作者：任远等
出版社：复旦大学出版社
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转型期就业：城市社区就业状况与社会政策分析试读：
前言
随着市场经济的深入发展，现代企业制度逐步确立，我国的劳动力市场也发生了巨大的变化。从20世纪90年代中期以来，城市的失业和下岗问题日益严重。同时，城乡之间人口流动带来巨大数量的农村剩余劳动力，这种劳动力甚至在很长时期内被认为是无限供给的。另一个重要的因素是从人口总量的增加带来的，使每年新增劳动力不断增加。因此，人口就业的总量高峰在2010年之前，仍然保持增长。这些综合的因素，使劳动力市场面临的压力不断增强。经济增长所提供的就业岗位弥补不了就业需求的增长，产业结构的升级对劳动力市场结构性失衡的问题也日益严峻。就业已经成为影响民生福利的重要社会议题。
作为对这种就业供求关系变化的结果，以社区为基础的社区就业从90年代后期以来，随着失业问题日益严峻而不断发展起来。包括社区内的保安、保洁、保绿，各种维修服务、小的生活用品销售、餐饮服务等的社区性服务；也包括社区内的流动摊贩、自我雇佣，以及个体和家庭型的经营；等等。这些存在于城市基层草根性的就业活动，虽然并不起眼，但和人们的生活紧密关联。虽然劳动部门还没有引起足够的注意力来对其加以管理，但其规模已经呈现出日益增长的趋势，不断成为真实世界的劳动力市场的组成部分。而如果用一个概念来把握这种就业，我们可以定义它为社区就业。
这样的一种就业形态，从90年代以来相当程度上受到政府部门的积极支持。因为它至少符合了两个基本的内在需求。第一是社区就业本身提供了一种缓解失业下岗的减压装置，社区就业很大程度上被认为是一种“创造出来的就业岗位”，政府的就业促进和就业扶助也就能因此有一个很有效的抓手来用较少的成本创造出一些经济活动的空间，并以此来安置失业和下岗所带来的社会问题。第二是社区就业本身内在符合了城市居民对社会服务和基本商业服务的需求。单位制下城市居民的福利和服务都由单位来承担，单位制企业将社会福利不断社会化，居民的居住住宅也日益私有产权化，居民的日常生活中对教育、卫生、文化、休闲等各种基本服务和生活照料的需求也随之增长。社区就业对于提供社会服务具有重要作用，也推动了城市社会服务部门从90年代后期以来，将工作的重心从五保户和贫困救济群体扩展到为社会所有居民服务。在这样两个基本的背景下，社区就业的发展具有了合理性和必要性，而且从这两个角度看，社区就业很大程度上具有和居民民生福利密切相关和紧密相关的特点。那么更好地开发社区就业，很大程度上意味着对居民民生福利的更好的保障。因此，无论从发展性的社会政策角度看，还是从可持续生计的角度看，就业本身就是最好的保障，而且就业总是提供了一种更好的社会保障。实证的案例和具体的数据也表明了，社区就业虽然很大程度上是非常低端的就业和非正规性的就业，但它也是和提高居民收入、减少城市贫困有着显著性的关联。
更加具有积极意义的变化在于，社区就业所表现出的福利性、公益性就业的特点，是和社区性公共组织的发育相互关联。在西方社会中的城市基层，活跃着一大批非政府、非营利性的社会组织，具体从业者有的是志愿者行为，而更大比例是以社会工作者的就业形式出现的。根据估计，西方国家城市中大约7%～10%的经济活动人口是在这些社会部门就业，而且其比例仍然在继续增加。我们所观察到的中国城市的一些社区就业，如居委会的管理人员和社区性社会工作者，目前只有为数不多的几个人，几乎可以忽略不计。但也可能预示出，未来城市基层的劳动力市场将出现的变化。我们在研究社区就业的时候，对这些微微露出的新生事物，虽然无法从总量分析上提供什么基本的判断和对策，也需要综合地对城市基层的社会生活和就业加以观察，并相当大程度上在一种假想状态中对其进行一些考虑。
在如上意义上对社区就业积极作用的肯定的同时，我们也发现随着这种就业形式的出现，也伴生出一系列的新问题和新矛盾。很大程度上，城市基层的劳动力市场是因为社区就业的发展而非正规化了；这些非正规就业，很大程度上也没有被基层就业和统计部门所统计、衡量和管理；这些劳动者的权益保障，特别是女性群体的权益保障可能处于更加边缘化的状况；而一些外来人口，在社区的就业还面临着和城市管理的冲突；等等。因此对于城市社区就业的对策分析，需要采取综合性的分析方法，考察不同地区、不同类型的社区就业所具有的不同的特点，然后有针对性地提出对策和建议。
本著作是从2002年以来我们对中国社区就业领域研究的一个总结。在2003年，我们对不同地区和不同规模的30个城市，就社区就业进行了实地调查。鉴于上述调查，我们从2004年开始在其中选择了有代表性的若干城市，对社区就业的不同方面进行了专题研究。在此基础上，完成了这一研究著作。这项研究是集体研究的综合成果，本书的第1，2，3，4，5，6，10章由我执笔完成，第7章由许非执笔完成，第8章由王云竹承担完成，第9章由姚宇承担完成，陈琰协助参加了第3章和第10章的研究和写作。我要感谢国家教育部人文社科基金、国家发展与改革委员会的中澳社区发展比较研究项目对本研究的部分内容所提供的资助。我也要感谢在整个课题进行过程中，复旦大学的一些本科生和研究生具体参与了某些城市的问卷调查。感谢这些细致的工作和贡献，使我们的研究得到不少第一手的数据和实证材料。我也感谢复旦大学出版基金的资助，使我们的研究成果能够得到出版。我特别感谢复旦大学出版社李振华对本书的细致编辑，在本书的终稿中也凝聚着她的心血。社区的非正规就业领域作为城市劳动力市场的一个新兴的问题，今后也希望能和学术界的同行共同交流和探讨。任远2007年9月5日于复旦大学
第1章 社区就业：一个概念性和框架性的研究
社区发展致力于为社区居民提供公共服务、社会福利和社会保障，在此过程中同时创造了大量的就业岗位和就业机会，使社区就业相应得到很大发展，并具有越来越重要的地位。社区就业是在社区发展过程中伴生的经济从业活动，其日益壮大，逐步成为城市劳动力市场的组成部分。社区就业在城市社区发展的不断推进和劳动力市场的动态平衡中产生和发展，在城市生活中越来越重要。然而，对此领域的研究还相对较为零散和初步，其概念和范畴仍比较模糊，亟待进行深入和系统的研究。本章将对社区就业概念和范畴进行初步的归纳和综述，并在此基础上讨论社区就业的社会经济功能，厘清该领域研究的若干基本问题。
第一节 社区就业的概念及与若干相关概念的辨析
一、社区就业概念内涵的演化
社区就业的概念及研究，最早起源于一些欧美国家。刘继同（2002）指出，在欧美国家不同时间内社区就业的侧重点又略有不同，先后产生了三种对“社区就业”不同的理解。在20世纪50年代以前的欧美国家，凡是地域社区范围内的就业均可以称为社区就业，这也是最传统和古典的社区就业定义。进入60年代，欧美国家逐步从应对贫困问题的角度来审视社区就业，按照劳动经济学中的二元劳动市场理论，将其定义为在劳动市场结构中处于次要和边缘劳动市场的就业。70年代后，欧美国家重新“发现”和“回归”社区，认为社区就业是那些政府、企业、社区和福利组织在社区层面为难以就业的劣势群体提供的就业机会和就业支持服务。最后一种定义是目前欧美国家最流行的社区就业定义，各国政府的劳动部门均将社区就业作为就业管理、就业培训和就业服务的重要内容。例如，英国的就业培训和服务中心提出：“社区就业是为失业人口和社会弱势群体在本社区内以一种临时性的标准提供就业机会，使其能在本社区内获得必要的就业机会。”
可以看出，西方国家对社区就业的概念界定包括两层含义。第一层含义，社区就业是在基层社区的就业，这主要是从社区的地域性方面来把握的；第二层含义，社区就业是由社区提供的就业机会，而且这种就业服务主要是为失业、残疾等弱势群体提供的，具有很强公共福利性的就业机会。这种由社区提供的就业机会，20世纪后期以来随着城市社区发展和“第三部门”的兴起，表现得越来越重要。西方国家城市社区发展是对福利国家制度反思及向基层和社会赋权的结果，随着政府逐步推动“福利国家”和“全能政府”的社会福利体制改革，政府从社会福利的唯一提供者逐步向社会授权，通过社区发展和公共参与实现“公共社团主义”和“福利多元化”。西方国家越来越重视通过个人、民间组织、社会团体的自我组织，在基层社会提供公共服务，以促进社会进步、社会福利和社会公正。草根性和由下至上的社区发展促进社区部门发展壮大，并在此过程中提供了大量公益性就业机会，如澳大利亚各类社区民间组织的就业已经达到劳动力市场总量的7%（NDRC＆FaCS 2003）。因此，由社区提供的就业是指在城市社区发展过程中提供的就业机会，或者在一些文献中又成为社区部门的就业。
二、中国城市社区就业的概念和特点
中国城市社区就业，是在20世纪80年代后城市经济改革和社区建设的背景下逐步发展起来的，社区发展和劳动力市场的演化促进社区就业的兴起。中国社区发展和社区就业发展的起点、背景和具体发育路径与西方国家不同，其城市社区就业的起点是计划经济体制下的“全能政府”和“单位社会”，而动力则是突破传统行政一体化社会所产生的大量社会问题和公共需求。80年代以来的改革开放和市场化改革使单位社会逐步瓦解，越来越多的“单位人”回归到社会，人口流动性日益增大，人口结构改变及经济的发展不断拓展居民的生活需要和公共生活空间，基层社区公共事务和公共服务日益增加，社区发展得到起步和发展。为了给社区居民提供各种便民、利民服务和福利保障，社区就业也得到同步增长。同时，改革深化加速了劳动力资源的流动和重新配置，中国的下岗、失业问题日益严重，社区就业作为正规就业的一种重要补充，既满足了社区居民日益增长的物质文化需要，同时依托社区提供就业岗位和就业机会，为缓解城市贫困、促进就业发挥了重要作用。
