作者：杨永恒,陈升
出版社：清华大学出版社
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现代治理视角下的发展规划:理论、实践和前瞻试读：
前言
发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策，是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是我国政府履行经济社会管理职责的重要依据，更是全国各族人民的共同愿景。新中国成立以来，我国先后编制了十三个五年计划或规划，在规划的理念、体制、方法等方面进行了大量的创新和探索，积累了丰富的实践经验，形成了相对成熟的模式，在规划的科学化、制度化和规范化方面迈出了重要步伐。尤其是改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国规划在功能定位、规划体系、编制程序和实施机制等方面不断探索和完善。
一是规划功能定位更加清晰。自1953年我国开始制定五年计划以来，围绕规划的功能定位，我国进行了大量的实践探索和理论思考。经过60余年的发展，我国发展规划已经从早期计划经济条件下的指令性计划，逐渐演变成为市场经济条件下国家管理经济社会发展的战略性、综合性的指导性规划。尤其是“十一五”以来，“五年计划”正式更名为“五年规划”，规划内容从以经济领域为主逐渐拓展到了经济、社会、文化、环境、生态等多个重要领域，规划的空间属性也在逐渐强化，逐渐成为国民经济和社会发展在时间和空间上的一种战略布局，成为阐明国家战略意图、明确政府职责任务、引导市场主体行为的发展纲领。
二是规划体系建设更加健全。针对规划实践中各级各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等现象，我国大力推进了规划体制改革，并于2005年印发了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，提出建立“三级三类规划管理体系”，经过十多年的实践探索，逐渐形成了以国民经济和社会发展总体规划纲要为统领，专项规划、区域规划、地方规划、年度计划等为支撑的发展规划体系。2011年，国务院批准发布《全国主体功能区规划》，旨在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，为统筹各类空间性规划奠定了基础，也为加快统一规划体系、理顺规划关系提供了解决思路。
三是规划编制程序更加科学。规划编制过程是统一思想认识、凝练社会价值、形成共同目标的公共政策过程，需要科学的编制程序和广泛的社会参与。自“十五”以来，我国围绕规划编制程序开展了大量探索，加强了规划的前期研究工作，完善了规划编制的衔接协调机制，建立健全了规划编制的公众参与和专家论证制度，规范了规划的审批管理制度，逐步形成了相对成熟稳定的规划编制程序，在推进规划编制的科学化、制度化和规范化方面迈出了坚实的步伐，真正实现了“汇聚众智”“开门编规划”。
四是规划实施机制更加完善。规划的生命在于实施，规划的权威也在于实施，不能有效实施的规划不过是“空中楼阁”“镜中花水中月”。为有效发挥规划引领发展的战略导向作用，我国逐步建立了党总揽全局、人大依法监督、政府主抓落实、“群团”组织积极配合、社会力量广泛参与的规划实施组织机制；通过编制专项规划和年度计划，实现规划指标和任务在重点领域和不同年度的有效分解和落实；区分了预期性指标和约束性指标，明确了预期性指标主要依靠市场主体自主行为实现、约束性指标主要依靠公共资源来确保实现的原则，理顺了规划实施中的政府和市场关系；建立了“年度监测评估—中期评估—总结评估”的规划评估体系，实现了对规划实施情况的全程动态监测；加强了财政预算与规划实施的衔接协调，强化了规划实施的财力保障。
中国改革开放四十年的成就表明，规划是市场经济条件下正确处理政府和市场关系、发挥市场配置资源的决定性作用、更好地发挥政府作用的重要制度创新，是中国发展成功经验的重要“秘诀”，在凝聚发展共识、引领发展方向、配置公共资源、实现战略目标等方面发挥着不可替代的作用，是促进我国经济持续健康发展、推动社会全面进步的重要“秘诀”，也为全世界发展中国家走向现代化提供了中国智慧和中国方案。
但是同时也要看到，我国规划实践中仍然存在一些突出问题，比如：规划编制程序的制度安排不够规范，法律意义上的制度安排不足；规划决策的制约机制不够健全，采纳专家和公众意见还不够；规划评估的纠偏机制和问责机制还不够健全，难以对责任单位形成硬约束；等等。要破解这些难题和“瓶颈”，就需要学术界、实践界与政府部门的共同努力。
在我国发展规划领域，理论研究落后于实践的现象还比较突出，关于规划理论和实践的论著，大部分都是在探讨城市规划等物质空间形态规划，而对经济社会发展等战略性、综合性规划关注相对较少。经过长达半个世纪的实践探索，发展规划仍然缺乏理论基础、科学方法和学科共识，对我国发展规划实践的指导作用十分有限，因此开展发展规划编制方面的理论和政策研究非常紧迫。一方面，政府实践部门在发展规划编制的程序、方法等领域进行了大量的探索和实践创新，亟须理论层面的梳理、总结和提升；另一方面，我国发展规划编制实践中面临的一些突出问题和矛盾也迫切需要从理论上系统思考，从机制、体制上理顺。
本书对发展规划的理论和实践进行探讨，不仅仅局限于当前我国发展规划的内涵，更多地着眼于未来综合性规划的演变趋势。从综合性规划的视角讨论发展规划的编制，也使得西方发达国家的规划理论和实践对于我国发展规划的编制有了借鉴价值。
本书立足于我国发展规划的现状和未来，从探讨现代治理体系下的规划角色与定位入手，剖析了规划和发展规划的概念与内涵，系统梳理了国内外规划理论的历史脉络和最新成果，构建了规划编制的系统框架，重点从理论、方法和实践等角度探讨了规划编制主体、编制程序、公众参与、规划评估等核心内容，并对我国规划编制的具体实践进行了分析。最后，本书围绕我国发展规划的角色定位、规划体系、编制程序、评估实施等方面，探讨了未来的改革方向。第一篇 理论篇
