作者：杨德山,蔡文华,张冬冬
出版社：中共党史出版社
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健全党和国家监督体系试读：
前言
党的十八大以来，我们党以勇于自我革命的决心推进全面从严治党，党内法规制度建设成效显著，党规党纪更加严明，党内政治生活进一步规范，实现了监督的全覆盖。党和国家监督的全面性、系统性、协调性显著增强，标本兼治战略作用日益彰显。如何在长期执政条件下实现自我监督的历史性课题已经有了初步的方案，我们党正在探索一条强化自我监督的有效途径，不断提高党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。党的十九大报告指出，我们要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。这是新时代健全党和国家监督体系的顶层设计和战略规划，对于破解党在长期执政条件下实现自我监督的历史性课题、推动全面从严治党向纵深发展、推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。
中国特色社会主义进入新时代，党要团结带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须毫不动摇坚持和完善党的领导，毫不动摇把党建设得更加坚强有力。当前，我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。中国共产党必须应对执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，持续化解精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险，推动全面从严治党向纵深发展。增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督，新时代加强党和国家监督体系建设，就是要坚维护党中央权威和集中统一领导，严明政治纪律和政治规矩，凸显党内监督的政治性，使全党政治上更加团结、思想上更加统一、行动上更加一致。要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。党的十九大召开之前，我们进行了深化国家监察体制改革试点，十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》，国家监察体制改革成果进一步固化为法律制度。
健全党和国家监督体系，首先要加强党内监督，建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。构建起各负其责、密切协调的党内监督体系，形成监督合力，增强监督实效。要坚持和加强党的统一领导，把监督监察职能覆盖到各级党组织和党员、覆盖所有行使公权力的公职人员，通过深化国家监察体制改革，形成权威高效的监督体系，解决反腐败力量分散的问题，真正把权力都关进制度笼子，确保党和人民赋予的权力切实用来为人民谋利益。为深入推进监察体制改革，我们围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度，实现制度建设与时俱进，使党内法规与国家法律协调衔接，依规治党和依法治国相得益彰。随着《中国共产党党内监督条例》和《中华人民共和国监察法》的实施，党统一领导的监督体系已经形成，监督全覆盖的格局也得以构建，我们将以党和国家监督作为重要手段，巩固反腐败斗争的成果，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，以永远在路上的决心和恒心，坚定不移推进标本兼治，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，夺取反腐败斗争压倒性胜利，永葆党的先进性和纯洁性。第一章健全党和国家监督体系的重大意义
70多年前，在延安的窑洞里，民主人士黄炎培向毛泽东同志提出如何打破“其兴也勃焉、其亡也忽焉”的“历史周期律”的问题，毛泽东自信地回答道：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这表明，早在取得全国执政地位之前，党的领袖已经对监督的重要性和深远意义有了明确清醒的认识。一脉相承的是，2013年习近平同志在河北考察时指出：“权力是人民赋予的，要为人民用好权，让权力在阳光下运行。”这句话中的“人民赋予”明确了权力的来源，“为人民用好权”讲明了权力运用的目的和取向，“在阳光下运行”则点出权力的使用必须受到监督。
权力需要监督，权力应当在阳光下运行。健全党和国家监督体系，是党领导人民治国理政的必然举措。党的十九大报告站在历史的高度，从党的初心使命和历史方位出发，将“健全党和国家监督体系”纳入中国特色社会主义新时代“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”全面部署的重要一条，明确“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”的目标。这是新时代健全党和国家监督体系的顶层设计和战略规划，对于破解党在长期执政条件下实现自我监督的历史性课题、推动全面从严治党向纵深发展、推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。一、破解长期执政条件下实现自我监督的历史性课题
