银行监管的未来(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：刘畅

出版社：西南财经大学出版社

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银行监管的未来试读：

前言

结合“十二五”规划和《巴塞尔协议Ⅲ》中增强的资本要求，中国银行监督管理委员会（以下简称中国银监会）也进行了及时跟进，推出了适合中国国情的四大监管工具——资本要求、杠杆率、拨备率和流动性要求。这被业界称为中国版“巴塞尔Ⅲ”。在资本充足率方面，商业银行一级资本充足率，从现行的4%上调至5%，资本充足率保持8%不变；第二，在拨备覆盖率的基础上，引入动态拨备率指标控制经营风险，原则上不低于2.5%；第三，引入杠杆率监管指标，按照监管规划，“十二五”期间，我国银行业杠杆率监管标准确定为不低于4%；第四，在现有流动性比率监管基础上，引入流动性覆盖率和净稳定融资比率指标。以上监管指标的确定给我国银行业带来了更大挑战。有人戏言，中国银行也将从此走上“补血”之路。因此，中国银行业应该以这次监管指标的引入为契机，主动探索银行经营的新路子，积极开发符合监管要求的金融产品，增强竞争力，才能在国际金融舞台上占据一席之地。

本书共分为八个部分。第一部分为简介部分。第二部分着重阐述资本监管的作用，并举出相应案例。第三部分介绍了《巴塞尔协议Ⅰ》产生的背景以及不足之处。第四部分结合上一章节的讨论结果，导出巴塞尔新资本协议推出的背景以及一些重要概念。第五章介绍了评论巴塞尔新资本协议作为一个国际银行业公约的评估基础和出发点。第六章继续讨论该协议的可行性。第七章讨论了巴塞尔新资本协议可能的改进方向，为“巴塞尔协议Ⅲ”的推出打下基础。第八章提出了建议和对策。本书详细介绍了巴塞尔协议（包括巴塞尔协议Ⅰ、巴塞尔新资本协议以及巴塞尔协议Ⅲ）的出台背景、优点和不足、改进的方向和路径以及建议与对策，是硕士、博士研究生，银行从业人员和相关领域科研人员较好的参考用书。本书译者希望通过本书的出版能够对中国银行业经营管理和银行监管提供案例分析和理论支持工具。

本书在成书过程中得到了四川省银监局王筠权先生、王泽平先生、程铿先生、王国成先生，西南财经大学的大力支持和帮助，在此对他们表示由衷的感谢和致敬！编译者二〇一一年四月

第一章 简介

2004年6月，《资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》，即巴塞尔新资本协议正式出台。新协议改变了金融业发达国家银行监管的基本方法，把最低资本要求作为审慎监管的核心；同时，新协议使[1]国际监管工作达到了前所未有的协调与统一，即使对于巴塞尔银行[2]监管委员会制定的标准（见表1.1）——国际监管趋同的典型条例——巴塞尔新资本协议也相当权威。本书阐述了资本规则和相关监管规定的内容，这些规则的成功实施需要国际间银行监管者的持续大力合作。表1.1　巴塞尔银行监管委员会巴塞尔银行监管委员会的目标是：增进对监管的理解并提高全球银行的监管水平。（巴塞尔委员会，2007）赫斯塔特银行的倒闭给世界各地的货币市场带来重大影响，因此在此之后，10国集团于1974年年底制定了委员会最初的条例和监管制度。委员会的各国代表分别来自各国的中央银行以及银行监管当局。由于该委员会没有被官方正式认可，也没有正式员工，因此它的一系列活动并不具备国际法律效力。该委员会每年都会在国际清算银行（表1.2）的总部瑞士巴塞尔开展多次交流会。这种交流会的程序既不会公开——正如国际货币基金组织执行董事会等——也不会在公开的摘要中记录。然而，它会在其网站上持续不断地发布并维护一些咨询文件，如标准、建议、指导方针以及国际活跃银行监管的最优做法。该委员会称其活动是“鼓励采用共同的方法和标准，但并不强求成员国在监管技术上做到完全一致”（巴塞尔委员会2007），这也是对其最初20年工作的准确定性，但是巴塞尔新资本协议的执行使大家误解了这一点。委员会所要做的第一个重大而持续的工作是缩小国际活跃银行之间在监管方面的差距，并确保对其提供充分的监督。1975年，巴塞尔委员会成立不久，就公布了一份文件，这份文件最终被称为“协约”，这项“协约”规定了一整套原则，要求东道国和母国共负监督责任。之后，委员会根据深入研究影响重大的监管失灵案例如20世纪80年代后期的银行国际商业信贷案例，对这些原则作了进一步的阐述和修订。这些活动又产生了许多相关的创新，如关于离岸银行中心处理的综合监管方面问题等。巴塞尔委员会的第二个主要工作是公布银行监管的一般标准。1996年里昂的首脑会议之后，委员会的这项工作在参加会议的七国集团（G-7）领导人的要求下变得更加全面。1997年发布了“有效银行监管核心原则”，并在2006年作了修订。这些原则为世界各地的银行业监管者服务，而并不仅仅局限于巴塞尔委员会。同时，委员会已设立包括10国集团以外的监管者和组织机构的交流机制和部门，以此来鼓励各金融机构遵守核心原则。巴塞尔委员会的第三个长期任务是制定资本充足率的标准公式。正如第三章的阐述，第一批资本标准（巴塞尔协议）发布于1988年。重新修订后的资本标准，即巴塞尔新资本协议（本书的主题）发布于2004年。虽然1987年在对巴塞尔协议的协商中，关注国际活跃银行的资本充足率还只是巴塞尔委员会两大重要活动的其中之一，但在巴塞尔新资本协议的研讨和实施过程中已经占据了主导地位。在巴塞尔新资本协议的谈判完成之后，巴塞尔委员会于2006年10月将其工作改组为4个主要的小组委员会：协议执行小组（专门处理巴塞尔新资本协议），政策发展小组（处理新出现的问题），会计专责小组以及国际联络小组（主要是组织协调巴塞尔委员会和非巴塞尔委员会监管者之间的相互关系）。注：尽管委员会起源于10国集团，但是目前已有13个国家作为巴塞尔委员会的代表，其中有12个国家是原始成员：比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国。西班牙于2001年加入该组织。表1.2　国际清算银行国际清算银行（BIS）是巴塞尔银行监管委员会的机构主体，总部设在瑞士巴塞尔，该组织的任务是促进国际间货币和金融合作并充当中央银行的银行。许多委员会和组织在国际清算银行都设有它们的代表处，尽管这些实体并不是其中正式的部分，但它们（包括巴塞尔委员会在内）的目的在于维护国际金融系统的稳定。目前，国际清算银行的成员总数有55家中央银行。国际清算银行成立于1930年，是为了执行“杨格计划”以解决德国赔偿问题而组建的。之后，其重点迅速转移到促进国际金融合作和货币稳定这两方面来。这些目标最初是通过各国央行官员、经济学家（商讨国际金融问题，协调国家的金融政策）、研究人员定期举行会议编制并发行金融统计数据来确定的。国际清算银行在实施和维持布雷顿森林体系方面也发挥了不小的作用。历史上，国际清算银行保留了它作为“中央银行的银行”的地位；在金融交易中，作为中央银行在国际金融合作者与主要对手之间的代理人或受托人，并作为国际货币系统提供或组织紧急融资（包括“稳定计划”中的一部分，例如由国际货币基金组织的分别在1982年和1998年为墨西哥和巴西进行的紧急融资）。国际清算银行协助各国央行管理外汇储备，同时其本身持有由各国央行投资的约6%的全球外汇储备。

作为一种监管模式和国际资本监管的趋势，巴塞尔新资本协议远远超越了1988年的初始框架（巴塞尔资本协定）。事实上，巴塞尔新资本协议已经在巴塞尔委员会的工作中占据主导地位，它的政策含义具有深远的影响，在国内银行业的监管和监督国际活跃银行的国际合作这两方面，新协议的影响力也是不言而喻的。此外，该协议也是其他金融机构活动的国际协定的先驱，这一点虽然不明显但也同样重要。大型金融机构的全球化扩张和金融市场全球一体化意味着如果其中一个国家的金融系统产生了严重的问题，那么这种金融风险就会很容易且迅速地蔓延到其他国家，正如大规模的同业拆借一直是银行压力的国际传导机制。

巴塞尔新资本协议的经验将不可避免地影响所有国际金融监管的未来，当巴塞尔委员会公布修订后的框架时，这种情况有可能比巴塞尔委员会预想的来得更早。在2007年爆发次级抵押贷款危机之后，寻找额外或替代性的监管机制就更具有紧迫性。这场危机揭露了金融机构风险管理和政府部门监管的大量缺陷。在巴塞尔新资本协议尚未到位期间，许多银行在资产负债表中累计了大量的次级抵押资产，同时一些银行设立表外实体来从事高风险业务。在危机发生时，银行界内出现了许多争论：全面执行巴塞尔新资本协议是将缓解还是加剧银行的问题。对此人们各持己见，而这次的金融风暴也正是由银行的许多问题而引起的。

到2008年，巴塞尔委员会已基本承认，修订后的框架还不能够完全包含这次次贷危机所暴露的风险，因此还需要对此框架进一步强化。然而，这一危机使巴塞尔新资本协议中的两个基本问题突显出来。首先，纳入修订后框架的资本监管方法是不是从根本上就是错误的？其次，即使将巴塞尔新资本协议的基本方法作为国内法规的范例，在资本规则和监管措施的国际化方面，这种努力是不是无用和不恰当的？本书将会对这两个问题作出合理并且扩展的解释。论点综述

一直以来，一个围绕巴塞尔新资本协议银行资本规则的核心政策问题是：国际化能否获得超额的净利润？在狭义框架下，本书的结论是：巴塞尔新资本协议资本监管的详细规则，对银行业监管的国际协定并不适用。在银行业监管中，这些分析结果对银行业的监管和国际合作有着更广泛的影响。

第一，也是最重要的是包含在巴塞尔新资本协议中的对国内银行资本监管的评估准则。建立在具有严重缺陷的银行监管模式基础上的国际协定显然是没有任何价值和意义的。然而，由于许多行政因素的存在，如税收遵从成本和监管的局限性，即使是理论健全的规则也不一定是最理想的。

直到巴塞尔新资本协议的出现，资本要求是基于相对简单的规则而建立的，并要求每家银行为基于风险类型划分方法的资产预留一部分资本，即在不同类型的信用敞口下对风险进行分类。尽管一家银行资产的风险权重由外部评级机构的评估决定，并且这些机构提供的评估结果是有效的，但是对于大多数银行，将继续使用上述那些简单的规则。这种改变可能是有争议的，尤其是在次贷危机中暴露出外部评级机构的缺陷之后，本书建议采用全新的、适用于大型银行的测定方法来确定最低资本要求。

巴塞尔新资本协议资本监管内部评级法（IRB），将允许大型银行使用自己的信用风险模型生成相应的数量指标，并将这些指标代入委员会提供的风险权重函数计算公式中（这个公式决定了银行必须持有的资本量）。IRB方法的优势是通过使用主要银行的先进风险评估技术增加了监管资本要求的风险敏感度。IRB方法与国际趋同活动中得出的其他监管方法和准则不同，它不是通过对一个或多个国家使用的监管系统加以改编而来的，而是在国际谈判期间发展起来的。资本要求是当代银行监管的核心，而IRB方法基本上是未经检验的，因此，监管者对这些准则的改变可能会导致大家对准则的认可程度。尽管许多监管者坚持认为在适应的现行的监管模式后，可以对这种方法进行适当的细微调整，但是IRB方法中的多种概念和实际存在的问题给国内银行业的监管确实带来了许多问题。

第二，是在实现各个国家的政策目标时，巴塞尔新资本协议能够评估国际银行监管。即使银行监管的基本设计是存在缺陷的，但是如果其他国家遵守这些规则，那么就会为每个参与国带来重要的潜在功用。另一方面，即使国际协议中详细统一的监管规则是在概念健全的基础上产生的，但在每个参与国中，这些规则必定会因经济环境、法律环境以及政策优惠的不同而不同。从任何一个国家的角度来看，关键问题在于由赞同巴塞尔新资本协议规则（与采用各自不同的规则相[3]比）而带来的收益是否能够抵消其随之而来所带来的损失。

潜在功用有许多不同的类型，同时要使一个功用得以完全实现，就必须在其他方面付出代价。此外，每个国家的不同群体将会对各种不同功用的相对重要性作出不同的评估。因此，换句话说，大家都没有在统一的国家功用基础上评价协议，都是基于不同的视角来作出自己的选择，例如大银行、小银行、立法者、监管者以及那些自认为是公共利益的拥护者对巴塞尔新资本协议的关注点各有不同。巴塞尔新资本协议两个首要目标为，增强国际活跃银行的安全性与稳健性和促使不同国家银行间的平等竞争。从理论上来说这并不难实现，但在实践中，可能其中一个目标会在协商的关键点上处于上风。不幸的是，从巴塞尔新资本协议的历史来看，在高效的银行业监管中，重要而抽象的普遍利益往往在协商的关键时刻服从于商业和官僚的利益。

除了巴塞尔新资本协议中涉及的缺乏统一的国家利益以外，另一项政策评估的难点是，IRB理论方法中可信性收益可能不会转化成巴塞尔委员会特殊体制结构中的实际收益。不协调的激励措施，监控上的困难，或其他因素可能会限制协约的效力。同时，监管模式的选择是非常关键的，巴塞尔委员会的运作看上去也挺有意思的，并且这两者之间的互动将会决定巴塞尔新资本协议的影响力。实际上巴塞尔新资本协议的国际特征并没有填补IRB方法的缺陷；相反，随着越来越多的国家采用IRB方法，它作为国内监管基础也将会产生越来越多的缺陷；同时，对IRB方法实施的有效监控所表现出的困难将会限制采用共同的监管模式所带来的收益。

第三个分析是比较明确的。因为事实上任何倡议都会有优缺点，合理的政策分析并不是期望得到一个完美的协约，而是要在实际中得到最好的可选方法。即使一个提案存在重大缺陷，但它也不一定会是一个错误的政策选择。其他提案可能会有更大的意想不到的不良后果，或虽然只有较少的负面影响，不过是以对初始政策目标的肤浅认识为代价的。将巴塞尔新资本协议的优缺点同其他可选方法进行比较，我们可以看到没有任何单一的替代方案优于作为国际协约基础的IRB方法。然而，在巴塞尔委员会资本监管和体制限制的实际备选方案中，可能的确存在一种比巴塞尔新资本协议更简单、更折中的国际协约。本书最后一章对这种可选方法提供了一些建议。注释[1]这主要是在欧盟成员国之间。[2]1999年之前，该委员会使用法语拼写，称为Basle。巴塞尔的官方语系是德语，为响应当地居民的语言偏好，1999年该委员会更名为“Basel”。巴塞尔委员会的网站上现在使用标准的索引为“Basel”，但是20世纪80年代和90年代以来的详细记录仍然使用旧的拼写，即“Basle”。为达成一致性，本书中全部使用“Basel”这一写法。[3]国际趋同过程中的监管规则比纯粹的国内的监管规则能更好地适用于一个或多个国家的公共利益。例如，在一次国际讨论会中，如果移民的规则减少了对某些国内利益集团的影响，那么这个规则就有可能被迅速通过。内容提要

本书首先从银行资本监管的角度对巴塞尔新资本协议及其相应的影响进行讨论，并进一步阐述了新旧巴塞尔协议的发展历史。其次对作为银行监管模式和国际协定的巴塞尔新资本协议进行核心分析，评估一些可行的替代方法。最后，在本书结尾对该协约可能的重大修改方案提出了相应的建议。

第二章回顾了10国集团制定最低银行资本要求的理由以及相关的历史。要理解巴塞尔新资本协议的要求，有两点相当关键：首先，美国在过去的25年中，银行监管的性质有一个显著的变化，同时在其他金融中心也有一些较小程度的变化。金融服务行业的发展与银行活动限制条件的放宽产生共生效应，这种效应使资本监管成为银行监管的核心。其次，尽管风险的评估会变得复杂化与定量化，但是银行资本要求的确定还涉及对整个经济中金融系统稳定性和资本用途多样化这两方面的权衡。因此，资本监管不能成为一种纯粹的机械化任务，但对于其政策的谨慎执行却是很有必要的。

