作者：劳凯声
出版社：北京师范大学出版社
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中国教育改革30年：政策与法律卷试读：
前言
我国教育历经30年的改革开放，已经发生了根本性的变化。至2007年为止，全国“两基”人口覆盖率达到98%，高中阶段教育毛入学率达到59.8%，高等教育毛入学率达到22%，新增劳动力平均受教育年限提高到10年以上，受过高等教育的人口超过7000万，全民族的素质明显提高。就此而言，今天中国普通百姓所能享受到的受教育机会与改革以前相比，已经有了极大的改观。但与此形成对应的是，中国的教育从来没有像今天这样，成了一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的。同时，它又是一个涉及社会公平的敏感领域，人们关注着教育的平等与效率问题、教育的公益性与营利性问题、大众教育与精英教育问题、素质教育与应试教育问题，等等。这些问题概而言之，其实质就是改革要实现什么样的教育发展和怎样发展教育的问题。这是一个涉及改革价值取向和改革伦理的问题。这一问题如不能在改革中得到妥善解决，就有可能限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。因此，只有深入理解教育活动的基本价值，准确把握教育改革的复杂性，才能最终坚守教育改革的价值追求和改革决策的伦理质量。一、教育的公共消费与私人消费
当中国的人均GDP超过1000美元时，这意味着社会已经基本解决了温饱问题，人们的消费观念和消费结构开始发生改变，不再仅仅局限于基本的衣食住行等物质方面的需求，而开始向更高的精神方面的需求发展。近10年来的中国教育似乎正在经历这样一个变化过程。不久前还被人们看成是一种典型公共物品，并且由国家垄断和提供的教育产品，其可分性和竞争性的特点越来越显而易见，从而具有商品的某些特征。由于教育能给学习者带来巨大且明显的回报，原先由政府垄断并根据社会的需要来发展的教育，正在出现某种私人消费的倾向。不同的人对教育的不同需求开始成为教育发展中的一个不可忽视的因素，教育开始兼有公共消费和私人消费的双重消费特征。
作为一种公共消费，教育通常都是由国家免费提供或不以成本价格提供的。鉴于人力素质对社会发展的重要性，我国的政策和法律明确规定把一定程度的教育当做个人的基本权利，因而政府的公共财政支出成为教育经费的主要来源。而作为一种私人消费，教育的价格是由市场决定的。市场正在培育一类新型的消费者，他们的需要和兴趣影响着学校，促成学校根据不同的需要和兴趣实现培养目标、教育形式、课程设置和教学方式的多样化，从而导致学校发生功能上的转换。新的教育消费观正在促成一种新学习模式的产生，因为一旦知识的传授具有可分性和竞争性后，知识本身就会被解构成为一种批量化和规模化生产的产品，并且以某种市场化的方式来向社会提供。作为一种催化剂，学校正在促使知识传授与市场的结合。许多学校教育机构和其他培训机构正日益以一种企业或商业实体的形象出现，它们利用各种商业的手段，如“消费者”研究、市场战略、产品（指课程）包装等等，来寻找和开拓市场。从某种意义上似乎可以说，学校教育机构的教学活动在许多时候已表现为一种交换过程，并逐步植根于消费文化之中。
在这一过程中，公立学校领域中的社会关系开始发生分化和改组，一种新的，对公立学校具有深刻影响的社会关系，即教育的自由交易关系正在出现。一些人愿意出钱办学，一些人愿意出钱上学，在办学者和上学者之间构成了一种新型的，具有自由交易性质的关系。教育的自由交易关系最初存在于民办学校领域，但是从20世纪90年代中期，一些地方的公立学校利用自己所掌握的公共教育资源，通过收费、择校、改制、一校两制，名校办民校等方式，使教育的自由交易关系逐步延伸到了公立学校领域。与以往的具有特别权力性质的教育关系不同，教育的自由交易关系更多地体现的是一种私法自治的精神，调整这类关系主要通过市场的供求机制、选择机制、价格机制和竞争机制。尽管人们对这一问题还有不同的看法，但已有越来越多的人认同通过市场机制提供的教育，他们把教育看成是一种服务业，一种可以交易的服务产品，而把接受教育看成是一种消费。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途，他们愿意为自己或自己的孩子而投资于教育，愿意花钱买教育。这类教育关系完全不同于以往的教育关系，每个学习者都是这场贸易的消费者，因而有权选择和获得满意的教育服务。这就在学校、教师与学生之间形成了一种全新的权利与义务关系：作为消费者一方，学习者有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某类教育内容、甚至选择某位教师。与之相对，学校和教师作为这项服务贸易的提供者，在获得利润的同时有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承诺，来提供合格的教育服务。教育的自由交易关系正在使教与学蜕变为一种交换过程，并逐步植根于消费文化之中。课程和学历以社会需求为前提逐渐统一起来，通过一种类似于批量生产的方式，向社会有这种需求的人提供。高等学校的这种课程和学历的消费化，最典型的莫过于MBA和MPA学位。社会有这种需求，学校有这种资源，通过一种专业的包装之后即可通过市场向学习者提供。这种做法尽管非常有效地提高了教育的生产效率，却使学校更多的专注于那些具有商业价值和市场效应的教育产品，如学业成绩、学历证书、热门专业等，而忽视教育中极其重要的方面，即对个人和社会的发展所具有的基本价值。其结果是把教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入——产出”、“成本——效益”的过程。
在这一新变化面前，传统的教育理念正在发生质变，在公立学校领域中正在出现若干新的教育价值观，并逐步地影响着公立学校的运行。这些新的教育价值观主要有：
市场竞争，即引入市场机制，取代或部分取代以自上而下的行政管理为基础的传统公立学校的运行机制；
学校自主，即在政府与公立学校之间重新进行权力的配置，赋予学校以办学的自主权利，使学校能够进行市场竞争；
