作者：李敏,朱晓熔
出版社：清华大学出版社
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公安绩效管理理论与实务试读：
前言
人力资源是第一战略资源。如何发挥人的工作主动积极性、高效完成组织任务是各个组织必须解决的问题。随着我国政府职能从“管理型”向“服务型”的转变，政府和民众对公安部门的工作提出了新的要求。全面推进和加强公安绩效管理，无疑是推进公安队伍管理和各项公安业务发展的重要方法，是真正提升公安绩效水平的有效举措，更是科学发展观在公安工作中的具体体现。绩效管理是对部门、个人工作的价值评价，确定、区分部门或个人对组织目标贡献大小。价值评价有多种办法，如何科学地、富有成效地推进公安绩效管理，真正体现公安绩效管理的卓越功效，达到推动公安各项工作和全面提升公安绩效水平的目的，是各级公安机关决策者思考和研究的重要问题。
自1995年国家陆续出台《中华人民共和国人民警察法》、《人民警察警衔条例》、《公安机关督察条例》、《公安机关组织管理条例》、《人民警察内务条令》等法律规章制度，公安部门的管理有了清晰的依据。1993年，我国颁布了《国家公务员暂行条例》，对公共部门绩效考核的内容和标准、方法和程序、考核结果的使用以及考核机构等方面进行了具体规定。1994年3月，国家人事部颁布了《国家公务员考核暂行规定》，至此，我国公共部门绩效考核的框架基本形成。《中华人民共和国公务员法》自2006年1月1日起施行。它的颁布实施对公务员考核做了纲领性的规定。《公务员法》第五章关于公务员考核规定： 我国的公务员考核“按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。针对公安队伍的特性，本书以“完善公安绩效管理，提高人民警察服务能力”为导向，以适应政府职能转变为出发点，借鉴平衡计分卡中平衡协调、战略统一、目标多元、动态发展、统筹激励等先进理念，构建科学合理的基层公安管理绩效评估指标体系，从而促进“服务型”公安行政模式的建设。
本书的创新之处体现在两个方面： 一是撇开了“全能型警察”的不现实要求，提出按岗配置人民警察，提出专业化的发展路径，根据岗位要求对人民警察进行考核，同时，对考核内容进行分类，并依据公安职能对这些公安业务确定不同权重；二是对绩效管理方案的使用进行编程。
在本书编著的过程中，作者进行了如下分工，第1～3章是由冷勇撰写；第4章和第5章由陈小锋撰写，第6章和第7章由李章森和舒畅共同撰写，第8章和第9章的主要部分由谢碧君撰写，其中9.11节由科泰华软件有限公司李彬撰写。全书由李敏拟定提纲，谢碧君协助李敏统筹全稿，冷勇负责校对。
此书得以完成要非常感谢江西省科泰华软件有限公司朱晓熔、吴非两位先生的帮助，感谢九江市庐山公安分局冯春及相关领导的支持。并对书中引用的文献的创作者表示感谢。
限于作者水平，本书恐难尽如人意，不当之处，诚望读者批评指正。编著者2014年3月于蛟校园第1章 绪论1.1 问题的提出1.1.1 公安部门绩效管理背景
21世纪是知识经济的时代，人力资源成为国家、企业、各种组织的第一战略资源，人力资源的地位和作用也日益突出。国家的竞争、企业的发展、组织的成长都需要人才。绩效考核是发现人才、使用人才的关键和依据，是人力资源管理必不可少的重要环节。通过绩效考核，能够使组织成员找出差距，确定发展方向。同时，组织也能够对部门成员薪酬、奖惩、培训、晋升提供依据，从而促进组织健康、有序发展。
政府绩效评估在20世纪80年代进入了一个新的高潮，绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分。20世纪90年代，政府绩效评估的焦点逐渐转向了效益和人民满意，政府服务质量被提到了重要地位。现在英国、美国、丹麦、荷兰、芬兰、挪威、加拿大、新西兰、澳大利亚、韩国、日本等许多国家都把绩效评估作为政府改革的“突破口”和“利器”。绩效管理成为政府推进各项改革的“总抓手”。
我国的政府职能正在由过去的“管理型”逐渐向“服务型”转换，为适应这种转变，我国公安机关正在努力进行科学的绩效管理，以推动公安工作向高效率、高质量的方向发展。但是，公安部门中原本存在的某些警员素质低、服务意识差、办事效率低下等问题，已严重影响了公安部门维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任，同时也破坏了公安部门和民众之间的和谐良好关系。所以，规范公安部门人员行为，提高人员素质，改善公安与民众关系，提升公安部门形象既是公安部门新的任务和要求，也是民众的强烈呼声和期望。
随着中国不断地融入世界经济体系当中，中国政府正在不断地深化体制改革，提高行政效率，降低行政成本，行政效能有了大幅提高。公安部门也不例外，但是由于没有建立起适合公安部门绩效考核制度，在管理过程中资源配置存在着诸多不合理之处，造成管理的内部不公平，从而影响了人民警察的工作积极性，也影响着公安队伍建设。1.1.2 公安部门绩效管理现状
