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作者：宫贺

出版社：中国传媒大学出版社

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政府新闻发言人教程试读：

前言

观念篇

二是对新闻发言人深层的文化关照。

无论是现代的公共关系学也好，政治传播学也好，可以说与新闻发布紧密相关的学问大多肇兴自以美国为代表的西方世界。由此，一系列“西学东进”的现实问题，不得不引起中国学人的思考：孕育于西方文化、政治、经济土壤的理论学说，是否完全适合于中国国情？新闻发布便是这样一个需要加入文化维度予以考量的学问。这本书的作者显然注意到了这一问题，无论是理论还是技巧的梳理，作者经常将中国与西方不同的文化思维、媒体制度、新闻采写规律以及新闻发布模式进行比照，特别追溯了中国传统文化对修辞主体与修辞内容提出的要求。作者还总结出中国修辞传统中三个精神遗产即“仁、情、事功”以供中国当代新闻发言人借鉴。正如作者在第四章的结尾所说，“我们需要学习的，或许是如何将双向性落实到实践中，并从观念层面重新温习古典的人文精神，重拾几千年前古人的教诲：‘以仁心说，以学心听，以公心辨。’这样才有可能在政治修辞上实现国际化，也有可能抛弃几十年来养就的‘官腔’”。

三是对新闻发言人全新的专题分析。

这本书的作者没有在理论与技巧的讲述后打住，而是将实践界非常关注的三个话题“跨文化语境、危机语境以及互联网语境中的新闻发布”以专题形式继续深入开掘，前述各章中理论与技巧的梳理也在这三章中得以统合。延续之前的风格，“专题篇”同样将理论解释与案例分析相结合，使全书更具立体性，并兼具理论意义与实用价值。针对三个不同语境，作者提出三种不同的管理侧重点：对于涉及跨文化的新闻发布，作者强调要在观念上实现跨文化，实则主张“观念管理”；对于突发事件中的新闻发布，作者强调要在注意力资源稀缺的特殊情境下，发现框架、管理框架，即“框架管理”；对于互联网背景下的新闻发布，则应从根本上转变只将网络当成信息传输渠道的传统思维，将其视为新闻发布资源的整合平台，并注重社会关系网络在技术平台上的聚拢和扩散。

作为本书作者的硕士和博士导师，我很欣慰地看到自己的学生能够将多年所学铸成文字，并且在理论学习的同时不忘心忧国家和社会。我也期待作者能够在时日累积、阅历沉淀的过程中，不断完善自己的知识体系，也希望更多读者在阅读本书时能够与我一同分享作者的所知、所悟。涂光晋2010年11月于人大明德新闻楼前言

当工业化、城市化、社会分工、商品化直至全球的相互依赖与跨越民族、国家边界的冲突等种种社会变迁的信号频频闪现之时，我们能够意识到，不论你是否愿意相信、愿意接纳，眼前便是这个被命名为“现代”的社会图景。

现代社会的成就与其带来的风险都是人文社会科学探索的重要议题。作为现代社会的产物之一，新闻发布或新闻发言人，从诞生伊始，便承载了太多的期许与想象……

对于战争而言，它被视为宣传的武器；对于民主而言，它又被视为对话的桥梁；对于西方而言，它是亚里士多德古典修辞在现代社会的延续和发展；对于中国而言，它是“一言可以兴邦，一言可以丧邦”在现代社会的演绎和继承。

关于发言人的新闻越来越多，关于发言人的书刊越来越多，但，人们关于发言人的疑惑似乎并未因此减少：危机时刻，他（她）被期许“第一个站出来说话”；风平浪静，他（她）似乎总是被挡在决策会议的门外……对发言人的解释不是太多，而是远远不够。

如果一门知识仅仅从技术的角度被书写，它便只能被工具化。如果只是口才与仪态的操练，新闻发布与发言人就很难期待获得职业尊敬与学科地位。

这本书与其说是一本教程，不如说是一本记录，它记录着作者对新闻发布与发言人的理解历程；它不想记录怎么种花、浇水，它只想提供给读者一个新的线索，有机会重新审视这门艺术；它甚至不是教，而只是对话。

本书共分三篇：观念篇、技巧篇与专题篇，每篇包含三章。每章之前均有对该章重点内容的概括，根据不同篇章的内容将配有不同形式的案例，有的案例附在一章之后，有的融进正文之中。

观念篇，从价值立场、组织结构与机制建设三个方面尝试探讨“新闻发言人是什么”这个问题，并提出以宣传、信息与公共关系三个框架来解释这一问题。价值导向决定了新闻发布的实践方向、新闻发布团队的建设。不能从观念上反思，就难以从战略上布局。

技巧篇，从修辞、仪式与叙事三个角度对“新闻发言人如何做”这一问题予以解释，结合中西方修辞观念与实践史提炼出适合中国语境的政府新闻发布的修辞原则；从仪式的秩序、冲突和表演性三个层面来解释新闻发布会的策划和组织；从叙事的角度分析如何以“新闻”而不是“公文”的方式撰写新闻稿。

专题篇，关注三个语境中的政府新闻发布：跨文化语境、危机语境以及互联网的语境。实践上能否跨文化，其关键在于观念上能否跨文化，而根本则在于是否将“人”置于问题的核心；危机情境中的注意力资源变得稀缺，认知“框架”的作用愈发显现，新闻发布就是发现框架、管理框架的过程；网络对于政府新闻发布而言，不只是多媒体传播技术的融合平台，更重要的是新闻发布资源的整合平台，其中，资源整合中信息源的整合实际上就是社会网络的关系整合。

从学科归属而言，新闻发布是一门综合的、跨学科的学问，从属于人文社会科学的范畴，与传播学、公共关系、政治学、社会学、管理学、心理学等诸多学科关系密切；就其活动范围而言，它是现代社会民主意识勃兴背景下，公共行政与组织管理的核心问题，是政府、企业以及非政府或非盈利性组织的核心职能之一。本书的目标受众包括：中国学术界、教育界对新闻发布研究感兴趣的学者、教师和学生；从事或打算从事新闻发布工作的实践界人士。

在这本书的写作过程中，笔者发现，越是尝试让它承载理论探讨与实践指导的双重任务，写起来便越发费力。然而，面对新闻发布这样一个实践味甚重的话题，绕开实践万万不行，而抛开理论我又心有不甘，于是，便有了艰难攀爬之后的，这本有点另类的书。希望读者能够在阅读中感受到我的这点用心和努力，疏漏一定不少，还请各位专家和读者不吝赐教。观念篇

第一章 关于价值底色：理解政府新闻发布的三个语境

本章提示

●政府新闻发布是官民以大众传播为媒介进行沟通、协商的机制。

●新闻发言人是这一体系的“代言人”，为促进协商的对称性而工作，并非“只为政府说话”的人。

●新闻发言人从事的新闻发布工作是有意图的公开传播活动。

●政府新闻发言人首先是一个身兼公职而必须有立场的人。

●政府新闻发言人通常被认为是职业的宣传家。

●信息的供与求，正是贯穿新闻发言人与记者关系的主线。

●一次成功的新闻发布会首先必须以服务目标受众的信息需求为“预期效果”。

●“协商”是政府新闻发布的过程，也是其目的。对协商的要求来自觉醒的公民意识，也根植于民主-集中政府的本质——代表民意并服务于民意。

●与纯粹的双向对等相比，具有立场的协商性更符合新闻发布者在工作中的实际操作。

●有效的政治修辞，不应被简单地理解为立场坚定、语气坚决地“声讨”与“戳穿”，更重要的或许是，采取“对症”的话语策略，为事实的表达助力，而不是拖后腿。

宣传、信息还有公共关系研究，可以选择其他的视角；也完全可以将这三种视线重叠在一起或两两交叉来观察新闻发布。在这里，本书提供了这样三个视角，并将它们推至各自的极端，为的是让读者能够从中体会新闻发布在每一个视角之下的最独特的地方。三个视角下看到的新闻发布，每一个都不是正确或者错误的，每一个都为更全面地理解新闻发布提供了宝贵的线索。

第一节 宣传的语境：目标与机构

中国和西方有很多误解。中国擅长搞群众性的宣传，但不擅长对[1]西方进行宣传。我认为现在是中国积极对西方开展宣传的时候……一、宣传的角色

宣传（propaganda）在现代政治中经常被认为扮演着“操纵公众舆论”的角色，这种偏向于负面的价值判断与第一次世界大战难脱[2]干系，以至温克勒认为，“宣传成为战后醒悟时期的替罪羊”。两次世界大战期间，宣传的角色更确切地被定位为“说服大众的一种方

[3]式”。冷战期间，“苏维埃俄国”和“纳粹德国”成为可以并置在一起的、用来考察宣传的对象。如理查德·泰勒认为：“在这两个集权政体中，宣传是实现政治灌输（political indoctrination）和社会控制[4]（social control）最显见的武器。”

并不是所有人都对宣传持怀疑甚至否定的态度。哈罗德·德怀特·拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell），这位被认为是美国行为主义政治学、现代传播学的双料奠基人，即采取价值中立的态度对宣传的技巧进行研究，而不是对其进行伦理或道德的批判。在他看来，“宣传本身无所谓好坏；对于它的判定依赖于一个人的观点，依赖于宣传信[5]息是货真价实的还是弄虚作假的”。

拉斯韦尔指出：

在战争期间，人们意识到仅仅动员人力和物力是不够的，还必须进行公众舆论上的动员。对公众舆论的控制权，正如对生命和财产的控制权一样，都交到了官方手中，因为让人们自由行事的危险远比让官方滥用控制权的危险大。事实上，毫无疑问，政府控制公众舆论不[6]可避免地成为现代大规模战争的必然结果。

拉斯韦尔强调了宣传在无论常态抑或战争状态下的无可避免，并去除了世界大战施加给“宣传”这一词语的负面评价，于是，剩下的“唯一的问题只在于，政府应该在多大程度上进行秘密宣传，又应该[7]在多大程度上进行公开宣传”。

以下列举几个关于宣传的著名定义：

乔伊特和奥唐奈（1986）：宣传是试图有意图地和系统地形成认识，操纵认识，指导行为，以获得促进宣传者愿望之中的意图的反应。[8]

奎尔特（1985）：宣传是少数人通过操纵符号传播而有意图地影[9]响许多人的态度和行为的企图。

E.M.罗杰斯（1997）对宣传与说服这两个概念进行了对比，他[10]认为，“简而言之，宣传是大众化的说服工作”。他认为，

说服往往被认为是面对面的、人际间的传播，而宣传是借助于大众媒体的说服（因此，它的目标是群体受众）。不过，这个以信道为基础的区分不是十分重要的，因为说服策略可以被用来构筑大众媒体信息，而宣传策略也可以在人际关系的意义上被使用。然而，宣传往往是单向的，而说服经常被认为是一个人际间的过程，因此，更加具有互动性，尽管它在意图上是单向的（就是说，有一个试图说服接收[11]者的信源）。二、政府新闻发布的目的属性

关于宣传模式，英国传播学者丹尼斯·麦奎尔（Denis Mc Quail）等人认为诺瓦克（Nowak）和沃内德（Warneryd）（1985）的模式是始于信源的目的、终于宣传活动的效果之传统模式的一个代表作。图1-1所示的这一模式，描述了一般宣传活动的工作过程。同时，该模式建立了如何进行系统性的工作以使宣传活动更有成效，因此其又是[12]一个规范性模式。*图1-1 传播宣传活动模式（诺瓦卡和沃内德，1985年）

该模式将宣传活动所欲刻意实现的效果（即目标）、接收群体与传播渠道（即操纵因素）凸显出来，强调了宣传活动的目标性和主题性，以及宣传活动欲影响的人群以及针对不同目标群体所采用的不同的渠道和传播者。同时，该模式将“预期效果”和“实际效果”分列两端，旨在说明每一次宣传活动可能产生不同于（甚至相悖于）初始目标的效果，在宣传活动执行过程中，亦存在根据现有效果随时调整行动方案的可能。这一模式对于理解新闻发布的流程和新闻发言人的工作具有深刻的指导意义。因为，从宣传的视角来看，政府新闻发布是政府机构在公开场合（通常有媒体的介入），通过传播活动以影响公众舆论的一种方式。

新闻发布的宣传属性意味着这一活动的目标通常有着如前文所述的说服性、鼓动性甚至操纵性，罗杰斯和斯托里（J.Storey）（1987）曾将宣传活动的目标按照层次高低或时间先后分成以下类别：博取关注、影响态度、按预期而改变行为。或者，它们也可以按照：获知、劝服、决策、强化这四个阶段来排列。这一理论假设认为，要实现一个层次上的目标，必须先达到“低”一层次的目标。罗杰斯和斯托里认为纯粹的“信息宣传”之目标层次最低，“劝服宣传”其次，而“动员宣传”最高。因为行为的变化一般需要以“认”和“知”两个低层次上的变化为前提。

台湾学者祝基滢对新闻发布“告知”、“劝服”和“动员”功能的阐释对我们理解新闻发布的宣传属性或许有所裨益：

一个团体必须发布消息，宣扬主义或政见，唤醒民众对此主义或政见之认识，与民众建立密切之关系，争取向心力，维持他们永久之忠诚。这种原则也应用到争取他国之国际宣传上。今天每一个国家无不通过各种不同的途径，以国际宣传作为控制国际社会的方法之一。[13]

其中“发布消息”是新闻发布的“告知”功能，旨在告诉目标群体“发生了什么”；“宣扬主见”是“劝服”功能，引导目标群体应持有何种态度，即“该怎么想”；“争取向心力”则进入到“动员”层面，不仅意在维持目标群体的“忠诚”，亦试图在其行为层面发生作用。

对信息发布的告知、劝服和动员功能，下面通过“二战”中的两个故事来加深理解：

为了实现“对敌”宣传，德国创办了用英语播送的对英中波广播和对全世界短波广播。其最有名气的节目是赫赫勋爵主持的。赫赫勋爵原是一个英国人，能用纯正的牛津口音与英国听众谈天说地，凑趣逗乐。其惯用手法是，用一种悲天悯人的语调向英国听众现身说法，如提到英格兰时，先着意描绘它美丽的风光，人性之敦厚，接着再说：“这里的男人们在欧洲大陆上打仗，女人们却在家里哭泣!”他还能旁征博引报章言论、政府报告，总能言之凿凿，使英国政府大为苦恼。《舆论》季刊说：“赫赫勋爵的宣传，已经被人们迅速接受，都说他讲得有道理。”《纽约时报》的伦敦通讯员也说：“显然有许多不加深思的英国人民，在以失败主义的口气复述着‘赫赫勋爵’的话，并引为格言。”赫赫勋爵每天播音15分钟，但时间不固定。其使用频率与BBC的短波频率很靠近。很明显，这种做法是存心想让英国听众弄错[14]频率。

与此相应的是，1942年12月2日，美国海军部情报局特别作战处创办了“诺顿广播”。海军部选择德国问题专家阿尔布雷希特为德语播音员。他用了一个假名“诺顿海军中校”。他在广播中利用高度机密的情报，很快给人以一种无所不知的印象，因而赢得了德国海军士兵的信赖。美国海军情报局长称赞阿尔布雷希特是“美国在整个大西洋战争期间，在进行具有战略水平的战时宣传上卓有成效的一员”。被缴获的德国海军文件亦承认：“诺顿广播对德国海军人员的士气具[15]有摧毁性的影响。”三、政府新闻发布的机构属性

当宣传成为新闻发布的主要职能之一，政府则必然要适应这种职能来搭建组织结构。由专门机构履行新闻发布任务的传统在第一次世界大战时亦有所体现。1918年年初，英国成立隶属于政府新闻部门的战时机构“对敌宣传司”（Department of Enemy Propaganda），由报业巨头北岩勋爵主管。这是propaganda一词首次出现在政府机构名称中。北岩策划和指挥了卓有成效的对德国宣传战。拉斯韦尔解释道：

事实上，所有的政府都在一定程度上从事宣传活动，并把这作为它们在和平时期政府职能的一部分。他们替外交上的朋友做宣传，或者进行宣传以反对外交上的敌手，这种情况是不可避免的。因此，不[16]能过于机械地理解民主政府反对宣传的假设。

新闻发布工作是一个机构化的传播活动，使它在公众心目中得以具有合法性。执行新闻发布任务的政府职能部门往往隶属于宣传机构，担任新闻发布任务的官员也大多需要具备宣传家的特质。

执行新闻发布任务的宣传家需要具备怎样的特质呢？这是一个仁[17]者见仁、智者见智的问题。对这一问题，赵启正曾指出一个基本要求：“政治成熟、立场正确、勇于负责。”“政治成熟”概括地说就是对邓小平理论、对“三个代表”重要思想有深刻的理解，对党和国家的政策，包括所代表的政府部门的政策有融会贯通的掌握，能够在政治上很纯熟地把握和应对局面；“立场正确”就是要维护国家和人民的根本利益；“勇于负责”是缘于有时我们遇到的问题事先并没有准备，但对自己知道的、有把握的还是要说。那时候容不得你再请示、再跟别人商量，能答的还得答。因为[18]你代表的是国家，维护的是国家的利益和荣誉。

从宣传的语境来看政府新闻发布和新闻发言人的角色定位，可以总结如下三方面特点：

1.新闻发言人从事的新闻发布工作是有意图的公开传播活动。新闻发布是策划传播的一种形式，具有明确的传播目标和组织机构，是借助于大众媒介以告知、劝服和动员目标公众进而影响其行为的传播活动。

2.政府新闻发言人首先是一个身兼公职而必须有立场的人。政府新闻发言人的根本立场是代表并维护国家的利益。以新闻发言人身份在公开场合发布的每一句话，也因此会被解读为国家的态度、政府的观点。作为政府新闻发言人，他们首先应该具备的素质是“政治成熟、立场正确、勇于负责”。

3.政府新闻发言人通常被认为是职业的宣传家。他们往往被期望拥有宣传家所应该具有的全部素质，如渊博的知识、卓越的口才以及压力之下的理性和镇静等。此外，身份的独特性还要求他们具备与媒体打交道的优异技能。

第二节 信息的语境：导向与服务

新闻发布会在大选期间或是大选之间给政治家提供了设置媒体议程并且左右公共辩论的机会。自从皮埃尔·塞林杰（Pierre Salinger）首次说服约翰·肯尼迪在60年代早期召开新闻发布会之后，这种形式成为美国的一项总统制度。通过上主要新闻节目的报道使得自己对于事件的看法影响政治环境。他们依赖的依旧是总统发言的新闻价值以[19]及易于报道的引言片断与照片。一、什么是信息

我们正生活在一个信息的时代。这个时代的特质之一是，人们很少有时间或者有很少的时间去思考什么是信息；另一方面，人们却总能找到时间去分享信息社会带来的苦与乐。通过报纸、电台、电视、互联网络，人们可以迅速了解到周遭世界发生了什么，同样因为它们，人们多多少少会有种被蒙蔽的感觉。斯各特·拉什这样描述信息社会：

首先最重要的或许就是去注视信息社会的两难困局，也就是说，如此高度理性化的生产，怎么会导致信息超载、错误信息（misinformation）、不实报道（disinformation）以及脱离控制的信息[20]等令人无法置信的非理性？

拉什称这是一个“被蒙蔽的”（disinformed）信息社会。信息的主要性质是流动、空间和时间的压缩、实时关系等。关于一起事件的报道往往必须在90分钟之内发回第一条消息，很难容留反思的时间。越是复杂的事情，越需要新闻报道紧跟着，甚至是同时地生产出来。这是时间在信息化过程中被压缩的一种方式。“现场直播”的制播样式将时间和空间压缩融为一体。2008年北京奥运会开幕式几乎全球同步，使从未谋面的彼此可以共享同一场仪式。

将信息视为一种理所当然的存在去接受，不应是新闻发布者持有的态度。因为信息的流动、时空压缩等特性在当下社会的愈发凸显给新闻发布带来了前所未有的机遇和挑战——对信息的膨胀性需求和实时传播的技术发展为“新闻发布”的存在提供了理由；也正是这种无处不在的流动性和实时性，加大了新闻发布的难度。二、政府新闻发布的导向性

从信息的角度来看新闻发布，不只因为信息是新闻发布的内容，更在于信息几乎是新闻报道的全部。美国国家半导体公司全球公关总监杰夫·威尔（Jeff Weir）认为：

新闻记者的职责非常简单：他们收集信息并综合所有可以收集到的信息，然后以读者所能接受的方式陈述故事。例如，在美国国会通过一项复杂议案前采写一篇有关此议案各个重要方面的新闻报道；告诉读者谁是那些赞助政治竞选活动的主要资助者；解释为什么担当教育孩子重任的美国教师的工资比监狱的狱卒还来得少；或者更透彻地[21]讲，向正处于战事之中的中东地区的人们描述所发生的一切。

信息的供与求，正是贯穿新闻发言人与记者关系的主线索。信息在政府新闻发言人、媒体记者与公众之间进行周而复始地流动，在“释放—传输—获取（反馈）”这一链条上实现一方对信息释放的需要，满足一方对信息传输的需要，同时满足一方对信息获取的需要。

由于这种信息的流动，媒体议程、公众议程与公共政策才实现了某种程度的互动。对三者关系的探讨最有影响力的传播学理论之一是议程设置假说（Agenda-setting hypothesis）。这一范畴的研究焦点并不是公共舆论的议题是什么，而是这些议题的重要性或显著性以什么样的顺序排列在人们的脑海中，以及为什么以这样的顺序排列。

早在1922年，李普曼便提出媒介建构事实（reality construction）的观点。他认为，外在的世界与人们脑中的图像是有差别的，人们很少直接观察、体验到外界的环境，而是透过他人或大众媒介间接得知，[22]因而在个人与环境之间另有一个拟态环境。李普曼也许是议程设置概念的精神之父，然而他从未给这个理论命名，在《公众舆论》问世[23]40年后，科恩（B.Cohen，1963）提出了议程设置猜想，他关于媒体对公众议程影响的论断被广泛引用：“报纸或许并不能总是成功地告诉人们怎么想（what to think），但是却总能极为成功地告诉它的读[24]者想什么（what to think about）。”

