确定政府有权制定法规以管理私人企业，也确立了“合宪推定原则”。芒恩诉案是当年农夫系列案的一个代表，这个系列案是美国内战后最高法院对州的现代社会性立法（旨在规制工业化秩序）的[25]回应。
伊利诺伊州立法机构立法限制芝加哥地区的谷仓业者收取运输和保存谷物的最高收费，谷仓业者以该法令违反宪法第十四修正案正当程序条款为理由而起诉，认为州立的该法案不但限制谷仓业者的收入，也导致谷仓业者财产的实际贬值，因该法案的实行，导致政府未依法律正当程序而夺取人民财产。政府未进行公开听证、未给予人民补偿，所以该法案违宪。
最高法院在判决中认为谷仓业不是类于裁缝、鞋匠等纯粹私经济交易，而是类于旅馆业者、交通运输业者（渡船、马车）此类影响公益的产业，基于此，谷仓业者应受该州法律的规范，该法律为合宪。法院在判决意见中指明，芝加哥地区的谷仓业者已经在事实上处于独占的状态，消费者无法依靠市场经济中的竞争行为来保护自己，所以最高法院认为伊利诺伊州立法规范此类影响公益的产业是合宪的。法院认为经营此种产业的人民将其私人资产投入于与公共利益有关的产业上，因其与公共利益有关，此产业必须通过行政管制来保障公众事业。
首席大法官韦特（Waite）在判决理由书中宣称：“每条法规都被推定为合宪。法院不应当宣告某条法规违宪，除非其违宪异常显然。如果存有疑问，那立法机关的意志应当得到确认。”“为了控制立法[26]机关滥用权力，人民必须诉诸选举的投票，而不是法院。”芒恩诉案的裁定实际上成了美国政府管制权力的依据，也成了行政管制私人企业的法源基础。因此，无线广播电视、有线电视等产业，可以由政府通过行政的手段来管制。
当然，该诉案的结论也广受争议，有质疑说：任何产业一旦被认[27]为与公共利益有关，就可以任由立法行政机关宰制吗？在后来的司[28]法判决中其结论也受到了挑战，在Smyth v．Ames等诉案中，法院也会推翻一些法规的。在1996年联邦通讯委员会修订《电信法》、放松管制的风潮中，不少媒体法规被废除或放宽，法律上还发展出几个放松管制的步骤，其中行政管制问题就首当其冲：确认行政管制的不[29]适合性；当行政管制不再存有正当性时，应解除管制，尤其是在经[30]济管制上；采取市场性激励管制措施，以替代传统命令与控制的管[31][32]制方式；整合跨部门的市场管制规范；简化行政程序。三、国家是最大的规制者
传播政治经济学派著名学者莫斯可总结了当代国家规范的四个特点：商业化，自由化，私有化，国际化。这些规范的特点，与前述美国的公共利益等原则之间，有不少的矛盾。莫斯可的所谓商业化，是指国家取消了公共利益、公共服务以及相关标准，而采取市场标准，建立市场规范；自由化是指国家介入来增加市场参者数量的过程；私有化是指国家介入而出售国有企业；国际化是指国家本身创造自己的团队协定与策略联盟进入国际市场。在传播领域，国家通过角色的扩张，成为传播的生产者、行销者、消费者以及监控者。按照莫斯可的观点，媒介产业和国家都是推动传播发展的主要力量，二者的关系是相互建构的，又是多变的。媒介产业与国家共同建构了调节与规范的[33]形式。在全球化过程中，那些大权在握的人或组织能够支配政治经济资源，以符合自己的利益。在美国的传媒规制系统中，公共利益、媒体的商业利益、政治利益互相博弈，在进攻与妥协中寻找某种平衡，美国的传媒规制系统就是为了维护这种平衡、谋取国家利益的最大化，国家不仅是整个规制系统的受益者，更是最大的规制者。注释[1]按国家社科基金课题要求使用“控制”一词，本书主要研究传媒规制。[2]金观涛、华国凡：《控制论与科学方法论》，北京，新星出版社，2005。[3]［美］爱德华·罗斯：《社会控制》，秦志永等译，101~117页，北京，华夏出版社，1989。[4]王思斌主编：《社会学教程》，107~137页，北京，北京大学出版社，2003。[5]［日］横山宁夫：《社会学概论》，毛良鸿、朱阿根、曹俊德译，223~225页，上海，上海译文出版社，1983。[6]Schubert G．The Public Interest：A critique of the theory of a political concept．Glence，IL：The Press，1960．7．[7]Philip M．Napoli：《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》，边明道、陈心懿译，75~76页，台北，扬智文化，2005。[8]McQuail D．Media performance：Mass communication and the public interest．Newbury Park，CA：Sage，1992．20．[9]Philip M．Napoli：《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》，边明道、陈心懿译，123~124页，142~143页，台北，扬智文化，2005。[10]欧阳武：《美国的电信管制及其发展》，8页，北京，中国友谊出版公司，2000。[11]Hickey N．Power Shift：as the Fcc prepares to alter the media map，battle lines are drawn．Columbia Journalism Review，2003(6)．[12]Schiller D．Digital Capitalism．Massachusetts：The MIT Press，2000．[13]张咏华：《美国新自由主义思潮和FCC新规定之争》，载《新闻记者》，2003(11)。[14]转引自Siebert F S，et al．Four Theories of the Press，Illinois：University of Chicago Press，1963．46．[15]转引自魏永征等：《西方传媒的法制、管理和自律》，330页，北京，中国人民大学出版社，2003。[16]［美］新闻自由委员会：《一个自由而负责的新闻界》，展江、王征、王涛译，北京，中国人民大学出版社，2004。[17]常江、陈昌凤：《从预制性新闻论美国媒体与政府的关系》，载南京大学政府新闻学研究所编：《政府新闻学评论》，167~176页，南京，江苏人民出版社，2007。[18]美国驻华大使馆新闻文化处编译：《传媒媒介之职能》，5~7页，1984。[19]The Project for Excellence in Journalism and Rick Edmonds of the Poynter Institute 2008年年度调查(The state of the news media 2008)，网络版。[20]The Project for Excellence in Journalism and Rick Edmonds of the Poynter Institute 2008年年度调查(The state of the news media 2008)，网络版。2013年4月报告。[21]The Project for Excellence in Journalism and Rick Edmonds of the Poynter Institute 2008年年度调查(The state of the news media 2008)，网络版。[22]李征：《“西方‘意见市场’理论述评”》，载《新闻与传播研究》，1998(1)。[23]Krattenmaker T G，Powe L A Jr．Converging First Amendment Principles for Converging Communications Media，Yale Law Journal，1995，104．[24]［美］爱德华·罗斯：《社会控制》，秦志永等译，107~117页，北京，华夏出版社，1989。[25]刘练军：《论司法自制》，载《中国矿业大学学报》（社会科学版），2007(1)。[26]Munn v．Illinois，94 U．S．113-154（1877）．[27]D．Boies，& P．Verkuil，Public Control of Buisness 103，1977．[28]Smyth v．Ames，169 U．S．466 (1898)．[29]ABA Commission on Law and the Economy，Federal reulation：Roads to Reform，1979．[30]Airline Deregulation Act of 1978，49 U．S．C．A．§1301-1551．[31]Executive Order No．12498，50 Federal Regulation 1036．[32]G．Robinson，E．Gellhorn & H．Bruff，supra，at 874-81；Verkuil，The Emerging Concept of Administrative Procedure，77 Columbia Law Review，258，1978．[33]［加］文森特·莫斯可：《传播政治经济学》，胡正荣等译，北京，华夏出版社，2001。第二章 政府规制机构
欧美国家广播电视行政管理体制大致分为两大类：国家垂直独立性政府行政管理机构；地区/社会联合自治性行政管理机构。政府行政管理机构一般又分为独立型机构与依附型机构，后者隶属于内阁/国务院或者国会等国家执法与立法的主体系统。如图2.1展示的欧美[1]广播电视行政管理体制。图2.1 欧美广播电视行政管理体制
美国主要是由独立的管理机构管理传媒。国家级独立性的广播电视管制与监管行政机构，一般以宪法及与传媒相关的法律为依据，在司法、立法、执法的共同制约下，直接对议会负责。美国实行的是宪政联邦共和制（Constitutional Federal Republic），建立在宪法基础上，《宪法》是国家的最高法律——不仅确定联邦和州政府的结构，而且确立了政府的权限。美国由国会制定法律、总统实施法律，其间有一个充满互动和制衡的复杂体制。
美国联邦政府由立法、行政、司法3个分支组成。行政分支（The Executive Branch）设有15个部和多个专门机构，它们构成日常所说的美国“政府部门”。联邦管理机构是其专门机构，由国会授权，权力很大，负责制定和执行管理某一经济领域的规章，通常涉及复杂的技术环节。联邦通讯委员会就是这样一个机构，与它同类的有联邦[2]贸易委员会、环境保护署等七八个机构。
美国联邦通讯委员会就是一个国家独立性行政管理机构，作为美国政府的一个代理机构，独立于行政机构，直接对国会负责。它实行综合性的电信管制与监管，不只管制广播电视，还管制其他类型的电信业，其主要任务是处理州际电信业务，管辖范围涉及传统广播电视、有线电视、卫星电视以及绝大多数发展中的视像技术（诸如数字电视、多媒体网络传播等），另外还包括电话、电报等，不涉及不在电信网络上运行的声像设施。
传媒宏观控制涉及法制机构、决策机构、监督机构、审查机构，基本规制包括：通过立法和行政管理控制传媒的活动，制定经营管理方面的规则；限定传媒的业务活动原则，制定传播事业发展的总体规划等。事实上，美国传媒业的管理系统是多元的，从政府、国会到法院，从国家新闻署、白宫新闻办、联邦通讯委员会、全球通讯办公室，到政府发言人、官方网站、媒介顾问等微观控制，都有所涉及。美国的传媒规制注重法治化、制度化。本章主要梳理分析对国内规制的最权威机构联邦通讯委员会，外宣机构国家新闻署等核心机构，政府的公关机构白宫新闻秘书（新闻办）将在政府公关一章中论述。第一节 对内规制机构：联邦通讯委员会
如前所述，在美国的大众传媒中，只有广播电视是设有主管部门的。1943年“全国广播公司与哥伦比亚广播公司诉合众国”（NB．and CB．v．United States）一案对广播管制理由阐述得比较系统：“无线电设施数量有限，不是每一位希望使用这些设施的人都可获得；无线电频谱不够庞大得足以向每个人提供使用空间，对相互不干扰的[3]电台数量有固定的自然限制。”因此，管制无线电对其自身的发展至关重要，正像控制交通对于机动车的发展至关重要一样。联邦通讯委员会就像一种通讯警察，对电波进行管理，防止电台相互干扰。一、联邦通讯委员会的历史渊源及原则
美国联邦通讯委员会是美国广播电视媒体的主管机构，它是依据1934年《通讯法》规定组建，其前身是根据1927年《联邦无线电法》成立的联邦无线电委员会。它直接对国会负责——依法制定并实施管制与监管规则，向国会提交年度报告、发展与战略计划、年度预算，接受质询等，国会则履行包括委员会成员等事项的各类审批权，评估工作绩效，决定重大改革以及相关立法等。
对于联邦通讯委员会而言，国会与联邦最高法院发挥了最为关键的作用。1943年“全国广播公司与哥伦比亚广播公司诉合众国案”的审判奠定了其合宪性，但1983年国会取消了其合法权力之永久性，此后每两年重新授权一次，从而加强了国会的支配地位，国会所起的作用愈来愈大。此外，白宫、传媒产业界游说团体、委员会内部政治构成及其观点等，也有一定的影响。
联邦通讯委员会负责管理无线电频谱使用、美国国内通讯（包括固定电话网、卫星通讯和有线通讯）、美国国际通讯。《1934年通讯法》的关键性内容是：无线电波的公共所有权、联邦通讯委员会的任命和组成、联邦通讯委员会根据公共利益颁发广播执照的权力、规则制定和上诉的程序、禁止事前审查，以及涉及大选期间台站使用的管理的315条款等。联邦通讯委员会依法管理美国所有的50个州和整个美国领土内的电视、广播、有线网、卫星和有线电缆等通讯业务。
美国的政府依法行政的程度很高。相关法规由联邦通讯委员会起草，报国会批准，由总统签署实施。在实施过程中如果业内人士认为有些规定不妥或过时，可以向联邦通讯委员会提出，委员会将予以考虑是否驳回或修订规定。如果联邦通讯委员会否定报告，业主可以向法院提出诉讼，由最高法院裁定是否继续执行。
美国联邦通讯委员会实行管制与监管的基本原则大致有以下方面。一、保障电信空间的物理秩序。二、保护并促进表达自由的宪法权利。广播电视领域的行政管制应当遵循适度保障公众使用与获取信息的宪法原则、保障合理的公共讨论。三、无权审查新闻，但应依法控制内容，如在儿童节目与电视暴力内容、新闻节目的真实性、政治性节目的公平性等方面，委员会也进行一定的控制。四、奉行所有权的多样化原则，防止经济与思想文化的垄断。对于传媒所有权的限制涉及产权、种族、性别等，早期重视持股数量与人员结构，以效益与创新为基本目标，着眼于市场结构的控制。五、维护地区自治原则，[4]协调联邦与州的分工协作，委员会管理限于州际。二、联邦通讯委员会的组织结构
