作者：胡鞍钢,王绍光,周建明
出版社：清华大学出版社
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第二次转型：国家制度建设试读：
表目录
表0-1 各地区百万人口全国人大代表数(2000)
表1.1-1 对城镇居民的各种社会调查
表1.1-2 城乡居民对影响当地社会稳定状况的主要因素评价(2000—2001)
表1.1-3 群众关注的热点问题(1996—2001)
表1.1-4 党政领导干部对存在的问题的判断(2000)
表1.1-5 各种非法、非正常收入对居民收入差别的影响(1988—1997)
表1.1-6 就业与收入变动情况(1999—2000)18
表1.1-7 收入水平与收入变动状况比重(1999—2000)
表1.1-8 城镇居民不同收入与支出及年增长率比较(1996、2000)
表1.1-9 就业情况与满意程度(1999—2001)
表1.1-10 收入水平与满意程度(1999—2001)
表1.1-11 收入增减与满意程度(1999—2000)
表1.1-12 不同人群对生活状况的满意程度(2000)
表1.1-13 满意程度与对形势的看法(1999—2001)
表1.1-14 满意程度与行为激烈程度(1999—2001)
表1.1-15 社会稳定与社会动荡的可能性
表1.2-1 城乡居民消费水平年平均增长率比较(1979—1999)
表1.2-2 农村农民家庭现金收入及来源(1996—2000)
表1.2-3 农村和城镇居民家庭人均生活消费支出(1985—2000)
表1.2-4 城乡居民消费结构比较(1985—2000)
表1.2-5 城乡居民人均各类消费支出之比(1985—2000)
表1.2-6 农村和城镇居民人均主要食品消费量(1985—2000)
表1.2-7 农村和城镇平均每百户耐用消费品拥有量(1985—2000)
表1.2-8 城乡每千人口床位数比较及卫生技术人员数(1975—1998)
表1.2-9 城乡人口医疗保险覆盖率比较(1995—1999)
表1.2-10 城乡邮电通信设备资源比较(1980—2000)
表1.4-1 新出台的社会政策(1999—2007)
表2.2-1 中央政治局常委组成人员及年龄(1949—1977)
表2.2-2 十二届中央全会以来中央领导机构成员平均年龄(1982—2007)
表2.2-3 十二届中央全会以来中央政治局委员受教育程度(1982—2007)
表2.2-4 十二届中央全会以来中央政治局委员及常委新当选比例(1982—2007)
表2.2-5 十七届中央政治局常委信息(1)
表2.2-6 十七届中央政治局常委信息(2)
表2.2-7 十七届中央政治局常委信息(3)
表2.2-8 十五届中央全会以来中央政治局常委和委员省级任职比例(1997—2007)
表2.3-1 十五届和十六届中央政治局常委国内考察
表2.3-2 十六届中央政治局常委国内调研分布
表2.3-3 十六届中央常委调研最多的五个省区与最少的五个省区
表2.3-4 十五届和十六届中央常委出国访问次数与人均次数对照
表2.3-5 十五届和十六届中央常委参加国际会议次数与人均次数对照
表3.1-1 中国31省市的财政不平衡(1998)
表3.1-2 中央与地方间的财政转移支付(1998)
表3.1-3 中央与省之间的转移支付的解释(1998)
表3.1-4 对少数民族聚居区的财政转移支付(1998)
表3.2-1 西方各国社会保障支出占GNP的比重(1980年)
表3.2-2 不平等程度的国际比较 (平均基尼系数)
表3.2-3 历届全国人民代表大会构成
表3.4-1 中国社团面临的主要问题(1998)
表3.4-2 中国非营利组织支出规模(1998)
表4.1-1 全国纪检监察机关立案情况比较(1992—2002)
表4.1-2 不同社会阶层城市市民对城市社会问题的认定
表4.1-3 十五届中央常委国内考察情况(1998—2002年10月)
表4.2-1 领导干部对社会问题的判断调查结果
表4.2-2 城乡居民对城市社会问题判断的调查结果
表4.2-3 我国国家制度建设和廉政制度建设情况(1978—2005)
表4.2-4 中央对地方的转移支付总量变化(1986—2004)
表4.2-5 全社会固定资产投资(1996—2005)
表4.2-6 国家银行人民币贷、存款增长(2001—2005)
表4.3-1 涉嫌犯罪贪污贿赂犯罪的各级领导干部
表4.3-2 关税流失估测(1979—2003)
图目录
图1.1-1 中国居民收入基尼系数(1988—1997)
图1.1-2 分析框架
图1.1-3 居民对目前生活水平的满意度(1999—2001)
图1.1-4 各收入组相当于困难户的倍数(1996年、2000年)
图1.1-5 经济增长的拐点、动荡的爆发点
图1.2-1 城乡居民消费水平比较(1978—1999)
图1.2-2 农民收入与农业结构指标(1978—1999)
图1.2-3 农村和城镇居民家庭人均收入比较(1990—2000)
图1.2-4 农产品收购价格指数(1985—2000)
图1.2-5 城乡居民恩格尔系数变化(1978—1999)
图1.2-6 国家农业财政支出占GDP比重
图1.3-1 非营利部门收入结构国际比较(1995)
图1.3-2 公共部门规模和私人捐赠(1995)
图1.3-3 私人捐赠与人均GDP(1995)
图1.3-4 会费、服务收费与人均GDP(1995)
图1.3-5 政府补贴与人均GDP(1995)
图1.3-6 非营利部门总收入与人均GDP(1995)
图A1 非营利部门的收入水平(1995)
图1.4-1 中央对地方的财政转移支付(1994—2007)
图1.4-2 四大板块GDP增长率(1990—2005)
图1.4-3 人均GDP的省际基尼系数变化轨迹(1978—2005)
图1.4-4 历年农业各税总额(1970—2006)
图1.4-5 中央财政支持农村税费改革的转移支付(2000—2006)
图1.4-6 中央财政用于“三农”的支出(1997—2007)
图1.4-7 城乡差距(1992—2005)
图1.4-8 城镇低保覆盖面与人均低保水平(1996—2006)
图1.4-9 农村低收入保障的覆盖人群(1996—2006)
图1.4-10 城镇职工基本医疗保险制度的进展(1994—2006)
图1.4-11 离退休人员与在职职工参加基本医保的比例(1994—2006)
图1.4-12 农村合作医疗的覆盖率(1978—2007)
图1.4-13 工伤保险的参保情况(1993—2006)
图1.4-14 城镇基本养老保险参保人数(1989—2006)
图1.4-15 城镇基本养老保险参保率(1989—2006)
图1.4-16 农村养老保险参保人数(1994—2006)
图1.4-17 失业保险参保人数(1994—2006)
图1.4-18 失业保险参保率(1994—2006)
图1.5-1 关于“您是否同意为了家庭的利益，应该把个人的利益摆在其次”问题的调查
图1.5-2 关于”您是否同意父母的要求即使不合理，子女仍应该照着去做”问题的调查
图1.5-3 关于“若与邻居发生争执，最好的处理办法就是尽量迁就对方”问题的调查
图1.5-4 关于“您是否认为对朋友不忠不义是最可耻的行为”问题的调查
图1.5-5 关于“您觉得现在大多数人是否值得信任”问题的调查
图1.5-6 关于“为了贯彻自己的政治理想，就不能太容忍那些持反对意见的人”问题的调查
图1.5-7 关于“您觉得现在大多数人是否会帮助别人”问题的调查
图1.5-8 关于“您觉得大多数人会想方设法与别人便宜，还是尽量公平处事”问题的调查
图1.5-9 关于“一般说来，个人利益应该服从集体利益”问题的调查
图1.5-10 关于“为集体利益而牺牲个人利益的做法已经过时了”问题的调查
图1.5-11 关于“收入差距”问题的调查
图1.5-12 关于“个人的能力是有限的，人们应该主要依靠政府来解决他们所面临的各种困难”问题的调查
图1.5-13 关于“老百姓对政府的决定应该不计个人得失，全力支持”问题的调查
图1.5-14 关于“为了国家，个人的利益都可以牺牲”问题的调查
图1.5-15 您比较同意哪一种说法？
图1.5-16 关于“国家是一个大家庭，纵然是少数民族，也不可要求独立”问题的调查
图1.5-17 您的宗教信仰是什么？
图1.5-18 近几年来，不少家庭祭祖拜神，您家这样做过吗？
图1.5-19 腐败是否在贵国构成一个大问题？
图1.5-20 在离您家一公里范围内是否有不敢单独走夜路的地方？
图3.2-1 中国的总体不平等 (基尼系数)(1978—1997)
图3.2-2 城市居民中感到沉重生活压力的人口比重(1995—1999)
图3.2-3 社会支出和转移支付占GDP的比重(1986—1999)
图3.2-4 中国现行的意见整合机制
图3.4-1 工业总产值中国有经济的份额(1952—1999)
图3.4-2 商品零售总额中国有经济的份额(1978—1998)
图3.4-3 中国政府财政收支占GDP比重的变化(1978—2000)
图3.4-4 中国社团组织的收入来源结构(2000)
图4.2-1 透明国际对我国腐败状况的评价(1996—2006)
图4.2-2 全国检察机关立案职务犯罪案件数量变化(1992—2005)
图4.2-3 行政管理支出占财政支出的比重持续上升(1978—2004)
图4.2-4 权力不对称、信息不对称和腐败之间的关系
图4.3-1 已公布高官腐败案件量(1980—2004)
图4.3-2 检察机关查办案件涉案总金额
图4.3-3 高速公路里程
图4.3-4 地下经济规模估计
图4.3-5 税收流失总额估计
增订版前言
本书第一版曾于五年前(2003年7月)由清华大学出版社正式出版，反映了“国家制度建设研究小组”的集体成果。该课题组成立于1999年，主要成员包括：胡鞍钢(清华大学国情研究中心主任)、王绍光(香港中文大学政治与行政学系教授)、周建明(上海社会科学院亚洲太平洋研究所所长)、曹锦清(华东理工大学社会学系教授)、王希(美国宾州印第安纳大学历史系教授)、王辉(美国兰德公司研究生院博士)、丁元竹(国家发展与改革委员会宏观经济研究院研究员)、崔之元(清华大学公共管理学院教授)、项中新(财政部预算司处长)、史天健(美国杜克大学政治系教授)、高柏(美国杜克大学社会学教授)、郑永年(新加坡国立大学东亚研究所高级研究员)、朱云汉(台湾大学政治学系教授)等。他们来自经济学、政治学、社会学、国际关系、公共政策等多个学科领域，具有深厚的理论功底并专门从事现代中国研究。
这本书反映了我们对中国现代化过程中国家制度建设的长远思考和深入分析。我们批评了广为流行的“增长至上论”和“增长万能论”，既指出坚持“以经济建设为中心”的第一代改革思路的合理性、进步性和历史作用，也指出其局限性、片面性及某些负面作用，这个观点今天已经被越来越多的人所认同，党中央也及时调整了发展思路，确立了以人为本的科学发展观。我们还提出一个国家的现代化至少包括两个最主要的方面：一是经济现代化，如农业现代化、工业现代化、科学技术现代化和国防现代化； 二是制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并实行“良治”，确保国家利益最大化，全体人民福利最大化。国家制度建设是一个现代国家的基本制度和国家“基础设施”，它与一个国家现代化的经济建设具有很强的关联性和互补性。我们还将国家基本制度概括为八大机制：强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制、再分配机制，并为中国逐步实行社会主义民主政治奠定坚实的制度基础。
这本书所提出的许多重大制度建设设想和建议已经或正在成为现实，例如：
我们提出进一步强化党内上下相互双向民主监督制度，这包括中央政治局对它的常委会的民主监督，中央委员会对中央政治局的民主监督，党的全国代表大会对中央委员会的民主监督等，2003年2月中共十六届二中全会决定今后每年召开中央全会，中央政治局都要向中央全会报告工作，接受中央委员会的监督。
我们提出从制度上明文规定党的领导人任职任期与退休办法，使其正常化、制度化、稳定化。党代会选举出的中共第十六届、第十七届中央政治局常委、政治局成员的年龄均没有超过70岁的。
我们提出对领导人的中央电视台《新闻联播》报道应作出严格规定和必要限制，十六届二中全会对有关中央政治局及其常委会的新闻报道作了明文规定。
我们提出中央领导人不应以个人名义题词、题字，十六届中央政治局常委没有人题词、题字，为今后的中央领导人带了个好头。
我们提出取消对农村人口选举全国人大代表名额的规定，实行城乡统一、平等、公开、民主的选举名额和方式。党的十七大首次明确提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的制度。
我们提出全国人民代表大会常委应该实行专职制，任期不得超过两届。从第九届、第十届全国人民代表大会常务委员会开始，逐步实行专职常务委员制。
当然，还有许多制度建设和改进的建议目前并没有实行，这反映了中国政治改革制度建设的艰难性和妥协性，很难一步到位、一蹴而就； 也反映了我们的研究还需要进一步深入探索，还需要我们不断地、持之以恒地推动它。
本书正式出版之后，在国内社会科学界以及相关政策研究部门引起了广泛关注和极大的影响，在许多大学被列为关于中国经济、政治、社会等课程的重要参考资料之一。鉴于该书在学术界的上述影响，本书一经出版即销售一空，五年来，曾先后多次印刷。最近，清华大学出版社邀请我和王绍光教授重新对该书进行第二版的编辑和整理，他们还提出最好根据形势的发展变化，补充一些新的研究成果以区别于第一版。因此，本书(增订版)根据他们的意见削减了原书的若干篇章、加入了我与王绍光四篇重要的文稿，以反映我们关于国家制度建设这一主题的最新研究成果。
国家现代化包括两个方面的现代化，一是人们通常所说的四个现代化，二是指国家制度现代化。作为前者，就是增加一个国家的硬实力，作为后者就是增加一个国家的软实力，这是两个互补的国家建设，不仅不相互排斥，而且还相互作用，互为条件、互为动力、互为因果。三十年前，中国的改革开放之初，是世界最贫穷的国家之一，当时最为紧迫的是国家经济建设、实现四个现代化，提高硬实力，所以我们将第一代改革战略核心称之为经济建设。随着中国经济现代化的迅速发展，硬实力的不断上台阶，必然要提出以制度建设为中心的新思路。我们在五年前提出这一思路时，也受到许多人的质疑，尽管党中央的重要文件仍然写明以经济建设为中心，但是已经把制度建设放在了突出的位置并且进行密集性的投入与建设。制度本质上就是节约成本，国家制度建设就是降低和节约国家治理成本，它是软性的投资、软性的建设，却能大大地提高硬性的投资、硬性建设的收益。过去几年来，我们在这方面做了一些开创性的探索，但远不能揭示、总结超大规模的每时每刻发生的制度创新。为此，我们在第二版中特意增加了新的内容。
本书是中国国家制度建设和政治改革的一个历史记录。改革开放已经三十年了，中国的国家制度建设和政治改革远比我们想象的广泛得多、深刻得多，但也复杂得多、艰巨得多，这还是一场远未完成的革命，但是我们已经逐步找到了渐进主义式的、“干中学、学中干”的方式，还需要不断地实践、不断地总结、不断地创新，进而不断地推动中国向前发展。胡鞍钢 于清华大学伍舜德楼2008年7月1日
第一版前言
第二次转型：从经济建设为中心到制度建设为中[1]心胡鞍钢一、第一次转型：开创“经济建设时代”
1978年，党的十一届三中全会做出了党的中心工作由以阶级斗争为纲转移到社会主义现代化经济建设上来的战略决策。全会认为，适应国内外形势的发展，及时地、果断地把党和国家工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来，反映了历史的要求和人民的愿望，代表了人民的根本利益。全会做出工作中心转移的新战略，抛弃了“以阶级斗争为纲”这个不适用于社会主义建设的“左”倾错误方针，解[2]决了社会主义基本制度建立后的战略转移问题。这是党的中心工作第一次转型，被视为中国历史性的伟大转变，开辟了中国改革开放的新时期。
(1) 在思想上，冲破了长期存在的教条主义和个人崇拜的束缚，重新确立了实事求是的马克思主义思想路线，坚持和发展了毛泽东思想。这是中国思想解放、观念转变的最好时期。
(2) 在政治上，结束了长达十年的“文化大革命”，形成了社会稳定、人心安定的“天下大治”，逐步建立和健全了社会主义民主和法制，改善了党和国家的民主生活，也改进了公共政策决策机制，形成了生动活泼的政治局面。这是新中国成立以来最好的政治开明时期。
(3) 在经济上，出现了前所未有的持续高增长时期，中国成为世界上经济增长率最高的国家之一，进入了发展速度最快、人民生活水平提高最显著的经济繁荣时期。
(4) 在国际上，中国首次大规模实行经济开放和社会开放政策，不断参与经济全球化，并从中获得更大的收益。这是中国历史上最开放的时期。
改革开放的实践表明，1978年中国共产党中心工作转移的重大战略决策是十分重要的，符合中国国情，顺应世界发展潮流。从制度变迁的角度来看，这是一次典型的强制性制度变迁，又是自上而下和自下而上相结合的制度变革，也是人类发展史上参与人数规模最大的一次制度变革实践。
这次转型的最大功绩在于，它开创了现代中国的“贞观之治”。唐代的“贞观之治”长达23年，曾是中国发展历史的高峰期，也代表着当时世界发展的最高水平。中国改革开放已经二十多年，先后经历了三代领导集体，与前者的时间跨度大体相当。与前者不同的是，这一次“天下大治”是在开放条件下进行的，不仅代表了中国发展的最好历史时期，而且也对人类发展做出了重要的贡献。二、需要第二次转型：开创“制度建设时代”
进入21世纪，中国的长远发展目标不仅要实现经济现代化，如邓小平提出的“三步战略设想”，而且还要实现制度现代化，如邓小[3]平提出的党和国家领导制度的改革设想。 中国共产党需要进行第二次战略转型，即从经济建设为中心转向制度建设为中心的原因有以下几点。
第一，经济建设已经不再是党的中心工作了，党和政府的角色发生了重大变化，由对宏观经济的“控制者”、“计划者”转向“指导者”和“引导者”。应当说，党和政府始终在推动中国经济高速发展、促进社会快速变迁、保持社会稳定和对外开放等方面起着至关重要的作用。但是随着经济快速发展、经济体制改革深化，经济活动主体如企业、国内外投资者、农户和广大消费者成为经济建设的主体，由于计划经济不断被市场经济机制所取代，政府逐步从竞争性领域撤离出来，国有经济比重下降，非国有经济比重上升，并日益超过国有经济比重。党和政府对经济活动领域仍然坚持以往实行的全面控制、过度参与的做法，已经远远不能适应变化了的经济体制背景，如果继续实行以经济建设为中心的战略就会继续过度地干预微观经济活动，同时也会人为地制造出各种各样的经济租金和政治租金，成为日益严重的腐败的重要来源。
第二，以经济建设为中心并不能自动地保证国家长治久安。过去二十多年中国经历了持续的高速增长，出现了空前的经济繁荣。但是，经济繁荣并不必然或自动导致社会公平、社会公正和社会稳定。从中国历史来看，严重的社会危机往往发生在经济繁荣期； 从许多发展中国家的经验看，不公平、不公正的增长往往会突然因社会危机而停滞、衰退甚至崩溃。当前，中国再次进入社会不稳定时期，突出表现为：世界上最大规模的经济结构调整； 世界上最大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”； 世界上最显著的城乡差距和地区差距； 世界上基尼系数(收入不平等性)增长最快的国家之一； 世界上最严重的腐败及其最大的经济损失； 世界最大范围的生态环境破坏。我国经济社会生活中存在大量的结构性的不稳定因素。经济持续增长并没有化解这些不稳定因素，反倒使其愈来愈强化。20年的实践表明：凡是保证了社会公正的时期(如20世纪80年代初期和中期)，经济发展和政治稳定也得到了保证； 凡是牺牲社会公正的时期，经济发展和政治稳定也会受到威胁，特别是90年代下半期。我们认为，社会分配不公是中国社会不稳定的终极根源。因此，遏制分配不公平，纠正社会不公正现象已经不仅仅是伦理问题，也是危及社会稳定的社会问题以及国家政权稳定性的政治问题。经济发展固然是硬道理，社会公正也是硬道理。坚持“共同富裕”不仅是社会主义的最大优越性，也是中国共产党及其政府合法性的基础。能否坚持“共同富裕”防止贫富两极分化，是中国改革成功或失败的关键标志。邓小平早在十多年前就警告：“如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱[4]子。” 实际上中国的收入不平等性(基尼系数)在过去20年是世界上变化最大的国家之一，不平等性越来越突出。解决这些矛盾是不能仅仅靠把蛋糕做大，更重要的是应通过建立国家基本制度包括收入分配制度、社会保障制度、财政转移支付制度、人民民主参与制度等，从制度上防止中国出现贫富两极分化。