跟随科恩的脚步，围绕媒体议程与公众议程的研究逐渐增多，迪尔林（J.Dearing）认为，媒体议程影响着公众议程，议程“是各种[25]议题的相对重要性的排序”。麦库姆斯和肖（McCombs and Shaw, 1972）第一次用实证方法尝试回答这一假设。他们发现，读者不但从新闻报道获知某一特定问题，还从新闻报道对该问题所赋予的分量与地位，获悉该问题的重要性。换言之，大众媒介为受众建构了一个认知环境，受众不仅从媒介获知重要的问题，而且依赖大众媒介[26]的指引赋予问题某种意义。麦库姆斯和肖1969年从事的夏贝尔山（Chapel Hill）研究，其贡献不仅在于第一次将四十多年前李普曼提出的“媒介建构事实”投入实证性的研究，并进一步将这一观念命名为“议程设置”（agenda setting）的假设；同样重要的是他们不仅开创了一种全新的传播学研究视角，即认为媒介和公众之间存在着一定的因果联系，而且他们动员了一种实证研究的传统，将对新闻媒介的[27]内容分析与民意调查的结果互相结合。

在经历了自20世纪60年代以来近50年的探索后，三者之间的关系脉络渐至清晰。学者索罗卡（Stuart N.Soroka）用图1-2——“议[28]程设置的扩展模型”概括了相关的研究成果：图1-2 议程设置的扩展模型（索罗卡，2002年）

这是一个描述媒体、公众与政治制定者之间关系的模型。这一模型最突出的特点在于指出，政策议程和公众议程之间没有直接的影响关系，即政策制定者只能通过现实世界的因素（如GDP、CPI、濒临灭绝的物种、污染气体的排放量等）和媒体议程来间接地影响公众，而不能直接施加影响。但是公众议程却可以直接地影响政策的制定和媒体议程。

这一系列研究对于理解新闻发布至少具有如下几方面意义：1.信息在政策与目标公众之间实现双向流动需要媒体的介入

政府新闻发布需要媒体在场的原因在于缺失媒体的介入，政府的告知（事实）、劝服（态度）和动员（行为）将很难实现。政府发布的信息往往经由“政府→媒体→公众”的方向流动。2.公共议题的类型直接影响到政策发布的渠道选择

索罗卡等人的研究发现，不同的议题类型会产生不同的议程设置方向。通过对加拿大1985-1995年的十年间三个焦点议题（环境保护、通货膨胀及债务赤字）的议程设置研究，他们发现，通货膨胀议题的议程设置由现实因素主导；环境保护议题由媒体议程主导；而债务赤字议题由政策议程主导。这一发现提示新闻发布人员应关注发布渠道和方式的选择，并区分影响力媒体、娱乐媒体、国际媒体等对议题不同角度的关心，发挥其各自的作用。3.目标公众的属性是新闻发布会和新闻发言人需要考虑的问题

公众并非一个宽泛而模糊的概念，它包含利益集团、影响力人物、议题关涉方（议题公众）及其相应的社会网络。对待不同的议题，要考虑目标群体的复杂性和独特性。

从信息的角度理解新闻发布意味着，作为信息链条的始端，政府新闻发言人有必要促进信息的流动，促进政府想要释放的信息是公众所需、能够被媒体采用，以最终获得公众对政策的理解和支持。与企业相比，政府新闻发言人同样需要与媒体记者建立良好的关系，“媒体关系”同样是衡量一个政府新闻发布部门或者新闻发言人“绩效” 的重要指标。三、政府新闻发布的服务性

如何衡量一次新闻发布会成功与否？一次政府新闻发布会获得了足够多的媒体曝光度是否意味着成功？从图1-2中我们可以获知，媒体是公共政策进入公众视野的重要渠道，但是并不能因此将媒体曝光度等同于新闻发布的现实效果。政府新闻发布的最终落点在于目标公众的认知、态度与行为的改变，媒体版面的占有程度仅是过程性要素。

一次成功的新闻发布会首先必须以服务目标受众的信息需求为“预期效果”（如图1-1），并以实现这一“预期效果”设计新闻发布会的主题、流程；最终以是否满足了目标公众对核心信息的需求作为评估发布会“实际效果”的重要指标。如果新闻发布的策划者将目光仅仅停留在如何赢得更多的报道篇幅，可能会因为忽略了公众的需求而陷入“叫座不叫好”的尴尬境地。此外，新闻发布会之后，公众对相关新闻报道的不满意或“不解渴”将反过来促使媒体记者进入下一轮的深度挖掘，并怀着对政府“可能有所隐瞒”的猜测展开调查。因此，一次信息不充分的发布会产生的后果可能比不举行发布会还要严重。

那么如何使新闻发布会的信息做到尽可能的充分呢？对这一问题的回答基本上贯穿了本书的写作，在这里，将尝试通过分析新闻发布会这一特殊情境下所传播的信息的特质以帮助从本质上理解这一问题。1.新闻发布会上的信息是非线性传播的

新闻发布会需要在封闭的空间、有限的时间内实现告知、劝服和动员的基本功能,不可能展现全部事实，只能抓取发布会策划者所认为重要的信息片段。即便技术条件和时空条件允许，发言人对信息的披露也往往会受到在场记者提问的影响。“非线性”的、简化的信息片段，可能会被误解为“一面之词”或“有所隐瞒”。因此当出于效率考虑而采用非线性的发布手段压缩信息发布的时间长度时，新闻发布会的策划者和发言人应该意识到信息发布的全面性与非线性并不冲突——尽可能披露当事各方的相关信息；尽可能均衡展现正反两方面的意见；尽可能将口头陈述和图片视频展示相结合等。2.新闻发布会上的信息突出了偶然性

新闻发布会的时空限制压缩了信息的内在逻辑——因果关系、背景的和关联的信息，使人们难免割裂地去看政府抛出的一个个政策、议题和“一面之词”，进而忽视一次发布会上呈现的信息片段在较长的历史时间内的可推导性、可理解性。越是在突发事件中召开的新闻发布会，便越会使人们产生突兀的感觉和与此相伴生的不安全感、怀疑甚至恐惧。怀疑消解了人们对政府“告知”的信任；不安全感加剧了人们对政府“劝服”招数的厌恶；而视之为偶然的心理使政府出台的相应政策和举措难以真正得到落实。

解决这一困境的关键在于明确新闻发布会的定位——人们跟踪事实的索引性的（indexical）工具。新闻发布会的服务职能不是瞬时的，而应当尽可能提供线下的信息索引服务，使在场记者或目标公众可以在新闻发布会之后仍可进一步了解信息的因果和背景。3.新闻发布会上的信息到达公众需要媒体的介入和转述

记者一方面是其所在媒体的代表，同时也是公众的代言人，他们中仅有少数有机会向发言人提问，而问题有时还未必是公众真正关心的。这意味着发言人应能够在“政府想说的”、“公众想知道的”和“媒体想报道的”三者之间达成妥协，仅仅满足任何一方都很难实现理想的传播效果。只说自己想说的，可能沦为自说自话，甚至不会见报；只说媒体关心的，则可能被夸大或炒作；只说公众关心的，则可能失去了政府进行舆论引导的宝贵机会。

第三节 公关的语境：协商与修辞

我认为“（美国）国务院型”的公共关系模式是一种理想的状态，但许多组织的公共关系工作却是“国防部型”的。围绕社会上出现的众多分歧性的议题，公共关系的身影在矛盾双方阵营中均异常活[29]跃，却很少有协商解决的可能性。双方都希望在观点上压倒对方。

现代政府新闻发布的发展与现代政治公关的成长几乎是同步的。人们甚至很难分清楚哪些是政府的新闻发布，而哪些又是政府运用公关手段对媒体或民意的引导和劝服。现代公共关系于20世纪美国的商业领域诞生以来，便一直肩负着“漂白”抑或“修饰”的职责，而这种传统的使命观渐渐遭到业界和学界的双重质疑：公关行业的从业者们发现他们最难除去的恶名竟然是公共关系这个名词所关联的“欺骗”、“操纵”之类的想象；投身于公关研究的学者们发现，为公关正名的工作是那样迫切而又艰难。

于是，对公共关系的操作模式和价值观的探讨成为20世纪70年代之后这一学科领域的主要命题之一。其中公关管理学派提出的作为卓越公共关系的重要特质之一的“双向对等模式”、公关修辞学派提出的“对话观”对于我们更好地理解政府新闻发布的价值导向提供了有益的借鉴。一、现代政治公关的传统思维

现代政治公关的萌芽孕育于20世纪美国的商业领域。职业政治传播人员最早来自商业公关。20世纪的美国大公司破天荒地遭遇了商业成功与公共舆论的冲突。紧随其后的第一次世界大战，使政治家们也意识到雇佣职业宣传家的必要。麦克奈尔在《政治传播学引论》一书中写到：

1917年，美国总统威尔逊（Wilson）成立联邦公共信息委员会，负责管理有关第一次世界大战的公共舆论。民主党于1928年成立了永久的公共关系办事处，共和党则在1932年依样画葫芦……

英国政府最早在第一次世界大战期间成立了一个媒体管理机构，称作官方新闻署（Official Press Bureau）。这个机构所遵循的机密原[30]则一直沿用至今日的政府信息机构。

麦克奈尔概括了四种传统政治公关活动的类型，并分别进行了详[31]细地阐释，为了便于读者理解，现将要点陈列如下：1.媒体管理型（亦称为事件管理）

即设计活动来满足现代媒体的报道需求，从而使政治家能享有尽可能多的免费媒体的报道。这些活动主要包括制造媒体化事件，即创造出具有媒体亲和力的事件，以此吸引媒体的注意。这种活动的目的不仅仅在于提升一个政党的曝光率，还在于能够让该党对政治问题的定义域解决方法得到报道。2.形象管理型（亦称为政治市场营销）

一方面是如何塑造单个政治家的个人形象以符合组织利益，另一方面是政治组织的整体形象。政治身份与政治形象市场营销的范畴远远超过用金钱购买媒体报道的活动，它包括组织标志的设计（或是党派的象征物），在政治访谈以及公开声明的时候运用的语言，还包括一个政党在公共领域开展竞选活动的日常工作。3.内部传播

包括建立用以在党内传递信息、调整信息并且处理反馈的渠道。与商业组织一样，政党必须发展内部传播渠道，使公共关系机器的不同部分能够有效地融合在一起。这种交流传播渠道的缺乏将会导致公关灾难以及竞选失败。4.信息管理

与媒体管理不同的是，信息管理往往涉及那些执掌政治权力的政治行动者。这些人使用公开或者隐蔽的手段来达到操纵信息的目的。信息是一门重要的政治武器，政府对信息有选择地传播、限制以及（或者）扭曲是公共舆论管理中的重要方式。

麦克奈尔对政治公关的四种分类提供了一种思考英美两国传统政治传播理念与操作模式的独特视角。同样值得关注的是麦克奈尔对政治公关怀有的强烈的批判意识。在警惕“宣传”天然携带的“机构性”和“目的性”的同时，一些学者开始尝试寻求可能的公关模式，一种旨在促进组织与民众的沟通和相互理解而非欺骗或操纵的理想模式。他们依循各自不同的路径却为政治传播指出了一条相似的去路——为达成双赢而展开协商与对话。以下两小节将通过导入在这方面作出卓越贡献的两股学术力量提出政府新闻发布的协商属性和修辞属性。二、政府新闻发布的协商性“协商”是政府新闻发布的过程，也是其目的所在。对协商的要求来自觉醒的公民意识，也根植于民主-集中政府的本质——代表民意并服务于民意。麦克奈尔在书中引用伯内斯（Edward L.Bernays）[32]的话说，

与20世纪资本主义同时到来的是“一种公众意识的觉醒，随着文盲率的降低和政府民主形式的确立，民众开始感到有权利对大集团[33]（政治的、资本主义的或是劳工的）行为发出自己的声音”。

自20世纪七八十年代以来，公共关系管理学派的代表人物詹姆斯·格鲁尼格（J.Grunig）、拉瑞莎·格鲁尼格（L.Grunig）夫妇及他们的同事们便开始思考公共关系的规范性问题——理想的公共关系应该是双向协商的，还是单向劝服的？他们努力探索一种可称为卓越公共关系的模式（model），并尝试把这种模式与其他通常的公共关系实践方式相区别。

詹姆斯·格鲁尼格和亨特（Hunt）在《管理公共关系》（1984）一书中，首次提出了四种典型的公共关系被执行的方式——四种公共关系操作模式。自此以后，新闻代理、公共信息、双向不对等和双向[34]对等模式就成为公共关系学者进行广泛研究的主题。他们认为，新闻代理和公共信息模式都是一种单向的公共关系思路——一般通过大众媒介，把信息从组织传向公众。从第一次世界大战中的克里尔委员会开始，一些公共关系从业者就开始在行为科学和社会科学的基础上开展自己的工作。科学方法的引入使公共关系实践朝双向的思路发展：公共关系人员既从公众那里获取信息，同时也向公众传递信息。但是这种以操纵为最终目标，运用调研是为了确定最容易产生“组织所期望的态度和行为的信息”的方式仍被视为双向不对等的。双向对等模式也运用调研和其他形式的双向沟通，但是，与双向不对等的模式不同，它是通过调研来促进理解和沟通，而不是用来形成最可能刺[35]激或劝服公众的信息。

以此观之，上一小节提到的麦克奈尔概括的政治公关活动类型——媒体管理型、形象管理型、信息管理型均只能被归入到这四种操作模式中的前三种，而不能称作双向对等模式。格鲁尼格夫妇认为，双向对等模式是一种关于公共关系应该怎样符合职业伦理规范和高效运作的规范性理论——这是卓越公共关系的特征之一。“对等的公共关系提供了一个围绕相关议题进行对话、讨论和辩论的平台，在这里，[36]具有不同价值观的人通常会得出不同的结论”。

接下来，本书将按照双向对等公共关系的两个核心概念来分析政府新闻发言人的职业准则。1.具有立场的协商中介

当一个中立的第三方介入到协商过程中时，就产生了调解中介。但当这一第三方被认为是冲突的参与方时，他（她）就不能起到调解[37]中介的作用。政府新闻发言人的身份特殊性在于他们代表政府的立场，而又需要担当政府、媒体、公众等利益相关方协商过程中的调解中介。威尔逊和普特南（Wilson　& Putnam）将协商界定为，“持有或相信持有不同目标的双方或多方，投身于放弃-争取的互动行为，[38]以找到各方接受的解决办法的过程”。协作或协商，是双向对等公共关系模式的核心概念之一，这一概念在1991年得到了墨菲（Murphy）的补充。她从博弈论的角度，通过对比“纯粹合作的博弈”和“混合动机博弈”，对双向对等的公共关系进行了探讨。在纯粹合作博弈中，一个组织会努力适应公众的要求，墨菲指出，

双方通常对最终结果都不满意，因为，如果一方屈从于另一方的要求，最终每一方都不会得到满意的结果。相反，组织具有混合型的动机时情况就大不相同：组织希望双方都提出自身的利益主张，并最[39]终达成一个双方都可接受的解决办法。

政府新闻发布可以被视为混合动机模式，它既因为立场和方向性而具有不对等的天然属性，而又因为主张协商而具备对等的要求。与纯粹的双向对等相比，具有立场的协商性更符合新闻发布者在工作中的实际要求。2.致力于推动构建“大家都能赢”的结构性系统

致力于发现并完善“大家都能赢的游戏”规则。双向对等的公共关系理论认为，组织必须构建结构性的系统、过程和准则，以有利于实现并完善“大家都能赢”的目标。借鉴这一理念，政府新闻发布需要围绕“双赢协商”建设战略层面而非对策层面的原则（或纲领）以及与此配套的流程方案。新闻发布的实践只有与战略公众的利益目标相适应，“帮助组织调整其目标与战略性群体的期望、协助组织与战略公众建立良好的、长期的关系时，它才可能为组织的有效性作出贡[40]献……”

费舍尔（Fisher）和布朗（Brown）在1988年提出了被称为“无条件的建设性”（be unconditionally constructive）的规范性策略：“这意味着，在与你的关系中，不管你是否给予回报，我都会从同时有利[41]于双方关系和自身利益的角度来做事。”

这一原则包括六个要素：理性（平衡情绪与理智）；理解（学会如何看待事物）；沟通（在制定决策之前总会询问，并倾听意见）；可靠性（完全可信，但不一定完全信任他人）；劝服，而不是强制[42]（并肩协商）；接受性（认真对待与自己不同的人）。

这六大要素既提出了双向对等沟通的战略原则，也具有操作层面的指导意义。其中理性、理解、可靠、劝服和接受这五大原则指明了政府新闻发言人应该遵循的沟通方式；沟通原则的意义在于提示政府新闻发布工作应该建立在充分有效的舆情监测和分析基础上，也是卓越公共关系所特别强调的为了达成相互理解而进行的调研。

完善的结构性系统除了应该具备稳定的战略原则外，还需要具备与此配套的流程管理方案。真正的政府新闻发布不该只停留在“告知信息”或者“塑造形象”的工作上，而应该全面渗透到为公众和媒体提供信息服务的方方面面。格雷（Gray）认为双向对等的协作过程应分为三个阶段：

a.明确问题（界定问题和利益相关者）；

b.确定方向（制定准则，尝试不同的方式，并作出决策）；[43]

c.实施（构建来自不同群体的支持，找到共同点）。

从表面上看，格雷的三步骤遵循着“提出问题—分析问题—解决问题”的基本逻辑，然而，其每一步骤都围绕着双向而非单向的思路进行：利益相关者的界定决定了新闻发布告知、劝服的方向性；尝试不同的方式为多元、立体的解决方案的提出创造了可能；找到共同点亦遵照了“双赢”的基本原则。三、政府新闻发布的修辞性

修辞的意义首先在于它是人类对自己所建构的语言的调试过程。对语言的调试是人类希望灵动地表达世界、表达自我、促进相互理解的一种本能追求。这种追求唯有愈贴近真实、诚信与良善，才愈有可能达至心灵的互动。这一点无论对于个人的修辞，还是代表国家立场的政治修辞、跨文化修辞，都具有同样的意义。

从修辞的视角来看政府新闻发布，一方面因为这一视角使政府新闻发布的研究进入操作层面，无论“告知”还是“劝服”都离不开新闻发言人对修辞的理解和运用；另一方面因为公共关系的修辞学派既从宏观层面确立了以“认同”和“对话”为核心的价值观，亦从微观层面引入了自亚里士多德以来的西方修辞策略——这两个纬度使我们有可能将政府新闻发布的研究在哲学层面有所提升（可以说修辞学派的“对话观”与管理学派的“双向对等”共同暗示了未来政治传播的发展趋势）；而从修辞切入话语的世界则可能使新闻发布的研究更加务实。以下从两个方面概括了修辞对于政府新闻发布研究的借鉴意义。1.政府新闻发布的战略设计应重视公众在对话中的地位

重视公众在对话中的重要地位——这是公关管理学派和修辞学派的共同指向。格鲁尼格夫妇将公众的积极与消极介入（an active public/ an passive public）作为评判双向/单向公关模式的重要指标之一，相似的是，批判性继承了亚里士多德衣钵的“新修辞”（New Rhetoric）学派提出，应当将能否赢得受众的“认同”作为评判修辞效果的重要指标。

从20世纪60年代开始，随着后结构主义和后现代主义思潮的涌动，以理查兹（I.A.Richards）、博克（Kenneth Burke）为代表的“新修辞”学派大声疾呼，希望学界能够正视修辞学这门古老学科在当代的衰败。博克称：

如果要用一个词来概括旧修辞学与新修辞学之间的区别，我将归纳为：旧修辞学的关键词是“规劝”，强调“有意”的设计；新修辞[44]学的关键词是“认同”，其中包括部分“无意识的”因素。

到了20世纪八九十年代，当修辞学者注意公共关系这个研究范畴，而一批公关学者开始试着从修辞的功能与批判视角研究公关的时[45]候，一场“另立山头，来势汹汹”的公关修辞运动起程了。与以往不同的是，公关修辞运动提出了一个核心概念——“对话”。台湾学者张依依认为，对话观点的引入“四两拨千斤地破除了许多人对语艺[46]的顾虑，特别是对‘说服’这个概念的畏惧”。“修辞-意义-对话”三者之间的关系是希斯构建公关修辞范式的核心：

a.修辞-意义：公关的意义在于输出观念

希斯认为，公关修辞主张“意义是公共关系最重要的东西”、[47]“公关不只是沟通，而是传播了某种观念”。透过修辞来看公关，可以使组织和公众更清楚地认识、运用甚至学会批判象征符号在意义表达中的作用。

b.修辞-对话：意义经由对话得以实现

公关修辞不曾也没有必要假设人们使用修辞诠释意义是全然基于善意的，因为在“创造意义的过程中，鼓吹是必要的”，但是这并不意味着将公关修辞与古典意义上的单向沟通、靠滔滔雄辩实现说服等同起来——将公关修辞看成是一种独白是错误的，它是一种对话，演说者的目的在于透过修辞的对话、交换意见以寻求共识，最终希望建立良好的互动关系。对修辞而言，“对等”的要义，在于思想的对[48]话，而非信息的交换。

希斯认为这种对话观与“双向均衡”观念十分吻合，透过对话，个人与团体共同创造认同、共识与意义。通过对话，人们将更加了解社会真实，更能作出判断，在这个政治、经济各种权力主体竞逐的社会中，要学会如何反制权力，并利用修辞来发挥影响力。

此外，在政府新闻发布的战略设计上重视公众的地位，不仅具有如上理论意义，同样具有现实意义。回顾新中国成立以来我国政府新闻发布的历史经验，可以说，当代中国政治修辞观念大体经历着从单向的“以我为主”渐至双向的“实现认同”的演进过程。修辞的双向意识并非当代才萌发的“新观念”。早在二千多年前的春秋战国时代，双向理念便存在于东方话语交流的规范中。中国有一本讲述辞辩之术的古书《鬼谷子》，其开篇《捭阖》中便讲道：“可与不可，明审其[49]计谋，以原其同异。离合有守，先从其志。”“认同”和“对话”在当代中国修辞观念中的“暗淡”有几个现实原因：新中国成立以来内政外交的现实压力空前巨大；改革开放三十年间经济建设成为国家发展的第一要务；中国历来所奉行的“韬光养晦”、“事实胜于雄辩”、“先做后说”在和平崛起背景下的战略体现等。

近20年来，我国的政治修辞也开始了从单向至双向的迈进，特别是国务院新闻发言人制度的正式确立；“向世界说明中国” 取代“向世界宣传中国”成为对外传播的指导理念。但是，无法忽视与回避的是，旧有的内部沟通惯性有时会渗透到新闻发布中的政治修辞。典型的案例是2008年3月15日，西藏自治区一位领导在稳定局势电视电话会议的发言：