社区就业的发展已经日益引起政府部门和学术界的重视。杨宜勇（2002）提出，社区就业是与政府就业（公务员）和传统单位就业（大中型企业、事业单位）完全不同的一种经济从业方式。应把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，向社区要岗位，为社区居民提供服务和方便的活动。岳健能和房尚文（2002）从社区就业的目标、目的、物质和劳力来源等方面来解释社区部门的就业，提出中国的城市社区就业，是以社区居民为主要劳动力来源，以服务社区建设为目标，利用社区自身的资源优势，为社区居民的物质和文化生活消费而提供产品和服务的，依托基层社区组织而实现的就业。
社区就业是一个比较模糊的经济范畴，其内涵和边界还缺乏严格的界定。借鉴国际经验并结合我国实际情况，我们可以对社区就业的概念与内涵进行如下总结：社区就业是指“在基层社区的就业”与“在社区部门的就业”，即包括在社区内的面向社区居民的各种便民、利民服务和福利性服务就业，也包括社区发展过程中由各类社区组织所提供的公共服务、公益服务和经济服务。对中国当前城市社区就业这种经济活动形态加以判断，主要包括以下几个基本方面：（1）从行政层级上看，社区就业是街道或社区居民委员会直接解决的，并在基层社区层面上运行的就业活动，是一种草根性的就业。（2）从服务对象看，是为社区居民提供公共服务，以及对社区内其他实体提供辅助服务的经济活动。（3）从就业组织看，社区就业中存在政府的管理和调节，但不是各级政府直接管理和直接提供的就业，而是个人、团体及各种社会经济组织自我管理、自我运行的经济服务。社区就业基本可以分为六大类：面向社区公共服务的私营经济和个体经济；劳动部门管理的非正规就业；社区公益性就业岗位；民政部门管理的各类社区服务组织；面向社区公共服务的社会组织和民办非企业单位；其他社区性经济活动，如各类摊贩、流动就业等。
上海市劳动与社会保障局（2001）曾经就社区就业进行调查，应该说明该调查对社区就业的界定和分类是未必准确的，研究表明截至2001年6月城市社区服务就业总量达到24万多人（见表1-1）。
资料来源：上海市劳动与社会保障局（2001年6月）。
由于对社区就业缺乏规范化的统计体系，社区就业因为就业流动性大、就业方式比较灵活，我们难以得到较为准确的社区就业总量和各种形式社区就业的数据。另根据2002年底上海市劳动与社会保障局资料，仅劳动部门扶持的非正规就业岗位就达到19万个，这一数据已经比2001年6月增加了约16万人。这一方面说明社区就业统计和就业管理还需要进一步的探索和加强，同时也说明各类社区就业形式存在着巨大的发展空间。（4）从管理主体看，社区就业主要是一种非正规部门就业，涉及城建、卫生、公安、工商、税务、民政、劳动与社会保障等多部门的综合管理，尤其强调基层社区的综合管理和协调作用。（5）从就业者主体看，社区就业不仅包括本地失业下岗劳动者，同时包括外来人口、社区创业者、老年退休人口和各种社会工作专业服务队伍。（6）从服务内容看，社区就业涉及与人的生存和发展的方方面面，如衣、食、住、行、娱乐等，而且随着城市社区建设的发展，卫生保健、文化教育等方面的就业也开始转向社区。在我们的研究中，将社区就业主要分为便民利民服务、社区家居服务、社区公益服务和社区管理服务四类（见表1-2）。
三、与社区就业关联的若干概念
我们可以通过比较辨析与社区就业存在紧密联系的若干就业概念，以更好地说明社区就业的内涵。
1.非正规部门就业
非正规部门就业的概念是国际劳工组织在20世纪70年代初提出，1992年1月第15次国际劳动统计大会通过了非正规部门就业的定义及其国际标准。该定义认为，“从广义上说，非正规部门由为有关人员创造就业和提供收入为根本目的、从事产品生产和劳务的单位构成。其特点是组织水平低，作为生产要素的劳动力和资本之间基本没有或没有分工，生产规模小。”非正规部门就业主要是城市中那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小规模的生产或服务组织，包括所有为个人利益工作的人员的非正规企业和根据企业规模或其雇员未经登记等性质而界定为非正规雇主的企业。即既包括自负盈亏的个体经营、雇工等就业，也包括部分以社区、企业、非政府社团组织为依托的公共服务性就业（国际劳工与信息研究所，2002）。为操作方便，国际劳工局将非正规部门划分为三个类型：第一类是微型企业，它们往往通过承包或分包协议与正规部门联系在一起，可视为正规部门的延续；第二类是家庭企业，指经营活动大多由家庭成员承担的非正规部门单位；第三类是独立服务者，指街头小贩、清洁工、街头理发师、擦鞋工等。
李烨红（2003）将我国的非正规部门界定为：在依法设立的独立法人单位（企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小的经营单位。主要包括：①个人、家庭或合伙自办的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在7人以下的个人独资企业等；②以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和经营收入为主要经营目标的生产自救性和公益性组织；③其他自负盈亏的独立劳动者。
刘建进等（2003）对非正规部门的定义更宽，提出：“在城镇单位中，非正规部门包括个体经济单位，以及由私营独资企业和私营合伙企业构成的小型私营企业。”
非正规部门就业和社区就业的概念很大程度是一致的，但双方关注的角度不同。社区就业是在社区层面上、由社区组织和推动的非正规部门就业。社区就业更加强调为社区弱势群体提供就业机会、为整个社区居民提供公共服务，强调服务的社会公益性要大于市场营利性。非正规部门就业则强调经济实体的组织方式，强调这些小规模，甚至微型规模的个体服务者、合伙的服务社及小规模企业和公司中劳动力和资本没有分工的传统特点。应该强调，社区就业和非正规部门就业的一个区别点在于社区就业组织的公共福利性，而市场营利性大于社会公益性的非正规就业组织则并不属于社区就业。一个典型的例子是，随着现代信息技术改变了人们就业模式，如果一个青年以网络为载体建立了一个信息服务公司，并从中获得大量中介服务费用，这样的经济组织则显然不能称为社区就业。社区就业组织的社会效益和市场效益的衡量标准是一项值得探索的工作。但在多数情况下，非正规部门就业和社区就业所涉及的就业形态是相似的，可以说社区就业在相当大程度上表现出非正规部门就业的社会功能。
2.灵活就业
灵活就业是从就业形式角度对经济从业活动的考察，是指在劳动时间、收入报酬、工作场地等方面不同于传统的标准全日制就业形式之外的各种就业形式的总称。国外一般将灵活就业包括非全日制就业、短期就业、派遣就业和季节性就业四类。
我们可以将灵活就业归纳为三种类型，第一类是劳动者就业岗位由用人单位提供，劳动者和用人单位签订相应的劳动合同，从事指令性工作，在合同期内劳动者为用人单位的员工，属工薪劳动者，用人单位遵照有关法律和就业合同内容履行雇主义务，包括非全日制就业、短期就业、派遣就业、季节就业、兼职就业、远程就业6种就业方式，劳动者的就业岗位都是用人单位提供的，劳动者与用人单位签订相应的就业合同；第二类灵活就业劳动者的就业岗位虽也是用人单位提供的，劳动者也从事指令性工作，但一般双方不签订劳动雇用合同，如待命就业；第三类灵活就业劳动者的工作是自己争取创造的，劳动者不与任何单位发生劳动关系，只是提供产品或技术、劳务服务，属非工薪劳动者，包括承包就业、独立就业、自营就业、家庭就业等4种。
可见，从就业形式角度来看，社区就业多数属于非全日制就业、待命就业等灵活就业形式。
3.非正规经济
经济人类学家哈特，在1973年首次根据劳动者的雇佣方式的差异划分了非正规经济（亦译为非正式经济）和正规经济。基于货币制雇佣和自我雇佣的区别，提出了“正规”与“非正规”就业机会划分的设想和城市劳动力队伍收入的二元化模型。在他的定义下，非正规就业属于自我雇佣，是劳动者不依靠政府创造而自主就业的过程。从广义上说，就是不注册、不纳税经济活动中的就业。这一概念与国际劳工组织的非正规部门就业是基本一致的。在国际劳工组织、世界银行对城市贫困和劳动力市场的分析研究中，普遍将非正式经济归结为欠发达经济中的一个领域，非正式经济领域中的就业被称为不充分就业，主要是指那些没有能力进入现代经济部门、只好退而求其次的劳动力之就业状况。
在中国学术界中使用的非正规就业范畴，则更加宽广，具有较大的概括性和包容性，不仅包括非正规部门的自我雇佣、家庭企业和微型企业，还包含了“正规部门中的非正规就业”（李烨红，2003）。正规就业是指传统的存在于大规模的经济组织中的以稳定的劳动契约关系为基础、全日工作制、可获得完善的工资与社会保障及福利政策保护的就业。非正规就业主要是相对于正规就业而言，是一种未签订劳动合同、无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系，但能够提供合法的商品和服务的就业形式。因此，非正规就业同时包括正规部门中的各种灵活形式，根据中国的具体特点，非正规就业还包括绝大多数城市外来流动人口的各种经济从业活动。
非正规经济和非正规就业主要从就业管理的角度来研究经济从业活动，说明了这些经济从业活动在劳动综合统计、劳动关系管理和社会保障体系中的非正规特点。在大多数发达国家，多数非正规部门就业和灵活的就业形式都存在于国家的就业统计和就业管理制度之中，一般无须注册、纳税，或者是需要按照一定的标准纳入社会保障体系，如欧盟国家提出周工作时间30小时以上的非全日制就业要纳入社会保险体系。中国的非正规就业，在就业统计、就业管理、劳动关系和社会保障等方面的缺失和非正规性表现得更加明显。