第三，以制度建设为中心是国家制度现代化的客观需要。一个国家的现代化至少包括两个最主要的方面：一是经济现代化，如农业现代化、工业现代化、科学技术现代化和国防现代化； 另一方面是制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并实行“良治”(Good Governance)，确保国家利益最大化，全体人民福利最大化。国家制度建设是一个现代国家的基本制度和国家“基础设施”，它与一个国家现代化的经济建设具有很强的关联性和互补性。实现国家制度现代化不仅是现代国家最重要的目标，而且也是典型的国家性公共物品，没有国家制度的现代化就无法实现国家的经济现代化。如果说过去50年，中国的经济现代化是由中国共产党及中央政府首先发动和积极推动的，现在仍需要由党和政府指导和引导，并激励各种不同经济活动主体来推动的话，那么中国国家制度现代化则必须也只能由党和政府有意识地发动和领导，并付诸实践，在建立小康社会的同时建立高度民主与法制的现代化社会。
国家制度现代化是一个过程，即在充分学习吸收和借鉴人类现代化国家经验与知识的情况下，根据中国国情进行的制度创新、制度建设、制度实施的长期历史过程。它有助于降低国家的管理成本，调节不同社会集团的利益矛盾，维护经济活动所必需的社会秩序与交易规则，在全社会范围内进行广泛的收入分配和公共服务的可能性和提供[5]改善全国人民的文化教育状况的人力资本条件。 制度建设本身并不是经济建设，但却是促进经济建设并保证其持续发展的基础条件。
第四，制度建设是中国共产党执政方式的重大转型。中国社会不仅经历经济转型，即从计划经济向市场经济转型，而且还在经历社会转型，即从农业社会向工业社会、从农村社会向城市社会转型。上述两种转型能否成功取决于作为执政党的中国共产党的主动转型和成功转型。1978年以来，党已经实现了第一次转型即从革命方法统治到行政方法统治，从革命型政党到发展型政党，成为以推动经济发展为宗旨的执政党； 党有能力推动经济发展，但是缺乏能力解决社会矛盾和冲突。这就需要党伴随着整个中国经济转型和社会转型，主动实施第二次转型，即从行政方法统治到政治方法统治，从直接政府(一级政府)统治到间接统治。党的政治合法性的主要意义并不在于作为执政党给人民带来正面的利益，受到人民的支持和拥护； 而在于当其不能给人民带来积极利益的时候，甚至是产生负面的和消极的利益的时候，人民能够与之达成谅解，不起来推翻其统治。不要以为只要蛋糕做大就能够化解一切矛盾或危机。随着经济市场化和全球化，政府控制国民经济的能力会愈来愈弱，如果继续将合法性建立在经济增长上，无异于把自己的命运托付于其他的力量。
中国共产党的发展历史过程是一个具有不断创新、及时调整、主动改革的历史过程。新中国成立以来党的政治纲领和政治发展方向曾不断变化，大体经历三个重要时期：(1)1953—1957年时期，党的基[6]本纲领是“一化(工业化)、三改” ，开创了社会主义经济建设的高涨时期，这是第一次经济建设时代； (2)1957—1978年时期，党的基本纲领改变为“以阶级斗争为纲”，这是阶级斗争与文化大革命时期； (3)1978—“十五大”时期，党的基本纲领是重新确立以经济建[7]设为中心，开创了第二次经济建设时代。 我们认为，进入21世纪，以“十六大”为标志，党的纲领和中心工作应该转向以现代国家制度建设为中心，开创制度建设时代。
中国共产党的转型是确保中国成功地实现“社会转型”、“市场转型”和“政府转型”的关键。从共产党内部发展模式看，共产党需要“自我改革、自我创新、自我转型、自我建设”； 从共产党面对外部挑战看，需要“锐意进取、不断创新、主动转型、从严建设”。三、加快社会主义政治民主制度建设的时机已经成熟
作为基本国家制度建设至少应包括两大方面：一是社会主义经济制度建设，即社会主义市场经济制度； 一是社会主义政治制度建设，即社会主义政治民主制度。实际上，从党的十四大提出建设社会主义市场经济体制目标为标志，中国开始进入制度建设和制度创新时代。过去十年，中国在经济制度建设方面取得了重要进展，现在需要在政治制度方面确定明确的目标，强化其建设力度与强度。
中国的政治体制改革伴随了经济改革和对外开放，不同于其他经济转型国家的政治改革(即政治民主化)，中国政治改革旨在促进经济发展。中国保持了长达一代人的相对政治稳定和社会稳定，中国政治稳定的核心是领导集体的稳定。80年代经历了三次重要的人事变动(1982年华国锋，1986年胡耀邦，1989年赵紫阳)，邓小平对稳定起着关键性作用。90年代领导人变动趋于制度化，但是政治体制改革目标不清晰，邓小平1980年指出的党和国家领导制度的弊端基本没有改变； 在某些方面，政治改革的目标不仅没有前进，而且有所后退； 另外，腐败问题日益突出，已经成为心腹之患和最大的社会污染。与经济发展相比，中国政治发展相对缓慢； 与经济体制改革相比，政治体制改革严重滞后； 与对外开放相比，优胜劣汰的竞争机制尚未在党内、政府、人大等权力机构引入和建立起来。总之，现行的政治体制严重制约了经济转轨与社会主义民主制度的建立，成为最大的制度瓶颈。改革党和国家的体制是中国政治制度建设的核心，也是中国现代化(经济现代化与制度现代化)的根本大计，应成为党的中心工作的重中之重。
改革初期，党的“十二大”报告不仅提出中国经济建设的目标，而且也明确提出了中国制度建设的目标，即建立高度的社会主义民主[8]是中国共产党的根本目标和根本任务之一。 但是后者始终没有列入党的中心工作和优先任务，制度建设严重滞后于经济建设，民主发展大大滞后于经济发展。
建立社会主义政治民主制度应当成为今后中国政治体制改革的主题之一。正如市场经济并不是资本主义的“专利品”，政治民主也不是资本主义的“专利品”，社会主义同样可以搞政治民主。邓小平同志曾说过，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。建立国家基本制度就是建立社会主义政治民主制度以及保证国家长治久安的其他基本制度。
可以说，“十四大”和“十五大”对如何建立社会主义市场经济制度提出了制度框架，“十六大”应该对如何建立社会主义民主政治制度提出新的制度构想。
我们认为，加快社会主义政治民主制度建设的时机已经成熟，建立高度的社会主义民主并非一个梦想。这主要表现在如下几个方面：第一，中国的经济改革已经进行了二十多年，对如何处理改革、发展与稳定之间的关系积累了丰富的经验，建立了比较成熟的理论。改革是一个不断实践、学习的过程，特别是领导人在经济改革实践中积累的经验和知识是推进和指导政治体制改革最重要的有利条件之一，可以避免重大决策失误和社会震荡； 第二，中国的经济发展为政治体制的改革创造了良好的条件，中国的宏观经济处于最稳定时期，既无通胀、又无波动，为政治改革奠定了良好的基础和环境； 第三，苏联和东欧社会主义国家政治体制改革的经历及教训，使得国家领导人和人民都认识到保持社会稳定、采取渐进改革是中国较佳的选择； 第四，政治体制改革是我们多年来想做而没有条件和能力做的大事，直接关涉到中国的长远前途。
那么，建立社会主义政治民主制度的目标是什么呢？邓小平在1980年曾提出三个目标和标准：在经济上赶上资本主义国家； 在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主； 造就比这些国家更多更优秀的人才。党的“十三大”报告(1987年)提出了政治体制改革的近期与长期目标：长期目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制； 近期目标是建立有利于提高效率，增强活力和调动各方面积极性的领导体制即实行党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主政治的若干制度、加强社会主义法制建设。强调近期目标是有限的。可惜以后历次党的代表大会的政治报告再也没有涉及具体的政治改革目标以及政策时间表。
我们认为，从中国国情出发，中国政治体制改革长期目标应定位为社会主义政治民主制度，在“十三大”报告提出的目标基础上，应加上广泛参与的目标。同时应提出实现若干有限的近期目标：实现决策的科学化与民主化，以防止重大决策失误； 根据成文宪法，实现权力的水平制约与纵向制约，以防止权力过分集中，滥用公共权力； 实现最广泛的人民民主，从制度上保证人民能够参政、议政，并对党和政府进行民主监督、民主评议； 建立透明、公开、完善的党政和国家领导机构的干部人事制度，激励部门之间、干部之间内部竞争，能上能下。四、制度建设的基本含义
21世纪中国国家制度现代化的实现，本身是一个制度转型与制度创新的过程。它至少包括两个方面的内容：一是如何建立社会主义民主制度，这是一个政治民主化过程； 二是如何建立与社会主义市场经济制度相适应、与参与经济全球化互补的国家基本制度与功能，其目的是从制度上保证人民民主与国家制度建设的基本构想。这包括实行制度建设的五大目标，建立制度建设的八个机制和开展制度变革的四大政治改革。
(一)国家基本制度建设的五大目标
何谓国家基本制度建设？我们认为，国家基本制度建设是旨在保证实现“良治”的制度条件、制度环境和制度功能； 良治的最终目标旨在实现国家利益最大化和全社会人民福利最大化，真正保证代表和实现最广大人民的根本利益。就中国而言，这些目标是指保障人民生存、发展、安全、民主的关键性利益。这包括五个方面的根本利益：国家安全与领土完整； 经济发展和经济稳定； 社会公正与人类安全； 政治清明与社会稳定； 生态平衡与环境保护。这五个目标相互关联，不可偏废，实现一个目标的同时要兼顾其他目标； 这五个目标相互作用，具有互补性，一个目标的实现有助于其他目标的实现。[9]
(二)制度建设的八个机制
所谓国家是“一套机制”，它垄断着合法使用强制力的权力，并[10]对由特定领土和该领土居民所构成的社会行使这些强制力。 无论国家的意识形态和政权形式如何不同，所有国家在本质上都是“公共权力”的制度安排。
国家基本制度至少包括以下八大机制：强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制、再分配机制。
(1) 强制机制。一个现代国家的政府必须拥有一支常规军，保卫国家的主权和领土完整。如果政府对武装力量没有垄断能力，就会出现军阀混战的局面。一个现代国家还必须有一支训练有素、纪律严明的警察队伍，以维护内部秩序。军队和警察必须由国家财政全额供养，“吃皇粮”，不允许用经商、乱收费的方式“打野食”。否则，军队保卫国家的能力和警察维护社会秩序的能力会大大削弱，甚至其本身可能变成不稳定的因素。
(2) 汲取能力。提高国家动员和汲取社会资源的财政能力，有效地为全社会提供基本公共物品和公共服务，履行国家基本职能。
(3) 共识机制。一个国家和政治制度的存在必须建立在国民对一些基本价值的共识之上。最重要的基本价值是对民族国家的认同和忠诚、对公民权的尊重和保护。核心价值观体现了国民的共同理念、凝聚了人民的信念。需要指出的是，核心价值观从来都不是自发形成的，而是由国家有意识地构建和推广的。一经形成，核心价值观可以极大地减少国家管理成本或治理成本，有效提高实施公共政策的效力。
(4) 监管机制。在经济和社会生活普遍存在着信息不对称和权力不对称的问题。医患之间的信息不对称可能导致药费飙升，制假者与消费者之间的信息不对称会造成假冒伪劣产品充斥市场。老板与打工仔之间的权力不对称会导致工作条件恶劣、工伤事故频繁。因此，国家必须对人们的经济行为和社会行为进行规范。
(5) 协调机制。政府工作人员和政府机构是必要的，但他们本身也可能带来很多问题。如政府工作人员可能不称职或者以权谋私，中央政府部门和地方政府可能搞部门主义和地方主义。因此，现代国家必须建立规范的公务员制度和廉政制度确保工作人员的素质和廉洁； 必须建立其他各种制度确保各部门、各级政府严格依法行政，维护国家机器的统一。
(6) 表达机制。随着教育水平的提高，信息流动性加大，人们参与政治的意愿和能力逐渐增强。面对民众参与的需求，政府必须提高制度化的表达渠道。否则，这种需求可能以非制度化、非和平的方式表达出来。
(7) 整合机制。千千万万民众个人表达出来的愿望和意见往往是五花八门、无奇不有。为了在公共政策中反映民众的呼声，必须通过政党和其他机制 (如工会、政协、人大等)对民众的意见进行整合。
(8) 再分配机制。在市场经济条件下，因为种种原因 (如残疾、重病、工伤、失业、年迈)，人们的经济生活可能出现两极分化，社会生活往往充满不确定性。为了降低经济不安全感和缩小市场初次分配造成的不平等，国家必须通过法律的和行政的手段，从国民收入中汲取必要的经济资源，对初次分配的结果进行再分配。这种再分配的依据是所有公民，不论居住地、职业、性别、教育程度、年龄，都享有平等的经济和社会权利，全体社会成员都应能共同分享经济发展和社会进步的成果。
在以上八个方面，中国目前都面临着国家制度建设或重构的任务，这不仅有利于解决我们面临的种种社会危机，而且可以为中国逐步实行民主政治奠定坚实的制度基础。五、四大政治改革
国家基本制度建立与政治体制改革具有很强的互补关系。为了建立社会主义民主政治制度需要实施四大政治改革，即党的改革、人大的改革、政府的改革、司法的改革。这四大改革相互作用、相互促进。
(一)党的改革
共产党面临着历史上空前的、十分严重的、相互关联的一系列挑战。
首先，党内出现了严重的利益分化和多元化，形成许多既得利益者和既得利益集团。这一时期是建党近80年以来党内不正之风最盛、腐败最严重的时期，党面临全面加速变质的严峻危险时期。究其根源，党内缺乏事实上的民主监督、公开监督、从严治党的机制和制度是关键所在。
其次，目前也是新中国成立以来党群关系、政府和人民关系最为紧张的历史时期，严重侵蚀和削弱了党的执政基础和政府的合法性基础。党和党组织严重地疏离了广大人民群众，他们的利益在党的决议和决策中得不到充分的反映，反而越来越多地受到各种既得利益集团的强有力的影响； 他们的切身利益受到损害时得不到有力的保护或及时的补偿，反而那些既得利益集团和垄断利益集团却长期被保护。
最后，共产党在中国执政将长期面临巨大的外部压力。我们必须清醒地意识到，经济全球化的本质是资本主义全球化，是资本主义经济、政治、文化的全球化。以美国为首的西方国家不仅始终具有经济和军事的“硬力量”霸权，而且还特别具有信息与意识形态的“软力量”霸权。世界的基本格局不是“东风压倒西风”，而是“西风压倒东风”。只要共产党在中国执政，只要中国坚持走社会主义道路，我们在以西方为主导的世界舆论中就处于“被动挨打”的地位，也处于相对孤立的地位。
我党应对内外部现实挑战的最重要的战略就是主动自我改革。
党改革的目标是：建立真正民主的、代表最广大人民最根本利益的执政党。中国的改革首先需要中国共产党改革； 党的改革是根据党的民主原则改革，成为真正民主的执政党； 党的民主制度保证党能够代表最广大人民的最根本利益，能够依照党章治党。
中国共产党是执政党。中国建立民主制度有赖于首先建立党内民主制度。中国共产党从建党时起就明文规定了党内民主制度，中国共产党是一个有民主传统的政治政党。但是在80多年的历史中，党的领导人也曾多次违反了党内民主，并为此付出了沉重的政治代价。中国改革首先需要中国共产党改革，而党的改革首先是按照党的民主原则改革，成为真正的民主的执政党。党章明文规定了它的民主性质和民主制度，是保证党代表人民的最大利益，防止党的肌体变质、党的领导人独断、党的干部腐败的基本制度。但是在党内现实政治生活中，与党章所规定的民主原则和制度相距甚远，“名实不符”。“从严治党”原则的核心是“依照党章治党”，即使修改党章，也应当按照党章明文规定的程序修改。
第一，根据党章明文规定的民主原则，在召开党的全国代表大会和中央委员会全会时应设立和明确新的民主决策程序，以保证产生和形成最具权威性和党内不同意见达成妥协性的政治路线和执政方针。保证代表在不受外界政治干扰条件下(如闭门讨论方式)，对重大问题进行充分讨论和政治辩论，使各种意见都能得到充分表述的机会(如会议简报及内部信息交流是一个比较好的信息共享渠道)； 保证代表和委员的言论自由，“言者无罚”，不予任何人身攻击，严禁任何形式的政治迫害。
第二，严格实行党章第十六条的规定：“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。”这里党组织应当包括中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会。党的决议应以无记名投票方式，以多数委员和代表通过批准或否决，必要时应内部公布投票结果。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，应按党章第十六条规定：“除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓做出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决。”需要明确的是，凡未经过投票和多数同意的决议不应作为党的决议，只是党的个别领导人的建议，也允许保留或下次再议，但不能视为党的决议。
第三，进一步强化党内上下相互双向民主监督制度。以往强调中央对地方党组织的自上而下的党内监督，这是十分必要的，但同时也应依据党章有关规定实行自下而上的党内监督，这包括中央政治局对它的常务委员会的民主监督，中央委员会对中央政治局的民主监督，党的全国代表大会对中央委员会的民主监督。
第四，从制度上明文规定党的领导人任职任期与退休办法。首先，应明文规定总书记的职权、任期和缺位补选程序。其次，应对中央政治局常委、委员任职期限作出必要的限制，任期不宜过长，适当加大领导班子的流动性，有助于保持党的领导集体的创新力和生命力。再次，明文规定中央领导人的退休年龄，1982年中共中央明文规定了省部级干部(包括正职和副职)的退休年龄，现在需要对中央领导人的退休年龄作出党内明文规定，使“到点退休”正常化，以保证党的领导人人事交替制度化、稳定化。
第五，防止任何领导人的个人专制，禁止任何形式的个人崇拜。对领导人的中央电视台《新闻联播》报道应作出严格规定和必要的限制，除非是重大事件与重大政治，一般不报道或简要报道。
第六，坚持“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”(《中国共产党章程·总纲》)的原则，重新界定党和行政的关系，应当实行政治统治，逐步撤出国家行政管理领域，强化政府行政管理功能，鼓励社会广泛参与，实行新型的“社会治理”。从中央层次看，实行党的总书记兼任国家主席制度是个好办法； 从地方层次来看，地方党委书记兼任同级人大主任制度，可能也是个好办法。这有利于党对政府的领导，而且有利于党对政府的监督。党不参与具体的政务性事务，而是通过宪法与法律等手段和通过人大的制度性安排来代表人民执政，也代表人民来监督政府。例如，《中华人民共和国宪法》第九十二条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作； 在全国人民代表大会闭幕期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
(二)全国人大改革
中国政治改革的第二项任务是改革人民代表大会常委会体制，使“橡皮图章”的“政治养老院”成为真正的“名实相符”的人民民主决策制度。