经过几十年的发展，联邦通讯委员会已经具备相当完备的组织和职能，各个局和办公室分工协作，一方面管理着美国传媒的各个领域，另一方面又是联系政府、公众和传媒的纽带。在联邦通讯委员会的宏观管理下，美国广电媒体已经发展成强大的文化娱乐产业，其影响波及全世界。
从1934年诞生至今，联邦通讯委员会的基本职权没有发生过什么大的变动，其对传媒业的调控活动也基本上依照《通讯法》的相关规定进行。当然，《通讯法》也对联邦通讯委员会的权限进行了相当严格的规定，比如明确指出联邦通讯委员会“无权对广播传播的言论[5]自由进行干涉和审查”、联邦通讯委员会只能依照“公众利益、方[6]便及必需原则”行使自己的权力。
由于联邦通讯委员会有权制定具有法律效力的规则，因此可以将其视为一种特殊的“立法机构”。同时，它也是法律的执行机构。它在两个领域内拥有与国会等同的权限：一是在无线频谱分配领域，联邦通讯委员会有权在诸多竞争者中判定谁有资格创建电台或电视台，并依照法定的程序对其资格进行审查；二是当某些传媒机构触犯了法律或规则，联邦通讯委员会有权裁定其有罪，并对其违法违规行为进[7]行惩罚（罚款为主），无须预先得到国会和政府的批准。
在无线广播电视领域，美国联邦通讯委员会的主要职能是颁发、延续、更新、吊销、暂停执照，所颁执照有效期为8年。此外，1984年《有线通讯政策法》正式确立了委员会在有线电视领域的管辖权，但不管执照（执照由地区政府管理），主要负责制定地区政府管理有线电视的指导原则、标准、程序以及有线电视机构服务规章，依法控制有线电视机构的规模与内容，包括用户数量等。
联邦通讯委员会里现有5位委员。5位委员选拔程序非常严格，需经过总统提名、参议员匿名投票选举才能生效。而后，总统则有权在选举产生的5位委员之中指名1人担任主席，主席及其他所有委员通常任期为5年，总统通常都会提名3位与自己同一党派的人担任委员，并指定其中之一担任主席。在任何时候，委员中属同一政党的都不得超过3人，并且同委员会相关行业有经济利益关系者不得担任委员。主席委派管理委员行使管理和行政的职责。委员们监督联邦通讯委员会的所有行为，并向所有各局和办公室委派任务。
委员会主席的见解往往能发挥特别的影响，但还是受到多方限制的。卸任主席鲍威尔（Michael Kevin Powell）任职于克林顿总统和小布什总统期间，其时他积极实行为培育数字家电市场而推进的政策，他赞成放松或者废弃对电视台和有线系统所有权的限制，受到大媒体老板的欢迎。美国前总统小布什为了增加那些媒体业主的信心，特别延长了鲍威尔的任期。在鲍威尔任期的最后几个月，美国8大电信公司中有6家宣布达成并购交易，一些国会议员因此指责是鲍威尔助长了电信业疯狂并购，违背了国会1996年修改《电信法》要求分拆电信业的初衷。2005年3月17日继任主席凯文·马丁（Kevin Martin）上任。马丁在任期间亦面临多项挑战，受到媒体界的多方批评，认为他闭门决策。小布什当政时期，联邦通讯委员会内部的共和党势力较占优势，在立法和执法过程中呈现显著的保守主义倾向，一个很重要的特征即是强化内容控制、放松许可制度。
奥巴马就任总统后，其竞选首席科技顾问朱利叶斯·叶纳考斯基（Julius Genachowski）被任命为联邦通讯委员会的新主席。叶纳考斯基在2009年12月力图谋得其职时，说他主要想回答两个问题：公民和社区能得到他们想要和需要的新闻、信息和报告吗？ 公共政策能否与现代媒体市场的变迁同步，特别当它涉及鼓励创新、推进公共利[8]益目标时？他正高调“回答”这两个问题。与此同时美国各方也密切关注联邦通讯委员会有关媒体和电信的政策会对公众利益产生何种影响。奥巴马早在竞选期间，就在叶纳考斯基帮助下开列了科技改革日程表，其中包括保护互联网的开放性、促进媒体所有权的多样化、保护民众隐私权和建设新一代宽带网络。
联邦通讯委员会的人员构成是相当庞大的，其中有15%的员工分散在全国各地的办事处，其职责包括：监督地方电台电视台对频谱的使用；监察主要的广播电台和电视台；对不适宜的内容进行审查；惩罚未经授权的非法电台电视台；以及为委员会搜集技术信息与数据。
联邦通讯委员会在1999年和2002年先后经历过两次调整，基组织结构是依据其行使的不同的职能决定的，目前下设7个专门局（Bureau）和11个办公室（Office），如图2.2所示。图2.2联邦通讯委员会组织结构1. 7个局及其职能
联邦通讯委员会下设7个局，负责处理委员会的主要日常工作：处理许可申请与相关事宜、处理投诉、组织展开调查、发展和调整各类规则、参与相关法律听证。（1）消费者和政府事务局（Consumer & Governmental Affairs Bureau，CGB），有三大职能：一是制定和发布与消费者有关的规则和命令；二是处理政府间的事务，包括CGB的内部协调与外部联系；三是教育功能，一方面，告诉消费者如何在琳琅满目的市场上选择产品与服务，另一方面收集消费者对联邦通讯委员会的看法和观点。该局负责无线电视的准入政策。该局与各州政府和地方政府建立了广泛的合作关系，协同处理危机预警事件和新媒介技术问题。这是一个对外窗口，在公众心中，该局是最能代表联邦通讯委员会的机构。（2）执行局（Enforcement Bureau），职责是保证1934年《通讯法》、委员会的相关规定和命令以及其他相关法律在电信业和传媒业得到顺利执行。该局下设4个处，即电信消费者处、市场争端解决处、调查与听证处、技术与公共安全处，执法的重点集中在消费者保护、地方媒体竞争、公共安全和领土安全领域。（3）国际局（International Bureau），制定关于电信和传媒业的国际政策，例如国际间关于频率分配和卫星轨道分配事宜等。有6大使命：①向消费者提供创新的、高效的、价格合理的、可靠的、广泛的、及时的、高质量的国内国际通信业务；②监控重要立法的影响，如世界贸易组织关于基本电信服务的协议，该协议有利于降低美国消费者所付的国际服务的费率；③掌管联邦通讯委员会的国际电信政策和业务；④提高美国电信业的国内外竞争力；⑤促进优质、可靠、可全球互联和操作的国际基础设施建设；[9]⑥促进美国在国际通信和国际竞争力方面的利益。该局的一个重要职责是确保联邦通讯委员会的诸项方针政策符合国际无线电公约和其他国际法原则。（4）媒体局（Media Bureau），由原来的有线电视局和大众传播局合并而成，负责有关地面、有线、卫星广播电视等媒体服务的政策制定和牌照发放，是委员会最为重要的部门之一，也是对美国传媒业格局影响最大、最深远的部门之一。对于传媒业的调控，在很大程度上都是倚赖媒体局实现的。该局拥有权力制定美国电子传媒业（包括有线电视、无线电视和广播）政策、管理电子传媒执照许可，对于得到许可之后的媒介行为也有约束的权力。（5）公共安全及国土安全局（The Public Safety and Homeland Security Bureau），是近几年来委员会根据美国反恐怖主义政策的局面而新建的部门。其主要职责在于在全国电子媒体范围内建立安全预警系统和危机管理系统。（6）无线电信局（Wireless Telecommunications Bureau），负责有关无线通信运营商的政策制定和牌照发放。有权处理全部国内无线通讯业务，制定相关的政策和法规。无线通讯业务包括：业余广播电台、手机通讯网络、无线寻呼、个人通讯服务等。其重要职责还包括规范在商业、航空、航海和个人应用领域的频谱分配原则。（7）电话竞争局（Wireline Competition Bureau），负责有关有线通讯运营商的政策制定和牌照发放，主要职责在于对有线电话的经营进行管理，尤其是对那些跨州经营的电话公司和有线数据通讯业务公司的行为进行监控。2. 11个办公室及其职能
联邦通讯委员会还下设11个办公室，主要职能在于为各局的工作提供服务，相当于“后勤”部门。（1）行政法律裁决办公室（Office of Administrative Law Judges），职责是在委员会的许可之下组织听证会，对各类投诉、诉请问题进行听证质询。办公室的工作通常由一位行政法法官主持，该法官严格依照行政诉讼法程序产生。在听证会中产生的一切文档和誓词都具有法律效力，并成为日后法庭审判的证据。行政法律裁决办公室的存在是联邦通讯委员会具有法律执行机构性质的体现。（2）通讯商机办公室（The Office of Communication Business Opportunities），促进电信业和信息服务的竞争和创新，为小型的、少数族裔经营或女性经营的通讯企业提供商机，使之不至在与其他大传媒机构的竞争中持有明显的劣势。（3）工程和技术办公室（The Office of Engineering and Technology），分配非政府使用的频谱，就工程或传播技术问题向委员会提供建议。其最重要的工作就是在技术上保障电磁频谱的分配和使用得以顺利进行。对于新技术的采用和吸纳也是其重要的责任。此外，该办公室还负责在委员会之下组织技术顾问理事会（Technical Advisory Council），其成员全部来自主要的电信企业和传媒企业，该理事会实际上就是联邦通讯委员会关于传媒技术问题的顾问团，相当于“工程部”。（4）日常法律顾问办公室（Office of the General Counsel），是委员会各局和办公室的法律顾问。职能一是担任联邦通讯委员会的主要法律咨询顾问，委员会各局在依法处理传媒业各类违法违规行为之前，通常都要先听取日常法律顾问办公室的建议。另一职能是，当联邦通讯委员会面临诉讼时，该办公室有权在联邦各级法院中以联邦通讯委员会代理人的身份出庭辩护。大致相当于委员会的“法务部”。（5）监察长办公室（Office of the Inspector General），负责审计监督、调查管理工作。作为联邦通讯委员会的监察部门，主要职责即是防止在委员会行使职权的过程中有欺骗、腐败等行为发生，大致相当于“纪检委”。在必要的时候，监察长办公室可以成立专门的委员会对相关人员和事件进行质询调查。（6）立法事务办公室（Office of Legislative Affairs），主要负责与国会及其他政府部门联系，是联结联邦通讯委员会与国会的重要机构，其主要职能在于向国会的立法者们提供联邦通讯委员会所制定的规范。当国会对联邦通讯委员会的工作提出质询的时候，立法办公室须代表委员会处理一切相关事务。此外，立法办公室在相当多的时候也维系着委员会与其他机构的关系，例如各州政府和地方政府，等等。（7）管理总监办公室（Office of the Managing Director），具有首席运营官职能，在委员会主席的领导和监督下工作，主持委员会日常管理工作，包括各个部门的财政预算、人事、保安、合同等各类事宜，大致相当于“财务部”与“人事部”。（8）媒体关系办公室（Office of Media Relations），负责与媒体的联络，通报委员会决定。在媒体上发布联邦通讯委员会的各类声明、决策、会报，并根据媒体的需求提供其他相关信息。还主持出版委员会的内部刊物《联邦通讯委员会每日文摘》（FC．Daily Digest）、负责联邦通讯委员会官方网站（www.fcc.org）以及音频视觉中心（Audio Visual Center）的维护。（9）书记办公室（Secretary），书记办公室负责搜集和整理通过电子和文本系统得来的一切票据和文档。此外，该办公室也有权对外公布委员会的决定和可公开的相关记录。（10）战略规划与政策分析办公室（Office of Strategic Planning and Policy Analysis），负责战略规划的制定，确定政策目标，提供建议、研究，谋求高层创新。其前身是“计划与政策办公室”（Office of Plans and Policy），其大致相当于委员会的“智囊团”，主要职能是为各部门机构的发展制定政策目标。该办公室通常由委员会的主席直接领导，并观察分析国内出现的各种政治、经济、市场、技术、立法和司法潮流趋势，据此协助联邦通讯委员会主席和各位委员制定出有利于机构发展的目标和方略。（11）工作环境多样化办公室（Office of Workplace Diversity），维护委员会内部良好的工作氛围，保证所有员工都拥有平等的权益，避免员工因宗教、性别、肤色、年龄、性取向或种族问题而受到歧视，尤其要保证处于弱势位置的员工免受非法的侵害（比如性骚扰问题）。由于委员会是一个极为特殊的机构，其对传媒业和全国舆论有重大影响力，因此必须在制度上保证消除各种政治不正确（Politically Incorrect）的内部冲突。大致相当于联邦通讯委员会的[10]“工会组织”。3. 组织结构的特征分析
从联邦通讯委员会的组织结构，可以发现其组织特征，这些特征对于委员会行使其控制电子媒体职权具有重要的影响：第一，联邦通讯委员会基本上采用一种平板型而非层级型的组织结构，没有复杂的官僚体制制约工作效率，权力也相对分散，所有分支部门各司其职，彼此之间的制约力度也很小。这种结构更加方便联邦通讯委员会对门类不同的业务（电话、电信、无线广播电视、有线电视等）进行专门的管理和控制。第二，法律事务是联邦通讯委员会相当重视的业务之一。行政法判决办公室、日常法律顾问办公室和立法事务办公室，都是从不同方面来确保委员会的作为“合法性”的机构。事实上，对于联邦通讯委员会这样一个敏感的机构而言，“合法性”问题至关重要。从诞生那天起，联邦通讯委员会就官司不断，关于其执法行为是否违宪的争论也从未停止过。第三，与国会、政府和媒体的关系是联邦通讯委员会能否运作顺利的关键。不难看出在机构设置中，联邦通讯委员会把相当多的资源投放在与其他机构建立良好关系的问题上。联邦通讯委员会虽然是经由国会授权、不受任何其他权力体管辖或制约的独立立法执法机构，但这种“独立”其实是很难实现的。第四，随着美国反恐怖主义战略的不断升级，联邦通讯委员会也自觉地纳入了这一系统。新成立的公共安全与国土安全局就表明了在国家安全问题上，委员会必须要跟政府采取同一立场，因此很难说它是一个价值色彩中立的国家机构。三、联邦通讯委员会的主要职能