第三章描述了旧巴塞尔协议的起源、特点及其发展历史，并提供了巴塞尔委员会成立的背景，以及在20世纪80年代后期美国和英国寻求一个关于资本充足率的协约的双重动机。本章还阐述了在协议的再次起草之前，委员会对巴塞尔协议和巴塞尔委员会的其他监管合作协定做出的显著调整。即使巴塞尔委员会修改了原始的旧巴塞尔协议框架，但美国单方面的对这些规则进行了补充以适用于自己的银行，这样就可以将诸如信用风险证券化这类新问题考虑在内。然而，在旧巴塞尔协议执行过程中，当需要对监管方面做出迫切改变时，他们只是对国家的监管制度做了微量的调整。尽管业内人士都普遍认识到，信用风险管理和监管制度在理论和实践上的差距越来越大，但是没有一个国内银行监管者开始要求对资本充足率重新进行全面修改。

本章也评估了旧巴塞尔协议的优缺点。其中最大的缺点是，它在覆盖范围上存在缺口，并为监管套利创造了许多机会，而这些机会又逐步使银行业务混合更加严重，包括证券化、衍生产品以及其他金融产品。这些金融产品在旧巴塞尔协议起草期间已组成了银行主要活动的一部分。因此，这些缺陷就成为了推出巴塞尔新资本协议的主要动机。

第四章阐述了巴塞尔新资本协议的艰难协商过程以及2004年修订后的框架，包括协议的实施和随后4年中的修改。虽然委员会在1998年对协议进行了一次彻底修订，但修改结果仍然显得比较杂乱；尤其是根据次级抵押贷款和证券化中暴露出的监管缺陷，提出一个相应的法案，但是该法案的隐形成本非常大。例如，在巴塞尔新资本协议投入的监管资源和精力通过修订协议来企图解决流动性风险（这种风险在本次危机中得以真正认识），但是对协议的修改又可能暴露出新的监管缺陷。

巴塞尔委员所做的第一个成就是于1999年推出了关于资本监管的“三大支柱”，并保留在修订后的框架中。第一支柱包括最低资本要求，第二支柱由最低资本要求准则以外的银行监管指引组成，第三支柱涵盖了市场纪律。1999年起草的第一支柱没有背离旧巴塞尔协议中的基础风险分类，并提出了使用外部信用评级，如由穆迪或标准普尔发展起来的信用评级，并作为定义风险分类的基础。但是，由于许多大型银行更新的风险管理方法都没有融入提案中，因此引起了银行业内广泛的不满，使得委员会不得不重新起草。之后，大家将注意力转向了推出银行自己信赖的，由其内部创建的信用评级方法，并且这种方法将作为银行监管资本计算的基础。然而，对特殊敞口的银行信用风险评级将由监管者推出的资本公式决定，因此，IRB方法就是监管的一种混合形式。

要发展一种适用性较强、可用于内部评级的方法并没有那么容易。因为两次全面的起草和大量详细的修正使其复杂程度越来越高，同时，巴塞尔委员会也试图对来自各个地区（主要是成员国）银行的反对意见做出相应的回应。在对法案中的问题做出回应的同时，巴塞尔委员会的其余精力全部集中于打造切实可行的IRB方法，以至于忽略了将第二支柱和第三支柱进行适当的发展。这种结果就造成了巴塞尔新资本协议发展不平衡的看法。

巴塞尔新资本协议对旧巴塞尔协议中的主要改变有：●完善了风险分类，以便于小型银行计算其资本充足率，同时做了其他相关的改变，保留了1988年的基础方法，并在1999年的初始法案中对资本充足率的计算和实施进行深入的思考。●允许较先进的大型银行通过选择使用低级内部评级法（F-IRB）或高级内部评级法（A-IRB），将他们的最低资本要求建立在内部信用风险模型投入的基础上。●要求银行在将适当的市场纪律并入监管计划时，对其信息进行披露。●扩大监管过程。●要求为操作风险预留一部分资本。

由这些因素可以看出，银行内部评级法的实施是最有难度且最易引起争议的，其次就是对操作风险的管理。这两者都与银行的利润相关。

修订后的框架甚至在其出台前还存在争议。许多大银行还需要通过巴塞尔新资本协议IRB准则的测试运行才能消除其顾虑，IRB准则表明银行资本需要削减，同时许多学者和政策评论员（甚至是一些立法者）认为错误是肯定存在的。一些美国的监管者还有第二种想法，即对美国实施监管的程度推行一种修改，以此来提供比当前修订后的框架更多的保障来抵制资本的削减。2007年的次贷危机增强了人们对协议的怀疑，并促使了巴塞尔委员会在巴塞尔新资本协议全面实施之前对其再进行重大的修正。

第五章对巴塞尔新资本协议作为国内监管模式进行了相应的评价。本章首先对关于资本监管的许多重要问题进行了讨论，即为什么银行要有规律地持有多于最低监管要求的资本以及如何持有。如果资本的减少明显不是由实施IRB方法所产生的，那么巴塞尔新资本协议的实施就存在问题。其次本章描述了IRB方法的潜在优点，并强调高级内部评级法是适用于大型银行。它的优点包括较高的风险敏感度，并促使复杂的大型银行改善其内部风险管理系统，同时创造一种风险概况的“共同语言”，以此来增强银行信用延伸的监管和市场纪律。由于存在大量的问题，如评估信用风险的风险价值模型的属性未经检验，在监控银行IRB实施过程中产生的重大的行政监管的难题等，这就引出了重大的监管问题，即这些优点是否能够从本质上得到监管者和银行之间的共识。同时，本章还考虑到高级内部评级监管体制中的两个负面影响：反周期宏观经济影响的恶化通常伴随着风险敏感银行资本要求的提高和系统优势的减弱，这些都是使用高级内部评级银行所需要面对的。

本章的结论是高级内部评级法的风险和缺陷可能会超过它的潜在价值。因此，作为独立于国际协约之外的监管模式，其合理性是最无法确定的。事实上，巴塞尔新资本协议体制也可能最终会面对两种最糟糕的影响：一种是监管资本公式的复杂性，另一种是适用于银行业的当前最先进的风险建模技术。

第六章阐述了高级内部评级模型是否已作为国际协约的基础开始实施。本章首先考虑了协约的潜在利益，其中包括增强世界范围内（即巴塞尔委员会成员国和非成员国）国际活跃银行的安全性和健全性，促进不同国家之间的公平竞争，促进对国际活跃银行的监管，以及通过多元化监管和公开的体制使银行或投资者的成本减少。然而，这些潜在的优势没有一个从本质上被大家所认识和理解。

同时，对于高级内部评级法在许多国家产生的效用问题还存在重大的质疑，在这些国家监管方法的实际可操作性不如美国。高级内部评级法存在大量的监控问题，监管者们都试图确认在巴塞尔委员会成员国中的其他同行是否已经成功验证和监督了银行内部评级模型。本章最后还考虑到执行巴塞尔新资本协议框架对监管稳健性的有害影响。

第七章描述了可替代巴塞尔新资本协议的方法——两个国内资本监管的替代体制（可纳入国际协约以及国际合作的方法中）。第一类方法中有三种选择：维持一个适用于所有银行修正后的标准化方法；监管方式转向主要以市场导向为基础，如要求每个银行维持特定的次级债券；“事先承诺”的方法。第二类方法构成两个相当戏剧性的可能性：消除国际上对资本监管所作的努力协调，在超越统一的国家监管以外，通过国家机构对国际活跃银行进行直接监管。最后得出结论，不论是从实质性方法还是从国际合作模式来说，没有一个可替代的方法可以超越巴塞尔新资本协议，至少目前没有。不过，最后一章将会提到，这些可替代方法中的要素可能会用于修订后的巴塞尔新资本协议中。

第八章提出本书结论并给出建议。通过分析巴塞尔新资本协议，得出的一个重要的结论是，资本管制无法承担过多的审慎监管。资本监管功效的不确定性——是基于IRB方法，还是标准化方法，或是一些其他的办法——建议更多地关注其他审慎的工具。次贷危机已显著印证了这一结论，并揭示了某些银行的流动性和声誉风险状况，这些银行都是遵循现行规则而且“资本雄厚”的。这次危机还引出了这样的问题：除了银行的风险管理过程，对某些银行产品的监管是否是必要的。当然最重要的是，次级危机积累的经验以及近几年的财务困境表明，我们必须更多地关注由各金融角色扮演者之间的相互作用所引起的系统性风险，并且这种风险不能完全只由每个机构的资产负债表来度量或涵盖（美国部财政部2008年）。尽管这本书没有解决这些问题，但读者不应该误解本书对资本充足率的关注度，及对资本充足率监督的分析。

至于巴塞尔协议本身，尽管没有独立的替代方法可以取代巴塞尔新资本协议，但是新协议建议采取一些快速缓解措施。根据目前的政策环境放弃现存的IRB方法并不是一个现实的解决方案。巴塞尔新资本协议的规则不仅在巴塞尔委员会成员国中已被纳入国内银行监管之中，而且在许多非成员国中也开始执行。因此，从这一事实出发，为了监督这些规则，缓解措施建议对实质性资本规则和体制机制作出相应的修改，将关注的重点放在原则、直接明了的共同规则、同僚审查以及国内法律执行的协调程序上。特别是关于资本监管，巴塞尔委员会应做的是：●促进资本的重新定义。对于防止银行破产的各类缓冲措施，如果没有根据这些来对资本的定义进行限制，那么资本监管也就毫无意义。正如第三章所述，在初始的旧巴塞尔协议的协商中，资本的定义则是解决争执的一个主体部分，并且随之又进一步得以扩充（事实上是过度扩充）。●采用一个简单的杠杆比率要求，如包括在美国的法律中。这种明显直接的资本度量法高度透明且不易漏税。它提供了一个监管的安全网，尽管它没有高度的风险敏感性。同时，该委员会还应当考虑执行资本收入的最低比例，以便将资产负债表外的，以同样直接且透明方式进行的银行活动列入考虑范围内。●提出一种新的要求，即对复杂的、活跃的国际银行发行的次级债务的监管指引要具体而统一。虽然这个结果不能得到确保，但是有一种变通方案是监管者针对银行的潜在问题做出监管提示，这些债务的市场定价原则将遵循“煤矿中的金丝雀”的方式。●删除第一支柱的详细规则，并对当前第二支柱原则进行推广，以便引导国家机构对复杂活跃的国际金融机构进行监管。主要包括：①基于风险资本要求的某种具体形式；②要求银行在内部资本要求的计算和操作风险系统中，保留信用风险模型；③当资本要求低于最低水平时，把更多的期望寄托在监管干预方面。国家执行的这些原则将会受到先进同行的定期审查。虽然在最低资本的规则中不需要太多细节，但是银行采用IRB方法进行信息披露时却需要大量的详情。●加强巴塞尔委员会的监控作用，其中包括，对于巴塞尔协议规则和准则的实施情况，委员会应对国家监管活动进行定期且更有力的大幅度审查。委员会应对银行资本的立场和资本监管作定期报告。最后，也是最重要的，委员会应建立特别检查小组——一个超国家的专家小组——指导巴塞尔委员会成员国的国际活跃银行进行信用风险模型的银行内部验证。这个专家小组既要在各国监管机构中传播专业知识，又要为他们自身银行模式中的验证方式和随之而来的风险管理提供一些监控方法

第八章总结了一些对其他领域的影响。尽管巴塞尔新资本协议的自身审查表明，国际监管对于特殊情况和监管选择的影响有高度特异性，但是案例的研究的确为其他领域（金融和非金融领域）的国际合作方式的评估提供了一个新的起点。时间框架

这里有必要做进一步的介绍。经过六年的谈判与三年前美国通过实施措施，巴塞尔新资本协议终于完成了。但是，对于协议的执行才刚刚开始。有人可能会认为，对巴塞尔新资本协议的任何判断应等待其全面投入运作并积累了丰富的经验后才能做出。然而，我们有很好的理由做出更直接的评估，尽管在实践中，巴塞尔新资本协议明显缺乏数据支撑。

第一，在巴塞尔新资本协议的整个谈判和执行过程中，出现了严重质疑。尽管它的技术导向的性质使它免于造成显著的政治影响，但是在进程中的每一步都存在争议。在短时间内，银行和立法者之间产生了分歧，银行担心更严格的监管和更高的税收成本，而立法者则担心对自己国家的银行带来竞争劣势。众多专家学者在意识形态上都认为整个行业竞争力的整体提升是基于健全的监管框架。少数银行监管官员对这种复杂性表示关注，同时一些国会议员也肯定了这些学者的正确性。

第二，通过对巴塞尔新资本协议进行的透彻分析，站在将其作为一种监管模型又作为一种国际协约的角度，对其存在的可靠性问题进行披露，那专家、学者、监管者、银行希望采用某种方法或机制，对协议加以补充或修改。更具体地说，关于巴塞尔新资本协议的有效性的评估，可能直接影响协议的推广和被认可程度。

第三，在巴塞尔新资本协议谈判和执行期间产生的质疑，在次级抵押贷款危机的背景下进一步加强了。巴塞尔新资本协议的主要特点包括，依赖大型银行的内部风险模型来确定最低资本要求，通过使用外部信用评级机构，以帮助大部分银行设定资本要求，以及全面降低住宅按揭贷款的风险权重。但是，2007年发生的金融危机对风险模型的可靠性、外部机构评级的有效性以及住宅抵押贷款风险的最初认识提出了相应的质疑。如果一个尽职的评估表明，巴塞尔新资本协议的执行对防止这些问题的出现毫无用处，或者甚至可能进一步恶化，那么就需要在总体上对协议本身进行修正。

第四，即使监管者没有说明，巴塞尔新资本协议存在严重缺陷的可能性也是极大的。在这种情况下，就应该实施一个经过外部官方部门分析和评估的替代方案。这个替代方案应该对目前存在的问题提出解决方案，并同时还可以修正未来的监管政策。

第五，修订框架中的实质性模型和国际协约，会作为其他领域的金融管制举措的一种基础实施框架，所以我们应当尽早从巴塞尔新资本协议中学到有用的东西。

第二章 资本监管的作用

在过去的25年中，美国和其他10国集团成员在银行监管理念上形成两个显著的趋势：首先，资本充足率成为最重要的原则之一，旨在保护银行的安全与稳定。其中，旧巴塞尔协议已经明显反映出了对资本充足率重视程度的提高。其次，银行“监督规则”侧重于对银行具体活动进行审查，特别是依赖于银行自身复杂的风险管理系统的大[1]型银行机构。（DeFerrari和Palmer 2001）

在随后的一段时期内，旧巴塞尔协议要求所有银行都使用最低资[2]本要求，而在实施过程中则可能出现相互冲突的情况。同时，巴塞尔新资本协议的高级内部评级法中有两个显著的改变。新协议增加了资本监管的核心部分，但这样做的目的主要是为了促使银行采用高级风险评估方法。新协议对美国和其他10国集团成员国的银行监管产生了显著影响。但是，如果在今后几年采用不同的银行监管准则，则可能会对高级内部评级法的推广和使用产生严重的负面影响。根据对巴塞尔新旧协议框架的理解，本章介绍了银行资本监管的基本原理，并简要地说明了最低资本要求在旧巴塞尔协议中的重要性。资本监管的原理

政策制定者和评论员在讨论银行资本充足率时，通常会涉及资本充足率作用的探讨。资本充足率不但为银行损失提供资本缓冲，在银行破产时对债权人提供保护，而且为银行及其管理者提供了一种衡量[3]银行承担适度风险的方法。从资本充足率的定义即可看出，前两个影响是同等重要的，关键问题是能够为银行资本提供多少缓冲和保护。如果一家公司没有资本，那么它不仅会破产，而且还可能产生意想不到的损失，甚至会给部分或全部债权人带来潜在的以及与之相关的损失。另一方面，资本充足降低了企业破产的概率，对债权人来说这显然是很重要的。如果该公司是一家银行，那么这对社会就更加重要，因为银行破产将导致巨大的经济损失。[4]