党的全面统一领导和长期执政地位，决定了办好中国的事情，关键在党。党能否实现自我监督、自我净化、自我完善，关乎党和国家的前途命运。我们党在长期执政中坚持党对社会主义建设的全面领导，集中力量办成了许多大事，党的领导优势充分体现出来，但是我们也面临着风险和挑战，执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险，都深刻影响到党的执政地位，解决这些难题需要我们加强自身建设，把监督放在重要位置。党的执政地位，决定了在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的，党的作用发挥不出来，监督不够有力，就很难做到“自身硬”。只有自我监督有力，党才能够发挥领导核心作用，才能调动其他监督方式起作用。党内监督缺失，其他监督必然失效，更不用说健全党和国家监督体系并使其切实发挥作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻洞察党面临的风险挑战，坚持党要管党、全面从严治党，以坚定的信念信仰、顽强的斗争精神，管党治党兴党，在坚持和加强党的领导、巩固党的执政地位、进行反腐败斗争的过程中，着力破解长期执政条件下实现自我监督的历史性课题。（一）古今中外监督执政者的尝试
在执政党和国家机器的监督问题上，西方资本主义国家的做法主要是搞多党制、三权分立，其实质还是外部监督和分权制衡，不符合社会主义国家政治体制的运行逻辑和人民群众的现实需要，不利于国家的政局稳定和长治久安。在国际共产主义运动史上，马克思主义政党对党内监督有过一系列理论和实践探索。共产主义者同盟确立同盟代表大会的绝对领导机关地位，通过工作报告方式实行自上而下的监督，通过选举途径保证自下而上的监督，通过定期活动和联络实行组织对盟员的监督。俄（苏）共是世界上第一个成功夺取并执掌政权的无产阶级政党，其政治实践对后来的马克思主义政党具有很强的借鉴意义。从列宁时期开始，俄（苏）共对党内监督机关和国家监察机关的设置和二者之间的关系不断进行调整，虽然有过设置与党的委员会平行的党内检查机关、吸收工农群众组建“工农检察院”以监督国家机关及其工作人员的设想，但总体的趋势是监督监察机关的地位和作用日渐式微、独立性不断削弱，也就未能切实履行监督职责，这成为苏联后期特权现象严重、官僚主义横行、最终亡党亡国的重要原因。我国历史上自秦朝起就建立御史制度，经过两千多年的发展，形成了一套自上而下的独立于行政权的监察体系，在古代政治生活中曾发挥过重要作用。但是，这套制度主要以“言官弹劾”为手段，问责和罢免权实际上仍牢牢掌握在统治者手中，监察机构和官员往往沦为政治斗争的工具，其自身也有贪污腐化的可能，并没有从根本上起到监督问责的作用，更有甚者反而扰乱和阻止一些有利政策的实施。辛亥革命终结帝制以后，从1927年开始，国民党一党专政，虽然号称“五权分立”，专门设有与行政、司法、立法机关相平行的监察机关，但也没有形成有效的监督检察制度，党、政府、军队内部派系林立、一盘散沙、贪污腐败横行无忌，最终导致国民党失去民心，丢失大陆政权。（二）中国共产党对自我监督的探索
在执政条件下实现自我监督这个问题上，中国共产党不断进行探索。从新中国成立到改革开放之前，党先后决定设置纪律检查委员会和监察委员会开展自我监督，在维护党纪、巩固党的团结、反对各种不良风气和违法乱纪行为方面取得很大成效，但随着政治生活逐渐走向不正常而作用日益受限，党内检查机关甚至遭到撤销。进入新时期以后，党内监督逐步走上制度化、规范化的正轨。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视和发挥党内监督的作用，总结经验教训，创新管理制度，制定相关条例，切实强化党内监督。根据十九大新修订通过的党章、十九大报告和《中国共产党党内监督条例》等文件的内容，可以看到党在中国特色社会主义新时代力图破解长期执政条件下实现自我监督历史性课题的基本思路。
党内监督的出发点，是坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，强化党内监督，保持党的先进性和纯洁性，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心；党内监督的范围，是没有禁区、没有例外，而且明确信任不能代替监督，同时表明党对党员干部既有信任又有监督，体现党对党员干部信任激励同严格监督的结合；党内监督的基本要求，是必须贯彻民主集中制，依规依纪进行监督，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐；党内监督的任务，是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决的是管党治党的宽松软问题，保证的是党组织、党员、党员干部的品质和作用；党内监督的主要内容，包括党组织、党员和干部的全面情况；党内监督的重点对象，是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，领导干部本身也要强化自我约束；党内监督的主要手段，是巡视巡察“上下联动”和监督执纪“四种形态”；党内监督的常态化目标，是建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系；党内监督的外部依靠，是人民群众的监督。（三）党内监督与国家监察体制改革