联邦通讯委员会的主要职能是经由1934年《通讯法》和1996年《电信法》严格规定和授权的，70多年来基本没什么大变化，主要有以下方面：
第一，无线频谱管理。这是最重要的职能，也是最具“合法性”的职能，可划分为三个彼此有关联的组成部分：（1）频谱分配（Spectrum Allocation），指联邦通讯委员会来指定有限的频谱资源在各个领域内的分配量和比例。这些领域包括：AM广播、FM广播、VHF电视、UHF电视、警察局和消防系统、卫星通讯，等等。事实上，对频谱资源占有量最大的领域是政府、军队和宇宙通讯（Space Communication）系统。（2）波段分配（Band Allotment），即决定在每个领域之内可以拥有的频道数量。例如，FM广播波段是从88兆赫到108兆赫这个范围之内的，因此也就共计有200个频道可供使用（理论上，每隔0.1兆赫可以设立一个频道）。联邦通讯委员会还要在分配波段时考虑到信号干扰的因素。（3）频道分配（Channel Assignment），即是在申请获得频谱资源的人中选择决定哪些人可以拥有自己的频道，形式即是许可制和执照管理。那些获准得到执照的企业或个人即可在一个特定的频率和功率上拥有一个无线广播或电视频道。
在跨越国境的无线电信号管理问题上，联邦通讯委员会是无权直接干涉的。通常遇有类似情况，联邦通讯委员会都会与总部位于瑞士日内瓦的国际电信同盟组织（International Telecommunications Union，ITU）合作来解决。
第二，制定电信与电子传媒业的发展计划与规则。战略规划与政策分析办公室的主要职责，就是为计划和规则的制定提供顾问和建议。当然，委员会在制定规则的过程中必须要遵照一定的法定程序，其主要依据是1946年的联邦《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA），其在法理上为委员会这类独立于联邦政府之外的特别机构制定规则预设了两项前提：（1）如果私营部门向法院提起诉讼，法院将依据《行政程序法》来确定委员会的工作程序是否恰当；（2）当对联邦通讯委员会的作为是否公正存在争议时，法院要根据《行政程[11]序法》来对委员会的作为施行评估。
依照法律规定，联邦通讯委员会制定管制规则的过程必须经过三个严格的程序：首先是向相关的企业和个人（如电视台经营者、资深传媒人士或法律人士）发出质询通知（Notice of Inquiry），阐明委员会计划制定规则的适用范围和大致内容，广泛吸取社会各界人士，尤其是利益相关人士的建议。这一阶段主要是提出问题，不做结论，广纳百家之言；第二道程序是在委员会的官方网站上向全社会公布“规则制定公告草案”（Notice of Proposed Rulemaking），在其中详细说明联邦通讯委员会所要制定的规则的各种细节，并耐心等待数月，接受并分析、参考社会各界的评论，修订有争议的部分或界定含混的部分；第三道程序就是正式向社会发布制定完善的“规则公告”（Report and Order），并要同时阐述该公告的合法性依据。
在这三个主要的法定程序之外，联邦通讯委员会还建立了一个反馈机制，即在公告刊出后30天之内，如果有人对公告的内容存有异议，可以向委员会提出复议要求，而委员会必须在复议的基础上给出解释。
在制订计划或规则的过程中，听证会是一种极为常用的征集建议的方式。
除规则制定外，联邦通讯委员会各局还会在每年年初提出新的一年的工作计划来。这些计划通常能够左右未来一年中委员会的工作重点和规则制定的方向。例如，在2006年1月，委员会媒体局就制定了如下规划：1. 继续促进模拟电视信号向数字电视信号的转变；2. 推广数字广播；3. 对FM波段的频谱资源进行拍卖；[12]4. 开展2006年度的所有权检查工作。
第三，联邦通讯委员会的另一重要职责是执法，也就是负责执行与电信管理与电子传媒管理相关的法律的权力。委员会执法最为重要依据包括1934年的《通讯法》、1996年的《电信法》以及《联邦管理条例》（Code of Federal Regulations）第47篇。
在执法的过程中，对于无线广播电视执照的管理是非常重要的一项工作，也是最容易引发争议和冲突的工作。第二节 外宣机构：美国新闻署
美国新闻署（U.S．Information Agency）于1953年6月1日成立，1999年10月1日并入国务院（U.S．Department of State），作为一个对外宣传的控制机构，它实际上是一个美国的公共外交机构，是通过传媒等手段进行外交的机构。随着形势的变化，它也成了历史。一、机构设置与使命
美国新闻署在海外设有众多新闻处，据20世纪80年代的统计，美国新闻署在128个国家设立了211个新闻处和2000个宣传活动点，在83个国家建立了图书馆，美国之音在第二次世界大战后成为该署的一个机构。1984年起还开设了国际卫星电视网，设在美国驻各国使馆内的卫星电视接收站达150多个，此电视网采用全球通讯卫星先进技术手段，可供外国记者采访美国政府人士，也可直接向其他国家发表讲话。在1989年东欧政局发生动荡时，国际卫星电视网反应迅速，作了大量的报道。
美国新闻署创立时的使命就是“向世界宣讲美国的故事”，从一开始，时任总统的艾森豪威尔就说：“如果美国的信息不被当作宣传，那么受众会更易接受。”为了达到这个目的，美国新闻署主要从事4个方面的活动：一是广播电视的传播；二是出版图书、举办展览等；三是新闻服务，其前20年用28种语言出版了66种报刊和其他刊物，每年发行30万份；四是影片，自制或与好莱坞合作制作纪录片。此外，还开展教育和其他类型的信息工作，如个人接触、英语教学等。[13]美国新闻署总是及时向各国散发其总统讲话，有时一次就散发几千份；向当地媒体散发有关美国政策的新闻稿；在一些地区创办杂志、编辑出版图书并大量散发。
历史上的美国新闻署一直是美国政府一个独立的副部级机构，直接向美国总统负责，下辖美国之音广播电台、自由欧洲电台、拉美自由广播电台等单位。到1990年，美国新闻署的运作预算费用将近7亿美元、美国之音就达1.72亿美元。到1995年，美国之音的24小时服务以45种语言播出，全世界的听众人数约1.3亿人。新闻署还在125个国[14]家有美国新闻处图书馆。最多时曾经雇用1万多名工作人员，1997年有6352名员工，其中2521人在美国任公务员（其中1800人从事国际广播工作）。
新闻署的署长由总统任命，历届署长几乎都来自政府外交界或新闻传播界，有丰富的对外传播和交往能力。他们有权参加总统召集的内阁会议。成立后，艾森豪威尔总统每月与署长单独会晤一次，因此有机会参与美国外交决策，并能及时地、有效地发挥其传播美国政府声音的功能，起到了美国国务院起不到的作用。新闻署在其独立存在的46年时间里，紧密配合美国的外交政策，出色发挥其国际传播和交流之功能，为在国际上树立美国的正面形象，它“宣讲美国的故事”，传播美国的价值观，并且诋毁敌人、诬陷对手。二、新闻署的主要手段及理念
美国新闻署在其46年的时间里通过开展国际传播、对外广播、文化展示和人员交流项目四大主要活动，而成为美国外交的一个核心组成部分，美国南加州大学公共外交教授尼古拉斯·卡尔在他不久前出版的专著中认为：“正是由于有了新闻署，世界得以了解美国的思想和文化。在没有任何一个私人公司能够在全球传播信息的时代，新闻署成为了‘全球化’的机构，在其所处的时代里的重大事件中发挥了至关重要的作用……世界各地的报纸从新闻署及其办事处获得（美国领导人的）讲话稿和新闻；利用邀请世界未来的领袖人物到美国访问的机会对他们进行栽培；数以百万计的人们阅读到新闻署的图书和报纸，观赏它的电影。从苏联的赫鲁晓夫到印度的尼赫鲁等各国人士通过参观新闻署举办的展览，或者走进美国人的家庭，或者收听美国[15]之音的广播亲身体验美国的生活和了解美国的科技进步。”
卡尔指出，美国新闻署实际上做的是公共外交，其运作有五个核心理念：倾听，也就是美国新闻署通过调研和分析把信息反馈到美国政府制定外交政策的过程中；倡导，通过编制和传播信息，促进对自己要推行的政策、观点或者生活的各个方面的理解，而新闻署的活动就是直接推进美国的外交战略；文化外交，通过开展机制性的系列文化活动扩大己方的利益，其中新闻署的对外文化机制涵盖音乐、各种展览和艺术活动；交流外交，与对方开展人员交流促进双方受益；国际广播，在国际广播中突出客观报道比政府资助的报道效果更好，美国之音就是最典型的例子。
新闻署不断改进传播技巧和手段。在成立不久，他们通过调研发现，美国之音最有效的广播不是重点美化美国的社会，而是丑化对手苏联，便立即对节目做了调整。该署总是率先报道美国内部发生的事件，大肆报道、宣传于对手不利的信息。1983年该署甚至雇用了一个苏联的造谣专家负责领导其虚假信息小组。1984年，随着卫星电视在国际上的普及，新闻署及时创办了国际网络卫星电视节目，通过直播领导人的电视对话、官员访谈、学者辩论等形式针对欧洲受众展开沟通交流。
新闻署重视文化艺术的传播，偏重弘扬美国的文化，它不断策划、推出各种美国文化“走出去”项目。比如，1983年新闻署推出了“艺术大使”项目，在已经成年但是尚待成名的美国钢琴家中选择人选，帮助他们举办首场个人专场音乐会、提高他们的知名度，然后把他们派往东欧、非洲等地。1984年就专门聘用5位作曲家，给这几个钢琴家量身打造适合的曲目。
同时，新闻署不断举办各种影展、摄影展、电影周、电影节活动，并且坚持其立场。1987年7月，新闻署曾经打算安排美国国家肖像展览到北京展出，中国担心其中两幅肖像可能会引起第三国的不满，因而提出撤换。新闻署坚持所谓“为民主而战”的姿态，撤销了此次展览活动。
此外，新闻署还召开各种论坛、研讨会来宣传美国价值观和影响国际舆论。20世纪80年代，新闻署跟白宫合作，在外国或者美国连续主办过“发挥私营系统作用国际会议”、“著名舆论引导者国际会议”等，安排美国总统、副总统和国家安全顾问与会演讲，邀请默多克等国际传媒集团领导人、报纸主笔、跨国公司老总和国际贸易组织[16]负责人到会讲话。三、新闻署的影响
美国新闻署通过其分布于全球的庞大分支机构成功地影响了国际舆论。在46年的时间里，新闻署始终对白宫的对外政策制定过程施加了自己的影响，有时候与国务院在观点和做法上也有所冲突。在文化推广方面，新闻署除去自己的项目外，还承接了本来由国务院负责的一系列活动，成为美国海外文化推广活动的主角。作为公共外交的另一个组成部分，新闻署实施了长期、庞大的人员交流项目，最著名的应该是前期称作“外国领袖计划”后来称为“国际访问者计划”项目。按照这个项目的安排，各国有超过10万的精英人士访问了美国，其中20多人后来成为各国的元首或者政府首脑。
新闻署在国际外交方面产生了不可忽视的影响。在西方对东方问题上，新闻署的作用就是针对苏联、中国，与他们的盟友实施冷战战略；在西方对西方问题上，新闻署的目标是发展和巩固美国在欧洲和亚洲的盟友关系；在南方对北方问题上，它又在东西方对阵的背景下致力于做发展中国家的工作。
新闻署曾经把该机构1989年春夏之交在北京发挥的作用看作自己历史上的一个辉煌的制高点，东欧剧变更是被视作其成功开展公共外交的最大成果，欧洲自由之声广播电台的负责人曾经在演讲中宣称，该台在东欧社会主义制度解体中发挥了重要作用。随着国际局势的改变和公共外交手段和方式的改变，以及美国政府内部人员之间和[17]部门之间的不和、功能重叠、猜疑等，最终新闻署走向衰败。第三节 外宣机构：全球通讯办公室
美国白宫的全球通讯办公室（TH．Office of Gobal Communication，OCG），是美国总统小布什正式授予行政权力于2002年7月成立的对外宣传机构，同时也是一个外宣机构。该机构旨在协助美国总统加强对外宣传、协调美国对外关系和改善美国海外形象。它包括了2001年“9·11”事件后在阿富汗战争中成立的临时联合信息中心（Coalition Information Center，CIC）——一个战争宣传机构，专门要驳斥以本·拉登为首的塔利班组织的“造谣”。一、成立的背景“9·11”事件发生以后，美国的政府和民众都开始深刻反思恐怖分子憎恨美国的原因。美国对阿富汗开战后，穆斯林世界的反美情绪增长，人们上街游行、抵制美货，美国的公司包括麦当劳连锁店都成了人们抗议示威的对象。美国的民意调查也发现在世界范围内的反美情绪确实有所增长，欧洲、阿拉伯国家对美的对外政策也产生了怀疑。以总统小布什为首的美国领导人意识到事态的严重性，小布什坚持认为那一切的根源是因为“他们妒忌我们的自由”。美国政府官员和学者则认为根本原因可能是美国宣传其政策及价值观的方法，不被其他国家和人民所接受。由此，政府内外便有人积极活动，推动成立一个协助总统搞好“外宣”工作的专门机构。
在2001年秋天向阿富汗采取军事行动后不久，美国政府就建立了“联合信息中心”（CIC），中心的高级官员曾多次在阿拉伯的媒体中露面，向阿拉伯人民保证美国的反恐战争不是针对穆斯林的。全球通讯办公室成立后，联合信息中心并入其中。全球通讯办公室为总统和美国政府官方代表的国际传播进行战略性的指导，宣称协助传播机构传播关于美国人民和政府的真实、准确和有效的信息，尽量避免误解及其所引发的冲突。全球通讯办公室的一项重要任务是反对政治宣传和谣言。2003年1月，白宫全球通讯办公室发布了题为《谎言的机器：1990—2003年萨达姆的假话和宣传》的报告，试图揭露和打击在伊拉克解放运动中萨达姆政权所使用的虚假宣传手段，从而维护美国和联军的形象，并向伊拉克人民表示美国和西方国家对伊拉克进行战争的意图——即所谓从萨达姆的高压统治下“解放”伊拉克人民。
此外，全球通讯办公室还替美国政府向公众发布正面的新闻报道，如总统为解决艾滋病的传播问题而采取的措施等。全球通讯办公室密切配合总统国家安全事务新闻办公室，协同国防部的公共事务部门、美国国际开发署、公正与财产部等部门的工作，并与美国军方、美国的盟军开展合作。二、全球通讯办公室的工作
全球通讯办公室开办全球信息服务，协助信息传播。它的工作有以下几个方面：每日消息的发布，传播计划的制订，长期战略的安排。
全球通讯办公室开办全球信息服务，旨在用一页纸的事实向世界范围内广为传播美国政府对于全球问题的主要观点和每日活动。该办公室每天还会和行政领导们进行电话会议，商讨近期和中期的传播计划，它也协助美国国防部及时快速地回应一些关于反恐战争、伊拉克、阿富汗、中东和平路线图等问题的谣言和声明，揭露伊拉克所谓独裁政权的扭曲消息和宣传。全球通讯办公室也设计和开展多项活动，以[18]支持总统的一系列政策。