资本要求包含风险承担原则是最近才制定的。但是，在构建模型时各界学者不时会对这一原则提出质疑，他们认为在某些情况下资[5]本要求可以增加银行承受的风险（Kim和Santomero 1988）。不过，监管机构和许多学者现在似乎也接受了这种观点，认为完善的资[6]本要求可以有效阻止银行承担过多的风险（Santos 2001）。从总体上讲，由于私人债权人非常关心贷款公司的资本充足水平，所以资本的作用（在包含风险业务中）在很大程度上已经成为一个关键因素。

当然，资本要求的作用大小取决于其水平的高低，以及其收益和机会成本之间的平衡机制。但是，只有在采用资本监管后，其成本收益权衡才是必要的。为什么要把资本要求放在首位？Berger Herring和Szego（1995）回答了这个问题，他们首次详细地说明了为什么市场参与者要求他们的对手持有一定的资本水平，并且考虑了为什么市场自动产生需求的结果会在银行中产生社会的次优水平问题，而在其他公司中则不会。

由于缺乏可靠的第三方担保，贷款方希望得到一定的保证，即借款方应依据贷款、债券或其他延伸的信贷条款来清偿债务，并且要具有充分的资产流动性和偿还能力。企业的管理者或所有者有动机为其项目而发行债券，因为这样有可能获得非常高的利润。然而，回报率高的项目其风险水平通常也较高，容易导致亏损，这将严重威胁到借款者的还款能力。承受风险增加了公司破产的概率：有限责任意味着公司实行高风险战略时，股东的损失增量很小。如果情况变好，风险投机行为可以挽救公司并增加所有者权益。如果情况变坏，公司将面临破产，但所有者也不会面对更糟糕的情况。有限责任公司中由于债权人一般分享不到企业的利润，即当分享风险投机行为的收益时债权人得不到回报，因此他们更希望对其债务人进行稳健投资约束。

这就存在一个问题：一方面，在同等条件下，债务人有义务去尽可能地利用财务杠杆，使投资带来的高额收益分配到较少的股本上。另一方面，债权人希望企业有足够的资源来偿付所有债务，并要求最[7]大限度地提高偿债概率，因此他们要求限制借款者债务总额。债务人可能存在的机会主义行为将导致债权人收取更高的风险溢价，除非通过如协商优先权，限制债务总额等来消除他们的顾虑。资本缓冲就是其中一种方法，因为其有助于防止各类的机会主义行为导致的损失，而不仅仅是债权人事前预期的损失。

债务人的资本还为错误的商业判断和由于运气不好导致的经济逆转提供了一个缓冲作用。对银行来说，错误的商业判断和糟糕的运气对于资产价值的潜在影响是显而易见的。如放贷人员可能无法准确地衡量借款者的信誉，或者意想不到的外部冲击可能会降低银行资产的整体价值。无论什么时候，什么原因，当一个公司的资产价值下降至仅相当于其负债时，就很容易破产。当该公司被视为极易破产时，它将面临重重困境，如员工的保留，保持与供应商和客户的关系以及特许经营权的价值。因此，这一切反过来又使得破产更有可能出现（Berger，Herring，和Szego 1995）。同样，由于存在相关费用，公司破产后的资产价值通常会进一步贬值。再者，由于缺乏保护措施，对债务人破产的预期导致债权人要求更高的风险溢价。

机会主义行为和破产预期显著地提高了债务人的筹资成本。在对金融机构放款时，上文陈述的不确定性会显得更加严重，并且外界人士很难对这些金融机构的资产作出评估。因此，任何情况下企业内部人士和债权人之间的信息不对称将会在银行身上得到集中体现。所以，它们会期望收取更高的风险溢价。银行希望通过维持其资产价值高于负债以获得信贷，并降低放贷的风险。当然，这两者数额上的差异是，公司的净价值大约相当于其“核心资本”。任何一家公司（包括银行）应通过增加资本来优化其资本结构，直到其增加资本的成本大于其借款时预期的风险溢价降低所带来收益（假设，该公司的项目将产生丰[8]厚的回报足以偿付增加资本的成本）。因此，当放款人不愿意对零资本或负资本的公司进行放贷时，一般来说，市场并不会过多的“要求”借款方保持一定的资本水平，因为资本总额的价格实际上是由贷[9]款方来保持的。

资本缓冲带来的收益不仅仅适用于银行，也适用于其他公司，且这些公司在特殊情况下实行这种监管是很有必要的。然而，各国政府通常不对金融部门以外的公司实行资本要求。虽然一直以来在金融部门的不同行业中的资本要求有所不同，但基本上都是信息不对称、道[10]德风险和系统性风险相结合。

银行资本要求的理由是，作为存款保险人或最后贷款人，政府可能是银行最大的债权人。因此，资本要求可以避免金融困境并防止股东和银行的管理层侵犯债权人的利益。然而，政府的信贷扩张不同于私人放款者的信贷扩张。从最后贷款人的职能来看，实际意义上的政府信贷扩张是很罕见的。当这种信贷扩张发生时，从理论上来说中央银行（或其他最后贷款人）会设置其放款的条件。但在实践中，只有在紧急情况（例如风险若在银行系统其他部分蔓延可能会导致银行破产）下最后贷款人才可能执行它的职能。因此，无论是出于财政还是政治缘由，央行没有选择，它只能为使银行幸存下来提供必要的信贷。政府充当最后贷款人的职能可以理解为，为银行提供了一个模糊而又重要的保证。

至于存款保险制度，政府是银行对存款者的债务担保人。正是由于这一原因，保险存款人一般不会在意银行是否有足够的资本。当然，存款人对银行资本情况的漠视本质上是消除了其倒闭和产生恐慌的可能性。但由此而来的道德风险问题也扩大了银行机会主义行为的范围并且使政府保险人面临损失，因为储户既不需要要求银行持有符合其能力的资本水平来支付其存款，也不用监督银行的财务状况。

存款保险制度的这两个特点使情况进一步复杂化。首先，存款保险自动适用于新的存款，政府没有机会决定是否因新的存款的产生而延长其保证。其次，尽管有很强的理论依据表明可以建立一个可盈利存款保险制度来密切跟踪银行风险，但事实上，存款保险制度只能反映银行不能充分及时地偿还其储户的实际风险。政府的信用敞口或多或少是自动产生的，并没有对银行资本和风险轮廓进行特别评估，因为私人放款者常被认为是自行设定贷款的条件。政府的目标是持续的监管银行的安全性和稳健性。当然，从历史上看，安全和稳健监管的形式有很多。正如本章下一部分将要讲述的那样，资本充足率监管日益成为安全和稳健监管的核心。这种趋势带来了银行监管理由与监管[11]体制之间概念上的紧密联系。

尽管资本管制的理由始于政府对商业银行的信用敞口，但它不可能在此结束。之前的描述强调了对政府安全网影响的看法和银行及私人交易对手的动机。如果这样做的结果是认为政府将为银行面临的严重流动性或偿债能力问题担保的话，那么私人市场参与者不得要求银行持有与其风险敞口一样多的资本，否则就会要求一个适当的风险调整后的回报率。在这种情况下，政府的资本要求是补偿银行存款人面[12]临的道德风险。

另外一个理由是，政府可以利用资本监管降低银行倒闭的概率，因为银行倒闭会造成重大的外部负面效应。最明显的是存在潜在的系统性风险，即一家银行的倒闭可能危及其他通过银行间同业拆借市场融资的银行，也可能危机到资金通过支付系统从第一家银行流入本行客户账户的银行。大规模的金融动荡造成的社会成本是巨大的，且其不会只由银行的股东和债权人承担。正是由于银行的倒闭可能会引发全社会的危机，政府可能会要求更高的资本水平，以使社会福利和银行业务的成本更接近。

虽然有些学者对系统性风险的重要性提出质疑，特别是支付系统[13]中的信用敞口已逐步减少，但是，只要是不确定的，所有的银行监[14]管机构都认为这是真实的风险。尽管如此，监管部门通常不会以此[15]作为资本要求理由。与此相反，美联邦储备前主席格林斯潘明确否认这类理由。在他看来（当他还是主席的时候），“系统性风险的管理理所当然是中央银行的工作”以及“不应该要求银行持有资本来预防整体财政崩溃”（格林斯潘，1998）。然而，并不是所有的监管机构都有明确的立场，大量的巴塞尔委员会成员对巴塞尔新资本协议进程的官方评论都没有提到系统性风险的预防，无论是作为资本充足率要求的理由还是作为一个确定的因素。正如下面所讨论的，对系统性风险的关注或许会被保留，以便随时制定资本充足率的要求，但他们不会为巴塞尔新资本协议援用官方的理由。

另一个不利的外部因素是，银行倒闭可能导致借款者信誉信息消散，这种代价是高昂的。这一论点是建立在金融中介机构重要性的经济解释之上的：他们研究潜在的借款人的信息和借款人的项目，以便于他们从不好的贷款中区分优良贷款。这类信息的昂贵性和特殊性导致银行往往不会公开除信誉信号（即贷款自身传递的延伸）以外的其他信息。银行在监控特殊借款人方面也制定专业条款，以保护他们的贷款。但当银行倒闭时，其研发的信息和专业知识也会丢失。在极端情况下，其结果可能产生消极的宏观经济影响（Bernanke，1983）。

对于短期系统性风险，银行倒闭仍然可能产生社会费用，但是对银行和其利益相关者来说这一费用不会内部化。当然，银行的信息和专业知识是否会丢失主要取决于解决银行倒闭的模式。如果银行只是进行简单的清算，这样的后果将随之而来。然而，在通常情况下，银行倒闭将会引起更强的银行对破产银行或至少是其优良资产的并购。在某种程度上，收购行也会接纳破产银行的借款人员和相关记录，这些信息资产是应当保留的（尽管在实践中部分借款人的关系通常失去）。

对于资本充足率的监管，其理论价值不能证明其在当代银行法和国际合作协约中的关键作用。为了形成一套完善的监管制度，银行须持有多少资本，是否应完全遵循资本要求，这两个问题是同等重要的。回答这个问题主要涉及该原则的确定及其可执行性，以及世界各地执行银行和监管部门对它的接受程度。接下来的章节将详细介绍其实际操作和管理上的考虑。本节中的其余部分首先介绍资本充足率水平原则的概念，然后以实际问题为中心检验如何衡量银行的风险水平。

在概念上，监管资本水平的标准看上去相对易于制定。在旧巴塞尔协议执行之前，正如Santomero和Watson（1977）所建议的，政府应设立最低资本要求，使银行资本要求的边际收益（即由高代价的银行倒闭带来的每单位风险的减少所增加的社会福利）与资本化的边际成本（即由更高资本要求导致金融中介减少所需增加的社会成本）相等。在关于银行资本下降的公共政策争论的背景下，Santomero和Watson指出，银行往往忽视银行倒闭的外部成本，而监管部门往往忽视更高银行资本水平的机会成本。

如果监管机构认为，银行倒闭伴随的系统性风险或其他不利的外部因素都是同样重要以及需要通过资本要求来进行适当处理，那么所要求的资本水平应进行如下规定，例如，对额外的贷款产生的预期收益的现值超过由于银行倒闭伴随的所有风险损失（也是现值的折扣）。另外，如果监管机构都相信系统风险的学术怀疑论，或正如格林斯潘所说，作为最后贷款人的中央银行直接投保的最优对象是系统性风险，那么，边际社会成本/效益的计算应类似于对私人参与者的[16]边际成本和效益的计算。事实上，格林斯潘说过，“制定健全的监管标准的一个合理原则是，如果没有安全网，以及所有市场参与者都是信息对称的，那就应该像市场一样采取更多的行动，”（格林斯[17]潘，1998）。从放款人的角度来看，资本“要求”提供了资本合同价格所对应的破产概率的资本缓冲。因此，如果一家银行持有充足的资本，在一年内使破产概率减少到0.1%以下，那么这种水平大致与标准普尔的“A”类评级相同，这时对银行信贷的定价就如对A类债券的定价一样。

根据格林斯潘标准，银行资本的增加可以降低系统性风险，计算增加资本数额所面临的困难是不言而喻的，应该适当增加资本来减少与银行系统性风险相关的、不利外部因素产生的可能性。然而，即使是在理论上，格林斯潘标准并不能像我们所想到的那样能提供设置资本水平的绝对标准。

正如已经指出的，银行的政府信用敞口不同于私人市场参与者的信用敞口。后者为公司提供资金以换取偿还资金的承诺。如前所述，一个私人债权人的“需求”是该公司持有特定的资本数额，实际上是收取较低风险溢价的一个条件，或者说是愿意在任何利率下放款的条件。在寻求经风险调整后的具有竞争力的收益时，私营银行根据该公司的资本状况来规定利率。然而，政府的存款保险信用敞口并不是一项贷款，而是一种保证，它保证了银行将偿还存款者的本金及应计利息，否则银行就会倒闭。因此，政府不能简单地模仿私人放款人的行为，它们在有安全网的地方，或与事实相反的无安全网的地方延伸信用，同时也将银行的资本立场列入考虑范围。在涉及私人担保人或保险公司所做的事情时，格林斯潘的标准——像市场一样采取更多的行动——应该进行适当的替换。

私人保险公司为其服务进行定价，以获得资金，这样，投资产生的收益不仅可以弥补保险事故发生时的损失，还可以使保险公司的自有资本获得有竞争性的回报率。由于政府的存款保险公司——由于技术、政策以及政治三方面的原因——没有以这种方式来定价，这样资本要求至少对风险敏感的保费结构产生部分替代。根据这一推理，依据私人市场行为，将要求银行持有一定水平的资本，以减少保险基金损失的概率。这样，保险基金的收益不仅可以弥补事故发生时的损失，还可以获得合理的收益率。[18]

众所周知，没有一个监管机构以这种方式设置资本。政府并没有开设保险存款业务以获得有竞争力的投资收益。政府是最适合的保险存款人，主要是因为私人保险公司缺乏对保险进行有效定价的必要信息。一个“极端”事件中的风险，可能会以银行危机的形式出现，这将引起存款保险基金的巨大损失，并且这种风险不服从某种量化的概率分布（这种量化基于保险公司预测保险事件损失的经验而定）。面对这种不确定性，保险公司不能计算它可能所需要的资源，因此，就不能进行有效的定价。如果保险公司收取较高的保费，那么这类保险将会很少被使用，且在严重的逆向选择下也很脆弱。但是，如果这种定价正如当前10国集团中存在的对存款保险水平的制定，那么银行业危机很可能会使保险公司破产。当然有一类保险公司除外，即最后贷款人，有时它是一国的政府。如果存款人都意识到保险公司可能无法还清所有的存款损失，他们可能会恢复某种存款人行为，这种行为与无保险的银行恐慌和运营相关。在这两种情况下，其结果将是有疑问的。因此，在政府参与存款保险制度的情况下，道德问题的曲解仍然会随之而来。

因此，随着安全、稳健监管的逐渐普遍，政府在决定资本水平时，一方面，必然会涉及企业和个人之间的资本成本权衡；另一方面，也会涉及降低银行倒闭的可能性。这种权衡可能是隐含的，也可能是明确的。例如，假定一个银行在一年内破产的概率不足0.1%，它得到保护不是因为设定的资本水平相当于标准普尔的“A”级，而是因为它会产生处于银行破产的资本成本和经济风险之间的最优的社会平衡[19]。与这种计算相关的数据显然包括了银行破产的概率密度函数，但结果并不确定。因为，在理论上，他们确定的信贷利率被人为地延伸[20]到了银行。

这一切对资本监管有如下三个影响：第一，它从概念上定义了在银行缺乏安全网时，作为市场主体的格林斯潘标准。第二，这表明，监管部门在制定资本监管规章时，对于系统性风险、资本成本与银行[21]破产之间的最优权衡，也不能避免采取隐含的立场，因为这些因素是很难衡量的。但是，这实际上是强调了没有哪个金融模型可以为资本要求提供无懈可击的准则，无论该模型有多么的先进。第三，正是因为在作出这种决定时所面临的困难，最低监管资本要求不应与最优[22]资本水平混为一谈。

上述提及的银行破产概率函数给我们提出了第二个问题——本节开始已提到，即银行已经或可能采取的风险度量方法。如果能够知道在一定的资本要求下能获得多少稳定性（即减少银行破产的可能性），那么银行稳定性和金融中介减少之间的关系就能进行评估。当监管部门对他们想获得多少稳定性及其原因进行模糊回答或回避该问题时，他们会关注一定稳定性下，监管措施的精确估计。实际上，巴塞尔新资本协议几乎完全是为了更准确地衡量银行面临的风险。