从劳动时间、劳动报酬、工作场地、保险福利、劳动关系，以及就业统计和就业管理来分析，社区就业还存在很强的非正规特点。例如，社区就业缺乏制度化的劳动关系，缺乏相应的保障，难以建立稳定的劳动关系和实行规范化的劳动管理，大多数社区就业人员的基本养老、医疗、失业等问题都没有解决。只有少部分从事公益性和管理类服务的人员，才享受到签订劳动合同、参加社会保险的待遇。社区服务的工作岗位带有相当强的临时性和非固定性，可以说社区就业主要是一种非正规的就业。
4.地下经济
Feige（1989）等学者提出，将非正规就业划归为一种地下经济。“地下经济”是指未向政府申报和纳税，政府不能控制和管理，其产值和收入未纳入国民生产总值的所有经济活动。Feige从新制度经济学的视角出发，基于制度化的原则，对地下经济的整体框架提出一种有益的分类方法：非法经济、未申报经济、未登录经济、非正式经济。地下经济主要目的是逃税与逃避政府管制。美国的地下经济约为GNP的10%～25%，其中主要是毒品、赌博与色情等。地下经济并非一定是如贩卖毒品、武器等的违法经济，也包括各种经济活动没有进入国民经济正常的统计范围之内、经济目的也仅仅是服务于某些个人和团体的利益。由于地下经济游离于社会经济管理、约束之外，导致了大量偷税、漏税现象的存在，使得社会不公正现象更为严重。考虑到地下经济的这些负面效应，国内的一些学者又将其称为“黑色经济”、“影子经济”。
实际上，社区就业大量存在于后三类经济中，不少社区就业具有较强的部分地下经济的特点。例如，各种社区无证摊点、流动摊贩，多数社区服务并不规范地统计营业额。虽然不少社区就业主体没有遵守登记、劳动权益、安全卫生等方面的法律、法规，但是绝大多数社区就业提供的是合法的商品和服务。同时，社区就业对经济的负面影响相对较小，因为社区就业本身是具有很强社会正效应的公益性就业。中国的社区就业还处于零散的、非规范的低层次发展阶段，很多相关的法律、法规还不完善。随着对社区就业正规化管理和引导的加强，社区就业完全可以发展成为一个具有极大潜力的新兴产业，摆脱地下经济的政策框架。
5.社区服务
城市社区服务主要指在各级民政部门的具体指导和协调下，以街道为主体、居委会为依托，发动和组织社区内成员建立服务网络、开展互助活动，为社区成员提供物质生活和精神生活的各种服务，以不断地满足社区成员多种需求的一项社会公益事业（吴德隆等，1996）。作为工业化进程的产物，国际上社区服务可以追溯到1884年英国伦敦东区建立的第一座社区睦邻中心，以后各类社区服务机构在英、美等国广泛建立。20世纪30年代后，社区服务事业先后纳入一些国家和地方政府的公共福利政策范畴，并伴以相关的法律保障。相关的范畴包括：“社会服务”、“社会福利服务”、“社区照顾”、“儿童及青少年服务”、“家庭与社区服务”、“老人服务”、“志愿服务”等。社区服务包括一些机构在社区内开展的服务、由社区提供的服务，或者政府和个人为了社区发展提供的服务。
我国社区服务的概念最早提出是在1987年，其内容以社区组织为依托、以社区居民的互助自助为基础，不仅为传统民政对象提供社会服务，同时面向全体社区成员，以提高社区居民生活质量为最终目的。它既包括面向社会各类弱势群体和优抚对象的福利性服务，包含面向社区居民的各种便民、利民服务，也包括面向社区企事业单位和有关团体的后勤服务。1992年中共中央、国务院发表了《关于加快第三产业的决定》，首次将社区服务列入第三产业的范畴。国家民政部又联合国务院所属的13个部委颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》，首次提出“社区服务业”的概念，明确了社区服务以福利性、公益性为内核，同时具有社会服务的产业性质。国家民政部（1995）的文件同时提出，社区服务包括社区福利服务、便民利民服务和社企之间的相互服务三类。社区就业的发展是和社区服务业的发展紧密相结合的，一些社区服务是无偿的志愿者服务，而绝大多数社区服务是维持基本成本的低偿营业活动，具有很强的社会福利性，是第三产业中社会服务业的组成部分。相对而言，社区服务是从服务的内容和社会功能角度来加以分析，而社区就业则是注重了这种福利性、社会性和群众性服务所伴生的经济从业活动和服务提供者的从业行为来考察。
社区就业是社区层面上个人、家庭、企业和各类社区组织提供的公共服务活动，这种就业主要是面向社区居民的各种便民、利民服务和福利性服务的，为社区弱势群体提供就业和发展机会，以公益性、福利性为基础的社会服务就业。非正规部门就业、灵活就业、非正规就业、地下经济、社区服务是根据不同的标准和研究角度，来分析这种发生在城市基层的社会服务和经济从业行为，反映了社区就业在各个维度上表现出的特点。这些概念相互之间存在重叠和交叉，有些概念之间的边界本身是模糊的。概念和范畴的多重性，并不妨碍我们对这一领域研究的深化。同时，从这些多重维度出发，有助于我们更好地把握中国城市社区就业的内涵和特点。
第二节 城市社区就业的分析框架
社区就业，顾名思义，是在社区发展过程中伴生的经济就业活动，是社区发展和劳动力市场推动的共同结果。因此，社区发展一方面促进了社会福利和社会进步，解决了社区公共生活的难题，缓解了城市贫困；另一方面完善了多层次的劳动力市场体系，促进劳动力市场的活性化，促进了城市经济增长和经济结构转型。社区就业构成城市经济和城市社会密切关联和紧密互动的领域，这一领域我们可以用图1-1所示的一个分析框架来加以深入研究。
一、社区发展与社区就业
经济转轨和社会转型是城市社区发展的起点。在改革开放前计划经济体制时期，行政管理体制统包一切，单位承担了大量社会职能，政府依托单位制构成政治、经济和社会三合一的管理模式。上层政府控制全部社会资源，由上到下实行垂直管理，上级政府通过各个条线将力量层层传导到基层，通过“命令—服从”的行政推动方式推动社会运行。市场经济体制的逐步确立推动国有企业改革，单位制社会逐步瓦解，原来由政府或企事业单位承担的各种社会职能开始剥离出来并回归社会，促进了企业、机关事业单位和高校后勤部门社会职能的社会化，要求社区提供更加专业化、规范化和多元化的服务。传统行政一体化社会的转型过程提供了社区发展的空间和动力。图1-1 城市社区就业研究的分析框架
同时，在经济改革、社会结构变迁的过程中，人口老龄化、城乡人口流动增加，城市旧城区改造拆迁、居民生活质量的提高和对社会服务需求的不断增加，城市新建城区公共服务和公共活动日益开展，城市公共生活空间不断扩大。逐步产生了一系列新的城市问题，这些问题是传统的计划行政体制所不能容纳的，要求社区发展为解决这些公共事务和需求发挥更大的作用，进一步推动了城市社区发展。
因此，基层政权建设与功能调整、社会管理体制的改革、授权、主体意识的增强和公共领域的形成和扩大，推动着城市社区发展的兴起，并在此过程中同时推动社区就业的发展。（1）社区发展推动社区服务。促进社区发展根本上是以人为本的发展，要求为社区居民提供各种物质和精神服务，通过社区服务提高社会福利，提高居民的生活质量，处理社区各项公共事务。社区服务是社区发展重点所在，社区发展要求为居民教育、就医、购物和消费等方面提供便民、利民服务，为社区内的弱势群体和优抚对象提供福利和保障，处理社区管理、文化、卫生、环境、治安等各项公共事务，实现孤有所托、老有所养、残有所扶，使安抚安置对象得到保障、贫困居民得到救济。在此过程中，同时形成了大量的就业机会，提供了相当数量的就业岗位，特别是为社区弱势群体提供就业扶助。（2）就业问题本身是社区发展所需要解决的重要公共事务。就业问题关系民生、关系稳定。吸收、消化和安置有劳动能力的失业下岗人口、残疾人口和“两劳人员”就业，既减轻了社会不稳定因素，也减轻了政府社会救助的压力。从这个意义上说，社区就业本身就是对弱势群体的基本保障，发挥着重要的社会福利功能。（3）社区发展促进社区就业管理和社会保障综合平台的建立和良性运作。在社区发展过程中，政府通过“二级政府、三级管理”增强基层社区的管理协调作用，政府各个条线为促进社区发展，在资金、场地、基础设施等方面进行了大量投入，为社区开展其他工作提供了物质基础。政府劳动与社会保障的就业援助、就业指导和就业网络进入社区，社区劳动和社会保障管理平台逐步建立，基层社区对就业促进和就业管理的综合协调能力得到加强，以社区为基础促进社区资源共享利用得到扩展，对社区贫困人口的福利保障与就业、再就业服务紧密结合，极大地推动了社区就业工作的开展。（4）社区发展同时是社区组织化的过程，草根组织的逐步建立和发育推动社区就业。社区组织的广泛建立能够促进增强社区能力，通过社区网络结构形成社区居民、组织、地方政府和企业的网络关系，实现社区发展的专业化，提高社区发展的效率。各类社区组织遍布各个领域，包括卫生、教育、文化、艺术、体育、政治和就业等，包括社区内的学校、医院、合作组织、慈善团体、俱乐部、信用协会等。这些组织能够为弱势群体争取权益，对分析社会问题提供公共服务。随着社区草根组织的大量发育，这些组织带动的就业也发展迅速。例如，澳大利亚目前有70万个社区组织，其中3.4万家雇佣了63万多名工作人员（含46万全职就业），占劳动人口的7.6%，达到私营经济雇员的12%（NDRC＆FaCS，2003）。中国社区组织发育还刚刚起步，在这一领域的就业也还刚刚起步，随着社区发展和社区非营利组织的日益发展，社区就业存在着更大的发展空间。
二、劳动力市场供给、需求和社区就业