世界的计划化浪潮肇始于“一战”、勃兴于“二战”之后，却于1990年前后全面解体，其中存续时间最长的苏联从1929年开始实施到1991年解体时，总共实施了12个五年计划。从1953年至今，中国已经制定和实施了12个五年计划（规划），并正在实施“十三五”规划。中国很快就要打破苏联的记录，并在可预见的未来还将长期存在下去。中国也是“五年计划（规划）”体制最成功的国家。用1978—2008年的数据来计算168个国家和地区的经济增长率，发现世界前十名的国家中，有8个采用了五年或者四年计划，其中中国是发展最快的国家（胡鞍钢，2015）。
五年规划（计划）是理解中国发展奇迹的一把钥匙，是中国政府最重要的公共政策（胡鞍钢等，2011）。那么如何理解规划，特别是规划在现代国家治理中的定位？规划有哪些基础理论，这些理论是如何演变的？我国的发展规划有哪些特征、是如何演变的？
本篇将从规划的内涵入手，分析其在现代治理中的角色定位。在理解规划与现代治理的基础上，从国际视角回顾规划的相关理论，梳理其发展演变，重点阐述理性规划理论、倡导式规划理论和协作式规划理论。最后将我国的发展规划作为落脚点，重点探讨我国发展规划内涵、特征、发展演变和规划体系。第一章规划与现代治理
变化是生活中不变的定律，那些只关注过去和现在的人注定会错失未来！——约翰•肯尼迪第一节 规划基础
规划（Planning）的范畴既涉及私人领域如个人职业生涯设计、企业战略，又涉及公共领域如经济社会、城市环境、公众健康。约翰•利维（John M.Levy）指出：“规划是一个普遍使用的术语，既有城市规划师，也有企业规划师，五角大楼还雇用了大量的军事规划师。太空飞船的发射是一项十分复杂的工程，也需要周密的规划。而那些希望给子孙留下巨大财富、同时尽可能少缴税的富人们，同样需要理(1)财规划师的服务。”本书研究的规划是指国家或地方政府编制的公共规划。一、规划定义
规划是人类认识和改变自身状况以及外部环境的重要手段，它涵盖从设定目标到寻找实现目标的方法和手段的整个过程。在人类的发展进程中，人们不断通过有意识的规划改造人与自然的关系，改善自身的生活状况和环境。虽然人类拥有高等智慧，并且不断通过有意识的规划改造人与自然的关系、改善自身的生活状况和环境，但是，人类历史上的许多规划却经常事与愿违。人类对规划内涵和方法的探讨也在不断地“试错”中逐渐形成和完善。可以认为，人类的发展史就是规划的历史。
近两个世纪以来，关于规划理论的探讨得到了迅猛发展，尤其是(2)第二次世界大战以来，规划研究文献达到了顶峰，产生了多种有关规划的概念和解释，形成一个错综复杂的整体。
沃特斯顿（Albert Waterston）认为，规划本质上是选择最佳方(3)案以达到特定目标的一种有组织的、有意识的、持续的努力。换句话说，规划就是在分析现状和环境的基础上，运用人类的理性知识支持决策制定，寻求解决问题的最佳途径，以指引人类的行动。通俗地讲，规划就是如何利用最少的资源实现未来给定的目标，或者利用给定的资源达到未来最优的目标，归根结底就是优化。
一些学者从过程论的角度讨论了规划的内涵。拉比诺维茨（Francine F.Rabinovitz）认为，规划是一个战略选择过程，反映了决(4)策者或规划制定者对未来的预期以及处理非预期情况的方式。谢弗（Bernard Schaffer）认为，规划是一种决策制定过程，它是根据事实、(5)资料和预期优化决策的过程。利维（John M.Levy）认为，规划是一项有意识的系统分析过程，通过对问题的系统思考提高决策的质量。(6)
还有一些学者从方案的角度对规划进行了定义。丘奇曼（Charles W.Churchman）认为，规划是人们对于未来的设想以及为(7)实现这些设想拟采取的行动方案。因此，规划是未来拟采取的一系(8)列行动的指南，并通过最佳的行动和手段达到预期的目标。
公共领域的规划是一个涵盖政治、经济、社会、区域、城市空间、环境和生态等诸多范畴的术语。各个范畴对于规划内涵均有自己的说法，在某种程度上甚至还存在混淆，从而使得规划的定义和内涵更难形成一个统一的口径。
弗里德曼（John Friedmann）认为，公共领域的规划就是运用科(9)学技术知识支撑未来的行动，其作用在于引导社会发展和转变。梅耶（Robert R.Mayer）指出，规划是政府、公共组织和社会团体为完成未来特定的任务，在资料收集和分析的基础上，识别最佳行动方案，拟定执行程序，并针对未来可能出现的意外状况提出预防和应对策
(10)略。
国内有一些学者也从不同视角对规划做出了定义。孙施文认为：“规划作为人类的一项社会行动，是人类有目的地改造和利用自然与创建人类环境的具体行动，具有鲜明的社会目标导引和参与者本身的(11)社会特征。”叶敬忠从资源效率的角度对规划进行了定义，他认为：“规划是一个不断选择和决策的过程，它旨在利用有限的资源来完成(12)未来特定时间内的特定目标。”
由此可见，每个领域和学者都试图按照自己的理解对规划进行重新诠释。规划定义的多元性在一定程度上也引起了混乱。维达夫斯基（Aaron Wildavsky）曾经批评道：“如果什么都是规划，那么规划就(13)什么也不是。”
为了更好地理解规划，一些规划行业协会和组织从实用的角度对规划的内涵做出了界定。
规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以适应社会与经济的需要（美国国家资源委员会，NRC）。
规划是影响社区、城市、乡村和大都市地区乃至整个国家和世界的一种系统性、创造性的手段（美国规划院校联合会，ACSP）。
规划是通过创造更舒适、和谐、健康、有效的居住环境来提高社区居民的福利水平（美国规划师协会，APA）。
规划是促进和管理空间变化的一种手段，也是环境保护和文化遗产保护的一种手段，其核心任务是通过规划行为使整个社会受益，并且实现经济、社会、环境等方面的目标（欧洲规划院校联合会，AESOP）。
规划是以实现城市政策为目标，为达成、实现、运营城市功能，对城市结构、规模、形态、系统进行规划、设计的技术（日本都市计划教育研究会）。二、规划的多元学科实质