银行面临的各种风险，代表它的持续偿付能力所面临的问题。银行风险有着广泛的分类，根据分析师的不同而不同。最明显、最重要的是信用风险，即贷款人不能充分及时地偿付贷款的风险。而市场风险正变得越来越重要，它有可能使资产的市场价值下降，因为无论是在普通的银行业务还是在商业银行金融工具业务中（如金融衍生品），市场风险作为银行资产更适用于交易而不是借贷。操作风险有多种不同的定义，而巴塞尔委员会对其定义是，“由于内部程序、人员和系统的不完备或失效，或由于外部事件造成损失的风险”（巴塞尔委员2004）。因此，目前操作风险的概念包括：由代理人给银行操作带来的外部破坏以及不利于银行的判断。利率风险是指市场利率变动的不确定性给商业银行造成损失的可能性，即利率的上升会导致银行资本成本的立即上升，而其大部分资产（以之前扩展贷款的形式）将仍执行较低的利率。流动性风险是指，即使银行在资产负债表上是有偿付能力的，但当满足存款者需求或其他短期债务时，银行可能面临现金或其他可用流动性资产的不足。流动性风险是期限不匹配中的内在风险，这体现了银行作为金融中介的经济作用。此外，还有其他风险，如名誉风险、政治风险等。

如果可以量化银行自身面临的风险，监管机构就可以更好地判断需要多少缓冲资本来缓释银行的破产危机。当然，精确量化银行面临的风险是一项艰巨的任务。有些风险，如政治风险，似乎不能通过任何合理的准则进行量化。信用和市场风险，都与银行持有的资产价值有关，并且一直是风险量化的最佳对象。后文可以看出，更多的争议在于巴塞尔新资本协议尝试为操作风险量化资本要求。

下一节会指出，在旧巴塞尔协议制定之前，大多数国家在计算资本要求或制定准则时，都参照银行持有资产数额来进行。简单的资本比率是粗略的，但这种独特的方式，全面涵盖了所有风险的度量——或者至少是所有风险，很容易通过较高资本水平的维持而大量缓解。这种简便办法存在两个显著问题：第一，它不涉及资产负债表外的项目；第二，它并没有解释不同资产组合中固有的不同风险损失。一家银行若只贷款给刚启动且未建立收益流的公司，它所面临的风险损失要远远高于拥有同样资产数额而只贷款给AAA的政府和企业的银行可能面临的风险损失。因此，过去几十年中，持续监管趋势一直朝资产的“风险权重”发展，并且更好地反映了银行损失的几率。在此，技术也产生了巨大影响，首先是监管机构接受了风险价值模型，该模型计算了市场交易资产中的资本要求。随着巴塞尔新资本协议诞生，信贷风险模型随之产生，并以此来计算贷款的资本要求。这种趋势在高级内部评级法中是最鲜明最全面的，因此，对于新标准可靠性的分析将被放到第五章，并且对巴塞尔新资本协议进行详细地分析。注释[1]美联储时任主席格林斯潘在2005年3月11日的独立社区银行美国全国大会上对银行监管的评论中总结了这一趋势的“大约在过去的15年中，银行监管的重点是，确保该银行管理采用适当的风险评估策略和程序，且银行的管理层要坚持这些策略和程序。银行监管已经被广泛采用，并且越来越多的以系统和政策为导向。技术进步、银行界的批评建议、现实的日益复杂以及重大银行危机中教训，已经导致银行监管产生了许多变化。”[2]尽管如此，在旧巴塞尔协议实施后的几年中，有影响力的监管机构已经改变了传统的银行监管框架。1994年，美联储时任主席格林斯潘认为，银行和其他金融机构应该不断提高自我监管水平，因为政府监管机构不能胜任此项工作。约翰加普.美联储主席的观点是自我监管［J］．金融时报，1994-6-9（1）。[3]政策制定者和评论员会经常列举很多资本目的。有些目的非常重要，但对资本监管来说其重要性却是微小的，如为新的业务提供一个融资平台。而另外一些目的不是由本文中的基本职能派生的，就是与其密切相关的，如保护政府存款保险基金或抵制由政府安全网造成的无效率资本分配，[4]对银行资本监管的讨论可以追溯到20世纪60年代和70年代，这些讨论中省略了资本要求的风险约束作用。然而，在1988年旧巴塞尔协议普遍采用时，风险约束这一原则不仅得到更好的发展，而且还得到广泛的认可（国际清算银行1989年）。[5]事实上，对于资本监管的效益来自学术上的挑战是一直存在的。例如，Allen和Gale（2003）。[6]虽然如此，但有些情况是资本要求可能会鼓励银行承担风险。例如，Blum（1999）认为，在可靠的监管措施实施之前，由于银行试图增加其股本基数，因此资本要求的增加反而会导致银行承担短期风险。Calem和Rob（1999）找到一个资本和风险承受的U形关系，即投资严重不足的银行将承担最高风险。随着资本的上升，银行承担的风险将会减少，但资本达到较高水平时，它又会重新恢复到承担更高的风险。Calem和Rob（1999，336）总结到一个最低资本标准对风险程度的降低有显著的影响，意思是这项标准要求银行必须从一系列过度的风险中解脱出来，只有严格地执行资本标准，银行破产的概率才会显著地减少。Jeitschko和Jeung（2005）解释，相关者——存款保险公司，股东和管理人员——会在不同的情况下改变银行风险不同倾向。因此，银行的风险偏好行为在一定程度上取决于哪一位参与者的行为是最有影响力的。[7]更确切地说，次级债的持有人会密切关心债务人的破产费用以及其承担所有债务的能力，如果破产还是发生了，债务人应有足够的资产来清偿所有债务，且其同债权人一样享有破产优先清偿权。债权人持有债务人的次级贷款时，这两个因素实质上是可以融合的。[8]在最优公司资本结构这个问题上Berger，Herring和Szego（1995）对债务资本的税收优势和经理之间利益分歧问题及其影响因素也进行了分析。[9]对于债权人要求资本水平，Rochet（2004）提出了一种不同但并非不相容的理由，他认为由于银行股权缩水，银行所有者和管理者将会丧失监控银行自身资产执行情况的激励——它已经完成了借款——因为他们的损失减小了。资本要求保证了他们保留监控的激励。对于资本要求，这是一个特别有趣的理论缘由，因为它使银行存在性建立在一个重要的经济解释的基础上——银行股东监控债务资本使用者的能力要比仅仅拥有的公开信息的非专业人士或市场更加有效。[10]传统上，对证券公司的资本要求是一种复杂的消费保护措施，倘若公司破产，这样的措施可以确保交易对手能全部并且快速的清偿债务。1998年，著名的破产案例，即美国长期资本管理公司破产事件（是对冲基金而不是受证券交易委员会管制的证券公司）引起了许多关注，主要是关于对一般市场或交易对手中较大的证券持有人破产的影响。系统性风险的存在伴随着证券公司的破产，然而对于其他人还存在争议，当美联储于2008年3月采取行动救助贝尔斯登时，他们显然是更相信美联储的。保险公司的资本要求一般是一种次要的要求。在这方面，尽管主要的理由是保护消费者，但政策制定者认为是既没有适当的动机去花费必要的资源来监控保险公司的财政状况，也没有能力去关注公司不透明资产的实际价值。证券、保险、银行等行业中，对资本要求理由和运营情况的比较已刊登于巴塞尔银行监管委员会联合论坛（2001）。[11]在私人债权人的保护措施与政府使用的监管技术之间，美国法律中还有一些有趣的相似之处。1991年，联邦存款保险公司改进法案加入美国的银行监管机制中，银行“迅速采取纠正行动”使已经低于资本要求的资本水平回复到最低监管资本要求。尽管进一步的措施是改变早期的银行监管承受20世纪80年代储蓄和贷款灾难的重要手段，但是迅速采取纠正行动机制大致是类似于债券持有人或其他放款人在契约或贷款协议下采取的行动。Acharya和Dreyfus（1989）曾建议，政府应以同样的方式给存款保险定价，因此私人债权人就可以在他们的贷款协议上建立封闭的规则和公约。同样，Rochet（2004）表明，他建议当次级债券价格低于某一水平时，监管机构应与银行密切联系，这种行为类似于私人放款者遵循有关公约行为。[12]事实上如第5章讨论的几乎10国集团中的所有银行持有的资本都大大超过了当前的监管要求。以上也是评论家进行争论和推测的原因。[13]对于这种怀疑的例子，见Scott（2005）和Benston、Kaufman（1995）。[14]的确，监管者对系统性风险的潜在性的忧虑于2008年3月富有戏剧性的阐明了，当时纽约联邦储备银行提供某些金融保障，以促进向摩根大通出售贝尔斯登。贝尔斯登不是商业银行，因此，按照常规的理解，它也没有进入美联储的贴现窗或类似财政援助的依据。纽约州的联邦储备银行在次级危机中期采取的行动，对金融监管的范围和执行具有深远的影响。[15]有时，只是间接引用。例如，在2001年4月10日，英国金融服务管理局主席Davies在伦敦举行的巴塞尔资本协议会议上发表的评论。[16]当然，银行倒闭的社会成本（绝不是与系统风险相关的）可能被认为与一些监管机构相关。从本文的原则来看，这些银行倒闭的情况被忽略了。因为在大多数情况下，它们的影响不如系统性风险的影响重大，同时还有其他原因，其中一些费用在解决破产银行的程序中能够进行更好的处理，而不是通过银行的资本要求来处理。[17]为了以下更全面的讨论，格林斯潘标准在理论上不一定就是健全的，也不一定反映官方或监管机构的想法。在20世纪80年代的储贷机构危机之后，美国财政部对银行系统进行了全面的审查，它表示，系统风险的判断是资本监管中的一个关键部分（美国财政部1991）。[18]另请注意的是，一个政府设立的资本要求完全基于其作为银行存 款负债担保人的利益，这需要相同资产组合中的不同的银行资本水平以及总负债中不同比例的存款。虽然担保人的首要偏好是，投保公司绝不会破产——类似的银行风险主张相似的资本水平——其次的偏好是，投保公司要有足够的资产，以便在破产时清偿更多的优先债务，如存款。[19]当然银行可以参与私人存款保险制度，例如，德国的银行。在德国，名义上的存款保险金额要比其他大多数G10国家中的金额低得多。此外，公共当局参与该系统管理。当然，最重要的是，安全网不会仅仅因为存款保险制度在名义上是私有的而消失。最后贷款人和政府当局的自行决定权为对公或对私的存款保险计划都提供了重要的担保。在德国，有许多适用于某些金融机构以及存款的担保。因此，即使一个国家拥有一个完全私有化的存款保险系统，私营保险公司和银行都会知道在一次的危机中，政府将会给它们提供援助。存款保险的定价显然会受到共同预期的影响，也就是该国政府将在一个极端的尾部事件中进行干涉。[20]如前所述，许多学者对系统性风险的规模以及存在提出了质疑。然而，为了给资本要求设定一个概念上的标准，系统性风险的实际程度远远没有市场参与者想的那么重要，也没有政府官员可能面临一家或多家大型银行破产时面临的风险重要。例如，大型银行普遍的较低资本水平可能会反映市场的信念，即政府会认为这些银行规模过大而不能破产，并且这些银行应该在萧条期间保持市场流动性和偿付能力。[21]在过去，监管部门就已经认识到这一事实。例如，美国财政部（1991，Ⅱ-17）的观察研究报告提到：关于保险存款适当的最低资本比率水平的问题，事实上也是关于社会愿意承受的托存系统风险的最高水平的问题。[22]见Estrella（1995）对最优和最低资本水平之间的区别的解释。资本监管不断演变的作用

信贷机构的资本水平长期以来一直受到某种形式的监督检查。在一家新的银行获得许可并开始营业之前，许多司法管辖区都有传统的最低资本要求。至少在20世纪初，对运营银行中资本水平的监管监督已经存在于美国。此后，监控的相对复杂性演变越来越明显，尤其是在第二次世界大战之后。尽管监管当局长期关注银行资本，但直到20世纪80年代，明确的最低资本要求还没有在美国银行监管机构中实行。几乎同一时间，正式的资本监管要么不发达，要么在其他巴塞尔委员会的国家中完全不存在。在随后的几十年中，资本的要求不但[23]被正式化，并且已成为审慎监管中的最重要的形式。监管模式的稳步转变，在很大程度上是因为银行业本身已经发生了巨大的转变。

从1900年到20世纪30年代后期，在美国监管机构中，最经常提到的资本度量方法是存款的资本比率，而不是现在我们所熟悉的资产的资本比率或风险加权资产。许多国家的银行监管机构要求银行的资本/存款比率至少达到10个百分点（Orgler和Wolkowitz，1976）。美国货币监理署于1914年对国民银行采取了同样的最低比率，甚至建议修改国家银行法使之成为法定要求。这看上去似乎是一个特殊的要求，因为银行的损失是由于资产质量恶化而产生的，并不是存款。然而，对于银行的杠杆作用，这个比率确实是一个粗略的想法，直到1933年联邦存款保险制度的建立，才大致说明了在银行破产时如何很好保护存款者。到20世纪30年代后期，新成立的联邦存款保险公司（FDIC）已重点转向了资本与总资产的比率，这项比率作为美国资本要求之一的基础沿用至今（虽然不再在大多数其他巴塞尔委员会国家中使用）。

第二次世界大战期间，鉴于银行购买大量美国政府证券，来为战争筹备大量的资金（Hempel，1976），美国银行机构基本上暂停了对资本比率行政准则的应用。资本/资产要求的应用显然限制了这些购买。战争结束后，在联邦银行机构之间，对资本比率的实际运用存在重大分歧。此时，对资本比率的长期试验便已经开始。在认识到最优银行资本数额随银行资产风险的不同而有所改变时，美国货币监理局和联邦储备委员会将重点转向资本与“风险资产”的比率。“风险资产”的定义是总资产减去现金和政府证券。与此同时，联邦存款保险公司恢复了对资本与总资产比率的使用。

机构做法的差异实际上在随时间的流逝而增加。在20世纪50年代，美国联邦储备董事会进一步完善了对资本要求的做法。在计算资本比率之前，首先对银行资产负债表中资产方的各类主要项目分配风险权数（Orgler和Wolkowitz，1976；Hempel，1976）。然而，美国货币监理局并没有对旧巴塞尔协议中风险加权资本充足率的方法采用[24]这种粗略的形式。相反，总务处实际上否认了1971年之前对资本比率的依赖。整个20世纪70年代，他们坚持认为对资本比率的使用仅仅是作为国家银行的有用指标。他们还强调了在评估银行资本充足[25]率过程中，多种非金融因素的重要性。与此同时，联邦存款保险公司仍继续使用总资本与资产比率中的多种变量。

显然，在美国及其他地区，只要在监管机构自身关于资本充足率的使用与资本比率之间存在基本的分歧，资本充足率就不太可能在银行监管中发挥核心作用。然而，三个相互关联的发展相结合使资本水平备受关注，并将会在巴塞尔委员会国家乃至全世界的银行监管中日趋重要：第一，资本比率降低；第二，金融服务行业的动荡；第三，确保银行安全和健全的传统监管措施的修改或彻底放弃。图2.1　1840—1989年，所有商业保险银行中股票占资产的比例FDIC=联邦存款保险公司注：银行存折股本的美元价值总额与银行存折资产的美元价值总额的比率。资料来源：美国财政部（1991年）。

图2.1表明，银行的资本水平在一个世纪以来持续下降。19世纪后期的大幅下降是由于出现了许多有益的发展，如美国金融系统的透明化及其不断提高的效率。1930年和1940年的下降相当一部分原因是由于联邦存款保险制度的设立，但大萧条后的总体经济环境和第二次世界大战无疑对其产生了重大影响。随后其整体资本水平保持了约25年的平稳状态。20世纪70年代，资本水平再次下降，这最终挑起了更多的关注，并由此产生了旧巴塞尔协议。表2.1　1970—1981年美国银行资本比率注：所有数字为股权资本占总资产的百分比。资料来源：联邦储备系统理事会（1983）。