公安部门同其他政府部门一样，其绩效价值取向凸显群众和社会公共利益。为使民警绩效最大限度地符合群众需要和社会要求，体现公共价值，需要对公安民警实行绩效管理，把绩效管理的基本理念与公务员制度有机地结合起来，以“绩效”为主线，以考核为切入点，实现对公安部门绩效的动态管理，增强部门人员的工作积极性，促进公安工作开展。
近些年来，全国各地的公安机关都在积极探讨民警绩效考核的问题，纷纷出台各类考核规章制度，有些做法已经取得了很好的经验，推动了公安队伍的长足发展。从总体上看，当前公安部门主要推行目标管理绩效考核机制，评估公安工作绩效的普遍做法是由上级公安机关制定考核办法，以年度为单位对下级公安机关的队伍建设、业务工作、执法质量等工作进行考核，按照考核办法设定的内容，逐项对照后，达到的计分、达不到的扣分，最后以得分来衡量该公安部门一年的工作情况。
在具体工作中，我国现在的公安部门绩效考核的主要做法是实行等级化考核。所谓等级化考核，就是以健全完善岗位目标责任制为主要内容，通过对不同警种单位、不同岗位民警的工作任务和岗位职责进行量化分解，记分考核，以分定等，兑现奖惩而建立的一种公安队伍管理新机制。等级化考核分采取分级管理，分层进行的流程。如天津公安厅将派出所的等级分为三个，而民警的等级分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等级，等级化考核的流程如图1-1所示。图1-1 实行等级化考核步骤
其中等级考核具体做法如下：
单位等级评定。根据年度考核综合成绩高低，确定优秀、合格、不合格单位。（1）优秀单位按30％比例确定，确定8个优秀单位，按照考核成绩高低顺序自然产生。（2）凡有下列情形之一的，实行“一票否决”，定为不合格单位：
①单位民警有被追究刑事责任和受党内严重警告、行政记大过以上处分或被辞退的；
②单位民警有违反公安部“五条禁令”或自治区“三不准”的；
③对民警违法违纪单位故意隐瞒不报、不查处的；
④发生重大失职、渎职责任事故或出现重大泄密事故的；
⑤在公安厅组织的“综合测评”中，民警对本单位领导班子测评的不满意率高于60％以上的；
⑥被公安部、自治区有关部门予以“一票否决”的；
⑦在考核工作中弄虚作假且情节严重或考核成绩达不到70分的。（3）被考核单位符合下列情形之一，实行“一票否优”，取消“优秀”等级评定资格：
①单位领导班子成员违纪，尚未达到“一票否决”标准的；
②民警违纪率达到2％以上，尚未达到“一票否决”标准的；
③在公安厅组织的“综合测评”中，民警对本单位领导班子测评的不满意率高于30％，尚未达到“一票否决”标准的。（4）其他为合格单位。
对因队伍管理不善，政令、警令不畅或重大信息报送不及时等原因，出现严重后果的，经厅考核办研究，可作为“一票否决”或“一票否优”情形。
个人等级评定。对部门正职（包括政委）的考核每季度评定一次等级，对民警每月评定一次等级，结果均分为ABCD（优秀、称职、基本称职、不称职）四级，其中A级比例占20％。年度考核结果，根据平时考核分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等级（事业单位民警和工勤人员按优秀、合格、基本合格、不合格确定等级）。（1）优秀：正确贯彻执行党的路线、方针、政策，模范遵守国家法律、法规和规章制度，工作勤奋，业务熟悉，完成任务出色，年度考核成绩为A级。（2）基本称职（基本合格）：凡有下列情形之一的，年度考核确定为基本称职（基本合格）等级。
①工作责任心不强，责任差错在2次以上并造成不良后果的；
②违反工作时限要求，贻误工作2次以上并造成严重后果的；
③因直接责任事故造成公共财物或他人财物损失达1万元以上3万元以下并造成不良影响的；
④在执行公务中吃、拿、卡、要、报，接受影响公正执行公务的宴请或因对方未满足本人私欲有刁难、报复行为，被举报一次并查实的；
⑤酗酒滋事、违反行为规范，造成不良影响的；
⑥旷工或无正当理由逾期不归连续超过3个工作日或一年内累计超过10个工作日的。（3）不称职（不合格）：凡有下列情形之一的，直接定为不称职（不合格）等级。
①工作责任心不强，责任差错在3次以上并造成后果的；
②有贪污、盗窃、行贿、受贿、威胁、敲诈行为的，或利用职务便利为自己或他人谋取不正当利益的；
③工作效率低，办事拖拉、推诿，贻误工作3次以上并造成严重后果的；
④因直接责任事故造成公共财物或他人财物损失3万元以上并造成不良影响的；
⑤在执行公务中吃、拿、卡、要、报，接受影响公正执行公务的宴请或因对方未满足本人私欲有刁难、报复行为，一年内被举报2次并查实的；
⑥参与赌博、迷信、色情等活动，或因酗酒滋事等严重违反社会公德行为，被有关部门处罚或告知本单位的；
⑦旷工或无正当理由逾期不归连续超过5个工作日或一年内累计超过15个工作日的。（4）其他为称职（合格）等级。
等级化考核采取量化评分的办法，民警排名一目了然，简单易行，便于掌握，运行成本较低，在一些地方得到了广泛应用。
在考核载体方面实行网上绩效考核。随着信息技术的迅速发展和广泛应用，目前，我国很有多地方公安机关都在推行民警网上绩效考核制度。网上考核适应了信息社会发展的需要，改进了队伍管理结构和工作流程，提高了绩效管理自动化水平，实现了考核数据共享、即时反馈、考核过程和结果透明等目标。