党内监督还要与国家监察体制改革紧密结合，才能最终实现党和国家监督体系的健全完善。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，在宪法第三章“国家机构”中增加一节，即第七节“监察委员会”。根据该节内容，各级国家监察机关由各级人民代表大会选举产生，从而使其获得与“一府两院”同样重要的地位，也让监察机关在实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖这个问题上理顺关系、“名正言顺”，最终有利于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。这是中国共产党领导中国人民实现的一项创举。
中国共产党根据马克思主义政党的特性，吸收借鉴古今中外权力监督的经验教训，在取得全国执政地位并长期执政的条件下，从党和国家实际出发，实现党和国家监督工作的与时俱进，逐渐探索符合马克思主义政党属性、中国历史传统和当前现实国情的道路，着力破解长期执政条件下自我监督的历史性课题。在长期执政条件下抵腐强党，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为行动指南，“刀刃向内、自清门户”，雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。可以相信，随着党和国家监督体系的持续健全，我们党完全能够实现长期执政条件下的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，走出一条成熟高效稳定的中国特色社会主义监督道路。二、推动全面从严治党向纵深发展的必然要求
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，采取一系列新的举措，加大全面从严治党力度。群众感受最强烈的就是中央进行的反腐败斗争坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。在充分肯定全面从严治党成效的同时，也要清醒地看到，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，滋生腐败的土壤依然存在，消除存量、遏制增量任务依然艰巨繁重；影响党内政治生活、政治生态的消极因素尚未根除，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力问题还没有彻底解决，有的党组织执行党章党规党纪不严格，贯彻党的路线方针政策不坚决、不到位，一些地方和部门不正之风和腐败问题仍然多发，等等。（一）全面从严治党引向深入
全面从严治党依然任重道远，实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石，要加强对权力运行的监督，扎紧制度的笼子，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。习近平总书记在“7·26讲话”中指出，全党要坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展，把全面从严治党的思路举措搞得更加科学、更加严密、更加有效。党的十九大强调，坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展。十九届中央纪委二次全会再次发出了“以永远在路上的执着把全面从严治党引向深入”的战略号召。
党中央提出的“推动全面从严治党向纵深发展”重要论断，具有科学的理论指导性和强烈的现实针对性，对于实现新时代党的历史使命、解决党内突出矛盾和深层次问题、有效应对“四大考验”与“四种危险”具有十分重要的意义。惩治是最好的预防，制度是最大的保障。只有集中全党力量，形成高压态势，通过严厉惩治，才能形成巨大的震慑效果，有效预防腐败；也只有加快建立制度体系，把权力关进制度的笼子里，才能重建政治生态，建设廉洁政治。深化国家监察体制改革，健全党和国家监督体系，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革。十九大报告明确要求：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”这是推动全面从严治党向纵深发展的重大战略举措和必然要求，对于健全中国特色国家监察体制，强化党和国家自我监督具有重大意义。（二）促进党内政治生活的规范