如表2.1，美国整体银行的资本水平在20世纪70年代期间实际仅略有下降——约下降了11%。确实，小银行（不到3亿美元的资产）的资本比率实际上是大大增加了。美国总体资本水平的下降主要是由于其大银行资本水平的大幅下降。表2.1表明，17家最大的跨国银行的资本水平减少了约25%。作为一个集团，他们已受到银行监督机构的特别关注。所有资产超过50亿美元的银行的较大集团的资本水平也减少了几乎同样多，约21%。资本下降的分布格局从而增加了银行的系统性担忧，因为一个大型银行的破产更容易引发银行危机。

由较低的资本水平造成的银行系统所面临的风险会出现在现实的情况中。在1974年短短的几个月中，德国的赫斯塔特银行和美国的富兰克林国民银行相继宣告破产。由于赫斯塔特银行存在巨大的外汇风险敞口，它的破产威胁到其他国家的支付系统。富兰克林银行——20世纪美国最大的银行，构成的威胁较小，但这仅仅是因为美国联邦储备银行为其提供了最后的贷款援助，包括对其伦敦分行的援助（Dale，1984；Spero，1980）。之后，这些银行的倒闭刺激了银行监管机构的产生，即巴塞尔银行监管委员会，它以各国中央银行官员和银行监管当局为代表，防止出现跨越国界的银行问题。

造成资本水平下降相当一部分原因是商业银行的经营环境发生了变化。他们都面临着宏观经济环境的动荡和其自己行业中竞争结构上的变化。在20世纪70年代世界经济发生了颠覆性的变化。首先，布雷顿森林体系彻底崩溃，外汇汇率产生的波动是当代银行家从未遇见过的，虽然他们具备必要的专业知识和开发出了金融对冲工具，也可能给外国贷款的盈利能力带来极大的破坏。然后是1974—1975年的石油禁运和世界范围的经济衰退，这些造成贷款违约率的增高以及信贷质量的全面下降。20世纪70年代后期的滞胀是这种严酷三重奏发展的第三波。信贷质量持续恶化，两位数的通货膨胀侵蚀了贷款的盈利能力。

商业银行受到了一种商业夹击，它们被更多有竞争性的购买和销售业务挤出了。历史经验表明，在销售方面，公司一直在银行信贷最重要的购买者之间发现另外的廉价的资本来源。最重要的是公共资本市场的蓬勃发展，该市场的发展和随之增加的流动性使他们对越来越多的公司有吸引力，商业票据市场越发成熟。例如，为了得到短期营运资金，可以给大公司的银行贷款提供可替换方法。为满足最大的企业的贷款需求，国内银行还面临着越来越多的竞争，如直接由外国银行和不断扩大的欧洲市场带来的竞争。

在购买方面，净储蓄会找比存入银行账户更有利可图的方式。在20世纪70年代长期的高通胀期间，这种情况加速了资金从传统的储蓄和检查账户向货币市场基金的流动，这部分货币市场基金是由投资公司所有的部分共同基金组成。货币市场基金能够如此迅速成长，是因为商业票据的快速增加，而商业票据的增加是源于货币市场基金经理的投资，这是因为它们具有信贷质量高和持有期短的特征。由此产生的流动性的增加又进一步扩大了商业票据市场。因此，银行在购买和销售双方的竞争相辅相成。从1976年到1982年，美国共同基金的[26]资产从不到30亿美元增长到约23 000亿美元。大多数美国人的大部分储蓄可以在商业储蓄银行中找到，那段日子正在迅速成为历史。因此，银行达到一个庞大的资本规模并且由联邦存款保险制度压缩其费用的行为也正在接近尾声。

面对日益激烈的竞争，以及在其既定的客户群中利润率的降低，许多银行开始寻找新的收入来源。在某种程度上，他们只是试图提供更多的贷款，并将在资本比率上下调其压力。他们还要求允许从事新的业务，如数据处理和租赁业务。他们还向美国联邦储备银行要求从格拉斯——斯蒂格尔法案限制条例中放宽对附属于商业银行的投资银行的政策。甚至在其信贷扩张这种传统业务中，他们寻求更多新的贷款人。新的最有吸引力的贷款人是那些不用通过公共资本市场且应该很愿意为贷款支付高溢价的客户。当然，一般不通过公共资本市场的贷款人具有较低的信誉。因此，银行为了搜寻更高的回报而承担了更多的风险。20世纪80年代最大的跨国银行许多新的业务来源是主权借贷，但是这也给债务人和债权人带来了灾难性的后果。总之，银行向具有风险的贷款人扩张信贷，以提高其竞争力，但这一趋势会使资本比率立即降低并且使银行面临更多的损失，由此资本比率也将进一步下降。

银行面临的竞争压力还与一些传统审慎的规则有关，因为这些规则限制了他们的活动。自第二次世界大战结束以来，美国银行监管模式大大限制了银行业务之间的竞争。美国联邦储备委员会Q条例限制了银行支付存款的利率，同时也限制了银行之间的价格竞争。禁止跨州设立分行防止了国外大型的非国有银行的侵入，保护了本国的银行。格拉斯—斯蒂格尔法还禁止了投资银行从事“银行业务”。几十年来，对于那些没有显著利润收获的行业来说，这种结果相当平稳而且还可预见。始于20世纪60年代，并且在70年代尤为显著的技术、竞争、对于非银行业的监管政策放宽，以及日益递增的公共财政复杂性快速地侵蚀了对商业银行的保护措施。现在许多保护银行的监管规定似乎同时删除了许多对竞争反应的选择。在通货膨胀的环境下，Q条例规定利率上限为5%，这使得银行容易受到货币市场基金的影响。对分支银行的限制条例排除了通过更有效率的银行来实现经济规模的情况。对商业银行和投资银行之间附属关系的限制条例禁止了一个潜在且重要的收入多样化来源。储备要求使国内银行处于相对于境外银行来说不利的竞争环境。[27]

以这些发展为例，商业银行呼吁放松限制其进入新市场和新行业的政策条款。监管机构认为，如果银行不能对新形式的竞争作出任何回应，那么银行系统本身就很有可能被削弱，因此他们接受了一些要求改变的呼吁。从而开始了为期20年的，对许多传统银行监管措[28]施的放宽或废除。1980年，美国国会通过了逐步取消利率管制的立法。两年之后，Garn-St. Germain法案授权存款机构设立货币市场存款账户的等价物。对银行活动和投资的限制都以一种重要的方式进行了放宽，如1980年通过的行政规定，银行可以在出售商业票据方面同证券公司进行直接的竞争。为了改革格拉斯—斯蒂格尔法案，商业银行在国会中的活动使投资银行的政治分量抵消了商业银行的政治分量，并产生了直到1999年才打破的僵局。然而，美国联邦储备委员会通过监管规定授权一些商业银行和公司之间的从属关系从事投资银行业务——开始以一种相当有限制的方式，之后会逐步放宽。储备要求适用于范围较窄的存款，但之后会减少。

在美国，大萧条时代以来的改革中，银行法是基于对银行活动、投资和业务的限制而制定的。对于旧监管方法的清除，使银行之间，或与其他决定进入传统银行市场的非银行机构开始进行自由竞争，同时，在这些新的尝试下，它也使银行易于破产。一些由此产生的银行倒闭也是相当壮观，这就引起了相关部门对系统稳定性，以及花费纳税人上万亿美元这些情况的关注。然而由放宽政策带来的有效收益的确是巨大的，在审慎监管中的潜在差距，令一些监管机构和国会议员深深担忧。资本监管是弥补这一差距的最显著方式。资本监管是进行安全和稳健控制的一种更灵活方式，并且对于银行在新竞争环境中遇到的任何困难，资本监管是一种强有力的减震器。自从在旧巴塞尔协议之后的对银行传统限制条件的修改和废除以来——例如，通过美国银行对地域限制条款的废除——银行监管中资本监管的核心地位正在逐步提高。

1980年，上述的因素导致许多巴塞尔委员会国家更加重视资本监管。在美国和其他一些国家，银行监管机构使用的各种资本比率对于监督检查来说并未像指导方针那样独立。即使在美国，联邦储备委员会或美国联邦存款保险公司（FDIC）可以非正式的交流这种机制，并且银行普遍已经接受或了解这一具体的、可以触发更详细审查的资本水平，但他们没有出版明文要求的资本比率监管法规。1981年，银行机构在旧巴塞尔协议产生之前的几年，首次采取一些措施来正式确定风险权重资本要求。

据说，他们“越来越多地担心全美最大的银行组织资本比率的长期下降，特别是鉴于国内和国际上日益增加的风险”，美国货币监督管理局和联邦储备委员会联合公布了适用于除最大型银行以外的所有银行的资本比率（联邦储备系统理事会，1982）。那个机构只用于主要资本及总资本与总额资产的比率，而不是某种形式的风险加权比率。虽然具体的比率仍定性为行政行为准则而不是独立的要求，但是该机构明确表示，若银行资本低于指定水平，则可以得出一个很有力的推论即该银行资金不足。实际上，这些机构已经采用了一项主要资本/资产的最低比率，即5%（小银行是6%）。尽管资产超过150亿美元的17家银行并没有被这种方针所覆盖，但理事会和美国货币监督管理局表示，针对这些机构，可以将其政策进行修改，以确保随时间的推移，采取适当的措施来改善这一银行组织中的资本立场（联邦储备系统理事会，1982）。

联邦存款保险公司发表了一份独立的声明，为作为主要联邦监督机构的银行建立一个主要资本的“可接受的最低水平”，即为资产的5%（联邦存款保险公司，1981）。联邦存款保险公司没有包括对总资本与资产比率的要求。观察员还指出，虽然在不同规模的银行是否应有不同的最低资本比率的问题上，联邦存款保险公司与理事会和美国货币监理局意见不一致，但更重要的一点是，商业银行的三大联邦监管机构已经围绕一个假定的最低资本要求而融合在一起。

拉丁美洲债务危机加速了美国银行监管中资本充足率起核心作用的趋势（Kapstein，1994；Reinicke，1995）。美国一些大银行对于那些拖欠还款的主权债务人，如巴西和墨西哥，提出了质疑，即他们是否有足够的资本水平来吸收其资产损失。贷款本身就是银行面临如前所述竞争压力时的反应。发展中国家贷款比其他贷款类别具有更高的溢价，并在20世纪70年代，如果有任何发展中国家已进入公共资本市场，那么这种溢价会更少。1978年至1982年8月期间（当时墨西哥违约），最大的货币中心银行持有的发展中国家总债务已从360亿美元上升至550亿美元。这个投资组合的资产是最大银行的资本和贷款的总共损失的两倍多（FDIC，1997）。关键的问题是通过结构重新调整和销账（Write-Downs）来快速解决危机有可能使一个或更多的银行出现技术性破产。

1984年5月，美国银行业的问题在大陆伊利诺伊国民银行（当时的美国第七大商业银行）面临危机时进入了一个新的阶段。当银行业的安全与稳健受到威胁时，该银行对风险的抵御的能力还不算高。尽管在20世纪70年代，商业银行面临的具有挑战性的环境快速扩大，但部分是由于这些银行大量从事高风险贷款造成的（FDIC，1997）。墨西哥的主权债务已经暴露了大量的风险，并且还有10亿美元是因为参与了宾夕法尼亚广场银行产生的债务，而该银行本身就是一个现在已经臭名昭著的例子，它常以低利率进行贷款，其部分方法是利用利率管制撤销来购买高成本存款。在大陆伊利诺伊银行，人们关注其财务状况，该银行作为大型国内和国外的账户持有人将存款转移到别处。考虑到许多银行因规模太大或无法找到良好的合并伙伴而倒闭，FDIC通过使银行国有化而幸存下来。

1981年，这些不幸的事态发展促使监管机构重新考虑是否使这些最大的货币中心银行从适用于所有银行的最低资本比率中豁免出来。1983年6月，理事会和美国货币监理局联合宣布，对那些17家跨[29]国银行实行资本要求。然而，这个迟来的行动还不足以缓和国会的影响力。因为国会议员认为，对于大型银行实行更严格的资本监管可以减轻经济危机对美国经济的影响（FDIC，1997）。事实上，对于“大17（Big 17）”的资本规则在6月的延长被认为是避开国会行为[30]。当大型银行都直言反对美国国会追加资本监管的要求和银行机构加强国际贷款监管的五点计划时，实际上他们的抵抗增加了美国国会对这一专题立法的可能性（Reinicke，1995）。

与此同时，在1983年，更为普遍适用和有约束力的资本比率突然被人们质疑，当时的联邦法院推翻了1980年货币监督管理局要求的国家银行将其资本充足率增加到7%的命令。法院本身并不是完全清楚用监管机构决定权的限制来要求银行保持一种特定资本水平。然而，它意味着全行业资本要求的颁布，从某个个体银行的案例出发并[31]推广开来，可能并不在银行监管机构的权力范围内。

银行机构未能成功的执行更严格的资本管制，因此国会现在必须进行额外的激励来进行立法，其自身已经采取了行动。里根政府已要求增加美国在国际货币基金组织（IMF）中的国际配额，其中部分作为在面对拉丁美洲危机，并普遍扩大机构配额以此来支撑目前银行资本比率状况。由于在10年后的墨西哥和亚洲的危机中可能出现这种情况，即双方立法者消极的反对美国政府，可见：额外资源的请求——至少在某部分中——旨在保释大型银行。参议院银行委员会的主席Jake Garn（R-UT）指出，“在国际货币基金组织授权的国会中增加的84亿美元的价格将被立法，这样以便议员可以回家并报告说，‘我们还没有保释银行’”（引自Reinicke，1995）。因此，各种因素将会激励国会于1983年后期通过立法，明确认可并要求联邦银[32]行机构为各级银行和银行控股公司建立最低资本。

继1983年立法之后，三个银行机构迅速采取行动，不仅对美国各银行采用强制性资本水平，而且还弥合它们之间在以往的监管实践中存在显著差异的资本比率领域。在1985年初，美国联邦储备委员会，美国货币监督管理局和联邦存款保险公司发表了最后的统一规章。虽然这些规章类似美联储或监督管理局在1981年颁布的对其资本和资本计算的其他组成部分定义的指导方针，他们将最低的主要资本/资产的比率提高到5%，把最低资本总额/资产的比率提高到[33]6%（在1981年的指导方针下，非共有银行为5%和5.5%）。

当这些机构公布了这些规则，他们的注意力转向开发基于风险的资本要求。美国联邦储备委员会在其初步建议中指出，各机构正在回应一系列令人担忧的事态：资产负债表外资产的增长并没有包含简单[34]的资本比率，一些银行在面对简单的资本充足率转向高风险资产的要求时所表现出明显的监管套利，已经暴露的银行风险不断增加并发生了改变（理事会联邦储备系统，1986）。美联储首次推出一项提案，对已有的两个资本充足率的要求增加了一项“调整资本的措施”。这项措施根据资本计算要求，结合资产中的风险及其分配权重的不同，将银行资产分为四类。由于这是美国的首次监管实践，美联储提议还应包括某些资产负债表外的项目，如信用证。这种监管的建议从来没有实行过，因为它是归入旧巴塞尔协议中行使的，但在以风险加权资本要求作为银行监管的一个核心组成部分的引导下，它反映了美国监管机构间监管观点的融合和演化。

日益强调的资本比率与由美联储提出的基于风险的比率是行业结构和监管的组合，它们并不是只存在于美国。然而银行资本比率已经在巴塞尔委员会的其他国家有所下降。虽然其他国家没有将高度发达的资本市场和对银行活动的限制相结合，从而对美国的商业银行的业务产生了严重挤压现象，但是不利的宏观经济条件，日益增加的竞争强度，以及金融创新所带来的影响在银行业内处处存在（Pecchioli，1987）。由于美国20世纪70年代和20世纪80年代初的经济动荡导致了银行资产质量的恶化。尽管大多数国家的储户可能比美国的储户拥有较少的替代品，但是世界各地大的借款人可以从国外的银行寻求资金，或者说，逐渐从欧洲市场或其他地方的公共债务问题来融资。再次，如在美国，许多银行通过提供新的金融工具来缓解竞争的压力，同时这些金融工具也给风险管理带来了新的挑战。