传统的手工考核方式不仅费时费力，而且在考核信息运用方面也存在很大的局限性。网上考核是一种以公安内部综合信息网为依托，以量化考核为主要手段的全新绩效考核方式。
不同地方、不同规模的公安机关，其网上信息系统的模式各有不同。一般来讲，网上绩效考核系统均有数据录入、查询统计、绩效考核、意见反馈、系统设置等功能模块，分别用于执行考核记录的录入、修改和审查、考核数据的比对和分析、投诉意见的提出和反馈、权限密码设置等功能。“绩效考核”模块是其中最重要的功能模块之一，是民警进行考核操作的主要平台。民警在任何一台接入公安网的计算机上登录网上绩效考核系统，即可按分配的权限独立进行考核操作，并由系统自动完成数据登录、结果计算、报表生成和查询统计等工作。这种考核方式，具有考核操作简便、推广成本低、考核过程公开、考核数据较可靠等特点，既减少了人为因素的干扰，又提高了考核效率。
公安机关绩效考核制度的探索与实践，尽管这些做法还有不成熟和不够完善的地方，但为公安队伍建设、建立公务员管理长效机制建设积累了丰富的经验。随着公安部门正规化建设的深入，公安部门绩效考核的做法将日趋科学、合理、有效。
目前公安部门绩效考核理论和实践都还在起步阶段，都会存在一些问题，这些问题都是绩效考核制度改革的重点和难点，也是绩效考核制度改进的方向。下面介绍公安部门的绩效考核问题。（1）公安部门绩效考核还缺乏制度性设计。当前，公安部门绩效考核多处于起步发展阶段，考核制度中借鉴模仿的成分较多。有些公安部门热衷于盲目追捧和跟风，而不考虑该理论和方法对民警是否适用。考核不仅流于形式，而且浪费人力、物力、财力和时间。各地公安部门在考核内容和标准的设置上，多是照搬上级规定或其他公安部门经验做法，因地制宜建立考核制度的相对较少。目前，多数单位的绩效考核还停留在事后考核阶段，还没有上升到全面绩效管理的层次，考核效果相对有限。（2）考核内容不能客观地反映实际绩效。第一，考核要针对岗位职责权限进行。当前，公安部门职位分类还没有明确的划分标准，有些岗位界线模糊，各地公安部门对岗位职责权限的划分多为领导经验判断，有些还存在严重的重叠交叉问题，这势必影响绩效考核的客观准确性。第二，有些单位并不掌握考核民警绩效应该考核什么，没有对组织战略规划、业务流程、发展阶段及单位和民警特征进行分析研究，而是生搬硬套领导命令和上级文件，考核内容很不规范，如把层层分解的招商引资任务、协助其他行政部门从事的非警务活动等列入考核范围。第三，有些单位绩效考核的内容还不够全面，内部测评内容多，外部测评内容少，不少单位还没有把群众满意率、社会综合评价指标等列入考核内容。（3）考核标准和考核方法还不够科学。第一，在考核标准上，存在两种错误倾向。一种是过分强调绩效的性质特征，突出操作简便易行，偏向定性考核；如评语式考核；另一种则过分强调绩效的数字特征，突出考核的客观准确性，偏向定量考核，如考核立案/破案数、刑拘/逮捕数等。两种倾向都有其片面性，只有把定性考核与定量考核合理地搭配起来，考核结果才会准确有效。第二，在考核方法上，有些单位考核还是限于传统的人事考评方法。考核效率和科学性难以保证，特别是有的地方还是手工考核，操作周期长，程序烦琐，投入人力多，运行成本很高。一些单位的考核程序没有规范化，存在很大的随意性，比如简单地以民主推荐票数确定考核等级、优秀等级轮流坐庄等，完全失去了考核存在的意义。（4）评价主体相对单一考核过程相对封闭。当前，公安部门绩效考核主要以内部考核、上级考核为主，考核操作程序相对封闭、神秘。而作为直接反映公安部门绩效优劣的群众评价和社会评价，还没有得到有效、普遍地应用，社会群众对绩效考核的监督、指导、评价和促进作用没有得到充分发挥。群众评价包括群众安全感、群众对民警工作的满意程度、群众对民警重点工作的评价及警民关系等；社会评价包括犯罪情况调查，治安状况调查、被告人调查和群众安全感调查等。这些指标都能反映出群众对民警工作是否满意。公安工作是否满足社会需要。没有群众和社会评价来检验公安部门的绩效，就难以保证公安部门努力工作取得的绩效就是群众和社会的真实需要，得不到群众和社会的认可，绩效考核就会失去意义。（5）考核结果不合理使用现象突出。第一，在利用考核结果进行奖惩方面，一些单位考核结果仅仅用于调整工资，考核制度上规定的奖惩措施，考核结束后往往得不到兑现，绩效考核结果好的没有奖励，差的也没有惩戒，特别是年终奖励。一些单位还是由领导凭长官意志决定，绩效考核结果没有发挥依据作用。第二，在利用考核结果改进绩效方面，一些单位绩效反馈方式简单，只是简单地公布考核名次或考核等级，许多民警不清楚个人绩效优劣的具体情况，特别是绩效较差的民警不清楚下一步如何提高绩效。这主要是因为大部分单位还没有建立起绩效面谈制度，没有领导或绩效考核工作人员告知民警工作上的优缺点以及努力方向。上述问题反映出各地公安民警绩效考核制度建设发展还不平衡，绩效考核体系建设还不够统一、规范、科学，在设计考核指标、标准上，在选择考核程序、方法上，在考核监督管理上离现实需要还有差距，需要借鉴新公共管理理论、企业考核做法、国外警察考核经验等来进一步修改和完善。（6）绩效沟通较差。考核结果只是告之被考核人民警察，对于查找原因，探讨改进工作对策，这种工作做得简单且效果较差，不利于下一轮工作改进。