法人化管理，即建立公立学校的法人制度，借鉴工商企业的管理模式，进行学校内部的组织机构改革；
经济效益，即强调投入－产出和成本－效益原则，建立明确的责任制，取代线性的国家财政预算制度；
成本分担，即通过学习者付费，把价格机制引入到公立学校的教育服务中来，缓和政府的财政负担；
教育服务，即强调服务意识，把教育服务的接受者视为消费者或“顾客”，赋予顾客选择和参与学校教育的权利。
与传统的教育取向及其理论基础不同，这些新的价值观已经开始影响中国公立学校的行为方式。人们会对这些价值观作怎样的取舍，这些价值观会怎样影响中国教育的发展路径和未来面貌，现在做出判断似乎还为时过早。但这些新的价值观已经对公立学校发生着双向的影响：一方面，这些新价值观强调增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的责任意识和效率。但另一方面，在某些情况下这些新的价值取向又会对公立学校的性质造成损害。例如，公立学校功能的蜕变问题、公共教育资源的流失问题、弱势群体的“国民待遇”问题等等，在公立学校中似有加剧的趋势。因此深刻认识并掌握这些价值取向对于教育的不同影响是必要的。二、教育公益性正经受挑战
教育从根本上说是培养人的一种社会活动，通过对个体传递社会生产和生活经验，促进个体身心发展，使个体社会化，并最终使社会得以延续和发展。因此举办学校从根本上说不是为了谋求经济利益，获得利润，而是为了造福他人、社会乃至整个人类，是从文化、精神、体质、社会诸方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业。特别是进入现代社会以后，教育已经成为一项关系国计民生的宏大事业，因此由公益性取代以往教育的私事性就是现代教育区别于以往任何一种教育的一个基本的价值前提。
教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，在现代国家中，则主要是通过政府举办的公立学校系统来实现的。公立学校之所以会成为教育提供的主要形式，是因为通过公立学校这种公共选择机制，可以有效地解决由于教育产品的非排他性所带来的无人付费消费的问题。同时，通过无偿或低价提供教育服务产品，政府还可以解决由于教育产品的非竞争性所带来的定价问题。因此可以说公立学校系统是实现教育公益性的最重要的保障机制。
尽管教育也可以通过市场向社会提供，但一旦适用市场机制来运行时，教育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，就必然在某种程度上具有可分性和竞争性，从而使教育变成一个具有营利性质的领域。这时，如果市场不能得到必要的限制，则教育的公益性就会受到损害。在我国，原先由政府垄断的教育体制在最近20年左右的时间里开始发生了深刻的变化。特别是20世纪90年代中期以来，随着市场经济的发育，教育已经不能不直接面对市场。通过市场来向社会提供教育服务，这已经成为一种重要的教育运行机制。正是在这种变化中，原先的政府与学校的关系开始分化和改组，出现了政府、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量，其中政府和市场分别代表了教育这种社会产品的两种不同的提供途径。作为行使教育行政管理权的政府，在转换了自己的功能之后，不再垄断办学的权利，而转为主要负责统筹规划和宏观管理全国的或所辖地区的教育工作，用计划、法律、经济、评估、信息服务以及必要的行政手段对教育实施组织和领导。与原先的政府垄断的教育体制不同，教育的市场提供机制是一种全新的教育运行机制，这种机制的典型特征就是以私益作为出发点和归宿，通过一种契约精神，使个人与社会、权利与义务之间求得平衡。调整这一领域运行的是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场经济规则，而不是超经济的政治力量。而提供教育服务的学校教育机构则是经过法定程序设置的、具有法人资格的办学实体，行使法律规定的教育权力，在专业设置、招生、就业指导、教学工作、科学研究、社会服务、筹措和使用教育经费、人事管理、职称评定、工资分配、对外交流等方面拥有法律规定的权利。
在这一新变化面前，现行的教育体制表现出了极大的不相容性，教育的公益性问题因此成为一个不容回避的问题。人们在问，教育与市场究竟应构成怎样的关系？在建立和完善与市场经济相适应的教育体制的过程中，政府和市场在教育领域中应如何发挥各自的作用？如何才能保证教育资源和教育机会的公平分配？这并不是杞人忧天，事实上，在公立学校领域中，某些改革举措的取向片面强调了效率而忽视了教育的社会公平；某些改革政策的实际效果有利于富人而不利于穷人；某些人假公立学校之名谋取私利等等，这些现象证明教育的公益性正在经受挑战。三、对教育体制改革两种理论思路的分析
中国的教育体制改革正处在十字路口，改革的进一步发展取决于如何有效地解决以上问题。深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及的利益分配的复杂关系，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。为了做到这一点，教育体制改革在其目标取向及其路径设计上必须时时关注教育的公益性问题。
如何解决改革中的这一难题，目前有两种典型的改革思路。一种是公法学的改革思路，一种是民商法学的改革思路。
公法学的改革思路认为，公立学校是国家以培养人才为目的而举办的、由公共财政经费维持的公立公益性机构，因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的公权力，有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。公立学校的办学权利是一种以公权力为主的复合型权利，为此应保证公权力得到公正的行使。公立学校作为公务法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质，必须依据公立学校的功能对其法人权利作出必要的限制。应从公法的角度对公立学校法人的法律地位及其权利义务作出必要的规定。