严峻的斗争现实再次充分表明，达赖集团的分裂破坏是影响西藏稳定的主要根源，是西藏发展稳定的最大心腹之患，达赖是一只披着袈裟的豺狼、人面兽心的恶魔。

这段发言被新华社、境内外媒体进行了广泛报道。有一位旅居海外的华裔网友在BBS中写道，“英文报纸在应用这段话时，找不到相对应的英语单词，于是就按照字面意思翻译过来，‘human being in appearance, animal inside ’（直译：外表是人类，里面是动物）；‘a [50]wolf in kasaya’（直译：一个穿袈裟的狼）”。

对公众的重视，不仅包括国内公众，同样包括外部公众。而其指导思想是统一的，即“与传统上视修辞为劝服之术不同，公关修辞旨在透过修辞进行主体间的对话，于意义传递中寻求共识、建立关系。[51]修辞取向的公关关系服务于对话”。单向到双向的观念变迁，是一个需要制度作为保障的艰难历程。2.政府新闻发布的策略设计应注重人际沟通的媒体呈现

政府新闻发布是官民以大众传播为媒介进行沟通、协商的机制。修辞的视角提示新闻发言人在重视大众媒体的同时，意识到人际沟通要素（如修辞风格、修辞方式、肢体语言等）在大众媒体介入后发生的改变（夸大或扭曲）。保罗·利科（Paul Ricoeur）说：“活生生的[52]存在，意味着活生生的表达。”有效的政治修辞，不应被简单地理解为立场坚定、语气坚决地“声讨”与“戳穿”，更重要的或许是，采取“对症”的话语策略，为事实的表达助力，而不是拖后腿。[1] 清华大学法籍教授易思在一次与时任国务院新闻办公室主任赵启正（现任全国政协外事委员会主任、中国人民大学新闻学院院长）的对话中所说。[2] 〔美〕E.M.罗杰斯著，殷晓蓉译：《传播学史——一种传记式的方法》，上海译文出版社2005年版，第184页。[3] James Chapman, The power of propaganda, Journal of Contemporary History 2000;p.35;p.679.[4] See Richard Taylor, Film Propaganda：Soviet Russia and Nazi Germany , London, I.B.Tauris, 1998[5] 〔美〕E.M.罗杰斯著，殷晓蓉译：《传播学史——一种传记式的方法》，上海译文出版社2005年版，第187页。[6] 同上，第25～26页。[7] 〔美〕E.M.罗杰斯著，殷晓蓉译：《传播学史——一种传记式的方法》，上海译文出版社2005年版，第26页。[8] 同上，第187页。[9] 同上。[10] 同上。[11] 同上。[12] 〔英〕 丹尼斯·麦奎尔、〔瑞典〕斯文·温德尔著，祝建华译：《大众传播模式论》（第2版），上海译文出版社2008年版，第164页。（规范性模式规定了“应该如何做”而描述性模式则说明了“事实是如何的”。——原书译者）[13] 祝基滢：《政治传播学》，〔台湾〕三民书局1995年版，第32页。[14] 展江、杨鲁江：《新闻与战争》，上海人民出版社1991年版，第97页。[15] 同上，第56页。[16] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年版，第25～26页。[17] 赵启正，全国政协外事委员会主任、前国务院新闻办公室主任。[18] 赵启正：《向世界说明中国续编——赵启正的沟通艺术》，新世界出版社2006年版，第198页。[19] 〔英〕布赖恩·麦克奈尔著，殷祺译：《政治传播学引论》（第2版），新华出版社2005年版，第144页。[20] 〔英〕斯各特·拉什著，杨德睿译：《信息批判》，北京大学出版社2009年版，第15页。[21] 贺红扬：《我在美国做公关——美国公关职场实战策略解析》，清华大学出版社2004年版，序一。[22] 〔美〕沃尔特·李普曼：《公众舆论》，上海世纪出版集团2006年版。[23] 〔美〕M.麦考姆斯、T.贝尔著，郭镇之译：《大众传播的议程设置作用》，《新闻大学》1999年第2期，第32～36页。[24] B.C.Cohen, The Press and The Foreign Policy, Princeton, Princeton University Press, 1963, p.13.[25] J.W.Dearing, Setting the polling agenda for the issue of ADS’, Public Opinion Quarterly, 1989, 53, p.310.[26] 卜正珉：《公共关系—政府公共议题决策管理》，扬智文化2003年版。[27] 〔美〕M.麦考姆斯、T.贝尔著，郭镇之译：《大众传播的议程设置作用》，《新闻大学》1999年第2期，第32～36页。[28] Stuart.N.Soroka, Issue attributes and agenda-setting by media, the public, and policymakers in Canada, International Journal of Public Opinion Research, Autumn 2002; 14, 3; Academic Research Library, p.264.图中文字为笔者根据原图翻译，后跟注原文。[29] 〔美〕詹姆斯·格鲁尼格著，卫五名等译：《卓越公关系与传播管理》，北京大学出版社2008年版，第34页。[30] 〔英〕布赖恩·麦克奈尔著，殷祺译：《政治传播学引论》（第2版），新华出版社2005年版，第133～160页。[31] 〔英〕布赖恩·麦克奈尔著，殷祺译：《政治传播学引论》（第2版），新华出版社2005年版，第133～160页。[32] 伯奈斯（Edward L.Bernays,1891—1995）被誉为美国现代公关之父，1923年，他以教授的身份首次在纽约大学讲授公共关系课程，同年出版了被称为公共关系理论发展史“第一个里程碑”的专著：Crystallizing Public Opinion（民意的结晶）。伯奈斯不仅是一位公共关系理论家，同时又是—位公共关系的实践家。——笔者注。[33] 〔英〕布赖恩·麦克奈尔（Brain McNair）著，殷祺译：《政治传播学引论》（第2版），新华出版社，2005年版，第133页。[34] 〔美〕詹姆斯·格鲁尼格著，卫五名等译：《卓越公共关系与传播管理》，北京大学出版社2008年版，第223页。[35] 同上，第224~226页。[36] 〔美〕詹姆斯·格鲁尼格著，卫五名等译：《卓越公共关系与传播管理》，北京大学出版社2008年版，第242页。[37] 同上，第249页。[38] 同上，第248页。[39] 同上，第244~245页。[40] 同上，第72页。[41] 〔美〕詹姆斯·格鲁尼格著，卫五名等译：《卓越公共关系与传播管理》，北京大学出版社2008年版，第249页。[42] 同上。[43] Gray.B.Collaborating：Finding common ground for multiparty problems.San Francisco：Jossey-Bass, 1989, p.57.[44] 〔美〕肯尼斯·博克著，常昌富等译：《当代西方修辞学：演讲与话语批评》，中国社会科学出版社1998年版，第17页。[45] 张依依：《公共关系理论的发展与变迁》，五南图书出版股份有限公司2007年版，第208页。[46] 同上，第214页。[47] Heath, R.L.（1993）.A rhetorical approach to zones of meaning and organizational prerogatives.Public Relations Review, 19（2）,pp.141-155.[48] Heath, R.L.（2001）.A rhetorical enactment rational for public relations：The good organization communicating well.In R.L.Heath ＆ G.Vasquez,（Eds.）, Handbook of public relations（pp.31-50）.Thousand Oaks, CA：Sage.[49] 《六韬·鬼谷子》，曹胜高、安娜译注，中华书局2007年版，第242页。[50] 宫贺：《文化认同与政治修辞》，《国际新闻界》2009年第5期。[51] Pearson, R., C.H.Botan, Hazelton, V.（1989）, “Business ethics as communication ethics：public relations practice and the idea of dialogue”, Public Relations Theory, Lawrence Erlbaum, New York, NY[52] 张沛：《隐喻的生命》，北京大学出版社2004年版，第3页。

第二章 关于组织结构：政府新闻发布的三种模式

本章提示

●宣传导向下的政府新闻发布具有明确的目标性和与此相配合的组织结构。

●宣传导向下的政府新闻发布，其第一目的是为了宣传政党主张，实现对民意的动员。

●宣传模式下政府新闻发布的组织结构，其特点概括而言是：集权化的统一领导、相对简单的结构以及媒体从业者的加盟。

●信息模式的核心在于从组织结构上保证政府新闻发布的职能不仅限于“发布”，而是延伸至新闻发布的“前端”——信息的收集与分析，并以此作为制定新闻发布战略的“情报”基础。

●新闻秘书主管短期方案和回应突发事件中的媒体采访；而信息传播主管则从信息发布战略的角度上进行长期规划。

●平衡双向的利益，是公关模式下政府新闻发布进行结构设计的根本出发点。这是公关模式与宣传模式、信息模式最大的区别。

●政府新闻发布系统正是通过信息的互动寻找可能存在的共同利益（如舆情监测机制的运用），将之反馈给政府系统（如决策咨询模块的启动），并通过多种新闻发布的渠道传达给媒体和公众。

模式不可避免地具有不完整性、过分简单以及含有未阐明的假设等缺陷。适用于所有目的和所有分析层次的模式显然是不存在的。重要的是要针对自己的研究目的去选择正确的模式……谁都可以就传播[1]过程的某一侧面来设计他们自己的模式。

这一章将集中精力思考一个问题：

政府如何从组织结构上保证其实现新闻发布的某种目的呢？

延续上一章的思路，本章仍然首先从宣传、信息和公关这三个角度来归纳不同政府部门在不同时期所采用的新闻发布模式。这类模式包含了政府新闻发布系统的组织结构、人员配置及其相应的职能归属。

第一节 宣传模式：权力与效率

理解政府新闻发布的宣传模式，恐怕要进入战争的情境中去才更容易找到最典型的案例。战争让资源变得稀缺，人力、物力和时间。国家内部和外部的利益冲突在最短的时间内上升到最激烈的程度。政府首脑们在这一时刻更加意识到，仅仅靠“枪杆子”是不够的，还必须对公众进行舆论的动员，此处的公众往往包括“我们国内的受众”、“我们的敌人”、“我们的（或他们的）盟友”和“中立者”。这便是拉斯韦尔对“每一个民族国家的发言人都会提及或直接讲到的”4个[2]主要群体的划分。

下面先来看在第一次世界大战中分别被三个国家采用的三种不同的宣传机构：一、美国的“宣传内阁”

美国在1917年4月参加第一次世界大战。一星期后，一个名叫公共信息委员会的机构便在威尔逊总统的命令下成立了。威尔逊提名记者乔治·克里尔为委员会的总负责人。

公共信息委员会由陆军部长、海军部长、国务卿和乔治·克里尔组成。而克里尔则统合负责宣传事务的方方面面，既包括海外宣传也包括国内宣传。拉斯韦尔对此结构评价道：

这种组织方式的一个结果是赋予该委员会驻外代表利用这三个重[3]要政府部门（陆军、海军、国务院）某些威望的权力，并且也满足[4]了每一个部门的自尊。

公共信息委员会相当于战时美国的“宣传内阁”，从以下的组织结构即可看出：图2-1 “一战”期间美国公共信息委员会的组织结构

这一组织结构将公共信息委员会的主席克里尔先生置于“宣传内阁”的绝对领导者地位，宣传的决策权统一、集中于克里尔，也难怪公共信息委员会也经常被称作“克里尔委员会”。克里尔解释说：“这是一个单纯的宣传机构，一个做推销生意的大企业，也是世界上最大的广告业。”这一机构的主要职责的确如克里尔所说的——单纯的宣传。为了实现这一目标，委员会“负责发布战争消息，承担政府的宣传工作，协调政府与新闻界的关系，制定一套新闻检查制度，另外还担负着为动员媒介‘向美国公众销售战争’和压制和平主义者的[5]保留意见的职能”。

委员会成为政府内部宣传资源的整合者，并拥有调配这些资源的实际权力。对外而言，该委员会又成为信息发布的统一出口，保证了口径的一致性。战争期间，克里尔动员了国内15万人来参加委员会的工作。尽管委员会遭到了包括共和党在内的来自多方的质疑，埃德温·埃默里父子仍然对其“讲真话”的宣传给予肯定：

有一件最值得注意的事是，它发布的六千多条消息中，几乎没有一条在事实上面引起过责难。公共信息委员会的诚实，在一个主要国[6]家发布官方战争消息的历史上恐怕是无出其右的。

的确，公共信息委员会在为国家执行“发布官方消息”的任务上，目标明确而且效率极高。专门的宣传机构和相对单一的领导团队为这一结果夯实了基础。那么，作为领导核心的克里尔先生、威尔逊总统以及国务卿三者之间是如何实现相互配合的呢？拉斯韦尔这样描写到：[7]

这个委员会（公共信息委员会）既提出建议也接受建议，这些建议主要针对什么样的主题适合用小册子的形式做宣传活动，这些建议中最有价值的被交给委员会主席乔治·克里尔。在进一步的精挑细选之后，克里尔将把剩下的建议留给威尔逊总统，让他来选择主题并对宣传活动进行指导。宣传册的长条校样将被送到国务卿那里，接着呈给总统，以便在印刷和发放之前进行最后的修改和批准。从半个世纪来的情况看，一国之首如此直接参与宣传活动的准备过程简直令人难以置信。然而，对于威尔逊这样一个亲自撰写所有发言稿，亲自加密和破译许多最敏感的电报，并且习惯于在自己的打字机上撰写外交[8]记录的人来说，这样的举动似乎并没有看上去那样令人震惊。

但是并不是所有的宣传机构都可以具备这样的效率。以下介绍的英国的“宣传议会”便在组织和职能的设计上走了弯路。二、英国的“宣传议会”

对于英国将议会的组织结构移植到战时宣传机构的原因，英国军人乔治·阿斯顿少将爵士（Major-General Sir George Aston）这样解释道：

各党派的政客都是生性多疑的人，他们不愿把钱托付给任何政府做宣传，因为他们害怕政府把钱花在为自己谋利益而不是为国家谋利益上。因此，议会的战争目标委员会是由来自所有党派的代表所组成[9]的。这个委员会被指定负责国内宣传，受到了许多批评。

相比于美国“单纯的宣传”机构，英国的战时信息发布体系则更为复杂，其类似于议会的组织结构旨在满足各党派、各部门对宣传的权力诉求。拉斯韦尔认为，美国与英国在“一战”中的宣传结构最重要的区别是，英国把对外宣传和对内宣传交给了同一等级的官员。换句话说，在英国的信息发布权力机构中，有两个类似克里尔先生的人[10]物——北岩勋爵（Lord Northcliffe）和比弗布鲁克勋爵（Lord Beaverbrook）——他们都可以直接接触首相和战时内阁。

阿尔佛雷德·查尔斯·威廉姆·哈姆斯沃思（Alfred Charles William Harmsworth，北岩子爵的全名）被选为英国“一战”宣传阵营中的一员，离不开他当时在报业的影响。据麦克温（Mc Ewen）回忆，“截至1914年，北岩旗下报团占据了英国早报市场40%的份额，晚报[11]市场45%的份额，以及周末报纸发行量的15%”。汤普森（Thonpson）认为，“‘哈姆斯沃思’的成就使他有机会接触政治和社[12]会精英”。

北岩属于主战派，他认为报纸只有大胆报道战况、告知公众战争的惨烈才可能吸引人们的眼球，进而实现宣传的目的。早在战争之初，这种激烈的主战情绪使他旗下的《泰晤士报》遭到了“正在把国家驱[13]入战争” 的指责。

与克里尔不同，北岩并没有从进入英国战时宣传系统的一开始便拥有了高度集中的权力，相反，获得权力的过程相当漫长，正如拉斯韦尔的评论，“这一结果的取得是以持续数年之久的令人厌烦的扯皮[14]和重复劳动为代价的”。而北岩自己从未停止对这一结果的努力。[15]

北岩在给英国首相劳合·乔治（David Lloyd George）的一封信中这样写道：

除非这一新部门拥有绝对的权力并直接对首相和米尔纳勋爵负责，否则便纯粹是浪费时间。我当然非常愿意带着一小组精兵强将效[16]力于巴肯上校，但是我建议两件事：

第一，这个新部门必须拥有绝对的权力；

第二，没必要为这个部门租下一整个宾馆。四间像样的房间就足[17]够维持很长时间了……

在这封信中，北岩两次强调了“绝对的权力”，可见他深知，如果在一个由众人组成的宣传机构中，每个成员没有专门的、相对独立的职能，并且这个机构没有实际的行政权力，那么它将形同虚设。尽管如此，英国战时宣传体系的整合并没有像北岩认为的那样顺畅。从图2-2可以初步了解北岩勋爵在英国“一战”宣传系统中职位的变迁，并据此进一步理解英国“宣传议会”的改革。图2-2 “一战”期间英国宣传体系的变化

根据目前所能掌握的资料来看，“一战”期间的英国宣传体系大致经历了三个阶段的变化，体系中各部门的职能界限从模糊渐至清晰，体系中的行政权力从分散渐至集中。

第一阶段，1917年1月至1918年2月，新闻署和咨询委员会并立。巴肯上校领导的新闻署（Department of Information）成立，下设[18]四个分散的部门。与此同时，云集了诸多媒体精英的咨询委员会成立，北岩勋爵、比弗布鲁克勋爵先后加入其中。两条线索均直接对战时内阁和首相负责。战时内阁的一名成员负责协调各个机构，拉斯韦[19]尔对此阶段的评价是，“在这一体系下，宣传事务仍然一团糟”。

第二阶段，1918年2月至1918年6月，新闻部与诸司林立。1918[20]年2月，英国政府将外交部新闻局升格为新闻部，由出生于加拿大的英国报业主比弗布鲁克勋爵任新闻大臣。与此同时，北岩子爵受命担任对敌宣传司司长，同时任命了对中立国宣传司司长、情报司司长以及电影宣传司司长。从经费上来看，北岩子爵应该对比弗布鲁克勋爵负责，但实际上此阶段的北岩子爵已可以密切地接触首相和战时内阁。此时的战时使团（the British War Mission）更多的是担当顾问的角色。拉斯韦尔认为，“把对敌宣传司设在英国战时使团里的做法，[21]使本已混乱的局面更加混乱了”。

第三阶段，1918年6月至“一战”结束，宣传政策委员会独立。在1918年的下半年，北岩子爵负责的宣传政策委员会（Propaganda Policy Committee）成立，有关宣传的行政权力统一在北岩手下。在这一阶段，北岩的宣传部门将全部精力集中在最主要的敌人——德国，并通过“更加血腥的宣传手段来遏制德国，直到足够的美国军队[22]的到来以确保胜利”。

在后两个阶段，随着北岩子爵在宣传体系中地位的上升和巩固，北岩式的宣传（控制媒体、不惜制造新闻和高强度）也逐步成为英国对敌宣传的主导。池田德真在书中这样描述：

北岩勋爵非常重视斯温登中校的传单战术。经过他多次努力，协约国军总司令部终于解除了禁令。于是在战争结束前的6个月里，英国发起了传单总决战。在德军的前方和后方，用飞机和气球投下的英国制作的传单总数，有1 830万张之多。雪片般的传单终于摧毁了德军的士气。德军纷纷叛乱。其政治家也意识到他们的敌人已经建立了一个“德国自信心破坏部”，它的头目便是协约国中最大的流氓——[23]北岩勋爵。三、德国的“宣传大会”与“宣传帝国”

德国在“一战”时的宣传组织设计决定了其新闻发布战略的被动性。池田德真认为，“德国在武力战中，确实是进攻性的，但是与此相反，在宣传战中，它完全是被动的。它似乎提供了一个对敌宣传中[24]的被动法如何无济于事的标本”。

概括起来，德国在“一战”中的宣传组织结构更类似于一个大型的新闻发布会，各个部门在日常的工作中较少协调和沟通，而只是在每周两到三次的记者招待会上共同回答媒体提出的问题。

陆军部、总参谋部、海军部、战区（the district）军事当局、殖民部、邮政部、内政部、财政部、食品部，最后到外交部都会参加。主席之职大家轮流担任，而共同合作的新闻记者们则选举一个委员会[25]代表他们发言。

面对有所准备、目标明确以及相对独立的媒体同盟，德国的战时宣传显得仓促和稚嫩了许多。“一战”期间的德国，不仅尚未意识到“控制”媒体的重要性，“宣传大会”式的组织结构，也降低了德国新闻发布的主动性和统一性。主席的轮换制，尽管保证了各部门在表面上享有平等的发布权力，却不能保证信息发布结构、发布流程的相对稳定，也因此降低了新闻发布的效率。战争爆发之时，德国只有一个官员与新闻界有联系。随着战争的推进，军事当局越发感受到协约国强大的宣传攻势，然而军事当局与政府当局之间日益加剧的冲突却导致建立统一的宣传部门的尝试纷纷流产。与官方的毫无头绪相比，德国的老百姓对于建立专门的宣传机构却格外热情。

一些老百姓自发组织了瓦格纳文化委员会，在战争的最初阶段用以散布亲德宣传，但是它的工作机缺乏威望也缺少技巧。德国的百姓以极度的热情努力填补政府遗留的空白，然而这却让德国遭受了损

[26]害。

为应对协约国愈加猛烈的“传单总决战”，德国的主要精力放在防御上。这种防御的方法有两个。一是向自己的士兵收购英法两国用飞机和气球投下的雪片般的传单；二是严密地封锁边界线，防止一些“反战的”、攻击德国的宣传品进入德国本土。德国与当时两个中立国瑞士和荷兰接邻，为防止协约国通过中立国把宣传品送到德国，便在与瑞士交界的博登湖岸上架上铁丝网，以阻止敌方宣传品的“入侵”。“一战”中德国的被动表现，刺激了一位激进的年轻军人的神经，他便是后来臭名昭著的希特勒。他在《我的奋斗》一书中写到，德国之所以在第一次世界大战中战败，在相当大的程度上是由于英国的宣[27]传炸弹摧毁了其战斗精神而不是德国军事战略失误。在《我的奋斗》“宣传与组织”一章中，希特勒强调，宣传必须进行在组织的前面，而且须广征人才，作为组织的成立基础。在他看来，宣传的使命在于使一小部分的中心人物，能够接受新主义，成为组织的忠诚“信徒”。