我国公安部门在绩效考核中出现的这些问题并不是独立的现象，它与考核的导向、公安部门的管理水平、公安部门绩效评估存在的障碍等方面都有关系，是多种因素综合作用的结果，如果从深层次角度来看，具体表现为：（1）体制性障碍。制度往往被认为是绩效考核失败的深层次原因之一，这不无道理，因为它是构建各种人事工作的平台和基础。在我国，影响公安部门绩效考核的体制性障碍主要是公安部门管理权限的过分集中和政事统一的管理模式。由于缺乏对领导干部用人权的制约和监督机制，人事管理工作不是通过合法、民主、科学的程序进行，而是凭着一句话、一个指示、一纸公文得到解决的。过分集中的权力打破了人才同台竞技的平台，任凭领导的意愿确定人才的优劣和功绩，形成了“人人跑关系，争表现，忽视工作绩效”的现象，使组织的竞争机制瘫痪。同时，根据管理学原理，这种政事统一的管理模式存在不利于公务员管理的因素，尤其给绩效考核带来一些困难。公安部门从事微观层面的管理和技能工作，因此，其考核目标、内容、方式、标准都应区别对待；否则，就会给考核带来一定的混乱，达不到有效考核的目的。（2）中国传统的文化观念和思想制约了公安部门的绩效考核的实行。政治文化对于推行现代绩效管理以及进行公安部门绩效考核成效也是有极大的影响。第一，我国是文明古国，自古传统重伦理道德，以儒家文化为主，重“人治”，最高理想就是修身、齐家、治国平天下。这也是当今公务员首要的行为准则，而对科学、客观、以数字考核为基础的现代化绩效考核管理方面，起歩比西方发达国家晚了三十多年。第二，虽然我们已打破了两千多年来传统的封建主义和政治文化，又逐渐吸收西方发达国家的法治社会、市民社会、民主理念的思想，但传统的专制思想、集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性渗透到社会的每个角落，植根于每个中国国民的思想观念中。这使得中国非常注重“人治”观念，当前政府中的官本位思想、机会主义、平均主义倾向就是“人治”观念盛行的表现。在“人治”观念浓厚的环境下，对公安的绩效考核的影响是很大的，人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的考核标准而成为左右考核的主要因素，而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效考核理念难以深入人心。这样一来，我国的公安部门绩效考核工作一直徘徊在比较低的水平，难以有所突破。（3）公安部门本身的特殊性，使某些工作考核标准难以量化，制约了绩效评估的开展。行政机关的产出多数是服务，公安部门也一样，对公众提供的也是服务，这是一种非有形的物质产品，服务的无形性、不可储藏性只能在提供者和接受者的互动过程中才能得以实现。不像企业有产量、数量等具体的工作目标，可以分解，可以逐月、逐日，甚至可以逐时进行量化考核。同时，由于公安部门具有专政和管理的双重职能，警察队伍集行政管理性和实战性于一体，既不同于一般行政机关公务员管理，也不同于军队，其工作有特殊性，这给公安工作的评估量化带来了很大的困难。（4）考核方法的不合理，严重影响了考核的实效。这一方面反映了公安队伍绩效管理理论修养方面的某种程度不足，也反映出考核办法与本部门水平不相适应的情况。长期以来，各级公安部门在绩效考核方面进行许多有效的尝试。对考核方法，也提出了多种有效的方案。但是总的来看，多数公安部门在制定考核方法上，仍存在着“重内部考核，轻社会考核”现象，致使内部考核和社会考核未能做到科学的结合。同时，从各地公安部门的绩效考核实践来看，目前公安部门的绩效考核由于追求全面性，使管理目标、考核指标过细、过多，造成考核成本过高，耗时费力，对公安一线工作冲击过大，缺乏可持续性，致使一些公安部门在推行绩效考核的过程中，由于上述各方面的原因，而不得不淡化考核，使绩效考核成了半截工程，流于形式。（5）考核过程出现的偏差使考核结果未能得到真正认可和运用。第一，考核能否真正达到奖优罚劣的作用，关键是考核结果能够得到领导和民警的认可。领导和民警是否能够以结果为依据，以结果为标准。在实际工作中，由于操作过程中量化不科学，方法不合适或其他人为的因素，造成考核结果的产生不够科学、不公平、不公正。因而，领导和民警对考核结果的产生持有怀疑态度，信任度不高。第二，考核能否调动人的积极性主动性，与考核结果能否得到运用、能否和民警的晋升、奖励等密切相关，但是由于公安部门受到编制、民警个人意愿、晋升规定等因素的制约，现有评估结果并不能真正与用人、奖惩结合起来。
总之，公安部门绩效考核制度中存在的问题，既有社会风气、管理方式、考核方法上的问题，也有人员素质上的问题，在各种不利因素的共同作用下，造成了一些不利于绩效考核，不利于提高公安部门积极性，不利于公安队伍发展的问题。只要有针对性地对存在的问题加以整改，就能够逐步消除公安部门绩效考核中的不利因素和消极影响，公安部门绩效考核制度就能日臻完善，充满生机和活力。1.1.3 研究价值