社区就业是劳动力市场的组成部分，是劳动力市场需求和供给的共同作用的结果。
1.城市社会经济发展及对社区就业的需求
社区就业的发展是城市居民对社区公共服务需求不断增加的结果。经济增长带来居民支付能力和消费观念的改变，社区居民提高生活质量的需求拉动服务性就业机会的增加。社会主义市场经济的发展中，人们的生活方式和支付能力也发生了一定改变，对社区服务业的消费开始逐步进入一些家庭的支出预算中，对各种便民服务也开始有了更加多元化的需求。当社会从温饱型社会向小康型社会转变，居民需求也从传统的吃、穿、住、行的需求，不断增加对娱乐、医疗保健、健身等多方面、多层次的需求。随着家庭小型化、人口老龄化、生活现代化等一系列变化，家务劳动开始向社会化发展，社区的环境保护和社区安全、社区管理等公共性要求也开始增强，这都为社区提供了更多的就业岗位。特别在中国经济较发达的东部城市地区，现有的服务根本不能满足城市居民需求，使各种社区服务出现供不应求的状态（见表1-3）。
资料来源：中国国家统计局（1998）。
2.失业问题与社区就业的劳动力供给
中国近年的失业情况已经引起政府和社会各界的广泛关注。根据国家统计局2002年国民经济和社会发展统计公报，年末城镇登记失业率为4%。对中国城市真实失业率究竟为多少，一直存在广泛的争论。目前公布的城镇登记失业率只包括城镇地区，并且经过登记的失业人员。要求失业人员具备3个条件：有劳动能力、愿意就业、按规定进行了失业登记。综合各方面的研究结果，一个普遍的看法是目前城镇失业率，包括登记失业、下岗职工和其他类型的失业，总计大约在8%～10%（王梦奎，2003）。即使如此，这一失业率还没有包括农村劳动力和农村进城务工的劳动力。如果考虑农业剩余人口，全国的实际失业水平达到20%～30%。随着经济改革的进一步深化，失业人口将进一步增多。同时失业人口的再就业率逐年下降，从1999年50%左右下降到目前的30%左右。城市化和农村改革将促进农民非农化和城乡流动。人口的生育水平虽然已经控制在更低水平以下，但由于人口内在的惯性，劳动适龄人口将在较长时期内继续保持增长。再加上中国进入WTO面临更为严峻的经济结构调整和经济竞争，数据表明全国城市失业率还存在着继续向上攀升的趋势。
由于转轨经济和经济结构调整的双重背景，必然会分离出相当一部分低素质的劳动者，就业市场上的劳动力供给总体是供给远大于需求，甚至可以说是在二元经济结构下存在劳动力无限供给。这部分劳动力人口大多年龄偏大，基本上属于“四零五零”人群，他们文化程度偏低、技术单一、本身素质偏低，影响了其对其他职业的适应能力，在劳动力市场上缺乏竞争优势。长久以来，作为就业主渠道的正规部门，也越来越朝着资本和技术密集型方向发展，对于这部分下岗失业人群的安置能力已经趋于饱和，并逐年缩小。与正规部门缺乏适合岗位的状况相反，社区部门却显示出对这部分弱势人群强大的吸纳能力（首都经济贸易大学劳动经济学院社区就业课题组，2001）。社区服务的大部分岗位多属于劳动密集型就业，对技术层次要求比较低，比较适合目前大部分下岗职工的年龄结构和文化素质结构，下岗失业人员只需要简单的再就业培训就可以胜任。同时，社区就业岗位投入少、成本低、形式灵活，在工作场地、用人机制、劳动时间等方面存在灵活多样的特点。其中一些便民、利民型就业岗位，如家庭护理、托管老幼、家政服务等，特别适合下岗失业人群中的女性人员从事，有效地解决了占下岗职工绝大多数的女性人员的就业问题。全国妇联发展部曾经在重庆、武汉、哈尔滨、沈阳、西安等8个城市开展了一项关于下岗失业女性再就业情况的问卷调查。调查表明，目前妇联扶助下岗失业妇女所办的社区服务实体已经达到7万多个，失业下岗的妇女中有45%左右在社区层面实现了再就业。郭奕侃等（2002）指出，上海近年来每年新增就业岗位中40%是由社区就业提供的。张卫（2002）在南京的调查也表明，失业下岗人口的46%通过社区服务实现再就业。
北京市在2002年出台了一系列政策鼓励下岗失业人员进入社区从业，截止到2002年11月底，全市已开发出社区就业岗位12.31万个，有10.24万名下岗失业人员在社区找到了自己的新工作。其中家政服务岗位总计1.62万个，1.5万名下岗失业人员当上家政服务员，比1999年的数据增长了67%。2003年北京市通过打造物业管理、社区商业便民连锁、城市公共设施维护保洁保养、城市公共秩序维护、家政服务、早点工程6条就业渠道开发出10万个社区就业岗位。根据北京经济体制改革办的预测，通过大力发展社区而扩大就业岗位，总共可以为下岗失业人员提供35万多个就业岗位，基本上可以安置北京现有的下岗失业人员。
与西方主要国家20世纪70年代失业率的上升推动社区就业和各种非正规部门就业的发展类似，中国劳动力市场供求矛盾和失业率的上升也推动了社区就业的发展。学术界极大地肯定了社区就业对消化再就业方面的良好优势，各级政府也开始将促进下岗职工社区再就业作为各级政府部门推动再就业工作的重要工作。国家劳动与社会保障部部长张左己在2000年全国社区就业工作经验交流会上指出，对再就业人员来说，最具吸纳空间和最少投资需求的第三产业，就是社区服务业。2001年5月国家劳动与社会保障部等9个部委联合发出《关于推动社区就业工作的若干意见》，要求全力推动社区就业，尤其是推动下岗职工和失业人员的社区再就业，并确定了北京、天津、上海、重庆等100个城市作为全国社区就业工作重点联系城市。截止到2001年12月底，百家城市中95%的城市有了具体的推动社区就业的工作方案，60%的城市已经进入实施方案阶段，47%的城市已建立或正在建立社区就业服务机构，50%的城市社区就业岗位数量明显增加、社区就业人数明显增多。社区将是下岗、失业人员实现再就业最主要的舞台，社区就业已成为解决劳动力巨大供给的重要“蓄水池”，成为中国解决城市就业问题最有力的突破点。
三、社区就业、城市贫困和社会福利
社区就业主要是以福利性、公益性为基础的就业。社区发展过程中，城市社区就业得到很大发展；另一方面，社区就业对于发展社区经济、加强社区建设、完善社区管理发挥了重要作用。社区就业的开展也促进了社区内“第三部门”的兴起，各种民办非营利性机构、非政府组织得到了良好的发展，在社区教育、扶贫、文化、卫生等多个领域起到了重要作用，增加了社区整体福利。
社区就业为社会弱势群体和失业人口提供的就业机会，其所发挥的重要社会功能是为这部分群体提供基本的生活保障，避免了城市贫困的加剧。改革开放以来，收入差距扩大问题和城市贫困问题日益浮出水面。与计划经济下城市贫困主要是个体丧失劳动力能力造成的生活困难相比，改革开放后的多数城市贫困群体是具有劳动力能力却被排斥在劳动力市场以外，是包括社会保障制度不完善的结果，是一种社会转型期的贫困问题。随着社会转型的加快，下岗、失业人数逐年增加，下岗职工和失业人员缺乏稳定的经济来源，没有基本的医疗保障和养老保障，还面临赡养父母和给予子女教育的巨大经济压力，很容易陷入绝对贫困的状态。另一方面，城市化过程中产生了大量失地又失业的农业人口，有大量的流动人口在城市中不能实现充分就业，这些群体成了中国城市贫困的主体人群，其贫困程度也呈现逐年加剧趋势。
这些具有劳动能力的人口因为社会排斥而陷入贫困，如果不能通过就业来获取劳动收入，贫困的状态就不能得到根本的解决。20世纪60年代，欧美国家以社区就业来解决贫困和社会不公正问题取得了不少成功经验，中国社区部门就业对于缓解城市贫困的作用再次得到了认同。童星和陈新颜（2001）指出，随着人们重新回归“社区”，也把不稳定因素带入了社区，应该将社区服务作为现代社会的“安全阀”，以解决失业率上升、社会福利损失的全球性问题。上海市通过社区就业解决失业、消除城市贫困的方法已经得到国际劳工组织的关注，被高度评价为解决“失业—贫困”这一世界性难题的“上海模式”。外来人口受社会环境变动影响更大，在贫困问题中处于更加弱势的地位。发展经济学认为，农村劳动力进入城镇就业的初始阶段是进入非正规部门中就业。在中国，农民工由于受多种制度因素的制约，城市正规部门存在大量的需要释放的冗员等，他们中的相当部分只能立足于城镇非正规部门从业。社区就业逐渐成为城市中的弱势群体就业和获取收入的主要途径，对于解决城镇下岗失业和进城务工农民的就业问题发挥着重要作用。社区就业保证了相对贫困者的收入分配在经济发展中得到改善，对缓解贫富分化、重新调节收入分配具有积极意义。
四、社区就业、城市经济增长和经济结构调整
社区就业同时是按照市场原则组织起来的经济从业活动。因为缺乏必要的社区就业统计，社区就业往往是非正规形式的就业，其对城市经济贡献并没有充分地表现出来。据中国国家统计局的统计，目前全国社区服务业的增加值约占国民生产总值的2%，从业人员只占总就业的1.7%左右。而发达国家的社区就业份额为20%～30%，发展中国家的社区就业份额为12%～18%。根据这些数据可以看出，作为一个发展中国家，中国社区就业的发展是很欠缺的，相对于国民经济每年7%～8%的增长来说，社区服务和社区就业的发展却是相对落后的，社区服务业还有很大的发展空间。如果按照发展中国家的平均最低水平计算，我国社区就业从目前3.9%的份额提高到12%，也可以增加2 000万个就业机会。因此，社区就业是城市整体经济发展的组成部分。
社区就业主体上是非自我雇佣、家庭经济和微型企业，其就业形式多是非正规的，但社区就业是城市社会服务企业和现代都市工业的孵化载体，社区就业组织表现出转变为中、小企业的发展趋势。鼓励社区就业和自我创业，对于促进城市经济发展具有积极的作用。