健全党和国家监督体系，有助于规范党内政治生活，营造风清气正的良好政治生态。加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。对领导干部的监督，既有来自党内对党员干部的监督，又有来自国家监察机关对公职人员的监督，这就可以完善权力运行的制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。中国特色社会主义进入新时代，党和国家监督也要有新气象新作为。党和国家的治理体系要求依规治党和依法治国相结合，既要依据党章党规党纪管党治党，又要依据宪法法律法规治国理政。《中国共产党党内监督条例》构建了较为完善的党内监督体系，使管党治党有章可循、有规可依，尤其对党员领导干部的监督和自我约束作出规定。贯彻十九大精神，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同外部监督贯通起来，支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等国家监督体系，支持和保证民主党派和政协民主监督，加强群众监督、舆论监督，增强监督合力。这是不断完善监察体制的一次质的飞跃。党和国家监督体系的健全，势必为营造良好政治生态、党和政府维护与践行“为人民服务”的核心宗旨，提供坚实保障。
健全党和国家监督体系，有利于更好地发挥巡视作为党内监督的重要方式和战略性制度安排的重要功能。党的十八大以来，党中央把巡视作为推进全面从严治党的重大举措，加大巡视覆盖力度，创新巡视工作方式方法，强化巡视反馈和巡视整改。十八届中央巡视工作领导小组组织开展12轮巡视，完成对省区市、中央和国家机关、中管企事业单位和金融机构、中管高校等277个党组织的巡视，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖。根据材料显示，中央纪委审查的案件中，超过60%的线索来自巡视。巡视作为党内监督和群众监督相结合的重要形式得以充分运用，成效明显。2017年7月修订的《中国共产党巡视工作条例》和十九大部分修改并通过的《中国共产党章程》，进一步明确一届任期内巡视全覆盖的任务要求：确立中央和国家机关的巡视和市县巡察制度，建立巡视巡察上下联动的监督网，规定政治巡视的定位、巡视监督的内容，充分发挥巡视的“利剑”作用，深化政治巡视。2018年初中共中央办公厅印发《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，明确巡视部署：要进一步完善巡视监督体系，建立巡视巡察上下联动的监督网，在市县党委建立完善巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度，打通全面从严治党“最后一公里”。这样一来，中央和省一级有巡视，市县有巡察，巡察发现的突出问题，在巡视中也能及时反映，二者交互联动，起到相互促进、相互支撑的作用。巡视的成果指导巡察，巡察发现的问题可以让巡视更有针对性，从而织就一张全覆盖的党内监督网，助力“打虎”“拍蝇”，特别是有效查处政治上离心离德、思想上蜕化变质、组织上拉帮结派、行动上阳奉阴违的人，以及政治问题和腐败问题通过利益输送相互交织，在党内培植个人势力、结成利益集团的行为，使全面从严治党向基层延伸，扎实推进，力求实效。（三）推动反腐败斗争走向治本
健全党和国家监督体系，是加强党对反腐败工作集中统一领导的现实需要。党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，任何改革都必须有利于坚持和加强党的领导。腐败问题不同于一般刑事犯罪和经济犯罪，反腐败是政治性很强的工作。面对依然严峻复杂的形势，只有我们党才能够站在政治和战略高度，把握好政策和策略，领导人民不断取得反腐败斗争新胜利。过去，检察机关与党的纪律检查机关、行政监察机关之间存在职能交叉重叠，造成反腐败力量分散和体制机制不畅。同时，检察机关作为法律监督机关，对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，其自身也缺乏有效监督制约。推进国家监察体制改革，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，组建国家、省、市、县各级监察委员会，作为国家反腐败工作机构，同党的纪律检查机关合署办公，根本目的就在于加强党对反腐败工作的集中统一领导，巩固和发展已经形成的反腐败斗争压倒性态势，继续推动全面从严治党，进一步增强人民群众对党的信心和信赖，确保国家长治久安。
健全党和国家监督体系，对反腐败工作从“治标为主”向“标本兼治”转变具有重要作用。可以说，当前的腐败问题不再是经济转轨背景下的阶段性腐败，而是隐藏于社会公共权力运行过程中的长期性、行业性、共生性腐败。前一时期的党风廉政建设与反腐败工作的重点是通过纪律建设推进全面从严治党，以加强党内监督、推进执政党自我净化和剔除腐败分子来消除腐败存量。随着反腐败斗争形势的变化，反腐败斗争策略必然进行调整，不仅要消除既有存量，更要着力化解增量，消除腐败滋生的土壤，净化政治风气，改善地区或部门的政治生态。健全党和国家监督体系，已经超越腐败事后发现和惩治的层次，其目标是从公共权力运行的过程中加强监督，提前防止腐败的发生，这是反腐败斗争的治本之策。健全党和国家监督体系，正是反腐败斗争以治标为治本赢得时间所取得的重要成果，是从治标走向治本的重要步骤。