希特勒执政后，短短几年时间，纳粹党便采取了一系列控制新闻传播的具体措施。1933年3月，希特勒设立了纳粹宣传部，由戈培尔出任部长。同年9月，又成立了帝国文化局，由戈培尔任主席，下设7个管理处，分管文学、广播、戏剧、音乐、电影、美术及报业。其中报业管理处由“全德报纸发行人协会”、“全德记者公会”及12个其他有关报业团体及工会组织而成。该处对记者有处分权，包括开除记者之资格。

在宣传部、帝国文化局及帝国报业管理处的主持下，新闻媒体完全受到纳粹的控制。每天早晨，柏林各大报的编辑及其他地方报纸的记者，都聚集在宣传部大楼里，由部长及助手告诉他们：什么新闻该发布，什么新闻要扣下，什么新闻怎么写和拟标题，什么运动要取消，什么运动要发展，当天需要什么样的社论。为防止误解，除口头训示外，每天还有一篇书面指示。对于小地方的报刊，则用电报或信件发出指示。战争爆发前的1939年，“纳粹已经直接或间接地控制了全德[28]三分之二的报纸”。

对于该如何协调宣传系统的内部关系，希特勒也十分关注，在《我的奋斗》一书中，他反复强调，宣传组织方面的内部任务，就是注意党内成员不因内部的不和而起分裂，致使运动的工作陷于衰弱的地步，同时还须注意鼓舞“奋斗的精神”，使成员们不致委靡……四、宣传模式的组织结构特点“一战”、“二战”的语境为理解政府新闻发布在组织结构上的宣传模式提供了三组经典的案例，宣传导向下的政府新闻发布具有明确的目标性和与此相配合的组织结构。其第一目的是为了宣传政党主张，实现对民意的动员。与此相配合的组织结构的特点是：集权化的统一领导、相对简单的结构以及媒体从业者的加盟。1.集权化的统一领导

政府层面的新闻发布权被集中于少数人手中（有时甚至是一个人），这些成员同时在行政系统中的其他部门具有专属的、实际的权力。实际上他们以“兼职”的方式加入到政府新闻发布的核心领导团队中。如美国的公共信息委员会中，陆军部长、海军部长和国务卿的加盟，保证了委员会对政府内部宣传资源的整合，并对外拥有调配这些资源的实际权力。重量级人物的加盟，不仅使权力的调配更加高效，也保证了宣传机构的权威性。“一战”中德国民间宣传组织正是由于没有具备官方的宣传威望，而招致嘲笑和质疑。德国首相赫特林（Hertling）最终也没能将统一的步伐加快一点，导致德国的宣传阵营一片狼藉。

统一的权力机构意味着统一的信息出口。这在危机之下尤为重要。口径的混乱甚至可能带来灾难。统一的权力机构还意味着尽可能减少重复劳动。新闻发布所需的资料从生产到传播都只需一个部门专门应对。2.相对简单的结构

权力的配置在这些少数人团体中被明确地、尽可能互不交叉地固定下来。领导集体中的每个人负责各自的一块宣传阵地，并通过这一阵地与行政系统内的其他权力机构发生关系，其他部门知晓并有责任向宣传机构的相应成员提供新闻发布所需的素材。

从英国宣传系统在“一战”中的变化可以发现，简单意味着高效，在资源紧张的情况下尤为如此。庞大的咨询委员会或使团，往往并未使决策更为周全，反而导致决策的困难。

此外，为了保证部门间的相互配合，宣传部门在行政体系内必须被给予实际的权力和人员编制。在发挥宣传效能的时候，其核心领导集体在对内和对外的权力配置上保持着相对的稳定性。既没必要实行轮岗制，也没必要实行主席轮换制。总之，宣传模式下的组织结构以效率为第一考虑。一切有碍于效率发挥的冗余枝蔓都应被去除。3.媒体从业者的加盟

宣传模式的另一个结构特点是，在这一系统内活跃着大量的媒体界精英。他们或是曾经的媒体从业者，或是正在以顾问的形式兼职在政府的新闻发布部门。英国“一战”时的咨询委员会（如图2-2），其全部成员均为英国当时的报界精英。伯纳姆勋爵是英国的报业主，1903年至1927年任《每日电讯报》的发行人；罗伯特·唐纳德在1893年创办《城市杂志》，1902年至1918年任《每日纪事报》主编，正是根据他的建议，英国才成立了战时宣传机构新闻部；C.P.斯科特在1871年至1929年任《曼彻斯特卫报》主编；比弗布鲁克勋爵是出生于加拿大的报业主，1916年获得《每日快报》的控制权后将其发展为报团；乔治·里德尔爵士，1903年至1904年任《世界电讯报》主席，1918年巴黎和会期间他担任英国代表团与新闻界的联络官。

政府新闻发布若要实现宣传的职能自然离不开媒体的配合。有的政府靠强制性的法条对媒体实现管制，或直接将其收归所有。“二战”中的德国纳粹则同时运用了这两种方法。即便如此，纳粹宣传的最高统帅希特勒也有过办报经历，1919年他曾在慕尼黑军区新闻局任职，并于1920年买下《人民观察家报》；“宣传帝国”的直接统帅戈培尔则在担任宣传部长一职之前便创办并主编《进攻》晚报。

媒体人出身的政治家，他们更懂得如何与记者、与受众打交道。丰富的媒体从业经验使他们能够选择更容易“见报”的信息传播方式和更容易打动人心的话语。

第二节 信息模式：战略性与专业化

信息模式的核心在于从组织结构上保证政府新闻发布的职能不仅限于“发布”，而是延伸至新闻发布的“前端”——信息的收集与分析，并以此作为制定新闻发布战略的“情报”基础。这一模式包含了硬件和软件两个分支，作为硬件的实时动态信息收集与分析平台及作为软件的专业信息处理团队。在这一模式下，传统意义上只负责信息“输出”的较为单纯的发布模式将被“信息循环”这一大系统所替代。一、以信息为核心的新闻发布系统

第一章中提到，社会对信息的膨胀性需求和实时传播的技术发展为“新闻发布”的存在提供了理由。前者意味着政府新闻发布的信息服务属性，因为政府的职能是保障并促进公共利益，社会的发展必然带来公众对信息的获知需求，政府新闻发布便很难只是政党传播政见、塑造形象的宣传手段，而成为进一步满足公民知情权的信息服务机制；后者则意味着信息模式的一个必要条件，信息传输的技术保障。20世纪，对世界政治传播产生重要影响的是大众传播媒介技术手段的飞速发展。广播、电视、互联网，甚至手机媒体与传统的纸质媒体一起构成了人们获取信息的多元渠道网络。人们不仅可以从报纸上得知政府做了什么，还可以从广播中听到、从电视中看到、从网络上主动搜索到。下文便以美国政府新闻发布机制在“一战”之后发生的变化，来探讨信息系统如何演变为新闻发布机制的支柱，并以何种方式实现着从“收集→分析→决策→收集”这一信息循环的过程。1.信息收集与分析模块的整合[29]

1942年6月13日，在罗斯福总统的命令下，“战时信息局”（Office of War Information）得以建立，哥伦比亚广播公司（CBS）的新闻评论员埃尔墨·戴维斯（Elmer Davis）被任命为首任局长，任职之前他还曾在《纽约时报》做过10年记者。戴维斯这样表述该局的任务：

不仅使美国人民知道战争的进展情况，也要使他们知道战争是怎样发生的及其发展前途——它的性质和起因，我国政府是怎样指挥这次战争的，以及（除了国家的生存以外）我们还希望从胜利中获得[30]什么东西。

除了如上所谓公开的告知功能外，“战时信息局”实际上更像它的名字所体现的那样担当起为美国政府收集信息的职能。“战时信息局”能够像报纸的本地新闻部一样发布关于战争的各种消息，得益于它开创性地将“信息分析”模块——“事实与数据统计局”嵌入新[31]闻发布体系。图2-3为美国战时信息局的组织结构：图2-3 美国战时信息局的组织结构图（1942.06-1945.08）

战时信息局直接对总统负责，分国内和国外两个部。国内部由“政府报告局”、“事实与数据统计局”、“信息协调局”和“应急管理局新闻处”4个主要从事国防信息采集和发布的政府部门合并而成。战时信息局下设新闻处，其主要职能是代表国家发布战争新闻。新闻处的年度预算为100万美元，有250名固定雇员。有关战争的新闻稿件（包括消息、图片等）和背景材料由此发送到国内各地的新闻媒体和海外新闻处，然后再通过海外新闻处向世界各地发送新闻。

国外部主要由两部分组成，其一为战时信息局的海外延伸，即设在欧洲、非洲和亚洲等地建立的26个分支机构——美国新闻处（U.S.Information Service），1945年8月31日，杜鲁门总统发布9608号行政令宣布解散战时信息局，但是保留了其海外的分支机构，划归[32]国务院（U.S.Department of State）领导。

其二是将广播电台作为对外信息发布的主要渠道——即美国之音广播电台（Voice of America，简称VOA）。1942年2月24日，珍珠港事件后的第79天，VOA首次播音。这天，播音员威廉·黑尔（William Hale），从当时的VOA总部纽约，用抑扬顿挫的德语说道：

美国之音开播了。直到今日，美国已参战七十九天。从今日起，每天在这个时间，我们将播报美国和战争的情况。新闻中可能有好消[33]息，也可能有坏消息，本台将如实报道真相。

奉行“如实报道真相”的VOA在开播不到四个月之后，便由罗斯福下令收归政府所有，成为刚刚组建的战时信息局的直属电台。

从组织结构图中可以看出，当时的美国政府对“战时信息局”各下属单位的职责划分是比较清醒的，连命名都很到位。国内部的四个单位，有专司信息处理与分析的“事实与数据统计局”；有专司在各部门之间互通有无的“信息协调局”；有对外发布成型的信息产品的“新闻处”；还有向上级部门汇报信息的“政府报告局”。除了对信息收集这一环节的分工没有明确体现在这一结构中之外，可以说这一体系几乎涵盖了信息循环的基本过程，因此这一体系也成为“二战”之后美国政府整合信息系统的基础模版。

1945年日本投降后，杜鲁门下令取消战时信息局的国内部，并将其国外部包括“美国之音”一起划归国务院。但是战时信息局的相应职能并未因为“热战”的结束而结束，继之而起的长达半个世纪之久的“冷战”，使政府对信息发布管理的需求进入到常态化，信息发布的任务也因此有了新的、更加常态化的归属部门。2.信息发布模块的整合

1953年，艾森豪威尔总统建立了一个新的政府部门——美国新[34]闻署（United States Information Agency, USIA）。新闻署署长由总统任命，直接向总统报告工作。VOA也便归于新闻署的领导，但在外交政策上接受国务院的指导。

实际上，这一过程并不像想象中的从一个名字换到另一个名字那么容易。1953年1月29日，艾森豪威尔组建了由他最亲密的朋友纳尔逊·洛克菲勒出任主席的总统政府组织咨询委员会，委员会力劝总统，“建立一个新的对外信息机构，整合现在美国国际新闻署、技术合作署、共同安全署和被占领地区政府有关的、国务院负责实施的各种最[35]重要的对外信息计划和文化教育交流计划”。洛克菲勒委员会还建议，“新的部门将根据类似于1947年《国家安全法案》中阐明的有关中央情报局的安排，在国家安全委员会的领导下建立……现在授予国[36]务卿的权力和责任应该转交给新部门”。洛克菲勒委员会的建议意味着，美国政府的大部分国际信息传播计划将从国务院转到另一个单独的机构中。问题是，当时的国务卿杜勒斯并不认为这样有什么意义。杜勒斯认为宣传就是最传统的传单、广播、海报等，但是艾森豪威尔显然更倾向于洛克菲勒委员会的建议，他认为国际信息机构的重组计划是可行的。

1953年6月1日，艾森豪威尔向国会递交了核心内容是建立美国新闻署的1953年第8号改组计划。艾森豪威尔在论述这个改组计划时说，把各种信息计划整合进一个机构“看来是一个提供真正统一的和更富效率的合理方式。此外，这个举动把所有用于对外信息行动的资金置于统一的管理之下”。艾森豪威尔还提到，考虑到信息活动和“处理外交事务和实施国家安全政策”之间的“直接关系”，授权国务卿“掌控美国信息计划的内容”，但是，“美国新闻署的署长将通过国家安全委员会向我汇报，并从我这里得到指示，或者我以其他方式指导他的工作”。这种安排事实上使即将成立的美国新闻署成为总统的代言人，而艾森豪威尔本人则通过美国新闻署对美国政府的国际信[37]息计划拥有了更大的影响力。

1953年7月30日，艾森豪威尔总统任命曾担任美国共同广播系统委员会主席以及“美国之音”顾问的西奥多·斯特赖伯特担任美国新闻署的第一任署长。两天之后的1953年8月1日，美国新闻署正式建立。此后不久，斯特赖伯特便对新闻署的内部编制进行了改革。如图2-4：图2-4 美国新闻署的组织结构图（1953-1961年）

斯特赖伯特设立了政策计划办公室，统筹规划目标、调整信息政策、全面负责计划的内容，并任命了主管美洲、欧洲、远东、近东、南亚、非洲等几个主要区域的助理署长，要求他们每年至少有一半的时间在他们主管的地区工作，而且给予他们很大的海外活动自主权。美国新闻署驻世界各地的办事处名为美国新闻处（U.S.Information Service），沿用了“战时信息局”时期的命名。在驻在国首都的美国大使馆中的公共事务官员（Public Affairs Officer, PAO）指导在这个国家中的所有美国新闻署雇员的工作。这种由华盛顿的美国新闻署总部提供政策指导、资金、行政支持、设备和供给，由世界各地的分支机构负责具体工作的运行模式既能保证政策、行动的统一、协调和延续性，又能兼顾针对不同地区具体情况的灵活反应。也许正因为如此，[38]美国新闻署的内部机构编制几十年中几乎没有什么改变。[39]

整个“冷战”期间，新闻署成为美国政府向外发布信息的一个重要的整合性平台。美国新闻署前职员费祖·格林（Fitzhugh Green）称新闻署的产品是：

观念、理念、信仰、知识、事实、数据和文化，它们以书籍、电影、手册、杂志、电视、广播、照片、图片、电子信号等形式源源不[40]断地输出到外部世界中。

美国新闻署将如上产品通过“美国之音”、国际广播局及其下属的国际广播网体系输往全球，完成着艾森豪威尔总统在其创立之初便设定的任务：

①美国新闻署的目标是利用传媒技术向其他国家的人民表明，美国的目标和政策与他们对自由、进步与和平合法的抱负是协调一致的，并将促进他们这些抱负的实现。

②美国新闻署实现上述主要目标的活动包括：向外国的人民解释和阐明美国政府的目的和政策；富有想象力地描述美国政策与世界其他地区人民的合理期望之间的相互关系；揭露和回击对美国的目的和政策进行扭曲和阻挠的敌对措施；描述美国人民生活和文化中有利于人们理解美国政府的政策和目标的重要方面。

③在必要的情况下，除了美国之音的工作外，美国新闻署有权就其他国家政府能够设想出其归属的事件与其他国家的人民进行通话。[41]

据1980年的统计，美国新闻署在128个国家设立了211个新闻处和2000个宣传活动点，在83个国家建立了图书馆。美国控制了世界75%的电视节目和60％以上的广播节目的生产与制作，每年向别国发[42]行的电视节目总量达30万小时。3.信息循环系统的整合

当美国新闻署进入肯尼迪时代，其既有的“对外信息发布的整合平台”这一角色，发生了一次深刻地转变。可以说，这次转变标志着美国新闻发布的信息模式的初步建立。美国新闻发布系统不再只是传声筒，也不再仅局限于数据的统计分析和汇报，而是完成了从“片段职能”向“整体职能”的过渡，“美国新闻署不再是拿到一份政策文[43]件，然后被告知充分地利用它”。在信息循环意义上，新闻署开始了“信息收集→研究分析→决策咨询→新闻发布→信息收集” 的运转尝试。

这一系统具有如下两方面基本特征：（1）决策咨询职能的拓展

1962年1月25日，肯尼迪总统发表声明，授权美国新闻署承担“向总统和他在海外的代表以及那些负责介绍和策划美国政策、计划和官方声明的各种部门、机构提供有关国外舆论所具有的含义的建议，来帮助实现美国外交政策的目标”。肯尼迪政府时期美国政府的档案[44]文件证实，肯尼迪总统的这份声明很快就由美国新闻署付诸实践。

决策咨询职能的正式确立无疑提升了新闻署的行政地位，长期被国务院忽视的状况也得到了改善。这些深刻地变化首先表现在美国新闻署的高层官员在外交政策制定过程中的作用加强了。肯尼迪政府在制定外交政策时会咨询新闻署的建议，而新闻署的署长也获准参加国家安全委员会的所有会议。除了署长之外，署长下属的主要官员也可以每天与白宫、国务院和其他联邦机构的同僚磋商。（2）研究分析职能的常态化

为了发挥决策咨询的功能，美国新闻署必须实时监测国外民众对美国外交行动和外交政策声明的看法以及他们对其他重要事件的反应。“战时信息局”时期的“事实与数据统计”工作得到了深化。

1962年10月古巴导弹危机期间，美国新闻署每天两次报告全球的反应，然后根据需要陆续提出报告，并在恰当的时候全面评估形势。另外，美国新闻署舆论研究的范围和深度都增强了，开始既研究国际舆论当前的观点，也考察世界人民长期的价值观和理想抱负。1963年，美国新闻署的调查研究办公室进行了第一次旨在考察全球态度的[45]世界范围的舆论调查。二、新闻秘书与信息传播主任的分工与合作

比尔·克林顿任美国总统时的白宫发言人迈克·麦柯里（Mike McCurry）说：

在白宫，发布新闻和包装新闻是不同的，这就是为什么我们同时设置新闻秘书（Press Secretary）和信息传播主任（Communication Director）的缘故……传播主任的工作是包装信息，准备提出最好的观[46]点；新闻秘书的工作是反复地发布这些信息。

在美国政府新闻发布系统的内部，总是活跃着两类角色——新闻秘书与信息传播主任，这两种角色可能集一人或者一批人的身上，而一旦条件允许，比如相关预算足够充裕，这两种角色往往由两批不同的人来运作，甚至分配到两个不同的办公室中（同时设置国务院新闻办公室和传播办公室）。

将两种角色分割开来，既有好处也有坏处。最主要的弊端是增加了部门间的沟通成本，乔治·布什在1989年到1993年担任总统期间，其新闻秘书马林·费茨沃特（Marlin Fitzwater）说：

当二者合作得很好，彼此保持密切的联系并且知道对方在干什么[47]时，国务院新闻办公室就会很好地运作。

那么，当两个团队的观点并不一致、合作得并不顺畅时，可能就会给整个新闻发布系统带来麻烦。为了规避这一弊端，美国政府在行政安排上往往将新闻秘书和传播主任的级别区别开来，有时传播主任主管国务院新闻办公室，听取新闻秘书的汇报；有时则是新闻秘书主管国务院新闻办公室而传播主任作为其下属。

前新泽西州州长克里斯汀·托德·惠特曼（Christine Todd Whitman）的国务院新闻办公室是由传播主任负责的。传播主任基本上不处理媒体提出的问题，而且也很少和州长一起出行。回答媒体提出的问题、公开声明、陪同州长出行的工作往往由其属下的新闻秘书及其同事来完成。但是新闻秘书和传播主任一样可以直接请示州长，并且在处理媒体事件的任何时候，他们两人总是互通有无。

至于将两个团队分开的好处则在于专业化分工带来的高效率。仍以布什的新闻秘书费茨沃特为例，他曾经有过同时负责长期计划和短期回应的9个月时间，他认为，这是一项不可能完成的任务：

作为新闻秘书，你忙于处理在每天新闻中产生的、亟待解决的问题，每一个问题都需要迅速地反应，所以根本就没有时间和精力制订长期计划。即使你有时间，你也很难调整思路去想未来两个月你希望[48]把工作做成什么样子。

问题的关键并不在于是不是要设立两个独立的机构，或者将其归入同一个部门，而在于“新闻秘书”和“信息传播主任”的角色分工提示我们从信息的常态回应与长期战略两个角度来思考新闻发布的内容。两者缺一不可。新闻秘书主管短期方案和回应突发事件中的媒体采访；而信息传播主管则从信息发布战略的角度上进行长期规划。表2-1体现了这两者的角色期待，通过此表可以比较清楚地看出两者的区别、分工以及可能的合作领域：表2-1 新闻秘书与信息传播主任的角色期待

托森大学（Towson University）政治学教授马莎·乔因特·库马尔（Martha Joynt Kumar）这样总结道：

今天，总统一般在三种场合会晤记者。一是新闻记者会。总统与记者公开见面并用大约半个小时回答他们的提问。有时总统与一位外国领导人同时出席，有时是他独自面对媒体。第二，作为国家行政首脑，总统经常在椭圆形办公室和玫瑰园等白宫其他地点以简短的问答方式回答记者提问。第三，总统接受外国记者和国内新闻媒体代表的采访。例如，总统出国访问之前，通常会接受对象国新闻机构记者的[49]采访，以便让那里的公众了解他的访问目的。

上述这三种场合都离不开总统身后的两种角色。这里以白宫的新闻秘书和传播主任为例来对两者的职责划分进行具体说明：

美国白宫新闻秘书往往身兼数职，包括总统新闻秘书、白宫新闻发言人和白宫国务院新闻办公室主任，其具体工作包括：每天与国务院新闻办公室的助手们开会讨论当天媒体对白宫及各项政治事务的报道；列席白宫内阁成员会议；与总统和白宫顾问们一起商量事务；每天下午还要在白宫西厅的新闻室里召开例行的新闻通气会，回答记者们的各种问题；帮助总统准备新闻发布会；帮助总统在出外旅行中安排接受新闻界的采访；接受记者提出的单独采访的要求，并负责安排具体时间和地点；向新闻界分发总统演讲的新闻稿和有关材料等；负[50]责给来白宫采访的记者颁发白宫采访证等。

美国白宫传播主任及其领导的传播办公室（Office of Communication）是白宫与媒体保持长期联系的纽带，传播办公室下属有媒体事务办公室（Office of Media Affair），负责把总统和政府部门的其他信息一起集合传递给媒体；演讲起草办公室（Office of Speachwriting），负责起草总统的演讲稿；研究办公室（Office of Research），负责研究白宫的传播策略；公共事务办公室（Office of Public Affairs），为其他内阁和行政官员与媒体沟通服务，告诉他们[51]哪些信息应该说，哪些信息不应该说。三、信息模式的结构特点