在与美国国防部和其他相关机构的合作中，全球通讯办公室协调设置联络员，及时收集国内外的热点国际话题和媒体报道。全球通讯办公室还号称改进和加强美国政府关于人道主义和民主的宣传。为了加强美国总统对阿拉伯和穆斯林受众的影响力，全球通讯办公室与国务院紧密合作，增强与业已存在的泛阿拉伯媒体的互动交流，并努力通过美国支持的当地广播，更直接地接触穆斯林的受众。注释[1]金冠军、郑涵：《当代欧美全国性广播电视行政管理体制主要模式研究》，载《中国传媒报告》(China Media Reports)，2007(4)。[2]How the United States Is Governed．http://www.America_gov.mht．[3]李征：《西方“意见市场”理论述评》，载《新闻与传播研究》，1998(1)，54～61页。[4]金冠军、郑涵：《当代欧美全国性广播电视行政管理体制主要模式研究》，载《中国传媒报告》(China Media Reports)，2007(4)。[5]47 U．S．C．§326．[6]47 U．S．C．§307．[7]Overbeck W．Major Principles of media Law．Thompson Learning Press，2004．438．[8]Information Needs of Communities by FCC．http://www.fcc.gov/info-needs-communities．[9]王俊豪等：《美国联邦通信委员会及其运行机制》，12页，北京，经济管理出版社，2003。[10]http://www.fcc.gov/bureaus-offices．[11]欧阳武：《美国的电信管制及其发展》，85页，北京，中国友谊出版公司，2000。[12]资料来源：FCC官方网站www.fcc.org。[13]Snyder A．Warriors of Disinformation：American Propaganda，Soviet Lies，and the Winning of the Cold War．New York：Arcade Publishing，Inc．1995．[14]［美］迈克尔·埃默里等：《美国新闻史》，第八版，展江、殷文主译，437页，北京，新华出版社，2001。[15]Cull N J．The Cold War and the United States Information Agency——American Propaganda and Public Diplomacy，1945—1989．转引自黄友义：《从美国新闻署的兴衰看美国公共外交的演变》，载《公共外交季刊》，2010（3）。[16]Cull N J．The Cold War and the United States Information Agency——American Propaganda and Public Diplomacy，1945—1989．转引自黄友义：《从美国新闻署的兴衰看美国公共外交的演变》，载《公共外交季刊》，2010年9月。[17]Cull N J．The Cold War and the United States Information Agency——American Propaganda and Public Diplomacy，1945—1989．转引自：黄友义：《从美国新闻署的兴衰看美国公共外交的演变》，载《公共外交季刊》，2010年9月。[18]About the White House Office of Global Communications．http://www.whitehouse.gov/ogc/aboutogc.html，2005-07-29．第三章 利益博弈中的传媒规制
传播规制不是任何单一机构的产物。联邦通讯委员会和国会是传播法规政策制定的中心机构，决策的结果却是各种利益集团参与的共同产物。利益表达是政策制定过程中提出要求的过程。在联邦通讯委员会政策制定过程中，利益各方通过联邦通讯委员会提供的不同管道进行各自的利益表达。利益表达可以由不同的个人、人群、集团、机构等以不同的方式进行表达。联邦通讯委员会在宪法授权范围内具有制定有关管制法规的权力，而在制定有关法规过程中，各个不同集团、机构积极参与，表达自己各自不同的意见。这里有白宫、国会、法院代表的政府利益、政治利益亦或公共利益、国家利益，有传媒集团代表的商业利益，有民众和公民团体代表的利益。在众多的利益博弈中，美国的传媒政策不断调适。最典型、也是美国传播领域最重要的两个法案——1934年的《通讯法》和1996年修订出台的《电信法》，就是非常有说服力的案例。
这些利益参与者与联邦通讯委员会之间的关系，被视作复杂的“当事人”与“代理人”互动的关系，而互动的基础，就是互利。公共利益和商业利益是影响联邦通讯委员会的两极，在两者之间的平衡与选择异常艰难。因此，联邦通讯委员会的政策制定是一个利益综合的过程，也是追求自利的过程。20世纪末的传媒规制的新理念，也体现了美国在全球化时代追求国家利益、信息称霸全球的自利理念。第一节 传媒规制权与利益表达
美国联邦通讯委员会是美国传媒规制的权力集中者。如前所述，作为独立的政府管制机构，美国联邦通讯委员会直接对国会负责。委员会以《通讯法》为法律依据，有权制定和实施有关通讯的具体的管制法律法规。为什么联邦通讯委员会有权制定和实施有关通讯的具体管制法规？这种立法权是否有悖于美国的“三权分立”原则？这是从它成立至今一直争论的问题。一、联邦通讯委员会：立法、司法与行政三合一体
作为普通法国家，美国实行立法、司法与行政权“三权分立”，宪法第一条第一款中说：“所有的立法权……都归美国国会。”但是，为了使政府的管制机构与美国传统的“三权分立”原则更好地融合一起，通过宪法赋予了管制机构立法的权利。如1897年法院曾作出解释：“尽管在未来制定法律是一项立法活动，……国会……可以授权一些下属法院这个职责。”
目前，仍有很多人认为管制机构的创建威胁了美国传统的“三权分立”原则，因为这种管制机构具有立法、审判以及执行的功能，极[1]大地伤害了美国的自由与民主。
但是，经过多年的发展，无论法律界对这种管制机构的地位及权力进行了多猛烈的抨击，这种管制机构还是在电力、贸易、通讯等行业长期存在并积极地行使着职权。在通讯产业方面，联邦通讯委员会就是这样的一个依法成立的管制机构，它具有立法、司法与行政三合一体的特征。法律所赋予的特殊地位和权利，使联邦通讯委员会在通讯产业的管理中能够发挥更大的作用。
媒体作为大众传播的工具，它所传播的信息、思想、观念，往往能对社会造成深刻的影响。美国立法者无疑认识到了这一点。为了使政府对媒体的管制合法化，通过一系列案例确立了广播电视管理的基本原理，其中应用时间最长、应用范围最广的就是前文所提的频谱“稀缺理论”。
稀缺理论主要是通过“全国广播公司与哥伦比亚广播公司诉美国合众国”案（NB．and CB．v．United States，1943）确立的。1938年3月18日，联邦通讯委员会实施了一项调查，决定是否要对参与联营广播的电台实施特别规定。为了防止联营广播的权利滥用，联邦通讯委员会做出了一系列的修正，条款涉及3.101-3.108，并且对独占性联盟、地区性独占、联盟期限、时间选择权、拒绝节目的权利，广播网对电台的所有权、广播电台价格控制等做出了较为明确的规定。究其实质而言，联营广播规则具体化了1934年《通讯法》的“公共利益”概念。该规则的基本政策因素是：“鉴于客观条件对广播频道的限制，公共利益要求现有频道使用者应当提供最好的、最有效的服务。如果电台通过协议方式参与广播网联营而受到设备使用方面的限制，那么电台就不是为公共利益服务。如果明知会降低广播网利用率，[2]而仍然给予经营许可，就是疏于履行我们的监察义务。”
此诉讼案的审判奠定了联邦通讯委员会的合宪性，最高法院的判决书指出：“国会担心的正是失去来自政府方面的控制，公共利益就会屈就于广播领域的独占性管理。”《通讯法》给予联邦通讯委员会广泛的，而非有限的权力来“鼓励为了公共利益而更广泛更高效地使[3]用广播”，如果需要，可通过制定“特别法规”来进行管理。国会和最高法院赋予了联邦通讯委员会的合法地位。二、立法过程中的各种利益表达
利益表达是政策制定过程中提出要求的过程。利益表达可以由不同的个人、人群、集团、机构等以不同的方式进行表达。联邦通讯委员会作为独立管制机构，它在宪法授权范围内具有制定有关管制法规的权利，而在制定有关法规过程中，各个不同集团、机构积极参与，表达自己各自不同的意见。
根据《联邦管制法典》第47篇，联邦通讯委员会法规的制定过[4]程主要包括以下几个阶段：
第一阶段，提请法案。在申请阶段，联邦通讯委员会内外的相关利益各方均有权提请联邦通讯委员会发布、修改或撤销法规。
第二阶段，发布通告。通告的主要目的是从公众和业界收集事例和评论。符合条件的申请者将得到联邦通讯委员会分配的文件号，并通过委员会的“提交管制法规申请的发布”途径告知公众。公众也可以从网站等途径获知有关通告内容。
第三阶段，申请回复。在通告发布的30天以后，任何相关利益方可就通告内容发表各自评论，提交赞成或反对的意见，但必须同时说明理由。联邦通讯委员会在收集所有评论之后，会根据实际情况发布命令，解释为什么不进一步采取下一步行动，或者直接发布提请制定法规的通告。
第五阶段，提请制定法规的通告。被提请的法规将被编成文件号，由联邦通讯委员会通过网站或其他渠道告知公众。
第六阶段，评论与答复。任何利益各方都可以在联邦通讯委员会做出决定之前，发表各自评论。
第七阶段，报告或命令。仔细研究上述评论与答复之后，联邦通讯委员会会发布修改或不修改法律法规的报告或命令。
第八阶段，申请重新考虑。在联邦通讯委员会发布报告或命令30天之内，利益各方可以提请联邦通讯委员会对该报告或命令申请重新考虑。
第九阶段，发布法规。再考虑阶段结束之后，如果联邦通讯委员会做出拒绝有关提请的决定，那么就进入到发布法规阶段。
从联邦通讯委员会的立法过程来看，相关各方利益主要由国会、传媒集团及其他利益集团构成，如图3.1所示。图3.1 联邦通讯委员会立法过程中影响因素第二节 联邦通讯委员会利益图谱
联邦通讯委员会在各种利益的博弈中，确立其政策法规，体现其利益观。各种利益集团的代表会对其产生影响：国会代表的政治利益（政府利益），媒体集团代表的商业利益（经济利益），公众和民间团体代表的公共利益和各种私人利益。
传播法规政策不是任何单一机构的产物。虽然联邦通讯委员会和国会被视为传播法规政策制定的中心机构，但事实上决策的结果通常是一群参与者共同作用的产物。这些参与者与联邦通讯委员会之间的关系，其实是多重“当事人”与“代理人”互动的结果，也就是一种[5]复杂的互动关系，这种互动关系的基础，是互利，如图3.2所示。图3.2 传播法规政策制定过程的当事人与代理人关系
在这个利益关系图谱中，民商层级包括公众、媒体产业；司法层级包括各种监督法院；政治层级包括国会、白宫；管制层级是实际的政府代理人，即联邦通讯委员会。三角形内是政策制定系统。一、政治层级：国会、白宫与联邦通讯委员会
政治层级的传媒政策的利益关系人，是由公众选举而获得职位的利益关系人，即国会和白宫（白宫只有总统和副总统是选举产生的），这两个机构里的非民选人士，如国会议员的咨询幕僚、总统的顾问和幕僚，也都参与政治层级的关系中。1. 联邦通讯委员会与国会
国会与联邦通讯委员会的关系，本身就是一种政治合作与政治利益关系。国会的角色既是当事人，也是代理人，是除了白宫之外的一线政策法规制定机构。它代表选民的利益（包括公众的、媒介产业的利益），因此是一个代理人，受当事人的监督，如果公众认为国会的服务不能符合公众利益，公众可以罢免国会成员；而传媒产业如果认为国会的决策与其利益抵触，则可以收回或转移其捐献的竞选捐款，也可以将国会告上法院。
身为政策制定的代理人，国会通常会去回应一个或多个当事人。比如传媒产业盼望已久的对1934年《通讯法》的修订，就是来自不同传媒企业的压力所致。1992年的《有线电视法》中，增加了对有线电视产业的收订费率的管制，主要是为了回应公众和公共利益团体的巨大压力。1990年出台《儿童电视法》，也是回应公共利益团体的强烈要求。
同时，国会又是一个当事人，它是联邦通讯委员会的监控机构，因此国会经常性地监督联邦通讯委员会的听证会和调查委员会。美国或许没有另一个政府代理机构会像联邦通讯委员会那样，一直受国会的调查和严格监控，自从联邦通讯委员会设立以来，据观察它几乎每年都处于国会调查的威胁之下。联邦通讯委员会成立的头7年间，众议院和参议院提出了11项决议，要正式调查它。1996年《电信法》出台后，众议院和参议院因不同意该法案的执行，而举办过无数次听证会。当然，监控的强度也与利益和监控的成本相关，复杂的专业问题也可能超出国会成员的知识能力，有时还会影响到与选民的关系，自利程度并不高，因此国会成员参与监控联邦通讯委员会的动机并不
[6]高。
如果联邦通讯委员会的行为过于偏离国会的偏好，国会具有多种制裁力量可以适用。因此，联邦通讯委员会也会非常审慎。委员会按[7]照法律直接对国会负责，主要体现在以下几方面：（1）根据国会颁布的法律制定具体的管制法规
国会和联邦通讯委员会两者之间，存在较为明确的法律关系。国会主要负责通讯法律的制定，而联邦通讯委员会则是制定相应的管制法规来贯彻执行这些法律。联邦通讯委员会所制定的管制法规要经过较为复杂的行政程序，并且社会公众被广泛地欢迎加入法律的制定过程中。（2）向国会递交年度报告
联邦通讯委员会每年定期要向国会递交年度报告，主要内容主要包括：①联邦通讯委员会上一年度的工作总结，包括完成的主要工作任务、机构建设和改革等；②联邦通讯委员会上一年度经费使用情况，以及经费的来源和使用依据；③建议和意见。如建议国会制定新的法律法规等。（3）向国会递交战略计划
联邦通讯委员会每3年制订一次5年战略计划，联邦通讯委员会的战略计划主要包括以下内容：①联邦通讯委员会的任务与职责；②联邦通讯委员会5年计划的具体目标；③实现目标的途径和战略；④绩效目标以及影响目标实现的关键性因素；⑤绩效评估的方法和时间安排。（4）向国会递交年度预算报告