健全党和国家监督体系，是推进反腐败斗争法治化的重大探索，有助于实现依规治党与依法治国的有机统一。十九大报告指出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。十三届全国人大一次会议正式表决通过《中华人民共和国监察法》，以国家法律的形式，明确了国家监察工作的一系列重大问题，规定了监察机关的职能定位、监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、对监察机关和监察人员的监督、相关法律责任等重要内容。这体现了全面从严治党同全面深化改革、全面依法治国的有机统一。走法治化道路加强反腐败斗争，彰显出我们党全面依法治国的决心、自信和能力。用党章党规党纪管住党员干部，用国家法律管住所有行使公权力的公职人员，两者既有内在的一致性，又有互补性。以法治思维和法治方式反腐败，推动国家监察体制改革，是充分体现中国特色社会主义优越性的创制之举，具有划时代的意义，也有利于推进纪检监察工作本身的发展。深化国家监察体制改革是一项系统工程，要着力在思想观念、职能职责、队伍管理上加强全方位融合，努力构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。
十八大以来管党治党的经验证明，只有坚持不断推进全面从严治党，集中各个层级和方向的反腐败力量，构筑全覆盖的监督体系，才能从根本上解决腐败问题。健全党和国家监督体系，特别是组建平行于“一府两院”的国家监察委员会，既是新时代党领导人民治国理政的需要，也是加强党对反腐败统一领导进而形成制度化、法制化成果的需要，更是全面从严治党取得巩固并将治党成果向全社会扩展的需要，这有利于实现党内监督与人民监督的有机结合，必将对反腐败制度体系和社会主义廉洁政治的建设产生深远影响 。三、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措
十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。坚定厉行法治的决心、建立健全完备的法律制度体系、拥有实施法治的能力和水平，才能真正建设和建成社会主义现代化国家。治理体系和治理能力现代化，最重要的就是在治国理政方面形成一套成熟的、完备的、定型的制度体系，通过其有效稳定运行，以实现对国家和社会的妥善治理。建立国家监察委员会，形成高效权威的国家监察系统，健全党和国家监督体系，必然能够提升党领导人民治国理政的实效，赢得人民群众的高度支持，同时推进国家治理体系和治理能力现代化。（一）国家监察体制改革的意义
深化国家监察体制改革是完善党和国家自我监督体系的重大举措。在全国组建国家、省、市、县各级监察委员会，是关乎政治体制改革的大事，当然需要进行试点工作，为在全国推广积累经验，这本身也是积极稳妥推进政治体制改革的必然要求。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。三省市通过全面完成改革试点任务，建立监察委员会，加强了党对反腐败工作的集中统一领导，基本建立起集中统一、权威高效的监察体系，初步形成了监察权有效运行机制，基本实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，确实有效破解了原来反腐败职能分离、机制不畅、力量分散的困境，实现了反腐败决策指挥体系、反腐败资源和力量、反腐败手段措施的集中统一，巩固发展了反腐败斗争压倒性态势。
国家监察体制改革居于全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的耦合点，健全党和国家监督体系释放出以党的自我革命带动国家治理体系深度变革的明确信号。从北京、山西、浙江三省市试点改革的经验看，全国性的国家监察体制改革，将强化内涵发展，把制度优势转化为新的治理效能。事实证明，改革试点在人员转隶、机构整合等方面的做法，以及取得的思想不散、工作不断的实效，为国家监察体制改革全国铺开提供了成功经验。三省市改革试点取得的成效，充分表明开展国家监察体制改革的必要性和重要意义。
党的十九大报告对深化监察体制改革作出战略部署，强调“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，确立监察委员会作为国家机构的法律地位。监察体制改革实践成果提炼成为宪法规定，赋予监察委员会法律地位，体现了党的主张和人民意志，使改革于宪有据、监察法于宪有源。这不仅有利于更加深入地推进党风廉政建设和反腐败斗争，更有助于建立中央统一领导下的国家反腐败工作机构，通过实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。（二）实现对所有公职人员的监察全覆盖
健全党和国家监督体系，有助于推动全面深化改革向纵深发展。深化监察体制改革，蕴含着权力属于人民、人民监督权力和有权必有责、用权受监督的理论逻辑。深化监察体制改革，体现了对权力运行的全方位监督，体现了用权者必受监督的法治原则，体现了人民监督权力的本质特征。过去，一般认为应当接受监督的“用权者”主要就是党政机关的领导干部尤其是党员领导干部。国有企业、事业单位、群团组织工作人员的监督往往被轻视和忽视，相应监督往往不到位甚至缺失，相当一部分上述单位的领导人员本身也对自身领导干部身份和接受监督意识缺乏清醒明确的认识，导致诸多问题的发生。通过健全党和国家监督体系，建立各级国家监察委员会，完成了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。这具体包括六大类人员：国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权或由政府委托来行使公共事务职权的公职人员；国有企业的管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；群众、自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员。这真正实现了全方位无遗漏的监督，既为广大公职人员行使权力扎起笼子、筑起“防火墙”，实际上也为他们撑起了阳光用权、避免犯罪的“保护伞”，监督同时也是爱护。（三）制定国家监察法的作用