对于规划的定义和内涵，理论界和实践界进行了大量的探索，从不同角度和侧面进行了界定。事实上，规划是一门跨学科的、综合性的交叉领域，涉及管理学、政治学、战略管理、决策科学和公共政策等学科领域，理解规划的实质，必须从相关的学科领域把握。（一）规划是管理中的重要环节
德鲁克（Peter Drucker）认为，管理是为组织提供指引和领导，并有效利用组织资源完成目标的活动。管理就是通过对组织资源的计(14)划、组织、领导、协调和控制，以有效的方式实现组织目标的过程，如图1-1所示。在管理中，规划或者计划是对组织目标的设定以及行动方案的选择，在管理中起极其重要的引领作用。图1-1 管理的核心要素资料来源：理查德•L．达夫特．管理学．韩经纶，韦福祥，译．5版．北京：机械工业出版社，2003．（二）规划是一种战略
在中国，战略一词历史久远，战指战争，略指谋略。战略即战争谋略，是对战争的大计谋，是对战争中整体性、长期性、基本性问题的计谋。计谋有大有小，小计谋是战术，大计谋是战略。在现代，战略一词被引申至政治和经济领域，其含义演变为泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策，是为实现某种目标（如政治、军事、经济或国家利益方面的目标）而制订的大规模、全方位的长期行动计划。
迈克尔•波特（Michael Porter）认为，战略的内涵包括：①创造一种独特、有利的定位；②在竞争中做出取舍，其实质就是选择不做(15)哪些事情；③在各项行动之间建立一种匹配。
战略管理就是为实现组织目标、协调组织与外部环境，而在战略制定与实施过程中的一系列决策和行动的综合。规划涉及未来的发展定位和路径选择，具有战略属性，是战略管理的重要手段。（三）规划意味着决策
实现未来的发展目标往往存在多种可能的方案和途径。规划中会面临各种目标和方案的选择，决策在规划中有十分重要的地位。规划需要在预测的基础上，谋划若干可能的情景和方案（Scenarios），在对各种备选方案进行系统、综合评估的基础上选择最佳方案，以尽可能低的代价实现未来的目标。
决策理论学派是第二次世界大战之后发展起来的一门新兴的管理学派，核心是研究决策者如何在不同决策情景下进行理性的决策。一个典型的决策就是决策者如何在两个或两个以上相互排斥的方案中进行选择。理性决策是基于理性思考和分析的决策，其依据来自实践经验、统计资料和科学论证。
在现实中，根据决策的复杂性和不确定性，可以将决策情景分为确定性决策、风险性决策、非确定性决策、模糊性决策（见专栏1-1）。理性决策的目的是在尽可能回避风险的前提下实现收益最大化。因此，理性决策所带来的并不一定是最好的结果，理性决策与结果的好坏并无必然联系。换句话说，最理性的决策未必会导致最好的结果，最好的结果也不一定来自最理性的决策。专栏1-1 决策情景现实中的决策情景大致可以分为如下四类：（1）确定性决策，每一个备选方案只有一种结果，比较其结果的优劣就可做出决策。（2）风险性决策，每一个备选方案均可能出现多种结果，但各种结果出现的可能性是已知的。（3）非确定性决策，每一个备选方案均可能出现多种结果，并且各种结果出现的可能性是未知的。（4）模糊性决策，每一个备选方案可能出现的结果均是未知的。（四）规划是政府管理社会和经济的公共政策(16)
公共政策就是政府选择做和不做的事情，是一系列具有目标、(17)价值和实践的计划，旨在解决公共问题（真实或想象）的一系列政(18)府行动或决定。公共政策的特点在于：①是公共管理的重要工具；②由政府或社会权威机构负责制定；③要形成一致的公共目标；④旨在解决公共问题、协调与引导各种利益相关主体的行为；⑤通常表现为行为准则、决策指南、发展策略、行动计划等。
规划具备公共政策的所有属性，因此可以看作一种公共政策。鉴于规划的未来导向性，规划可以看作一种前瞻性、导向性的战略性公共政策。在我国，《城市规划编制办法》（2006年4月施行）就城市规划的属性指出：“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之(19)一。”《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）也明确指出，国民经济与社会发展规划是“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的(20)重要依据。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也指出，国民经济与社会发展规划是“主要阐明国家战略意图，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据，是全国各族人民的共同(21)愿景”。三、规划的应用领域
随着规划的演进和发展，公共部门的规划涉及的领域越来越多，发展越来越多元，分工越来越专业，从早期的物质空间规划如城市规划、土地利用规划，到后来的经济社会发展规划等。根据不同的划分标准，规划可以分为不同的类别。
阿奇布基（Franco Archibugi）根据规划的应用领域，将规划分为五种主要类型，即物质空间规划（Physical Planning）、宏观经济规划（Macroeconomic Planning）、社会规划（Social Planning）、发展规划（Development Planning）和运作规划（Operational (22)Planning）。（一）物质空间规划
物质空间规划是相对较早的规划领域，主要包括城市规划（Urban Planning）和土地利用规划（Territorial Planning）。最初的物质空间规划主要在城市区域，随着时间的推移，逐步扩展到非城市地区，把周围城镇和农村的发展也包含进来，作为一个整体考虑。在我国，《城乡规划法》（2008）取代《城市规划法》（1990），也反映了物质空间规划从城市区域向农村的延伸。近年来，随着生态环境问题日益受到关注，物质空间规划逐渐将环境（指物理环境）纳入规划范畴，从而产生了通常所说的环境规划。