首先，在全国人大代表名额分配上严重歧视农村人口，每96万农村人口选举一名代表，每26万城镇人口选举一名代表，前者是后者的4倍，不仅直接违反了《中华人民共和国宪法》第三十三条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定，也违反了第三十四条“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”的规定； 同时造成了各地区百万人口全国人大代表数的差异，除少数民族地区之外，那些城镇人口比例高的地区百万人口全国人大代表数就多，如天津、北京和上海，那些农村人口比例高的地区百万人口全国人大代表数就少，如河南、河北等12个省(见表1)； 在全国人大代表名额的政治资源分配方面的不平等直接影响和决定了国家经济资源分配的不平等，我们发现，各地区人均财政转移额与其百万人口全国人大代表数有很好的相关性。
其次，目前的全国人民代表大会缺乏广泛的人民代表性，愈来愈政治精英化、知识精英化，愈来愈非大众化、非工农化。从历届全国人大代表的构成变化看，第九届人大代表中共党员的比例高达71.3%，而第一届人大时这一比例为54.48%； 干部和知识分子的比例以及合计比例由第五届人大时的13.38%、14.96%和28.34%，分别上升为33.2%、21.1%和54.3%； 工人和农民的比例以及合计比例由第五届人大的26.71%、20.59%和47.3%，分别下降为10.8%、8.0%和18.8%。
再有，目前的全国人民代表大会常委会愈来愈像一种党政高级干部退休的政治“出口”、“政治养老院”。全国人民代表大会常委会委员、委员长、副委员长、秘书长组成人员、各专门委员会主任和副主任虽然没有违反《宪法》第六十五条规定“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”，但是，他们大部分来自曾经担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务的人员，并且已经超过中共中央1982年明文规定的党政高级干部退休年龄。这种非制度性的政治安排(不是通过全国人大代表的提名和差额选举)，既缺乏人民代表性(特别是代表占全国人口2/3的农民)，又降低了宪法赋予监督政府的能力。
作为人民代表大会是中华人民共和国的基本政治民主制度，也是国家廉政体系的根本性制度基础。人民代表大会的根本任务是代表人民充分利用民主机制监督政府，制约政府，实行良好的社会治理，并与政府体系内部的严重腐败作斗争。
全国人民代表大会以及常委会的改革是依据《中华人民共和国宪法》的基本原则和明文规定进行体制内的改革，其改革目标就是建立真正的而不是名义的人民民主决策机制，使宪法所赋予全国人大监督、制约政府的各项成文规定能够“名实相符”,并在实践宪法、保护宪法和捍卫宪法方面，真正“取信于人民”,是真正的人民代表大会，而不是少数政治精英和知识精英的“俱乐部”，更不是党政高级干部安排退休的场所。为此，提出以下几点建议。
第一，公平分配全国人大代表名额。根据《中华人民共和国宪法》第三十三条的规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利”，应当取消对农村人口选举人大代表名额的规定，实行城乡统一、平等、公开、民主的选举名额和方式，根据《中华人民共和国宪法》第三十四条的规定，无论是暂住或长住城镇地区的农民工都应当拥有同等的公民选举权和被选举权。
第二，全国人民代表应当具有广泛的人民代表性，适当增加各界人民代表比例。《中华人民共和国宪法》序言曾明确规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”为了体现宪法的基本原则，全国人民代表的构成应特别增加工人、农民和其他劳动人民群众的代表比例； 大幅度减少中共党员代表比例，达到第一届全国人大的比例(54.48%)比较好； 控制民主党派代表比例(他们的比例已经达到15.5%,而他们占总人口比例不足1％)，使这一比例略超过他们占人口比例； 减少干部代表比例，减少知识分子代表比例； 大幅度减少军队代表比例(他们的代表比例是平均每万人一名代表)，所减下来的代表名额尽可能照顾其他的代表人群。
第三，根据《中华人民共和国宪法》第六十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”同时还应当明文规定人大常委不得由曾任和现任国家行政机关、审查机关和检察机关职务的人员退休之后担任； 根据第六十五条规定“全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员”，并将这一规定中的如何选举、如何罢免具体化，人大常委会委员应由人民代表大会直接选举产生，扩大选举差额比例； 人大常委应实行专职制而不是兼职制，在任期间应与所在单位相对脱钩； 享有国家明文规定的津贴和待遇； 任期不得超过两届； 对国家和人民做出任职公开承诺。
第四，根据《中华人民共和国宪法》第七十三条规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”应将这一规定的实施具体化，如人大常委会或者其专门委员会每年不少于一次对政府各部委行政领导人提出质询，并对其质询报告进行表决审议，接受或否决，适当时机允许全国人民代表或公众旁听或公开直播，使全国人民能够与全国人大常委会委员一同获得对人民政府的知情权，使人民政府的政策方案与实施结果真正置于人民的监督之下。
第五，为了具体落实《中华人民共和国宪法》第六十二条规定“全国人民代表大会行使下列职权：(九)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告； (十)审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”； 第六十七条规定“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：(五)在全国人民代表大会闭幕期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作出的部分调整方案”，应明确全国人民代表大会和常委会审议和批准政府国民经济和社会发展计划以及财政预算和决算的程序、权利、义务、议事议程和质询议程。改变“橡皮图章”的形象的关键是全国人民代表大会和常委会拥有宪法已经明确规定的财政和投资拨款的审议和批准的决策权，包括否决权和不批准权。人大财经委员会和财政预算委员会委员除中央代表外，应实行“一省一人，一省一票，多数决定”制，对国家计委提出的重大投资项目和投资额分配方案，对国家财政部提出的税收征收和财政转移支付分配方案进行表决，并按宪法第六十二条规定，上报每年全国人民代表大会审议批准； 有权审议和批准国家重大财政支出项目，国家跨省重大工程项目的投资概算、财政支出预算、工程进展及质量、工程管理及收益。人大专门委员有权审议和批准相关领域的国家项目，并通报全国人大，必要时向全社会公开披露，使这些重大公共支出、公共工程项目置于社会监督之下。
第六，除最高人民检察院、最高人民法院每年向全国人民代表大会报告反腐败情况之外，政府各反腐败机构，如监察部、司法部、审计署、公安部、国家安全部等，应定期向全国人大常委会或者司法委员会报告各领域反腐败进展及重大举措，并指派专门小组审议。国家计委和财政部报告应加大反腐败情况报告的内容。《中华人民共和国宪法》第七十一条的规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”因此应及时对重大腐败和高层腐败事件、重大事故、重大经济损失、危害社会稳定的重大事件进行调查，并作出相应的决议，及时报全国人民代表大会及常务委员会，并公布于众。对调查期间提供材料的公民应予以奖励和人身保护。
第七，人大常委及代表应必须申报个人及家庭收入来源、资产债务的真实情况，并接受公开监察和审计； 他们必须向国家与人民宣誓并做出书面保证，不得接受任何形式的贿赂，不得应任何人或机构接受、收取、提供或者实际享有任何财产和好处。否则视为违法犯罪，自动终止或者解除人大代表资格。
第八，人大常委及代表应建立个人公开网站，直接听取社会公众的陈述，了解社会公众的建议，强化与社会公众之间的联系，形成与社会公众之间的互动关系，真正反映民情民意，与人民代表的名称“名实相符”。
(三)政府改革
政府改革的目标是：使无限政府变为有限政府，使职责不清的政府变为职责明确、责任的政府，使看不见的政府变为看得见的政府，使过度干预型政府变为服务型政府，转变政府职能，建立公共财政体系，改革行政审批制度，建立信息公开和披露制度。
强化国家审计机关的独立审计监督职能。《中华人民共和国宪法》第九十一条规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。” 为了发挥其国家财政、国家资产和国家资源守门人的作用，必须使其机构具有功能运作和经费来源的独立性。
——国家审计署应每年向全国人大常委会或全国人大提交审计报告，并向全社会公布审计结果和处罚结果。
——国家应制定详细的财政收支、国有资产管理及收益的审计程序，旨在有效地减少财政资金浪费、腐败发生几率并增加被查处的可能性，规定被惩罚的条例。
——制定一套设计监督国有资产使用去向、收益来源、资产出售或租赁的审计程序，以保证国家资产和收益不被任意侵占、挪用和闲置。
——代表国家审计重大政府采购、重大工程支出的使用状况，并向国务院和全国人大常委会报告并接受人民代表的质询。
——国家保证审计署的资金来源，由全国人大预算委员会直接拨款。
——国家审计署建立公开的举报网站，鼓励公民和内部人举报，并保护和奖励举报人。
——公布审计手册，提供详细的技术指导和信息，选拔和吸收称职和经验丰富的专业人才。委托具有良好信誉的国内外会计事务所承担对公共机构、大型国有单位审计。充分利用社会专业人才资源。
(四)司法体系改革
司法体系改革的目标是建立相对独立的司法体系，以保证依法执法。
建立独立的司法机构是反腐败的重要制度之一。所谓独立是指相对独立，即独立机构，独立编制，独立经费来源，独立执法。为此建议：
各级司法机构应独立于各级行政机构，各级行政机构要尊重和保证各级司法机构的独立性，不得以任何理由干预司法机构的运行和日常事务。
司法机构属于国家独立的法定机构，不再采用和套用行政机构的行政级别制和待遇制，实行新的司法机构序列和司法人员制，例如，检察官制、法官制、律师制等，不纳入各级行政系列编制； 实行独立的招聘、解聘制度，公开选拔和任命那些正直的、受过良好专业训练、具有从事司法工作资格与经验的人士担任司法职务； 高级司法人员的选拔和任命应在全国范围内进行； 司法人员在接受任命之前应向司法部门报告本人或家庭的收入、财产和债务的状况； 国家应保证退休司法人员的养老金和医疗保险金。
各类司法机构应实行独立开支预算，不再列入政府行政经费预算序列，由各级人大预算委员会核准、批准和拨款，确保有足够的财政资金，独立有效运作； 严禁司法机构经商或从事营利性活动； 严禁司法机构分享任何追回钱款； 司法机构限期实行收支两条线，并向全国人大常委会报告。
进一步明确人大对司法人员任命和免职的程序和任前信息公布告示制度。表0-1 各地区百万人口全国人大代表数(2000)续表资料来源：根据http：//www.peopledaily.com.cn/item/lianghui/zlhb/rd/rd_9.htm网站上提供的数据和《中国统计年鉴》(2001)各地区总人口数据计算。【注释】[1]本文写于2002年4月5日，发表在《战略与管理》2002年第3期，其中第五部分被删节，这次全文发表。[2]胡耀邦.全面开创社会主义现代化建设的新局面.见：中共中央文献研究室编.十二大以来重要文献选编(上).北京：人民出版社，1986,6～62[3]邓小平.党和国家领导制度的改革.见：邓小平文选.第二卷.北京：人民出版社，1994，320～343[4]邓小平文选.第三卷.北京：人民出版社，1994，364[5]胡鞍钢.中国共产党如何才能代表最广大人民的根本利益.中国战略构想.杭州：浙江人民出版社，2002[6]毛泽东选集(第五卷).北京：人民出版社，1977，89； “三改”指对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。[7]胡耀邦.全面开创社会主义现代化建设的新局面.见：中共中央文献研究室编.十二大以来重要文献选编(上).北京：人民出版社，1986[8]1982年以来，历次党的代表大会政治报告主题：(1)“十二大”(1982)：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，强调经济建设为中心，提出工农业总产值翻两番，努力建设高度的社会主义精神文明和高度的社会主义民主，提出了建设有中国特色的社会主义； (2)“十三大”(1987)：《沿着有中国特色的社会主义道路前进》，提出了社会主义初级阶段说，提出GNP翻两番，明确了“一个中心、两个基本点”的基本路线，逐步建立起有计划商品经济新体制，提出了政治体制改革的长远目标和近期目标； (3)“十四大”(1992)：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》，强调建设有中国特色社会主义理论，提出了经济体制改革目标是建立社会主义市场经济； (4)“十五大”(1997)：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，重申了社会主义初级阶段论，提出了依法治国的主张。[9]在我们对国家制度建设的专题研究和讨论中，王绍光教授提出了制度建设的八个机制。这是一项十分重要的研究成果。[10]World Bank. World Bank Development Report 1997：The State in a Changing World. London：Oxford University, 1997第一部分 转型悖论与发展挑战
经济繁荣背后的社会不稳定
一个中国两种体制：城乡居民收入水平及公共服务差距
金钱与自主：公民社会面临的两难境地
大转型：中国的双向运动
国家能力的重要一环：濡化能力[1]经济繁荣背后的社会不稳定[2]
王绍光 胡鞍钢 丁元竹一、引言：中国再次进入社会不稳定时期
过去的20 多年中，中国是世界上经济增长率最高的国家之一，呈现了历史上少有的持续经济繁荣。但是在经济繁荣的背后，是否存在一系列社会不稳定因素呢？如果存在，是否能保证中国今后5到10年甚至更长时间的经济繁荣呢？
决策者应当“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”(见《周易·系辞下》)。这是中国历史上“治国安邦”最重要的经验与教训。“凡事预则立，不预则废。”如何正确认识和把握当前中国经济社会态势，是“治国安邦”正确决策的信息基础。中央经济工作会议要求，宁可把困难与挑战估计得严重一点，把应对预案与对策准备得严重一点，才能避免被动，立于不败之地。但是，决策者们仍然过低地估计了各种国内挑战(这里还不包括国际挑战)，又过高地估计了处理各种社会危机的能力。在重要的文献中对中国当前社会形势的估计“轻描淡写”，例如，我国社会政治经济局势稳定，也面临着一些突出的问题：农民收入增长较慢，就业压力增大，企业改革中许多深层次矛盾尚未解决，国民经济结构矛盾仍然比较突出，整体素质不高等语句。
我们认为，当前中国社会形势极其严峻，再次进入社会不稳定时期，其突出表现为：世界上最大规模的经济结构调整； 世界上最大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”； 世界上最显著的城乡差距和地[3]区差距； 世界上基尼系数增长最快的国家之一 ； 世界最大范围的生态环境破坏。
作者曾经在1999年的国情报告中提出严重警告：“尽管目前中国还不会发生全局性的重大政治事件，但也不排除发生局部的突发性事件的可能性，社会不稳定又成为当前中国最突出的问题。这就决定了中国当前必须把保持社会稳定和政治稳定放在最突出的位置上。”但是，有的人认为这是“危言耸听”、“言过其实”。1999年4月爆发了法轮功组织冲击中南海事件，被江泽民总书记称为“神不知，鬼不觉”，震惊了中央，也震惊了全世界。迄今为止，这个政治事件给中国及其领导人在世界造成的负面影响还远没有消除。
1999年5月作者再次撰写了《关于当前我国社会稳定的状况与对策》的国情报告，引用了沈致远等人的研究成果，认为突发性事件具有一定的共性，按照其发生机制可大致分为两类：一是“能量积累型”，例如地震、活火山爆发，当能量积累超过所能承受的临界值后突然释放出来，又如泡沫经济的虚假价值不断积累，直至突然崩溃。二是“放大型”，例如企业倒闭而引起一系列债主相继倒闭，美国长期资本管理基金(LTCM)事件，一国危机引起“级联放大”效应，造成亚洲金融危机。这两类突发性事件都有“一触即发”的特点，也有[4]能量积累放大效应，即“能量积累越多，放大倍数越高”。 我们的报告指出，目前我国的许多突发性事件大都属于“能量积累型”，在这些事件发生之前，有一个“能量”积累过程，也出现了许多明显的前兆，而且问题积累得越多，前兆就越明显，目前存在的诸如腐败问题、干部作风恶劣问题、社会治安问题、拖欠工资和养老费问题等等，不解决或拖延解决，甚至对上级“封锁消息”，将最终“一触即发”。国际经验表明，如果不能处理好这些“能量积累型”的突发性事件的话，这些事件可能会转化为“放大型”事件，以至于无法控制(失控)或者系统崩溃(政府突然间垮台)。印度尼西亚就是一个明显的例证。
我们进行国情研究的宗旨始终是防止出现最坏的事件和结果。就像科学家一样，我们还不能预测这些“政治地震”、“活火山”什么时候爆发，但是我们能够知道它们活动的地带和正在积蓄的能量。防止中国再次出现1989年的事件，防止中国出现第二个“印度尼西亚”式的社会动乱，这是作者向决策者和相关部门发出的最严重的警告。
国家长期战略研究小组从最高国家利益出发，主要研究严重影响我国持续发展的根本性重大挑战——当前我国社会不稳定状况及其原因。这需要回答如下几个基本问题：当前我国社会是比较稳定还是不稳定？如果不稳定，主要的表现是什么，依据又是什么？社会不稳定会产生什么政治、经济及社会后果？靠经济增长能够自动地解决社会不公平和社会不稳定问题吗？对社会包括对政府不满者是敌我矛盾，还是人民内部矛盾？如果是人民内部矛盾，如何正确认识和处理，如何避免演变或推向对抗性矛盾？
在目前重大社会问题信息不完全、信息不透明、信息不公开的情况下，特别是中央与地方有关部门在掌握了真实信息的情况下，“欺上(指欺骗中央领导人)瞒下(指对社会公众隐瞒)”十分盛行，从电视上所看的“一派歌舞升平”，极大地掩盖了经济繁荣下日趋严重的社会危机。
本文研究结论来自于基本事实，主要参考了中国社会科学院公开发表的《社会蓝皮书：中国社会形势分析与预测》(2001年和2002年)和各类官方或非官方组织对城市居民社会形势的问卷调查资料(见表1.1-1)，这些调查的方法、对象、问题设计有所不同，但均可比较翔实地反映老百姓的心态，还可以从统计学的角度作相关分析。此外，作者还根据近年《中国统计年鉴》的相关数据进行了各种计算，以便进一步分析了解社会不稳定的宏观背景。表1.1-1 对城镇居民的各种社会调查资料来源：中国社会科学院.中国社会形势分析与预测(2001和2002).北京：社会科学文献出版社,2001
本文分为五部分。第一部分主要介绍研究背景和研究宗旨，明确指出中国已经进入新的社会不稳定不公平时期。第二部分详细介绍各类调查中不同人群对社会稳定及其影响因素的看法，当前最突出的社会不稳定是：日益严重的腐败，大规模的下岗失业，农民收入下降负担加重，贫富差距扩大。第三部分给出本文研究分析理论框架，认为“社会存在决定社会意识”，“社会地位影响满意程度”，为此提出了四点基本判断，以解释为什么有的人对自己的生活状况和社会状况满意，有的人则不满意。第四部分进一步分析哪些人对自己生活状况和社会状况不满意，哪些人比较满意或者很满意； 社会的低收入人群、边缘人群或者弱势人群是输家，是不满意者的主体，社会的高收入人群、主流人群或者强势人群是赢家，是满意者的主体； 居民对生活状况不满者约在1亿～2亿人，其占全国城镇总人口比例在22%～45％； 其中非常不满意者比例在7%～8%，大约在3200～3600万人之间。第五部分进一步讨论本文的分析结果和社会含义，即在经济持续增长的情况下，如果收入分配不公平，收入差距过大，政府缺乏在全社会调节收入分配的能力，不能及时和主动解决公开的和潜在的社会矛盾与冲突，即可能出现“倒J”现象，就像印度尼西亚一样，持续的经济增长突然出现“逆转”，由社会不稳定导致社会动荡。二、不同人群如何看待我国社会形势：中国社会不稳定的突出问题