其他巴塞尔委员会国家对这些事态发展的监管力度明显低于美国。但他们的趋势是一致的——消除制约因素，这些因素原来是用于保护银行免受竞争的立场，但现在市场的发展导致它们并没有什么实际作用。例如基于资产和负债持续期间的对银行业的合法分离，如在法国，意大利和日本，它们对银行无论是在短期或长期部分都进行[35]分离。在20世纪60年代末和80年代初之间，法国基本上消除了这些限制，意大利和日本也明显减少了这些限制（Pecchioli，1987）。商业银行和投资银行的分离处处面临压力。分离是法律障碍的结果，如加拿大和日本，他们都面临着改变的压力。一些国家允许银行承销证券——如法国，德国和英国——他们的银行业务在针对那些行为[36]时有明显的转变。而结果则是面临另一个监督管理的挑战，因为对于非贷款活动的增加产生了对不同风险的混合管理。

从历史上看，巴塞尔委员会的其他国家比美国对银行资本的强调更少。诺顿（1995）认为美国联邦储备局和货币监理局较早重视资本充足比率，显示了资本比率在美国广泛的实践效用，并可用于对所有银行现场审查。不论出于什么原因，巴塞尔委员会的其他监督机构并不重视作为监督措施的资本比率。然而，由于竞争压力，世界其他地方的发展与美国银行的影响力相当，在20世纪70年代末和80年代初期间，其余巴塞尔委员会国家的监督机构也将资本充足率水平作为银行监管的核心。事实上，作为一个群体，在转向基于风险标准的资本比率方面，欧洲监督机构已跃居于美国，加拿大和日本之前。

1979年，法国推出了一项与风险相关的资本标准。1980年，瑞士和英国都对它们的资本比率进行了彻底审查。瑞士银行当局实施的这些改变尤为引人注目，在单一转向的瑞士，它从过时的资本/负债的方式转向资本/基于风险的资产的比率要求，并划分出15种不同的风险类别。德国资本规则在银行法下（修订于1985年）用不同于计算整体资本/资产比率的方法计算某些风险的权重。事实上，作为1985年巴塞尔委员会代表的9个欧洲国家，有7个国家已经在资本比[37]率中采用风险加权的形式，并公布将其作为监管的指导方针。

从某种意义上来说，欧洲监管演变相似是因为他们处于相同的环境并对银行业变化的影响有着相同的分析结果。此外，欧洲经济共同体（EEC）从事的活动也加速了这种融合的趋势。从1973年开始，欧洲安理会通过了一系列指示，要求各会员国协调对银行监督的各种[38]因素。1977年提出银行协调指令的目的是为了建立资本比率。虽然只是出于“观察的目的”，该指令开始了这项进程，并最终导致欧盟在旧巴塞尔协议后对所有的信贷机构和投资银行设置资本要求。正如我们将看到的，由于巴塞尔委员会和欧洲共同体/联盟的共同努力，使他们到现在仍然在相互影响和相互促进。

到1985年，巴塞尔委员会代表国家中有9个国家已正式确定了适[39]当的资本充足比率。1986年，日本为了抵制英国和美国对它的强制措施公布了该比率，并将其作为监督指导方针（但它并没有起到抵制压力的作用）。因此，只有意大利没有为资本水平制定精确的比率，这时巴塞尔委员会就开始认真的讨论设立一个统一的资本要求。日本和美国的监管当局此后不久便发表了基于风险资产的资本要求某种形[40]式的提案。虽然加拿大没有使用风险加权制度，但为了总体资本比率，它将资产负债表外的项目列入其指导方针内，从而涵盖第二主要目的，即从简单的资本比率转向风险加权资本比率。在以下6个国家里，资本比率是一项硬性监管要求，它们分别是：比利时、法国、卢[41]森堡、荷兰、瑞典和瑞士。在德国，如果银行的资本充足率低于公布的准则的要求，则该银行的资本水平应该提高。在英国和加拿大，公布的资本比率并没有技术上的约束，但可以作为监督者在其管辖范围内进行银行评估的标准。

过多的讨论资本比率是否具有强制性并没有多大意义。虽然英国央行的准则不是强制性的，但是监督机构对资本水平审查是相当挑剔的，并在许多情况下，它们会要求比已公布的指定比率更高的资本水平。相反，对于名义上有强制性准则的国家，它们实际上对这些准则的解释和执行有多严格，仍然不是很清楚。由于所需比率是在不断变化的，因此“风险桶”的数量——对资产进行加权分类来提出假定的不同程度的风险水平——从德国的4类发展到瑞士的15类。同时，为了计算比率中的分子，资本的执行定义也有许多重要的不同之处，特别是对于次级债券和银行资产未实现的资本收益是否合格的问题。除了这些不同点，这样的资本充足率要求还揭示了一种共同趋势，各监管机构会更加重视资本监管和风险加权比率方法的不断融合。这一概念上的趋同对旧巴塞尔协议中统一资本要求的制定阶段是相当重要的。注释[23]虽然一系列的监督措施和要求无疑与资本要求同等重要，但是很显然，后者是最重要的一套审慎规则。[24]在此期间，在银行监管中，美国联邦储备银行所起的作用实际上是非常有限的。这种主要的联邦监管机构只针对作为联邦储备系统成员的国有银行。然而，美联储对所有的银行控股公司也有监管权力。在20世纪60年代和70年代，由于公司制已成为银行所有权的主要模式，美联储对银行监管的影响也增加了。[25]Orgler和Wolkowitz（1976，70-71）对美国货币监理局的实践做了充分的解释，它本身就是一个银行评估的系统前身，也是现在所有美国银行考官所使用的。因此，总务处审查了——在其他因素之间——管理质量，资产的流动性和银行的收益历史。最后，在其作为准则而不是规则的使用背景下计算这种比率之前，总务处开始尝试资产分类。1978年，国会成立了联邦金融机构考试委员会，该委员会由负责监管存款机构的联邦机构组成，并指示有关机构建立银行考试的统一标准。委员会采取审计人因素清单，并建立CAMEL系统，该系统为银行资本水平、资产质量、管理、收益以及流动性提供了评估。随后，委员会在该系统中增加了市场风险的敏感性，因此，目前该系统缩写为CAMELS。[26]后来，中等和中上阶层的美国人通过广泛的多样化的共同基金开始投资于股票。因此，即使在存款机构账户的利率上限被取消之后，对重获资金的预期也是有限的，这些资金已经逃往货币市场基金中。[27]例如，在对银行机构持续性问题的回复上，当时纽约的杰拉尔德科里根——联邦储备银行的行长，即大通曼哈顿银行执行官提出在1980年代初期，商业银行在主张放宽政策方面，将会严重依赖于新的竞争形式（Aspinwall，1983）。[28]一个全面的账户，请参阅Wilmarth（2002）。[29]部分是基于美国联邦储备委员会的一个内部备忘录，Reinicke（1995）假设银行业机构采取这一步骤不仅是因为美国国会的压力，而且还因为这17家大型银行中的12家已经提高了它们的资本比率，至少是指导方针所确定的最低水平。[30]事实上对于这17家银行中的大多数来说遵守并不是很困难的至1983年年底，只有花旗集团和制造商汉诺威的资本比率在5%的最低水平之下。跨国公司提高主要资本比率：只有花旗银行，汉诺威尔在5%的最低限度之下［N］．美国银行家，1983-12-1（3）.[31]问题中的司法决定是关于第一国民银行的主诉货币，决定由美国上诉法院第五巡回于1983年作出。讽刺的是，会计长办公室似乎存在问题，部分原因是它明确依靠数量和质量来评估是否有足够的银行资本。会计长办公室高度关注质量措施，如质量管理。[32]同年，美国国会新的权力包括了国际贷款的监督法§908中的资本管制。这些规定现在可以在美国法典标题12§3907（a）中找到。[33]并行条例的其中一个版本可以在美国财政部货币监理局找到（1985年）。[34]这方面越来越多的风险例子包括：①10家最大的银行增加了备用信用证贷款发放，从1981年底总资产的7.6%，增加到1985年中期的占总资产的11.6%；②在1981年推出的利率互换，但在1985年中期，这已增加到总资产的14%（Bardos，1987）。后一例子夸大了真实风险，因为14%的数据是根据互换的名义总额，而不是真实的风险数额。[35]实际上，分离计划在许多情况下是相当复杂的，特别是在日本，传统银行的活动不仅是资产和负债的特殊持续期限，而且还是特殊的贷款者。[36]Lascelles．世界银行业调查：为什么跨协议必须延长［N］．金融时报，1987-5-7.[37]卢森堡仍在使用的资本/负债比率，这是几十年前美国已经放弃了的。如下文所述，意大利监督机构没有使用任何特定的比率——一般的或基于风险的——无论是作为监管指引还是作为规定要求。[38]该指令可以在欧共体的官方公报中找到，1997年12月17号，NO. L322，文件编号77/780/EEC。[39]20世纪80年代，只有12个巴塞尔委员会成员国。西班牙于2001年应邀加入。[40]1986年日本的政策创新涉及一个简单的资本/资产比率，其价值从无海外分行的银行的4%变化到有跨国分行的银行的6%（Pecchioli 1987）。[41]在20世纪80年代，巴塞尔委员会国家和其他一些国家对资本充足率的要求的说明可以在Dale（1984）和Pecchioli（1987）中找到。结论

最近变得更为清楚的是，主要依赖于资本要求来实行审慎监管的趋势至少有一部分是被误导了。这一问题的产生，部分是由于监管模型在获得精确的风险敏感度时存在缺陷，还有部分是源于流动性、信誉，以及其他通过资本监管而未捕获的重要风险。不过，对于作为国家审慎监管重要部分的银行资本要求，这种情况已广泛地被监管机构和大多数学者所接受。即使在理论水平上，资本要求的最优水平也取决于对有效资本分配的社会福利和银行倒闭或金融危机的社会成本之间的权衡。而制定最低资本要求的实践任务取决于类似的一套判断。

在考虑到资本要求的最优水平时，那些认为真实的系统性风险很小的人必须考虑到市场参与者的信念，因为他们总会认为当某一银行濒临破产时，政府当局可能伸出援助之手。也就是说，有种普遍的假设是，监管机构认为某些银行因规模太大而不能倒闭，这种影响会延[42]伸至其他银行私人信贷的定价。这方面考虑的重要性在于，最优资本要求不能只通过最先进的机构所特有的公式来进行设定，同时，还认为为银行设定更高的资本要求也很有可能使银行规模过大而不能破产。传统推定认为在大型银行中，投资组合更高程度的多样化要求对[43]更大型银行实施较低的资本需求，而目前上述因素抵消这项传统推定的程度仍不清楚。当然，上述意见，并不排除一种可能性，即作为一个实际的问题，最低资本要求最好是通过基于公式的方法来进行设定。他们只是提醒我们，即使从概念水平上看，资本管制不仅是科学也是艺术。巴塞尔委员会第一届主席W. P. Cooke曾经写道：“对于资本水平的声明没有客观的依据，也没有关于资本充足率的确定性教条[44]”。

20世纪70年代末和80年代初，在巴塞尔委员会国家中，资本充足率监管在不断的演变，并且在作为国际协约中一种实质性的监管范式设定到巴塞尔新资本协议中，这种演变还揭示了两点重要的意义。第一，巴塞尔委员会国家转向于基于风险的资本/资产比率，并在美国和英国开始采用基于这种方法的国际协约时就已经普及了。事实上，尽管美国联邦储备局在1950年暂时转移到这个方向，但是在20世纪70年代和80年代初期间，在基于风险的方法上，美国是一个落后的国家，而不是一个领导者。在某种意义上，达成国际统一协约的时机已经成熟了。

第二，在所需资金水平、资本定义和资本/基于风险的资产的比率的其他功能上有很大的变化。这种差异的产生部分是由于国家银行当局为自己的银行寻求竞争优势，这在下一章我们可以看到。然而，对于这种差异我们可以通过银行业性质的变化，银行监管存在的监管和会计背景，以及每个国家所特有的其他因素来进行解释。如果当前任何这样的差异仍然很重要，那么他们可能会对高度统一的资本充足率的适宜度提出质疑。相反，如果非常详尽的方法仍然使国家在执行中存在许多的差异，那么面临的问题就是如此高度的统一到底是出于什么目的。注释[42]政府监管机构认为银行规模由于过大而不能倒闭的理由并不仅限于对整个银行系统像多米诺骨牌一样崩溃的担忧。例如，事实上只有两家银行可以对美国财政部证券提供全方位的清算服务，在财政部看来，这就可能使一些银行显得过于重要而不能破产（Stern和Feldman，2004）。[43]还值得注意的是，包括巴塞尔委员会在内的银行监管机构，都对银行稳定和增加金融中介（这是在任何资本要求中必然存在的）之间的权衡并不明确。[44]Cooke．银行业监管，利润和资本产生［J］．银行家，1981（8）.

第三章 巴塞尔协议Ⅰ

到1985年，几乎所有的巴塞尔委员会成员国都把监管建立在具体的资本比率计算方法基础之上，并且这些计算方法也越来越多地建立在风险加权资产的基础上。然而，12个国家之间在资本监管的模式和细节上有相当大的差异，并且大多数的监督机构对统一资本监管方法反应冷淡。不过在短短几年内，类似的国家监管方案在推进统一的资本充足度量方法的国际协议中紧密联系起来。本章简要叙述了巴塞尔协议Ⅰ的起源，为后文与巴塞尔协议Ⅱ进行比较提供了有价值的政治经济基础。本章还讨论了巴塞尔协议Ⅰ的结构、效益以及缺点，这些因素确定了巴塞尔新资本协议的修订过程的出发点。出于巴塞尔委员会本身的连续性，两个协议进程开始的政治环境有相当大的不同，并且两个框架的资本规则的相对复杂性也有很大的差异。这些差异有助于解释巴塞尔协议Ⅱ在执行过程中产生的问题。巴塞尔协议Ⅰ的起源

巴塞尔协议Ⅰ是基于以下两种考虑而产生的——跨国银行的低资本水平给国际金融系统稳定带来的风险和低资本水平的竞争优势促[1]使银行选择较低的资本要求。他们使巴塞尔协议Ⅰ的进程成为国际贸易谈判和监管执行的混合体。随着时间的推移，尽管对国家竞争力的关注占据主导地位，但是巴塞尔协议Ⅰ从未违背一个前提，即跨国银行的资本比率应该提高。从巴塞尔协议Ⅰ的执行情况上看，它基本上实现了这一目的。

美国国会1983年立法——为美国的银行设定资本要求——也促使了美国联邦储备委员会和财政部在资本标准方面寻求一项国际协约[2]。国会对资本要求进行审查而且迅速执行，以至于银行没有时间阻止国会对资本充足率进行立法。正值拉美债务危机和美国及其他工业化国家对国际货币基金组织进行必要的资源补充，大部分国会成员不会接受提高资本水平——对于大型跨国银行来说成本高昂且不必要的这种说法。相对来说，他们更容易接受一些投诉，即美国国会提出严格的资本监管计划将严重削弱这些银行的竞争力。一些银行声称，根据一些理由，其他国家政府中明确或隐含的允许这些国家的银行相对于美国的银行保持较低的资本水平。

特别要关注的是日本的银行，在过去的十年中日本银行快速发展，并且在巴塞尔协议Ⅰ的协商过程中，它们很可能仍然保持这样的发展速度，其资产积累的进程是相当惊人的。巴塞尔委员会在1974年成立，当时日本只有一家银行跻身于世界前10大银行（根据总资产）中（见表3.1），到1981年仍然如此。然而，到1988年，世界前10大银行中有9家是日本的银行。同样惊人是世界最大银行的资产比例增长也是日本银行机构带来的。1981年，日本银行只持有世界前20个大银行总资产的四分之一多一点；到1988年，日本所占的份额[3]已经突破了70%。

日本银行业的崛起，反映了美国银行业地位的下降。在1974年，美洲银行、花旗银行和大通曼哈顿银行是世界上最大的三家银行。尽管花旗银行和美洲银行在1981年仍居于前两位，但是大通曼哈顿银行却已下降到第15位。到1988年，这三家美国最大的银行——花旗银行、大通曼哈顿银行和美洲银行——在世界大银行排名中，分别只排到第11、第39和第41位。世界前20大银行中，美国的资产份额从1981年的18.2%下降到1988年的4.45%。表3.1　1974年、1981年、1988年世界前十大银行资料来源：银行家。