目前，物质空间规划领域相对成熟，规划理论的产生和发展也主(23)要是在物质空间规划领域。在其他规划领域，虽然正在形成自己的规划理论，但相对比较薄弱，而且很多理论都是借鉴物质空间规划理论，尤其是涉及规划编制的理论和方法。（二）宏观经济规划
宏观经济规划是另一个起重要作用并扮演经典角色的规划领域，主要是由国家政府机构负责编制，服务于政府管理和调控经济。宏观经济规划最早出现在第一次世界大战期间，主要是为了管理和有效配置非常稀缺的战略资源。在苏联和中国，宏观经济规划具有十分重要的地位，对于推动经济、社会、科技等的发展起到了非常重要的作用。苏联的宏观经济规划是建立在生产资料（乃至土地）的集体所有制基础上的，这也是西方国家反对引入宏观经济规划的主要理由。宏观经(24)济规划被认为是特定政治体制下的经济体制。“二战”后，面对物资和资源的紧缺，多个国家开始探索性地引入中央计划体系，对经济进行政府干预，以更加理性地管理资本和市场。法国和日本最早引入宏观经济规划，法国成立国家计划委员会（Commissariatau Plan），日本则成立经济企划厅。法国和日本声称自己的经济规划是指导性规划，与苏联的指令性计划不同。随后，荷兰、挪威、比利时、英国、意大利和丹麦等国家也纷纷效仿，所有这些国家都声明自己是在尝试指导性规划，而不是社会主义经济制度的指令式规划。当然，这些国家的指导性规划在实施中也受到市场经济文化中自由思想的挑战。
20世纪30年代、美国开始尝试指导性规划、并于1934年成立了国家规划委员会（National Planning Board）。指导性经济规划在美国很多经济衰退的地区依然取得了成效、其经验逐步扩展到州和联邦、推动了联邦的计划项目预算制（Planning-Programming-Budgeting (25)System、PPBS）的实施。
宏观经济规划的理论基础主要是一般均衡理论和凯恩斯理论等宏观经济理论，将经济社会现象量化成一系列需要管理的系统变量，如收入分配、就业、生产率、外贸、公共债务、消费、投资。以廷伯根（Jan Tinbergen）为代表的宏观经济政策学派还进一步发展了经济政(26)策中的规划编制程序和定量理论。（三）社会规划
社会规划作为一个规划领域，涵盖众多的子领域，如教育、卫生、社会融合、工作条件、妇女、儿童、老年人、犯罪等。这些子领域虽然都属于社会发展范畴，但是由于内涵上存在极大差异，难以有效地归为一个有机整体。社会规划最初产生于地方和社区层面，基本理念是倡导地方主义，反对中央集权，鼓励基层志愿行动和参与。
在规划领域中，社会规划是存在争议和阻碍最小的领域，这是因为它的碎片化和相对非系统化特点，使它远离了研究和理性模式。这也使得社会规划相比其他严格定义的规划领域显得更加空洞。在“福利国家”，社会领域的公共开支庞大，社会规划得到了最为广泛和有力的支持。
在规划的历史上，社会规划的出现意义十分重大。它回避了经济学方法中片面的有限理性，强调规划过程中的多方参与及有效沟通协商；它强调了规划结果的评估理念，促进了规划项目的合理化配置，推动了规划评估在其他规划领域的应用。社会规划将规划的重点从经济问题延伸到社会文化问题，事实上开启了发展规划概念的大门。（四）发展规划
顾名思义，发展规划就是促进发展的规划，主要存在于发展中国家，在发达国家也有所应用。发展规划主要有两种类型，一种是发展区域（国家或地区）的规划，另一种是关于发达国家和发展中国家的发展关系的规划。目前，联合国、世界银行及其他国际组织十分关注这两种类型的规划，并且投入了大量的精力。
发展规划是一个多学科交叉的领域，包括宏观经济规划、社会规划乃至物质空间规划的内容。规划实施的评价也不仅仅看产出绩效，还要看地域本身的发展基础和环境。对于发展中国家而言，发展规划(27)的目的在于管理发展，而发展本身会受政治不稳定性的影响。这些不稳定性有些来自政治和经济上的不独立，有些来自无法形成一个多民族的统一国家，有些是因为保守文化导致难以适应新的、动态的外部环境。发展中国家普遍存在利益固化，缺乏多元的自我经济调节机制，难以引入理性的方法和工具。发展中国家缺乏成熟的统计资料和技术，也给发展规划的编制增添了制度上的障碍。（五）运作规划
运作规划起源于管理学，既包括单个项目的运作规划（微观运作规划），也包括整个管理部门或公共支出的规划（宏观运作规划）。这两个领域的运作规划都是基于价值评估、决策科学和规划科学等形成的，借鉴了应用数学（矩阵分析、因子分析、多标准分析、博弈论等）以及规划科学（线性规划、非线性规划、二次规划、动态规划等）等跨学科的分析和评估工具，集成了经济学和管理科学的方法，包括系统工程、运筹学、人类行为学、管理科学等。运作规划可以是宏观经济规划、社会规划和发展规划等在具体项目上或具体领域的落实。
在运作规划的评估中，无论是微观层面还是宏观层面，通常有两个基本的评估方法：第一个是内部评估，从成本和收益的角度，评估成本和效益的对比关系，力求实现项目的成本最小化和收益最大化；第二个是外部评价方法，即考虑项目与周围环境的关系，比如与其他项目的兼容性、对于整体系统的积极或消极影响、对自然环境和社会环境的影响、与整体目标的协调一致性等。按照绩效评估的思想，第一种方法是衡量项目的效率；第二种方法是衡量项目的效益。第二节 现代治理中的政府职能
国家治理体系的形成过程也是一个如何认识和处理政府与市场、社会关系的过程。随着现代国家治理体系的不断演进，政府、市场与社会之间的界限更加清晰，定位更加明确。一、现代治理中的政府、市场和社会（一）市场失灵
完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式。但在现实经济中，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，难以在现实中全部满足，这时候就会出现市场失灵。市场失灵是指依靠市场机制自发运作不能实现资源的最优配置。一般认为，导致市场失灵的原因包括公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称性等因素。1．公共物品