目前我国社会不稳定最突出的问题是什么？人民群众如何看？党政干部如何看？我们发现，各类调查有惊人的一致。
老百姓普遍认为腐败、下岗失业和农民负担过重是影响中国稳定的三大突出问题。“我国社会稳定研究课题组”的调查显示，城市居民对影响当前社会稳定的主要因素(或问题)的回答，2000年和2001年都集中在五个大问题上：下岗失业、腐败、贫富悬殊、社会风气败坏、社会治安恶化； 农村居民2001年关注的五大问题是：农民负担过重、腐败官僚主义、贫富悬殊、社会风气败坏、失业下岗人员增加，以上都具有相当高的复选比率(见表1.1-2)。从中央纪委系统1996年以来连续6年的调查中，人民群众关注的社会热点问题中的头号问题，1996年为通货膨胀，1997—2000年为腐败，2001年转为失业与就业，[5]腐败居第二位(见表1.1-3)。
党政干部也认为腐败已成为中国头号的社会问题。从中央党校课题组的调查看，地厅级党政干部对影响中国社会稳定的主要因素(或问题)的回答，2000年集中在五大问题上：腐败、国有企业、收入差距、下岗失业、农民负担(见表1.1-4)； 2001年党政干部表1.1-2 城乡居民对影响当地社会稳定状况的主要因素评价(2000—2001)资料来源：国家计委宏观经济研究院，引自：中国社会科学院.中国社会形势分析与预测(2001和2002).北京：社会科学文献出版社,2001表1.1-3 群众关注的热点问题(1996—2001)说明：表中百分比为选择该项的比例。资料来源：中纪委研究室，2002-01-15[6]
认为社会形势中最严重的头号问题依然是腐败问题 。腐败问题连续两年位居榜首。党内中高级党政干部都一致认为，目前是中国腐败最严重的时期。表1.1-4 党政领导干部对存在的问题的判断(2000)资料来源：中国社会科学院.中国社会形势分析与预测(2001).北京：社会科学文献出版社,2001
历史告诉我们，人民的眼睛是雪亮的。无论是普通群众还是党政干部，他们对中国社会形势的看法可能各有不同，但是他们在那些重大问题上不仅看得很准确，而且看法具有很大的一致性。我们以如下事实来进一步说明。
当前我国社会不稳定因素突出表现为：
第一，在城市，存在大规模的下岗失业人群，“九五”期间全国城镇国有单位在岗职工减少3159万人，城镇集体单位减少1648万[7]人，两者合计减少4807万人。 这相当于一个韩国总人口。
第二，在农村，农民农业收入因农产品价格水平持续4年下降(累计下降22个百分点)而遭受大幅度损失，估计在3000亿～4000亿元； [8]与此同时，农民各种税费负担愈来愈重，大大地降低了广大农民的福利。
第三，腐败已经造成巨大的经济损失，根据作者对中国经济转型时期四种主要腐败类型(寻租性腐败、地下经济腐败、税收流失性腐败、公共投资与公共支出性腐败)所作的初步估计，在20世纪90年代后半期，仅以上四种主要腐败所造成的经济损失平均每年占GDP的[9]比重在13.3%～16.9%之间； 根据作者对国家各部门公布的数据统计(将其分为10类系统性腐败)，仅1999—2001年期间腐败造成的经济损失竟平均每年高达GDP的14.5%～14.9%。
第四，贫富差距在迅速扩大，一是城乡居民收入差距在不断扩大，公共服务水平悬殊，二是地区发展差距进一步扩大，极化指数迅速上[10]升且达到历史最高点 ，三是中国基尼系数明显上升，已属于世界上收入分配不平等比较严重的国家之一，其中不合理收入和非法收入是造成基尼系数过高的重要原因。根据长期从事中国收入分配研究的南开大学经济研究所陈宗胜等人对国家统计局资料的计算，我国居民收入基尼系数由1988年的0.35上升为1997年的0.40，当计入偷税漏税、官员腐败、集团消费转化、其他非法收入之后，我国居民收入实际基[11]尼系数由0.42上升为0.49(见表1.1-5和图1.1-1)。 目前我国居民收入实际基尼系数已经超过0.5，属于世界上收入分配不平等比较严重的国家。表1.1-5 各种非法、非正常收入对居民收入差别的影响(1988—1997)资料来源：陈宗胜，周云波.非法、非正常收入对居民收入差别的影响及其经济学解释.经济研究,2001(4),14～23以及《中国法律年鉴》(中国法律年鉴出版社，1989—1998年)、《中国检察年鉴》(中国检察年鉴出版社，1989—1994年)、《中国监察年鉴》(中国政法大学出版社，1987—1991年)、《中国海关》(中华人民共和国海关总署主办，1997—1999)、《中国统计年鉴》(中国统计出版社，1989—1998年)等资料测算。绝大多数数据取自公开来源，其中结合典型调查确定的若干数据有：(1)以个体和私营经济以及乡镇企业为主的偷漏税者的人均非法收入，按扣除罚款后的最高值的3/4计算； (2)犯罪政府官员的比率(包括未暴露者)按比较谨慎的10%(绝大多数党政官员是好的和比较好的)计； (3)行政管理费用向个人消费收入的转化率取15%； (4)假定走私等其他类非法非正常收入通常为社会中10%～15%最富裕阶层所得，并按可使此阶层居民正常收入扩大10%计算。图1.1-1 中国居民收入基尼系数(1988—1997)资料来源：陈宗胜、周云波，2001
上述问题既是社会不稳定的重要现象，也是社会不稳定的重要原因。这些问题彼此之间既相互作用又相互强化，反映了20世纪90年代以来中国发展的五个相互关联的悖论：
第一，在受到先后两次世界性外部冲击的不利情况下，我国经济保持了宏观稳定、低通胀、高增长，经济效益明显改进，是我国经济[12]发展的最好时期， 但是我国社会矛盾愈来愈突出，社会公众愈来愈不满意，社会形势愈来愈不稳定。
第二，中央政府的宏观经济调控能力明显提高，实施防治腐败的措施最多，惩治腐败分子的力度最大，但是全社会的各类腐败特别是系统性、单位性、集团性的腐败愈来愈严重，涉及的金额愈来愈大，不正之风愈演愈烈，全党不满意，全国人民更不满意。
第三，大多数人民收入水平大幅度增长，生活质量明显改善，但是相当规模的城乡群众特别是农民收入水平增长缓慢，许多弱势人群愈来愈被边缘化，他们的基本生活愈来愈困难。
第四，中国共产党和政府始终主张坚持社会主义共同富裕的基本原则，但是人们的收入分配却变得愈来愈不平等，社会愈来愈不公正。
第五，无论是人民的收入、家庭资产还是国家的财富都获得了空前的增长，但是人们的不安全感(人类不安全)愈来愈明显，这包括：工作不安全、收入不安全、养老不安全、社会不安全、生态不安全、文化不安全、人身不安全等。
只要人们感到不安全，他们就会不满意，当人类不安全问题不能解决、当人们不能通过正常渠道来表达时，就会采用其他非正常的手[13]段，直接引起社会不稳定。 三、研究分析框架：“社会存在决定社会意识”
老百姓的心态始终是中国社会稳定的“晴雨表”，也是中国社会治理的“温度计”。建国五十多年的历史特别是二十多年的改革开放告诉我们，社会稳定是保证经济发展和改革开放的重要基础。社会稳定核心是人心稳定，人民满意； 反之，人心不稳定，人民不满意，就会引起社会不稳定。了解人心，了解民意，是实行“良治”的基础，也是保证中国社会长治久安的基础。
那么为什么有人对自己的生活状况不满意？在什么情况下，这些人对社会和政府不满意？如果他们不满意的话，将采取什么途径或手段表达他们的不满？或者说在经济迅速发展、社会剧烈变革、中国日益开放时期，哪些人是输家，哪些人又是赢家呢？
改革以来特别是20世纪90年代下半期，中国社会的增长模式发生了重大变化，从全民“分享型”或“共享型”增长到“部分获益型”增长，从全民“非零和博弈”增长到“零和博弈”增长，从“人人受益”增长到“部分人获益型”增长。在过去二十年里，并不是所有人都平等地分享了改革开放的成果。如果说在二十世纪九十年代中期以前，不公平仅仅体现在有些社会群体所获得的收益要比其他群体大上，在最近六七年里，改革开放已越来越像一场“零和博弈” (zero-sum game)：在少数人暴富的同时，一些社会群体第一次变成了绝对意义上的“输家”。改革刚开始的时候，中国基本上是一个平均主义的社会，其收入不平等程度大大低于世界平均水平。现在，尽管中国的收入不平等程度仍然低于大多数拉美国家和撒哈拉以南非洲国家，但已经高于大多数东欧转型经济体、西方发达国家以及中国的一些亚洲邻国。在任何社会，不平等从来都是社会不满的根源，严重的不平等都是社会不稳定的根源。
本文的研究分析框架(如图1.1-2所示)，是建立在以下四个基本判断之上。图1.1-2 分析框架
第一，人们的实际经济与社会地位直接影响他们对自身生活状况的满意或不满意程度。一般说来，经济社会地位越高的人对自己的生活状况越满意； 反之，经济社会地位越低的人对自己的生活状况越不满意。
第二，人们对自己生活状况的满意程度直接影响他们对社会形势稳定程度的主观判断。一般说来，对自己生活状况十分满意的人，往往倾向认为社会形势稳定； 反之，对自己生活状况不满意的人，倾向认为社会形势不稳定。
第三，人们对自己生活状况满意与否还会影响他们表达不满的方式。一般说来，对自己生活状况满意的人，往往选择正常渠道来表达对其他事物的不满； 反之，对自己生活状况不满的人，更可能倾向于选择非制度渠道并以较激烈的方式表达其不满。
第四，人们对自己生活状况的满意程度，对社会形势稳定程度的主观判断，及其表达不满方式的激烈程度都可能影响客观社会形势的稳定。如果相当多的人对自己的生活状况不满，对形势作出不稳定的主观判断，并倾向选择激烈方式表达不满，势必造成社会形势难以稳定。
在这个分析框架中，最关键的变量是人们对自己生活状况的满意程度。它受人们实际经济与社会地位的影响，同时也会对客观社会稳定产生间接和直接的影响。四、调查结果：哪些人对生活与社会状况不满意
哪些人对生活与社会状况不满意？他们有多大比例？多大人口规模？为什么了解和研究这个问题十分重要？如果说在革命战争时期，[14]革命的首要问题是“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？” 那么在社会主义建设时期，政治统治及其合法性的首要问题则是：“谁拥护政府？谁反对政府？”对经济转轨期保持中国社会稳定和政治稳定而言，这是最为重要的信息，也是我们最为关心的、最需要了解的信息。
国家计委宏观经济研究院和零点调查公司的调查资料提供了详细的、比较权威的重要信息。我们在上述资料基础上作进一步的分析，试图寻找影响人们主观看法的原因，了解影响我国社会不稳定的重要人群和重要因素。(一) 人们对自己生活状况的满意程度：居民对生活状况不满者比例明显增加
根据“我国社会稳定研究课题组”2000年对城市居民调查，对[15]自身生活状况不满者(包括较不满意和不满意)达到22%， 即超过城市居民的1/5，就全国城镇人口而言，约有1亿人。
根据零点调查公司2000年对10个城市居民调查，对市民生活不满者(不太满意和非常不满意)达到26.7%，2001年这一比例提高到33.6%，即有1/3的城市居民不满意。就全国城镇人口而言，约有1.5亿人。与此同时，对市民生活满意者(指非常满意和比较满意)比例由55.5%提高到63.4%，出现“两极同化”趋势，即不满意者与满意者的比例都在增加。[16]
在“我国社会稳定研究课题组”过去三年的调查中， 总的来说，人们对自己生活状况的满意程度变化很小。每一年都有大约55%的人对自己的生活状况表示满意，大约45%的人对自己的生活状况表示不满意(见图1.1-3)。就全国城镇人口而言，约有2亿人。图1.1-3 居民对目前生活水平的满意度(1999—2001)
由此可知，居民对生活状况不满意者约在1亿～2亿人，其占全国城镇总人口比例在22%～45％； 其中非常不满意者比例在7%～8%，大约在3200万～3600万人之间。
那么哪些人比较满意自己的生活，哪些人不满自己的状况呢？我们将对此做进一步的分析。(二)人们的实际社会地位：中国正在变成一个“富者愈富，贫者愈贫”的社会
人们的社会地位是指相对地位：一方面是相对社会其他阶层进行比较; 另一方面是相对自己过去的地位进行比较。20世纪90年代中后期以来，随着改革开放力度的加大，中国经历了也许是人类历史上最大规模的结构调整。1995—2000年仅国有部门和城镇集体单位在岗人员就减少了4800万人，同时社会各阶层的相对收入水平急剧变动。改革开放并非“人人都是赢家”，尽管产生出了一大批受益者，但也制造了人数规模较大的利益受损者。
我们用三项指标衡量人们的实际社会地位，即是否下岗失业、收入水平、收入变动情况。下岗失业对人们社会地位的影响是不言而喻的。对在岗就业的人来说，收入水平则是衡量其社会地位的主要指标。如果说前几年还存在过“脑体倒挂”现象的话，现在中国社会已变成与其他资本主义国家相似的准等级社会：人们的社会地位已充分反映到其收入水平上。“脑体倒挂”现象已经基本不复存在。我们要考察的是，哪些人的收入水平最可能下降？哪些人的收入水平最可能上升？
下岗职工是收入水平下降的主要人群，而在岗人员收入水平增加的比例较高。表1.1-6证实了人们普遍的生活感受，下岗职工是城镇人口中的主要“输家”。1999年，在调查的城市里，有38.5%的居民收入比上年有所下降。而在下岗失业工人中，收入下降的比重却高达72.4%，比平均数高出34个百分点。同年收入有所增加的居民占被调查对象的16.9%。但在下岗失业工人中，这一比例不到5%。2000年被调查城市的情况总的来说要好一些。下岗失业工人仍然是严重的利益受损者，他们的收入水平下降的比重比在岗人员要高出一倍，分别为42.7%和21.3%； 而下岗失业工人收入增加的比例则微乎其微，只有4.9%，在岗人员要高出近4倍，为19.1%(表1.1-6)。作者从当年一同上山下乡的知识青年中了解到，大部分人已经下岗或提前退养。 [17]“文化大革命”期间他们失去了接受教育的机会，现在他们中的大多数又失去了就业劳动的机会，“上有老，下有小”的他们加入退休大军，成为了低收入人群或社会边缘化人群，显然让他们一生中多次承担政治决策失误和社会改革成本是不公平的。表1.1-6 就业与收入变动情况(1999—2000)%说明：我们在2001年的调查中没有询问收入变动情况。因此，在本表和其他涉及此类问题的图表中只能报告1999年和2000年的数据。资料来源：我国社会稳定研究课题组，2001
下岗失业人员属于低收入群体，但低收入群体还包括很多在岗就业的人。如果把城市居民按收入水平分成以下八档，一种相关关系便凸现出来 (见表1.1-7)：即在过去两年(1999年和2000年)里，收入水平越低的群体收入变动的方向越可能继续下降，收入水平越高的群体收入变动的方向越可能上升。年收入在3000元以下意味着平均月收入低于300元。在有些城市，这样的收入甚至低于最低生活保障线。这些低收入群体中，有61%的人在1999年收入下降，有38%的人在2000年收入下降。反观年收入在20000元以上的群体，他们收入增加的可能性几乎高于其他任何群体。表1.1-7 收入水平与收入变动状况比重(1999—2000)%说明：本书中凡图、表下未注明资料来源的，图、表中的数据均为作者调研所得。
中国的官方数据表明，过去四年中国城镇居民出现了“富者愈富、贫者愈贫”的现象，他们之间的人均收入和人均支出相对差距愈拉愈大。根据国家统计局的数据，最低收入困难户占城镇居民户的5％，人数达到1850万人，1996年人均月收入187元； 到2000年，人数达到2290万人，他们的人均月收入196元。最低收入户占城镇居民户的10％(包括了最低收入困难户)，人数达到3595万人，1996年人均月收入204元； 到2000年，人数达到4584万人，他们的人均月收入223元。在1996—2000年期间，城镇最低收入困难户人均收入和人均支出增长率分别为1.2%和1.6%，而最高收入户人均收入和人均支出增长率分别为9.7%和9.3%(表1.1-8)。他们之间人均收入和人均支出的相对差距分别由1996年的4.12倍和2.98倍迅速扩大为2000年的5.70倍和3.99倍。若按照过去4年的增长趋势，5年后，他们之间人均收入和人均支出的相对差距将分别扩大至8.53倍和5.74倍(图1.1-4)。我们发现，收入水平愈低，就业面愈低，下岗失业比例愈高； 反之，收入水平愈高，就业面愈高，下岗失业比例愈低。城镇最低收入困难户平均每户就业面最低，只有42.81%,比全国城镇平均数(53.60%)低10.79个百分点，比最高收入户水平(60.04%)低17.23个百分点。图1.1-4 各收入组相当于困难户的倍数(1996年、2000年)表1.1-8 城镇居民不同收入与支出及年增长率比较(1996、2000)资料来源：中国统计年鉴(2001).94
我们估计，2001年我国城镇贫困人口(指最低收入困难户人口)的上限为2300万人，约占城镇人口的5％，月人均收入为200元左右； 我国城镇贫困人口的下限为1400万人(其中2002年低保人员1230万人)，约占城镇人口的3％，月人均低保资金不足100元(2000年为58元)。这还不包括大量在岗职工和民工拖欠工资和报酬(约有1400万～1500万人)，大量退休离休人员拖欠养老金。
以上微观抽样调查与宏观统计数据都表明，中国正在变成一个“富者愈富、贫者愈贫”的国家，如同“马太效应”。最令人担忧的是此时最高领导人也在否认中国已经出现贫富“两极分化”的活生生[18]的现实。 长此下去，中国将付出沉重的社会代价和政治代价。(三) 人们的实际社会地位与他们对生活的满意程度
人们的实际社会地位对他们是否满意自己的生活状况有很大的影响。根据“我国社会稳定研究课题组”的调查有如下结果：
下岗失业人员对自己生活状况最不满意。从就业角度看，绝大多数在岗人员对自己的生活状况是满意的，而下岗失业人员中1999年有70%的人对自己的生活状况不满意，2000年这一比例将近一半(见表1.1-9)。表1.1-9 就业情况与满意程度(1999—2001)%
低收入人群对自己生活状况最不满意。从收入水平看，虽然在不同年份人们对自己生活状况的满意程度有所变化，但明显存在一种相关关系，即收入水平越高，对生活状况越满意； 反之，收入水平越低，对生活状况越不满意。年收入在3000元以下的群体对自己的生活状况最不满意(见表1.1-10)。表1.1-10 收入水平与满意程度(1999—2001)%
收入水平下降的人对自己生活状况最不满意。从收入增减的角度看，绝大多数收入增加的人对自己的生活状况表示满意，而绝大多数收入下降的人对自己的生活状况表示不满，1999年这一比例占2/3,2000年占1/2(见表1.1-11)。表1.1-11 收入增减与满意程度(1999—2000)%
若以“1分”表示对生活状况不满意、用“5分”表示很满意，来反映不同收入组或不同类型人群的满意程度，根据“我国社会稳定[19]研究课题组”资料， 从不同年龄组比较，31～50岁之间的4个年龄组满意程度最低，在3.02～3.15分之间； 从不同收入组比较，最低收入组满意度最低，只有2.82分，而最高收入组满意度最高，为3.69分； 从不同职业分类比较，下岗失业和非技术工人满意度最低，分别为2.67分和2.97分，离退休、干部或经理、高级技术人员满意度最高，分别为3.48分，3.47分和3.46分； 从不同文化程度比较，初中和高中文化程度被访者满意度最低，分别为3.14分和3.16分，而研究生及以上文化程度被访者满意度最高，为3.90分，其次是大学文化程度者，为3.46分； 从不同城市比较，上海和贵阳居民满意度最低，分别为2.98分和3.00分，而厦门居民满意度最高，为3.53分(见表1.1-12)。