这一节以美国政府新闻发布机制在“一战”之后发生的变化为例，介绍了信息模式下政府新闻发布的结构特点，可概括为如下几个方面：1.信息的有效循环是新闻发布的基础

信息模式下的政府新闻发布，其核心是信息循环系统的有效运行。这一系统包括如下环节：信息收集与分析模块的整合，新闻发布系统的职能向信息发布的前端，即信息的汇总与研究延伸；信息发布模块的整合，即以更富效率的合理方式将信息的输出纳入统一的发布机构。最重要的是，这些模块最终被整合为一个具有生命力的整体，在这一体系中，各个模块能够有效地相互配合，如常态化的信息收集与分析职能为决策咨询职能的拓展奠定了基础，而“新闻发布”之后对舆情反馈效果的测量又使信息运动进入了新一轮的循环。信息循环结构历经美国多届民主党和共和党政府而存在至今，可见其强大的实践价值。2.新闻发布部门在行政体系中地位的上升

信息模式下的政府新闻发布，使新闻发布系统内部的成员开始能够进入核心决策层，以咨询顾问的形式参与政策制定的过程。在艾森豪威尔执政的8年中，美国新闻署尽管有了很大的发展，但是模糊的使命、国会及国务院的敌意与忽视，以及频繁更换领导人这些问题依然阻碍着美国新闻署的发展。而当肯尼迪政府将咨询顾问的角色赋予新闻署，这些一直以来被视为“传声筒”的人开始获准进入内阁会议，美国的新闻发布体制也因此得到了飞速发展。正如美国国家政府传播协会（NAGC）主席约尼·茵曼（Joni Inman）所说：

让发言人成为战略组成员是很重要的。当政府官员们在计划或者执行一项政策时，你应该知道怎样理解它。最后是让发言人加入会议讨论，参与早期讨论，而不是让他在事后跟上来，更不能让他被消极负面的反应误导和蒙蔽，具有公众意识的发言人的缺席是非常不明智[52]的选择。3.短期和长期的信息发布得到兼顾

信息模式下的政府新闻发布要求在组织结构的设计上体现对短期信息回应与长期信息战略的兼顾，即同等重视新闻秘书与传播主任的角色分工。至少在新闻发布的核心团队中，能够设置这两种角色的职能，并使它们经常可以顺畅地互通有无。

无论“战时信息局”中的“信息协调”部门，还是传播主任的“信息协调”职能，都将新闻发布系统的另一个可以并且应该延伸的职能暗示出来——部门内部与部门间的协作关系，这对于新闻发布的有效运行是非常重要的。在下面的一节中，将就此展开讨论。

第三节 公关模式：协调与整合

在民主社会中，服务于民既是新闻界的职责，更是政府官员的义

[53]务。

第一章已经介绍过公关视角下双向对等的协商模式，如格雷认为双向对等的协作过程应分为三个阶段：明确问题（界定问题和利益相关者）；确定方向（制定准则，尝试不同的方式，并作出决策）；实[54]施（构建来自不同群体的支持，找到共同点）。本节将进一步探讨如何从组织结构和流程设计上保证政府新闻发布实现协调与整合。一、以利益协调为核心的公关模式

与宣传模式、信息模式最大的区别在于，公关模式强调以利益协调为核心的双向性。尽管公关模式在组织结构的设计上也会借鉴甚至模仿前两种模式，比如像宣传模式那样建立统一的新闻发布机构，或像信息模式一样注重在结构上保证信息的有效循环，但是，这些只是公关模式为了实现其最根本的目标——协调利益——的不同手段和方式而已。平衡双向的利益，是公关模式下政府新闻发布进行结构设计的根本出发点。以下将从如何“协调内部的利益”和“平衡内部与外部的利益”入手，探讨公关模式下的组织结构和流程设计。1.协调内部的利益

我们首先来看一个案例：

一位州长的新闻秘书不相信协调的重要性，结果有一天，碰到三项活动同时举行：一位州政府内阁官员宣布一项措施，获得媒体长篇而全面的报道；另外一个内阁官员宣布了一项计划，媒体也予以了一定报道，但是没有前者篇幅多；州长也宣布了一个项目，但媒体报道得很少。虽然州长的职务最重要，但是每一个部门的国务院新闻办公室却各行其是。由于各部门之间没有互通日程、没有协调，所以导致新闻发布彼此竞争，最后削弱了各自消息的影响。

后来这位新闻秘书每个月召开各部委办局新闻秘书的会议，每周他会收到属下部委办局下个月的新闻发布活动并责成一名工作人员汇总并制定一份州府官员总的日程表，如果同一天有两次比较重要的新闻发布，他就会要求其中一个延期举行。如果州长某一天发布消息，[55]其他部门就不能举行大的新闻发布活动。

这个案例浓缩了新闻发布系统内部可能遭遇的一类冲突——对媒体资源的争夺。好在这种冲突毕竟发生在上下级之间，明确的行政层级之别成为协调这一矛盾的办法。但是，现实中的利益冲突可能没有这么单纯。如果案例中的故事发生在平级的三个单位中，该如何解决呢？还有如果三场新闻发布会的时间都是早就定下来的日程，并且邀请了不可能临时更改时间的重要人物出席，又该怎么办呢？

这种情况下只能求助于合理的组织结构来解决。一个建议是组建常态化的新闻秘书代表委员会。由这一委员会担当上级新闻办公室与下属新闻办公室、平级单位新闻办公室之间双向互动的桥梁。“常态化”强调这一委员会不是临时组建的，它同样具有一个组织应当具有的权责关系、人员配置和章程制度。

建议委员会的最高领导者由这一行政系统内最高级别单位的新闻秘书（或传播主任）担当，成员来自各下属单位的新闻秘书助理（或传播副主任）。他们分散于各个部门之中，也可能担当其他职责，但是，他们作为代表共同隶属于这个委员会，协调上下级、同级之间部门的关系，将成为这些成员的“分内事”。这些代表并不一定是原单位新闻办公室中的一把手，但是他们应该具有相当于仅次于一把手的行政权力，这保证了他们能够在代表委员会中拥有决策权，在原单位中拥有相应的发言权，同时可以分担一把手的工作压力，因为一把手往往兼任了新闻发言人的职务。

委员会的主要工作包括：（1）定期举行通气会。通报彼此部门间的长期传播战略、短期发布活动，预测该部门可能面临的舆论危机、探讨可能的准备和部门间是否有合作的必要以及如何合作。（2）更新常态信息。成员间应保持每日的电话和邮件联系，更新常态信息。（3）培训与提升的机会。这个委员会应当能够得到比委员会之外的其他人更细致、更专业的培训机会。（4）应急团队的后备力量。这个委员会应当能够具备在突发事件中，迅速组成系统内新闻发布管理委员会的能力。（5）维护信息库。这个委员会应该建立并维护一个信息库。这座信息库应当包括，拥有一份系统内各部门汇总的重点媒体关系清单，不只是合作关系良好的媒体名单；拥有一份各部门汇总的焦点议题及其回应原则的清单；如果有可能，它还应当拥有一份关于在紧急时刻可以调动的社会资源的清单等。这个信息库需要不断地充实和更新。究其实质，这并不是一个单纯的信息库，而是一个庞大的、具有宝贵价值的资源库。

苏丽文在其《政府的媒体公关与新闻发布：一个发言人的必备手册》一书中举了两个例子，一个是美国白宫与内阁各部门之间信息通报的细节；另一个是美国军方的信息协调方式。这两个例子对于理解新闻发布系统内部的协调工作很有帮助。

美国前任白宫新闻秘书马林·费茨沃特要求每一个内阁下属部委的传播主任上报他们所预测的本部门有可能成为头版新闻的任何政策或公告，他这样做是因为总统有可能宣布某些部门的重要消息，而总统必须在任何争论产生之前就对其有所了解。

每天接近工作日总结的时候，全世界的海军下设机构公共事务官员就会给华盛顿总部发回当天的来自媒体的询问和具有新闻价值的事件梗概。总部官员则对当天主要事件和媒体询问综述后再回复所有的下属办公室。发言人们彼此保持着对日常事务的联系并协调他们提供[56]给媒体的答案。2.平衡内与外的利益（1）政府体系内的平衡

寻求政府体系内平衡的本质是新闻发布部门如何与政府系统内的其他职能部门合作，比如人事部门、财务部门等，总体建议有三个方面：

a.通过其所在部门的新闻秘书代表来沟通，将内与外的利益协调转换为系统内部的利益协调，以降低合作和沟通的成本。

b.以“全员公关”的方式对其他政府部门进行公关知识与技能的普及，使他们不仅能够了解新闻发布的含义，还能够懂得如何尽可能配合新闻发布系统的工作，至少不带来困扰。比如使他们明确新闻办公室或新闻发言人是信息的统一出口。

c.作为新闻秘书代表，尽可能被获准参加决策层的会议，如果不能，至少要随时了解部门间的动态，特别是可能引发舆论敏感的动态。提前作好应对的准备。（2）社会体系内的平衡

詹姆斯·格鲁尼格曾分析了公共关系对等与不对等世界观的区别，这些观点从不同层面反映出组织如何看待自我与环境、自我与他者的关系，对于理解新闻发布体系应如何平衡与社会中其他系统（如媒体、公众、企业、非盈利性组织等）的利益关系很有借鉴意义。现摘选了两种世界观中关于组织与环境关系的对比列于表2-2中：表2-2 两种世界观下组织与环境的关系对比

对等的公共关系模式下，新闻发布的意义在于使环境中的其他系统与自身维持信息的平等交换。尽管由于环境的变化，可能会打破平衡，但是新闻发布系统总会通过与其他系统的利益协调来达到动态的平衡。正如在第一章中所提到的，公关模式下的新闻发布其目的在于互惠，而非一方对另一方的操纵。促进互惠的桥梁是通过协商找到公共利益的所在，正如霍布豪斯（Hobhouse, Leonard Trelawney）所说的那样，“任何事情要收到效果，人们必须一致行动，而要一致行动[57]的话，必须有一个共同的理解和共同的目的”。

下面通过图2-5，将政府新闻发布系统（及其所属的政府系统）、媒体系统以及公众系统之间的相互关系，即政府新闻发布的公共关系模式表达出来，当然图中仅表现了庞大的社会系统中的一个单元中的信息互动关系，还有很多社会系统，如企业系统、教育与医疗系统、非政府组织（NGO）等，他们之间的信息相互作用是相似的。图2-5 政府新闻发布的公共关系模式

公共关系模式强调的“共同利益”是三个系统可以进行平等对话的前提。政府新闻发布系统正是通过信息的互动寻找这种可能存在的共同利益（如舆情监测机制的运用），将之反馈给政府系统（如决策咨询模块的启动），并通过多种新闻发布的渠道传达给媒体和公众系统。一旦共同利益的空间出现错位，新闻发布系统将发挥其作为“中介”的利益协调功能，弥合可能出现的权力失衡。

继之而来的疑问或许是，权力失衡是否可以通过传播来消解？这一模式是不是过于理想化了？公众怎么可能拥有与政府、媒体同等的话语权？对这些疑问的回答恐怕会陷入一场无止境的争论，正如格鲁尼格夫妇的卓越公关理论所一直遭到的批评。不过我们至少可以看到，双向公关的努力，使“按需发布”的前景更明朗了一些。新闻发布能够做到的或许是通过设计更加完善的策略流程，以实现这一美好的愿景。二、公关模式的流程设计

在本章的最后，有必要总结一个适用于三种模式的政府新闻发布流程，它应该吸纳以上三种模式的精华，并容易被应用。如图2-6所示：图2-6 政府新闻发布的流程1.评估（Re-evaluate）

评估环节是每一次新闻发布的起点也是终点，所以选择“再评估”这个词所对应的英文，旨在强调反复评估的重要性。这一环节包括两个单元：监测（Scan）和分析（Analyze）。

监测包括系统内部和系统外部两个方面。通过技术手段和信息库动态跟踪系统内外的因素变化。国际公共关系协会（International Public Relations Association）提出的评估的宏观模型（Macro Model of Evaluation），可将评估分为三个层次：资源投入（in-put）、公关产出（output）和受众效果（outcome）。

资源投入分析的对象是新闻发布系统内部的“产品”，如新闻稿、新闻发布的相关活动等；

公关产出分析的对象主要是体现在媒体上的关于新闻发布的报道或者评价；

受众效果分析的对象当然是政府新闻发布所欲影响的那部分群体，分析他们是否因为新闻发布活动而改变了态度或行为。

除了常规的三项评估外，还需要对可能的风险作出评估，比如新闻发布可能产生的舆论争议等。

关于监测分析的技术手段和注意事项我们将在本书的第二部分《技巧篇》中进一步详细阐述。2.调整（Regulate）

调整环节是在监测分析的基础上进行系统内部的自我校正，针对评估结果反映出来的问题进行系统内的及时调整。如根据可能产生的舆论争议完善已有的信息库，补充或修改相应信息和资源储备。3.资源整合（Resources Integrate）

在前两个环节的基础上，根据新闻发布的目的整合系统可以借助的资源，除了系统内外的物力和人力资源的整合外，还包括：

新闻发布渠道资源的整合，如根据不同的传播目标和欲达成的传播效果选择合适的媒体报道组合，邀请其介入新闻发布的过程；或选择有利于展示新闻发布内容的媒体类型，如在政府门户网站或商业网站开辟专题等。

新闻发布方式的整合，如整合记者招待会、媒体对政府官员的采访、组织记者集体采访等多种新闻发布的形式，好的传播效果和井然的秩序是息息相关的。

新闻发布内容的整合，如协调系统内上下级、平级各部门新闻发布的内容，尽可能在关键问题上实现统一。如美国新闻署的主要活动分为两类，一类侧重于短期的信息动态汇总与发布，另一类则侧重于信息战略的长期建设。前者即通常意义上的“信息运动”，如运用费祖·格林所称的媒介技术手段传播美国的政府决策和相关信息；后者则旨在从更深远的意义上对外国公众进行美式价值观的渗透，“如：在其他国家的重要城市设立图书馆、各种各样的作品展览、音乐舞蹈表演和向国际文化研究中心与美国研究项目提供支持等教育文化活

[58]动”。4.修辞（Rhetoric）

协调与整合的落脚点是修辞文本的呈现，修辞不仅意味着言说，还有一切象征性的表达，比如打造一场具有仪式感的新闻发布会，这些都需要组织者理解修辞之于认同的重要意义。此问题将在《技巧篇》中详细阐述。5.发布（Release）

始终站在双向对话的角度去发布每一条有价值的信息，根据可能瞬息万变的局势调整发布的尺度，但是原则是不变的：双向协商。例如，美国新闻署的使命被描述为“旨在理解、告知并影响有利于国家利益的外交政策，以及拓展美国人、美国的机构与他们的海外合作者[59]之间的对话”。这一口号至少表明了美国新闻署构建对话桥梁的意愿。

接下来的第三章将详细阐述中国政府新闻发布体系的主要任务、机构设置和工作流程。不同国家的新闻发布模式可能有所不同，但是目的都不会偏离确保本国利益这一大方向。[1] 〔英〕 丹尼斯·麦奎尔、〔瑞典〕斯文·温德尔著，祝建华译：《大众传播模式论》（第2版），上海译文出版社2008年版，第3～4页。规范性模式规定了“应该如何做”，而描述性模式则说明了“事实是如何的”。——原书译者。[2] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年，第4页。[3] 笔者加注。[4] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年，第28页。[5] 王培志：《美国战时主要舆论战机构设置》，《科教文汇》2005第21期，第23页。[6] 〔美〕迈克尔·埃默里、埃德温·埃默里、南希·L.罗伯茨著，展江译：《美国新闻史：大众传播媒介解释史》，中国人民大学出版社2004年版，第436页。[7] 笔者加注。[8] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年，第15页。[9] 同上，第28页。[10] 北岩勋爵（1865-1922），19世纪末20世纪初英国现代新闻事业的创始人，1905年受封为勋爵，有“舰队街拿破仑”之称，舰队街是伦敦报社密集的一条街。第一次世界大战中担任对敌宣传司司长总监，为英国取得胜利作出了贡献，1917年再受封北岩子爵（Viscount Northcliffe）。[11] John M.McEwen, The National Press During the First World War：Ownership and Circulation, Journal of Contemporary History, XVII（1982）, 466–7, 470–1, 474.[12] J.Lee Thompson, Fleet Street Colossus：The Rise and Fall of Northcliffe, 1896–1922，Parliamentary History, 2006.[13] 〔美〕约翰·霍恩伯格著，魏国强等译：《西方新闻界的竞争》，新华出版社1985年版，第302 页。[14] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年，第30页。[15] 劳合·乔治（1863-1945），英国自由党领袖。1916年到1922年任英国首相。[16] 巴肯上校（1875-1940），英国记者、战时宣传家、小说家。1901年他取得律师资格，同年担任英国派往南非的高级专员米尔纳勋爵的私人秘书。第一次世界大战初期加入英国秘密政府机构——战时宣传局，1915年成为英国陆军5名随军记者之一，1916年为英军起草新闻公报。1917年1月，新闻署（Department of Information）成立，即此段话中北岩所指之“新部门”，巴肯负责四个分散的服务部门。[17] J.Lee Thompson, Politicians, the Press & Propaganda：Lord Northcliffe & the Great War, 1914-1919，Kent State University Press, 1999, p.127.[18] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年，第29页。[19] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年，第29页。[20] 〔日〕池田德真著，朴世俣译：《宣传战史》，新华出版社1984年版，第62页。[21] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年，第30页。[22] J.Lee Thompson, Politicians, the Press & Propaganda：Lord Northcliffe & the Great War, 1914-1919，Kent State University Press, 1999, p.195.[23] 〔日〕池田德真著，朴世俣译：《宣传战史》，新华出版社1984年版，第62页。[24] 同上，第59页。[25] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年，第30页。[26] 〔美〕哈罗德·D.拉斯韦尔著，张洁等译：《世界大战中的宣传技巧》，中国人民大学出版社2003年，第31页。[27] 张昆编著：《简明世界新闻通史》，武汉大学出版社1994年版，第216页。[28] 〔英〕苏珊·L.卡拉瑟斯著，张毓强等译：《西方传媒与战争》，新华出版社2002年版，第90页。[29] 也有将其翻译为“战时新闻局”或“战时情报局”，笔者认为“战时信息局”或许更贴近其本意，并且与美国在第一次世界大战时建立的“公共信息委员会”在通用的译法上实现统一。[30] 〔美〕迈克尔·埃默里、埃德里·埃默里著，展江译：《美国新闻史》，中国人民大学出版社2009年版，第447～448页。[31] 笔者综合李彬：《全球新闻传播传播史（公元1500-2000）》，清华大学出版社2005年版，第339页；王培志：《美国战时主要舆论战机构设置》，《科教文汇》，2005年Z1期，第23页相关内容绘制。[32] 美国政府重要的内阁部门之一，主管外事的行政机构，相当于中国的外交部。[33] 李彬：《全球新闻传播传播史（公元1500-2000年）》，清华大学出版社2005年版，第339页。[34] 按照字面的翻译实际上仍然应译为“信息署”，鉴于目前国内的相关书籍均将此译作“新闻署”，为不致带来读者进一步深入学习的困扰，此处遵从后者的翻译。美国新闻署的官方网站是：http：//www.usia.gov[35] 郭又新：《从国际新闻署到美国新闻署——美国对外宣传机构的演变》，《东南亚研究》，2004年第5期，第58页。[36] 同上。[37] 同上，第60页。[38] 郭又新：《从国际新闻署到美国新闻署——美国对外宣传机构的演变》，《东南亚研究》，2004年第5期，第60~61页。[39] 卡特总统在任的一段时间里，新闻署曾被更名为“国际交流署”（International Communications Agency, ICA），为了不致将其与美国的中央情报局（the Central Intelligence Agency, CIA）混淆，1982年该机构又重拾“新闻署”的名字。[40] 沈国麟：《控制沟通：美国政府的媒体宣传》，上海人民出版社2007年版，第42页。[41] 郭又新：《从国际新闻署到美国新闻署——美国对外宣传机构的演变》，《东南亚研究》，2004年第5期，第60页。[42] 网址：http：//baike.baidu.com/view/246732.htm[43] 郭又新：《从国际新闻署到美国新闻署——美国对外宣传机构的演变》，《东南亚研究》，2004年第5期，第61页。[44] 郭又新：《从国际新闻署到美国新闻署——美国对外宣传机构的演变》，《东南亚研究》，2004年第5期，第61页。[45] 同上。[46] 〔美〕玛格丽特·苏丽文著，董关鹏译：《政府的媒体公关与新闻发布：一个发言人的必备手册》，清华大学出版社2005年版，第25页。[47] 郭又新：《从国际新闻署到美国新闻署——美国对外宣传机构的演变》，《东南亚研究》，2004年第5期，第27页。[48] 同上，第25~26页。[49] 〔美〕马莎·乔因特·库马尔：《总统与新闻界》，《美国国务院国际信息局电子刊物文章》。[50] 沈国麟：《控制沟通：美国政府的媒体宣传》，上海人民出版社2007年版，第34页。[51] 同上，第36页。[52] 〔美〕玛格丽特·苏丽文著，董关鹏译：《政府的媒体公关与新闻发布：一个发言人的必备手册》，清华大学出版社2005年版，第10页。[53] 同上，第2页。[54] Gray，B.Collaborating：Finding common ground for multiparty problems.San Francisco：Jossey-Bass, 1989, p.57.[55] 〔美〕玛格丽特·苏丽文著，董关鹏译：《政府的媒体公关与新闻发布：一个发言人的必备手册》，清华大学出版社2005年版，第16～17页。[56] 〔美〕玛格丽特·苏丽文著，董关鹏译：《政府的媒体公关与新闻发布：一个发言人的必备手册》，清华大学出版社2005年版，第35页。[57] 〔英〕霍布豪斯著，朱增汶译：《自由主义》，商务印书馆1996年版，第24页。[58] 韩召颖：《输出美国：美国新闻署与美国公众外交》，天津人民出版社2000年版，第147页。[59] “USIA：an overview”.USIA.August 1998.Retrieved November 24 2008.原文为“to understand, inform, and influence foreign publics in promotion of the national interest, and to broaden the dialogue between Americans and U.S.institutions, and their counterparts abroad”.