自萨缪尔森（Paul A Samuelson）描述了公共物品的一般理论之后，学者们不断发展公共物品的概念和理论，以此作为划清政府和市场界限的理论依据。公共物品与私人物品是两个相对应的概念。相对于私人物品而言，公共物品具有非排他性（Non-excludability）和非竞争性（Non-rivalness）。
公共物品的非排他性是指该产品的消费不能被某人专有，若要限制其他人消费这种产品，无论从技术上还是从制度上，都是不可能的或者代价（成本）太大。也就是说，一个人不管是否付费，都会消费而且必须消费这种产品。例如，国防就是典型的公共物品，在一国范围内要排除该国居住的某个人享受国防保护带来的好处是极其困难的，而且该人不享受这种产品也是不可能的。
公共物品的非竞争性是指在生产水平既定的情况下，一个人的消费不会减少其他人的消费数量，或者说许多人可以同时消费这种产品。例如，国防这种公共物品在保护你的生命财产安全的同时，不会减少对其他人的保护程度。
根据排他性和竞争性属性程度，可以将产品分为四类：①纯公共物品——排他性和竞争性都很低的产品，如国防、义务教育、公共卫生、公共文化、环境保护等；②俱乐部产品——具有排他性但消费上具有非竞争性，存在“拥挤临界点”，如高速公路、高等教育、城市公共服务等；③紧缺资源——消费上具有竞争性，但无法有效地排他，如公共渔场、林地等；④私人产品——消费上具有竞争性，而且也能有效排他，如目前市场上的绝大多数产品。
由于俱乐部产品和紧缺资源在公共物品和私人产品之间，而且具有上述两种特征之一，因此又称为准（半）公共物品。公共物品包括纯公共物品和准公共物品，均能在一定程度和范围内满足社会公共需要，具有正外部性。
公共物品的非排他性决定了提供者不可能向消费者收取费用，消费者也不愿为此支付费用。公共物品在任何情况下都可以免费消费，产生“免费搭车”问题。如果利用市场机制排斥人们享受公共物品，那么资源配置效率是极低的。公共物品的非竞争性表明，多一人消费并不增加供给成本。也就是说，允许更多的人消费公共物品的边际成本为零。以国防为例，它带给人民安全，公民甲享用国家安全时不会影响公民乙的享用，并且人们也无须花钱就能享用这种安全。再比如，市民不缴纳治安费，仍能享受城市的治安服务。
公共物品的这些特性决定它对私人部门无法产生激励，也无法由私人部门通过市场提供。私营部门无法从公共物品中获得足够的回报，提供公共物品的激励极为有限。如果由私人部门通过市场提供公共物品，会造成公共物品供给的严重短缺。除非政府用税收、补贴等手段鼓励私人投资，否则企业不愿意介入。2．外部性
市场交易行为是以互惠为基础的。当人们从事市场交易活动时，可能会对其他人产生一些额外的、溢出的影响，这就叫作外部性。这些影响可能是有益的，被称为正外部性；也可能是有害的，即负外部性。无论是正外部性还是负外部性，都是交易关系之外对他人的影响，不属于交易关系。
例如，建在河边的工厂排出的废水污染了河流，对他人生产生活以及健康造成损害。工厂排废水是为了生产产品赚钱，工厂同购买其产品的客户之间是市场交换关系，但工厂由此造成的对他人的损害却可能无须向他人支付任何赔偿费，这种影响就是工厂生产的负外部性。如果上游的工厂采用污染治理手段，解决废水排放问题，就给下游的城市和居民带来了干净的水源，这种影响对他人是有益的，就是一种正外部性。
通过以上的例子得知，外部性是通过非市场机制（非价格）影响他人的利益，市场机制在这种情况下往往是失灵的。3．自然垄断
竞争是市场机制发挥作用的重要途径，只有完全竞争市场机制下的资源配置才是最有效率的。但是对于某些进入成本高、产品替代性差的领域，由单个企业大规模生产经营比多个企业同时生产经营更有效率，这就是自然垄断。自然垄断的领域往往都是关系国计民生的基础性领域，比如自来水、电力、电信、邮政、铁路等。通过垄断方式提供有助于统一技术规范、实现规模经济。由于存在资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，提供单一产品和服务的企业或联合起来提供多数产品和服务，从而形成一家公司（垄断）或极少数企业（寡头垄断）。对于政府监管部门而言，在这些领域中管理垄断可能比管理竞争更为有效。
但是，对市场某种程度的（如寡头）和完全的垄断可能导致竞争不足，使资源配置缺乏效率，导致市场机制难以发挥作用。垄断企业也可以凭借自身垄断地位拥有极大的定价权，进而损害消费者的利益。对这种情况的纠正需要依靠政府的力量。4．信息不对称性
信息不对称是指交易双方拥有的信息不同，信息在买卖双方之间分布不对称。掌握信息比较充分的一方，往往在交易中处于比较有利的地位，而信息贫乏的一方则处于比较不利的地位。简言之，在市场交易中，由于各类人员对有关信息的了解是有差异的，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成信息不对称。
一般而言，卖家比买家拥有更多关于交易物品的信息，如二手车的买卖，卖主对二手车的情况比买方更了解；高度专业化的服务如医疗服务等，医生和病人之间往往也存在严重的信息不对称。反例也存在，如医疗保险，买方通常对承保人的健康状况拥有更多信息。在市场交易中，不对称信息导致买卖双方对交易本身的认知能力不同，一方处于弱势地位，会引起逆向选择、道德风险、委托—代理等问题，最终导致资源配置不当、损失市场效率，市场机制不能很好地发挥作用。（二）政府干预与政府失灵1．政府干预可以解决市场失灵