社区服务业同时是城市第三产业的组成部分，有助于城市经济结构的调整。配第-克拉克定律认为，一国经济的发展会带来该国居民收入水平的不断提高，同时劳动力也将依次由第一产业向第二、第三产业转移。经济从工业经济或是前工业经济向工业经济和后工业经济社会转变，传统的第一、第二产业部门在国民经济中所占比重不断下降，第三产业产值在国民经济中的比重不断上升，社会服务业在经济总体结构中具有越来越重要的作用。从各国经验来看，第三产业中社区和个人服务业又是吸纳劳动力最多的领域。在发达国家的第三产业中，社区就业人数一般占到了第三产业的40%～50%。例如1994年，美国为48.2%，法国为50.9%，德国为50.2%，英国为44.6%，加拿大为43.4%。而中国社区就业的经济总量仅占第三产业的20%左右，在中、小城市只有30%～60%的居民享受到了社区服务。城市经济结构调整和社会服务就业的发展，在基层社区找到一个最佳结合点，就是社区服务业，这包括保洁、保绿、保序、保安等社区服务，也包括家政、护理、家庭教育、文化娱乐等各类社会服务。社区服务业的发展某种程度上是产业结构转型的重要组成部分，有意识地通过发展社区服务业促进经济结构调整、促进城市经济发展，已经成为当前经济工作部门和就业保障部门的工作重点之一。如果以社区为依托，加强社区服务的创新，提供全方位和多层次的社区服务，建立起完善的社区服务网络，社区服务业完全可以走上产业化发展的道路。通过社区就业，在带动社会服务产业发展、带动城市经济结构调整、满足城市居民消费需求、提高城市总体经济发展水平等方面将具有巨大的潜力。
第三节 社区就业与城市发展
社区就业为我们理解和推动城市发展提供了一个新的视角，在此视角下我们可以得到以下基本结论。
第一，社区就业是社区发展和劳动力市场变化共同推动的结果。
它一方面表现为经济从业活动，而其基础则是社会公益和对社会弱势群体的福利；另一方面表现为传统的正规就业部门吸纳就业能力的薄弱和非正规部门就业的兴起，而其内在背景则是社会转型、经济结构调整、基层社会治理格局逐步形成、第三部门兴起和劳动力市场活性化等综合的社会经济变迁。当前中国正处于社会转型时期，单位制社会结构的解体加快了社区的发展和成长，各项配套建设逐步完善，社区公共生活空间的扩大在社区这一层面上创造出了更多的就业机会。同时，产业结构和企业结构调整双管齐下，导致经济结构开始向社会服务业转型，第三产业成为新的经济增长点，并因此带动相关社区服务就业的发展。城市居民对各种公共服务的需求也不断提升，从单一的基本生存问题向多元化、全方位方向发展，给社区就业的发展带来了契机。“第三部门”的兴起导致了社区公共事业的进一步发展，各种非政府、非营利组织促进了基层社区的发展，增加了社区居民的总体福利，最终形成了社区公益事业和社区就业发展之间的良性互动。因此，中国城市社区就业的发展，是多种综合力量共同作用的结果，并将随着社会经济结构的进一步调整得到更大的发展。社区就业将发挥越来越重要的作用，社区就业也将日益成为城市发展和社会政策研究和实践的重要领域。
第二，社区就业是经济学和社会学研究的交叉领域。
从20世纪80年代中期以来，社区就业的发展一直处于动态变化的过程中，其内涵和外延都需要进一步把握。根据社区发展的具体内容和发展过程，社区就业主要是指“在基层社区的就业”与“在社区部门的就业”，是社区层面上个人、家庭、企业和各类社区组织提供的公共服务活动，是面向社区居民的各种便民、利民服务和福利性服务就业，也包括社区发展过程中由各类社区组织所提供的公共服务、公益服务和经济服务。通过这种社区就业，更重视为社会弱势群体提供就业和发展机会。
第三，城市基层社区的就业活动具有综合性的特点。
从服务对象上看，社区就业涉及社区内的个人、家庭和用工单位等多个主体；从服务内容上来看，涉及与人的生存和发展的方方面面，如衣、食、住、行、娱乐等，而且随着城市社区建设的发展，卫生保健、文化教育等方面的就业也开始转向社区；从就业的形式上来看，涉及私营、个体、公益性组织、民办组织、非正规组织等多样化的形式；从接受管理的角度上看，涉及规划、城建、卫生、公安、工商、税务、民政、劳动和社会保障等多个机构，需要这些机构的相互配合和支持。
第四，社区就业具有很强的灵活性、非正规性和非正式性。
社区就业有别于工业化和现代工厂制度基础上各种正规就业方式，其所包括的主要是各种灵活性的就业形式，主要是非全日制就业，如小时工、季节工等多种灵活性的就业形式。社区就业本身也可以视为一种灵活就业，包含了临时就业、弹性就业、阶段性就业等多种就业方式，以满足社区多元化的需求，但正是由于这个特点造成社区就业具有不固定、不稳定的特点。相对于正规就业内容来说，社区就业提供的大多是辅助性生产、生活和管理的服务，而面对社区单位的后勤保障服务更是辅助性的，因此部分社区服务随意性较大、居民需求稳定性欠缺，社区就业也就有很大的波动性。社区就业的雇佣形态更主要是自我雇佣、家庭企业和微型企业，本身是非正规部门就业的重要组成部分。一些社区就业虽然为社区群众的生活提供了便利，但由于其大多是免税经济、未登录的经济、未申报的经济或未得到批准的经济活动，因而难以获得自身存在的合法性，特别是流动摊贩和摆摊设点等流动性的就业，更往往成为被打击的对象。同时，虽然社区就业涉及多个部门，如民政、劳动保障、市政、卫生、城管、工商、税务等，然而缺乏明确的专门管理和协调机构，社区就业在劳动时间、劳动报酬、工作场地、保险福利和劳动关系，以及就业统计和人事管理上还存在着相当大的缺失。因为非正规部门就业、灵活就业、非正规就业、地下经济、社区服务是根据不同的标准和研究角度来分析这种发生在城市基层的社会服务和从业行为的，反映了社区就业在各个维度上表现出的特点，因此从这些多重维度出发，有助于我们更好地把握中国城市社区就业的内涵和特点。
第五，社区就业是社会福利性和市场营利性相统一的经济活动和社会服务。
社区就业提供的基本上是政府导向的民政优抚、社会福利、社会救助和社会保障部门的延伸服务，帮助下岗职工和失业人员中的特殊群体实现了再就业，其实在很大程度上就是对社会弱势群体的保护。社区就业本身是城市社区发展的重要内容，社区管理和各种公益性服务岗位更是为改善社区内的卫生、文化、环境、治安及社区组织建设等各个方面服务的，有助于各项公共事务的良好解决，因而具有很强的社会福利性，可以说是政府提供公共产品和公共服务的代理性服务。同时，社区就业提供的服务大多是以市场为导向的便民、利民、乐民的服务活动，这些公共服务虽然消费水平不高，但多数仍是以市场原则组织起来，并按照市场原则运营。即使不加上部分未被统计的社区服务，社区就业也已经成为城市经济特别是城市第三产业的重要组成部分。社区就业的社会福利性和市场营利性之间的边界是比较模糊的，这说明我国在非营利组织的注册和管理上还存在应改进之处。即使从市场领域来分析问题，如果社区就业所承担的社会功能、社会责任和节约的政府成本大于其市场营利性，那么这样的社区就业仍然是具有很强的社会公益性质的就业和经济活动。
第六，社区就业既是就业的蓄水池，又是发展的工具。
20世纪90年代以来，中国城市社区就业的兴起和发展，是综合力量作用的共同结果。一些城市地区社区就业增长很快主要是正规部门就业率的下降导致非正规社区就业的上升，而不是像西方国家70年代是由于正规劳动力市场供给不足促进灵活的就业对劳动供给实现补充，这种此消彼长使社区就业成为缓解失业压力的重要蓄水池。但如果仅仅将之作为一种就业的蓄水池，我们很有可能得出社区就业是一种暂时性就业、过渡性就业和不稳定就业的结论，并限制了社区就业的进一步发展。虽然社区就业很大程度上表现为如此，但其更重要的作用在于其是一种能动的力量缓解城市贫困，为社会弱势群体提供就业援助和就业扶助，促进公共事务的良好解决、基层社区的发展，促进社会福利的总体增加，孵化具有市场潜力的中、小企业，以此来促进城市经济增长和经济结构调整。因此社区就业更是一种发展的工具，能够对城市经济发展和社会进步发挥良好和持续性的影响。
社区就业是中国城市发展与管理中一个需要积极加以推进的领域。推动城市社区发展和社区就业得到良好发展，以实现城市就业与经济增长、社会福利的整体提高，这一问题才刚刚破题。与西方国家甚至发展中国家的平均水平相比，中国的社区就业还处于起步阶段。社区就业的潜力是巨大的，但是如何把大量的劳动力顺利地引导到社区层面上实现就业，如何在推进社区就业的过程中缓解城市贫困、增加社会福利和推动社会经济良性发展，仍有很长的路要走。在发展的深入推进中暴露出来的城市管理和社会政策难题，仍需要学者和社会工作者不懈地研究和努力。
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第2章 我国城市社区就业基本状况研究
20世纪90年代以来，城市失业和下岗问题日益突出，社区就业越来越引起学术界和各级政府部门的重视。社区就业是从中国本土中长出的概念，其内涵和外延还有待于进一步明确，一般指社区层面上的就业，包括由社区组织所提供的就业岗位和在社区内的面向社区居民的各种公共服务就业。社区就业对于劳动者的专业技能和年龄要求相对较低，具有较大的灵活性、阶段性和时间弹性，能够对下岗、失业人员起到蓄水池的承接作用，成为城市吸纳下岗失业人员再就业的补充渠道，甚至是主要渠道。例如，上海在2001年社区经济组织达到5.3万个，解决了24万人口的就业，上海每年新增就业岗位中40%[1]是由社区就业提供的。社区层面上的就业正日益成为缓解城市就业和再就业压力的重要途径。