在回顾上一年度的财务决算情况的基础上，联邦通讯委员会每年还要向国会递交下一年度的预算报告。预算报告的内容包括：①提出下一年度的预算总额，人员计划；②预算支出的结构等。国会以预算报告作为审批和核发经费的依据。
国会对联邦通讯委员会的有监控权，主要体现在：（1）批准任命组成联邦通讯委员会的委员，决定联邦通讯委员会的重大改革。
联邦通讯委员会委员会由5名委员组成，由总统任命，国会批准。如果提名的委员不符合有关任职资格，国会有权否决。联邦通讯委员会的改革也由国会负责。因此，有学者指出，谁控制了国会，谁对联[8]邦通讯委员会就有决定性的影响。（2）评估联邦通讯委员会的绩效
国会根据联邦通讯委员会每年提交的绩效报告对其工作进行整体评估。同时，国会还专门组织人员，对联邦通讯委员会的绩效进行调查。国会的评估结果对联邦通讯委员会的预算及人员安排都有重要的影响。
此外，国会还负责审批联邦通讯委员会的预算报告，以及对一些重大管制问题做出最后裁决。如果联邦通讯委员会的行为过于偏离国会的偏好，国会可以用多种权力来制裁委员会，其中就包括对预算拨款的审批。国会两个议院里都有专门的拨款委员会的小组委员会，处理联邦通讯委员会的是参议院的“贸易、司法、国家、法官，以及相关代理机构的拨款小组委员会”，和众议院的“贸易、司法、国家，以及法官的拨款小组委员会”。国会的拨款权对联邦通讯委员会有4个影响：保证委员会会安排优先顺序及服务绩效，以获得国会的同意；助长代理机构的领导者和国会间非正式的接触；个别的国会成员掌握着不相称比例权威；联邦通讯委员会的领导者体悟到借由避免争论性的政策以及谨慎行动，可以减少国会批评。20世纪80年代在里根任期内，联邦通讯委员会的预算削减，大致被归因为其放松管制计划。[9]2. 联邦通讯委员会与白宫
据研究，白宫相当关注传播政策事务，并且试图影响其结果，其影响强度，依在位总统的政策利益而有所变化。历史上，罗斯福、肯尼迪、约翰逊、尼克松、卡特、里根等总统，都非常重视，并积极主动关注传播政策事务。约翰逊总统的关注还被解释为其家族有广播电视产业的股份。
白宫在传媒控制领域有重要的作用。白宫可以向国会提出立法，也可以否决国会通过的法案。白宫理论上也是一个“代理人”，是为其选民当事人工作的，但自利行为也难免，比如尼克松就曾经利用传播政策的制定过程，对在新闻中呈现负面报道和意见的媒体公司施加压力，包括利用联邦通讯委员会去监控国家广播新闻、用不续换执照[10]的理由去威胁那些负面呈现他的媒体公司。
除了作为政策制定的代理人外，白宫也监控联邦通讯委员会的活动，并且试图影响它的行为，其行政部门控制了其他监控的实体。一大堆行政部门对联邦通讯委员会及其传播政策的研究，还有行政部门推荐成立的办公室，为白宫提供了应当面对联邦通讯委员会时的态度。比如，行政部门的推荐，最终促成了尼克松总统在1970年成立电信政策办公室（the Office of Telecommunications Policy）。这个办公室后来被卡特总统废除，而后在商务部下重新组建了国家电信与资讯局（the National Telecommunications and Information Administration，NTIA），至今该局还在持续监控并参与联邦通讯委员会所面对的政策议题。
在影响联邦通讯委员会的政策决策方面，白宫的主要杀手锏是委员的委派权和重新委派权。总统有权委派5位委员中的每一位，然后由参议院表决。委派权被总统用来把权力分派给志趣相投的人，重新委派权则可用于换掉不够支持自己的政策的委员。因为这种权力，委员可能因此非常支持总统在管制事务上的观点，因此白宫也不需要进行密集的监控了。委派过程充满了斗争，参议院具有委派同意权，因此与行政部门也有长期的较量。历任总统毋庸置疑都任命了本党派人士担任联邦通讯委员会的主席一职，以保证美国传播政策和政府战略的一致性。[11]表3.1 20世纪70年代以来联邦通讯委员会（FCC）历任主席名录二、司法层级：法院与联邦通讯委员会、国会
司法层级指的是不同的法院，这些法院对传播政策法规也具有潜在的影响。历史上有两个集中于传播政策事务的最重要的司法体制：哥伦比亚特区上诉法院和最高法院。1934年的《通讯法》指出：所有的联邦通讯委员会广播执照的事务的上诉案，必须向哥伦比亚特区上诉法院提出（第402条b款）。结果，该法院参与了一些重大的传播政策法规的议题讨论。最高法院是在传播政策的争执上最后的仲裁者，不仅在政策范围内扮演核心角色，比如所有权的管制以及有线电视的义务转载规定（must-carry），也是定义宪法第一修正案的主要角色。
虽然很少有传播政策需要被法院复审，但是法院在行政或立法的决策上，掌握了关键的否决权。法院虽然不属于政策制定者系统，只能回应其他机构所制定的政策决定而不能去立法，并且只局限于在诉讼人带来的议题范围内对政策作出回应，但是法院对法规政策的确定，是具有实际影响力的。比如20世纪70年代发生于联邦通讯委员会与哥伦比亚特区上诉法院之间的冗长争议——委员会在行使广播电台换执照的权力时，是否应该考量节目形式的改变？在审查亚特兰大电台的证照转换时，委员会拒绝将该电台所提出的将古典音乐改变为现代音乐的计划列入审查，认定内容部分非委员会所关注的范围，但哥伦比亚特区上诉法院并不同意，认为委员会必须考虑电台所提出的节目内容规划，以决定证照转换是否还在公共利益之下。1971年联邦通讯委员会制作解答指南作了声明，要求广播执照申请人应当兼具当地社区的需求与品位等，引来上诉法院更多的质疑，导致更多的冲突。1979年上诉法院宣告委员会的政策声明“毫无用处，且不具[12]效力”。虽然最终上诉法院的决定被最高法院推翻，但是说明法院在政策制定中施予的影响。
国会的传播法规制定活动，同样也受司法的监督。20世纪90年代以来，有多项国会出台的传播法规被法院判定违宪，尤其是关于网络色情规制，后文将有论述。比如1996年出台的《电信法》，其第5项条文《传播净化法》（Communications Decency Act），于1997年被高等法院判定违宪。在传播法规政策的制定中，法院对于每个行政或立法的行动，都有可能产生威胁。三、民商层级：公众、媒体企业与联邦通讯委员会
公众与媒体企业，都是传媒政策的利益关系人，通常在政策制定过程中会有所行动。控制系统的产生，是受制于媒体产业集团的，也是被产业利益影响的。公众利益与媒体产业的利益，经常矛盾，但并非永远矛盾。1. 联邦通讯委员会与公众
公众，或自称代表公众利益的公民团体，在传媒政策的制定过程中，试图将公众利益变成政策结果。公众是利益当事人，有权监督他们选举出来的白宫、国会，包括联邦通讯委员会，提出正式或非正式的评论，来参与传媒政策的决定过程。决策者对公众的意见是极度敏感的。但是，公众的政治参与、利益、知识程度是比较低的，并且没有动力耗费很大成本去严密监控政府机构。公众对一些传媒政策的兴趣也很低，这样公共利益团体就成了代理者，比如以美国广播协会等为代表的社会团体以及代表公共利益的利益集团，也是比较重要的决策过程参与者。“公共利益集团”最早出现在20世纪70年代。政治学家杰弗里·贝里（Jeffrey Berry）的定义是：所主张的目标并非针对本团体成员的直接物质利益，而是表达其社会整体价值观的利益集团。60年代爆发的民权运动、女权运动和环境保护运动使最早的一批公共利益集团应运而生。它们往往都经历了由自发的街头抗议转向通过有组织的进行政治活动来表达自己意见的过程。随后，公共利益集团又发展到一些新的领域，如残疾人权利、防止虐待儿童或家庭暴力等。随着传播产业的不断壮大，媒体在商业领域的角逐对人们的公共生活带来负面的影响。很多公共利益集团开始关注传播产业的政策制定者联邦通讯委员会，参与政策制定的公共利益团体主要包括广播产业协会、全国广播者工作协会以及其他公共利益集团。
1968年家庭妇女佩姬（Peggy Charren）和朱迪（Judy Chalfen）成立了一个草根组织儿童电视行动组织（Action for Children’s Television），旨在提高电视的质量从而保护儿童。1970年，该组织成为美国第一个与联邦通讯委员会直接协商的公共利益团体，提请通讯委员会关注儿童电视问题。作为回应，联邦通讯委员会成立了一个儿童电视问题的永久观察组。1971年，该组织向联邦贸易委员会（FTC）提出不良广告的问题，经过强烈请求和努力，最终贸易委员会从1977年开始限制儿童电视广告。该组织呼吁联邦贸易委员会特别关注那些鼓励儿童消费加糖的麦片和小食品的电视广告，最终联邦通讯委员会禁止了针对年幼儿的加糖麦片的电视广告，也禁止了针对稍大儿童所做的加糖食品的广告。该组织对1990年《儿童电视法》（Children’s Television Act）的出台产生了重要影响。佩姬的种种愿望都在《儿童电视法》中一一实现，1992年她解散了这个辉煌的儿童电视行动组织。2. 联邦通讯委员会与媒体集团
媒体业与联邦通讯委员会的关系十分复杂。媒体产业作为被传媒政策控制的利益当事人，对决策机构是特别积极的监控者，它们在决策过程中有相当大的影响力。它们是国会和总统政治活动的主要经济捐助者，有时甚至主导了政治选举的结果，比如1994年的选举。媒[13]体产业还花了大约2000万美元在1996年的《电信法》上。此外，一些政府官员，包括联邦通讯委员会的官员，在卸任后会去传媒业工作，这些传媒“新雇员”对传播政策可以制造影响的机会。而一些官员，又曾经在传媒业任职，有研究提出“旋转门假说”，认为曾经在[14]传媒业任职的管制委员，比较可能制定偏向传媒业的决策。
媒体产业的主要形式是媒体集团，其概念是从其他传统企业集团的基础上衍生出来的。根据经济学里的定义，企业集团，是现代企业的高级组织形式，是以一个或多个实力强大、具有投资中心功能的大型企业为核心，以若干个在资产、资本、技术上有密切联系的企业、单位为外围层，通过产权安排、人事控制、商务协作等纽带所形成的一个稳定的多层次经济组织。企业集团产生的两大背景是：社会化大生产对企业的有限经营规模提出严峻挑战；日趋激烈的市场竞争对企业抵御风险的能力提出挑战。
随着现代技术和美国经济的发展，美国传媒业也进入了传统产业所经历的社会化大生产时代，市场竞争程度的加剧与利润最大化的追求使媒体的集中程度不断增强，最终形成媒体集团割据的状况。根据《媒体垄断》一书的作者本·H.贝戈蒂克安在第六版的前言中所描述的：“这本书的第一版在1983年出版时，50家公司控制了几乎所有的媒体，最大的媒体兼并案涉及3.4亿美元。……到1987年本书第二版时，50家公司已经缩减到了29家；到1990年第三版时，29家减到了23家；到第四版时变成了14家。1997年第五版发行，公司数减到了10家，当时最大的兼并案是迪斯尼购买美国广播公司，交易金额190亿美[15]元。”到了1999年本书第六版时，美国的大众传媒，基本上由6家公司控制，并且每一家都附属于一家更为庞大的母公司，甚至一些母公司的主业与传媒毫不搭界。
目前，媒体集团的影响不容忽视。他们在经济上赚得大把金钱的同时，对社会与政治的造成的长期影响也越来越引起人们的关注。从联邦通讯委员会的法规制定过程来看，媒体集团有着越来越重要的地位，发挥着越来越重要的作用。媒体集团通过以下几种方式参与联邦通讯委员会有关法规的制定：1. 法律政策的提请权
从联邦通讯委员会的法规制定过程中，我们可以看出任何利益各方均有提请制定有关法规的权利。不论该提请是否被采纳，利益各方在进入法规审议过程前拥有同等的权利。根据美国“衡平”的宪法精神，作为受传媒政策直接影响的媒体集团，从法律上被赋予了平等的提请权和修改权。这种法律所赋予的提请权，使媒体集团的意见更能畅通无阻地表达出来。在宪法保护下的这种提请权，更具有神圣性，使得媒体集团在表达意见时，更具审慎性，而不是随意的、无序的。2. 对有关政策制定的参与权
在法律法规进入制定的法律程序后，联邦通讯委员会按照《联邦管制法典》的有关规定，在一定的时间内收集相关利益各方的评论，媒体集团也包括在内。《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》（Foundation of Communications Policy：Principles and Process in the [16]Regulation of Electronic Midia）的作者拿波里（Philip M．Napoli）的研究显示，在法规制定过程中，各类媒体集团发表评论最积极，最踊跃。拿波里对89条法令制定过程中的各类主体态度的研究显示，广播公司的参与度最高，在89条中曾对61条法令发表过意见。[17]表3.2 各类主体的政策参与度第三节 以公共利益为重：1934年《通讯法》
在众多的利益博弈中，各种利益交织、相互影响，对美国的传媒政策产生了重要影响。不同时期各种利益表现有强弱高低，也反映于传媒政策。最典型、也是美国传播领域最重要的两个法案——1934年的《通讯法》和1996年修订出台的《电信法》，就是非常有说服力的案例。本节论述的是《通讯法》。一、立法背景
1934年的《通讯法》是在电子传播技术发展中和政治经济的特殊时期产生的。1. 无线电的发展与专利技术竞争
无线电技术的发展使无线电广播作为大众传播工具成为可能。从1844年有线电报的发明到1909年美国第一家试验性无线电广播的出现，无线电技术经过了近60年完成了从有线到无线的发展历程，实现了5次技术上的重大突破。表3.3 无线电发展历程
在无线电技术基本完成之后，1909年，美国人查尔斯·赫罗尔德在加利福尼亚的圣何塞建立了第一家试验性无线电广播站。1920年11月，威斯汀豪斯电气公司在匹兹堡成立电台，代号KDKA。
在广播业发展初期，拥有专利的数量成为各大公司占据市场的决定力量。从1901年到1920年，根据美国专利局的报告数据显示，实[18]用新型专利从25554个上升到36795个。图3.3 广播业发展初期美国专利拥有情况
20世纪初，无线电专利技术主要集中于威斯汀豪斯电气公司、美国电话电报公司、通用电气公司以及马可尼公司等主要大企业的手中。依据专利技术带来的便利条件，上述四大公司在广播市场展开了激烈的竞争。2. 经济大萧条和罗斯福新政