民商法学的改革思路则从现代企业制度中获得改革的灵感，认为市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式，应该建立一种基于新的市场制度的全新的公立学校体系，加强学校自治并打破科层制的束缚。为此他们提出借鉴现代企业制度中最重要的组织架构，建立公立学校法人治理结构来协调学校与政府之间、以及学校内部各利益集团之间利益关系的改革构想。这一改革思路是从政府、社会和学校三者责任出发，对公立学校中各利益相关者的权利和利益进行明确的定位，是以高等学校的法人制度和法人治理结构为核心对公立学校体制改革的整体设计。
应该说，上述两种不同的思路具有各自不同的改革价值取向和对公立学校的社会定位，公法学思路更强调国家的作用，而民商法学思路则更强调市场的调节。从某种意义上说，两种思路甚至具有不可通约的性质。然而在中国，有关公立学校的改革问题有其更为复杂的一面。这种复杂性表现在，20多年来的社会转型已经导致中国的社会结构发生了深刻的变化，传统的计划经济共同体一分为二，出现了市场领域（私部门）和公共权力领域（公部门）这样两个不同的社会部门。以现代企业为核心建构起来的市场领域（私部门），是一种以自由交易的方式满足私益的机制，“以志愿求私益”是这一领域运行的基本准则。为了保证这一准则的实现，形成了一套依靠私法制度维系的社会机制。以现代政府为核心建构起来的公共权力领域（公部门），则是以政府的公共选择方式满足公共利益的机制，“以强制谋公益”就是这一领域运行的基本准则。为了保证这一准则的实现，形成了一套依靠公法制度来运行的社会机制。从理论上说，在社会转型的过程中还应该分出一个介于公部门和私部门之间的社会领域，即第三部门。这是一个以非企业、非政府的社会组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等为核心建构起来的一个社会领域，是一种以民间、自治和非营利的方式满足公益的机制。“以志愿求公益”是这一领域运行的基本准则。同样的，为了保证这一准则的实现，应当有一套相应的法律制度来维系非政府的公共选择机制的运行。
尽管学术界对第三部门如何定义还有许多争议，但学校教育机构属于第三部门却无不同看法。这一定位反映了学校教育机构在现代社会中应有的位置。然而在中国，尽管在社会转型的过程中已经出现了第三部门的萌芽，但并未最终形成成熟的第三部门。与政府分离后的公立学校在运行机制方面或借鉴市场体制，或沿袭计划体制，并未找到体现公立学校组织特征的学校办学机制。就此而言，中国的教育体制改革的未来走向，将取决于社会转型的进一步发展，取决于教育改革决策者的选择。而改革目标取向及其路径设计上如何坚守教育的公益性质则是改革成败的关键。
以上是本书力图表明的基本观点。改革开放30周年对于我们来说并不是一个历史的终点，而是一个新的起点，这意味着我们必须对改革开放30年来的教育发展作出客观的、准确的判断，在此基础上找到继续坚持改革开放的方向。因此写作此书的过程对于我们来说也是对改革开放30年的中国教育问题所作的一次系统、深入的学习和研究，其中既包括对过去已有成果的总结和概括，也包括对一系列新问题的理解和探讨。限于时间，其中有些观点可能还有待进一步深入，我们期待读者的批评指正。
本书的分工如下：
前言：劳凯声；第一章：劳凯声、蔡海龙；第二章：穆琳；第三章：宋雁慧、马晓燕；第四章：韦宝宁、蔡金花；第五章：余雅风、罗爽；第六章：安杨；第七章：尹力、陈艳荣。第一章回顾与展望
1978年岁末，第十一届三中全会的召开，确立了以经济建设为中心的基本路线，这是新中国历史发展的一个重要转折点。从此，我国社会主义建设事业进入了一个崭新的历史时期，教育领域面临新的挑战。如何实现教育政策和法律在教育改革与发展中的保障和促进作用以服务于社会主义现代化成为我国教育政策和法制建设所面临的根本问题。一、恢复和发展教育事业时期的教育政策与法律
从1978年到1985年，这是改革开放以来我国教育事业恢复和发展的重要时期。这一阶段教育政策和法律的主要任务是在十一届三中全会精神的指引下恢复、调整和整顿十年浩劫中被破坏了的教育秩序，结束教育工作的混乱局面。其主要内容有：（一）批判“两个估计”，撤销《全国教育工作会议纪要》“两个估计”是1971年《全国教育工作会议纪要》（以下简称《纪要》）中所提出的。所谓“两个估计”，是指“文化大革命”前17年教育战线是资产阶级专了无产阶级的政，是“黑线专政”；知识分子的大多数世界观是资产阶级的，是资产阶级知识分子。“两个估计”对于教育战线和知识分子的全盘否定流毒全国，在十一届三中全会之后引起了党和国家的高度重视。邓小平同志主持教育工作，首先提出的就是“两个估计”问题。他尖锐指出：“《纪要》引用了毛泽东同志的一些话，有许多是断章取义的。《纪要》里还塞进了不少‘四人帮’的东西。对这个《纪要》要进行批判，划清是非界限。”此后，对“两个估计”进行了严肃批判。1979年3月19日，中共中央转发了《教育部党组关于建议中央撤销两个文件的报告》，正式撤销《全国教育会议工作纪要》，推翻了“两个估计”，解除了教育工作者的精神枷锁。（二）恢复学校工作条例
在20世纪60年代初经中共中央批准试行的《教育部直属学校暂行工作条例（草案）》、《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》，在“文化大革命”期间遭到了无理的批判，破坏了正常的教育秩序。1978年，为保障各级各类学校的正常有序运行，教育部着手开始条例的修订工作，并将修订稿提交给全国教育工作会议讨论。10月4日，修订后的学校工作条例得到了重新实施。（三）恢复高考“文化大革命”期间，高等学校从应届毕业生中直接招生的制度遭到了破坏，“自愿报名、群众推荐、领导批准、学校复审”的办法弊端很大，引起教育界和社会各界的普遍不满。1977年，教育部于8月13日至9月25日召开全国高等学校招生工作会议，讨论并制订了《关于1977年高等学校招生工作的意见》，实行自愿报名，统一考试，学校录取，省、自治区、直辖市批准。1978年6月6日，国务院又转批教育部《关于1978年高等学校和中等专业学校招生工作的意见》，取消了对于录取高中毕业生比例的限制。这意味着高等学校从应届高中毕业生中直接招生的制度已经全面恢复。（四）制定《学位条例》及其实施办法