随着改革开放的深入，人民生活水平不断提高，也出现了一些不稳定的因素，影响着我国社会稳定和高速的发展。公安部门的作用就是为人民提供安全稳定的社会生活环境，保障人民群众的切身利益。公安部门的一举一动都影响着我国政府形象。为了能够提高这支队伍的积极性，激发这支队伍的活力，研究公安部门绩效考核具有其重要的意义。
上面分析了公安部门的绩效考核背景和绩效考核的现状，发现我国公安部门的绩效考核无论是理论方面还是实践方面都存在着一定的问题，也分析了这些问题的原因。所以，下面在分析现状的基础上，结合最新的研究成果和经验，为公安部门的绩效考核提供一个更加科学、更加完善的考核制度。具体而言有以下几方面的意义：
1. 理论价值（1）发展和完善了我国在公安部门绩效考核方面的理论研究。这里以公安部门绩效考核的现状和问题为切入点，结合最新的研究成果和经验，提出了一个全新的绩效考核制度，有利于对公安部门绩效考核的实践提供理论指导。（2）本文在绩效管理的理论指导下，结合公安部门的实际，提出了公安部门在绩效管理方面的类型、原则、方法和技术。
2. 实践价值（1）公安部门绩效考核是科学管理的基础。公安部门作为公务员的一个特殊系列，它的管理制度也是由录用、考核、职务任免、升降、奖惩、培训、交流与回避、工资福利、辞职辞退、退休等制度构成。要正确地贯彻实施好各项制度，就要对部门进行全面考察，做出客观公正的评价，为部门的科学管理提供依据。否则，就无法对部门人员的政治素质、专业知识、工作能力和工作实绩等情况做出恰当的评价，也就无法区别每个警员的个体差异，对他们的奖惩、培训、晋升、调资、辞退等进行科学管理就无从谈起。（2）公安部门绩效考核有助于激发队伍活力。通过绩效考核，实事求是地对民警做出客观公正的评价，分清功过优劣，根据考核结果实施科学管理，奖优罚劣，激发公务员的竞争意识，能者上，平者让，庸者下，从而有效地激发队伍活力。同时，按照职位分类和岗位职责考核，能够使公务员进一步明确岗位权利、义务、责任以及工作程序，解决职责不清、推诿扯皮、官僚主义等效能低下问题，激发警员工作积极性和创造性，提高工作绩效。（3）公安部门绩效考核有助于加强和改进队伍建设。考核是了解掌握警员素质优劣、才能高低、贡献大小的重要手段。通过日常考核、定期考核和年度考核，能够发现人才，淘汰庸才，确保德才兼备的公务员得到提拔重用，不称职的降职、免职、辞退或被清理出公务员队伍，使民警队伍不断处于新陈代谢、吐故纳新、生机勃勃的运行状态。同时，通过座谈、征求意见、民主测评、民主评议、民意测验等考核形式，使每一个警员置身于其组织内部监督和社会群众监督之中，有利于促进他们模范遵守党纪国法，依法履行权力，有利于改进工作作风、密切群众关系，有利于克服官僚主义，防止以权谋私等违法违纪行为。（4）公安部门绩效考核有助于促进和谐社会建设。构建和谐社会需要稳定、安宁的社会环境。稳定是和谐的前提，安居乐业是构建和谐社会的第一要件。公安部门作为维护稳定的专门力量，履行维护社会稳定的职责义不容辞，保障群众安居乐业责无旁贷。公安部门能否胜任建设和谐社会的历史重任，关键在于有一支高素质、高效能的公安队伍能够积极承担起各项政治和社会责任。公安部门绩效考核将打击犯罪、管理社会，服务人民的职责细化为具体的绩效行为，通过考核和监督民警履行职责、完成任务情况，全面提升公安队伍执法素质和执法能力。公安民警履行职责、完成任务的情况，其实是在为建设和谐社会贡献力量，绩效考核的成绩是以公安部门为参照，也可以说，就是在建设和谐社会中贡献的多少。公安部门绩效考核实际上就是公安部门衡量民警建设和谐社会所做贡献的工具，促进民警积极为建设和谐社会贡献力量的载体。
总之，研究公安部门的绩效考核管理，充实了绩效考核管理理论，完善公安部门的绩效考核制度。同时，有助于建设一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的高素质的公安队伍，有利于建设“学习型、创新型、服务型、高效能”的公安部门。1.1.4 研究的主要概念
1. 绩效管理概述
所谓绩效管理，就是指为了达到组织的目标，通过计划、组织、指挥、协调与控制以及“持续开放的沟通过程”，将组织目标与团队的个人相连接，激活和促进众多的评估价值创造要素，形成强大的内驱力和拉动力，不断地推动团队和员工个人做出有利于目标达成的行为，最终实现组织整体绩效的提升，创造组织所期望的价值和产出。
从实质来看，绩效管理的出发点与终点都是通过组织的整体绩效，使组织得到更好的生存与发展，其环节上至组织宗旨、发展目标、战略和计划，下至职务发展、组织效率。概括起来，绩效管理工作是一种让员工完成各自工作的提前投资，通过绩效管理，员工们可明确组织希望他们做什么，可以做什么样的决策，必须把工作做到什么样的地步，何时组织必须介入。从根本上来说，绩效管理是将组织和个人的目标联系或整合，以获得组织效率的一种过程；是对所要达到的目标建立共同理解的过程，也是管理和开发的过程。
完整的绩效管理是包括绩效计划、绩效监督、绩效评估、绩效沟通与绩效改进的系统管理活动，在这个过程中，它不仅强调达到绩效结果，更要强调通过计划、分析、考核、反馈等环节达成结果的过程。绩效考核只是绩效管理过程中重要的一个环节。