第三章 关于机制建设：中国政府新闻发布的三个层次

本章提示

●新闻发言人“不想说”，说明有些地区虽然设立发言人一职，但还没有明确其具体的权利和义务；“不敢说”，说明发言人还没有机会了解政策决策过程；而“不会说”则说明发言人发布信息的能力还不足，有待进一步地培训提高。

●当前，我国政府新闻发布工作的任务不仅局限在满足对外宣传的需要，同时将其作为政府政务公开、保证公民知情权、透明信息传播渠道的重要方式。

●我国政府新闻发布的机制建设正围绕着健全和完善三个层次的结构布局而展开：国务院新闻办公室、国务院各部门、各省级人民政府这三个层次。

●国务院新闻办公室是政府新闻发布的组织和协调中心，担负着整合新闻发布的信息资源、渠道资源、人力资源和效果评估资源的主要任务。

●目前，我国各省区市的新闻发布制度主要体现在“三层发布一体联动”的格局要求上。即在各省区市逐步形成省区市党政领导人发布、政府新闻发言人发布和各委办局负责人或发言人发布的格局。

●依托事件举行新闻发布会体现了政府新闻发布工作以服务媒体为导向的、主动的、策划的发布意识。

新闻发言人“不想说”，说明有些地区虽然设立发言人一职，但还没有明确其具体的权利和义务；“不敢说”，说明发言人还没有机会了解政策决策过程；而“不会说”则说明发言人发布信息的能力还[1]不足，有待进一步地培训提高。

第一节 中国政府新闻发布的历史变迁

本节将梳理新中国成立以来我国政府新闻发布工作的开展脉络，进而理解当前三个层次的新闻发布机制的生成基础。一、“宣传出去，争取过来”的时期

新中国的政府新闻发布工作起源自以对外沟通为主要任务的外交领域。国务院新闻办公室新闻局主持编写的《政府新闻发布工作手册》，将我国政府新闻发布工作的起始时间追溯至20世纪五六十年代，[2]“当时外交部根据需要，举行了有限的几次新闻发布会”。

这一时期的新闻发布工作，并不出现发言人的名字，而只是以外交部发言人名义就某一重大问题发表声明、发表谈话，“实际上外交[3]部也未任命具体谁是发言人”。“新闻发言人”有时会以国家领导人出席国际会议的中国代表团发言人的身份出现，如创建新闻司的首任新闻司司长龚澎就曾担任过以周恩来总理为团长的中国出席日内瓦会议代表团的发言人。乔松都在其撰写的《乔冠华与龚澎——我的父[4]亲母亲》一书中表明，其实龚澎以新闻发言人的角色参与外事宣传工作，早在1940年便开始了。1940年冬季，南方局外事宣传组改称外事组，由周恩来总理直接领导。龚澎任外事秘书，她的主要任务是开创对外宣传的局面，并且负责国际统一战线和外国记者的联络工作。她同时也是周恩来与外国记者、外国使节沟通的联络员和新闻发布员。

根据毛泽东主席制定的抗战方针，周恩来在外事工作中提出了“站稳立场、坚持原则、机动灵活、多做工作、扩大影响、争取多数、孤立敌人”的基本立场。

南方局的外事工作是在特殊的政治背景和复杂的国际背景下展开的，当时的任务是：“搜集各国对华态度和政策情报，宣传中共的对外政策，广交朋友，扩大影响。同时开展华侨工作，指导香港和东南[5]亚地区的中共统战外事工作。”1942年南方局任命龚澎为外事组的副组长。当时，外事组的所在地重庆已成为国际反法西斯统一战线各种力量的聚合地，设有四十多个国家的外交代表机构，此外还有各种国际性反法西斯组织与十多个中外文化协会。据1943年10月底重庆官方统计，常驻重庆的外籍人士达1192人，其中英国人329名、美国人168名、苏联人163名，包括政治、经济、军事、商业、外交等各个领域。此外，驻重庆的上百名外国记者来自合众社、塔斯社、路透社、美联社等著名国际新闻通讯机构；美国《时代》、《生活》、《读者文摘》、《纽约时报》、《基督教科学箴言报》、《纽约先驱论坛报》，英国《每月邮报》、《每日快报》、《泰晤士报》等著名报刊在重庆都派驻有记者。“宣传出去，争取过来” 是抗战期间南方局外事工作的方针。据乔松都介绍，为了有利于这一使命的有效达成，龚澎陆续结交了几乎所有驻重庆的外国记者。无论是美联社、法新社还是各国大报刊的记者她都认识，与美国新闻处也时有来往。她还与在外国新闻机构中的中国雇员广交朋友，从他们那里得到了许多宝贵的信息。后来有些记者时常主动代龚澎传递宣传材料，给她以多方支持。龚澎认为，与西方记者打交道就要了解他们在想什么，是如何看待问题的，要做到随时准备与他们打交道。当时美联社的记者是个出名的右翼分子，但龚澎并没有疏远他，而是耐心地向他介绍中共的政策和事实真相，后来这个记者发回的稿子尽管态度不怎么友好，可其中的很多内容仍是引自龚澎提供的资料。

1943年哈佛大学教授费正清先生以美国国务院文化司对华关系处文官的身份来到重庆。经美国《时代》杂志记者白修德先生的引见，他见到了龚澎。费正清在给他夫人的一封信中写道：

我发现龚澎对她所认识的每一个人都产生一种驯服功能。布鲁克斯·埃特金森也同样感到了她那奔放的热情，别的记者更不用说了，《纽约先驱论坛报》记者约瑟夫·艾尔索普因她的魅力而发狂，美国哥伦比亚广播公司记者爱律克·萨瓦莱德一见到她就容光焕发，菲利浦·司普劳斯则是暗自表示倾慕之情。英国大使馆中的部分人士也都是这样，还有哪些人我就不清楚了。主要之点是，她具有像你一样的善于同人交谈的品质。二、“没有提问，不回答问题”的时期

1982年3月26日，在老外交部主楼门厅处，七十多名中外记者手拿采访资料和录音设备将一个身着中山装的男子围在中央。他就是时任外交部新闻司司长钱其琛。

时隔二十多年之后，钱其琛在《外交十记》中这样描述此次集中采访的缘由：

那年的3月24日，苏联领导人勃列日涅夫来到苏联的中亚地区，在乌兹别克共和国首府塔什干发表了长篇讲话，其中，虽然仍充满了对中国的攻击，但明确承认中国是社会主义国家，强调了中国对台湾的主权，并表示愿意改善对华关系，建议双方磋商，采取一些两国都可以接受的措施，以改善中苏关系。

邓小平同志马上注意到勃列日涅夫塔什干讲话所传递的信息。当时，中美之间有关美国售台武器问题的会谈取得了进展，“8·17”公报——中美之间三个公报中的第三个公报——即将签署。中美两国关系的新框架可以说基本确立，着手改善中苏关系的时机正在成熟……

小平同志打电话到外交部，指示立即对勃列日涅夫的讲话作出反应。那时，外交部还没有正式的新闻发布会制度。我仍在新闻司司长的任上，正在考虑设立新闻发言人，此事便成了立刻建立发言人制度[6]的契机。

在此背景下，时任外交部新闻司司长的钱其琛以外交部新闻发言人的身份登台亮相。由于没有专门进行新闻发布的场地，钱其琛便在当时外交部主楼门厅处面对应邀出席的七十多位中外记者。担任英语翻译的是外交部新闻司的科员李肇星，他在2003年至2007年任外交部长。“这场后来被称为新中国第一次由新闻发言人主持的会议，时间还不到5分钟，没有安排记者提问，新闻发言人也不回答任何问题。[7]但它成为次日全球媒介关注的焦点”。

钱其琛在这次新闻发布会上发布了一个只有三句话的简短声明：

我们注意到了3月24日苏联勃列日涅夫主席在塔什干发表的关于中苏关系的讲话。我们坚决拒绝讲话中对中国的攻击。在中苏两国关[8]系和国际事务中，我们重视的是苏联的实际行动。

声明念完后，没有提问，也不回答问题。这一次新闻发布会就结束了。钱其琛在书中这样解释这三句话：

三句话中，重要的是两个词，一个是“注意”，一个是“重视”。实际上，就是“听其言，观其行”之意。其言可听，自然是说，你讲的话中间，有合理的成分。以前，中国对苏联所说的一切，只有全面批判，哪里会听，更说不上“观其行”了。现在要“观其行”，[9]是要对方拿出实际行动来。

这简短的声明，第二天发表在《人民日报》头版的中间位置，表明消息虽短但很重要。这个没有先例的新闻发布会和三句话的简短声明，立即引起了在京的中外记者的极大关注。声明在国际上也立即引起了广泛注意，西方五大通讯社和其他外国媒体纷纷报道，并发表评论。有外电指出，“这一谨慎而含蓄的声明，预示着对抗了三十多年的中苏关系，有可能发生变化，并使世界局势为之改观”。出席发布会的苏联记者当场竖起大拇指，对钱其琛说：“奥庆哈拉索（很[10]好）！”他显然听出了声明中不同寻常的意思。

这是钱其琛以外交部新闻发言人的身份，主持的第一次新闻发布会，也是最后一次。1982年5月，钱其琛出任外交部副部长，开始主管苏联、东欧事务。齐怀远继任新闻司司长，也成为正式的外交部第一任新闻发言人。新闻发布会地点移到了国际俱乐部，记者可以坐下来。再后来，外交部有了自己的新闻发布厅。外交部的新闻发布会从此成了惯例，每周举行。三、以“对外”宣传为主的时期

据国务院新闻办公室前主任、现政协外事委员会主任赵启正回忆，推动新闻发言人制度建立的是国务院新闻办公室的前身——中央对外宣传领导小组。这个小组在1982年起草了一个《关于设立新闻发言人制度的请示》。直接出发点是为我国的对外开放服务，让全世界更好地了解中国。经中央书记处批示同意后，中共中央宣传部、中央对外宣传领导小组于1983年2月联合下发了《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》，“要求外交部和对外关系较多的中央各部门建立这样的制度，定期和不定期地发布新闻”[11]。

1983年3月1日，时任新闻司司长的齐怀远向中外记者宣布中国外交部从即日起建立发言人制度，标志着外交部发言人制度的正式建立。

1983年4月23日，中华全国新闻工作者协会向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人。1983年11月，中央对外宣传领导小组制定并下发了《新闻发言人工作暂行条例》。这个条例被大多数部委认为只是对外宣传部门的事，主要是为国外的新闻媒体服务。因此，当时“除外交部、国家统计局等少数部门设立发言人开展发布[12]工作外，新闻发布工作总体上进展缓慢”。

新闻发布工作在这一时期进展缓慢，除了“重外轻内”的发布倾向之外，或许还与新中国成立以来至改革开放前后的“信息控制”惯性有关。关于后者，我们在1978年7月18日，中共中央宣传部、中央对外宣传小组、新华通讯社下发的《关于改进新闻报道若干问题的意见》中的第五条规定中可以有所体会：

重大自然灾害如地震、水灾等和灾难性事故，应及时作报道。有外籍和港澳乘客的飞机、火车、轮船、汽车失事，应尽可能在事件发生的当天对外报道。如有些情况一时查不清，可先作简短的客观报道，然后再作详细的报道。关于地震、气象、洪水等可能造成重大影响的预报或预测，一般不作公开报道，需要报道时，必须经国务院有关领导部门批准，由新华社统一发布。突发事件凡外电可能报道或可能在群众中广为流传的，应及时作公开报道，并力争赶在外电、外台之前。

这则《意见》的字里行间，烙印着改革开放前夜，我国官方对突发事件信息发布的态度：不为人知之前，家丑不可外扬。很难想象，这则《意见》的出台发生在唐山大地震的两年后。也是这则规定，坚持了十一年之久才逐渐被修改。四、新闻发布“主阵地”的确立

1988年，中央进一步明确要逐步建立和完善新闻发布制度，此后，中国政府的新闻发布工作进入了制度化建设阶段。

1989年1月28日，国务院办公厅、中共中央宣传部下发的《关于改进突发事件报道工作的通知》中提出：

对国内发生的空难、海难，铁路、公路恶性事故等，中央新闻单位要抢在境外传媒之前发出报道。为了争取新闻报道的时效，对于不同性质确定在不同范围公开报道的突发事件，可分阶段发稿。新闻发布单位在获得中央或地方有关部门提供的或记者自行采访到的确切消息后，应尽快发出快讯，先对最基本的事实作出客观、简明、准确的报道，然后再视情况的发展作出后续报道。

1994年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下达《关于国内突发事件对外报道工作的通知》，第一条规定：

突发事件包括突然发生的重大社会事件、恶性事故、涉外和涉台港澳事件等。突发事件的对外报道要充分考虑事件的复杂性、敏感性和报道后可能产生的影响。报道要有利于我国的改革、发展和稳定，有利于维护我国的国际形象，报道必须真实准确，争取时效，把握时机，注重效果。

此后，我国政府对于信息发布的控制进一步松动，对于可能产生国际影响的重大公共危机通常都要求在第一时间发布信息。

1993年年初，为加强对外宣传工作，国务院新闻办公室开始负责国务院新闻发布和协调各部门新闻发言人工作，并以国务院新闻办公室记者招待会或新闻发布会的形式组织新闻发布，陆续邀请各部门主要负责人和新闻发言人出面，介绍情况，答记者问。

从1993年年初到2003年年初这十年间，国务院新闻办公室、外交部的发布会成为我国政府新闻发布的主要阵地，其他部门也逐步建立起经常性的新闻发布制度，但大多数以不定期召开新闻通气会、提供新闻通稿等方式发布新闻。五、建立并逐步完善“三个层次”的新闻发布机制

有学者将2003年4月20日视为“中华人民共和国历史上一个值得纪念的日子——从这天起, 卫生部开始每日分省公开发布全国SARS[13]疫情。同时, 中央严令明示：误报者追究责任, 瞒报者严肃查处！

这一天，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，刚刚由国务院副秘书长调任卫生部主持日常工作的副部长高强（当时中央已任命吴仪兼任卫生部部长），面对中外记者坦陈：

卫生部应对突发公共卫生事件准备不足, 防疫体系比较薄弱。当“非典”疫情出现后, 没有及时制定对全国疫情的收集、汇总、报告制度, 要求不明确, 指导不力。而北京市有关部门的信息统计、监测报告、追踪调查等多方面的工作机制不健全, 疫情统计存在较大的疏[14]漏, 没有做到准确地上报疫情数字。

此时距2003年4月4日张文康主持的卫生部新闻发布会已过去半月有余，我们可以想象这半个月来中央领导同志内心的焦灼与挣扎：说还是不说？如何解释反差巨大的数据？会不会有不良影响？

半个月后，面对相同的中外媒体记者，同样是语气坚定的两位发言人，我们看到了不一样的信号：中央政府为了百姓的生命财产，可以认错。

2003年的SARS危机促生了一部具有历史意义的条例——《突发公共卫生事件应急条例》，其中第二十一条和二十五条分别规定：

任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。

信息发布应当及时、准确、全面。

此后，系列法案法条均对危机信息的告知责任和告知义务予以明确界定。在法案规范“告知”行为的同时，我国政府也开始有意识地从实践层面开展“与国民对话”和“与世界对话”并重的尝试。

国务院新闻办公室副主任王国庆认为，2003年是我国新闻发布工作中具有里程碑性质的一年。在SARS之前，对国务院新闻办公室的新闻发布，有的部委不配合，遇到地方突发事件，信息渠道也不畅通。为掌握真实的消息，准备回答媒体的提问，国务院新闻办公室的工作人员以国务院新闻办公室或中央外宣办公室的名义打电话、发电报到事发省的宣传部，了解、催要有关情况，遭遇到的却是和前去采访的媒体一样的防范。王国庆在接受媒体采访时表示，“我发现要根本解决这个问题，难度太大。发生SARS疫情之前，推动这项工作的难度太大了——有时候为了把一位部长请出来，赵启正同志也亲自[15]打电话” 。

2003年SARS初期的深刻教训使我国政府进一步认识到信息透明、舆论引导的重要意义，政府新闻发布制度建设和新闻发布工作由此进入一个高速发展、全面改进和稳步提高的新阶段。

近几年来，党中央、国务院领导同志高度重视政府的新闻发布工作，在有关文件和领导同志的讲话、批示中对建立和完善三个层次的新闻发布机制（即国务院新闻办公室、国务院各部门和省级人民政府的新闻发布工作）、建立新闻发言人制度、做好政府新闻发布工作和加强新闻发言人培训等提出明确要求。我国政府新闻发布工作的任务不仅局限在满足对外宣传的需要，同时将其作为政府政务公开、保证公民知情权、透明信息传播渠道的重要方式。

第二节 中国政府新闻发布的三个层次

建立健全对外新闻发布机制。新闻发布要做到经常化、规范化，要建立国务院新闻办公室、各部委和地方政府三个层次的新闻发布机制和工作程序。涉及党和国家重大政治事件和重大经济活动等内容的新闻，要由有关部门的主要负责人向外国记者介绍情况。国务院新闻办公室要做好对新闻发布的统一协调和组织工作，提高新闻发布的质[16]量和权威性。

2004年4月8日，中央下发的《中共中央关于加强和改进新形势下对外宣传工作的意见》中明确指出，要“建立中央对外宣传办公室、国务院各部委及省政府三个层次的新闻发布工作机制，明确职责，注重策划，加大对新闻发言人的培训力度，提高新闻发布的效果和权威性，做到经常化和制度化”。

在2004年9月召开的党的十六届四中全会上，中共中央总书记胡锦涛同志在讲话中强调，要完善新闻发布制度，健全国内外重大突发事件快速反应和应急机制，及时传播信息，正确引导舆论。

本节将从国务院新闻办公室、国务院各部门和省级人民政府这三个层次的新闻发布工作来研究我国政府新闻发布的现状。一、协调与组织核心：国务院新闻办公室

在我国政府三个层次的新闻发布工作中，国务院新闻办公室（简称外宣办）发挥着组织指导、统筹协调的职能。中共中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室属一个机构两块牌子，在机构编制中被划入同中共中央组织部、中共中央对外联络部一样的中共中央直属序列，其级别为正部级，下设新闻局、国际交流局、影视与出版局、网络局等机构。[17]

国务院新闻办公室职责主要有：

●推动中国媒体对外说明中国，指导和协调对外新闻报道；

●制定对外新闻事业的发展规划，并负责组织实施；

●组织对外介绍中国政府的方针政策和中国经济社会发展情况；

●推动中国媒体对国际问题的报道，包括政治、经济、科技等方面新闻信息；

●举办新闻发布会，向中外记者介绍中国情况和方针政策；

●组织编写并发表中国政府白皮书，阐明中国政府对重大问题的原则立场和基本政策；

●指导中国各省（区、市）政府国务院新闻办公室的工作，并为港澳台记者来内地采访提供服务；

●开展与国外新闻机构的交流合作，并为国外记者来中国采访提供服务；

●接待要求访问本办的重要代表团及重要人士；

●制定互联网新闻事业发展规划，并指导协调互联网新闻报道工作；

●负责对外介绍中国人权事业发展情况，组织开展人权领域的对外交流与合作；

●负责对外介绍西藏的发展建设情况，组织有关西藏方面的对外报道和交流活动；

●研究世界主要媒体及香港、澳门、台湾舆情；

●组织综合性、跨部门、跨地区大型文化交流活动，组织制作对外介绍中国情况的图书、音像、影视出版物。

以上这些职责被国务院新闻办公室设置的十二个局级单位分管，我们可以从表3-1中比较清晰地看出这种职能划分。表3-1 中国国务院新闻办公室的机构设置

从国务院新闻办公室制定的职责范围和职能机构的设置，可以概括一个总的特点：国务院新闻办公室是政府新闻发布的组织和协调中心，担负着整合新闻发布的信息资源、渠道资源、人力资源和效果评估资源的主要任务。1.国务院新闻办公室的新闻发布工作是一个基于公共关系范畴的新闻发布系统

这一系统突破了新闻发布会组织者的角色局限，而拓展为从舆情监测、新闻发布、公共外交、媒体外交、指导培训等立体化、多元化的政府新闻发布的战略体系。2.国务院新闻办公室属内各局级单位的职能划分是相对独立而又具有合作的弹性空间

一方面，“扁平”的组织结构设计基本保证了纵向层级的沟通效率；另一方面，以目标受众为依据的职能分割，保证了水平层级的互不掣肘；与此同时，三个副主任的设立使其各自分管的部门能够在需要时实现国务院新闻办公室内部的相互协调，统一行动。3.关键职能单位的设置使新闻发布工作重点突出，有利于发布资源的集中和发布效率的提升“中国人权事业”和“西藏的发展情况”一直是国际舆论比较关注的热点问题，国务院新闻办公室在机构设置上对这两方面的职能进行单独处理，有利于舆情搜集与分析的针对性展开，有利于跨区域新闻发布工作的组织协调，有利于对重点信息发布的统一部署。4.从职能设置上保证新闻发布工作兼顾常态的资源储备和应急状态下的资源调动

常态资源储备包括两个主要部分：

一是新闻发布资源的储备，包括新闻发布内容和渠道的常态建设和维护。如一局分管“编写中国政府白皮书”，二局分管“推动与外国新闻机构和其他有关机构的交流与合作”，三局分管“筹划和组织对外图书、影视节目的制作出版及综合性文化交流活动”等。2008年国务院新闻办公室围绕国际社会关注的重大问题，先后发表了《中国的法治建设》、《中国的药品安全监管状况》、《中国应对气候变化的政策与行动》和《西藏文化的保护与发展》四部白皮书。至此，国务院新闻办公室自1991年以来共发表了59部白皮书，阐述了中国政府在有关重大问题上的政策主张和原则立场。

二是新闻发布资源的研究，如四局的“分析国际舆情”、五局的“收集网上舆情”等职能设置对于研究分析职能的常态化建设是有益的。5.从职能设置上保证新闻发布工作的务实性和先进性

总体上来看，国务院新闻办公室的职能划分是依据新闻发布的实践需求来设计部署的，每一项职能的描述既有宏观的战略要求，又有具体的技术规范。这保证了每一项职能在实际的操作程序中有可能“落地”，而不是漂浮在宏大的战略想象中。同时，对“网络新闻发布”、“网络舆情监测”以及“跨文化的国际交流”的关注，表现了国务院新闻办公室站在中国政府新闻发布的第一层次所具有的先进性和指导性。