公共物品和私人物品的区分也相应地划分了政府和市场的边界。市场机制在提供公共物品或服务方面存在明显的“失灵”现象，政府应当在提供这类产品上发挥主要作用，否则就会出现供给不足的问题。解决市场机制在公共物品提供方面失灵的办法就是让政府参与资源配置，对资源配置进行调控。专栏1-2 政府在各种产品提供中的角色（1）负责纯公共产品的提供。面向全社会提供普遍服务，保障人民生存和发展的最基本权利，具有较强的公益属性，能实现社会公共需要和国家长远利益，个人消费不具有排他性和竞争性，如国防、公共安全、义务教育、基础科研、社科研究、地震气象预报、公共图书馆、文物保护、博物馆、群艺馆、国家新闻社、电台、电视台、疾病预防控制、环境保护、水土保持、野生动物保护、基础测绘、公益地勘、水文监测、河道维护等。由于这类公益服务具有非排他性和非竞争性，市场不能很好地配置资源。良好的制度环境也是一种公共产品，提供制度性公共产品也是政府的责任。（2）补贴具有拥挤资源属性的准公共产品。面向社会部分群体提供特殊服务，具有一定的公益属性，能够实现一定公共需要和公共利益，给社会带来外部正效应，其产品和服务也能实现私人目标。但由于服务资源有限，个人消费具有一定的竞争性，如高等教育机构、非营利性医疗机构等。对于具有拥挤资源属性的准公共产品，可采用政府补贴或消费者付费的方式提供。（3）引导和支持具有俱乐部产品属性的准公共产品。俱乐部产品是面向特定区域和特定团体的个人，具有一定的排他性。但在符合条件的群体中，服务不具有排他性和竞争性。地域性公共服务如城市防火、防灾、绿化等，团体性公共服务如残疾人服务等。对于地域性俱乐部属性的服务，地方政府应该承担提供职责；对于团体性俱乐部属性的服务，可采用政府引导、非政府组织生产的方式提供。（4）监管私人产品的提供。在私人产品领域，应充分发挥市场配置资源的作用。但由于产品本身存在的外部性、自然垄断和信息不对称性特点，产生市场失灵。政府应根据产品的外部性、自然垄断和信息不对称等可能导致市场失灵的因素，对私人产品的提供进行监管和干预，以保证市场的公平公正。
政府通过收支活动以及相关政策的制定、调整和实施，对社会现有人力、物力、财力等资源的流向与结构进行适度引导，运用政策信号，使资源在公共部门与私人部门之间进行合理配置，保证公共物品的有效供给。政府可以直接提供公共物品，也可以通过税收、补贴以及其他手段鼓励企业生产（补贴生产）。例如，政府可以通过财政投资直接增加公共物品供给量，投资兴建国防和重大基础设施等。2．政府失灵
政府干预有助于解决市场失灵，但是政府干预手段如税收、补贴、价格管制等同样会带来公共资源的无效配置，导致公共物品供给的高(28)(29)成本、低效率、不公平和寻租等问题，即所谓政府失灵。在公共物品提供中，资源配置的非公开、非公平和非公正行为导致公共物品供给的不均衡，尤其是对于那些在公共资源配置中缺乏表达的弱势群体，可能会出现公共物品供给不足的现象，即所谓的政府缺位，导致政府形象与信誉丧失。(30)
政府失灵的类型通常与政府的行政制度相关。例如，直接民主产生的投票悖论，导致难以形成集体偏好，也容易产生程序性操控；代议制所确定的利益表达综合机制，难以有效揭示个人偏好，同时也容易导致监督成本过高、选择性重视等问题；官僚科层制使得委托人和代理人之间的利益不一致和信息不对称更加突出；分权制导致权威分离、政策执行走样、公共物品分布不均衡。
凯恩斯经济学中隐含政府是“道德人”假设，即政府永远是大公无私的，市场失灵时，政府代表公众利益恢复市场功能，使社会福利最大化。但是，假定政治家和官员是毫无私利的社会利益代表这本身也是靠不住的，政治家和官员本身也存在道德风险。如同消费者和生产者追求自身利益最大化一样，政府部门及官员也是追求自身利益最大化的经济人。例如，获取更大的权力和更高的威望，争取本部门预算和规模的最大化，减轻工作负担，获得更多的报酬，争取更长的任期，等等。
委托代理理论假定选民以投票的形式参与政治决策过程，强调选民对政府行为制约的必要性与制约的方法。政府的公共政策虽然不是由全体公民直接投票选择的，但是由民众选出的代表投票决定的。这些代表为了能再次当选，在很大程度上会受选民意愿的约束。在现实生活中，选民的“搭便车”行为会导致公共政策偏离社会利益；民众的“搭便车”行为和利益集团的操纵会使公共政策偏离社会利益，导致政府失灵。
民众与政府的多重委托代理关系也会导致制约失效。一是公民及其代理机构（立法机关）作为委托人，与作为公民及其代理机构的代理人的政府行政系统之间形成委托代理关系；二是政府行政系统作为委托人与具体的各级政府组织作为代理人之间的委托代理关系；三是具体的各级政府组织作为委托人与政府组织工作人员作为代理人的委托代理关系。根据组织管理的权责对等原则，立宪性制度一般同时规定对政府权力的限制，各级政府（代理人）都是以维护公共利益即民众的利益（委托人的利益）为目标，但是多重委托代理的缺点造成对代理人制约失效。其原因在于：①政府作为公共物品唯一的提供者处于垄断地位，缺乏竞争压力，民众对公共政策制定、执行无决定权；②委托代理模式的民意传递，经过代理人的过滤会发生民意损失，因为代理人的价值取向、偏好与民意可能存在偏差；③在代理活动中所有代理人都寻求最有利于自己的行为方式和规则，如故意把决策程序复杂化，模糊和减轻责任，降低职业风险；④有理性、不知情的选民对特殊利益没有制约。对代理人监督乏力和成本过高，加上监督信息的不对称，使民众难以获取政府及官员真实的信息，选民对政府及官员的监督是无效的。这些因素使得委托人与代理人之间缺乏有效的、良性的互动，使监督流于形式，导致政府失灵。
政府失灵是由政府干预而引发的一系列非效率性资源分配的公共状态，其作用往往会恶化市场失灵的结果。在许多情况下，政府失灵往往与市场失灵相互发生作用，形成一种“被动政府失灵”（Passive Government Failure）现象。在私人物品提供中，对市场的不当干预导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱。例如，地方政府对光伏产业的保护，导致产能严重过剩。又如，北京实施了机动车尾号限行措施，迫使很多有车家庭不得不购买第二辆车，事实上增加了机动车的无效需求；再加上后期实施的机动车限购措施，通过摇号手段干预市场，使得很多“刚需”家庭难以有效满足，而很多“非刚需”家庭担心未来买不到车，而不得不提前参与摇号购车。如今，许多大城市的街道成了停车场，到处乱停不仅影响了市容市貌，也加剧了城市拥堵。这就是典型的对市场的不当干预，最终扭曲市场信号。事实上，政府不应该仅仅从准入的角度考虑，而更应从监管的角度出发，加大对道路违法行为的查处力度，尤其是加大对乱停车、违法占道停车的惩处力度，使那些没有停车位的家庭没法购车，最终达到控制车辆增长的目的。（三）社会参与