2. 绩效考核概述
绩效考核是绩效管理的重要环节。绩效考核是指一个组织采用一定的方法，对其成员的工作岗位进行标准化描述，以制定的某一标准为依据，对成员的工作行为和工作结果进行考核，并依据标准进行衡量其工作完成程度的一种考核办法。
绩效考核的目的一是通过成员完成工作标准来完成组织目标；二是通过考核发现员工工作过程中存在的不足方面，通过对这些不足的方面进行改进来提升员工的工作绩效；三是通过对成员完成工作难易程度的分析，不断改进考核标准，使整个组织完成新的目标。
3. 绩效管理内容
第一，制定工作目标。工作目标是某一时期组织的所有工作内容，并根据组织总体工作目标制定个人工作内容和工作计划，进而明确个人工作的目标、任务等。第二，设置指标体系。制定考核标准，设计完整的指标考核体系，注意指标要具有普遍性、客观性和可操作性，要适合考评对象，尽量具体详细。第三，开展考核工作。在考核工作中，要以事先确定好的考核标准为依据，及时收集的个人工作信息，进行客观全面地考核。第四，考核结果的反馈。考核只是一种手段，其根本目的为了提高员工绩效，更好地实现组织目标。因此，要建立反馈机制，通过负责考核监督工作的领导针对考核结果跟员工交流，使员工了解自身工作的不足的原因，改善工作状态，更好地完成工作，如图1-2所示。图1-2 绩效管理过程
4. 公安部门的绩效管理概述
运用绩效概念来衡量公安部门活动的效果，其不单纯是一个政绩（破案数、各种打击犯罪指标）层面的概念，还包括公安部门的投入成本、公安系统整体效率带来的人员办事效率、公安人员在促进政治稳定、社会进步、社会发展中发挥作用的含义。
随着我国改革开放的深化，经济体制和政治体制都不断地在向前推进，作为政府组成部门的公安部门的职能也应不断地进行调整，职能的变化必然会带来公安部门绩效考核内容上的调整。公安部门绩效总体上包含对经济、社会、政治三个方面的要求。
1）经济绩效
公安人员经济绩效就是在日常的执法和服务活动中维持和促进所辖区域经济持续发展上所起的作用。
2）社会绩效
公安人员的社会绩效是保持本辖区内经济发展基础上的社会全面进步方面所起的作用，包括保持社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐协调，没有明显的对抗和尖锐的冲突。
3）政治绩效
政治绩效是指公安人员在所辖区域内维护社会政治稳定方面的表现。包括宣传党的方针路线政策，能够坚决地维护国家统一和民族团结，这是对公安人员最核心的能力要求。
在新的形势下，公安部门追求的目标不再是单一的，呈现出多样性，其表现为不同地域的公安部门以及不同层级的公安部门追求政治、经济、社会等不同性质的目标，甚至同一部门在不同时段追求多重目标经常发生变化。同时，行政管理绩效与企业绩效有很大不同，在投入和产出的测量上，行政管理绩效的确定与度量都十分困难。因此，如果量化为硬性指标来对公安人员的绩效进行测定，存在着客观上的困难。此外如公安人员的素质和道德水平、保障社会公正等，也为公安部门绩效的测定带来了一定的难度。1.1.5 研究思路与逻辑框架
1. 研究思路
本书是从公安部门绩效考核的现状出发，反思其中的问题和分析其原因，在总结国内外最新的公安部门绩效考核理论和实践经验的基础上，提出一套全新的、科学的、完善的公安部门绩效考核体系。
第1章，主要介绍公安部门绩效管理背景、公安部门绩效管理现状、研究价值、研究的主要概念、研究思路与逻辑框架和研究方法。
第2章，绩效考核类型、原则、方法。主要有公安部门的绩效考核类型、绩效考核原则、绩效考核方法，进一步分析了公安部门在建立绩效考核体系之前必须说明的理论基础。
第3章，国外公安部门绩效管理经验及启示。对国外公安部门的绩效管理方面的经验进行分析、总结，提出对我国公安部门绩效管理的启示，为后面将要介绍的公安部门绩效考核体系的建立提供相关的实践经验。
第4章，公安部门绩效管理体系设计原理。首先提出公安部门绩效考核体系的流程，总领下面将要介绍的绩效考核体系。其次，介绍整个绩效考核体系设计的原则，清晰地界定体系设计必须遵循的各种条件。再次，介绍体系设计的目标，用一个明确的目标来指导体系的设计，使体系的设计更加具有方向性。
第5章，公安部门职位分析。
第6章，职位评估能级。
第7章，考核指标体系。
第8章，绩效考核结果。
第9章，某市公安分局考核方案。
2. 研究的逻辑框架
研究的逻辑框架如图1-3所示。图1-3 研究的逻辑框架1.1.6 研究方法
在撰写本书的过程中，我们认真学习公安部门绩效考核管理等相关的理论知识，并借鉴国外成功的经验作为支持本书论点的依据，通过浏览大量的期刊来收集相关的比较客观的资料，结合公安工作的实践活动来验证理论、发现问题和解决问题。分析方法将采用文献研究、案例法、理论与实践相结合、问卷调查法等方法来研究公安机关绩效评估方法，以期达到提高分析、解决问题能力的目的。（1）文献研究。广泛收集国内外有关公安部门绩效评估方面的文献资料，进行分析研究，并不断跟踪新的信息动态，从理论和技术方法上系统地研究公安机关绩效考核的相关问题。（2）案例法。通过公安机关管理中的具体案例，发现问题，将绩效评估的相关理论渗透到具体问题的分析和寻求解决方案的过程中，确定解决问题的方案。（3）理论与实践相结合。本书将以绩效评估的理论为基础，力求在理论和实践上较全面地研究我国公安部门绩效考核存在的问题，并努力寻求解决相应问题的方法。（4）问卷调查法。在构建绩效评估指标时，通过向特定对象发放调查问卷，结合统计学的相关理论，对绩效评估指标进行筛选，最终确立公安机关绩效评估指标。第2章 绩效考核类型、原则、方法2.1 绩效考核类型