事实上，这是一个所有的国际银行资产都增长的重要时期，且大型银行的资产增长尤为迅速。从1974年到1988年，世界上前300家银[4]行的资产增长了近七倍，从22 000亿美元增长到151 000亿美元。在这15年期间，其中日本银行的资产增长超过了13倍，而跻身前300的美国的银行资产增长不足三倍。美国的银行家和部分决策者们十分关注这种相对增长率的差异和随之出现的市场份额变化。值得注意的是，日本和美国的银行资本比率与它们的市场份额呈反向变化。如表3.2所示，尽管前五家日本的银行的市场排名从1981年的第17名到第8名之间上升到1988年的第5名到第1名，但是它们的资本比率全部从3%以上下降到2.5%左右。同时，在此期间，美国、法国、英国和德国最大银行的资本比率都有所上升，但是它们的市场份额却全都下降了[5]。表3.2　所选大银行分别在1981年和1988年的资本比率注：资本比率是资本与总资产的简单杠杆比率。资料来源：银行家。

事实上，美国对日本银行的担忧与同时代对日本钢铁、汽车和半导体工业的担忧一样多。增加市场份额往往归因于不公平的优势，而这种优势只有日本公司享有。如银行业，其最重要的优势是，日本央行提供严密的安全网来支持国内的银行。但是，还有其他关于日本银行业竞争优势的抱怨与其他的行业的回应产生的共鸣。在日本，银行和企业之间的良好关系确保了大部分融资业务的顺利进行，从而有利[6]于它们向国外迅速扩张。国家的高储蓄率——有人认为是故意抑制国内需求的结果——使资本在日本比在其他地方更廉价。美国的银行指控，它们进入日本市场的途径受损，并要求对国内银行提供保护（美国会计总署，1988）。甚至还有抱怨，日本的银行为追求市场份额，曾通过提供其欧洲和美国竞争者不能盈利的利率为其客户提供信贷，从而跳入欧元市场。

类似的贸易争端延伸至美国的国内政治，最终导致巴塞尔协议Ⅰ的产生。国会回应银行家们的抱怨——较高的资本要求将使他们处于不利的竞争地位——意味着即使监管机构开始在国内执行严格的资本标准法令，他们仍在相辅相成的压力下来延长国外的类似标准（Reinicke，1995）。另外，至少从听证会、信件和其他公共表达来看，1983—1988年期间，美国国会对美国银行业的安全性和稳健性的关注较少（因而影响到纳税人的责任），而更多的却是关注美国银行业和国外银行业之间竞争的平等性问题。只有在20世纪90年代初，在充分解决储蓄—贷款危机后，国会的注意力才又转向审慎考虑和监管效率上。

由美国监管机构发起的国际倡议以一种研究过贸易政策问题的专家熟悉的方式开展。首先，这个国际倡议要做的是要求美国机构解决自己的分歧，以便能够与来自其他国家的监督机构站在统一的立场上。随后的进程也不同于一般的贸易协商前的机构间会议，银行业机构正在改变国内监管实践，以反映它们趋同的意见，而不是简单地表明一种协商立场。但是，从概念上看，这两个进程是很相似的。

其次，即使是在该过程的初级阶段，监管机构也会对国外的监管者们进行查探，以便开展可能的国际趋同磋商。当面临一个与贸易有关的问题时，便会引起来自企业和国会的压力，而贸易官员则会定期进行磋商，以便能够相对低调地解决问题。1984年3月，美国联邦储备委员会主席在巴塞尔委员会上对寻求一致的国际资本标准做了介绍。尽管其他国家也存在对资本充足的关注，但有关报道称这一提案仍引起了巨大反响（Kapstein，1994）。由于国内政治的消极反应，以及大量的技术困难，这些潜在的因素使得其他国家的监督机构不愿[7]再承诺比它们现在承诺研究共同的资本比率框架更多的事情。

动态交易问题中还有第三处相似点，当面临着低迷的国际进程时，美国官员试图采用单方面的胁迫措施来打击那些不够配合的谈判对手。在贸易舞台上，这个众所周知的行动方针是通过1974年贸易法案301条款及其各分支来进行的，如“Super 301”和“Special 301”。银行业机构发挥了类似的作用，特别是针对日本——如此众多的措施是在20世纪80年代产生的。

1986年年底，美国和英国推迟了更详细的资本充足率标准的制定，以便于发展一种共同的标准。过去的几个月里，这一举措使得双边都取得了一定成果，双方监管机构对关于资本充足率的国际协议以及加强双边合作具有强烈的兴趣（Reinicke，1995）。一旦这一协议

[8]达成，这两个国家就会对其他国家施加压力，它们可能要求在本国[9]进行银行收购或经营银行业务的外资银行执行这一资本标准。在操作方面，美国联邦储备理事会公开表示，它将使用彼此允许对方银行在本国开设分支机构的美—日协议，要求在美国开展业务的日本银行，提供与美—英协议中要求的资本分类及定义相符合的资本充足率数据。在之后的几个月里，尽管许多日本银行表示反对，但日本财政部已对该协议表示赞同。然而，正如我们将看到的一样，日本政府以他们沉默的代价换取了巴塞尔委员会其他国家的重要让步。

对日目标达到后，美国和英国又把注意力转回到巴塞尔协议上。随后的进程反映了其与贸易谈判的第四个相似点，即谈判者和国内选民都对这些标准对其银行的竞争影响有持续的关注。巴塞尔委员会在1987年所作的讨论可能会通过谈判的形式描述出来。但是在资本定义属于哪个条款这一关键问题产生了分歧。在某种程度上，这个问题是国家银行监管者对定义的使用缺乏一致性。例如，贷款损失储备（或“预备”）的定义在巴塞尔委员会国家中是不同的。特别是法国的银行使用的是“国际风险”预备这一概念，即这种预备可能是为某个特定贷款国家的潜在风险所准备的，甚至根本没有确定专项贷款风[10]险。巴塞尔委员会不得不整理出这类预备是否应算作资本，以及在何种程度上算。这并不奇怪，但这些分歧一般会使一个国家相对于其他国家有一定的缺陷，因为这个国家的银行持有大量的可疑资本组成[11]部分，而其他国家的银行却没有。因此，日本继续争辩说，大多数银行资产的未实现资本收益应当作为资本，而美国则认为，某种优先股才应有这种资格。

当然，除了巴塞尔委员会的审议工作，这类问题应在国家监管的背景下解决。因此，对于这些问题的考虑，并不会给巴塞尔委员会的商讨提供比监管过程还长的“贸易”协商。政治经济的问题在于，在任何情况下前后都是相互联系的。然而，巴塞尔委员会的程序确实有一些与贸易谈判有关的特性。尽管贸易谈判的结果在某种意义上是进行合作，如国家联合起来抵制贸易壁垒，但是谈判进程本身并不是一种“合作。”国内的关注倾向于“我们VS他们”的评估，这是由受影响银行的国籍而定的，而不是由所有受影响的参与者的立场而定。这就是说，这种问题更多的是日本的银行能否比美国的银行获得更多优势（反之亦然），而不是美国的纳税人和一般的金融体系是否能得到[12]充分的保护。

国会对资本充足率问题的关注很好地说明了这一重点的转移。正如第二章所说，由于对银行不充足的资本所带来风险的关注，以及对使美国银行业的竞争力避免遭受较大破坏的补救措施的关注，推动了[13]1983年国际贷款监督法（ILSA）的诞生。1988年4月，众议院银行委员会主持了关于巴塞尔协议的听证会，在会上，委员会的成员没有一个询问这项提案是否可以提供足够的措施来保护金融系统的安全和稳定。几乎每一个问题都聚焦于美国的银行（或如由银行持有资产的[14]政府资助企业）是否处于竞争的不利地位。

对公平竞争重要性的关注，促使美国和英国的官员寻求国际资本充足率协议，因此与贸易谈判动态存在某些相似之处。然而，谨慎的考虑因素也起到了推动的作用。此外，在谈判过程中，无论这两个因素的相对重要性如何，不管出发点是什么，银行的安全和稳定就变得很重要。因此，尽管在国家监管机构之间，巴塞尔协议也不能单独作为一合作协议来准确理解，但是也不能把它确认为一个单独的贸易协议。

20世纪70年代，跨国银行的倒闭以及1984年大陆银行的倒闭为我们提供了充分的理由关注外资银行的稳定性。银行间拆借市场或支付系统的联系，意味着外资银行的倒闭可能也会给国内银行带来问题。早在1980年，10国集团的央行行长发表的一份公报，确定了资本充足率的重要性（Reinicke，1995）。可以确定的是有人提到了竞争力的问题，但人们同样担心恶化的资本缓冲带来金融危机。在20世纪80年代初期，巴塞尔委员会的年度报告总是提到监督机构关注世界范围内银行资本水平的下降（银行监管委员会和监督实践，1981、1982、1983）。此外，有两个问题在委员会对资本充足率的声明中是紧密联系在一起的。监督机构显然可以预期各种背景下“向下竞争”的风险，即一个国家采用较低的监管标准，将会使其他维持严格的监管标准但又必然会产生较高成本的国家遇到重重困难（Reinicke，1995）。因此，公平竞争可以以一种更细微的方式来理解，这涉及监督机构执行他们认为对其银行系统安全和稳健起重要作[15]用的政策的能力。

当然，所有这一切，在美国国会将重点放在资本充足率上之前，就已经发生了，更不用说促使美国监管机构对国际协约进行磋商。在1982年年底，巴塞尔委员会开始制定一个共同的“一般框架”来衡量资本水平（银行监管和监督实践委员会，1984）。虽然委员会明确否认有意协调实质性标准，但是一套共同的分类和定义可以比较明显地促进银行相对地位的比较，因此，监督机构对所有银行资本地位评估的能力会对其国内的金融系统产生潜在的影响。当测量框架完成并公布后，可以明显看出委员会将这两个激励动机联系在一起以消除分歧。

这一框架的意义在于，它不仅可以让委员会成员监控资本比率的时间趋势，还可以协调目标并努力减少资本标准中的不平等现象。在日益全球化的市场中，审慎和竞争力的考虑要求在资本标准和政策上进行更紧密的合作（银行监管和监督性实践委员会，1987）。在协议的最终版本中，委员会确定了协议的“两个基本目标”，即加强“国际银行系统的健全性和稳定性”并“减少国际银行之间的不公平竞争”（巴塞尔委员会，1988）。

美国和英国官员寻求国际资本充足率协议的确切动机仍然存在争议。一种合理的解释是（但称不上无懈可击），公平竞争是一种更重要的推动力。即使如此，国际倡议活动仍然是在提高国内银行资本水平的强有力推动下产生的，同时证明，审慎的关注在谈判过程中十分重要。我们很清楚，一套合理详细的统一资本充足率标准可能会在谈判中产生，而国家银行监管者也不能避免从公平竞争和审慎观点中来评价这些新生的标准。巴塞尔委员会花费十几年的努力以改善跨国银行的监管系统。对于那些忘记了其在资本充足协议的谈判中同样持有审慎观点的监管者来说，这可能是种突然的转变。参与巴塞尔委员会的各国家监管者显然认为，对于发展和完善他们自己的监管资本方法，这是很重要的一点（在巴塞尔新资本协议的过程中，这也是最重要的一点）。如果巴塞尔永远只是美国和英国监管者仅仅用于将其首选标准强加于其他金融中心的场所，那么这将很快的结束。事实上，20世纪80年代聚焦于日本银行业所谓的竞争优势是具有讽刺意味的。鉴于短短几年之后的日本金融体系的崩溃，以及由此而来的对日本（接着便是全球）宏观经济绩效的影响，1980年年末，日本银行业表示在这次事件以后会更多地关注风险，而不是优势。注释[1]叙述巴塞尔协议Ⅰ的起源和协商过程，详见Kapstein（1994），Norton（1995），和Reinicke（1995）。[2]具体来说，国际贷款监督法§908（b）项（3）（C）：“联邦储备系统理事会和财政部长应鼓励各国政府、中央银行和其他主要银行业国家的监管当局共同致力于维护并酌情加强参与国际银行业务的银行业机构的资本基础。”[3]世界前20家大银行资产的国家份额如下：日本，1981年为26.6%（1988年为71%）；法国，1981年为23.2%（1988年为12.8%）；美国，1981年为18.2%（1988年为4.4%）；英国1981年为15.3%（1988年为8%）；德意志联邦共和国，1981年为8.6%（1988年为3.7%）；加拿大1981年为4.2%（1988年为0%）；巴西1981年为3.9%（1988年为0%）。[4]鉴于美元贬值，全球数字不如名义上的美元数字真实。然而，经济增长仍然是巨大的。[5]至于下文的更详细地讨论，日本监督机构允许银行包括大部分资产的计算，这些大部分资产是从他们持有的股票和房地产获得的未实现的收益，这种做法将成为巴塞尔协商中关键的争论焦点。如果将这些未实现收益纳入考虑，日本的银行的资本水平大概在5%左右，当美国的资本特质要素也包含在内时（IMF，1986），日本的银行资本水平也与美国的银行资本水平没有太大的区别。当然，德国以及其他国家的监管机构对日本的做法的关注，被证明了当出现资产泡沫破裂时，日本的银行所持有的资产价值会急剧下降。[6]经历过美日贸易冲突这一时期的读者可能还记得，据说工业公司在其获得融资时有不公平的优势。也就是说，借方和贷方都被认为在交易中获得不当收益。[7]银行监管和监督实践委员会中对这项研究进行了描述（1984年）。[8]美国联邦储备委员会公布了美英协议并作为提议规则的一部分，使其成为双边协议的重要组成部分（联邦储备系统理事会，1987）。然而，它从来没有生效，虽然它对促使巴塞尔委员会谈判取得圆满成功有一定的影响。其他巴塞尔委员会成员都担心这可能成为“国际谈判妥协的替代品”（Reinicke，1995）。再换句话说，它提出了一个前景，即美英两国将在他们之间确定国际银行监管的合适标准，然后在世界各地进行有效地强制实行，这可能是美国和欧洲共同体在早期贸易谈判时所做的。在某种程度上，这也预示了美国在20世纪90年代初的贸易战略，当时乌拉圭回合多边贸易谈判有了转机，部分原因是通过对北美自由贸易协定的再次磋商，以及亚太经济合作组织论坛形象的加强。这些措施预示了欧洲，特别是美国，它们认为还会有其他多种扩大贸易的选择——如果乌拉圭回合失败，那么这些选择就会使欧洲落后。[9]Reinicke（1995）引用了Volcker主席1987年4月的国会证词，暗示美国可以“转向授权互惠的方向”，正如英国央行的评论一样，它包含了特别针对日本的一些微妙的威胁。[10]乔治格拉汉姆．法国赢得国家风险论证：走向银行资本充足率标准［N］．金融时报，1988-3-30（30）.[11]一个明显的例外是德国，该国的监督机构认为，只有未分配利润和有偿股东资金才能算作监管资本。因此，如果不是，德国人则会反对他人对监管资本定义所作的补充。对于哪类资产应放入相应的风险桶这方面，德国持保留意见。Simonian．德国央行库克报告：共同资本定义的反应［N］．金融时报，1988-3-15（35）.[12]在传统的贸易协商中，在每个国家的消费者和所有国家出口商之间，都存在一个假定的共同利益：降低关税对这两个群体都有利。因此，协商的动态结果，可能直接反映重大出口利益的集中性影响；同时，敏感性产品的进口间接地反映消费者的利益。当贸易谈判延伸至包括国内监管措施时，如健康或安全的监管，出口商与消费者之间的共同利益就不存在了。在这种情况下，消费者分散的权益将有效服从于出口和敏感性进口行业的集中利益。[13]因为ILSA或多或少要求美国监管机构立即采取行动来推进资本标准和美国银行业的监管，同时敦促国际协议的进一步发展。[14]唯一的例外是代表保罗Kanjorski的（名D-PA）的质疑，即美联储是否有足够的权力，使持有银行股份的公司由于存在证券子公司而被要求持有更多的资本。这个问题并没有太多的涉及巴塞尔协议本身，而更多的是关于国内规则在管理银行附属机构和非银行金融机构中的一些变化。[15]第六章中彻底涵盖了这一点，并讨论了国际协约制定资本充足率的目的。协议的组成