城市地区正规部门就业率的下降推动了社区就业的上升，但我们不能因这种此消彼长而将社区就业仅仅作为一种就业的“蓄水池”。如果这样，我们很有可能得出社区就业是一种暂时性就业、过渡性就业和不稳定就业的结论，并限制社区就业的进一步发展。虽然社区就业很大程度上表现为如此，但其发展的更深层次原因在于城市社区的发展，以及社会转型、经济结构转型和居民生活需求的提升，因此需要将社区就业置于产业结构调整和社区建设的大格局中加以推动发展。社区服务是城市社区建设的重要内容，通过为社区居民提供方便和优质的全方位服务，促进城市社区发展，提高社会福利，满足社区居民日益增长的各类社会公共需求。经济增长带来居民支付能力和消费观念的改变，社区居民提高生活质量的需求拉动各项服务供给，并在此过程中创造大量就业岗位和就业机会，而各项社区服务业的发展同时也是城市产业结构转型和社会服务业发展的重要组成部分。在此综合的背景下，我们可以预见城市社区就业将随着社会经济结构的进一步调整得到更大的发展，并将构成一种能动的力量促进公共事务的良好解决、促进基层社区发展和帮助解决城市贫困问题、促进提高社会福利，并能够对城市经济发展和社会进步发挥良好和持续性的影响。
为了切实把握全国城市社区就业的实际状况，并据以探讨扩大社区就业的途径，在2003年1-2月，复旦大学人口研究所对全国17个省、市、自治区的25个城市（见表2-1）的100个社区居委会以个案研究的方式进行了调查和访谈。为提高调查的代表性，在每个城市选取了4个居委会。我们之所以以城市社区居委会为社区就业调查的基本单位，是考虑到居委会的工作直接与社区最基本的方方面面相联系，并对本社区情况的掌握最直接也最翔实。调查采用半开放式问卷进行，内容包括社区基本情况、社区的下岗失业情况、社区就业情况、社区内经济组织数及从业人员数、社区就业发展的政策扶助等。调查最后回收的有效问卷82份，其中东部城市社区32个、中部城市社区31个、西部城市社区19个。调查城市位于不同地区，经济发展水平不同，城市规模不同，基本能反映全国城市社区就业的基本状况。同时，在实际分析中，为了更好地说明城市社区就业的能力和规模，我们根据城市统计年鉴分地区、分规模的城市人口数对本次调查数据进行加权，以求取得更为准确的研究结果。
第一节 不同区域与不同规模城市的社区就业
社区就业主要是为社区居民服务的就业，其就业量与居民人口的数量存在一定的联系。如果以每万城市居民所提供的社区就业数量来反映城市社区就业的相对强度，我们可以发现，社区就业存在明显的地区差异和城市规模差异。
一、社区就业的区域分布
社区就业容纳力由东到西逐渐减弱（见表2-2），东部城市社区的容纳力最强，每万人提供就业量370人，中部城市社区为197人，西部城市社区为162人。社区就业能力与各地区经济发展水平一致并非巧合。居民的收入水平对是否需要社区服务及需求量的多少存在很大影响，并进而直接决定了社区就业量。西部城市的经济发展水平较东部和中部城市低，居民收入水平更低，社区服务的需求不大，城市社区就业总体上还非常薄弱。东部城市居民收入水平较高，对社区就业有支付能力的需求较大，要求的服务质量也较高，同时城市社区发展程度较高，各级行政机构对社区就业也给予了较高程度的重视，社区就业的管理体系较为完善，因此社区就业的供给必然较高。中部城市的情况居于东部和西部城市之间。可见，促进城市经济发展是提高社区解决就业能力的根本途径。此外，加强对社区就业的扶持和引导，完善社区就业管理的各项法规、条例，将社区就业的各种优惠政策落实到位，可以进一步提高社区层面的就业容量。[1]数据来源于上海市劳动局社区就业调查资料（2001），见参考文献“1”。
二、分城市规模的社区就业
从表2-2中可知，基本上城市规模越大，每万人城市居民所能解决的社区就业量越高，但特大城市是个例外。一般而言，随着城市规模的扩大，人口密度和社区的人口规模也随着增大，居民工作地点和居住地的距离也越远，生活节奏也越快，将家庭的部分自我服务社会化的愿望和动机就越强，社区服务的需求也越强，因此社区就业的容量也会扩大。生活在特大城市的居民对社区服务需求的数量和质量都高于其他规模的城市，从而使这些服务能够形成规模效益而逐步产业化、正规化、专业化，发展成提供跨越社区的拥有较高质量的服务形式。这些服务虽然也是为居民的服务，但已经不再是在社区层面上组织的服务，而是较大范围的企业服务，如超市、连锁店、连锁药房、连锁性洗涤商店等。这一变化说明了特大城市的社区就业规模反而不如大城市和中等城市的现象。
第二节 城市社区就业基本状况
一、城市社区就业的类别与结构
研究中，我们将社区就业分为便民利民服务、社区家居服务、社区公益服务和社区管理服务四类。从全国来看（见表2-3），社区就业最主要是便民利民服务，占到社区就业的一半左右；其次是为社区居民提供家居服务，大概占整个社区就业量的24%。这两类服务主要是依托居民对日常生活服务的市场需求形成的，所需资金少，对从业人员的技能要求简单。
从事社区管理服务的人员占到20%左右；社区公益服务的队伍较小，只有6.4%。这两类服务的福利性和公益性较强，较难由私人部门或个人自发组织提供，需要政府积极加以引导和加以有效管理。同时，这两类就业相对来说比较稳定，在实际操作中目前主要还是由城市社区居委会组织提供，往往是作为帮困、济贫、解决下岗再就业的“托底性就业”。
将东、中、西部城市的社区就业进行比较，东部和中部地区经济发展水平较高，以市场为基础的便民利民服务和社区家居服务所提供的就业总量和就业比重较高，一般在社区就业总量的75%左右；而在西部地区由于居民消费能力有限，便民利民和社区家居服务的比重相对较低，大约为67%。例如，西部城市社区对餐饮服务的需求限于其经济收入多由家庭内“自己动手”的自我服务解决，社区餐饮店并不多；而在经济水平较高的东部城市则随处可见“兰州拉面”、“西北风味馆”、“川菜店”、盒饭社、净菜社等社区餐饮服务，这些服务在一定程度上也反映出一个城市流动人口的状况。
从表2-3可知，城市规模与社区就业结构的关系表现得更加明显。大城市和特大城市中工作压力大，工作节奏快，工作地点和居住地距离远，更需要对家庭生活的直接服务，如钟点工、接送或看护小孩、代人购物等，因此社区家居服务的比重较高。特大城市的人口相对密度较高，城市社会发展水平较高，城市基层管理体制相对比较完善，社区公益事业和社区公共管理的就业则相对较高。中等城市和小城市社区便民服务比重比大城市和特大城市高，这往往是因为在特大城市中这些服务往往在规模经济下逐步实现产业化和正规化所致。以家电维修为例，大城市中居民家电维修一般都由若干有一定规模的规范服务的专业维修公司解决，依靠少数维修人员就可实现对全市家庭的服务需求；而在中、小规模城市中，家电拥有量逐步增加，需要专门的技术人员为居民提供这方面的服务，但专业维修的规模还远达不到大城市和特大城市的水平，因此家电维修通常由小区附近个体电器维修店维修，所以中、小规模城市的以家电维修为代表的社区便民、利民服务就业比重就较高。调查还表明，小城市的修鞋、缝纫、洗涤等就业比重明显高于大城市和特大城市，这些职业在较大规模的城市中通常形成已超越了社区就业层面的正规经营店铺和单位，而在小城市仍是小规模地、零星地分布在各个社区，以某个社区为主要服务对象，这类社区就业是中、小城市社区就业的主要项目。这同时说明，随着城市发展和服务规模扩大，社区便民、利民服务将逐步正规化、规模化和产业化。
二、城市社区就业的性别特点
在产业结构和就业结构的调整中，城镇女性就业人员比男性受到更为强大的影响和冲击，在就业市场中成为新的社会边缘化人群的主体。一般正规部门单位出于单纯经济效益的考虑，在劳动力优化组合的过程中多留男不留女，造成现阶段下岗人员中女性职工比例更高。而女性失业人员大多年龄偏大，文化程度和劳动技能偏低，在劳动力市场上就业竞争力较低。社区就业中大多数工种，如家政、服务、护理等劳动强度比较弱、劳动时间富有弹性、就业的门槛较低，都是女性较有优势的行业。在面临生活压力不断加大的情况下，女性下岗、失业人员比男性职工更倾向于选择准入障碍较小的社区就业，既帮助家庭增加收入来源，又不耽误处理家庭事务。根据国家劳动与社会保[1]障部统计，在目前的社区就业总人数中，70%是女性下岗者，社区就业的发展具有一种“女性化”的趋势。
不少研究提出，社区就业是女性为主导的就业。这似乎与我们日常生活的经验相类似，而我们的研究表明，男性和女性在社区就业总量上并没有显著差异。女性在各类社区就业比重中的比重约为54.5%，男性约占45.5%。在社区就业中女性就业只是略高于男性，两者只是在不同的社区就业项目上存在比较明显的性别分工（见表2-4）。
1.社区家居服务女性为主导
女性主导的社区就业项目主要为各类家政服务、老年家庭照料、生活和医疗护理等社区家居服务。传统女性在家庭中较多地从事家务劳动和生活照料，在家庭服务社会化的趋势下，这部分社区家居服务成为女性优先的就业岗位也是可以理解的。在社区家居服务领域，女性占全部就业的70%～90%。女性在社区就业中也更主要集中在社区家居服务，在该领域就业的女性占女性社区就业者总数的37.9%，而男性在该领域的社区就业只占12.8%。
2.便民利民服务男、女性均衡
便民、利民服务是社区就业的另一项重要内容，约占社区就业总量的一半。男性和女性比重比较平衡，大约各占50%。在一些项目，如美容美发、缝纫洗涤上女性就业较多；在另一些项目，如家电维修、自行车维修、杂货摊点等男性就业较多。随着社会经济的发展和居民需求的丰富，各项便民、利民服务在范围和程度上不断扩展，具有非常巨大的就业潜力。
3.社区管理服务以男性居多
社区就业主要形式的社区管理服务，包括住房物业维护、保绿、保安、保洁、保序等“四保”活动。这类社区管理性岗位以男性为主，男性大约占社区公共管理就业的69.3%左右。
4.社区公益服务女性占主要地位