关于政府新闻发布与公共舆论的关系，国务院新闻办公室副主任王国庆认为：

政府发布信息，归根到底是为了满足公众对信息的需要，政府目前也完全相信百姓的承受能力，只有将关系公众切身利益的信息及时地发布，才能争取到百姓的理解和支持并且共渡难关。

国务院新闻办公室网站于2007年1月1日正式开通，国务院新闻办公室前主任蔡武在贺词中指出了国务院新闻办公室网站的宗旨——“努力把网站办成联系沟通政府与公众的桥梁，向世界说明中国的窗口”。国务院新闻办公室网站面向国内外公众，在开通之初设立了中文简体版的“本办介绍、工作动态、新闻发布、文化交流、中外合作、传播理论、中国报道、中国概况、网络服务、网站信箱、聚焦发言人、政府白皮书”等12个一级栏目。经过近两年的不断完善，其一级栏目更加丰富，在原来12个一级栏目的基础上增删替换为现在的17个。各栏目的定位更加明晰，加大了图片、视频的比重，如新增加的“图说中国”、“网上展厅”以及动态更新的视频窗口使新闻发布网站依托媒介融合技术而实现了愈加充分的立体化和生动化。

新闻发布会是目前我国政府新闻发布的主要形式之一。国务院新闻办公室定期或不定期邀请不同部门有关负责人或新闻发言人进行新闻发布，有时也会“自主发布”自身想要传播的信息，并由国务院新闻办公室的相关领导回答记者的提问。

目前，国务院新闻办公室召开的新闻发布会是我国政府规格最高的新闻发布会之一，作为对外介绍中国的一种重要形式，国务院新闻办公室发布会因其发布内容重大、新闻发布者权威性强（通常为部级官员）、海量新闻信息等优势，往往会吸引到众多的中国及境外媒体到会采访，有很多外国媒体驻京机构每次都坚持派记者参加。同时，国务院新闻办公室在政府新闻发布上的重要地位，也受到了党中央和国务院领导的高度重视。在重大事件中，国务院新闻办公室的新闻发布会往往成为政府最高层对外发出声音的重要渠道之一。以下几个案[18]例有助于我们进一步理解这种重要性：

2003年春，我国部分地区发生SARS疫情后，温家宝总理在国务院常务会议上明确要求，要尽快举行大型中外记者招待会，如实向社会公布疫情和我们在防治工作方面所作的努力。此后，在国务院新闻办公室新闻发布厅举行的七场有关防治SARS的新闻发布会，都是在国务院领导同志的直接指导下举行的。

2004年年初，我国一些地区发生高致病性禽流感疫情后，在国务院新闻办公室新闻发布厅举行的第一场有关防控致病性禽流感的发布会，是回良玉副总理指示召开的。

2004年年底，中华人民共和国最高人民检察院、最高人民法院关于知识产权法的发布会是吴仪副总理指示举行的。

2005年1月28日和3月5日，国务院台湾事务办公室王在希副主任在国务院新闻办公室新闻发布厅举行的两场有关台湾问题的新闻发布会，都是中央领导同志亲自指定的。

新闻发布会召开的数量可以作为衡量政府新闻发布工作水平的重要指标之一。国务院新闻办公室召开的新闻发布会，由2003年以前的每年30场左右迅速增长为2003年的41场和近几年来的每年60场左右。2008年国务院新闻办公室共举办了83场新闻发布会，是截至目前数量最多的一年。

国务院新闻办公室新闻发布会一般分为发言人介绍情况的主题发言和回答记者提问两个部分，总共历时大约一个半小时。2003年10月23日开始，国务院新闻办公室新闻发布会不再使用全场交互传译，而改用同声传译与交互传译相结合的方式。在主题发言阶段主要采取同声传译的方式，以提高新闻发布效率，在有限的时间总和内加大记者提问和回答的时间；在记者问答环节则主要采取交互传译的方式，对此，时任国务院新闻办公室副局长杨扬解释了两方面原因，首先国务院新闻办公室举行的新闻发布会专业性较强，对同声传译水平有较高的要求。另外，同声传译对发言人的反应速度、语言组织能力的要求比交互传译要高得多。而我国的新闻发言人制度还在完善中，各位发言人回答问题还需要一定的思考时间，实行全场同传时机尚不[19]成熟。但是，实行全场同传将是未来发展的趋势。二、国务院各部门的新闻发布——以外交部为例

2004年，国务院各部委局办加快了建立和完善新闻发布制度、设立新闻发言人工作的进度，加大了开展新闻发布工作的力度。到2004年年底，国务院的62个部门建立了定期或不定期的新闻发布制度，成立专门工作班子，确定了75位新闻发言人。

2004年，除外交部外的44个国务院有关部门举办了约270场新闻发布会，而全国28个省区市召开的新闻发布会则达到四百六十多场。

截至2005年已有七十多个中央国家机关部门和27个省区市建立了新闻发布和发言人制度。但是，只有为数不多的十多个中央部委和地区开展了定期的新闻发布活动。

下面将以外交部为例，来介绍我国政府新闻发布的第二个层次——国务院各部委的新闻发布情况。

外交部的发言人制度是我国国务院各部委中率先设立的。1983年3月1日，时任新闻司司长的齐怀远向中外记者宣布中国外交部从即日起建立发言人制度，标志着外交部发言人制度的正式建立。外交部的发言人制度建立之初，每周召开一次发布会，会上只发布消息，基本上不回答提问。同年9月外交部开始尝试在每月第一周的发布会上现场答问。从1986年起，现场答问增加为每月两次。1988年后，改为每次发布会上都允许记者提问。从1995年起，外交部的发布会改为一周两次，1996年取消翻译，1997年将翻译改为同声传译。外交部新闻发布会还取消了对记者提问次数和发布时间的限制。每次发布会都会持续到无人问问题时才结束。

外交部发言人不是专职的发言人，发言人由外交部新闻司的正副司长兼任。外交部发言人没有正副之分，都称为外交部发言人。尽管他们在行政级别上有所区别，在工作上分工不同，有时，出镜率的多少会有区别，但在作为发言人对外表态的权威性上是没有区别的。

目前，外交部发言人实行的是轮流发言制。一般一至两个月轮换一次，不同的司长做法不同。外交部发言人同时也是高级外交官。外交官的工作性质决定了他们需要轮流到国外使馆工作。外交官到国外工作一般三至四年轮换一次，相应的，外交部发言人的任期一般也是三至四年。当结束三至四年发言人任期后，会被任命为驻外大使或总领事等职。

外交部发言人并非“一个人在战斗”，其身后有新闻发布处十几个人在协助他们工作。用邹建华的话来说，

这十来个人全天候地在跟踪形势、分析舆情动态，帮他们设想问题，并在他们领导下准备答问口径。在这十来个人后面则有更大的后盾，就是全外交部各个部门和部领导甚至其他部委有关部门和领导。[20]他们每天都在应要求为发布会提供背景情况，准备有关口径。

外交部新闻司除了新闻发布处外，还有6个处：美大欧洲处、亚非拉处、外国记者新闻中心处、信息中心、综合处、公众外交处。共辖五方面事务：承担发布中国重要外交活动信息、阐述中国对外政策工作；承担国家重要外事活动有关新闻工作；指导驻外外交机构新闻工作；承担在华外国常驻新闻机构和外国记者事务；组织开展公共外[21]交；收集分析重要信息等。 下面我们分项来具体说明：1.承担国家重要外事活动的有关新闻工作

主要是指通过新闻发布会、背景吹风会或者组织记者集体参观采访等方式对外发布重要的外事信息。其中，新闻发布会发布有关副总理级以上领导包括外交部长的出访和来访信息，阐述中国政府的有关立场，向记者解答疑惑，或者回应谣言，以正视听。关于背景吹风会等其他新闻发布的方式将在下一节中详细阐述。2.指导驻外外交机构新闻工作

外交部驻外机构，包括驻外使馆、驻外总领馆以及驻外团、处等机构的新闻发布工作均需要接受新闻司的指导和协调。3.在华外国常驻新闻机构和外国记者的管理工作

一切与外国记者有关的事务都由新闻司管理和协调。包括各部委或其他部门邀请外国记者来华访问，都必须向外交部新闻司提出申请，由新闻司审批，发签证。外国记者在中国要采访胡锦涛、温家宝等中央领导或其他高级领导，也需要向新闻司提出申请，由新闻司负责协调。4.收集分析重要信息

每天24小时全天候跟踪国际形势动向与涉华舆论报道、收集公众对我国外交工作的反应，并及时分析和上报。5.组织开展公共外交

负责统筹规划外交部的公共外交工作。负责外交部网站建设和管理。建立了以外交部为核心的外交部公众信息网。举办外交论坛，组织网友与外交官进行在线交流。外交论坛于2001年11月开通，供公众参与有关中国外交、国际和地区问题的讨论。开辟有“部长访谈”、“嘉宾访谈”两个栏目，邀请外交部各部门负责人和驻外大使等各级外交官与公众进行在线交流。

组织“公众开放日”的互动活动。外交部新闻司邀请公众到外交部参观，与外交部领导、外交部发言人或其他部门领导见面、交谈。三、省区市人民政府层面的新闻发布工作

过去很长一段时间，地方政府重要政务信息基本上是由新闻媒体通过对工作会议、领导活动等的报道向公众发布。从1993年开始，各地根据国务院有关文件精神，开始陆续建立新闻发布制度并组织各[22]种形式的新闻发布。

目前，我国各省区市的新闻发布制度主要体现在“三层发布一体联动”的格局要求上，即在各省区市逐步形成省区市党政领导人发布、政府新闻发言人发布和各委办局负责人或发言人发布的格局。

在这一格局下，政府国务院新闻办公室作为政府组成部门列入政府机构序列，并配备一定数量的人员编制；有条件的地方还需要建立固定的新闻发布厅，配备必要的信号传输和记者工作设施，为新闻发布提供技术支持。这一格局还要求为新闻发言人提供必要的工作条件，即新闻发言人应能出席或列席本级政府（部门）的各种重要会议，以便全面、准确地掌握方针政策。这是确保新闻发言人发布信息的权威性、准确性和及时性的前提。根据国务院新闻办公室网站在2008年12月30日公布的《各省（区、市）人民政府新闻发言人名单及新闻发布工作机构电话》绘制了表3-2，以便读者更清楚地了解各省区新闻发言人的配置情况。

从表3-2中可以看到，截至2008年年底，31个省区市建立了新闻发布和发言人制度，设立了51位新闻发言人（除湖南省人民政府新闻发言人暂时空缺外）。从各省、自治区、直辖市的新闻发言人设置情况可见，我国地方政府新闻发言人的配置体现了如下几个特点：

表3-2 各省（区、市）人民政府新闻发言人及所兼职务（2008年12月30日）

第一，接近半数的省、自治区以及直辖市设立了超过1人的新闻发言人团队。黑龙江省、安徽省等14个省区市的新闻发言人由2-4人共同担任，占45.2%。

第二，超过六成的省、自治区以及直辖市的新闻发言人由人民政府秘书长（副秘书长）或办公厅主任（副主任）担任。在51位新闻发言人中，任人民政府秘书长（副秘书长）或办公厅主任（副主任）的有33人，占总数的64.7%；由国务院新闻办公室主任（副主任）担任新闻发言人的有14人，占27.5%。

第三，政府新闻发言人团队的配置上初步体现了“双保险”意识——各省区市政府新闻发言人的组成中，兼具秘书长（副秘书长）和国务院新闻办公室主任（副主任）两种类型成员的为9个，包括安徽省、福建省、山东省、湖北省、广东省、广西壮族自治区、云南省、青海省以及新疆维吾尔自治区等。占设立新闻发言人团队省、自治区和直辖市（14个）的64.3%。

第四，总体而言，我国省、自治区、直辖市一级的政府新闻发言人中，专门从事新闻发布工作的行政人员并未占据多数，在31个省区市中，只有12个（占38.7%）省区市的新闻发言人队伍中有政府国务院新闻办公室主任或副主任的参与。尽管31个省区市在政府机构设置中，均设立了国务院新闻办公室这一行政单位，但是国务院新闻办公室主任（或副主任）能够进入省一级政府新闻发言人序列的还未及四成。

目前我国省、自治区、直辖市人民政府层面的新闻发布工作总结起来还存在如下问题：

第一，将“新闻发言人”制度当做必须完成的差事或是脸面工程，“形式大于内容”。如仍然存在这样的现象：

上级有要求，其他部门和地方都设立了新闻发言人，我们也不能落下，所以也出台制度，也确定发言人。看似很热闹，可是有的部门和地方“发言人”的名单一公布，并无后续，“发言人”并不发言。[23]

第二，发布形式单一，新闻发布会成了一些地方政府发布信息的唯一渠道。

第三，常态的资源储备和训练不够，紧急状态下便慌了手脚。

第四，新闻发言人的专业素质亟待提高，不仅包括新闻发言人的媒体素养，还包括修辞素养。

北京奥运新闻中心主任李湛军分析说，我国新闻发言人制度经过奥运的检验，在进步中也暴露出一些问题，如有些人还把新闻发言人制度当成一项门面工程。据他观察，奥运会以后我国新闻发言人制度有止步的迹象。“除国务院新闻办公室、外交部、国台办外，大部分部委和省市似乎变得松懈，好像当初紧张就因为外国记者多，”他说，“这不符合提升政府执政能力的要求。在任何时候都需强化信息公开的观念，应全面建立立体式的发言人信息披露机制。有的发言人大话、套话、空话显得多，这一点奥运会时在某些场合就引起了外国记者的不满。宣传的迹象明显，从而在很大程度上影响了发布成效，新闻发言人应懂得平衡原理，既讲好的也讲不好的，既有抽象的也有具体的，不要藏着掖着。”

第五，舆情监测和事后评估缺位，新闻发布工作的经验难以积累。

第三节 中国政府新闻发布的形式

只有灵活运用政府新闻发布的各种形式，才能获得好的传播效果。选择不同形式来进行新闻发布，本身也是政府立场、态度的一种鲜明体现。不同的发布形式会在很大程度上影响发布效果。新闻发言人不仅要细心甄别和考虑各种发布形式的适用范围和实际操作效果，还要在新闻发布前根据即将发布的信息的自身特点和发布时的环境参[24]数（如舆论热点、记者需求等）选择适合的发布形式。

新闻发布之所以含有“新闻”二字，强调了发布的目的之一在于使发出的信息变为新闻报道。这里面含有两层含义：第一，新闻发布需要有大众传播媒体“在场”；第二，新闻发布是传播者的主观故意行为，即传播者知道并有意使传播行为被媒体报道。离开这两个要素，则很难称某一行为是新闻发布。

2005年，国务院新闻办公室便开始加强不同形式的新闻发布，并积极开展电话答复问询、组织媒体记者集体采访和专访等多种方式发布新闻，满足不同媒体在不同时间对不同信息的需求。如在“神舟六号”载人飞船飞行期间，国务院新闻办公室每天通过电子邮件向各媒体发送最新的文字信息并提供有关视频材料，同时开通了24小时热线电话，答复媒体关注的问题。

2009年12月29日上午10时,国务院新闻办公室举行新闻发布会，主任王晨表示，2009年是中国新闻发布制度取得重大进展的一年。[25]“新闻发布形式多样化”是2009年政府新闻发布工作体现出的一大特点——在日常的新闻发布中除召开新闻发布会外，还通过召开吹风会、发表白皮书、安排集体采访、个别采访、受理记者的问询等多种形式对外阐述有关政策主张，回应媒体关注的问题，解疑释惑。

国务院新闻办公室编写的《政府新闻发布工作手册》中，将政府新闻发布的形式归纳为6种：举行新闻发布会；召开背景吹风会；组织记者集体采访或单独采访；以政府新闻发言人的名义发布新闻公报、声明、谈话；利用电话、传真和电子邮件答复记者问询；通过政[26]府网站发布新闻信息。

总体看来，可以将新闻发布的类型概括为：会议型、事件型和文字型三种。一、会议型的新闻发布

会议型的新闻发布主要包括新闻发布会和背景吹风会。新闻发布会将在第五章来介绍，这里着重探讨背景吹风会与新闻发布会的区别。

与新闻发布会相比，背景吹风会相对非正式一些，有时会要求吹风会的内容暂时不可报道，或者报道时必须隐匿消息来源。背景吹风会往往在正式的新闻发布会之前举行。由政府出面有选择地邀约一些媒体记者，透露一些信息，观察媒体的初步反应，为正式的新闻发布作前期的准备。

背景吹风会有时也以“通气会”、“茶话会”、“冷餐会”、“酒会”或“媒体恳谈会”的形式出现，适合于某些暂时不愿炒热或暂时未有定论，而又需要在一定范围内予以扩散的议题。背景吹风会的形式比较轻松灵活，地点可以在会议室、发言人办公室，甚至在咖啡厅或饭桌上举行。

背景吹风会上，发言人可以说一些被官方批准但并不一定适合于在正式发布会场合说的话。值得强调的是，发言人在背景吹风会场合说的话也一定要谨慎，把握说和不说的尺度。二、事件型的新闻发布

达岩和卡兹（Dayan & Katz）两位学者为媒介事件（media event）所下的定义是：具有目的性的、符号化的，具有象征意义的表演，并借助媒介将这种象征意义传播给目标受众。最为典型的全球性媒介事件诸如奥林匹克运动会、王室婚礼、历史事件的纪念性活动，[27]等等。 政府可以依托媒体和公众感兴趣的事件作为由头召开新闻发布。

李希光等在《发言人教程》一书中列举了5种形式的媒体活动[28]：

●会议型：就当前社会热点问题举行听证会、研讨会等，如为圆明园防渗工程事件举行的听证会；

●仪式型：如西藏铁路开通仪式、某新书发行式等；

●庆典型：如周年纪念演出、年度评选揭晓等；

●展览型：如举办博览会、游园活动等；

●事件型：如温家宝总理把安徽阜阳因艾滋病致孤的儿童请进中南海做客。

较为常见的事件型新闻发布是组织记者集体采访。集体采访的发布形式是指“主动和应邀约见或安排多家媒体的采访来发布新闻信

[29]息”。集体采访同新闻发布会相比，气氛比较轻松，记者和发言人可以进行多次问答交流，可以就某一问题深入探讨。记者和发言人能够在特定的情境中密集互动，有助于彼此的相互了解。“值得注意的是，遇到危机和敏感问题时，最好安排两家或两家以上的媒体同时采[30]访，否则容易因为单个媒体报道的某些偏颇造成严重后果”。

集体采访的地点选择是关键，应结合不同的发布内容和目的灵活安排、周密策划。如2008年“3·14”事件发生后，国务院新闻办公室就组织中外媒体记者团赴西藏拉萨进行实地采访；2009年5月7日至11日，在汶川地震一周年之际，国务院新闻办公室、外交部、国务院港澳事务办公室、国务院台湾事务办公室联合组织中外记者团赴四川采访。

依托事件举行新闻发布会体现了政府新闻发布工作以服务媒体为导向的、主动的、策划的发布意识。李希光等认为，满足记者需要的媒体活动应至少具备以下10个特征之一，如果能够满足3点以上，它[31]将是一次成功的媒体活动：

●差异：与同类活动相比有独特之处；

●新鲜：与以前活动相比有新的内容或提出新的角度；

●时机：与媒体正在关注的特点问题有联系；

●最大：有“最”、“第一”的信息发布；

●相关：公布与某个人群紧密相关的信息；

●权威：有高官、权威人士讲话；

●名人：有名人、明星出现；

●煽情：能够给人们带来情绪的波动，如兴奋欢呼或悲痛落泪；

●娱乐：有令人们轻松愉快、赏心悦目的节目；

●馈赠：有足以引起人们兴趣的馈赠活动。三、以文字为主的新闻发布

以政府新闻发言人的名义发布新闻公报、声明或谈话，利用电话、传真和电子邮件答复记者提问，用政府网站发布新闻等方式均可归入以文字为主的新闻发布。这一类型新闻发布的共性在于主要以文字为传播载体。

新闻公报是新闻发言人由党和政府授权，郑重宣布某项新闻事实，或者对某项政治事件发表声明。它代表着党和政府的立场、态度和主张。声明和谈话是新闻发言人就有关事项或问题向社会表明本部门、本单位的立场、态度和观点等。以文字为主的新闻发布还包括政府就一些重要议题发表的白皮书，如国务院新闻办公室在2009年就组织发布了五本白皮书：《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书（2009-12-14）；《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书（2009-09-27）；《新疆的发展与进步》白皮书（2009-09-21）；《西藏民主改革50年》白皮书（2009-03-02）；《2008年中国的国防》白皮书（2009-01-20）。新闻公报、声明、谈话或者白皮书措辞严谨，口径统一，采用书面和官方用语。

此外，新闻发言人经常需要就热点问题迅速回答媒体记者需要确证的某些信息，此时，电话、传真和电子邮件就成为比较简便、快捷、灵活和针对性强的沟通方式。特别是在重大突发公共危机发生时，记者需要立即求证、了解重要信息时，“公开新闻发言人的名单和联系方式，开通媒体与政府联系的‘快速通道’，本身也是政府透明、开放的一种重要体现，对那些需要异地采访的外地或是境外记者更是非[32]常方便”。

政府通过官方网站发布重要文件、档案、报告等信息，上传新闻发布会的多媒体记录等也是新闻发布的重要形式之一。

【案例分析】 前外交部长李肇星的网络对话

2003年12月23日下午4∶15-6∶00，外交部长李肇星通过外交部网站“中国外交论坛”及新华网“发展论坛”与公众进行在线交流。2万多名公众参与了访谈，共提出近2000个问题。李部长就其中具代表性的近40个问题进行了解答，全面介绍了2003年的中国外交工[33]作。外交部新闻司司长孔泉主持了本次访谈。访谈记录如下（节略）：

［主持人］：现在是12月23日下午16∶00整。自从18日我们发布了李肇星外长即将与公众在线交流的消息后，“中国外交论坛”和新华网的“发展论坛”收到了数千条的提问和建议，感谢大家对中国外交的支持。我们的访谈将在15分钟后准时开始。