1980年2月12日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》），该法以促进我国科学专门人才的成长，促进各门学科学术的提高和教育、科学事业的发展，适应社会主义现代化建设的需要为立法目的，是新中国成立以来第一部由最高权力机关制定的有关教育的法律。它明确规定了我国学位的种类、等级，授予学位的标准及办法，其意义不仅仅在于为我国教育科学事业的发展建立了一项重要的法律制度，更重要的在于它是进一步明确和落实“尊重知识、尊重人才”思想的重要标志。《学位条例》把在中国教育史上几经破坏的学位制度通过国家法律的形式确定下来，成为一项重要的教育制度。（五）1982年新《宪法》的颁布和实施
1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议制定了新的宪法，这是我国法制建设史上重要的里程碑。宪法对我国教育事业具有重要的指导和规范作用，我们可以从如下两个方面去理解宪法对于教育的意义。
一是宪法规定了教育法的基本指导思想和立法依据：
①规定了社会主义现代化建设必须坚持四项基本原则（序言）；
②规定了国家机构实行民主集中制原则（第三条）；
③规定了社会主义法治原则（第二、五条）；
④规定了有关国家根本制度和任务的许多原则（第一、二、二十七等条）；
⑤规定了各民族一律平等，保障各少数民族的合法权利和利益、帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展、各民族都有使用和发展自己的语言和文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由等项原则（第四条）；
二是规定了教育教学活动的基本法律规范：
①规定了教育的国家管理原则：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。国家推广全国通用的普通话。”（第十九条）
②规定了公民的受教育权利：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”（第四十六条）
③规定了从事教育工作的公民有进行创造性工作的自由：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。”（第四十七条）
④规定了父母对自己的未成年子女的教育义务：“父母有抚养教育未成年子女的义务。”（第四十九条）
⑤规定了教育管理的权限。在第八十九条、一百零七条和一百一十九条，规定了国务院、县级以上地方各级人民政府和民族自治地方自治机关领导和管理教育工作的权限。
宪法是国家的总章程，是我国一切立法的依据，具有最高的法律地位和法律效力，是最高层次的法律渊源。宪法有关教育的规定，为教育法的制定，为依法治教提供了最高的宪法依据。其他形式的法律、法规都必须依据宪法制定，并为贯彻宪法服务，不得与宪法相违背，否则归于无效。宪法为我国教育法制建设奠定了最重要的基础，在我国教育法制建设进程中具有非常重要的意义。二、教育体制改革初步探索时期的教育政策与法律
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）的实施标志着我国教育改革与发展进入了一个对教育体制进行全面改革的新时期。一系列相互关联的教育政策和法律的颁布和实施，确立了我国改革的指导方针，提出了教育体制改革的具体对策和措施，保障了我国教育事业的迅速、健康发展。
1985年5月，党中央、国务院召开全国教育工作会议并做出《决定》，确定了教育改革的基本方向和宏伟蓝图。《决定》开宗明义地提出“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才”，强调教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。在客观分析十一届三中全会以后我国恢复教育事业的成就和所面临的国际国内形势的基础上，《决定》指出了我国教育事业的落后和教育体制的弊端：（1）在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。（2）在教育结构上，基础教育薄弱，学校数量不足、质量不高、合格的师资和必要的设备严重缺乏，经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展，高等教育内部的科系、层次比例失调。（3）在教育思想、教育内容、教育方法上，从小培养学生独立生活和思考的能力很不够，发扬立志为祖国富强而献身的精神很不够，生动活泼地用马克思主义思想教育学生很不够，不少课程内容陈旧，教学方法死板，实践环节不被重视，专业设置过于狭窄，不同程度地脱离了经济和社会发展的需要，落后于当代科学文化的发展。中央认为，要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。经过改革，要开创教育工作的新局面，使基础教育得到切实的加强，职业技术教育得到广泛的发展，高等学校的潜力和活力得到充分的发挥，学校教育和学校外、学校后的教育并举，各级各类教育能够主动适应经济和社会发展的多方面需要。为实现这一目标，《决定》提出了教育体制改革的具体措施和行动方案：（1）把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育。（2）调整中等教育结构，大力发展职业技术教育。（3）改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权。（4）加强领导，调动各方面积极因素，保证教育体制改革的顺利进行。《决定》的颁布是我国教育改革与发展史上的一个重要里程碑。它与同时期的《关于经济体制改革的决定》、《关于科技体制改革的决定》共同描绘了新时期我国经济、社会整体发展的宏伟蓝图，为后来的《中国教育改革与发展纲要》（以下简称《纲要》）和《中华人民教育法》（以下简称《教育法》）的制定奠定了重要基础。在《决定》的指引下，我国教育战线从上至下，在总结已有经验的基础上，全面落实《决定》提出的改革目标和措施，大胆改革，取得了相应的发展。