显然社会的下岗失业者、低收入者和收入水平下降者、边缘人群或者弱势人群是输家，是不满意者的主体，社会的高收入人群、主流人群或者强势人群是赢家，是满意者的主体。这种大范围的不满情绪已经变成破坏中国社会稳定的催化剂，它的迅速积累甚至有可能演化为社会动荡的导火索。表1.1-12 不同人群对生活状况的满意程度(2000)资料来源：杨宜勇，张本波.中国城镇居民社会心态的调查报告.中国社会科学院.2001年中国社会形势分析与预测.北京：社会科学文献出版社，2001，27～43(四)不满者是影响社会稳定的高风险人群
对自己生活状况满意的人中，超过一半认为我国的形势是稳定的或比较稳定的； 而在对自己生活状况不满的人群中，持同样看法的人要少得多； 这群人中有相当大的比例认为我国的形势较不稳定或不稳定。这种对稳定与否的判断是主观的，与客观形势的稳定程度没[20]有一一对应的关系(见表1.1-13)。 但是，毋庸置疑，人们的主观判断可能影响客观形势。为什么对自己生活状况不满的人倾向认为形势不稳定呢？一方面，这当然是由于他们也许看到了其他人忽略了的不稳定因素； 但另一方面，很可能是由于不满使他们暗暗期待某种变动。因此，当一个社会里相当多的人认为形势不稳定时，不稳定就可能变成一种自我实现的预言(self-fulfilling prophesy)。表1.1-13 满意程度与对形势的看法(1999—2001)%
对自己生活状况不满还可能影响人们的行为。这从表1.1-14可以看出来。当被问到会采取什么方式表达自己的不满时，总的来说，我国城市居民是相当理性的。绝大多数人会选择通过正常渠道向政府有关部门反映、向新闻单位反映或诉诸法律。也有一些人会以消极方式表达不满，如发牢骚讲怪话。只有极少数人会采取激烈的方式表达不满，如聚众游行请愿，或罢工罢课。表1.1-14中值得注意的有两点：一是对生活状况不满的人比其他人更倾向于采取激烈手段表达自己； 二是在2001年，倾向使用激烈手段表达自己的人在比重上翻了一番，既包括那些对自己生活状况不满的人，也包括那些对自己生活状况满意的人。这两点都不是好征兆。表1.1-14 满意程度与行为激烈程度(1999—2001)%
根据“我国社会稳定研究课题组”对居民生活满意度与对社会稳定形势的主观看法之间关系的分析发现，满意者(包括很满意和较满意)认为社会稳定的可能性分别是不满意者的8.8倍和6.6倍。
假定上述两项社会状况的抽样调查是可信的话，那么目前我国城镇居民不满意比例相当大，其人口绝对规模相当多。
对生活状况不满者很容易成为对党和政府及其政策的不满者。这是因为，江泽民总书记提出了“三个代表”，特别是代表中国最广大人民的根本利益，大大提高了人民对党和政府的“政治信任度”，以及对其“政治合法性”的认同，与此同时，也扩大了如此之高的“政治预期”与如此之低的“满意度”之间的差距，尽管相当多数不满意者的人均收入或其他收益的绝对数(生活水平)在提高，但是他们的社会地位在相对下降，自尊感受到相对的剥夺。如果现实生活中，当他们发现自己的切身利益得不到保护，或者受损的利益(如下岗和失业)不能得到必要的补偿，就会对领导人的公开的“政治承诺”产生怀疑，进而产生政治不满，特别是党和国家领导人过多曝光、过频上镜、大讲排场，都会产生不良的负面影响。这种现象即前任总书记胡耀邦曾为之迷惑不解的“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”。
需要指出的是，对生活状况不满者是人民，而且是人民内部的弱势群体。
(五) 结论与讨论：经济发展是硬道理，社会公正也是硬道理
经济繁荣并不必然或自动导致社会稳定。从中国历史来看，严重的社会危机往往发生在经济繁荣期； 从许多发展中国家的经验看，不公平、不公正的增长往往突然因社会危机而停滞、衰退甚至崩溃。
在过去24年里，中国创造了世界经济增长的奇迹。尤其是1997年以来，在亚洲金融危机的阴影里，我国经济仍保持了较高的增长速度。即使是在目前世界经济衰退的情况下，虽然面临种种不利因素，我国经济增长的势头也没有停下来。但就是在宏观经济稳定、GDP持续增长的背景下，目前我国各类不稳定因素却在大幅度增加，例如过去五年受理的劳动争议案件年平均增长30%以上，几乎每3年翻一[21]番。 又如，1996年底我国传统民政“三无人员”只有50万人，到1997年底我国最低生活保障人员(简称低保对象)达到89.2万人； 据民政部最新统计，到2002年1月底，全国享受低保人数达到1235万人，比2000年年底增加了2倍，其中90％以上是困难职工和失业家庭成员。[22]全国没有纳入低保范畴的仍有约500万人。 2002年1月我国城镇低保人数是1997年底的近14倍。这些社会指标增长率都大大超过经济增长率。
一个十分流行的主流派的观点是“发展万能论”，主张“靠发展解决一切问题”。这里的“发展”实际上是“增长”，与经济学和社会学的发展观相差甚远，是典型的“增长至上论”。很明显，希望用经济增长来解决社会不稳定问题既不现实，又不会达到社会稳定的目标。正如上述所言，中国一直是世界上经济增长最快的国家之一，但中国社会的不稳定因素也显著增加。
为什么我国的经济高增长并没有带来人类安全、人心稳定和社会稳定呢？原因很简单，并不是所有的增长都会带来社会稳定。各国的历史经验告诉我们，只有公平的增长才会带来社会稳定； 不公平的增长则往往带来社会不稳定甚至是社会动荡。不幸的是，20世纪90年代以来我国的经济增长越来越像是“无就业增长”(不创造就业机会的经济增长，jobless growth)、“不公平增长” (unequal growth)。结果，下岗失业和收入分配不公变成了社会不稳定的根源。
市场力量和市场机制必然自发地导致收入差距的扩大和各个阶层的分化，只有政府有意愿或有意识地主动在全社会公平分配收入和财富，才能抑制和缩小收入差距，纠正社会不平等和社会不公正，真正实现国家的“长治久安”。从这个意义上看，政府的职能不是直接介入市场经济活动本身，而是创造良好、公平的市场环境，不是优惠一部分人或地区，歧视其他人和地区，而是维持和保证公平竞争的统一市场。在过去一段时期里，政府的“以经济建设为中心”的指导方针和“使一部分人先富起来”的政策都或多或少地加速了这种分化，而没能抑制这种分化的形成和扩大。无论是对经济体制的选择，还是对发展策略的选择，我们都自觉不自觉地默认甚至鼓励了阶级分化。现在到了必须反思我们增长模式的时候了。否则，阶级分化只会进一步加剧，甚至有可能导致阶级间你死我活的斗争。那时候才认识到公正的重要性则为时晚矣！稳定是压倒一切的。古今中外的历史经验告诉我们，没有社会公正，而用其他方式实现长治久安无异于缘木求鱼。
另外，我们必须正视经济增长放缓、甚至出现经济衰退的可能性。早在一百多年以前，托克维尔(Alexis de Tocqueville) 就注意到，社会大动荡往往不是发生在经济长期停滞的地方，而是发生在经历了经济增长的地方。根据他的观察，最可能发生动荡的时刻是经济停止增长、开始出现下滑的那个拐点。法国革命正是发生在这样一个时刻。后来，研究革命和动荡的学者把与托克维尔类似的观点称之为 “倒J”假设 (图1.1-5)。他们找到了很多证明“倒J”假设正确的证据。图1.1-5 经济增长的拐点、动荡的爆发点
为什么发展中国家在经济全球化或对外开放过程中容易产生社会不稳定呢？哈佛大学肯尼迪政府学院国际经济学教授丹尼·罗得瑞克(Dani Rodrik)在总结东亚金融危机的教训时提出了一个重要的公式：经济增长＝－外部冲击×(潜在社会冲突/冲突管理机构)。该公式表明：(1)外部冲击对一国或地区的经济增长产生负面影响，而外部冲击如亚洲金融危机、石油危机或世界经济衰退均属于不可预测、不可控制的随机事件； (2)潜在的社会矛盾越多，冲突越大，外部冲击对经济增长的负面影响就越大，例如收入差距越大、社会收入分配越不平等、民族矛盾越剧烈，那么经济增长下降的幅度就越大，社会分裂的可能性就越大； (3)在给定的外部冲击和现存的社会矛盾状况下，社会管理机构越脆弱，其调节社会矛盾的能力越低，在全社会进行公平分配的意愿越小，人民广泛参与政治民主和利益表达的机会越少，弱势群体越容易受到忽视，那么，一旦遇到经济动荡和外部冲击，就会加剧原有的社会矛盾和冲突，对经济增长的负面影响也就越大。这正是许多发展中国家在经济全球化过程中社会不稳定、社会动荡不止、政府不断更迭的原因。最近的一个典型案例是，经历了长达30多年的高速经济增长，但社会却越来越不平等、政治越来越腐败的印尼苏哈托政权在受到亚洲金融危机冲击后垮台了，这个民族国家在危机中走向混乱，GDP下降了20%以上。
目前，我国经济增长的外部环境十分不利。依靠广大的内部市场，我国经济应该能够维持一定的增长速度。但“天有不测风云”。凡事需做最坏打算，未雨绸缪才能防患于未然。如表1.1-15所示，一旦经济增长大幅放缓，或者外部挑战强烈冲击，就很容易引起中国内部社会矛盾冲突时，如果不能及时处理，或者受外部干预，就会形成全局性的突发性事件。表1.1-15 社会稳定与社会动荡的可能性
已经有学者强烈意识到，中国将发生严重的社会问题。例如中央党校的周天勇教授早在1999年就发出严重警告，未来10年，中国发生社会不稳定状态的可能性要比过去20年大得多，国民经济因社会失稳而突然陷入负增长的概率也较高。他指出，当金融体系崩溃，失业和下岗劳动力规模太大，城镇日益扩大的贫困阶层的不满情绪不断高涨，社会将陷入动荡状态，国民经济将出现负增长而蒙受巨大损失。可惜这种“真知灼见”都被社会广为流行的“歌舞升平”所淹没，被决策者所忽视。
我们认为，不能简单用加速经济增长的方式来化解这些不稳定因素。我们的分析表明，社会分配不公平是不稳定的终极根源。因此，遏制分配不公平、纠正社会不公正现象已经不仅仅是一个社会伦理问题，而且是危及社会稳定的社会问题以及国家政权合法性稳定的政治问题。对一个由中国共产党执政并代表最广大人民群众利益的社会主义国家而言，经济发展固然是硬道理，社会公正也是硬道理。【注释】[1]本文写于2002年3月1日，发表在《战略与管理》2002年第3期，删节了图表，此次全文发表。[2]王绍光，康奈尔大学政治学博士，香港中文大学政治与行政管理学教授；胡鞍钢，中国科学院—清华大学国情研究中心主任，博士生导师；丁元竹，北京大学社会学系教授。[3]根据世界银行引自专家研究，中国基尼系数由1981年的0.281上升为1995年的0.388，是世界上同期增长最快的国家之一。引自世界银行.中国收入分配差异(中文版).北京：中国财经出版社，1998[4]沈致远等.研究突发事件：数学金融学的重要课题.科学,1999(2)，6～9[5]中央党校周天勇教授认为，目前最容易导致社会不稳定的因素，在城市是由于企业不景气、收入减少、下岗、养老和医疗得不到保障的城市贫困人口，而且这个贫困人口群在增加，又集中在城市，城市中许多支出费用又是固定的，收入减少很容易使他们陷入困境； 农村中的贫困人口虽然大幅度减少，但是农民收入增长的空间缩小，各种税费负担由于吃皇粮的人数比率太高而加重，如果再加上外出受限制，向外流动的成本加大，以及一些农村的合作基金会、股金会和互助基金会不能兑付，也很容易引发农村的社会不稳定。[6]中国社会科学院.社会蓝皮书：中国社会形势分析与预测.北京：社会科学文献出版社，2002，38[7]中国统计摘要(2001).北京：中国统计出版社，2002,39[8]胡鞍钢主编.影响决策的国情报告.北京：清华大学出版社，2002[9]胡鞍钢.中国90年代后半期腐败造成的经济损失.国际经济评论，2001(5～6)：12～21[10]详细计算分析参见王有强、崔启源.理论分析和框架.见：胡鞍钢主编.地区与发展：西部开发新战略.北京：中国计划出版社，2001[11]陈宗胜、周云波.非法非正常收入对居民收入差别的影响及其经济学解释.经济研究,2001(4)：14～23[12]胡鞍钢主编.影响决策的国情报告.北京：清华大学出版社，2002[13]对北京市法轮功练习者的调查表明，大部分练功者就业状况处于劣势，而且缺乏足够社会保障。“法轮功”练习者就业状况比较集中，其中的离退休人员、下岗及无业人员和郊区农村人口的比例较高，共占75％。[14]毛泽东选集(合订一卷本).北京：人民出版社，1968，3[15]杨宜勇，张本波.中国城镇居民社会心态的调查报告.见：中国社会科学院.中国社会形势分析与预测.北京：社会科学文献出版社，2001,27～43[16]需要说明的是，1999年的调查将满意程度仅分为满意和不满意两类； 而2000年与2001年的调查中将满意程度分为满意、较满意、一般、较不满意和不满意五类。为了三年同比方便，我们将后两年数据中前三者合并为“满意”，后两者合并为“不满意”。这里，对满意与否回答“一般”的人其实不能说是“满意”的。因此后两年的数据可能夸大了满意程度。[17]据周天勇研究，20世纪80年代初吸收了因上山下乡而需要返城就业的1000万知识青年； 1979年失业率高达5.4％，在1979年到1985年间，城镇累计新增就业人数5452万人，使城镇失业率降低到1.8％，是中国历史上失业率最低的时期。[18]参见2001年中央经济工作会议领导人的讲话。[19]杨宜勇，张本波.中国城镇居民社会心态的调查报告.见：中国社会科学院.中国社会形势分析与预测.北京：社会科学文献出版社，2001，27～43[20]衡量客观形势是否稳定可以采纳诸如犯罪率和罢工罢课、游行示威等群体事件发生率作为指标。[21]乔健.处在改革前沿的中国职工.见：中国社会科学院.中国社会形势分析与预测.北京：社会科学文献出版社，2002，246[22]中国财经报,2002-02-09一个中国两种体制：城乡居民收入水平及公共[1]服务差距
胡鞍钢
现代中国社会的基本矛盾是城乡居民之间的经济社会结构矛盾，形象地讲是“一个中国两种体制”，由于人为地划分两种城乡居民身份体制，直接形成了不同的就业渠道和方式，不同的财政转移支出，不同的公共服务供给方式，主要表现形式为城乡居民收入水平的差异性、消费结构差异性以及公共服务水平的差异性，中国已成为世界上城乡居民收入差距非常大的国家之一。一、城乡居民消费、收入和支出水平相对差距呈扩大趋势
第一，改革以来农村居民消费占GDP和全国居民消费总支出比重大幅度下降。“六五”期间农村居民消费占GDP(支出法)的比重约1/3(为33.4%)，到“九五”期间已降至1/4强(为22.5%)，同期农村居民消费占居民消费总支出由2/3(为64.0%)下降为不足1/2(为47.8%)，同时占全国总人口30%的城镇人口只占GDP(支出法)的1/4(为24.6%)，占居民消费支出的1/2强(为52.2%)。出现上述变化趋势有两类影响因素：一是城乡人口比重变化因素，即城镇人口比重在增加，农村人口比重在减少； 二是城乡居民人均消费额相对差距在扩大。如果扣除城乡人口比重变化影响，城乡人均消费水平之比，由“六五”时期的2.04倍，扩大为“九五”时期的2.55倍。这表明，从宏观经济的国民收入分配利益格局中，农民的消费份额是持续下降的，即他们的绝对利益在不断增加，但是相对利益在不断减少，因而城乡分配比例和相对差距是持续扩大的。未来5～10年这一相对差距还会继续扩大。
第二，改革以来城乡居民人均消费水平有大幅度增长，但是其相对差距是“先缩小、后扩大”。1999年全国居民消费水平比1978年增长了3.2倍，1979—1999年期间年平均增长率为7.1%。其中农村居民消费水平增长了2.79倍，年平均增长率为6.6%； 城镇居民消费水平增长了2.68倍，平均年增长率为6.4%(见表1.2-1)。表1.2-1 城乡居民消费水平年平均增长率比较(1979—1999)%为1996—1999年数据。说明：本表按可比价格计算。资料来源：中国统计摘要(1998).76； 中国统计摘要(2001).34。
这表明改革以来农村居民消费水平增长率略高于城镇居民消费水平增长率。但是，按不同时期划分城乡居民消费水平的差异甚大，导致城乡居民消费水平的相对差距呈现先缩小后扩大的趋势。“六五”期间(1981—1985年)农村和城镇居民消费水平增长率分别为11.0%和5.7%，因此城乡居民消费水平相对差距出现缩小趋势。按不变价计算由1980年的2.84倍下降至1985年的2.0倍，按现价计算由1980年的2.8倍下降到1985年的2.3倍。“七五”期间(1986—1990年)农村和城镇居民消费水平增长率分别为2.5%和6.1%，按不变价格计算，城乡居民消费水平相对差距1990年扩大为2.65倍，按现价计算，上升至1990年3.0倍。“八五”期间(1990—1995年)农村和城镇消费水平增长率分别为7.7%和8.7%。“九五”期间1996—2000年分别为5.3%和6.3%。在20世纪90年代无论是按现价还是不变价计算，城乡居民消费水平的相对差距出现先上升后有所下降的变化。其中1993年按不变价格计算，其相对差距为2.927倍，而后有所下降； 1999年又上升为2.849倍，1999年农村居民消费水平相当于1983年城镇居民消费水平。按现价计算1993年为3.54倍，而后这一相对差距有所下降，到1996年为3.07倍,1999年按现价计算其相对差距又上升为3.52倍(见图1.2-1)。图1.2-1 城乡居民消费水平比较(1978—1999)
农村居民消费水平相对于全国人均GDP水平不断下降(见图1.2-2)， 由1978年的36.4%先是上升为1985年的40.3%,而后不断下降，到1999年降为26.4%，即农村居民消费水平相对于全国人均GDP水平由1/3降至1/4。
第三，城乡居民家庭人均收入相对差距也出现“先下降后上升”的变化趋势。1978年城乡居民家庭人均生活费收入与农村家庭人均纯收入(指现价)相对差距为2.36倍，到1985年下降为1.72倍，1990年上升为2.02倍，1998年为2.51倍，2000年为2.79倍(见图1.2-3)。需要说明的是，城镇居民生活消费获得大量的政府价格补贴，包括粮油价格补贴、肉食价格补贴、平抑物价补贴和其他补贴等，据统计，1997年全国财政用于价格补贴额为551.96图1.2-2 农民收入与农业结构指标(1978—1999)[2]
亿元； 这些价格补贴构成城镇居民家庭转移性收入的一部分。若包括政府对城镇居民的暗补，如煤、电、气、水补贴，公共交通和公共设施补贴等，实际城乡居民人均收入水平的相对差距还会更大。图1.2-3 农村和城镇居民家庭人均收入比较(1990—2000)
农产品价格指数持续下降走势直接影响农民人均农业收入，过去4年已经损失3000亿～4000亿元。全国农产品销售价格指数经历了“先上升后下降”的过程，1978—1996年期间农产品价格指数上升5.5[3]倍 ，大大超过国际市场价格水平，这是农民人均纯收入不断提高的一个重要正面因素，也反映了国内农产品市场需求大于供给的格局。但是当农产品价格指数达到最高峰之后，农产品价格不可避免的下降就成为主要影响农民农业收入的主要因素。在过去4年(指1996至2000年期间)，全国农产品销售价格指数累积下降了22.6个百分点(见[4]图1.2-4)， 广大农民直接现金损失在3000亿元以上； 从农村居民家计调查看，1997年人均农民出售农产品收入为1092.3元，到2000年下降为600.6元，约下降了45％，这相当于每个农民比1997年少获农产品现金收入492元，这相当于8.7亿农村人口减少收入3972亿元(见表1.2-2)，据农业部估计，2000年全国农民因粮食一项减少收入约1100亿元，人均减少收入约125元，其中减产因素约占1/3，粮价下跌因素占2/3左右。占全国农户82%的纯农户和以农为主的兼业农户纯[5]收入下降1%。 图1.2-4 农产品收购价格指数(1985—2000)表1.2-2 农村农民家庭现金收入及来源(1996—2000)元/人资料来源：国家统计局.中国经济景气月报.2001(4),88
即使如此，中国农产品的价格还是高于国际农产品市场价格20%～40%之间。目前中国农产品生产能力已居世界首位，国内供给相对过剩。即使中国不降低农产品进口关税税率，在国际和国内农产品供大于求且价格持续下降的情况下，从总体上看，中国农产品不具竞争力，农民增加农业收入的可能性愈来愈少。