健全党和国家监督体系，制定国家监察法，有助于推动全面依法治国深入实施和法治观念更加深入人心。十八大以来，党中央提出“四个全面”战略布局，全面依法治国是其中重要的组成部分。全面依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。依规管党治党建设党是依法治国的重要前提和政治保障。没有完善可行的党规党法，国法的实施也很难保障。全面依法治国，既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。我们党经过长期探索实践，逐渐形成了一整套层次清晰、运行有效的党内监督体系，使管党治党建设党有章可循、有规可依。但就国家法治监督体系而言，过去虽然政府内部有行政监察和审计，政府外部有人大监督、司法监督、舆论监督等监督形式，检察院还有专门的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等力量，但这些反腐败的资源力量过于分散，很难综合发挥最优最大化的作用。国家监察委员会的成立和与纪委合署办公，自然大大推动统筹各方监督和反腐力量。在此基础上，仍需注重用法治思维深化国家监察体制改革。制定国家监察法正当其时。2018年3月20日上午，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，明确在党的统一领导下，纪委监察委合署办公，实现党内监督和国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一。
通过制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，使党的主张上升为国家意志，实现全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党有机统一、协调推进。这顺应了全面依法治国的要求，有利于推动实现国家治理体系和治理能力现代化。国家监察法实质上就是反腐败国家立法，通过明确监察委员会监督、调查、处置职责，把目前正在实际使用的调查手段写入法律，用留置取代“两规”措施，可以解决长期存在的法治难题，提高反腐败工作法治化水平，促进国家监察体制改革在法治化的轨道上全面推进。全面推开监察体制改革，必须通过国家立法明确在人大制度下我国监察权的性质和法律地位，规定行使监察权应遵循的原则，明确监察对象的范围、对调查“宽打窄用”（调查手段要宽、调查决策要严）的要求，规定监察委员会履行监督、调查、处置职权以及可采取的谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置12项相关措施；对所有公职人员监察全覆盖，真正把公权力都关进制度笼子；用“政务处分”代替“政纪处分”，调整处分审批权限；实现监察程序与司法程序有序对接、监察机关与司法执法机关相互制衡；等等。通过制定、通过和执行国家监察法，再有案例典型的宣传影响，人民群众将认识国家监察机关和制度如何依法运行，明了党和国家监督体系如何健全并发挥作用，理解全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党如何有机统一，从而增强对相关法律的了解，提升相信法律、依法办事的法治思维，更加坚定支持党领导的改革事业，从根本上推动国家治理体系和治理能力的现代化。（四）推进党内监督和国家监察的有机结合
健全党和国家监督体系，将国家监察体系的建设纳入国家治理体系和治理能力现代化的进程中，将有效推进党内监督与国家监察的有机结合。推进国家治理体系和治理能力现代化，既包括执政党的自身建设，又包括整个国家机器的建设。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。一方面，通过全面从严治党，强化党内监督，保证执政党立党为公、执政为民；另一方面，构建国家监察体系，加强对所有拥有和行使公权力的单位及其管理人员的监督，保证其依法履职、秉公用权。我们党的领导是全面领导，我们党的执政是长期执政，这就要求党和国家监督体系的顶层设计，体现在既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器和各类单位、组织的监督。除了党内监督和国家监察，还必须加强和依靠群众监督，保证来自人民的权力切实服务人民。把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，才能形成监督合力，扎实推进国家治理体系和治理能力现代化。