在基础教育领域，根据《决定》相关要求，1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）。《义务教育法》以法律的形式确立了我国的义务教育制度，明确了对于基础教育新的指导思想和管理体制，使我国基础教育的普及有了法律和制度的保障；明确了适龄儿童、少年接受义务教育的权利和义务；对于接受义务教育的对象、义务教育的年限、各地方实施九年制义务教育的方式以及国家、学校、家庭和社会在普及义务教育中的义务作了规定，为九年制义务教育的实施和基础教育的发展奠定了法律基础。《义务教育法》的颁布，开辟了我国立法机关制定教育单行法的先河，标志着我国基础教育开始走上依法治教的轨道。
在高等教育领域，1986年《高等教育管理职责暂行规定》和1990年《普通高等学校评估暂行规定》，划分了中央各部之间、中央与地方之间在管理高等教育方面的权限和职责，强调在加强国家宏观管理的基础上扩大高校的办学自主权。在内部管理体制上，从1989年开始，中央决定高等学校基本实行党委领导下的校长负责制，同时开始在学校内部人事、财务、教学、科研等方面开始进行改革。
在职业教育领域，1988年4月《关于农业中等专业学校招收农村不包分配班的若干规定》，改革了中等专业教育的领导体制和招生分配体制，强调扩大学校自主权，在面向农村的中等专业学校采取特殊的招生和分配办法。
在成人教育和扫盲教育领域，1987年国务院转批了国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》，强调了把开展岗位培训作为成人教育的重点，提出要加快扫盲教育进度。1988年，国务院又发布了《扫除文盲工作条例》，制定了扫盲教育的总体目标。
此外，这一阶段的教育政策和法律还涉及教育督导、师范教育和少数民族教育等方面的内容。
20世纪80年代，我国教育体制改革初步探索时期的教育政策与法律主要是根据1985年《决定》所提出的改革目标在对原有教育体制进行全方位的改革，旨在构建与有计划的商品经济相适应的教育运行秩序，更好地发展教育事业以服务于社会主义现代化建设。限于整个社会改革的进程及人们认识水平的局限，在办学体制改革，特别是高等教育管理体制改革等方面尚未取得重大进展，这也成为90年代教育体制改革的主攻方向。三、建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制及其政策与法律
以邓小平同志1992年年初重要谈话和党的十四大为标志，我国进入了建立社会主义市场经济体制的新阶段。党的十四大正式提出了建立社会主义市场经济的目标，加快了我国政治、经济、科技体制改革的步伐。而此时我国教育仍然呈现出总体落后的特征，不能适应加快改革开放和现代化建设的需要。教育体制和运行机制与日益深化的经济、政治、科技体制改革的需要之间的协调性问题亟待解决。为此，中共中央和国务院于1993年2月13日发布了《纲要》。《纲要》明确提出，教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。只有这样，才能增强主动适应经济和社会发展的活力，走出教育发展的新路子，为建立具有中国特色的社会主义教育体系奠定基础。
在80年代教育体制改革的基础上，《纲要》提出进一步深化改革的具体目标和任务。在办学体制上，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；中等以下教育体制改革的深化，主要在于继续完善分级办学、分级管理的体制；高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制；在高等学校的招生和毕业生就业制度方面，要求改变全部按国家统一计划招生的体制，实行国家任务计划和调节性计划相结合，同时改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度，改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数由学生“自主择业”的就业制度。此外，《纲要》还提出改革对高等学校的财政拨款机制，逐步建立起以财政拨款为主，其他渠道筹措教育经费为辅的体制；积极推进人事制度和分配制度改革以与教育体制改革相配套。
为落实依法治国重要方略，加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道，《纲要》明确提出制定教育法律、法规，要注意综合配套，逐步完善。要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规，争取到20世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架。为实现这一目标，1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议正式通过《教育法》，我国教育法制建设迈出了关键性的一步。随后，全国人民代表大会常务委员会又相继制定和实施了《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）、《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》），它们与《学位条例》《义务教育法》《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）以及新修订的《义务教育法》有机联系在一起，形成了初见端倪的教育法律体系。具体地说，教育法的体系结构由纵向5个层次和横向6个部门构成。《教育法》是我国教育法体系的第一个层次。它是以宪法为依据制定的基本法律，主要规定我国教育的基本性质、地位、任务、基本法律原则和基本教育制度等。教育法是全部教育法规的“母法”，是协调教育部门内部以及教育部门与其他社会部门相互关系的基本准则，也是制定教育领域不同部门的单行法律及行政法规、规章的依据。作为教育领域的基本法律，教育法由全国人民代表大会制定。