第四，农产品价格下跌对贫困地区和贫穷农民收入影响最大。例[6]如2000年全国农民人均纯收入一半来自农业收入。 西部地区农民人均收入60%以上来自于农业收入，贫困农民这一比例高达70%～80%。他们不像东部地区或富裕农民，非农产业收入特别是劳务收入已超过总收入的一半以上。贫困地区和贫困农民通常是中国生态脆弱地带，农业生产条件恶劣，自然灾害十分频繁，家庭小规模经营，农业劳动生产率低下，交通条件不便，市场交易成本高，农产品交易比例低，再加上各种摊派税费比例高，非农就业和收入机会少。1996年全国农村人口人均年纯收入低于1000元的比例为18.0%,约15560万人，到[7]2000年这一比例为 14.18%，约11450万人 。同期他们人均收入相对于全国人均GDP水平由17.9%下降到14.1%。
第五，城镇居民转移性收入远高于农民。从收入来源看，城镇居民人均转移性收入大幅度增长，1985年人均转移性收入为66元，相当于人均全部年收入的8.8%； 1990年为250.01元； 1997年提高了十几倍，为1083元，相当于人均年收入的19.8%； 到2000年已上升为1461.68元，相当于人均全部年收入的23.1%。而乡村居民人均转移性收入水平远低于城镇居民人均水平。1995年乡村居民人均转移性收入为86.2元，2000年为147.59元，占人均年收入的4.69%，也明显低于城镇居民比重。从转移性收入总额看，1985年城镇居民为165亿元，1990年为755亿元，1999年达到4889亿元，相当于GDP比重的5.47%,而乡村仅为1214亿元，相当于GDP比重的1.36%,前者相当于后者的3.94倍。这表明，尽管城镇居民人均收入水平明显高于农民，但他们所获得的转移性收入(主要是来自于政府各类财政补助和社会保障的转移性支出)都明显高于乡村居民。
第六，城乡居民人均消费支出差距。1985年以来城乡居民人均生活消费支出相对差距一直呈上升趋势。1985年这一相对差距为2.12倍，1995年上升为2.70倍，到1997年为2.59倍,1998年为2.72倍(见表1.2-3)。表1.2-3 农村和城镇居民家庭人均生活消费支出(1985—2000)说明：本表为农村和城镇居民抽样调查资料，为现价。资料来源：中国统计年鉴1997.79、84； 中国统计摘要(2001)，90二、城乡居民人均实物消费及消费结构比较
由于城乡居民收入水平迅速提高促进城乡居民消费结构的明显变动，总趋势是食品占生活消费支出(恩格尔系数)在不断下降，居住比重在不断上升，教育、医疗、交通等支出比重不同程度地上升。
第一,农村居民恩格尔系数在不断下降，但仍保持在较高水平，其他消费支出出现多元化趋势。1985年农村居民家庭人均食品支出占生活消费支出的比重为57.8%，1990年降为58.8%，1998年为53.4%，2000年降至50.1%； 衣着支出占生活消费支出比重不断下降； 居住支出占生活消费支出的比重居第二位，但在不断下降； 医疗保健、文教娱乐、交通通信占生活消费支出比重不断上升，到2000年文教娱乐消费比重居第三位(见表1.2-4)。
第二，城镇居民恩格尔系数不断下降，现已低于40%，消费结构多样性更为明显。1985年城镇居民家庭人均食品支出占生活消费支出比重为52.2%，1990年仍为54.2%，1998年降至44.5%，2000年为39.2%，比农村恩格尔系数低10.9个百分点(见图1.2-5)。由于城镇住房尚未完全私有化，房租尚未反映真实租金，扭曲市场供求关系，因此城镇居民住房支出比重大大低于农村居民住房支出比重，不过20世纪90年代以来，这一比重有所提高，由1990年的4.8%上升为1997年的8.6%，2000年达到10.0%； 医疗保健、教育文化娱乐、交通通信等支出占生活消费支出比重不同程度地上升，2000年教育文化娱乐支出已居第二位，超过衣着支出(见表1.2-4)。图1.2-5 城乡居民恩格尔系数变化(1978—1999)表1.2-4 城乡居民消费结构比较(1985—2000)%说明：按现价计算。资料来源：中国统计年鉴(1998年).326、348； 中国统计摘要(1999).80、84； 中国统计摘要(2001)，93、98。
第三，城乡居民人均各类消费支出相对差距很大，且在不断扩大。在1985—2000年期间，城乡人均食品消费支出之比由1.92倍上升为2.39倍，衣着消费支出之比由3.18倍上升为5.22倍，交通通信支出之比由2.63倍上升为4.24倍，此外在家庭设备用品及服务、医疗保健、娱乐教育文化服务等方面的支出都显示了城乡居民之间的消费支出差距(见表1.2-5)。表1.2-5 城乡居民人均各类消费支出之比(1985—2000)倍说明：以农村人均数为1倍。按现价计算。资料来源：中国统计年鉴(1998年)，326、348； 中国统计摘要(1999)，80、84； 中国统计摘要(2001)，93、98。
第四，城乡居民人均主要食品消费差异不大。自1985年以来，农村居民人均粮食消费量呈增长趋势，1990年以后开始下降，而城镇居民人均粮食消费量始终呈下降趋势； 城乡居民人均蔬菜、食油、食糖、酒类消费量差异不大； 城镇居民人均猪牛羊肉、家禽、鱼类、水产品消费量均明显高于农村居民人均消费量(见表1.2-6)。表1.2-6 农村和城镇居民人均主要食品消费量(1985—2000)公斤续表资料来源：中国统计年鉴(1998).327、353； 中国统计摘要(2001)，93、98。
第五，城乡居民耐用消费品普及率差异甚大。从家用耐用消费品“老四件”主要指标看，从1985年以来农村居民每百户自行车拥有量大幅度上升，目前略低于城镇居民每百户拥有量，农村家庭缝纫机拥有量在不断上升，而城市却在下降，且前者高于后者； 从家用耐用消费品“新产品”来看，城镇居民家庭已进入普及或饱和阶段，2000年彩电家庭普及率达116.6%，洗衣机为90.5%，电冰箱为80.1%，而农村家电普及率极其低下，彩电只有48.7%，洗衣机为28.6%，电冰箱只有12.3%(见表1.2-7)。这说明，农村具有极其广阔的市场，特别是新式的耐用家电产品市场很有发展前景，厂商应当定位于8.6亿农村人口积极开拓农村市场，缩小城乡之间家庭耐用品消费之间的差距。这有赖于发展农村电力网络、供水等基础设施。目前，我国城镇开始进入信息产品普及阶段，在1997—2000年期间，家用电脑普及率由2.6%上升为9.7%，移动电话普及率由1.7%上升为19.5%，但是在农村还基本处于空白领域，这反映了城乡之间的信息消费差距。农村开始进入摩托车迅速普及阶段，家庭普及率由1997年的11%上升为2000年的22%。表1.2-7 农村和城镇平均每百户耐用消费品拥有量(1985—2000)台资料来源：中国统计年鉴(1998).327、353； 中国统计摘要(1999).81、85； 中国统计摘要(2001).93、98。
第六，农村人均居住面积迅速提高，且大大高于城镇人均居住面积。1985年农村人均居住面积为14.7平方米，到1997年扩大为22.5平方米，2000年达到24.8平方米； 1985年城市人均居住面积仅为5.2平方米，到1997年为8.8平方米，2000年又提高到10.3平方米。这是由于城乡居民住宅机制大为不同，在农村早已实行住宅私有化，农民有积极性大搞农村住宅建设，而在城市仍维持了传统计划经济遗留下来的福利分房机制，个人购买房屋积极性不大。住宅私有化进程缓慢是城市居民住房面积提高缓慢的主要原因，另外城市住房价格太高，居民承受能力有限，也是妨碍城市住房人均面积提高的主要原因。三、城乡居民公共服务水平的差异性表1.2-8 城乡每千人口床位数比较及卫生技术人员数(1975—1998)说明：乡为农村乡(镇)卫生院。资料来源：卫生部提供的有关资料。中国卫生统计提要(1998).7、13。
第一，城乡居民公共卫生资源分布差异甚大。1980年以来，农村医院床位数无增减，仍维持不足80万张床位的水平，而乡村人口净增7000万人； 农村占全国公共卫生资源比重大大低于城镇比重，且在不断下降，1980年农村床位数占全国总数约为40%，1995年下降为27.6%。这说明农村人口占全国人口近70%，而公共卫生资源不足全国总量的30%。农村每千人口床位数一直低于0.9张，而城市一直在3.5张； 农村每千人口卫生技术人员在1人左右，城市一直在5人以上，城乡之间差距高达5倍之多(见表1.2-8)。1998年农村饮用自来水人口占农村总人口比重为50.6%，约有4.3亿农村人口尚未使用自来[8]水； 已改厕农户占总农户的35.0%，粪便无害处理率为28.5%。 城乡人口医疗保险覆盖率差异甚大，1999年，农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%(见表1.2-9)，约有78680万人没有医疗保险。城市人口医疗保险覆盖率为42.09%，约有22522万人没有医疗保险。全国人口医疗保险覆盖率为19.60%，约有10亿人没有医疗保险，健康不安全已经成为最大的人类不安全。农村还有近1亿人口没有获得医疗服务，3000多万贫困人口得不到及时的医疗服务。全国有近20%的农村县未达到2000年人人享有初级卫生保健规划目标的合格或基本合格标准。有1亿多人喝不上洁净水； 贫困农村地区严重缺乏经过培训的接生员，有近8%的婴幼儿没有享受免疫接种； 中西部相当省份疾病发病率仍然较高，人口预期寿命相对较低； 1998年农村健康贫困人口约有6272万人，贫困比率为7.22%。表1.2-9 城乡人口医疗保险覆盖率比较(1995—1999)资料来源：卫生部提供的有关资料。全国卫生服务调查.1993、1998。
第二，城乡邮电通信设备资源差异甚大。农村电话交换机和电话机占全国交换机容量比重和电话机总数比重一直呈下降趋势。1980年农村交换机容量占全国总容量比重为54.9%，到1996年降至25.6%； 农村电话机占全国总量1980年为32.2%，到1995年降至18.3%，1998年又上升为28.4%，2000年上升为35.7%。城乡每百人邮电通信资源差异甚大，1980年农村每百人交换机为0.3门，到1996年为2.7门，城市1996年每百人高达10.93门； 1980年农村每百人电话机0.2部，1998年为2.9部，2000年为6.4部，城市1980年为每百人1.5部，1998年上升为16.5部，2000年为20.3部。这表明，目前农村的电话普及率只相当于20世纪90年代初期城市的水平(见表1.2-10)。城乡之间公共通信资源的差异反映了城乡居民享有公共服务水平的差异，同时也扩大了他们之间获得和传播知识、信息、技术、观念来源和能力的差异。表1.2-10 城乡邮电通信设备资源比较(1980—2000)资料来源：中国统计年鉴(1997).542； 中国统计摘要(2001).143; 1998年数据引自信息产业部综合司编.邮电统计资料(1998).30。四、城乡公共支出及税费差距
第一，城乡公共财政支出占全国财政总支出比重差异甚大。国家用于农村支出包括两个方面：一是用于农业支出，包括支援农村生产支出，农林水利气象等部门的事业费，农业基本建设支出，农业科技三项费用支出，农村救济费和其他，1990—1998年期间上述支出占[9]全国财政支出比重的9.5%； 二是用于农村人口的文教卫事业费支出，本文按全国事业费30%比例估计，约占财政支出的5.5%。两者合计占全国财政总支出比重的15%。“九五”时期中央政府财政支出[10]占政府财政总支出30.6%, 如果扣除全国性公共物品和公共服务支出比重的30％，我们估计在20世纪90年代下半期占65%～70%全国总人口的农村人口仅使用了15%的政府财政支出，而占30%～35%全国总人口的城镇人口使用了50%～55%的政府财政支出。
第二，国家用于农业的财政支出占GDP比重持续下降。1978年政府用于农业支出占GDP的4.16%，到1990年下降到1.66%，1995年降到历史最低点，为0.99％，而后略有上升，到1998年为1.48％(见图1.2-6)。我们发现，用于农业的财政支出占全国财政支出的比重有波动，但变化不大。因此，国家用于农业的财政支出占GDP比重持续下降的主要原因是国家财政支出占GDP比重大幅度下降，由1978年的31.0％下降至1998年的13.8％。根据作者计算，在1978—1998年期间，财政支出占GDP比重每下降一个百分点，用于农业的财政支出占GDP比重下降0.14个百分点； 其中20世纪80年代这一比重下降0.19个百分点。图1.2-6 国家农业财政支出占GDP比重
第三，农民人均税费水平明显高于城镇居民。城镇居民人均税费是按人均全部年收入占人均可支配收入之差计算的，1990年为12.63元，到1999年为34.75元，仅占人均全部收入的0.59%。农村居民人均税费是指交纳税和上交集体承包费支出等，1990年为33.38元，到1999年上升为93.06元，占人均年收入的3.7%。需要指出的是，上述统计口径大大低于实际农民人均税费负担，全国普遍高于5%。即使考虑到这一统计因素，农村居民所承担的税费也高于城市居民。
中国属于世界上城乡收入和消费支出差距较大的国家之一。以上城乡居民消费水平、人均收入和人均生活消费支出都反映了相同的变化趋势，即1978—1985年期间各种指标的相对差距呈现缩小，1985年以后出现城乡居民相对差距扩大的趋势，大约在2～3倍之间。根据世界银行估计，中国城乡居民实际收入差距约为4倍，而其他国家城乡收入之比一般在1.5倍以下，很少超过2倍。中国属于世界上城乡[11]收入差距非常大的国家之一。
从国际比较看，中国目前城乡居民收入差距和公共服务水平差距是世界上“壕沟”最大的国家之一，同时既缺乏国家和社会对农民的经济补偿机制，也缺乏8亿农民影响国家决策和利益表达的政治民主参与机制。
造成中国特有的城乡居民收入差距、实物消费水平差距和享受公共服务水平差距的主要因素在于城乡二元社会结构及其制度安排。人为地限制乡村人口向城市迁移，人为地制定城市和乡村人口不同的身份及其地位，政府的公共资源支出主要倾斜于占人口30%的城市人口，支付了大量的明补与暗补的财政补贴，既不公平也无效率。
从今后来看，应实施如下原则：(1)消费必须共享。即保证所有人的基本需求。(2)富有建设性。即增强所有人的发展能力。(3)公平。即部分人的消费不应以牺牲他人的消费为代价。(4)持续性。即当代人的消费不能以牺牲后代人的消费为代价。政府的发展政策应从针对和补助城市人口转向面向和服务于全体人口，用身份证登记制度逐步替代城乡户口制度，积极鼓励发展小城镇，有秩序地促进劳动力向大中城市转移，加速中国城市化进程。【注释】[1]本文写于2001年4月，作为“国家制度建设”研究课题的背景资料。[2]中国统计年鉴(1998).290[3]中国统计年鉴(2002).303[4]中国统计摘要(2001).84[5]数据来源于农业部产业政策与法规司提供的有关资料。[6]中国统计摘要(2001).97[7]中国统计摘要(2001).99[8]数据来源于卫生部提供的有关资料。中国卫生统计提要，(1998).90、92页。[9]中国统计年鉴(2000).263。[10]中国统计摘要(2001).66。[11]World Bank.Sharing Rising Incomes：Disparities in China.Washington D.C.：World Bank,1997[1]金钱与自主：公民社会面临的两难境地
王绍光
在20世纪的最后20年里，公民社会的概念再次复兴。许多人把公民社会的崛起视为后冷战时期前景最光明的政治发展。例如，卡内基国际和平基金会总裁杰西卡·马修斯(Jessica Mathews)相信，这一发展标志着一次基本“权力转移”，因为国家政府和国际组织现在都必须承认公民社会组织在我们的政治、社会和经济生活中所扮演的角
[2]色。
如果说，20世纪80年代和90年代初是对公民社会盲目崇拜的10[3]年，那么，最近几年已是反省的时候了。虽然人们仍然珍视公民社会对民主的潜在的有利价值，但他们现在已逐渐意识到，公民社会绝不是齐心协力、和睦共处的天堂缩影。它的参与者有好也有坏。或许有些公民社会为了崇高的目标而努力奋斗，但大多数只不过是一心一意追逐狭隘私利的单一事务团体。后者的大量繁殖“可以阻碍代表性制度的运转，并且有系统地扭曲政策结果，使制度和政策有利于那些[4]富有的、有广泛社会关系的、组织更好的社会群体” 。此外，当制度环境不利时，强大的公民社会甚至无法拯救现有的民主，更不用说[5]创造或有助于巩固新的民主了。
揭开公民社会的神秘面纱是一回事，解释为何公民社会总是无法[6]达到其支持者的期望则是另一回事。 大概，若要公民社会发挥其建构民主的作用，公民社会组织就必须自主。尽管自主常被视为公民社会的标志，但很少有人煞费其事地去探索公民社会组织到底能多大程度地摆脱国家和企业的控制，实现财务独立。事实上，对公民社会来说，资金问题绝不是小问题。资金不足可能迫使组织半途放弃有价值的事业； 严重缺乏财务支持甚至可能使一些组织彻底毁灭。不仅资金规模至关重要，收入来源也十分重要，因为后者对组织的自主也有重大意义。在英语中有句俗语：“谁买笛子，谁定调子。”同样的，在非洲也有一句谚语：“拿人钱财，惟人是从。”大部分人都怀疑，如果公民社会组织主要依赖政府救济，它们是否还能保持其自主。同理，如果这些组织主要依赖会费、收费和商业活动，人们有理由相信，它们和企业组织之间的行为界限将变得模糊。无论如何，公民社会组织似乎很难保持一定程度的独立自主，除非它们能确保有一个以私人捐款或自愿劳动的形式提供慈善支持的有力基础。
在赞扬公民社会自主的时候，大多数政治学家和社会学家似乎都在很大程度上忽视了如下问题：即公民社会组织到底如何才能在财务上生存下来？它们从哪里获得资金？本文评论的这些著作在这方面提供了重要信息。所有这些书都是由约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划(Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project)出版的。就其规模、范围、结构、融资和对全球公民社会的影响而言，该计划是一项独一无二的经验调查。在政治学家李斯特·萨拉门(Lester Salamom)的领导下，这个真正的比较计划现在拥有来自大约40个国家的数百名学者，每年对优质的文稿进行评审。任何对公民社会问题感兴趣的人都能从广泛阅读该计划出版的著作中获益匪浅。由于篇幅有限，本文作者不可能提供对该计划及其出版物的全面评论。相反，本文将专注于公民社会的财务基础及其对运营自主的影响。
或许应该先说说公民社会之定义。虽然“公民社会”已成为当代的时髦用语，但对该词的确切含义仍有着许多含混不清的地方。大众媒体倾向于把公民社会与非政府组织(NGO)等同起来，尤其是致力于环境保护、人权、妇女问题和反腐败等公益事业的宣传团体。然而，正如李斯特·萨拉门和哈默特·安尔(Helmut Anheier)所指出的，仅仅专注于非政府组织可能会忽视大量的其他各种自愿组织的存在。这些组[7]织也有助于“社会资本”的形成以及社会经济和政治的发展。 在这篇评论中，公民社会的概念是指：所有符合一个简单标准——即与强制性的国家机构和旨在利润最大化的市场机构都不同——的私人自愿组织。这方面的例子包括：利益团体(比如，商会和贸易联盟)、提供社会福利的组织、慈善企业、职业协会(比如，医生和律师协会)、社群组织、体育俱乐部以及各种种族、文化和宗教团体。作为一个包罗万象的标志，“非营利组织”(NPO)这一说法优于“非政府组织”，因为前者似乎包含了更多内容。所有非营利组织占据的社会空间被称为“公民社会”或“非营利部门”(在欧洲和世界其他地方也被称为第三部门、慈善部门、独立部门、自愿部门、免税部门和协会部门等)。
根据传统的看法，资金不会对非营利部门构成问题。人们普遍认为，在西方，至少基金会、企业和人民大众的财力极其雄厚且非常慷慨。从基金会拨款、公司馈赠和个人捐款等来源处获得的慈善捐款是如此丰厚，它们不仅能用来维持国内的非营利部门，而且能支持世界[8]其他地方的非政府组织。 由于单单私人慈善团体就足以维持非营利部门发挥功能，所以非营利组织既不需要寻求政府支持，也不需要从事商业活动。因此，非营利部门没有面临丧失自主的危险。