市场失灵和政府失灵的存在，为社会力量或第三部门参与公共物品供给提供了理论依据。社会力量或第三部门是独立于政府体系之外、具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织。这类组织独立于政府机关及其附属机构之外，不是由政府出资成立，不具有自上而下的官僚体制，不具备排他性的垄断权力。
社会组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非营利性、公益性、志愿性三个方面的基本属性。非营利性强调这些组织不是营利性的企业，不以营利为目的，不具有利润分红等营利机制，组织资产不得以任何形式为私人占有；公益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会，它们往往以各种形式吸纳社会公益捐赠资源，对公信力等社会资本有更强的依赖性，提供的是社会需要的各种形式的公共产品或服务，并形成一定的公共空间；志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系，而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的博爱精神，各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。
随着公共选择理论的形成和发展，西方发达国家的治理体制与机制创新得到了进一步发展。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆等提出了(31)以多样化的公共物品提供方式取代政府单一提供方式，并强调非政府组织（社会力量或第三部门）在公共物品供给中的重要作用，以弥补市场失灵和政府失灵带来的公共服务供给真空，尤其是面向特殊群体或者针对特定的公共物品类别（如俱乐部产品）。
因此，一个良性的现代治理体系应该是政府、市场和社会的积极有效互动。现代治理体系应构建新型的政府、市场和社会关系，促进政府、市场和社会的积极有效互动，发挥好市场在配置资源尤其是私人资源中的决定性作用，政府在配置公共资源中的主导性作用，以及发挥社会在资源配置中填补市场失灵和政府失灵真空的补充性作用。正如党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，现代国家治理体系要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；十九大报告进一步重申“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。二、现代治理体系中的政府职能
从公共经济学的角度来说，治理的兴起与市场失灵和政府失灵密切相关——单纯的市场模式和政府模式都不能保证社会资源配置的有效性。随着公共物品概念与理论的不断发展演变，政府与市场、社会之间的关系与界限也逐渐明晰，形成政府、市场和社会积极有效互动的现代治理体系。治理理论根植于西方社会文化的平等、自由和权利观念之中，尝试提出一种在政府“掌舵”下社会组织和群体相互合(32)(33)作、共同管理的第三条道路。
治理问题引起关注并迅速在全球蔓延，也得益于国际组织的推动。冷战结束后，世界银行等国际组织积极开展对第三世界国家的援助，推进市场化进程，然而结果并不理想。1989年，世界银行在针对非洲受援国的研究报告中使用了“治理危机”（Crisis in Governance）的概念，将援助结果不理想归结为受援国治理水平欠佳，导致法治缺失、腐败盛行和问责失效，随后开始加大贷款投入用于改善受援国的国家治理能力，提升这些国家的法律环境和治理水平。（一）从“管治”到“治理”
治理英文为Governance，原意为控制、引导和操纵，长期以来与管治（Govern）一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相(34)关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来，在西方社会科学领域，治理被赋予崭新的含义，与强调以政府为主体进行单向威权式管治的“统治”渐行渐远。治理作为公共事务的管理活动，应该对公共利益负责，并需要相应的权威和权力，这是它与统治相同之处。但它们之间也存在明显的区别：
首先，两者所需的权威的来源主体不同。治理所需要的权威并不一定来自政府；而统治的权威则必定是政府，这是治理与统治最基本的、最本质的区别。统治的主体一定是公共机构，而治理的主体却是多元的。治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。
其次，管理过程中权力运行的方向不一样。统治的权力运行方向总是自上而下的，对公共事务实行单一方向的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其权力方向是多元的、相互的，而不是单一和自上而下的。(35)
全球治理委员会（The Commission on Global Governance）认为、治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的各种方式的总和、是调和各种不同的或冲突的利益并且采取一致行动的持续过程、既包括迫使人们服从的正式制度和规则、也包括各种普遍遵守的非正式制度。治理有四个特征：①治理不是一整套规则、也不是一种活动、而是一个过程；②治理过程的基础不是控制、而是协调；③治理不仅涉及公共部门、也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度、而是持续的互动。（二）现代治理的特征
在现代社会中，治理指的是政府、市场或社会组织，通过法律、规范、权力或语言，对家庭、部落、正式/非正式组织、疆土实施的