部门教育法是我国教育法体系的第二个层次，主要调整各个教育部门的内外部关系。根据规范内容的不同以及我国的具体国情和实际需要，现已有《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《教师法》和《学位条例》5部单行法律。各单行法律分述如下：《义务教育法》是调整实施义务教育而产生的各种社会关系的单行法。我国义务教育包括通常意义的普通初等教育和普通初级中等教育，因此，义务教育法的调整范围主要包括实施普通小学教育、普通初级中学教育中产生的重要关系和问题。《职业教育法》是以实施职业教育涉及的社会关系为调整范围的单行法。在我国，职业教育包括各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。职业教育法调整的主要内容包括我国职业教育的体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件等方面。《高等教育法》是以高等教育部门内外部关系为调整范围的单行法。我国高等教育通常包括专科教育、本科教育和研究生教育等不同层次，这些都纳入高等教育法的调整范围。有关学位授予工作中产生的关系及问题也应属于高等教育法调整和规范的范围，因此，《学位条例》也是包括在这一部类中的。从调整的范围看，除了高等学校的研究生教育之外，还包括科学研究机构所实施的研究生教育。《民办教育促进法》是调整民办教育部门内外部关系的单行法。民办教育是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会实施的教育。纳入法律调整的主要有民办学校及其他教育机构的设立、民办学校的组织与活动、民办学校的教师与受教育者、民办学校资产与财务管理、国家对民办学校及其他教育机构的管理、国家对民办教育的扶持和奖励、民办学校的变更与终止等项事务。《教师法》是调整教育教学活动中以教师为一方而产生的社会关系的单行法。随着现代社会和现代教育的发展，教师已经成为一种人数众多的职业，同时也是教育事业发展中的一个最重要的因素，因而构成了教育调整的一个相对独立的部门。我国教师法调整的主要问题有教师的法律地位、待遇、权利义务、任职资格、职务评定、评价考核、进修提高以及师资培养等方面的内容。
教育行政法规是教育法体系的第三个层次，主要是为实施教育法和各单行法而制定的规范性文件，此外，属于较为具体的问题，教育法或各单行法未予规范的问题，也可由行政法规加以调整。属于这一层次的行政法规由国务院制定和发布，它是我国教育法的主体，应根据教育事业发展的需要予以增加。
地方性法规、自治条例、单行条例是教育法体系的第四个层次。其中地方性法规是省、直辖市和有地方立法权的人民代表大会及其常务委员会为执行国家有关教育的法律、行政法规，根据本行政区域的实际需要而制定的规范性文件。自治条例、单行条例则是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点而制定的规范性文件。地方性法规和自治条例、单行条例规范着各地方政治、经济和文化等各方面的活动，其中有关教育活动的法律规范是教育法体系的重要组成部分。
政府规章是教育法体系的第五个层次，属于这一层次的政府规章一般由国务院各部、委制定和发布，其效力要低于行政法规。政府规章的制定主要依据法律和行政法规，并且可以因实际工作的需要而决定其内容。此外，省、自治区、直辖市及省、自治区人民政府所在地和经国务院批准的较大的市人民政府，根据行政需要而制定的规章，也是这一层次不可缺少的一部分内容。由于各地实际情况的差异，因此，这一层次的法律规范也就因地而异。
上述教育法体系，还只是一个雏形，尚需不断完善。但是作为一个体系框架，已经对中国的教育改革与发展产生着实际的影响作用。可以这样说，教育的普及和发展正是在法律的保护和促进下才得以实现的，而教育的法制化本身必然会进一步促进法律的形式合理化和结构体系化，从而使法律有可能在新的范围内施加影响。四、挑战与应对：教育改革与发展中的政策与法律问题
30年来的教育政策和法制建设始终是在宏观的社会转型大背景下进行的，因此既面对一系列前所未有的机遇，同时也在不断经受社会变迁所带来的挑战。特别是20世纪90年代以来，伴随着社会主义市场经济的发展，教育体制发生了极大的变化。这种变化带给教育的除了正面效应外，还有许多负面影响，从而引发一系列改革伦理问题。这些问题如不能妥善解决，就有可能限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。因此，在教育政策和法律制定的过程中，如何深入理解教育活动的基本价值，准确把握教育改革的复杂性，就成为提升教育立法水准和改革决策质量的一个关键性的问题。1.坚守教育的公益性
我国的教育体制改革历经30余年的时间，已使中国教育的面貌发生了根本性的变化。今天中国普通百姓所能享受到的受教育机会与改革以前相比，已经有了极大的改观。但与此形成对应的是，中国的教育从来没有像今天这样，成了一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的。同时，它又是一个涉及社会公平的敏感领域，人们关注着教育的平等与效率问题、教育的公益性与营利性问题、大众教育与精英教育问题、素质教育与应试教育问题，等等。这些问题概而言之，其实质就是改革要实现什么样的教育发展和怎样发展教育的问题。这是一个涉及如何坚守教育公益性的问题。这一问题如不能在改革中得到妥善解决，就有可能限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。（1）教育的公共消费与私人消费