不幸的是，非营利部门自给自足这一普遍深入人心的神话根本没有事实基础。无数的经验研究，尤其是那些由约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划协作完成的研究已经清楚地表明了，没有一个国家的私人慈善团体是非营利部门的主导性收入来源。主要来自该计划数据库的图1.3-1显示，“私人捐款不仅不是非营利部门的主要收入来[9]源……它甚至不是第二重要的来源” 。
如果私人捐款不是非营利部门收入的主要来源，那么什么才是呢？非营利部门的收入来源在各个国家是否相同？资金来源如何影响非营利部门的行为？本文利用约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划的数据，尝试解决这些问题。但在此之前，下一节将首先从理论上解释，为什么非营利部门不可能为自己创造足够水平的收入。接着，第二节区分了非营利部门收入的主要来源并审视了各国非营利部门的财务模式。第三节讨论每种模式对非营利部门自主的影响。最后一节作简要的总结。图1.3-1 非营利部门收入结构国际比较(1995)说明：本图绝不是意味着，非营利部门收入总额在各个国家基本相同。事实上，正如附录中的图A1所显示的，在世界各地，非营利部门收入的绝对规模大相径庭。资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/ccss/ research.html； 作者数据库中的中国数据一、自愿失灵及其补救方法
现在，每个人都知道，市场和国家都可能失灵。市场失灵是指市场不能提供所有的或最让人心满意足的公共物品。市场失灵的存在常被用来作为政府干预资源分配的正当理由。虽然国家能为集体消费提供公共物品，但它也可能出现各种形式的失灵。国家失灵的一种普遍形式就是“国家部门效率低下”。经济学家已对这种形式作了集中研[10]究。 然而，国家失灵的另一种形式似乎仅仅引起了那些研究非营利部门的经济学家的注意。那就是：国家往往只提供满足中间选民水[11]平的公共物品，从而让一些人对公共物品的需求得不到满足。 在市场和国家都失灵的地方，非营利组织或许可以扮演正面角色。与营利组织不同，非营利组织可以提供公共物品。与只能按照供应标准提供公共物品的国家也不同，私人非营利组织为数极多且十分灵活，因此，它们可以补充供应政府未供应的那部分公共物品，从而满足上述未被满足的剩余需求。
除了提供公共物品外，非营利组织还提供某些类型的私人物品，尤其是在消费者和生产者之间信息分布不对称的私人物品和服务。 [12]然而，为了提供这两种物品，非营利组织必须创造充足稳定的收入流。就是在这点上，自愿行为可能会与目标相去甚远。李斯特·萨拉[13]门把这称为“自愿失灵”。 “自愿失灵”的发生可能有两个原因：
首先，如果自愿组织提供的是具有公共物品性质的服务，那么，预计它们会面临免费搭车者的问题。“公共物品”是这样一种产品或服务：一旦把它提供给了一个人，那就可以提供给其他人而不需花费额外成本。公共物品有两个特点：“无竞争消费”(即一个人消费了这种物品不会减少其他人消费这种物品的机会)和“无排他性”(即一旦提供了这种物品，生产者就无法防止任何人消费这种物品)。提供公共物品是一个公共选择问题。一般而言，我们预计政府会通过强制性课税来提供公共物品。另一个解决方案就是自愿捐款。后者的困难之处在于，潜在的消费者可能倾向于“免费搭车”。因为一旦公共物品生产出来，无论他/她是否已为此付了钱，每个人都能享受这种物品，所以，潜在的消费者可能倾向于把生产成本转嫁给其他人。当然，[14]总会有一些人出于各种原因而不免费搭车。 但是，除非给予了不同的“选择性诱因”，否则，公共物品的大多数潜在消费者都很可能像机会主义者那样免费搭车。即使那些具有利他主义倾向的人也可能出于对免费搭车者问题的担忧而不愿主动捐款，他们可能会把资金用在推动政府采取行动上。因此，普遍的免费搭车意味着，自愿的解决方案可能最终失灵。只有当捐款成为强制性的时候，就像通过纳税进行捐款那样，它们才有可能达到充足的水平并持续下去。非营利组织的问题在于，它们没有政府的那种诱哄和强制性力量，自愿的解决方案是它们惟一可以采用的方法。在这个意义上，慈善捐款不足是自愿部门与生俱来的弱点。在财务上，该部门永远不可能成为“独立的部门”。
除了免费搭车者的问题之外，“自愿失灵”的另一个原因就是潜在捐款人和非营利组织之间的信息分布不对称。根据定义，捐款包括为向整个社群提供的服务(如公共物品)或向第三方(如扶贫济困慈善团体)提供的服务付款。无论在哪种情况下，捐款人都难以监督他/她的捐款之使用。更糟糕的是，非营利组织常常躲在秘密的幕后进行操作。它们中大部分甚至不愿意透露非常基本的财务和项目信息。因此，捐款人无法看到他们所捐的资金大体是如何使用的，更不用说他们个人对非营利组织的微薄捐款是作何用途了。这种信息分布不对称使得一些非营利组织的经理可以滥用职权，用他们获得的公共捐款谋求个人利益。美国最近发生的高工资、高津贴和侵占公款的丑闻反映出，非营利组织的经理将部分剩余款项占为己有是多么容易，捐款人监管非[15]营利组织又是多么困难。 在其他一些国家，由于法制架构更加薄弱，监管问题可能严重得多。毋庸置疑，这类事例引发的不信任感也限制了非营利部门通过自愿捐款而获得收入的能力。
即便在一个完美的世界中，没有人倾向于免费搭车，人们也完全信任非营利部门，但只要有经济波动，自愿失灵就会持续存在。当社会经历经济衰退时，就变得更明显了。正是在最迫切需要自愿服务的时候，乐善好施的人可能会发现他们最无力提供帮助，非营利组织则发现他们的收入基础正在削减。
萨拉门指出：“尽管就创造有意义的社会责任感和合法性而言，自愿体系具有其优势，但就创造可靠的收入来源以充分响应社群需要[16]而言，它具有严重的缺陷。”在这点上，萨拉门是正确的。
解决免费搭车者的问题基本上有两种方法。一种方法是以某种强制性的方式向非营利部门捐款。在许多欧洲福利国家，税率非常高。但在运用国家强制力量征税后，这些国家的政府会大量补贴非营利部[17]门。 例如，在荷兰，几乎所有的自愿服务机构的员工和项目成本[18]都是通过一个详尽复杂的补助系统由政府来负担的。 在某种意义上，这些国家的政府代表了非营利部门收集人们的捐款。
解决免费搭车者问题的另一个办法是提供“选择性诱因”或向那[19]些捐款给非营利组织的人提供正面诱导。 在这方面，对慈善捐款给予税收刺激是“选择性诱因”最普通的形式。例如，许多国家允许在计算应缴税额前从收入中扣除个人的慈善捐款。事实上，税收刺激也是政府补贴非营利部门的一种形式，因为它们代表了国家“过去的”或“潜在的”税收收入。没有什么地方对私人捐款的税收刺激比美国所提供的更大方了。因此，美国人似乎比其他地方的人更愿意向[20]非营利部门捐款。
可以这样假设：在政府向私人捐款提供慷慨的税收利益(从而让公共部门的补贴有些相形见绌)的国家，非营利部门可能直接从人民[21]那里获得相对更多的捐款。 相反，在福利国家，市民对非营利部门的自愿捐款规模往往相对较小，因为他们可能得出这样的结论：即他们早已通过税款支付了他们的“应付款”。图1.3-2显示，在公共部[22]门和私人捐款的规模之间确实存在着一种此消彼长的关系。 图1.3-2 公共部门规模和私人捐赠(1995)资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html
现在，显然税收补贴和直接拨款补贴都是政府支持非营利部门的形式。惟一的差别在于，前者允许个人捐款者作分配决定，而后者把权力留给了政府官僚。两种解决方案各有利弊。税收补贴的方式或许能获得更高的分配效率，但直接拨款补贴的方式在克服免费搭车者的[23]问题方面却更胜一筹。
经过简短的思考，应该清楚的是，税收补贴的方式只有在个人所得税成为政府收入的一个重要来源的国家才可行，而直接拨款补贴的方式只有在政府收入相对于GDP的比率相对较高的国家才可行。这意味着，很少有人支付所得税且政府收入与GDP之比很低的贫困国家可能会陷入进退维谷的两难境地，任何一种方式对它们都不适用。换句话说，对贫困国家而言，通过政府干预来克服免费搭车者的问题要困难得多。尽管发展水平低下，对公共物品的需求可能相对较[24]低， 但这种需求肯定仍超过了国内慈善基金的供应。因此，对非营利部门的生存和在这些国家的运营来说，额外收入的流入是必不可少的。二、非营利部门的财务结构
一般而言，非营利组织是从以下四个来源获得其收入的：
(1)私人慈善捐款，包括来自个人、基金会和企业的捐款。这是非营利组织独特的收入来源，并把它们同公共部门以及私人营利机构[25]区分开来。
(2)非营利组织从直接向消费者销售其服务和其他一些产品中获[26]得的收入和服务费。 和营利机构一样，非营利组织获得的部分资金源自向消费者直接销售服务。这些消费者希望获得它们所生产的物品，但除非付了钱，否则他们无法得到这些物品。
(3) 政府补贴，包括直接拨款(即政府直接给予非营利组织补贴以支持它们的活动和项目)、合约(即非营利组织向有资格享受某些政府项目的人提供服务，而由公共机构支付服务费)和补偿(即向那些有资[27]格享受政府项目并从非营利组织那里购买服务的人支付补偿费)。
(4) 来自外国捐款者的资金，包括来自外国政府机构［如美国国际开发署(USAID)］、外国公司、跨国机构［如联合国教科文组织(UNESCO)、联合国儿童基金会(UNICEF)和世界银行(the World Bank)］以及西方基金会和其他非营利组织的拨款和捐款。这些西方非营利组织又从个人和企业捐款者及其政府那里获得它们的资金。
所有国家的非营利组织都或多或少地依赖前三种来源，但那些发展中和转型中国家的非营利组织在不同程度上也依赖着外国捐款。(一)私人捐款
尽管国与国之间的非营利组织收入来源大相径庭，但有一点几乎是相同的，那就是，在任何一个国家，私人慈善团体都不是非营利组织的主导性财务来源，这显然同普遍的传统印象相矛盾。根据1996年所作的一次多国研究，在私人捐款这一类别中，个人捐款最重要，在美国占非营利部门收入总额的13.9%，在英国占6.5%，在法国占3.8%，在德国占2.1%。基金会不是非营利收入的一个主要来源，这或许令许多人感到惊讶。在基金会最发达的美国和英国，它们提供的资金只占非营利部门收入总额的2%。在其他国家，基金会的捐款几乎可以忽略不计。公司捐款的作用要稍微重要一些，但平均起来，也[28]只占非营利部门收入总额的2%左右。 在可以获得数据的这些国家中，把上述三个来源加起来，私人捐款总体上在每个国家的非营利收入中只占了很小的一部分(见图1.3-1)。
然而，在不同的国家，私人捐款在非营利组织融资中的比重也互不相同。我们如何解释这种差异呢？图1.3-3表明，经济发展水平是一个关键的决定因素。仔细察看数据(见图1.3-1)可以发现，虽然私人捐款的比重在发达国家一般都很小(只有两个国家例外：西班牙和美国)，但在拉美的发展中国家却要高一些，在东欧转型中国家(尤其是罗马尼亚和斯洛伐克)则更高。这是否意味着贫困国家的人民更大方呢？可能不是。即使贫困国家的人民更具有利他主义倾向，但由于收入水平太低，他们在慈善捐款前必须负担食品、住房、交通等日常必须的花费。那么，为什么发展中国家的私人捐款在非营利部门收入总额中的比重看上去比发达国家更大呢？原因在于这样一个事实：即贫困国家的政府没能在资助非营利部门方面起到巨大作用，因而人为地提升了私人捐款的相对重要性。在发达国家，政府补贴通常占非营利部门收入总额的一半以上。但在拉美国家，这个比率平均只有15%，在转型中国家只有33%。因此，这些国家不得不依靠来自私人捐款或会费和收费的收入。
但在指出这点后，还值得注意的是，在任何一个国家，私人捐款的比率都不会高出26%。平均而言，在非营利部门的收入总额中，只有10.5%是来自所有国家的私人慈善捐款。相比之下，在所有的非营利部门收入中，几乎一半(48.2%)是来自产品销售和服务，另外41.3%[29]则来自政府。先前的无数研究基本上都显示了同样的模式。 联合国的国民经济会计制度(System of National Accounts)对非营利组织所[30]下的定义是：其收入至少有一半是源自私人捐款的组织。 如果使[31]用这一定义，我们将无法在世界上找到很多非营利组织。 一旦我们将这一严格的、不切实际的定义弃之一旁，非营利组织融资的三种[32]广泛模式便油然而生。 (二)收费主导型模式
在一些国家，来自会费、收费和商业活动的收入超过了所有其他来源的非营利组织收入，构成了总收入的最大部分。这类国家往往集中在图1.3-4的左上角，也就是那些在1995年人均GDP低于1万美元的国家。它们包括拉美国家和一些转型中国家。而且，在这些事例中，正是因为国家对非营利部门的支持乏力，这一来源的相对重要性才凸显出来。图1.3-3 私人捐赠与人均GDP(1995)资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html图1.3-4 会费、服务收费与人均GDP(1995)资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html
不过也有例外。一些国家的人均GDP远高于1万美元，但来自会费和收费的收入在非营利组织总收入中所占的比率超过了50%。这样的例子包括澳大利亚、芬兰、日本和美国。美国是此类模式的典型。确实，美国拥有最高水平的私人捐款和全球最发达的私人基金会部门。然而，虽然私人捐款在美国比在其他任何国家都更重要，但它绝不是非营利部门收入的主要来源。1995年，美国非营利部门所获得的收入总额估计为5670亿美元。私人慈善捐款仅占该部门收入的12.9%。美国非营利部门最重要的收入来源是应付款、会费、服务费和商业收入。这里面包括了大学学费、医疗保健费、投资和产品销售收入等。单是这一来源就占了所有非营利部门收入的一半以上(56.6%)。政府补贴——美国非营利部门的第二大收入来源——在非[33]营利部门收入中占了其余的30.5%。 从里根时代开始，由于政府补贴可能削减，私人捐款停滞不前，美国非营利组织一直承受着持续不断的预算压力。要想找到其他收入来源，它们就必须大刀阔斧地进军商业市场。非营利组织现在从事着各种业务，从YMCA的健身中心到博物馆的礼品商店，以及大学与大公司的联盟。学者们现在都用“商业改革”这类词来描述美国非营利部门在20世纪近20年来发生的历[34]史变迁。 从1977年到1996年，美国的非营利部门收入增长了96%，比美国整体经济的增长速度(62%)快得多。来自会费和服务费的收入占了收入增长的55%，而政府资助占了另外的41%。私人捐款仅占非[35]营利部门收入总体增长的4%。 如果目前的趋势持续下去(这很有可能)，早已高度商业化的美国非营利部门可能变得更加商业化。(三)政府主导型模式
政府主导型模式在发展中和转型中国家(集中在图1.3-5的左下角)是看不见的，但在西欧和北欧国家却非常普遍。在这些国家，非营利部门最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款(见图1.3-5)。例如，在德国和法国等欧洲大国，政府分别占非营利部门收入总额的64.3%和[36]57.8%。 在西欧和北欧的小国，政府支持甚至更显著。荷兰、爱尔兰、比利时、瑞典和瑞士皆属此类。在比利时，非营利部门支出的近80%是由政府资助的。在瑞典，非营利组织的收入有2/3以上来源于[37]政府。 瑞士是地方分权的典型例子。但就非营利组织的财务而言，它却采取高度中央化的方式。有一位学者说：“瑞士的非政府组[38]织常常会几乎完全依靠政府拨款的资助。” 在许多国家，政府资金是如此重要，以至于非营利组织只有在那些可以获得这类资金的领域才能繁荣昌盛。图1.3-5 政府补贴与人均GDP(1995)资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html
在有关公民社会的文献中，常常有这样一种假设：即非营利部门和政府之间的关系与生俱来就是一种相互冲突的关系，一方有所得，另一方必有所失。如果这种观点是正确的，那么，政府就永不可能向非营利组织提供支持。但公共部门资助非营利组织是一个不可否认的事实，这意味着，政府和非营利部门的关系可以是一种合作关系。这种合作关系常常体现为公共资助/私人生产的形式：政府依赖非营利组织实际传递服务，而非营利组织依赖政府获得财务支持。在这种合作关系中，任何一方都能以己之长补他人之短。政府资助有助于非营利组织解决免费搭车者的问题，而私人生产也往往比政府生产更有效率。因此，政府干预不但不会限制公民社会的成长，实际上反而可能[39]促进其扩展。
(四)外国援助主导型模式
出于两个原因，第三世界的非营利/非政府组织［又称：南方非政府组织(Southern NGOs)］不可能从国内的收入来源(无论是政府、私人还是商业来源)获得足够的资金。正如上文所指出的，免费搭车的现象在穷国往往比在富国更加普遍。因此，让南方非政府组织主要依赖私人捐款是不切实际的。与此同时，这些国家政府的资助能力和行政管理能力往往很弱。当政府没有足够的收入维持其基本功能时，我们根本不能指望它们会大手笔地补贴非政府组织。
图1.3-6证实了如下推论：几乎所有的发展中国家和转型中国家都挤在图的左下角，这意味着，无论收入来源的结构如何，这些国家的非营利部门收入相对于GDP的总体水平比发达国家低得多。不幸的是，无法获得非洲和亚洲贫困国家的数据。否则，第三世界非营利组织融资总体上的萧条情况或许能更鲜明地体现出来。图1.3-6 非营利部门总收入与人均GDP(1995)资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html
那么，或许有人会问，我们要如何解释在大部分第三世界国家出[40]现的、萨拉门所说的“结社革命”呢？ 南方非政府组织从哪里获得它们的资金呢？没有系统的资料可以帮助我们回答这些问题。然而，无数的案例研究表明，帮助扶持南方非政府组织成长的一股关键力量一直是活跃在发达国家的大规模非营利组织网［又称：北方非政府组织(Northern NGOs)］。截至20世纪80年代初，存在着的这类组织超过了4600个，其中包括与教会有关的传教士和服务机构、长期的非营利机构、基金会、劳工和教育团体以及其他组织。仅在1990年，北方非政府组织就向南方非政府组织提供了价值72亿美元的财务援助，相当于第三世界国家从外国政府获得的官方补助的13%或南方非[41]政府组织获得的资本流入总额的2.5%。 应该指出的是，这些北方非政府组织常常由它们自己的政府进行补贴资助。例如，在1985[42]年，西德政府通过德国非政府组织发放了7%的官方发展补助。 换句话说，西方政府常常通过北方非政府组织的渠道向南方非政府组织提供资金。当然，这些政府也向南方非政府组织提供直接拨款。例如，从20世纪80年代初开始，美国国会就力图改变美国的外国援助政策。1981年，美国国会要求把对第三世界国家的12%的财务援助直接发送给当地的南方非政府组织。这个比例在1986年上升到了13.5%。诸如经济合作与发展组织(OECD)、世界银行、联合国及其机构等国[43]际组织也已并肩携手，努力培植发展中国家的非政府组织。
由于获得了来自北方非政府组织、外国政府和国际组织的更多资金，南方非政府组织已在过去20年内显著扩展。然而，这种资金流入导致这些非政府组织高度依赖外国捐款者。对东非62个非政府组织所作的一项研究发现，75%至100%的资金来自外国资金的组织有36个，50%至75%的资金来自外国资金的组织有7个。在所研究的这[44]些组织中，从外国获得的收入低于25%的组织只有18个。 第三世界其他地方的情况更加糟糕。在印度，尽管截至20世纪90年代初，非政府组织的年收入约为5.8亿美元，但其中近90%源自国外，其余[45]10%则来自政府补贴。 印度邻国斯里兰卡与它的情况如出一辙。根据埃斯特尔·詹姆士(Estelle James)的调查：“迄今为止，外国捐款[46]是最大的一个收入来源，占总收入的87%。” 南非的反种族隔离非[47]政府组织得以创建大多都是依靠外国资金。
西方捐款者还对东欧非营利部门的兴起和发展进行捐助。最有名的事例可能要属波兰的团结(Solidarity)工会。该组织在很大程度上是[48]由美国工会以及其他官方和非官方机构资助的。 事实上，团结组织只是许多主要从外国来源处获得收入的波兰非政府组织之一。如果[49]没有外国资金，波兰大量的非营利计划和项目就永不可能存在。 在这方面，波兰并不是惟一的国家。在苏联于1989年至1990年解体后，许多西方基金会和非政府组织设立了它们的办公室，帮助建立当地的非政府组织，它们甚至在东欧建立了联合协调组织。它们为该地区带来了一笔空前绝后的资金流。根据最近的一项比较研究，“东欧的许多非营利部门高度依赖外国资金”。例如：