在请李部长与大家交流之前，我要特别感谢新华网提供的技术支持。经过充分准备，我相信是万无一失的。不多说了，请李部长先讲几句。

［李肇星］：我先感谢我的后任的后任——外交部发言人孔泉先生，感谢新华网的朋友提供的技术支持。我很高兴能够和这么多的中国的、外国的网友谈心、交流看法。

［左右逢源］：李外长，请问中国现在在西方发达国家心目中的形象是什么样的？在广大的发展中国家心目中的形象是什么样的？

［李肇星］：我首先祝愿你在新的一年能够像你的名字所表达的那样，左右逢源。我也希望我们伟大的祖国在新的一年能够“左右逢源”。但是要做到左右逢源，关键还是邓小平同志所说的那样，要把自己的事情做好。现在在发达国家当中，中国的形象是好的，因为我们发展很快，中国强大起来了，他们很尊敬我们。在发展中国家更是如此。我们国家在取得很多成绩的同时还遇到很多困难，我们既要看到自己的长处，又要看到自己的不足，艰苦奋斗，谦虚谨慎。

［阿彬］：你认为现在的外交政策还是以韬光养晦为主，我们什么时候才能有所作为？

［李肇星］：实际上你只要看一看，仔细地想一想，韬光养晦与我们自己国家所处的地位、所面临的国际环境密切相关。中国既是一个发展速度很快的国家，同时从人均收入看，又是一个经济不太发达的国家。所以我们不能当头，也没有资格当头。在这种前提之下，我们反而可以更加有所作为。譬如说有人表扬我们，说中国现在能把载人飞船送入太空，就什么事都能干；在朝鲜核问题这样的敏感问题上，你们就在当领导。朝鲜问题的主要当事方是美国和朝鲜民主主义人民共和国，中国只是在中间积极地、耐心地进行斡旋，希望能够做到通过对话来和平解决朝核问题。因为这样，才能够实现朝鲜半岛无核化，实现保持朝鲜半岛稳定的目标。这是中国需要的，也是其他各方所需要的。

［浮波（中国外交论坛）］：请问以你在联合国工作的多年经验，你是否同意“美国控制着联合国”这种说法？

［李肇星］：“浮波”同志，你好。你所提供的关于联合国的一些看法，不是完全没有道理。联合国是在第二次世界大战的废墟上建立起来的，它的主要任务是为了防止再次爆发新的世界大战。它现在的作用是任何其他国际组织都无法替代的。

美国是世界上唯一的超级大国，但是形势也在变化，人类也在前进，不存在一个大国可以垄断世界事务的情况。最新的例子就是美国在今年年初想得到联合国的授权对伊拉克开战，但是联合国安理会并没有给它这样的授权。美国没有理会联合国，对伊拉克开战，开始打得还算顺利，以牺牲138名士兵的代价推翻了萨达姆政权，占领了那么大的国家。但是自从5月1号之后，伊拉克的形势并没有稳定下来，在所谓的和平占领时期，美国兵死的、伤的比战争时期更多。而且它花了好多钱。美国朋友告诉我，美国每个月在伊拉克花的钱高达39.5亿美元。换句话说，每天美国就要为伊拉克问题支付1.3亿美元。慢慢地，美国人也开始意识到，这样下去是不行的。不久前，它遇到困难，重新又把伊拉克问题提交给联合国。

可见，联合国不是万能的，但它也是很重要的。有些小的国家在联合国往往也能用他们自己的方式发挥比较大的作用。譬如说1971年，中华人民共和国在联合国合法地位的恢复，就是靠了发展中国家，其中包括大量的亚洲的、非洲的小国家，他们都投了我们一票。我们国家的外交工作内容非常广泛，但无非有三大条：第一，发展同周边国家的关系，就是睦邻友好合作。第二，同大国发展关系也是很关键的内容。第三，作为中国全部外交工作的立足点或者说基础，还是同发展中国家发展友好合作关系。

［网友Lele］：许多人认为上世纪五六十年代我们给非洲的无偿援助太多了，是赔本的买卖。你怎么看？

［李肇星］：我们和非洲国家的友好合作关系是平等互利的，不存在吃亏和赔本的问题。我们在国际政治舞台上相互支持，中国1971年重返联合国时就得到了非洲朋友的大力支持。在发展经济方面，我们在平等互利的基础上加强合作。作为非洲最可靠的朋友，中国将继续在力所能及的范围内向非洲国家提供援助。

［主持人］：李部长，我综合一下许多网民对中美关系的提问，他们非常关心究竟怎么看今天的中美关系？中美关系下一步的发展趋势是什么？

［李肇星］：看待中美关系和看待其他许许多多人们日常碰到的问题一样，要用平常心来看待，要用唯物论和辩证法来审视。近年来，总的看中美关系发展是好的，我们两国领导人保持经常接触，我们两国相互了解在加深，政治互信也在加深，这种关系正在逐步走向成熟。去年，江泽民主席和布什总统在布什总统的家乡克劳福德牧场，布什总统一开始就说，我很少邀请客人到这里来，一般是邀请到白宫去，但是白宫不是我的家，这里才是我的家。这说明两国领导人已经显示出良好的工作关系和个人关系。今年，布什总统和胡锦涛主席在埃维昂一见面就说，你们最关心什么？现在请让我来重申，美国坚持一个中国政策，恪守三个联合公报的原则，反对“台独”。我想，一个中国的原则、三个公报里所表达的原则，是中美关系稳定发展的政治基础。有了这样一个政治基础，在其他各个领域的合作都比较稳定、顺利。比如“9·11”事件之后，我们进行了比较有成效的反恐合作，我们诚心诚意地开展国际反恐合作。美国也帮助我们抓到了一些曾经在中国的新疆地区制造恐怖活动的恐怖分子。这就是一种双向的、平等的合作。在经济贸易领域就更加明显，中美两国在经济上互补性很强。现在美国是中国第二大贸易伙伴，美国也是在中国投资最多的国家之一，美国在中国内地投资兴办的企业超过4万家，实际投入资金超过430亿美元。这对我们国家增加就业、增加税收都有好处。而美国也从这些企业的出口收入中得到好处。不久前，有人炒作说美国人最近失业比较多，是不是因为从中国进口增长太快，或者是中国人民币汇率被低估。但是通过双方的直接接触发现，这些问题实际上都不会产生太大的影响。中美两国的贸易有很大的互补性，对双方都会有实实在在的好处。所以中美贸易发展的前景也是好的。只要双方都坚持三个联合公报当中所阐明的原则，中美关系发展的前景是好的。

［梅］：中国发展与欧盟的关系对世界格局有何影响？意义何在？

［李肇星］：欧盟在国际上是一支举足轻重的力量，明年5月1日还要增加10个成员国，它的力量会更大。中国现在同欧盟的关系非常好，欧盟积极主张加强同中国在政治、经济、贸易、文化等各领域的合作。我们国家也发表了有关的政策文件，积极响应欧盟的主张。有个人大家比较熟悉，他过去曾经是英国驻香港的末任总督，现在他又在欧盟负责对外事务。有一次我和他一起吃饭，他告诉我：“过去我在香港做总督时，没少和你们中国人吵架。但是现在我是欧盟的负责人之一，我还和过去一样崇敬中国的文化，我还要在现在的职位上多做实事，扩大中国和欧盟的合作。”这位先生还兼任英国牛津大学的校长，他答应在教育方面和中国加强合作，他所在的大学愿意向中国一些优秀的、爱国的青年学生提供一些奖学金。

［网友xavier］：台湾问题是中国的内政，为何要在乎美国的立场？

［李肇星］：台湾问题的最终解决主要靠我们自己。但是，台海两岸的这种状况与美国的政策有着很大的关系。当年，美国支持国民党打内战，50年代直接驻军台湾，现在还继续向台湾出售高性能的武器。我们希望美国恪守中美三个联合公报，多做有利于中国和平统一的事情。

［望断南飞雁］：朝鲜还是我们的友好邻邦吗？朝核问题如何解决？我国在朝核问题谈判中的作用究竟有多大？

［李肇星］：回答你这个问题不需要“望断南飞雁”。对你第一个问题的回答是“是”。我们和朝鲜之间存在着传统友谊，而这种友谊还在不断加强。朝鲜半岛核问题的解决，我看只有一个办法，那就是通过对话和平解决。好在先有了一个三方会谈，在中国的钓鱼台国宾馆举行。现在又有六方会谈，在这个框架内解决朝核问题是正确的选择。中国愿意继续发挥建设性的作用，通过积极的、耐心的斡旋，保持六方会谈的势头。当然，好事多磨，现在还有不少困难。我记得有一位贤人说过，只有困难的事情才是有意义的事情。我们的任务就是克服困难，我相信在中国和其他各方的共同努力下，和平解决朝核问题的前景是好的。

［血泪］：从能源等问题出发，你如何评价中俄关系？

［李肇星］：谢谢这位网友。我不知道你是为什么在流血，为什么在流泪，但是我相信你是怀着对祖国的无限忠诚，时刻准备为祖国的崇高事业来奉献自己的青春。如果你不很年轻的话，也要奉献自己的鲜血、汗水和泪水。所以我对你满怀敬仰之情。中俄关系现在已经到了新的时期，俄罗斯是我们最大的邻国，我们有长达4300公里的共同边界，经过长期友好的谈判，中俄边界问题已经解决，这条边界线已经成为联系两国人民友好的纽带。现在双方正在发展战略协作伙伴关系。不久前，胡锦涛主席对俄罗斯进行了成功的访问，双方一致认为，要加大在各个领域内的合作。就是前些天，中央军委副主席、国务委员兼国防部长曹刚川也对俄罗斯进行了访问，取得了积极成果。我们还有好多学生在俄罗斯学习，俄罗斯也有好多学生在中国学习，青年人代表了两国友谊的未来。我相信中俄关系会给两国人民带来越来越多的实惠。能源问题现在已经成了外交工作的一项重要内容。中国经济正在高速发展，需要大量的能源。去年中国自产原油还是不够用，大概进口了8000万吨。所以中国同俄罗斯的能源合作非常重要。当然我们还和其他国家也在开展能源合作。说到这儿还可以提一句，随着中国人民生活水平的提高，我们对燃油的需求也会增多。专家告诉我，我们每进口一辆小汽车，就需要同时进口2吨原油。所以“血泪”同志，在我们进口汽车的时候，商务部还得同时考虑进口原油。我希望加快我们国家的地质勘探工作，在这项工作当中，我们还需要当年地质学家李四光那样的工作精神，还需要学习王进喜那样艰苦奋斗的精神。我相信我们国家还是完全有可能发现更多的石油。我们和中东国家在能源方面的合作发展也非常快。现在世界上原油储量最多的国家都在那个地区，我记得，第一位是沙特阿拉伯，到去年年底探明的石油储量已经有2612亿桶；第二就是伊拉克，1150亿桶；第三是阿联酋或科威特，约970亿桶。

［主持人］：非常感谢广大网友积极踊跃参加今天的访谈，谢谢李部长。再见！

思考题

1.《前外交部长李肇星的网络对话》案例属不属于政府新闻发布会？为什么？

2.就你个人而言，在《前外交部长李肇星的网络对话》案例中你更喜欢其中的哪组问答？为什么？[1] 王国庆：《中国政府新闻发布制度建设仍处于起步阶段》，国务院新闻办公室网站 www.scio.gov.cn，2005年12月7日。[2] 国务院新闻办公室新闻局：《政府新闻发布工作手册》，五洲传播出版社2007年版，第2页。[3] 邹建华：《外交部发言人揭秘》，世界知识出版社2005年版，第18页。[4] 乔松都：《乔冠华与龚澎——我的父亲母亲》，中华书局2008年版，第37～52页。[5] 同上，第39页。[6] 钱其琛著：《外交十记》，世界知识出版社2003年版，第1～10页。[7] 汪兴明、李希光主编：《政府发言人15讲》，清华大学出版社2006年版，第223页。[8] 钱其琛：《外交十记》，世界知识出版社2003年版，第1～10页。[9] 同上。[10] 钱其琛：《外交十记》，世界知识出版社2003年版，第1～10页。[11] 国务院新闻办公室新闻局：《政府新闻发布工作手册》，五洲传播出版社2007年版，第2页。[12] 同上。[13] 张成起：《“非典”五年祭》，《美文》（上半月），2008年第4期。[14] 据2003年4月20日国务院新闻办公室新闻发布会的记者答问内容整理。[15] 《发言人二十五：基本能够说话了》，《南方周末》，2007年6月21日，记者张英等。[16] 2003年1月9日，李长春同志在全国对外宣传工作会议上的讲话。[17] 国务院新闻办公室网站：http：//www.scio.gov.cn/xwbjs/[18] 王国庆：《加强地方政府新闻发布制度的建设》，《政府发言人15讲》（汪兴明、李希光主编），清华大学出版社2006年版，第49页。[19] 《国务院新闻办公室发布会同声传译 新闻发言人面临挑战》，《北京青年报》2003年10月24日。[20] 邹建华：《外交部发言人揭秘》，世界知识出版社2005年版，第26页。[21] 外交部网站：新闻司介绍http：//www.fmprc.gov.cn/chn/pds/wjb/zzjg/xws/ 2009-10-17[22] 郭卫民：《中国政府新闻发布工作概况》，《政府发言人15讲》（汪兴明、李希光主编），清华大学出版社2006年版，第70页。[23] 王国庆：《加强地方政府新闻发布制度的建设》，《政府发言人15讲》（汪兴明、李希光主编），清华大学出版社2006年版，第55页。[24] 国务院新闻办公室新闻局：《政府新闻发布工作手册》，五洲传播出版社2007年版，第8页。[25] 《中国国务院新闻办公室主任盘点2009年新闻发布六个特点》，国务院新闻办公室网站 www.scio.gov.cn，2009年12月30日。[26] 国务院新闻办公室新闻局：《政府新闻发布工作手册》，五洲传播出版社2007年版，第8~15页。[27] Daniel Dayan , Elihu Katz（1992）.Media Events：The Live Broadcasting of History.Harvard University Press.[28] 李希光、孙静惟：《发言人教程》，清华大学出版社2007年版，第153页。[29] 国务院新闻办公室新闻局：《政府新闻发布工作手册》，五洲传播出版社2007年版，第11页。[30] 同上，第12页。[31] 李希光、孙静惟：《发言人教程》，清华大学出版社2007年版，第154页。[32] 国务院新闻办公室新闻局：《政府新闻发布工作手册》，五洲传播出版社2007年版，第13页。[33] 外交部官方网站：http：//bbs.fmprc.gov.cn/fangtan/20031223/wz.htm 2009-10-17

技巧篇

第四章 仁、情、事功：新闻发言人的修辞训练

本章提示

●中国的修辞传统可概括为“仁、情、事功”三个词：仁，修辞之根本；情，修辞之载体；事功，修辞之目的。

●仪式化的修辞语境为群体构造了一个特定的时空场域。主题性的集体思考、集体对话在这个场域得以展开。

●政府新闻发言人的“信誉”源自政府和公众的双重赋予。政府给了新闻发言人“说”的资格和权力，媒体和公众却拥有“听”或者“不听”的权力。决定他们是否“听得进去”的，不是政府赋予新闻发言人的头衔，而是新闻发言人是否言之有据、出于善意，并服务于公共利益。

●在叙事的范畴，讲道理是透过故事所表现的价值来进行，而不是用抽象的概念进行灌输，目的是争取受众发自内心的认同。

●修辞主体风格上的技巧训练包括：1.立场坚定不必然措辞激烈；2.真诚平和而不是滥用亲和；3.沉稳自信不意味高声叫卖。

●修辞内容上的技巧训练包括：1.使用恰当的非言语符号；2.发言要注重一定的逻辑性；3.适度的情感释放；4.两面说理；5.辞格的象征性运用。

政治传播学家丹·尼莫（Dan Nimmo）认为，“政治就是交谈”[1]。

作为政治传播方式之一的政府新闻发布自然离不开语言，甚至可以认为，语言是政府新闻发布最重要的呈现载体——政府公告、发布会上的新闻稿、领导人的电视讲话等，都离不开语言。政治语言的一大特点是其天然具有的目的属性，其最主要的目的之一是通过政治语言的运用实现劝服。在梵迪克（Teun A.Van Dijk）看来，修辞正是以语言运用的劝服技巧为研究对象，不论是古典的还是现代的修辞都[2]是描述各种使传播更具有说服力的话语特征。在政府新闻发布的范畴内，引入修辞的概念，也正是基于此种相通性。前文已经对新闻发布的修辞意义，如输出观念、实现认同等进行了初步的介绍，本章将进一步在技巧层面上探讨如何通过锤炼修辞来完善新闻发布中的话语表达。

第一节 中西文化中的修辞观

理解修辞在新闻发布实践中的意义，首先需要明确修辞的含义是什么。对于修辞的不同理解，直接影响着在实践中如何修辞。中文的“修辞”，英文中对应为“rhetoric”一词。前者在《易经》中便有提到——“修辞立其诚”，只不过那时的“修”和“辞”是连在一起用的两个单词而已；追溯后者的历史，未必最早却最为西方人津津乐道的便是亚里士多德在二千五百多年前所著的《修辞学》一书。修辞实践和对修辞的研究并非东方或西方所独有，“修辞”历经不同文明的沧桑洗礼，总会闪现出不一样的光彩。这一节将首先从中国和西方的修辞观念比较入手，进而探讨当代中国政府新闻发布的修辞原则。一、中国文化中的修辞是什么？

以仁心说，以学心听，以公心辨。不动乎众人之非訾，不治观者之耳目，不赂贵者之权势，不利传辟者之辞。故能处道而不贰，吐而[3]不夺，利而不流，贵公正而贱鄙争，是士君子之辩说也。

传播学者施拉姆（Wilbur Schramm）说：“我们在西方文化背景中学习科学研究方法与理论的人，看见中国长盛的文化和悠久的传播艺术，总免不了会肃然起敬。我们常想，中国人那种深邃的智慧和洞达，要是有一天能用来帮助西方人多了解自己的工艺知识，增加我们[4]在实验方面的体会，应是十分令人鼓舞的事。”西方人如此重视中国文化，中国人似乎更应该从自身的文化出发去理解修辞。

以《修辞学发凡》一书开启中国当代修辞学研究新气象的陈望道先生将人们对修辞的理解分为广义和狭义两种：“狭义，以为修当作修饰解，辞当作文辞解，修辞就是修饰文辞；广义，以为修当作调整[5]或适用解，辞当作语辞解，修辞就是调整或适用语辞。”而在陈望道先生看来，理解修辞的关键并不在于“修饰”或是“调适”，而在于斟酌修改的目的是否为了情和意的恰切传递。“修辞原是达意传情的手段。主要为着意和情，修辞不过是调整语辞使达意传情能够适切的一种努力。既不一定是修饰，更一定不是离了意和情的修饰。

……无论作文或说话，又无论华巧或质拙，总以“意与言会，言随意遣”为极致。在“言随意遣”的时候，有的就是运用语辞，使同所欲传达的情意充分恰当一件事，与其说是语辞的修饰，毋宁说是语辞的调整或适用。即使偶有斟酌修改，如往昔所常称道的所谓推敲，[6]实际也还是针对情意调整适用语辞的事，而不仅仅文字的修饰。

可见，陈望道先生还是更倾向于从广义来理解修辞，而无论是修饰还是调整，修辞的根本目的都是为了更恰切地传情达意。进而，他将修辞的手法做了二分法处理，推至极端以便人们更好地明确两者间的区别，并在修辞实践中加以注意：其一，以抽象的、概念化的方式力求表达得明白、准确，没有一丝含糊，此为消极修辞；第二，以具体的、体验的、情感的方式来力求表达得有力、生动，“价值的高下全凭意境的高下而定。只要能够体现生活的真理，反映生活的趋向，便是现实世界所不曾经见的现象也可以出现，逻辑律所未能推定的意[7]境也可以存在。其轨道是意趣的连贯”。此即为积极修辞。

周振甫先生曾将修辞的研究分为两个部分。其一是话语的构成方面。修辞就是“选择恰当的词，选择恰当的句子，用来很好地表达所[8]要表达的意思”。其二是说话的要求方面。周振甫先生显然赞同陈望道先生对修辞手法的二分，他认为根据不同的表达要求可以将修辞分为消极修辞和积极修辞两类，前者“要求把话说得清楚明白，让人听起来一点不觉得含糊”；后者“要求把话说得生动有力，能够吸引[9]人、感动人”。实现后者的前提是保证前者，而实现了前者，却未必能够达到后者的效果。

可以说孕育于五千年华夏文明的中国式修辞观始终没有偏离将消极修辞和积极修辞并重这一大原则——言而有据的同时注重传情达意。子曰：“质胜文则野，文胜质则史。文质彬彬，然后君子。”质胜过文，内容可取，文辞表达不够，显得粗野。文胜质，文辞好，内容不确切，像史的语言，不免讳饰，不符合实际。文质彬彬，文辞和[10]内容都切合实际，然后才像有德的君子。孔子的话正是强调不仅要辞令优美，还要切合实际。

在“消极修辞和积极修辞并重”的这一总体原则之下，中国式修辞观在对修辞主体的要求上，更强调“内外兼修”；在修辞内容上，更强调“情辞合一”；在修辞的目的上，更强调“推求实际”。1.对修辞主体的要求：“内外兼修”

中国最早出现“修辞”这一词是在《易传》的《乾》卦：“子曰：君子进德修业。忠信，所以进德也；修辞立其诚，所以居业也。”这里面的修辞据学者考证，并非与现在所讲的“修辞”同义，它所指涉的范围要更广一些。唐孔颖达正义：“修辞立其诚，所以居业者，辞谓文教，诚谓诚实也。外则修理文教，内则立其诚实。内外相成，则有功业可居，故云居业也。”周振甫认为，此处的修辞如果指文教，则包括文辞在内，因此不妨用来指现代意义上的修辞。“修辞立其诚”，主张辞令需以修辞者的立诚为根本，修辞不过是修辞主体内心仁德与诚信的外化。因此，好的修辞是内外兼修的结果。良善之人其言也良善，而若修习良善的言辞也必从修习品性开始。这一观念不断被孔子、孟子、荀子等儒家学者发扬光大，也因此儒学在中国文化思想领域几千年的统治地位而得以绵延至今。“容体正、颜色齐、辞令顺，而后礼义备”、“名不正则言不顺；言不顺，则事不成；事不成则礼乐不兴；礼乐不兴，则刑罚不中；刑罚不中，则民无所措手足。故君子名之必可言也，言之必可行也。君子于其言，无所苟而已矣”均是从不同侧面来表达同一个道理：内外统一是修辞的根本。“内外兼修”的另一个面向则是“言为心声”。根据他人的话语

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