在社区公益服务中，女性在该领域也占有主要地位，大约占就业总人数的60%～70%。一个突出的现象是多数居委会工作人员都是妇女，女性在社区公益活动中的突出地位，说明女性参与对城市社区发展发挥着非常重要的作用。[1]参见《中国妇女报》2002年9月28日。
三、社区就业与城市居民收入
社区就业的收入状况和区域经济发展水平表现出一定的正相关性，也就是由东部到西部，社区就业的收入逐步递减。但总体上看，在不同地区、不同规模城市中，社区就业的收入基本稳定在每月500元左右（见表2-5）。这种稳定性可以用工、农两类结构下的劳动力无限供给加以解释。例如，调查中我们发现从西北的宝鸡到东部最发达的城市上海、北京，每小时家政服务费用都是5元钱。大量农村剩余劳动力迁入城市，打造了一个维持最低生活需要的低劳动力成本的社区就业无限供给，使不同地区社区就业工资水平向最低工资靠拢，并且基本一致化。东部、中部和西部社区就业收入的差别，可以近似地用交通成本和生活消费成本的差别来加以解释。
因此，在劳动力无限供给背景下社区就业量与区域经济发展水平方向的一致性说明，社区就业主要由对社区就业的需求决定的，可以说社区就业是一种需求约束型的就业。在经济发达地区，居民消费水平提高增加了社区服务需求，社区就业量则增加；反之，则减少。中部和西部社区就业量较低并不是缺乏劳动力供给，而主要是缺乏市场需求。事实上东、中、西部城市，不同规模的城市中社区就业的收入水平是差不多的，因为东部城市和大城市对社区就业存在一定规模的需求，才吸引了无限供给的劳动力来到东部和大城市中提供各类社区服务。西部城市和小城市的社区服务价格虽与大城市相差不多，但受需求量制约，社区就业量是较少的。同时我们看到，在东部的一些特大城市，由于对社区服务的需求量大、质量要求高，已经形成了一定的规模优势，从而利润稍为丰厚，逐步形成正规经营的产业，跳出了社区就业层面，这在某种意义上揭示了社区就业通过规模经济逐步正规化的发展前途。一些薄利和收入较低的社区服务仍留于社区层面，这是目前特大城市社区就业收入相对偏低的主要原因。
四、城市外来人口与社区就业
正如前面提到的，社区就业具有很强的需求约束性，对社区就业需求量的多少引导劳动供给。东部城市不仅基本解决了本地的失业下岗劳动力，在社区就业者中还吸收了大量外来人口，社区就业者中的外来人口比例为27.5%；而西部城市较低，只有12.9%。外来人口在社区就业的职业分布，有以下几个显著特征：
一是在那些进出自由、受限制较少、当地行政机构很少设置就业门槛，因而发展较自由的职业。如果这些职业收入又较高的话，外地从业人员就会较多，如美容美发，餐饮盒饭和杂货小店，摆摊设点、水果摊等。
二是一些苦、脏、累等收入较低、当地人不愿从事，或即使愿从事但要求较高报酬的职业。例如，护理病人、母婴、残疾人，社区保绿、清洁，家庭伴老、护老，社区养老院，修鞋、缝纫、洗涤、家政等。这些职业的平均工资只有405.43元，比社区就业的平均收入低17.8%，也比各个城市职工的平均工资水平显著为低。这些职业的收入虽然不高，但相对于外地来的从业人员来说，仍能够改善他们的收入状况，同时也填补了社区需要但本地人不愿从事的服务就业岗位。
三是需要一定技能的岗位，如房屋维修、家电维修。拥有这些技能的外地人对社区居民提供的这部分服务，是不具备这些技能的本地人所不能替代的，家庭自身也很难实现这方面的自我服务。这一职业的收入往往也较高，所以外地人的比例也较大，大约有25%左右。
各城市从事社区就业的人员以当地人为主，外地人作为一支生力军，一方面弥补了一些当地人不愿从事的社区职业空缺，保证了社区服务的供给，对满足城市发展需求发挥了不容否认的巨大作用；另一方面，形成了社区就业的竞争性市场，有利于提高社区服务质量。
第三节 城市社区就业量的估计和发展态势
一、城市社区就业量的估计
利用调查数据，按照不同类型的城市社区中社区就业量的平均数，根据全国城市人口统计的分类，并对全国城市社区就业进行加权估计，推算出全国城市总的社区就业量为1 080万（见表2-6）。其中，东部城市的社区就业量为749万，中部城市的社区就业量为229万，西部城市的社区就业量为103万；特大城市的社区就业量为314万，大城市的社区就业量为537万，中等城市的社区就业量为216万，小城市所能解决的社区就业量是非常低的。大约四百多个小城市人口1 342万人，而实际提供的社区就业岗位只约有12万个。
受调查误差和样本代表性的影响，也由于我们对于社区就业采取着较为严格的定义，我们的估算可能会一定程度地低估了整个社区就业的总量。调查过程中，居委会干部往往过分强调本地城市居民的社区就业和可以统计和估算的社区就业，这样会低估一些外来人口的社区服务就业和流动人口的临时性的经济活动。但总体上看，对全国城市社区就业量的估算仍是基本可信的。
资料来源：城市人口数据来自《2002城市统计年鉴》。
东部地区和大、中城市提供了较多的社区就业岗位，从事社区就业的劳动力大约占整个城市劳动力人口的6%～7%，而在中、西部地区社区就业大约占劳动力比重的2%～3%。在东部地区和大城市，城市失业下岗的比例本身相对较低，依靠社区就业基本可以解决城市再就业中最困难的问题；而在中、西部地区和中、小城市，受需求限制的社区就业的就业岗位数是有限的，相对于较高的失业率和下岗率，社区就业固然能够缓解失业下岗的问题，但希望主要依靠社区就业解决就业问题的想法是不现实的，或者说还不具备社区就业迅速发展的良好社会经济条件。
对城市社区就业的定量研究，国家劳动与社会保障部（MOLSS）和联合国开发署（UNDP）在2001年曾合作进行了“四城市再就业”调查，该研究测算了8种主要的社区服务就业项目，提出在全国32个人口在百万以上的特大城市、43个人口在50～100万的大城市，可提供的社区就业岗位至少应在1 500万个以上。国家统计局的对7个城市调查提出，全国大、中城市可以提供的社区就业岗位为2 000万个。这两项研究具有一定的参考价值，但其估计数都是从社区就业可能提供的岗位角度考虑的，或者说其估计的依据都是城市居民对社区就业的“需求”。我们的研究，则是从全国城市目前实际提供的社区就业岗位的角度进行的分析，反映的是城市居民对社区就业的“有支付能力的需求”。如表2-7所示，目前在大城市和特大城市中，实际的社区就业岗位供给数只有852万，与国家劳动与社会保障部估算的就业容量缺口约为648万；大、中城市的所有类别的社区就业约为965万，与国家统计局估算的就业容量缺口约1 035万。
城市社区就业的理论需求和实际供给之间存在巨大的缺口，说明城市社区就业尚不能满足群众的实际需求，社区就业存在巨大的发展空间，能够通过进一步促进社区就业发展缓解城市就业压力。社区就业是一种需求约束型的就业，如何能将居民的社区公共服务需求转化成为实际的就业机会和就业岗位，以及社区就业如何实现良性和稳定的运行和壮大，还存在一系列的问题需要进一步深入研究。
注：预期社区就业岗位需求数据来源于杨宜勇，2001（见参考文献“8”）。
二、城市社区就业的发展态势
20世纪90年代以来，在建立和完善社会主义市场经济和体制转轨的背景下，城市下岗、失业人员逐年递增，多层次、多形式的灵活的就业形式相应得到发展。社区就业作为正规就业的重要补充，分担着部分社区公共事务，满足了社区居民日益增长的物质文化需要，同时社区就业具有典型的劳动密集型特点，解决就业所需的社会投资极低、起步门槛较低、技术含量也低，适合失业和下岗人员的再就业，是都市型工业和都市服务业的孵化载体。社区就业是缓解就业压力的重要手段，在劳动力市场中的地位日益重要。如何更好地促进和引导规范社区就业，是当前加强城市就业管理、促进城市发展的重要工作。
从社区就业的总量看，按照我们的调研数据估算，中国目前城市社区就业的总量为1 080万人。我们认为，社区就业有广阔的发展前景，但在目前对社区就业所提供的服务的有支付能力的需求不足限制了社区就业的发展。因此，依靠社区就业并不能完全解决失业下岗问题，只是缓解了失业下岗所带来的社会压力，解决了最困难的失业下岗者的生活问题。杨宜勇（2001）根据国际比较研究提出，发达国家的社区就业份额为20%～30%，发展中国家为12%～18%，而中国社区就业大约占城市就业人口的5%左右，仍处于迅速发展的初期，未来有更大的发展空间。我们在大力发展社区就业的同时，也需要认识到解决城市就业问题的根本途径还是要增加投资、发展经济。
从社区就业的结构看，市场需求自发推动促进社区就业是现阶段社区就业的最主要形态，约四分之三的社区就业是便民、利民服务和社区家居服务就业。中国已经进入了老龄化社会，老龄化、家庭规模缩小、竞争压力和生活节奏加快等因素使家庭服务社会化需求日益突出，这部分社区服务就业还有非常大的市场空间。同时，社区公益服务和社区管理就业目前还处于非常初级的阶段，这本身也说明了当前城市社区发展的水平还相对较低。社区是现代城市居民生活的基本单位，社区发展和社会进步要求社区层面上建立大量社会公益组织和草根团体，从西方国家“第三部门”兴起和通过社会公益促进就业的经验看，今后社区内各类民间组织在促进社区发展和提供就业机会中将扮演更重要的角色，是一个有待发展的方向。
东部城市由于经济发展水平较高，吸纳了大量外来人口在社区服务就业。这些社区就业的外来人口有四类，一是通过勤苦努力从事本地人不愿意从事的苦、脏、累和低报酬的社区服务，如拾荒、清洁、护理等；二是凭借自己的一技之长弥补了本地区某些社区服务就业的不足，如理发、修理、维修等；三是凭借自己的创业精神在社区内自我雇佣，如水果摊、缝纫店等；四是以流动作业的方式，满足社区居民一些不稳定的、低要求的、低报酬的需求。可见，外来人口提供的社区服务主要是当地人不愿提供的社区就业，或者是本地人不可替代的社区服务，他们和本地就业主要是补缺的关系，不能认为他们挤占了城市就业岗位而将他们视为解决当地就业问题的障碍，也不能因为他们不是本城市、本社区的正式成员而忽略其应享受的正当的劳动者权益。需要重视外来人口在社区服务中的重要地位，同时完善法规、政策，完善外来人口就业管理体制，加强对从事社区服务的外来人口的就业引导和管理。