·阿尔巴尼亚：“来自外国非政府组织的财务和技术支持是大部分阿尔巴尼亚非政府组织的支柱。”
·保加利亚：“在保加利亚市民部门的收入方面没有可靠的统计资料，但大部分资金来自外国。”
·格鲁吉亚：“如今在格鲁吉亚，非政府组织十分依赖外来资金和拨款以维持其活动。”
·摩尔多瓦：“摩尔多瓦的大部分非政府组织目前都依赖来自国际援助组织或摩尔多瓦索罗斯基金会(Soros Foundation of Moldova)等国际组织建立的基金会提供的资金。”
·罗马尼亚：“国际援助占罗马尼亚市民部门财务收入总额的52%。”
·匈牙利：“非营利部门的外国资金总体水平可能相对较低。但即使在那里，一些非营利组织的活动对外国支持的依赖程度仍令人担[50]忧。” [51]
·俄罗斯：情况与上述国家或多或少有些雷同。
尽管这些转型中国家的经济发展水平通常高于大部分第三世界国家，但私人捐款和政府财务支持仍十分有限。因此，在这些国家，外[52]国资金变成了非营利部门的主要收入来源。 三、对自主的影响
在上一节中，我们区分了非营利组织的三种融资模式：收费主导型模式、政府主导型模式和外国援助主导型模式。前两种模式在发达国家非常盛行，而后一种模式则在第三世界和转型中国家十分流行。现在的问题是，资金来源是否将影响非营利组织的行为。如果答案是肯定的，它们如何产生影响呢？(一)过分依赖收费和销售
当非营利组织主要依靠会费和服务费时，不可避免的是，营利组织和非营利组织之间的行为界限将变得模糊。这是因为，为了使收入最大化，这些组织必须聘请那些怀有金钱的而不是非营利性的动机和价值观的经理(具备奉献精神的自愿者可能不一定是有效的销售人员)。为了吸引这种以赚钱为导向的经理，它们不得不稍许改变其传统的酬金支付惯例，这可能会导致违反非营利组织的约束。而且，为了使收入最大化，非营利组织可能必须进入一些同它们的任务活动毫不相干、但可以创造为数可观的商业回报的市场。然而，这样做将遭到来自恰巧在同一市场中运营的营利公司的激烈竞争。在一个竞争日益白热化的环境中，非营利组织可能不得不修改其任务并进一步改变其操作，从而在财务上生存下来。随着非营利组织的行为与营利公司越来越相似，人们将意识到这一趋势，最终像对营利公司那样对它们怀有同样的不信任。
与此同时，在仅仅向有能力支付费用的人提供服务的地方，非营利组织的服务结构和客户重心将不可避免地发生变化。一旦非营利组织对它们自己的财务生存比对满足贫困者的需要更感兴趣，它们就很难再被称为“慈善的”了。在每个社会中都有一些穷人，他们穷得无法以市场价格购买服务。当非营利组织像营利公司那样根据市场原则运营时，谁将照顾他们呢？
总而言之，尽管商业化或许能让非营利组织克服收入短缺的问题，但它同时将对它们的行为方式施加微妙但重大的影响。如果它们的首要任务改变了，即便可以维持它们组织上的自主，非营利组织仍将面临一种身份危机。这就是为什么商业化趋势让那些对非营利组织[53]寄予厚望的人忧心忡忡的原因所在。 (二)过分依赖政府
如果非营利部门过分依赖政府资金，萨拉门正确地指出了它将面临的3个潜在危险：官僚化、仰人鼻息和失去独立。但他很快就摈除[54]了这个想法。他认为，这些危险看来并不如想象中的那么严重。 然而，最近对美国和其他地方的政府和非营利组织关系所作的调查显[55]示，这些危险是真实存在的。
官僚化 申请政府拨款和获得政府合约的程序常常极其复杂，使用政府拨款和合约的法规被频繁地修改。为了获得政府资金，非营利组织常常不得不聘请专业人员加入它们的组织。为了符合起草建议的要求、管理新的公共项目和遵守政府法规，许多非营利组织将忠心的员工安插在每个分配资金的政府机构中以确保拨款和/或合约。这耗[56]费了员工大量的时间。 “结果，许多非营利组织发展出十分复杂[57]的组织结构，在很大程度上同它们的公共资金流相平行。” 起草建议、公布报告、财务计划使得维持组织的成本大幅上升，从而喧宾夺主，削弱了本应投入这些组织首要任务的主要收入。
仰人鼻息 非营利组织对获得政府资金的极度渴望往往也令它们的任务作出妥协。当政府成为主要收入来源时，非营利组织常常被迫用尽一切手段追求可获得的政府资金，包括改变它们的基本任务和性质。例如，史密斯(Smith)和利普斯基(Lipsky)发现，许多在20世纪60年代诞生的美国激进组织已逐渐地转变成“温顺的、单一的、由公共部门支持的社会服务官僚机构——一个长年依赖政府拨款而产生的[58]变化过程”。
失去独立 当一个非营利组织依靠政府获得资金，政府又依靠该组织向公众传递服务时，一些人将此视为一种双方均受益的“合作关[59]系”， 但另一些人却将此视为一种“赞助人和客户的关系”。正如彼得·弗朗金(Peter Frumkin)所指出的：“若在政府和非营利部门之间存在一种真正的合作关系，那么，在这两部门之间就必然存在一种权[60]力的相对平衡。” 显然，政府和非营利部门之间的权力分配绝对不是平均的。当非营利组织的收入主要依赖于政府时，正是由后者来决定如何分配资金、支持哪个组织、与其签订合约的非营利组织应该提供什么服务等等。如果非营利组织必须提供政府资助的、大部分甚至完全由政府定义的服务，它们就很难真正成为政府的“合作伙伴”。更确切地说，它们应被称为政府的“代理人”。作为非营利组织的赞助人，政府可以诱使后者将其活动集中在某些与其初衷相去甚远的领域。就政府资金可以扭曲非政府组织任务的程度而言，非政府组织的自主权无疑遭到了侵犯。詹姆士从其比较研究中得出了一个正确的结[61]论：“政府法规常常跟从政府资金。” 确实，当政府资金开始占主[62]导地位时，非营利组织很难再捍卫它们的独立自主权。 (三)过分依赖外国援助
为了调查外国资金对第三世界和转型中国家本土的非政府组织可能产生什么影响，我们首先应该试着理解，为什么外国捐款者希望向这些团体提供财务支持。根据詹姆士的观点，西方政府最初的目的是获得对外国的影响力。因此，他们只拥有支持那些外国非政府组织的动机。他们相信，这在目标和方向上是富有同情心的。至于北方非政府组织，詹姆士认为，它们的经理“关注的是控制权和影响力，即他们可用来使其效用最大化的自由决策权”。“接着，他们宁愿与他们可以选择和影响的非政府机构打交道，而不愿与政府打交道，因为政府的规模、权力和垄断地位使它对来自非营利组织的压力相对免疫。因此，外国非营利组织向非政府组织而不是政府捐款……以最好地控[63]制和监管其资金的使用。”
鉴于它们的客观作用，我们可以预期，外国捐款者在很大程度上决定着哪个当地非政府组织将占主导地位。与其说他们是根据当地的需要来选择其资金的接受人，还不如说他们是根据自己的偏爱、优先选择和关注焦点来作出选择的。这个选择可能符合、也可能不符合当地社会的优先选择。
许多经验研究证实了这些推测。例如，怀着促进全球市民自由和公民社会的明确目标，美国政府援助项目在许多国家都特别专注于支持当地的“自由”和“市民”组织。不属于这些领域的组织一般没有[64]资格获得美国补助。 美国的基金会有着相似的偏好。在某些领域，易于获得的外国资金不仅会吸引新的组织创建起来，还会诱使现有的组织转入这些领域以夺取资金。一般而言，正是那些同外国捐款者交流能力最强的城市非政府组织将获得最慷慨的资助。因此，在许多第三世界国家，似乎有两种类型的非政府组织：即那些拥有大量外国资金的组织和那些资金微薄、甚至没有外国资金的组织。前一类型的组织能够生存和繁荣发展，而后一类型的组织常在成熟前就夭折或[65]仅能保持小规模。 问题是，那些获得外国资金滋养的组织并不一定符合当地人民的利益或需要。从某种意义上说，它们是人为有意的造物。更糟糕的是，一些非政府组织甚至可能退化成外国政府的代理[66]人。
对那些并非在当地社会建立起来的组织来说，从当地筹集资金并在财政上独立于外国捐款者将是它们面临的一大挑战。所以，对于外国资金的波动，它们是极端脆弱的。不幸的是，外国资金往往具有摇摆不定的特点。因此，外国资金的减少可能会摧毁其中一些组织，或[67]至少使它们陷入瘫痪。 四、总结
对公民社会组织来说，个人捐献的资金和时间可能是最好的支持来源，因为这类支持一般很少或没有附带条件。当一个组织可以从大量的个人捐款者那里得到支持时，就没有一个捐款者能威胁其独立性了。而来自大型基金会和公司的捐款就不同了。这类收入常常伴随着[68]各种附带条件。 不过，同来自商业活动、政府和外国捐款者的资金相比，私人慈善资助(包括基金会和公司的捐款)对公民社会独立性的威胁似乎要小得多。
不幸的是，我们在当今世界上已经很难找到这样一个国家：在那里，私人捐款是公民社会的主要收入来源。本文评论的这些著作表明，几乎每个国家的公民社会都主要依赖商业收益或政府资助或外国捐款。因此，公民社会面临着一个进退维谷的两难境地。一方面，私人捐款有利于维持独立性，但仅仅依靠它将阻碍公民社会的成长。另一方面，虽然通过商业活动或从政府或外国捐款者那里筹集资金更加简单，但公民社会组织常常不得不为了获得这笔收入而改变它们的任务和性质。鉴于他们的收入结构，我们或许可以总结出：没有一个国家的公民社会具备完全的独立性。而且，只要它们不能在财务上独立，[69]它们就不可能排除外来影响，自由制定活动议程。 为了确保拥有合理程度的自主，公民社会必须建立一个私人慈善捐款的殷实基础。然而，指望私人捐款成为非营利组织收入的主要源泉是不切实际的。因此，解决本文所讨论的这一两难问题的惟一可行之道就是：避免过于依赖任何一种收入来源，无论它是来自商业活动、政府还是外国捐款者。
可以肯定地说，尽管融资至关重要，但它只是公民社会面临的许多问题之一。然而有限的篇幅并不允许我彻底讨论其他方面。我强烈地建议，那些对世界各国非营利组织之历史、法律地位、规模、范围、结构和功能，以及公民社会所面临的问题与挑战有兴趣的政治学家和社会学家们，查阅本文所评论的这些书。约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划的出版物是如此信息广博、发人深省，在任何一种语言上，它们都是有关公民社会的最好的经验研究资料。
当然，揭开公民社会的神秘面纱并不是不信任公民社会。那种认[70]定公民社会已然过时的看法无疑是错误的。但公民社会绝对不是它的一些支持者希望我们相信的那种灵丹妙药。或许，只有当我们完全了解公民社会的局限性时，它才能发挥巨大的作用，为我们和我们的后代创建一个更美好的世界。(吴冠军 李涵谧 译 门洪华 校)附录
图1.3-1具有误导性，因为它忽视了各国之间非营利部门收入水平的差异。图A1使用同一组数据显示了22个国家非营利部门收入总额的相对规模。荷兰名列榜首(占GDP的14.56%)，而罗马尼亚垫底(占GDP的0.37%)。图A1 非营利部门的收入水平(1995)资料来源：约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html【注释】[1]*本文写于2002年4月。[2]① 杰西卡·马修斯.权力转移(Power Shift).外交事务(Foreign Affairs)，1997，76(1)。也可参阅李斯特·萨拉门.非营利部门的崛起(The Rise of the Nonprofit Sector).外交事务(Foreign Affairs),1994,73(4)[3]② 例如，请参阅拉里·戴蒙德(Larry Diamond).重思市民社会：走向民主整合(Rethinking Civil Society: Toward Democratic Consolidation).民主期刊(Journal of Democracy)，1994,5(3)；迈克尔·弗雷(Michael Foley)和鲍勃·爱德华(Bob Edward).市民社会的矛盾(The Paradox of Civil Society)民主期刊,1996(7)；谢里·贝尔曼(Sheri Berman).市民社会和魏玛共和国的垮台(Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic).世界政治(World Politics),1997(4)；西德尼·韦尔巴(Sidney Verba),凯·莱曼·施洛茨曼(Kay Lehman Schlozman),亨利·布拉迪(Henry E. Brady).大倾斜：美国参与机会的不平等(The Big Tilt: Participatory Inequality in Americ).美国前景展望(The American Prospect)，1997,32(5～6):74～80；大卫·里夫(David Rieff).市民社会的错误开端(The False Dawn of Civil Society)民族(The Nation),1999-02-02；托马斯·卡罗瑟斯(Thomas Carothers).再思：市民社会(Think Again: Civil Society).外交政策(Foreign Policy),1999—2000[4]参见卡罗瑟斯的《再思：市民社会》一文。[5]贝尔曼.市民社会和魏玛共和国的垮台.世界政治，1997(4)[6]一个原因可能同以下事实有关：即许多市民社会团体的内部结构并不民主，而且，即便它们的内部结构是民主的，除了其成员以外，它们也无须对任何人负责。在最近几年中，市民社会组织的责任问题已引起了人们的广泛关注。请参阅泰达·斯库克普尔(Theda Skocpol).没有成员的协会(Associations Without Members).美国前景展望(The American Prospect)，1999(7～8)； 迈克尔·爱德华(Michael Edwards),大卫·赫尔姆(David Hulme)编.非政府组织的表现和责任：超越灵丹妙药.London：Earthscan, 1995； 特莉莎·海耶斯(Treasa Hayes).非营利/自愿组织的管理、控制和责任.Aldershot：Avebury, 1996[7]李斯特·萨拉门和哈默特·安尔所写《第三世界第三部门的前景比较》(The Third World’s Third Sector in Comparative Perspective)一文。此文为1997年约翰·霍普金斯非营利部门比较研究计划的一篇工作论文。[8]对于这种“误解和困扰”，请参阅李斯特·萨拉门.美国的非营利部门：初级读本New York：The Foundation Center, 1999，第一章和第二章[9]李斯特·萨拉门和哈默特·安尔.正在崛起的非营利部门：概述.Manchester：Manchester University Press, 1996：62～63[10]马丁·雅尼克(Martin Janicke).国家失灵.University Park, PA：The Pennsylvania State University Press, 1990：31～40[11]伯顿·魏斯布罗德(Burton Weisbrod).在第三部门经济中的自愿非营利部门理论.Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-Sector Economy.见：埃德蒙·费尔普斯(Edmund S.Phelps)编.利他主义、道德和经济理论.New York：Russell Sage, 1974[12]亨利·汉斯曼(Henry Hansmann)在1980年发表的文章《非营利企业的作用》(The Role of Nonprofit Enterpris)中进一步阐述了这个主体，该文载于《耶鲁法律期刊》(Yale Law Journal)，1980,89,835～901。汉斯曼认为，当普通合约机制无法向消费者提供足够的制约生产商的手段，在此处通常会出现非营利组织。此后，他的理论一直被称为“合约失灵”理论。[13]萨拉门的自愿失灵概念比我的意义更广。请参阅他的《公共服务中的合伙人：政府与非营利组织关系的范围和理论》一文，见：波维尔(W.W.Powell)编.非营利部门：研究手册.New Haven：Yale University Press, 1987.111[14]苏珊·罗斯-埃克曼(Susan Rose-Ackerman).利他主义、意识形态上的企业家和非营利公司(Altruism, Ideological Entrepreneurs and the Nonprofit Firm).Voluntas，1997,8(2)：120～134[15]最近发生的非营利组织丑闻，可参阅约翰·霍克斯(John Hawks).为了高尚的事业：慈善机构如何成为强大的经济流氓(For A Good Cause：How Charitable Institutions Become Powerful Economic Bullies).Secaucus, NJ：A Birch Lane Press Book, 1997[16]萨拉门.公共服务中的合伙人,111[17]例如，在意大利，政府每年会把一定比例的税收收入分派给宗教团体，尤其是天主教。同样的，瑞典政府征收的教会税高达个人收入总额的1%，以支持瑞典的国家教会路德教会。最近，匈牙利效仿这两个国家，增添了一项1%法，不过形式略有不同。请参阅本文所评论的有关这三个国家的书。[18]赫曼·埃奎纳(Herman J.Aquina).政府和自愿组织之间的合作关系：荷兰社会关系的变迁(A Partnership Between Government and Voluntary Organizations：Changing Relationships in Dutch Society).见：本杰明·吉德伦(Benjamin Gidron)，拉夫·克拉姆(Ralph M.Kramer)，李斯特·萨拉门编.政府和第三部门：福利国家的新兴关系(Government and the Third Sector：Emerging Relationships in Welfare States).San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1992，57～74； 拉夫·克拉姆.政府资金在4个福利国家的自愿社会服务机构的使用(The Use of Government Funds by Voluntary Social Service Agencies in Four Welfare States).见：埃斯特勒·詹姆士(Estelle James)编.非营利部门的国际展望：比较文化和政策的研究(The Nonprofit Sector in International Perspective：Studies in Comparative Culture and Policy).New York：Oxford University Press，1989，217～244[19]有关“选择性诱因”在刺激集体行动方面的作用，请参阅曼瑟·奥尔森(Mancur Olson).集体行动逻辑：公共物品和团体理论(The Logic of Collective Action：Public Goods and the Theory of Group).Cambridge：Harvard University Press，1973， 51[20]在美国，在1991年至1993年，私人捐款占个人收入的1.7%。在加拿大和英国，这个数字低于1%。扣除给予宗教的捐款，在20世纪80年代后期，美国公民的捐款占个人收入的0.57%，相比之下，法国的这个数字为0.13%，在1991年至1992年，德国的这个数字为0.18%。1988年，政府收入总额占美国GDP的31.6%，1989年，占加拿大GDP的39.6%，占英国GDP的39.7%，占法国GDP的46.5%，占德国GDP的44.6%。请参阅罗斯·埃克曼.利他主义、
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