绩效考核是绩效管理的重要环节，分析绩效考核的不同类型，可以为公安部门的绩效考核提供不同的分析视角。在我国现有的绩效考核的类型中，从不同的方面可以有不同的类型。
从考核对象来看，可以分为个体绩效考核和组织绩效考核。个体绩效考核是指基于事实，有组织的、客观的对雇员的特性、资格、能力、业务态度、工作适应性及对组织的贡献所做出的评价。组织绩效考核是指运用科学的方法、标准和程序，对组织的经济、效率和效益做出尽可能准确的评价。
按考核的内容，可将绩效考核分为综合考核与单项考核。综合考核是相对于单项考核而言的。单项考核，是指对某一具体经济现象，这种评估一般选择能反映其特征的指标进行描述。综合考核是指对某些复杂现象或综合现象的考核。这些现象往往是一个复杂的各个子系统状况的综合反映，综合评估就是将各子系统的状况加以合成，用以描述整个系统的基本特征，使人们获得整体的认识。
按考核的层次，可将绩效评估分为整体考核、部门考核和个人考核。整体考核就是对整个组织进行考核。部门考核就是对组织中的各个部门进行考核。个人考核就是对个体进行考核。
按考核的指标，可将绩效考核分为财务考核和非财务考核。财务考核主要是以财务指标为主进行的考核，考核的内容包括组织管理费用、经费使用效率。非财务考核主要是以非财务指标为主进行的评估，考核的内容包括内部业务流程、创新、人力资源、质量等方面。
按考核的主体，可将绩效考核分为外部考核和内部考核。外部考核就是由组织外部的有关考核主体对组织做出的考核，外部考核主体包括政府有关部门、社会公众、消费者等。内部考核就是组织内部的有关考核主体对组织做出的考核，内部考核主体包括组织管理者和员工等。
按考核的时点，可将绩效考核分为定期评估和不定期考核。定期考核就是按年、季度、月份进行的考核，是较为系统全面的考核。不定期考核主要就某些专门事项进行考核，如经营者任期经营绩效考核。2.2 绩效考核原则
公安部门属于我国的公务员体系，公安部门的绩效考核也属于公务员绩效考核的一个子部分，应该遵循公务员的绩效考核原则。公务员考核是指公务员管理部门根据法定权限，按照一定标准和程序对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察，做出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资等依据的制度。它是公务员管理的基础性工作，连接了从录用到晋升、辞职、退休等一整套程序。
我国公务员绩效考核应遵循以下几个基本原则：（1）客观、公正、公开、民主的原则。坚持客观、公正、公开、民主原则是保证考核客观公正的重要条件，它能把公开的考核内容、方法、标准和程序等公之于众，增强考核的透明度。（2）注重实绩的原则。公务员考核包括德、能、勤、绩、廉五个方面，五个方面相互关联，互为补充，不可分割，缺少任何一个方面都不可能得出全面、准确的考核结果。（3）分类考核的原则。通过采取不同的考核标准和方法，以体现考核的针对性，提高考核的效能。（4）考核结果与奖惩结合的原则。把考核结果与奖惩结合起来，作为调整公务员的职务、级别、工资以及培训、辞退和奖优罚劣的依据，才能提高公务员的工作积极性，才能充分发挥考核的作用。
同时，公安部门是公务员体系中的一个特殊的队伍，它除了遵循公务员考核的一般原则，还要遵循具有公安工作特点的一些原则。（1）合法性原则。关于公安机关的绩效评价问题，相关部门已给出了指导意见，这些意见都以现颁布的各种法律为基础，严格按照《宪法》、《公务员法》、《人民警察法》等国家现行法律法规和公安部颁布实施的条令、条例以及市公安局内部管理规范确定考核内容，保证民警依法严格履行职责和执行勤务。（2）民主公正原则。民主是指要增加民警考核工作的群众参与度，做到领导与群众相结合，并将考核条件、考核标准、考核等级、考核结果等重大事项告知民警，做到人人明白，共同遵循。从而有利于民警正确评价自己和他人的工作成绩，利于开展合作性竞争，加强考核中的群众监督，促进各级领导改进工作方法和工作作风。
公正是指在人员考核的条件和标准掌握上，因岗位、级别的高低设置相异的、合理的标准，以达到公正的效果。这就要求公安人员绩效考核坚持以事实为依据，以法定的公务员考核条件和标准为准绳，使考核结果尽量符合实际，避免片面性。民主公正原则还要求绩效考核指标的确定必须充分吸收公安人员个人的意见和建议。要让每个公安人员参与制定根据各自职责确定的绩效考核指标，对部门绩效考核指标的确定与修改提出意见和建议。通过全员参与和沟通，反复修改，在制定个人或部门绩效考核指标的过程中形成对单位绩效考核战略目标的共识，以提高公安人员完成绩效考核指标的自觉性和参与绩效考核的积极性。（3）可操作性原则。公安部门绩效考核方案要有可操作性，具体包括两个方面：