需要再次指明的是，党内监督与国家监察绝不是某些人认为的互相对立的两个割裂开来的概念，也不是各管一块、画地为牢，而是有所分工、相互促进、相得益彰。在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。为此，各地、各部门要坚持党对反腐败工作的统一领导，抓住转隶这个关键环节，推进机构职能整合、人员融合和工作流程磨合。推动党内监督与国家监察的有机融合，需要梳理、整合既有政治资源，将党风廉政建设与反腐败工作纳入“四个全面”战略布局。自从1993年中央纪委、监察部合署办公以来，中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责。党内监督与国家监察分别依据党的纪律和国家相关法律对公共权力进行不同层次的监督，本质上都是推动国家廉政建设、确保政治与行政过程中公平与正义的实现。概括起来，党内监督与国家监察的有机融合将以“依规治党、依法治国”为根本依据，逐步明确各自重心与边界。加强和完善党内监督，需要进一步实现纪法分开，专注于正风肃纪、监督执纪问责；推动行政监察、贯彻落实国家监察法，要坚持党的统一领导，突出监察职能特色，实现对党、国家机器、各类单位组织和全体公职人员的全面监督。创新案例江苏泗阳：创建“小村监事会”构建农村“小微权力”监督规范体系
从严治党要向农村基层党组织延伸，江苏泗阳县从全面监督村级“小微权力”入手，针对村务监督中存在的定位不清、运转不力等问题，在全县238个村组建“小村监事会”，体现了对权力运行的全方位监督和用权者必受监督的法治原则，切实把村级“小微权力”放在了阳光下运行。
坚持党对“小村监事会”的统一领导。江苏泗阳县“小村监事会”的各项工作都在党的领导下进行。在运行的过程中，“小村监事会”自觉接受村党组织的领导，对村民会议和村民代表会议负责，村委会也要自觉接受“小村监事会”的监督。在遴选成员时，采用“三突出、三体现 ”的标准。突出公道正派、威望较高，体现群众信任度；突出与村干部无直接亲缘及经济利益关系，体现人选公正性；突出有一定经济基础、乐于奉献，体现工作独立性。在此前提下，通过党员会议推荐、村民自荐或联名举荐、村民代表会议选举的“两荐一选”程序，遴选出群众信任度高的3—5名党员和群众作为“小村监事会”成员。
扩充监督权力，实现运行“无障碍”。江苏泗阳县把“小村监事会”的工作职责明确为三项职责、七项权利、六个方面监督内容，确保村务工作公开透明、合法合规。（1）三项职责：监督村民会议和村民代表会议决议的执行情况；监督村民委员会等村级组织依法履行职责；主动收集和认真受理村民对村务管理的意见建议。（2）七项权利：列席村“两委”会议的权利；向村党组织领导班子成员、村民委员会成员和村民了解有关情况的权利；查阅、复制与监督事项有关文件资料的权利；掌握村务的决策和管理执行情况的权利；审核村务、财务公开内容和财务报账前的原始凭证的权利；对村务事项和村干部履职情况开展质询的权利；围绕村级事务提出工作建议和意见的权利。（3）六个方面监督内容：监督村务决策情况；监督村务财务公开情况；监督村级资金、资产、资源管理情况；监督村级工程建设项目情况；监督惠农政策措施落实情况；监督涉及村民利益的其他事项。
扩展监督环节，实现监督“全覆盖”。将过去的时候监督延伸为事前参与决策、事中跟踪监督、事后组织评议。事前参与决策：监事会成员通过上门走访、个别约谈和议事日等形式收集群众意见，为村“两委”决策提供依据、提出建议；将监事会成员列席村“两委”决策会议作为强制条件，确保村级决策执行民主议事规则和程序。事中跟踪监督：实行“一事一监督”，全面掌握工作进展，对发现的问题及时提出监督意见。事后组织评议：及时检查财务收支等情况，通过公开栏、召开会议、个别反馈等形式公布监督结果，对村级重大事项落实情况征集群众意见、进行综合评估，并对群众询问质疑作出解释。（来源：中国共产党新闻网，2016年11月14日）第二章加强党对监督工作的统一领导
中国特色社会主义进入新时代，党的建设迈入到新阶段，全面从严治党向纵深推进必须加强党内监督体系建设。党的十九大报告提出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。这是健全党和国家监督体系的内在要求，也是确保党内监督良性运转的基本保障。一、坚持党中央集中统一领导
党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。党的十九大报告明确指出：“保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。”监督体系建设更是如此，必须坚持党的领导，实行党统一指挥。（一）加强和改进监督工作需要坚持党的集中统一领导
我们推进党内监督，是为了增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。”为了达到这个目的，必须确保党对监督工作的统一指挥，这是我们能够实现党内监督的政治保证。中国共产党自成立以来，一直注重党风廉政建设和反腐败斗争，将党内监督工作置于党的统一领导下，通过党内监督进行自我净化，始终保持党的先进性和纯洁性。我们党在不同时期根据中心任务的不同赋予党内监督以新的要求，不断从实际出发，建立适合党情国情的监督体制。从历史发展来看，党的领导水平直接决定着党内监督工作的运行情况，什么时候党能够集中统一领导，把党内监督作为党的建设的重要内容，党内监督工作就能有效运行；什么时候党的集中统一领导弱化，整个监督体系就会陷入困境。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央旗帜鲜明、立场坚定，把维护党中央集中统一领导，贯彻落实党的理论、路线、方针政策，确保全党令行禁止等列为党内监督的主要内容，积极探索党在长期执政条件下自我监督的有效途径，把党的统一指挥作为构建监督体系的政治保证。2016年10月27日，习近平同志在党的十八届六中全会第二次全体会议上指出：“党内监督是永葆党的肌体健康的生命之源，要不断增强向体内病灶开刀的自觉性，使积极开展监督、主动接受监督成为全党的自觉行动。”当前，党内监督还存在一些不足，如不同主体在党内监督中的地位、作用和职责不够明晰，监督主体之间信息不畅、协调不顺。党委（党组）的主体责任落实不够，党组织日常管理监督不严。要解决这些问题，不能够头痛医头，脚痛医脚，必须在党的统一指挥下，统筹谋划、整体推进，形成协调配套、系统集成的监督体系。党和国家监督体系是一个复杂系统工程，全面从严治党越向纵深推进，越是有必要保证监督系统的有效运转，而党的统一指挥才是实现党和国家监督体系良性运行的根本保障。（二）实现监督全覆盖需要坚持党的集中统一领导