当中国的人均GDP超过1 000美元时，这意味着社会已经基本解决了温饱问题，人们的消费观念和消费结构开始发生改变，不再仅仅局限于基本的衣食住行等物质方面的需求，而开始向更高的精神方面的需求发展。近10年来的中国教育似乎正在经历这样一个变化过程。不久前还被人们看成是一种典型公共物品，并且由国家垄断和提供的教育产品，其可分性和竞争性的特点越来越显而易见，从而具有商品的某些特征。由于教育能给学习者带来巨大且明显的回报，原先由政府垄断并根据社会的需要来发展的教育，正在出现某种私人消费的倾向。不同的人对教育的不同需求开始成为教育发展中的一个不可忽视的因素，教育开始兼有公共消费和私人消费的双重消费特征。
作为一种公共消费，教育通常都是由国家免费提供或不以成本价格提供的。鉴于人力素质对社会发展的重要性，我国的政策和法律明确规定把一定程度的教育当做个人的基本权利，因而政府的公共财政支出成为教育经费的主要来源。而作为一种私人消费，教育的价格是由市场决定的。市场正在培育一类新型的消费者，他们的需要和兴趣影响着学校，促成学校根据不同的需要和兴趣实现培养目标、教育形式、课程设置和教学方式的多样化，从而导致学校发生功能上的转换。新的教育消费观正在促成一种新学习模式的产生，因为一旦知识的传授具有可分性和竞争性后，知识本身就会被解构为一种批量化和规模化生产的产品，并且以某种市场化的方式来向社会提供。作为一种催化剂，学校正在促使知识传授与市场的结合。许多学校教育机构和其他培训机构正日益以一种企业或商业实体的形象出现，它们利用各种商业的手段，如“消费者”研究、市场战略、产品（指课程）包装等，来寻找和开拓市场。从某种意义上似乎可以说，学校教育机构的教学活动在许多时候已表现为一种交换过程，并逐步植根于消费文化之中。
在这一过程中，公立学校领域中的社会关系开始发生分化和改组，一种新的、对公立学校具有深刻影响的社会关系，即教育的自由交易关系正在出现。一些人愿意出钱办学，一些人愿意出钱上学，在办学者和上学者之间构成了一种新型的、具有自由交易性质的关系。教育的自由交易关系最初存在于民办学校领域，但是从20世纪90年代中期，一些地方的公立学校利用自己所掌握的公共教育资源，通过收费、择校、改制、一校两制，名校办民校等方式，使教育的自由交易关系逐步延伸到了公立学校领域。与以往的具有特别权力性质的教育关系不同，教育的自由交易关系更多地体现的是一种私法自治的精神，调整这类关系主要通过市场的供求机制、选择机制、价格机制和竞争机制。尽管人们对这一问题还有不同的看法，但已有越来越多的人认同通过市场机制提供的教育，他们把教育看成是一种服务业，一种可以交易的服务产品，而把接受教育看成是一种消费。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途，他们愿意为自己或自己的孩子而投资于教育，愿意花钱买教育。这类教育关系完全不同于以往的教育关系，每个学习者都是这场贸易的消费者，因而有权选择和获得满意的教育服务。这就在学校、教师与学生之间形成了一种全新的权利与义务关系：作为消费者一方，学习者有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某类教育内容、甚至选择某位教师。与之相对，学校和教师作为这项服务贸易的提供者，在获得利润的同时有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承诺，来提供合格的教育服务。教育的自由交易关系正在使教与学蜕变为一种交换过程，并逐步植根于消费文化之中。课程和学历以社会需求为前提逐渐统一起来，通过一种类似于批量生产的方式，向社会有这种需求的人提供。这种做法尽管非常有效地提高了教育的生产效率，却使学校更多地专注于那些具有商业价值和市场效应的教育产品，如学业成绩、学历证书、热门专业等，而忽视教育中极其重要的方面，即对个人和社会的发展所具有的基本价值。其结果是把教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入—产出”、“成本—效益”的过程。
在这一新变化面前，传统的教育理念正在发生质变，在公立学校领域中正在出现若干新的教育价值观，并逐步地影响着公立学校的运行。这些新的教育价值观主要有：
市场竞争，即引入市场机制，取代或部分取代以自上而下的行政管理为基础的传统公立学校的运行机制；
学校自主，即在政府与公立学校之间重新进行权力的配置，赋予学校以办学的自主权利，使学校能够进行市场竞争；
法人化管理，即建立公立学校的法人制度，借鉴工商企业的管理模式，进行学校内部的组织机构改革；
经济效益，即强调投入—产出和成本—效益原则，建立明确的责任制，取代线性的国家财政预算制度；
成本分担，即通过学习者付费，把价格机制引入到公立学校的教育服务中来，缓和政府的财政负担；
教育服务，即强调服务意识，把教育服务的接受者视为消费者或“顾客”，赋予顾客选择和参与学校教育的权利。
与传统的教育取向及其理论基础不同，这些新的价值观已经开始影响中国公立学校的行为方式。人们会对这些价值观作怎样的取舍，这些价值观会怎样影响中国教育的发展路径和未来面貌，现在做出判断似乎还为时过早。但这些新的价值观已经对公立学校发生着双向的影响：一方面，这些新价值观强调增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的责任意识和效率；但另一方面，在某些情况下这些新的价值取向又会对公立学校的性质造成损害。例如，公立学校功能的蜕变问题、公共教育资源的流失问题、弱势群体的“国民待遇”问题等，在公立学校中似有加剧的趋势。因此深刻认识并掌握这些价值取向对于教育的不同影响是必要的。（2）教育公益性正经受挑战
教育从根本上说是培养人的一种社会活动，通过对个体传递社会生产和生活经验，促进个体身心发展，使个体社会化，并最终使社会得以延续和发展。因此举办学校从根本上说不是为了谋求经济利益，获得利润，而是为了造福他人、社会乃至整个人类，是从文化、精神、体质、社会诸方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业。特别是进入现代社会以后，教育已经成为一项关系国计民生的宏大事业，因此由公益性取代以往教育的私事性就是现代教育区别于以往任何一种教育的一个基本的价值前提。