20世纪20年代末至30年代，资本主义国家爆发了经济危机，作为老牌资本主义国家的美国也经历了著名的经济“大萧条”时期。大萧条对美国经济的打击是十分沉重的，从1929年至1933年，私人投资由160亿美元减至3.4亿美元，工业生产在1929年夏至1932年年底下降了50%。1929年至1933年，国民收入由878亿美元降至402亿美元，人均收入由681美元降至495美元。有10万家企业倒闭。1929年10月至1932年年底，有5500家银行破产。1929年非农业工人失业率[19]为1/20，1930年为1/7，1931年为1/4，1932年为1/3以上。
为了缓解经济危机的破坏性，美国总统罗斯福推行了“罗斯福新政”，它的主要内容就是利用政府干预经济。在这种思想的指导下，政府对于广播业的发展也采取了限制竞争的原则。二、商业广播公司的立场
在美国联邦通讯委员会成立之前，美国联邦广播委员会（Federal Radio Commission，FRC）负责对广播的管理与规制。1928年8月，美国联邦广播委员会公布了频道再分配计划。根据该计划，90个频道中的40个频道被合并成一个全国范围内的5万瓦的频道，其他50个频道仍由剩余的600家公司所有。同时美国联邦广播委员会还采取减少经营执照的年审通过率，来控制广播电视台的所有者数[20]目。到了1929年秋，全国广播电台已不足100家。
实际上，全国广播公司和美国哥伦比亚广播公司是这一政策的最大受益者。在1927年，全国广播公司拥有28个辅助广播机构，美国哥伦比亚广播公司拥有16个，它们拥有全国6.4%的广播电台。而在4年之内，它们在全国拥有的广播电台数达到30%。并且40个频道中的1/3都由这两家广播公司所掌管。
由于全国广播公司和美国哥伦比亚广播公司的不断发展，它们想成为主流媒体，并急切需要得到政府有关部门的认可。它们提出了对广播政策进行改革的要求，主要是从商业角度出发，希望能获得更多的广播频道，拥有更广阔的市场。三、非商业广播公司及其他公共利益集团的立场
在20世纪二三十年代，随着大学、学院等教育机构创办的广播电台的增多，它们与商业广播公司之间的冲突不断。在联邦广播委员会的1927年《广播法》无法对这些教育广播电台提供保护的情况下，9家主要的全国教育机构于1930年成立了全国广播教育委员会（National Committee on Education B．Radio，NCER），主要致力于倡导广播改革以及为学者和国会提供非商业的广播节目。全国广播教育委员会的主席乔伊·摩根（Joy Elmer Morgan）认为公司过度集中地对广播进行控制将会直接威胁美国民主的发展。
除此之外，其他一些非商业广播公司也力主进行广播改革。最有代表性的是芝加哥劳工联合会（Chicago Federation of Labor，CFL）和纽约天主教会（Paulist Fathers Religious Order of New York），它们分别拥有WCFL（美国国内唯一一家劳工电台）和WLWL（美国东北部唯一一家天主教电台）两个电台。由于全国广播公司和美国哥伦比亚广播公司在节目时间上的绝对优势，WCFL和WLWL不得不为了生存而进行斗争。由于得不到联邦广播委员会的支持，它们试图通过修改有关法律来保障自己的权利。20世纪30年代，WCFL的主席爱德华·诺克斯成为国会里关于广播改革中劳工联合会的代表人物。他对联邦广播委员会的有关政策做出了尖锐的批评：“所有90个频道都已经送给了资本和它的朋友，而流血流汗的上百万人连1个频道也没得[21][22]到”，他认为：“未来能够控制广播的人将控制整个国家。”
除了一些非商业广播公司力主广播改革之外，一些公共利益集团也提出了它们的观点。其中最著名的是美国自由联合会（American Civil Liberties Union，ACLU），它们认为商业形式是言论自由的敌人，[23]并且一直倡导进行媒体产业机构的改革。四、限制集中，保护“公共利益”：《通讯法》的理念
在商业广播公司和非商业广播公司喋喋不休的争吵中，联邦通讯委员会逐步理清了以“公共利益”为主的思路，并最终促成了1934年《通讯法》的出台。
联邦通讯委员会以“公共利益”为出发点的立法考量是有其历史渊源的。首先，早在1925年第四次年度广播会议上，赫伯特·胡佛首次阐述了广播通讯中的“公共利益”概念，他认为：天空是一种公共传媒，它的使用必须是为了公共福祉的需要。只有在公共福祉存在的情况下，电台频道的使用才具有正当理由。广播领域中考量的支配因素将总是在于，受众是大量的乃至数以百万计，节目是面向全国发送的。在广播公司和听众之间的冲突中，不存在适当的界限，而且我也不准备说谁就比谁优先。他们的利益是相互的，因为谁离开了他者也[24]不能存在。
但是，公共利益的标准是什么？争论从未停止过。尽管联邦通讯委员会在1934年《通讯法》里就做出了类似于公共利益的标准，但是直到20世纪40年代联邦通讯委员会才对“公共利益”进行了更为明确的规定。
其次，综合考虑商业广播公司和非商业广播公司的各自利益，既保护了非商业广播公司及公众的公共利益，又对商业广播公司的商业利益给予了法律上的确认。
对于非商业广播公司和公众的公共利益的保护，从1934年的法规之中，我们可以看出，联邦通讯委员会作出的几乎绝大部分管制权限，都是在“公共利益”主题下展开的（1934年《通讯法》中涉及[25]“公共利益”条款请详见附件1）。
从保护公共利益的角度出发，关于所有权问题，1934年《通讯法》主要确定了多重所有规则和双占规则等内容。所有权的管制问题，下一章将作论述。
从20世纪30年代起，联邦通讯委员会一直坚持“公共利益”的原则，并通过“联邦通讯委员会诉伯茨威尔广播公司案”（1940）和“联邦通讯委员会诉桑德斯兄弟广播公司案”（1940）等案例进一步明确了“公共便利、利益及需要”的原则。1. 联邦通讯委员会诉伯茨威尔广播公司案（1940）
1936年5月，伯茨威尔广播公司向联邦通讯委员会提出申请，希望能在伯茨威尔建立广播站。但是联邦通讯委员会基于以下两点理由拒绝了它的请求：第一，伯茨威尔广播公司经营状况不令人满意；第二，它不能完全代表广播站所在地区的地方利益。随后，伯茨威尔广播公司将联邦通讯委员会告上了法庭。初级法院在审理之后做出判决：“要求联邦通讯委员会重新考虑它的观点”。根据这一判决，伯茨威尔广播公司请求联邦通讯委员会同意其原有申请。然而，联邦通讯委员会以“其他两家竞争公司也提出了同一申请，它必须在竞争基础上考虑哪一家更能服务于公共利益”为由再次拒绝了伯茨威尔广播公司。在随后的上诉法庭上，法官依然支持了伯茨威尔广播公司的请求，于是官司一直打到最高法院，持续到1940年。
在1940年1月29日，弗兰卡福特大法官做出了终审判决。最高法院认为：联邦通讯委员会的责任一直是把“公共便利、利益及需要”作为衡量申请的标准。“该案所涉及的更深层次的问题。它不仅是一个法院对另一法院的委托或授权，而且是一个法院对另一个行政机构的委托或授权。……在涉及大范围乃至全国范围内使用交通、通讯或其他公共服务时。行政机构有权控制调查的范围以确认哪些能满足公共利益。”2. 联邦通讯委员会诉桑德斯兄弟广播公司案（1940）
1936年1月20日，衣阿华州迪比克（Dubugue）地区的一家名为Herald电信的报纸向联邦通讯委员会提出申请允许其在当地建立广播站。1936年5月14日，已经取得广播许可证多年的桑德斯兄弟广播公司（以下简称桑德斯公司）也向联邦通讯委员会提出申请，要求把先前建在伊利诺伊州East Dubuque的发射台迁至衣阿华州的迪比克，并在那里建设新的广播站。1936年8月18日，桑德斯公司请求介入Herald电信的申请程序，并声称后者没有足够的广告收入可以支撑其在迪比克地区建站，并且也没有足够的人员可以制作充足的节目，WKBB电台已经为该地区的人民提供了足够的服务，该地区没有任何必要建设额外的广播装置，认为Herald电信的请求将损害公共利益、便利和需要的原则。Herald电信和桑德斯公司分别向联邦通讯委员会提供了相应的证据以证明各自的申请是正当的。桑德斯兄弟广播公司的证据显示它的广播站运行混乱，并且它们所要服务的地域是同一地域，Herald电信的广告商占桑德斯公司广告商的一半以上。在听取两者的陈述之后，联邦通讯委员会认为它们无论从法律、技术还是商业上来看都符合有关申请的规定，由两个广播站向迪比克以及附近地区提供有关服务是必要的，两个广播站之间不存在任何相互干扰的问题。复审被驳回之后，桑德斯兄弟广播公司向哥伦比亚地区的上诉法庭上诉，并得到上诉法庭的支持。联邦通讯委员会不得不上诉至最高法院。
最高法院罗伯特法官在终审判决中做出裁决：法律并不打算去规制许可申请人的商业活动，没有给予联邦通讯委员会控制电台节目、商业管理或政策的权力。简言之，如果有可得的波段，而且广播不会给他人带来干扰，当申请人表明自己的能力，有足够的设备和经济能力来使用好配置给他的频道时，广播领域是对任何人都开放的。
从联邦通讯委员会诉伯茨威尔广播公司案和联邦通讯委员会诉桑德斯兄弟广播公司案的两个案件来看，联邦通讯委员会在裁决当中坚持了“公共便利、利益及需要”，从符合当地公共利益要求出发做出了相应的决定。尽管两次官司都长达四年之久，但最终都得到了最高法院的支持，进一步通过案例对公共利益的考量进行了确认与具体化。
值得一说的是，在1934年《通讯法》中公共利益占据优势的背后，商业广播公司通过一系列的努力也取得了思想领域的地位，即商业广播成为与报纸具有同等地位的美国评论自由的象征。第四节 平衡商业利益与公共利益：1996年《电信法》
传播技术日新月异，给传媒政策带来了新的挑战。适应新的需要，并且在新的理念下，1996年《电信法》得以出台。一、立法背景1. 互联网技术的出现和商业化运作
互联网（Internet）的前身是1969年由美国国防部高级研究计划署（Advanced Research Project Agency）研制的阿帕网（ARPAnet），它的建立完全是缘于军备的目的。1986年，美国国家科学基金会（National Science Foudation）搭建了按地区划分的计算机广域网，实现了地区网络与计算中心的连接，以及计算中心与计算中心的连接。美国国家科学基金会网由此取代了阿帕网成为了互联网的主干网。
随着互联网技术在全世界的迅速蔓延，商业界看到了潜在的巨大商机。20世纪90年代以后，从事互联网技术的普及与应用的公司如雨后春笋般涌现出来。与此同时，新型的商业模式也应运而生，ERP、ASP等特有的商业模式给经济带来了新的发展机会。互联网在信息传递、处理以及储存等方面的特点，也使它成为了新一代的媒体宠儿。人们不再仅仅通过报纸、广播、电视来寻求信息，互联网也成了更为方便和便宜的途径。网络商业化运作的不断加强，使它的触角逐渐伸向了其他媒体领域。2. 垄断的媒体市场
20世纪90年代的媒体形式多样，尤其是新生代媒体——网络的发展不断扩大，成为这一时期的主要聚焦点。与新生的网络媒体不同，旧有的媒体已经过长时间的发展与并购，逐步形成了时代华纳、迪斯尼、维亚康姆、新闻集团等垄断媒体。[26]表3.4 1996年《电信法》颁布前的主要兼并和收购案二、媒体集团的立场
为了探讨1996年《电信法》制定过程中的参与情况和各方立场，这里采用文献分析法，选取对电视台所有权的有关规定的评论作为分析对象，分析媒体集团、公共广播电视公司和其他公共利益集团的参与情况与立场。
关于所有权的规定文件号为91-221，最初是在1992年5月12日发布的，主要内容包括所有权限制、双占规则、跨媒体经营等。联邦通[27]讯委员会电子评论系统（Electronic Comment Filing System）保存了从1992年以来的法案评论文件，这些一手的资料很能说明媒体的态度。系统显示，截至《电信法》出台10年，系统中与所有权和某媒体的相关评论如下：表3.5 联邦通讯委员会电子评论系统显示媒体集团对所有权的关注
在上述14篇评论当中，美国哥伦比亚广播公司、全国广播公司、美国广播公司和福克斯广播公司都对91-221法规发表了各自的意见，其中媒体多样性、竞争、所有权、两家垄断市场局面等成为讨论的焦点。1. 焦点问题1：多样性（1）美国哥伦比亚广播公司的观点：在平等的基础上对所有广播电视所有者撤销管制并放开广播电视所有权。
关于管制政策，美国哥伦比亚广播公司早在1992年就发表了相关评论，认为：经过几十年的发展，电视产业也发生了巨大的变化。在新的环境下，有几十年历史的管制法规已不再适应节目多样化及防止市场垄断的新要求。相反地，已有的管制政策使广播电视业与有线电视和其他对手相比处于一种非常不利的竞争地位，
具体到媒体所有权和多样性问题，在1995年7月10日提交的评论中，美国哥伦比亚广播公司进行了总结与分析。它指出：在完全没有政府干预情况下的知识市场里，对所有权的限制威胁了第一修正案，比如，反垄断法中对广播所有权进行结构性限制的有关规定，可能会遏制一个自由媒体的活力。研究显示，联邦通讯委员会所提出的多样化所有权并未从媒体经济状况上体现出合理性。这些研究也明确显示上述媒体放松管制规定有可能会导致运行效率的提升和资金支持的激增。据此，美国哥伦比亚广播公司迫切希望联邦通讯委员会能撤销有关国内多种所有权的规定，以及广播—电视跨媒体所有权限制，修改禁止多家股东联合持有电视台股份的规定，同时建议只允许两家业主持有电台改为在联合持股有利于公共利益的同一主要市场里允许多家股东联合持有电视台。
美国哥伦比亚广播公司认为在一些市场上大量拥有电视台的现象将有助于网络赢得节目空间以及其他市场上附属电视台的让步的论断是没有事实和理论依据的；另外，现有有关所有权的规定不能服务于日益增多的少数民族拥有电视台的情况。因此，美国哥伦比亚广播公司建议联邦通讯委员会在平等的基础上对所有广播电视所有者撤销管制并放开广播电视所有权。（2）全国广播公司的观点：对该条的修改不会对地方和观点的多样性造成任何影响。
在1995年5月17日，全国广播公司向电子信息系统提交了长达64页的建议报告，内容涉及多样化、竞争、国内所有权规定、两家垄断市场规定，以及经营电视台的不得同时经营电台的规定。
在多样化问题上，全国广播公司认为在1984年联邦通讯委员会对多样所有权的调查和报告中，已经显示：市场中有1164个商业电台归478个不同的公司所有，363个教育电台基本上都是各自不同的公司独立拥有，11351个有线系统由482个媒体公司拥有，11767个广播电台也各自属于不同的公司。全国广播公司认为观点自由市场的竞争要比经济竞争更脆弱，因而更需要结构性的政策规定。联邦通讯委员会认为在没有完全替代品的知识市场中，电视要扮演特殊的角色。尽管联邦通讯委员会承认电视和报纸、广播可以让受众接受同样大量的信息与观点，但是电视的多样性不能用报纸和广播的多样性的思维来考虑，原因是：①电视比报纸更具有即时性；②电视具有保护公共利益的责任，而报纸则不具备；③电视比报纸和广播更具视觉影响力；④更多的人选择电视作为信息第一来源。