全面从严治党要求党内监督全覆盖，不留死角、没有空白，把监督的触角面向党的各级组织和全体党员。《中国共产党党内监督条例》第六条规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”党章规定：“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。……不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”；“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”；“党重视教育、培训、选拔、考核和监督干部”。我们党绝不容许存在不受监督的权力，也绝不容许存在不受监督的组织或个人，从高级干部到普通党员都必须遵守党章党规，认真履行党员权利和义务。实现监督形式全面覆盖，不断增强党自我净化能力，最根本的还是要靠强化党的自我监督和群众监督。党的执政地位决定了在党和国家的监督体系中，党内监督是最根本的、第一位的。党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》，要求建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。党的执政活动也需要来自组织外部的监督，没有外部监督，党的自我监督和约束就会弱化。国家机关监督实现对政府职能部门和公职人员的监督；司法监督是具有法律约束力的专门性监督；民主监督范围广泛，形式灵活，参与度高；舆论监督反应快速、影响力大；群众监督是“全天候的探照灯”，是最直接有效的社会监督，这些监督机制贯通起来构成全方位的监督体系，形成监督的合力，增强监督的实效。
在党内监督体系中，党的集中统一领导是最根本的内容，中央集中统一领导是监督权威的来源，没有中央这个权威，监督难以执行。在党的统一领导下，我们健全党内监督体系，形成了多主体共同发挥作用的监督网络。我们以《中国共产党党内监督条例》这一法规作为依据，把监督工作作为党的各级组织和主要领导干部的重要责任，使监督成为规范各级党组织和广大党员、干部、公职人员行为的硬约束。在实施监督法规的过程中，权威高效的监督体系形成对责任主体和监督对象的全覆盖，这种覆盖体现在监督的各个环节，如中央制定切实可行的监督法规，明确监督主体责任、监督内容、监督程序、失职问责办法等，对不履行监督职责的单位和个人进行处罚。在实践中，党内监督受到的制约因素很多，监督效果打了折扣，对重点岗位、重点干部的监督有时成为盲区，监督权受制于决策权和执行权的现象也存在。少数领导干部集决策、执行、监督等权力于一身，导致监督主体不敢监督、不愿监督甚至放弃监督，在一定程度上制约了监督效能。习近平总书记根据形势发展的要求，从全面从严治党的高度加强党对监督工作的统一谋划，寻求有效监督的途径和办法，十九大报告强调：“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。”力求解决“上级监督远，同级监督软，下级监督难”等问题。推动全面从严治党向纵深发展，就要织起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的全域全员监督网，让监督之光照亮权力运行的每一个角落。（三）深化国家监察体制改革需要坚持党的集中统一领导
党的十八大以来，全面从严治党和反腐败斗争取得历史性成效，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，最根本的一条是坚持党的集中统一领导。过去，反腐败力量分散在纪委、行政监察机关、预防腐败机构、检察机关、公安机关等部门和单位，缺乏集中统一的领导。检察机关与纪委、监察机关职能交叉重叠，既造成大量重复性工作和劳动投入、增加了反腐败成本，又带来纪法脱节、信息不畅等问题。为此，有必要整合党和国家监督资源，开展监察体制改革。深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央深刻总结十八大以来全面从严治党和反腐败斗争实践经验，充分吸收中华民族优秀传统文化，认真借鉴国际上监察制度的成熟做法，作出的一项重要决策部署，是事关全局的重大政治改革。国家监察体制改革的着眼点是构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告指出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人
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