相对于城镇职工平均工资水平而言，社区就业是一种低档次就业和低收入就业，而社区就业的低收入水平和非正规的就业管理往往无法吸引提供需要一定专业技能的人才，只能吸引素质不高的劳动力从事这一工作，形成“低收入—低素质—低水平服务—低收入”的恶性循环，限制了社区就业的持续发展和产业拓展。打破这种恶性循环就需要外部力量的干预，政府需要注入一定的启动资金，提供场地，在税收等方面给予优惠等，为社区就业创造良好的登记注册、档案管理、中介服务，为社区发展提供价格补贴和最低收入制度，使社区就业从业人员有壮大发展的空间，并吸引合适的、拥有相应技能的人才从事特定的社区服务，吸引民间资本投入社区服务产业，推动社区就业向城市社会服务产业过渡。政府推动建立社区就业的最低收入制度和各项管理，也是保护社区就业劳动者权益，促进社区就业逐步实现正规化的重要方面。
社区的发育程度是社会文明进步的标志之一。以社区居民公共生活服务为基点促进就业和推进社区建设，以满足人们多样化和高质量的生活需求，实现社会的全面发展，为社区就业岗位的稳定供给提供了保证。发展社区就业是今后解决全国就业问题的一条有效的途径，是构筑健康向上社区文明和培育现代社会治理格局的自然结果。中国社区就业发展还处于起步阶段，与西方国家甚至发展中国家相比还远远不足，还需要政府、市场和社会共同努力，为促进社区就业良性发展塑造良好的政策环境、制度环境和发展机制。
参考文献
1.郭奕侃、王大奔、刘惠芬、顾逸华：“上海城市社区劳动力资源与就业状况研究”，载上海市第五次人口普查办公室编：《现状、展望与策略》，2002。
2.景天魁主编：《基础整合的社会保障体系》，华夏出版社，2001。
3.国家劳动与社会保障部：《关于推动社区就业工作的若干意见》[劳社部发也2001页7号]，2001。
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5.刘文军：“关于我国发展社区就业的几点思考”，《经济与管理研究》，2002（6）。
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7.首都经济贸易大学劳动经济学院社区就业课题组：“社区就业服务体系建设的理论与实践”，《人口与经济》，2001（1）。
8.杨宜勇：“我国社区就业发展状况调查”，《经济学家》，2001（3）。
9.杨宜勇：“我国社区就业状况及对策建议”，http：//cssd.acca21.org.cn/2001/news0316.html，2001。
10.杨宜勇：“城市社区就业前景巨大”，《改革与发展》，2002（1）。
11.郑东亮：“对发展社区就业的一些想法”（在中国劳动学会2002年年会上发言），http：//www.calss.net.cn/2002/11/1702.htm，2002。
第3章 社区发育与社区就业：影响社区就业的因素及社会政策研究
第一节 社区就业发展的背景和基本状况
20世纪90年代以来，在经济转型和企业改制深化的背景下，城市下岗、失业问题日益严重，多层次、多形式的灵活的就业形式相应得到发展。社区就业作为正规就业的重要补充，分担着部分社区公共事务，满足了城市居民日益增长的物质文化需要，同时社区就业具有典型的劳动密集型特点，解决就业所需的社会投资极低、起步门槛较低、技术含量低，为解决失业和下岗人员再就业发挥了重要作用，逐步成为促进城市社区发展、完善劳动与社会保障体系的重要内容。
一、社区就业发展的背景
社区就业是从中国本土中长出的概念，是与政府就业（公务员）和传统单位就业（大中型企业、事业单位）完全不同的一种经济从业方式。从就业的行政层级上看，社区就业是街道或居民委员会直接解决的，在社区层面上运行的就业活动；从服务对象看，是为社区居民提供公共生活服务和社区内其他实体提供辅助服务的经济活动；从就业形态看，社区就业基本可以分为六大类：面向社区公共服务的私营经济和个体经济、劳动部门管理的非正规就业、社区公益性就业岗位、民政部门管理的各类社区服务组织、面向社区公共服务的社会组织和民办非企业单位、其他社区性经济活动（如各类摊贩、流动就业）等；从管理主体看，社区就业主要是一种非正规部门就业，涉及城建、卫生、公安、工商、税务、民政、劳动和社会保障等多部门的综合管理；从就业者类别看，社区就业不仅包括本地失业下岗劳动者，同时包括外来人口、社区创业者、老年退休人口和各种社会工作专业服务队伍；从服务性质看，社区就业主要是市场导向的各类便民、利民服务，同时具有很强的社会公益性，本身是城市社区发展的有机组成部分。
社区就业应对城市失业问题而产生。与经济发展和就业增长的同步性假设不同，往往是当城市正规部门就业率下降和失业率上升时，社区就业率呈上升趋势。这种此消彼长意味着社区就业通过提供多种形式的就业渠道，能够对下岗、失业人员起到“蓄水池”的承接作用，但如果我们仅仅将之作为一种就业的蓄水池，我们很有可能得出社区就业是一种暂时性就业、过渡性就业和不稳定就业的结论，并限制了社区就业的进一步发展。虽然社区就业很大程度上表现为如此，但其发展的更深层次背景在于城市社区发展和社会转型、经济结构转型和城市居民需求的提升。城市社区发展和公共生活空间扩大推动社区就业，社区发展要求在社区管理、文化、卫生、环境、治安等方面提供各项公共服务，满足居民日益增长的公共需求，并在此过程中创造了大量就业岗位和就业机会。经济增长带来居民支付能力和消费观念的改变，社区居民提高生活质量需求带动社会服务业发展和增加就业机会。而社区服务业发展同时也是城市产业结构转型和社会服务业发展的重要组成部分。因此，我们需要将社区就业置于产业结构调整和社区发展的大格局中加以推动发展，社区就业的发展有助于城市经济发展和经济结构转型，促进公共事务的良好解决、帮助解决基层城市贫困问题及增加社会福利，并能够对城市经济发展和社会进步发挥良好和持续性的影响。
二、社区就业发展的状况
国家劳动与社会保障部（MOLSS）和联合国开发署（UNDP）在2001年曾合作进行了四城市再就业调查，该研究测算了8种主要的社区服务就业项目，提出在全国32个人口在百万以上的特大城市，43个人口在50～100万的大城市，可提供的社区就业岗位至少应在1 500万个以上。国家统计局所属的北京美兰信息公司1998年对我国7个城市社区服务发展进行调查，结果表明社区就业累计可为社会提供2 000万个临时就业机会。这两项研究都是从社区就业可能提供的岗位角度考虑的，或者说其估计的依据都是城市居民对社区就业的“需
[1]求”。在第2章中，我们从支付能力的需求角度推算出全国城市当前实际存在的社区就业岗位为1 080万。杨宜勇（2001）根据国际比较研究提出，发达国家的社区就业份额为20%～30%，发展中国家为12%～18%，而根据估算中国社区就业比重大约为5%左右，仍处于迅速发展的初期，未来有更大的发展空间。如何进一步促进社区就业发展缓解城市就业压力，如何将居民的社区公共服务需求转化成为实际的就业机会和就业岗位，以及社区就业如何实现良性和稳定的运行和壮大，还存在一系列的问题需要进一步深入研究。
城市社区就业的兴起和发展，是多种力量共同作用的结果。宏观经济状况和就业形势、城市管理体制改革和城市经济结构调整影响社区就业，微观层面上居民的消费需求和劳动力的供给需求也影响社区就业的发展。本文提出社区就业的社区发育假设，即社区自身的发育程度对社区就业的数量和内容具有重要的影响。首先，社区是城市的社会基层单元，是城市生活的最基本的功能整体，对辖区内的居民生活和经济活动负有直接的服务、管理、协调的职能；其次，社区就业是社区层面上的就业，社区为社区就业提供了最基础的发展载体和组织机制；第三，从社区就业发生的整个过程来看，从业人员、服务对象、就业过程也都涵盖在整个社区的范围内。因此，社区发育从“中观”层面上对社区就业具有最直接的影响。
根据中国城市社区发展的状况和特点，我们认为社区发育对社区就业的影响主要体现在4个基本维度上，或者我们可以将之称为社区发育程度决定社区就业的4个命题。
命题1：社区的经济发展水平决定了居民消费理念的不同及消费能力的差异，影响了社区所能吸纳的就业量。
命题2：政府对社区建设的支持程度，影响社区层面的就业容量。社区就业具有很强的社会福利性质，要求政府发挥更大的作用。特别是中国城市社区建设与西方国家不同，具有很强的政府推动特点，政府各个条线权力的下放和增强，社区在块上的组织机构建设和协调能力，特别是对就业促进的协调能力，本身构成社区建设的重要内容。
命题3：社区发展的能力决定了社区就业的规模大小，以及社区就业能够发展到什么程度。
命题4：社区社会组织的发育程度对社区就业表现出越来越重要的作用。社区发展的本质是社会化发育和自我管理的社会体系从无到有、由弱到强的发展过程，社区社会化发育的表现是社会参与的发展、社会组织和草根性团体的兴起，而这一过程也对促进社区就业具有积极作用。这已经为西方国家20世纪末“第三部门”兴起所证明，中国在这一历程中还处于起步阶段。[1]数据来源见杨宜勇：“我国社区就业发展状况调查”，《经济学家》，2001年第3期。
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