教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，在现代国家中，则主要是通过政府举办的公立学校系统来实现的。公立学校之所以会成为教育提供的主要形式，是因为通过公立学校这种公共选择机制，可以有效地解决由于教育产品的非排他性所带来的无人付费消费的问题。同时，通过无偿或低价提供教育服务产品，政府还可以解决由于教育产品的非竞争性所带来的定价问题。因此可以说公立学校系统是实现教育公益性的最重要的保障机制。
尽管教育也可以通过市场向社会提供，但一旦适用市场机制来运行时，教育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，就必然在某种程度上具有可分性和竞争性，从而使教育变成一个具有营利性质的领域。这时，如果市场不能得到必要的限制，则教育的公益性就会受到损害。在我国，原先由政府垄断的教育体制在最近30年左右的时间里开始发生了深刻的变化。特别是20世纪90年代中期以来，随着市场经济的发育，教育已经不能不直接面对市场。通过市场来向社会提供教育服务，这已经成为一种重要的教育运行机制。正是在这种变化中，原先的政府与学校的关系开始分化和改组，出现了政府、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量，其中政府和市场分别代表了教育这种社会产品的两种不同的提供途径。作为行使教育行政管理权的政府，在转换了自己的功能之后，不再垄断办学的权利，而转为主要负责统筹规划和宏观管理全国的或所辖地区的教育工作，用计划、法律、经济、评估、信息服务以及必要的行政手段对教育实施组织和领导。与原先的政府垄断的教育体制不同，教育的市场提供机制是一种全新的教育运行机制，这种机制的典型特征就是以私益作为出发点和归宿，通过一种契约精神，使个人与社会、权利与义务之间求得平衡。调整这一领域运行的是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场经济规则，而不是超经济的政治力量。而提供教育服务的学校教育机构则是经过法定程序设置的、具有法人资格的办学实体，行使法律规定的教育权力，在专业设置、招生、就业指导、教学工作、科学研究、社会服务、筹措和使用教育经费、人事管理、职称评定、工资分配、对外交流等方面拥有法律规定的权利。
在这一新变化面前，现行的教育体制表现出了极大的不相容性，教育的公益性问题因此成为一个不容回避的问题。人们在问，教育与市场究竟应构成怎样的关系？在建立和完善与市场经济相适应的教育体制的过程中，政府和市场在教育领域中应如何发挥各自的作用？如何才能保证教育资源和教育机会的公平分配？这并不是杞人忧天，事实上，在公立学校领域中，某些改革举措的取向片面强调了效率而忽视了教育的社会公平；某些改革政策的实际效果有利于富人而不利于穷人；某些人假公立学校之名谋取私利等，这些现象证明教育的公益性正在经受挑战。
1995年《教育法》对于教育的公益性做出了明确的规定。《教育法》第八条规定“教育活动必须符合国家和社会公共利益。国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”这是从公益性的角度规范教育与宗教的关系，即通过教育与宗教相分离保证教育公益性的实现。第二十五条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是从公益性的角度规范学校与市场的关系，即学校作为一种提供公共物品的机构不得像企业一样以营利为目的。此外，第九条关于“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”的规定、第十条关于“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业”的规定、第十一条关于“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”的规定、第十二条关于“汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。学校及其他教育机构进行教学，应当推广使用全国通用的普通话和规范字”的规定，都鲜明地体现了教育的公益性质。
然而，上述的法律规定不仅过于粗陋，缺乏可操作性，而且带有典型的计划经济特征。因此难以应对教育体制改革中所产生的新情况、新问题。用今天的眼光来看教育，虽然教育仍然是一种公共物品，但并不是由政府垄断，通过公共财政来维持的公共服务体系，因此政府不应包揽从举办到办学的一系列权力。30余年的教育体制改革已经彻底改变了通过国家的计划来加以控制的传统做法，政府之外的其他力量对办学的介入已经使教育有可能有条件地运用市场机制，从而改变了教育的既往运行机制。在这种情况下，如何来认识并处理现阶段教育的公益性就是坚守教育公益性的核心问题。（3）应从公法的角度对公立学校进行规范。
为了坚守教育的公益性，公立学校应界定为由国家设立的，以培养专门人才、开展学术研究为目的、为不特定多数人服务的公立公益性机构，是以公权力主体的身份行使权力、履行义务的法人组织。应从公法的角度对公立学校法人的法律地位及其权利义务做出必要的规定，可借鉴国外立法的经验，制定公立学校法人法，明确规定公立学校法人的公法性质。公立学校法人在法律上应当单独列为一种法人类型，可称为“公立学校法人”。2.分化和改组：政府与学校关系的重构
改革开放以前，我国的教育体制是一个与计划经济相适应的，由政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的体制。在这样一种国家与教育高度一体化的教育体制下，教育基本上表现为一种封闭的，与市场无涉的领域，表现为社会的上层建筑，并且属于意识形态领域中的一个重要因素和社会控制的重要手段。教育体制改革针对的就是这样一种体制。
在持续而深入的教育体制改革中，中国的教育领域正在发生两个对中国教育的基本面貌具有根本性影响的变化，导致以计划经济为主
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