但是全国广播公司认为联邦通讯委员会这样的分析基础概念就是错误的，它错误地理解了观点自由市场的价值，以及政府保护它所起的正确作用。多样化的关键点是保证社区中的某种媒体忽视一种观点的同时，人们可以通过其他渠道——包括报纸、广播、新闻杂志和地方有线电视等来接触到此观点。因此，出于经济竞争考虑而对广播电视作出进行结构性限制规定并不是明智之举。
在1995年7月10日的报告中，全国广播公司重申了它对91-221的看法，认为对该条的修改不会对地方和观点的多样性造成影响。全国广播公司认为在提供节目的时候，地方公众的需要同样是它一直关注的问题。如果忽视对地方的重视，那么它的用户数势必会降低。因此，所有权的变化会影响地方多样性的观点是站不住脚的。此外，根据6年前的一个调查显示，①截至1989年，增加电视台的所有者比1984年广播的地方新闻增加8%，比其他拥有一个电视台的所有者播出的地方新闻增加16%。②截至1989年，只有一组节目分类显示拥有一个电视台的所有者比多个电视台的所有者播放了更多的地区公共事务新闻，但是它们之间的差别是可忽略不计的。③无论是在1984年还是1989年，拥有多个电视台的所有者播放了更多的地方和全国新闻。④截至1989年，一个电视台的所有者所播放的公共事务新闻的数量刚刚等同于5年前的多个电视台所有者所播放的新闻数量。
所以，从以上数据来看，总的来说，媒体集团所拥有的电视台数量越多播放的新闻和公共事务类节目也就越多，媒体集团比一个电视台所有者能够提供更多的地方和全国新闻和公共事务新闻。2. 焦点问题2：竞争
全国广播公司的观点：把产品市场仅仅定义在广播电视和有线电视节目上的竞争是不恰当的。
关于竞争，全国广播公司也表达了不同的意见。它认为联邦通讯委员会对产品市场的定义非常有限，并未考虑到大范围的信息与娱乐服务。全国广播公司对电视节目市场、全国广告市场、地方广告市场和全国电视节目制作市场的情况进行了较为详细的分析，如以电视节目市场为例，录像带的销售与租赁也对广播电视市场的划分有影响，[28]根据联合经济调查（Joint Economy Study）显示，84%的美国家庭拥有VCR。1994年，录像带的租赁收入为9.4亿美元，销售收入为5亿美元，比1989年分别上涨33%和122%，比1984年分别上涨414%和1214%。很明显，录像带成为了继广播电视和有线电视以外的另一个选择。因此，联邦通讯委员会把产品市场仅仅定义在广播电视和有线电视节目上的竞争是不恰当的。3. 焦点问题3：所有权（1）美国哥伦比亚广播公司的观点：拥有电视台的数量至少是24个，用户规模不超过35%
在1992年8月24日，美国哥伦比亚广播公司建议联邦通讯委员会放开所有权规定，拥有电视台的数量至少是24个，用户规模不超过35%。美国哥伦比亚广播公司认为只提高电视台数量，而不扩大用户规模，只会把其他电视台的所有者限制在小规模市场范围内，会阻碍所有者实现成本效率和在主要市场扩大收益。（2）全国广播公司的观点：拥有电视台的数量不超过24个，用户规模不超过35%
关于所有权的规定，全国广播公司提议拥有电视台的数量不超过24个，用户规模不超过35%。它提出了三个观点：①对该条的修改不会对市场有任何的影响；②对该条的修改不会对多样性有任何的影响；③对该条的修改可以提供更多的公共利益。（3）美国广播公司的观点：提高电视台拥有数量到18个
在91-221发布时期，美国广播公司是一家多样化的媒体集团，它拥有有线电视和8个广播电视台。它认为“这一规定的结果直接影响美国广播公司集团的利益”。为了明确阐述自己对该条款的意见，从1992年至1995年，美国广播公司发布了7份报告，主要围绕所有权、竞争等问题。
在1992年8月24日的评论中，美国广播公司极力要求联邦通讯委员会放松所有权管制，主要内容包括四方面：①允许拥有18个电视台，用户达到30%；②逐步取消两家垄断市场局面；③确认并扩大把30 Voices（跨国的非政府组织的节目）作为电视/广播跨媒体经营的标准；④撤销主要电视台规定，以及强制附属规定。它同样反对这种看法，即认为地方市场上的一个所有者的观点就会在全国范围内影响媒体多样性。
首先，它认为媒体集团不会在地方媒体上发表一家之言。媒体集团根据不同社区的要求向他们提供不同的节目和新闻，美国广播公司向每个社区播放不同的公共事务新闻就是最好的证明。其次，联邦通讯委员会认为丰富的观点来源主要由10000多个广播电视台和12000个报纸和杂志组成。该规定的废除最坏的结果也就是观点来源的减少，显然这种减少对现状是没有任何影响的，因为，目前仍有12000多个报纸和广播电视台，并且有线电视、网络和VCR等可视系统的发展也很迅猛。最后，出于提高节目质量的考虑，媒体集团也会千方百计地提供更多新闻来源以使观点更具多样化。美国广播公司认为对所有权限制的放开也有助于广播经营者走上规模化经济的道路。（4）福克斯广播公司的观点：撤销规定而不是确定具体数量
在1995年5月17日提交的报告里，福克斯广播公司认为多种所有权规定应该被废除，因为它对今天这个多频道、多媒体的市场来说毫无意义。福克斯广播公司对1953年和1984年实施规定前后的媒体情况进行了比较分析：表3.6 1953年和1984年实施规定前后的媒体情况的比较分析（by FOX）
从以上分析可以看出，无论是7个还是12个，它对整个传媒格局的影响是在可控制的范围之内。因此，今天联邦通讯委员会提出的“18个、20个还是24个电视台”的规定根本就无法确定哪个数字更正确。把用户范围扩大30%或35%，还是依然维持在25%，也是没有理论和事实根据。所以，福克斯广播公司认为应该彻底撤销该规定。4. 焦点问题4：两家垄断（1）美国哥伦比亚广播公司的观点：取消对地方电视的有关规定
在1992年8月24日的报告中，美国哥伦比亚广播公司认为联邦通讯委员会在放松对广播的两家垄断规定的同时，对地方电视台也应取消此规定。根据尼尔森1984年电视报告显示，1964年，只有39%的观众能收到5个或5个以上的电视节目，只有8%能收到9个或9个以上的频道。到1991年，根据尼尔森的报告显示，67%的观众能收到20个或20个以上的电视节目，61%能收到30个或30个以上的频道。正如联邦通讯委员会所说的，在同一市场中允许联合拥有广播有助于而不是有害于提高节目多样性，所以同样的取消对地方电视的有关规定也是有益而无害的。（2）全国广播公司的观点：在公共利益得到充分满足的市场中的联合所有也应被允许
在1995年5月17日的报告中，全国广播公司认为现有的两家垄断市场局面的政策过于宽泛。广播电视的观众有可能在计划市场区域（Designated Market Area，DMA）以外，但是在计划市场区域之外广播电视之间不形成竞争关系。节目的目标受众是计划市场区域内的观众，因为他们是广告上想要达到的最终用户。由于二级市场的广播电视台经常会延伸到计划市场以外的区域，两家垄断市场的规定有时会阻止没有竞争关系的多个联合所有，所以大大影响了公共利益。此外，全国广播公司认为在公共利益得到充分满足的市场中的联合所有也应被允许。（3）美国广播公司的观点：确认30个投票权作为独立所有权的弃权标准
在1992年8月24日的报告中，美国广播公司认为联邦通讯委员会在前25个市场中采用的标准，主要基于三点理由：①利益各方要求中止市场分级；②委员会在其他规定中也使用了相同的市场定义；③它体现了极为审慎的做法，联邦通讯委员会在放松对弃权政策的管理方面是十分谨慎的。
但是这些理由并未给保留这些标准提供可持续的政策基础。尽管联邦通讯委员会不同意市场分级中止的提议，但它也不得不承认市场上投票权的数量比市场本身是更直接更可度量的竞争和多样性标准。（4）福克斯广播公司的观点：在每个ADI的市场中禁止联合所有
在1992年8月24日的报告中，福克斯广播公司指出尽管联邦通讯委员会决定对该规定进行修订，允许二级市场中多个所有者同时拥有电视台，前提条件是一级市场没有重叠，但是这种规定也是不现实的。事实上，电视台在显著影响区域进行用户和广告的竞争。在不同市场中的电视台，不管一级市场的重叠，它们都各自与市场内的其他电视台进行竞争。因此，解决问题的根本办法是遵循市场规则，只是在每个显著影响区域的市场中禁止联合所有。此外，应该允许两个超高频电视台的联合所有，因为目前的状况对它们十分不利，这种联合能使其收益颇多。5. 焦点问题5：跨媒体经营（1）美国哥伦比亚广播公司：对跨媒体经营的限制应该解除
在1992年8月24日的报告中，美国哥伦比亚广播公司通过自身的实例来证明跨媒体经营的限制应该解除。美国哥伦比亚广播公司早在1970年就在纽约、洛杉矶、芝加哥和费城等地建立了集电视、广播和调频为一体的机构。这些电台、电视台的运营充分证明了跨媒体经营所带来的好处。在每个城市，美国哥伦比亚广播公司可以利用各种设备和服务使制作成本大大降低。例如，调频和电视新闻经常可以进行信息、资料、访谈和报道的交换，有助于完成和加强它们各自的新闻获取与报道能力。因此，美国哥伦比亚广播公司认为联邦通讯委员会不应该把跨媒体经营限制在任何一种服务中的任何一个电视台。跨媒体经营的好处是如此之多，对多样性的威胁又是如此之微小，所以经营者不应被强制排除在其他服务之外。（2）美国广播公司：取消跨媒体经营的限制
在1992年9月23日的报告中，美国广播公司建议联邦通讯委员会取消跨媒体经营的限制，在广播和电视各自的限制之内，前提是保证15个各自独立的投票权。三、公共利益集团的立场
在1996年《电信法》制定过程中，最有代表性的公共利益集团是：联合基督教媒体办公室（UCC）、美国天主教联合会（USCC）、电信研究与活动中心（TRAC）。它们从公共利益的角度，提出了与媒体集团完全相反的意见。表3.7 联邦通讯委员会电子评论系统显示公共利益集团对所有权的关注
在上述评论当中，联合基督教媒体办公室、美国天主教联合会和电信研究与活动中心从媒体多样性、竞争、所有权、两家垄断市场局面等角度对91-221法规发表了各自的意见。1. 焦点问题1：多样性（1）联合基督教媒体办公室的观点：一味地强调经济效益会使地方性、多样性和信息类节目被忽视
在1992年8月24日的评论中，联合基督教媒体办公室认为联邦通讯委员会发起有关政策修改的初衷是让有关利益集团对联邦通讯委员会政策修改是否会影响媒体的地方性、多样性和公共利益发表自己的见解。联邦通讯委员会的“法制规定提案通告”（Notice of Proposed Rulemarketing）也显示，从电视管制放松以来，1974年到1989年间，公共事务新闻的数量在逐年递减。比如，根据对82个市场的随机调查来看，下午6点至午夜12点时段中地方制作的公共事务新闻已减少到5分钟左右；1989年地方公共事务新闻也减少到每天14分钟，亦大大少于1974年；国内新闻在黄金时段减少了7个百分点，地方新闻也减少了3个百分点。因此，联合基督教媒体办公室认为地方制作的节目是真正关系到社区公众的重要节目内容，纯粹从经济效益出发考虑政策的制定会大大影响广播电视节目的制作。（2）电信研究与活动中心的观点：媒体过度集中会影响多样性
电信研究与活动中心认为，如果媒体过度集中，小的电视台可能获取高质量节目的机会就会变得很小，相应地就不会有太多的资金投入到地方和公共事务节目的制作中去。联邦通讯委员会自己也认为这些小的电视台更需要大量的帮助，但是放松所有权管制无疑是事倍功半的。一些大公司主张的“在地方市场的过度集中有益于多样性”的论断很明显不符合经济学逻辑和法律。例如，A是同一市场上B和C两家电视台的所有者，A与地方政府签订了承包合同，但是这项合同因被怀疑造假而正在接受调查，A会禁止两家电视台的新闻部门报道该事件。阻止这类情况发生的唯一办法就是保持现有的地方所有权管制政策。2. 焦点问题2：所有权（1）联合基督教媒体办公室的观点：放松所有权管制会威胁媒体的多样性
根据1992年8月24日评论中联合基督教媒体办公室自己进行的一项调查显示，20个大的集团已经控制了1000家报纸与杂志、96家电视台和94家广播电台。而根据联合基督教媒体办公室对1984年和1989年进行的比较来看，在政策调整中，媒体集团更多地播放辛迪加组织采写的新闻与公共事务新闻，而一些小的广播电视公司播放更多的地方新闻。这与联邦通讯委员会原有的大公司会把通过规模经济节省下来的钱投入到地方新闻的制作中去的论调相差甚远。如果联邦通讯委员会力求提高广播电视台的经济利益，就不能以公共利益为判断的基础。这样做只能以公共利益为幌子来掩饰联邦通讯委员会的真实意图，而对于参与政策制定的公众来说则是莫大的嘲笑。（2）电信研究与活动中心的观点：传媒产业关于放松媒体所有权管制的呼声是建立在大量的对国内传媒产业的错误认识之上的
为了证明上述观点，电信研究与活动中心提出了对传媒产业的四个错误认识：第一，有线电视的增值已使联邦通讯委员会的所有权管制政策名存实亡；第二，电视产业已经存在经济问题，放松所有权管制是解决之道；第三，过度的控制集中不会危及多样性，即使是在地方范围内；第四，由于集中所带来的节约资金会促进地方节目的提高。
以电视产业为例，电信研究与活动中心认为解决激烈竞争环境的答案不是放松所有权管制，而是使电视产业适应现状，就像在40年前电视出现后广播产业所做的那样。正如达根（Duggan）委员所说的那样：“管制是十分重要的，但是能够改变广播电视产业命运的决定力量掌握在广播电视所有者自己的手中：在于他们的勇气、想象力、随机应变以及智慧。以我的判断来看，使广播电视所有者积极应对市场变化比联邦通讯委员会把更多得电视台放到少数人手中更重要。”3. 焦点问题3：两家垄断
联合基督教媒体办公室的观点：放松两家垄断会直接威胁其他私有广播电视台拥有者的利益
在1992年8月24日的评论中，联合基督教媒体办公室指出：合并的目的不仅仅是为了规模经济，更重要的是向广告商提供更多的受众。当电视台合并并控制了市场之后，其他私有电视台拥有者就处于一种不利的竞争地位。由于这些独立的电视台拥有者大部分提供地方性的节目，当整个市场份额下降时，他们就很难创造广告收入。就像伯瑞特委员所指出的那样，在广播的管制放松的过程中，“多样性毫无保护而言，大的广播公司可以合并，一些小的公司在有合并机会之前就已被挤出了市场，很明显，广播市场的多样性在大公司不断成长和小公司被扫除的过程中已遭到严重的破坏。”该政策的实施不会带来多样性的结果，而只能是小公司的末日。因此，联合基督教媒体办公室强烈要求联邦通讯委员会保持目前在地方市场的限制政策。四、放松限制集中，完全市场竞争：《电信法》的理念