(36)管治，涉及利益相关者在集体性事务中的互动和决策过程，形成维(37)护社会秩序的规范和制度。国家治理则是对国家公共事务的治理，是各种公共的或私人的机构和个人管理国家共同事务的各种方式的总(38)和，是调和各种利益关系并且采取一致行动的持续过程，反映了公(39)共机构履行公共事务和管理公共资源的水平。从治理的要素和内容来看，国家治理强调两个关键内容：①在公共物品提供过程中，政府能有效地对回应公民需求；②从制度安排和政策过程的角度，激励机(40)制的安排能把对公民的回应性要求转化为公共部门的自觉性行动。一个良好的现代治理体系应该具有以下特征：（1）去中心化。治理意味着国家（政府）与社会关系的调整。在调整中，国家（政府）之外的力量被更多地强调，政府的中心地位在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代。在治理理念中，国家权威和政府在公共行政中的核心地位被动摇，国家和政府不再是唯一权威，呈现向地方、向社会分权的发展趋势，各种公共的、私人的机构在公众认可的基础上都可以成为公共事务和社会事务的权力中心。（2）治理主体的多元化。治理理论主张，政府之外的治理主体需要参与公共事务的治理，政府不再是公共管理和公共服务单一提供者，政府及其他各种公共机构和私人组织、非营利组织、行业协会和社会公众等都可成为治理主体。在治理框架下，国家（政府）与社会（公民）双方的角色都发生了变化，政府成为公共事务治理的推动者和促进者，政府的能力主要体现在整合、调控和服务上；社会（公民）不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务管理者和社会政策执行者。（3）广泛的参与和合作。公共治理不是自上而下依靠政府的政治权威对公共事物进行单一化管理，而是更多地寻求参与合作，“治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作”。它十分注重公共事物治理过程中的利益相关人、专家学者以及关心公共事物的组织和个人的参与，提倡建立在市场原则、公共利益之上伙伴关系式的合作。（4）以实现公共利益为宗旨，以信任互利为基础，以对话协商、合作协调为互动形式。要想实现治理“公共利益最大化”的善治境界以及和谐的社会状态，离不开政府、市场和社会等多元治理主体之间平等的对话和协商。（三）现代治理下的政府职能
政府职能也叫行政职能，是指行政主体依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，它体现公共行政活动的基本内容和方向。界定现代政府的职能，主要考虑公平因素以及在效率方面可能带来市场失灵的四种因素，即公共物品、外部(41)性、自然垄断和信息不对称。市场没有能力实现公平是众所周知的。只有当市场失灵、不能在公平和效率方面产生满意的结果时，政府干预服务提供才有合理依据。因此，现代社会中政府的作用主要分为两类：①解决市场失灵问题，如提供纯公共物品、解决外部性效应（尤其是抑制负外部性，如环境）、规范垄断企业（加强规制）、克服信息不对称（加强监管）；②促进社会公平，如保护穷人、消除疾病、提供社会保险等。
在政府与市场、社会关系不断变化的背景下，传统国家统治和管理向现代国家治理转型，现代治理体系的构建指引政府职能变迁的方向。将政府职能置于现代治理体系的宏观架构之中，实现政府与其他治理主体共同对公共事务的治理，则要求政府职能向服务、责任、法治和有限的目标转变，具体体现在以下几个方面：1．有效的制度供给
根据制度主义学者的解释，制度（Institutions）是组织人类公共生活、规范和约束个体行为的一系列规则。因此，制度也被认为是一个社会的“游戏”规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，通常表现为惯例、行为准则、规范、成文法和契约等。作为一套稳定组合在一起的规范和规则，它广泛存在于社会生活的各个领域和各个方面，因此被人们冠以不同的名称，如家庭制度、婚姻制度、教(42)育制度、经济制度、法律制度和政治制度等。
治理需要通过政府职能，提供各治理主体相互博弈或协作的制度规则，以缓和协调社会冲突和矛盾，维持特定的政治社会秩序。艾坎伯雷（G•John Lkenberry）曾说：“绝不能设想一个国家没有强大的(43)政府集权会生存下去，尤其会繁荣富强。”有效的制度供给是建立一系列社会规则和制度程序，通过政府组织付诸实施，将社会力量保持在一种竞争合作并存的状态。如果国家不能提供有效的制度安排，那么将难以维护社会稳定秩序，难以消除社会财富分配不均。
在进行制度设计时，政府必须坚持自由、平等、公正等原则，向社会供给制度和执行制度，根据社会环境变化不断进行制度创新。制度供给的内容很多，包括政治制度、法律制度、财产权制度、市场经济制度、社会保障制度等。制度供给不是要限制和规制公民，不能把规制和服务割裂开来。政府供给制度的目的是维护制度稳定，促进经济社会繁荣稳定，维护社会秩序，保障公民自由和公民权利；反之，如果政府不能提供有效的制度规范人们的行为，划定各治理主体的关系，社会则可能陷入纷争，增加治理成本。所以，有效制度供给成为现代治理体系下调节各治理主体关系的一大关键。2．实施公平的政策
伍德•威乐逊（Woodrew Wilson）认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的制度。戴维•伊斯顿（David Easten）也从传统政治学利益分配原理的角度对公共政策进行了界定，他认为“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”。虽然对公共政策的定义有所不同，但是仍有一些共同元素：公共政策的主体主要是政府，客体是社会公众利益的分配和调整，其具体形式是政府制定的各种法律、法规、规划、方案等。规划发展是我国具有战略性、宏观性的重要公共政策。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]