一是绩效考核的目的应该能够有效地实现。绩效考核方案的设计要考虑到实际的情况，要结合本部门结构特点、职位情况、工作性质等诸多因素来设计绩效考核的方案，尤其要关注绩效考核的项目是否有助于组织目标的实现以及考核的方法和手段是否和相应的岗位及考核的目的相适应。
二是保障绩效考核方案实施的客观条件。把成本理论引入考核体系中，简化考核程序、降低考核成本，使考核工作在实践中易于操作、易于接受、易于执行。降低考核成本主要是规范考核内容，减少考核环节，避免重复考核，使考核工作由集中突击变为日常积累，突出考核的统计性，保证考核激励机制长期、稳定地运行。考核项目和标准要直观具体，防止考核程序烦琐，标准模糊，内容面面俱到。如果一种考核方案非常全面、有效，但要耗费很长的时间和大量的人力、物力，对正常的组织活动造成很大的影响，在实践中也是得不偿失，难以实行的。因此，制定绩效考核方案时要考虑以下因素：与绩效标准相关的资料，潜在问题的分析，预测在考核过程中可能发生的问题、困难和障碍，准备应变的措施。（4）注重实绩原则。实际的工作表现和工作成绩是衡量公安人员工作质量的最直接也是最重要的标准。没有优秀的工作表现和工作成绩，无论在其他方面有多出色都不能说是称职的公安人员。
绩效考核要重视公安人员的实际工作表现和工作成绩。新颁布的《公务员法》规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”这一规定有利于激励民警爱岗敬业，不断提高工作质量和工作效率，从而提高单位的行政效能，更好地履行公安机关的社会管理职能。（5）及时反馈原则。绩效考核反馈不仅是考核者和被考核者对绩效考核结果进行沟通并达成共识的过程，而且能够使考核双方以此分析绩效考核的成绩与存在的问题以及考核目标未实现的原因等，从而找到提高绩效的方向和措施。因此，可采取当面和书面相结合、公示与当面交流相结合等反馈方式，听取被考核者对绩效考核结果的意见，以及绩效考核指标需要做哪些进一步的修正，并以此统一考核双方对绩效考核指标所蕴涵的长远发展目标的认识，通过考核双方共同努力实现绩效目标的结果。
在现代人力资源管理系统中，绩效反馈是绩效管理中至关重要的一个环节，缺少反馈的绩效管理是没有多大价值的。没有绩效反馈，下属就无法了解自己的工作是否得到了上级的认可，还有哪些需要改进的地方，就会出现乱加猜测，影响工作态度的情况；同样没有绩效反馈，上级就无法知道绩效考核是否合理，被考核者是否信服，还有哪些没有为考核结果反映出的问题等。从而不能有的放矢地指出被考核者的不足，更无法为其提出建设性的改进意见，最终将导致被考核者的进步受到限制，管理水平无法得到有效提高。2.3 绩效考核方法2.3.1 绩效考核方法的分类
从考察对象的角度划分，目前的考核方法可以分为以下几类：（1）系统的考核方法。这类考核方法，多与组织的战略目标、文化、经营目标、核心能力培养等相关。目前常使用的此类方法有：目标管理法、关键绩效指标法、平衡记分卡法等。系统的考核方法强调组织是一个整体，每一个部门和岗位，都作为组织系统中的有机细胞而存在。（2）关键职务职责履行状态的考核方法。这类考核方法是与每个工作或职务的关键工作要求和关键职责领域相关的考核方法。（3）对绩效形成过程控制的考核方法。这类考核方法一般以对常规性工作事务进行控制为特征，尤其强调对程序的遵循和对工作过程中行为态度的特定要求。（4）对人员能力和素质状态的考核方法。这类考核方法是考察人员任职资格和职业能力的，特别适应那些职责领域不清晰，目标任务变化快，工作程序化程度高的职业群。2.3.2 主要的绩效考核方法
从考核指标模型建立的思路划分，现有的主要考核模型有：
1. 平衡计分卡
平衡计分卡（The Balanced Score Card，BSC），是绩效管理中的一种新思路，适用于对整个部门和部门团队考核。平衡计分卡于20世纪90年代初由哈佛商学院的罗伯特·卡普兰（Robert Kaplan）和诺朗诺顿研究所（Nolan Norton Institute）所长、美国复兴全球战略集团创始人兼总裁戴维·诺顿（David Norton）所从事的“未来组织衡量绩效”时采用的一种绩效评价体系。当时该计划的目的在于找出超越传统以财务量度为主的绩效评价模式，以使组织的“策略”能够转变为“行动”而发展出来的一种全新的组织绩效管理方法。平衡计分卡自创立以来，在国际上，特别是在美国和欧洲等国，很快引起了理论界和实践界的浓厚兴趣与反响。
平衡计分卡作为一种战略绩效管理及评价工具，主要从四个重要方面来衡量企业。（1）财务角度：如何在为顾客创造价值的同时控制成本？（2）客户角度：顾客是谁？如何为顾客创造价值？（3）内部流程角度：为满足顾客需要，同时满足预算约束，必须擅长哪些业务流程？（4）学习与创新角度：为了满足持续提高的要求，如何使自己成长与改变？组织的成长与员工能力素质的提高息息相关，组织唯有不断学习与创新，才能实现长远的发展。
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