根据联邦通讯委员会发布的《1996年电信法草案制定进度表》，[29]1996年《电信法》的制定包含了4个阶段，即质询通告、被提议法规制定通告、报告与命令以及再评议等。从制定过程来看，联邦通讯委员会共有11个局和办公室参加了此次法规的审议与讨论过程。
关于电视台所有权问题是此次《电信法》修改的主要内容。在1996年之前联邦通讯委员会确立了不得在全国范围内拥有超过12家电视台的规定，同时把受众人数定为不得超过全国电视观众的25%。但是在1992年的时候，几乎所有的电视台、有关利益集团以及3个全国广播电视台都要求联邦通讯委员会修改或撤销有关所有权的规定。而美国电影协会、联合基督教媒体办公室、美国天主教联合会、电信研究与活动中心提出了相反的意见，它们认为现有规定已经大大提高了所有权的多样化，如果对该规定进行进一步的修改，只会使节目的多样性减少，并损害公共利益。联邦通讯委员会自己也承认，提高集团拥有媒体的数量好处很多，但是从公众利益角度的考虑，它还是认为把12家提高到20家或24家，把受众人数限制在35%是比较有益的修订。所有权规制问题，详见下一章。
从上述修订内容中，我们可以看到联邦通讯委员会撤销了对电视台所有者在全国范围内拥有电视台数量的限制，从这点来看，媒体集团的主要观点被采纳了，特别是福克斯广播公司有关于具体数量无法确认多少才是正确的观点被完全采纳。但是，联邦通讯委员会对所有者拥有的观众不得超过35%的规定，显然是综合了政府的代理人联邦通讯委员会、媒体集团两方面意见的结果。一方面，媒体集团极力建议放松数字上的限制，要求提高到35%；另一方面，联邦通讯委员会认为不能完全放开对所有权的限制，所以采用限制用户规模的方法。联邦通讯委员会综合了两者的建议与方案，在电视台所有权问题上与媒体集团和其他公共利益集团达成了一定的妥协，既要保证公共利益又要鼓励商业利益的发展。第五节 从规制传媒产业转向促进传媒市场
从20世纪二三十年代出台法规对传媒进行严格控制，到20世纪末放宽传媒的限制，其间的历史可以看出，美国政府对传媒控制的思路是逐渐放宽，其目的是适应全球经济背景，目标是想控制全球传播的格局。在实践中，以联邦通讯委员会为代表的美国传媒控制系统，转换了理念，力图做传媒市场的促进者。这是各方利益博弈的选择。一、信息产业的规制者
在1934年《通讯法》制定中，政府的公共利益立场占据优势地位，联邦通讯委员会成为信息产业的管制者。联邦通讯委员会的管制主要从技术性管制、结构性管制和内容性管制三方面入手。1. 联邦通讯委员会的技术性管制
联邦通讯委员会的技术性管制主要体现在广播、电视等公共资源频率的分配上。作为独立管制机构，联邦通讯委员会在公共资源的分配上具有不可动摇的权威地位。联邦通讯委员会对广播、电视、有线电视、网络等新技术具有管理控制的权利，尤其是从技术方面控制着第一道门槛——许可证的发放。这也是联邦通讯委员会履行所有管理职能的关键。《通讯法》第301条规定，除委员会批准持有经营广播的许可证外，任何人不得使用或操作人和无线电传递的设备装置。第301（a）条要求，只有当申请人“服务于公共便利、利益及需要”时，才可向其批准发放许可证。第303条授权委员会区分不同类型的电台，规定不同类型的电台应提供的服务性质，并为各个独立的电台分配频率波段。委员会授予许可证实质上是授予在特定的频率以规定[30]的功率独家经营电台的权利。
在实际操作中，联邦通讯委员会把无线电频谱的一部分指定为“广播”使用，并进一步把“波段”细分成三部分，一部分作为标准（调幅）广播电台，一部分是频率调制（调频）电台，另一部分是电视台。由于各自的千差万别特点，联邦通讯委员会对上述三种广播采用不同的频率分配政策。
以调幅广播为例，在调幅分配上，联邦通讯委员会采用三级分配的方法，即把电台分为“清晰波道”电台、“区域性”电台和“当地”电台。“清晰波道”电台总共约有25个，以50千瓦（对每个商业调幅电台的可允许的最高功率）运作，白天覆盖的径向射线范围约为80~90英里，夜间有时可在500或600英里的距离之外收听到广播。这二十几个“清晰波道”电台受到严密防护，其他电台不得对它们进行干扰。“区域”电台通常以5或10千瓦的功率运作，它们覆盖的径向射线范围约为25或30英里；“当地”电台，这些电台的运作功率不超过1千瓦，径向射线覆盖约为8~10英里，许多此类电台只被允许在白天[31]进行广播。2. 联邦通讯委员会的结构性管制
联邦通讯委员会的结构性管制是通过所有权规定来体现的。比如在1996年之前，《通讯法》规定，不得在全国范围内拥有超过12家电台/电视台，同时受众人数不得超过25％。1996年《电信法》取消了不得在全国范围内拥有超过12家电台/电视台的规定，同时把受众人数不得超过25％提高到30％。以电台来说，1996年《电信法》按照市场规模调整了所有权上限。在一个由45家或以上商业电台构成的市场中，一个经营实体可最多拥有8家商业电台，其中提供一种调频或调谐服务的电台不得多于5家；在30~44家电台组成的市场中可最多同时拥有7家商业电台，提供同一种服务的不得多于4家；在15~29家电台组成的市场中可同时拥有6家商业电台，提供同一种服务的不得多于4家；在少于14家电台的市场规模中可最多拥有5家商业电台，提供一种服务的不得多于3家，并且经营者在这样的市场中不得占有超过50％的市场份额。3. 联邦通讯委员会的内容性管制
根据《电信法》1464条规定，“任何人利用无线电通讯使用淫秽、猥亵和亵渎的语言，处以不超过1万美元的罚款，或者不超过两年的监禁，或两者并罚。”联邦通讯委员会仅凭借这条规定对广播电视以及其他媒体的各类节目进行管理和控制。但是这是一个相当暧昧的领域，如何界定淫秽、猥亵和亵渎也是一直困扰联邦通讯委员会乃至美国法律的一个问题。早在1974年联邦最高法院就开创性的对淫秽作出了界定：普通人按照当代之社会标准认为能够引起淫欲的，具有冒犯性的，缺乏严肃的文学、艺术、政治或科学价值的东西，就是淫秽。经过30多年的发展与变化，联邦通讯委员会对于淫秽和亵渎的评判尺度并未有丝毫松懈的迹象，反而从近年来的一些案例来看更有加强的趋势。
例如，2004年2月1日，美国歌星珍妮·杰克逊在超级杯橄榄球赛半场休息时候，与同为表演嘉宾的贾斯汀上台献唱。在表演过程中，贾斯汀按照舞蹈设计的安排，扯下了珍妮的胸衣，但珍妮却并没有按照事前安排展示红色蕾丝胸罩，反而“不慎”露出半边乳房。美国哥伦比亚广播公司的编辑发现后立即切换，但镜头已出，大约有8900万观众通过电视收看了这场直播节目，引发了极大的争议。事后，联邦通讯委员会成立专门调查小组，并开始强制打压电视和广播节目中出现的猥亵内容。联邦通讯委员会对美国哥伦比亚广播公司的20个子电视台开出的罚单总金额高达55万美元，创下广播电视史上罚单[32]的最高纪录。二、全球经济下的市场促进者
为了更好地进行管理与指导，使整个联邦通讯委员会的工作更具系统化，联邦通讯委员会每隔3年就制订其战略计划。从1996年之后，联邦通讯委员会共制订了三次战略计划，即1997—2002年媒体战略、1999—2004年媒体战略、2003—2008年媒体战略。联邦通讯委员会在《为21世纪塑造新的联邦通讯委员会》一文中对于其目标做了较为明确的规定：根据1996年《电信法》建立起来的促进竞争、放松管制的通信模式基于两个主要目标：充分竞争的市场，使得每一[33]个美国人更加方便地享受现有的和未来的通信服务。
进入21世纪的媒体市场已具有了前所未有的发展机遇，人们对多样性、个性化的追求，技术的日新月异，都使竞争开放的市场显得十分的重要。联邦通讯委员会通过战略性的调整也在悄悄地发生着改变。从1999—2004年战略计划与2003—2008年战略计划来看，为了适应新的变化，联邦通讯委员会力推改革，改变原有的传统技术路线，即有线、无线、卫星、广播和电缆通信设计结构，而采用新的形式，因为技术的融汇和人为进入壁垒的拆除，使这些产业之间的界限十分模糊，甚至渐渐消失。
2003—2008年战略计划中媒体的总目标是修正有关媒体管制的法规，以利于新技术的及时开发和传播，促进有利于市场竞争的所有[34]权格局的形成，推动向数字传播模式转变。对于所有权格局的形成，联邦通讯委员会一改以往管制者的身份，而是不断顺应新的需要进行不断的政策调整。
根据1996年《电信法》，“在同一个划定市场内，广播电视持有人不能同时拥有这两种媒体形式”。如当时的福克斯电视网已购买下了《纽约邮报》，这种购买活动得到了特许，原因是如果不这样的话，这家纽约最老的报纸将面临财政困难。1996—2000年间，各大媒体公司也对该项规定提出了疑问，随着兼并案的不断发生，联邦通讯委员会不得不在2000年改变了该规定。随着联邦通讯委员会对媒体规定的解除，新一轮的兼并高潮再次掀起。
作为美国独立管制机构，联邦通讯委员会从成立之初便在发挥着对整个传媒产业不可估量的影响与作用。由于其特殊的职能与地位，联邦通讯委员会具有特有的通过管制法规的制定来管理和监督传媒产业的作用。在联邦通讯委员会政策制定过程中，利益各方通过联邦通讯委员会提供的不同渠道进行各自的利益表达。联邦通讯委员会在政策制定过程中，公共利益和商业利益是影响联邦通讯委员会的两极，在两者之间的平衡与选择异常艰难。因此，联邦通讯委员会的政策制定是一个利益综合的过程，也是追求自利的过程。20世纪末的传媒管制的新理念，体现的也是美国在全球化时代追求国家利益、信息称霸全球的自利理念。注释[1]Breyer S G．Administrative Law And Regulatory Policy——Problems，Text，and Cases．Aspen Law & Business，1992．34．[2]［美］唐纳德·M．吉尔摩、杰罗姆·A．巴龙：《美国大众传播法：判例评析(下册)》，梁宁等译，621页，北京：清华大学出版社，2002。[3]319 U．S．190，63S．Ct．997，87L．Ed，134 (1934)．[4]Code of Federal Regulations，Title 47，Chapter1，from subpart 1.399 to subpart 1.430．[5]Philip M．Napoli：《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》，边明道、陈心懿译，269~281页，台北，扬智文化，2005。[6]Philip M．Napoli：《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》，边明道、陈心懿译，281~290页，台北，扬智文化，2005。[7]王俊豪等：《美国联邦通讯委员会及其运行机制》，96~97页，北京，经济管理出版社，2003。[8]王俊豪等：《美国联邦通讯委员会及其运行机制》，98页，北京，经济管理出版社，2003。[9]Philip M．Napoli：《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》，边明道、陈心懿译，台北，扬智文化，2005。[10]Powe L A，Jr．American Broadcasting and the First Amendment．Berkeley：University of California Press，1987．[11]根据FCC网站信息整理。[12]Philip M．Napoli：《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》，边明道、陈心懿译，281~283页，台北，扬智文化，2005。[13]Olufs，III D W．The Making of Telecommunications Policy．Boulder，Co：lynne Rienner，1999．98．[14]Philip M．Napoli：《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》，边明道、陈心懿译，277~278页，台北，扬智文化，2005。[15]［美］本·H．贝戈蒂克安：《媒体垄断》，吴靖译，16页，石家庄，河北教育出版社，2004。[16]作者是弗德汉姆大学(Forham University)传媒管理系副教授，该书中译本：Philip M．Napoli：《传播政策基本原理：电子媒体管制的原则与过程》，边明道、陈心懿译，台北，扬智文化，2005。[17]http://www.bnet.fordham.edu/public/comm/pnapoli/stakehol.htm．[18]U．S．Patent Activity Calendar Years 1790 to the Present．http://www.uspto.gov/web/offices/ac/ido/oeip/taf/h_counts.pdf．[19]杨生茂、陆镜生：《美国史新编》，327页，北京，中国人民大学出版社，1991。[20]McChesney R W．The Debate Over Public Policy and the Emergence of Commercial Broadcasting in the United States，1927—1935．[21]Nockels E N．Public Interest，Convenience and Necessity and Last of the Public Domain．1936．13．[22]The Voice of Labor，American Federationist 37，April，1937．[23]Constant Retreat：the American Civil Liberties Union and the Debate
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]