一旦谈判正式开始，巴塞尔委员会达成巴塞尔协议Ⅰ的速度也相对较快（另一个角度差异是源自大多数多方贸易谈判）。在1987年12月，委员会发布了国际资本充足率标准的“咨询文件”（银行监管委员会和监督惯例，1987）。意料之中的是，该文件在各国引起了不满，因为各国银行业的具体利益并没有被充分地考虑到。然而，就像一个贸易谈判者在捍卫一项协约一样，它承认没有满足国家谈判的所有目标，但是巴塞尔委员会国家的银行监督者为这一提议辩护，并告诫说，若寻求变化，则会在谈判过程中受到冲击。在1988年7月，委员会发布了最终版本的协议（巴塞尔委员会，1988），其中只对12月的建议[16]做了细微的变化。

巴塞尔协议Ⅰ的结构是继承了1987年早期的美—英协议，而这一协议又基于20世纪80年代初期若干国家建立的资本充足率措施，并且反映了委员会在20世纪80年代中期制定的资本计量框架。通过其自身的条款，这一协议只处理信贷风险，同时也承认银行必须防止[17]其他风险。其基本方法是将银行持有的资产或资产负债表外项目分为五个风险类别，然后基于风险权重来计算每类资产或项目的资本要求，最后将各项资产的资本要求加总起来得出银行持有的最低资本总额。那个协议建立了两个最低资本比率：一个是银行的核心资本，即委员会规定的“第一支柱”资本，要求至少不低于风险加权资产的4%，另一个是银行的资本总额，其中包括所谓的第二支柱的组成部[18]分，并至少不低于风险加权资产的8%。

因此，该协议的关键要素是这两类资本措施的定义，风险类别中的资产分配，以及转换因素，即出于风险加权的目的将资产负债表外的项目转化为资产项目。其中，在谈判过程中，资本的定义是最具争议的。该方法使用的是第一支柱资本和第二支柱资本的双定义，并且已经在共同测量框架中得到了发展，这些在1986年9月已经完成。当时，该委员会已同意股东权益，留存收益以及其他披露储备满足了监管资本的基本条件的——这些已经支付、自由和永久存在、能够消化正在进行的业务中的损失，在银行收益上不代表固定费用，以及在发生清算时次于所有债权人的索取权（银行监管委员会和监督惯例，1987）。委员会接着指出，一些成员国在他们的监管资本定义中还包括其他项目。

国家资本定义中的多样性反映了会计做法以及在监管政策中的许多不同之处。虽然委员会成员承认这些额外的要素（如果有的话）可能给银行带来潜在的优势，但他们对每个要素的相对重要性可能有不同的看法。也不是每一个资本的额外要素都会在每个国家的制度中被发现。其结果是不可能提出统一的，普遍被接受的资本定义（银行监管委员会和监督惯例，1987）。

因此，委员会采用了一个分层的办法来对资本进行度量。核心资本，或一级资本主要包括股东权益的公认要素，留存收益。在美国游说后，该协议又在这项资本中补充了非累积永久优先股。其他要素，如重估储备、次级债券、一般贷款损失准备金以及某些混合资本手段，被指定为二级资本。过去一年中，对各种国家利益最重要的调节是，允许银行将持有证券的未实现收益的45%列入二级资本。这一规定对于日本的银行来说是至关重要的，它们持有的大量证券，从券面上看，其价格远远超出它们当时的购买价格。这种升值是大量资产泡沫的结[19]果，而这一事实在框架公布的短期内非常明显。这些泡沫的因素，包括已被巴塞尔委员会成员国接受的二级资本要素（尤其是德国当局，他们主张采取最严格的资本定义）已经从对它们的限制条例中反映出来（见表3.3）。两个不同的资本比率使用仍然坚持把重点放在核心资本上，同时还容纳许多资本的其他特质，这些是由一个国家的资本结构特征产生的，或源自银行的政治压力产生的，或两者兼而有之。尽管最初只是出于为共同计量框架建立一个灵活而简便的计量方法，但是双资本定义因此而成为实质性的监管的基础。表3.3　巴塞尔协议Ⅰ资本含义资本要素第一支柱■实收资本/普通股■公开储备第二支柱■未公开储备■资产重估储备■一般准备金/一般贷款损失准备■混合（债务/股权）资本工具■次级债务限制与约束■二级资本要素总额最高限额为一级资本要素总额的100%■长期次级债务最高限额为一级资本要素总额的50%■贷款损失准备最高限额为1.25个百分点■资产重估储备以未实现证券的潜在收益为形式按55%进行贴现资料来源：巴塞尔委员会（1988）。

该协议认可并巩固了风险加权资产的发展方向，并且一直大步向前发展。通过审查巴塞尔协议Ⅰ的风险类别（见表3.4），我们可以看出资产的分配主要是基于借款人自身的特性，而不是借款人的具体财务特征或信用记录。因此，所有对非银行机构贷款的风险权重都为100%，无论借款人是通用电气公司还是没有现金流证明的新成立公司。即使在1988年，虽然它已经嵌入世界范围内的银行监管实践中，但是资本充足率取决于银行投资组合的风险这一概念仍然不是很灵活。少数几个谨慎国家允许根据风险分类分配资产，特别是在公共部门机构而不是中央政府的索取权案例中尤为显著。表3.4　巴塞尔协议Ⅰ中风险权重分类0%■现金■向中央政府和中央银行索取的以国家货币计价的货币资金■其他向经济合作与发展组织国家、中央政府以及中央银行的索取■由经合组织国家中央政府债券的现金抵押的索取权或由经合组织国家中央政府担保的索取权0%、10%、20%或50%（国家主权裁量）■向国内公共部门实体的索取权，中央政府除外，以及由发行证券的这些实体所担保的贷款20%■多边发展银行的索取权和发行证券的这些银行的担保或抵押的索取权■纳入经合组织的银行的索取权或担保■经合组织以外且剩余期限最长为一年的国家的银行的索取权或担保■非国内经合组织公共部门实体的索取权，中央政府除外，以及由发行证券的这些实体所担保的索取权■收款过程中的现金项目50%■住房抵押贷款，借款者已经入住或即将入住或将其住房出租100%■私人部门的索取权■在经合组织以外的且剩余期限在一年以上的银行的索取权■经合组织以外的中央政府的索取权（除非以本国货币计价或融资）■归属于公共部门的商业公司的索取权■建筑、厂房及设备，以及其他固定资产■房地产及其他投资■其他银行发行的资本工具（除非从资本中扣除）■所有其他资产1994年经修正后，包括公共部门实体而不是中央政府抵押证券的索取权。1998年的修正文件中在20%的风险权重类别中增加了并入经合组织的证券公司的索取权，且具有类似的监督和监管安排。资料来源：巴塞尔委员会（1988）。

将一家银行总资产中的资产负债表外项目纳入资本计算，这是该协议中一个有贡献且持久的方法。如前所述，增长的信贷额度、信用证、承销设施以及其他可能产生的债务给予简单的资本/资产比率成为一个衡量银行资本状况的误导。由于银行签下了众多的或有债务合约，这种误导可能性大大增加了或可能引起银行资本比率的突变。该协议通过两个步骤来处理这些资产负债表外的项目。首先，转换因子可以将这些项目“改造”成表内项目的等价物。基本上，折现因子反映了这些表外项目成为银行资产或产生信贷风险的可能性。因此，履约保证金为50%（见表3.5），也就是说，债券的面额会减少50%（见表3.5）。然后，这些“资产等价物”会被分配到基于一般类型的客户/借款者的风险类别上，就像资产负债表一样。举例来说，一个私人企业发行的与贸易有关的100万美元的信用证中，第一步中将被转换成20万美元（20%的转换因子），第二步，将被分配到100%的风险类别（私人借款人）中去。表3.5　巴塞尔协议Ⅰ资产负债表外项目的信用转换因子注：巴塞尔委员会提供的特殊和广泛的指导方针，以处理利率和外汇合同和衍生工具，在此不再转载。资料来源：巴塞尔委员会（1988）。注释[16]两个最重要的变化，包括核心或第一支柱资本定义下的永久性非累积优先股，并且对银行信贷分配的相同风险权重扩大到经济组织合作与发展组织（经合组织）的所有成员国中，而不只是对自己国家的银行。这些算是分别对美国和法国做出了让步。在风险加权类别中，也做了些没有联系的改变，如允许对某些住宅物业的贷款在风险加权方面同等的类似于业主自用住房。从咨询文件到资本协议中的变化在银行监管委员会和监督惯例中已做出描述（1988）。[17]委员会指出，通过政府和银行将其分配到不同的风险类别，它已将国家转移风险作为信用风险事件来处理了（巴塞尔委员会，1988）。[18]虽然许多读者非常熟悉巴塞尔协议Ⅰ的方法，但一个简单的例子可能更有用。假设一家银行的资产负债表上只有三类资产，对一家公司100万美元的贷款，持有200万美元的美国政府证券，以及对借款人的主要居住地50万美元的抵押贷款。企业贷款将是风险加权百分之百，政府证券在0个百分点，而按揭贷款在百分之五十。因此，风险加权资本为100万美元+0美元+25万美元，共计125万美元。银行将至少持有5万美元（125万美元的4%）的核心资本，以及至少10万美元（125万美元的8%）的资本总额。[19]虽然日本政府官员最初提议将证券增值的70%划入二级资本，但是甚至45%的结果被认为是一项谈判的重大胜利。协议的修正

该协议规定了一个过渡期，截至1992年年底，监管当局要全面执行最低资本要求。在过渡时期的运行之前，委员会对该协议提出了适度的修改，明确了一般规定的特征和二级资本项目的贷款损失准备[20]的必要性（巴塞尔委员会，1991）。之后，委员会还对风险权重[21]的分类作了适度的修改。此外，该协议还进行了其他两次修改，拓宽了对计算某些资产负债表外项目风险敞口的认识（巴塞尔委员会，1994c、1995a）。作为商业问题，这些后来所作的改变对大量参与衍生品交易的大型银行非常重要。然而，正如这些风险分类的离散性一样，它们并没有代表委员会在资本监管的概念上有任何改变。

与此相反，在1996年的修正案中，将市场风险纳入资本监管中，反映了委员会在资本监管方法上的实质性改变；另外，与初始协议的不同点体现在监管过程上。在这两方面，市场风险修正协议的实施预示巴塞尔新资本协议的产生。在处理市场风险时，实质上是委员会首次将触及到信贷风险之外的问题。此外，该修正案还规定了金融机构采用内部风险价值模型计算市场风险资本费用的方法，尽管该模型中只有特定参数由监督者设定。在这一过程中，委员会进行了多年的工作，并涉及与国际银行之间的积极互动。

巴塞尔委员会在市场风险上作出的努力很大程度上已经在欧盟所作的关于资本充足指引（CAD）的工作中得到了提高，并且CAD中早在1993年就发行了最终版本。因为一些会员国允许商业银行活动和其他金融活动由同一家公司兼营，所以委员会将CAD适当应用到所有的金融机构，并同时涵盖信用风险和市场风险。然而市场风险对于全能型或准全能型银行来说很明显是高度相关的，且对美国的大型银行来说也变得日益重要，因为衍生品交易在它们的业务中所占比例越来越大。持续动荡的外汇市场是国际银行要面对的更为重要的市场风险形式。在不同的司法管辖区建立市场风险资本要求和潜在的不同资本要求依据的是金融机构持有证券的自身特点，对于监管委员会处理国[22]际银行的一致性目标来说，这很明显是一个挑战。因此，1993年4月，巴塞尔委员会公布了一个涵盖市场风险的协商性建议书。

根据这一提案，银行在其“交易书”上持有证券，而不是在它们的“银行本书”上持有，它们用最初巴塞尔资本协议中信贷风险计算的资本费用替代用市场风险计算的资本费用。其替代的理由是，那些[23]交易书中的项目很可能在到期日之前就被出售。在标准化措施中委员会为了量化风险而遵照CAD的指引。这些量化的风险源于交易债务[24]工具、股票以及外汇汇率的价格变化。例如，在计算具体风险时，债务证券将被分为三类：政府、“合格”、“其他”。定性证券——是较高的投资信誉的私人发行——在剩余期限工具的基础上进一步细分。每个类别将被分配一个资本费用（见表3.6）。同样，一般市场风险资本费用的计算方法是基于时间——从不到一个月到超过20年，将净头寸（多头或空头）分配到13个不同时间带。每个时间带分配风险权重。同时，债务和股权交易的市场风险收费可以代替信贷[25]风险费用。表3.6　1993年巴塞尔议案关于债务工具市场风险的资本费用资料来源：巴塞尔委员会（1993年）。

该委员会于1993年4月设计了“协商建议”文件。该文件的第四条阐述了协商的主要目的是“寻求具体方法的市场反应”（巴塞尔委[26]员会，1993）。作为评论建议，至少可以说，我们是可以接受的。用美国的银行机构的话来说，美国的银行对1993年的提案表示[27]“强烈谴责”。他们将在稍后的巴塞尔新资本协议谈判过程中会进行争辩，许多银行抱怨该方法没有考虑到投资组合的相关性和金融市场与金融工具的相互影响，与它们自己的风险度量系统不一致，没有为银行提供激励机制以通过风险度量创新来改善这些系统（巴塞尔委员会，1995）。在敦促该委员会允许使用所谓的VaR模型上，大型银行基本上是保持一致的，VaR模型是专有风险管理模型，根据以往的市场走势，在一个特定的统计水平下，计算交易工具的风险金额。委员会推迟该项提案，以便制定一项内部模型来替代标准方法。在两年的时间里，最初的建议和1995年4月纳入的备选办法的协商建议得到了充分的传递（巴塞尔委员会，1995）。

虽然委员会接受了在交易工具中计算VaR时使用内部模型，但它坚持采用一系列定量的参数，以及定性的标准以确保模型的完整性和适当风险管理办法（巴塞尔委员会，1995）。最值得注意的是，该委员会建议对VaR模型采用三次“乘数因子”。该委员会在最优模型局限性的基础上调整了这一要求：过去的市场经验，并不一定预测未来的市场格局。此外，他们通过自有条件下的VaR模型，确定了在某一统计置信度下，一段具体时间期内所遭受的损失的金额。那么，根据定义，更大的损失将发生在少数情况下，其可以被描述为压力期，而在此期间可能危及银行的流动性或偿债能力。银行批评对其灵活性的[28]限制，尤其是乘数因子。在1996年的最终版本中，委员会对计算中使用的定量参数提供了一些额外的灵活性，但没有对乘数因子作出让步（巴塞尔委员会，1996）。由于对市场风险的风险价值的计算是基于仅仅只有10天期限的预期损失交易，委员会显然认为其谨慎办法是至关重要的。

因此，市场风险修正案的执行预示巴塞尔新资本协议不仅实质性的集中于银行的内部风险管理制度和风险模型，而且还关注于该委员会达成最后行动的过程。尽管最初的资本协议已在协商文件和从银行业受到的评论中得到核实，但是咨询文件和最终框架之间的改变是非常详尽的，主要是最后的细节，并且该协议在7个月之内将会最终完成。该框架是1988年7月公认的进程展示，它始于1987年美英双边协议基础上的美英联合提案。相反，市场风险的重新修正是在1993年4月的提议之后，并在下一个咨询建议提出之前的两年时间内进行。此外，1996年1月的修正案在发行之前，还花了9个月来进行修改。正如巴塞尔新资本协议中的情况，这种观念上的改变是随着国际银行的持续不断的抱怨提出的。此外，尽管欧洲联盟的资本充足指导对衡量离散市场风险提供了一个先例，但1995年开创性的建议却仍是由委员会自身发展起来的。注释[20]在拉丁美洲债务危机的后果中，损失条款的状况已成为一个相当重要和有争议的问题。在1993年过渡期结束后，1991年修正协议中的一个组成部分试图用于排除专项条款以控制二级资本计算出的国家风险。[21]这包含了另外一种风险，即对国内公共部门的索赔是对公共机构的抵押证券索赔而不是中央政府。住宅抵押债券包括供应机构以外的其他证券（巴塞尔委员会，1994），还包括一项修正，即任何政府在之前五年内重新安排其外部主权债务的都不属于零风险类别（巴塞尔委员会，1994），以及另外的20%的风险类别，即纳入经合组织，在协议下受监督和管理的公司证券的索取权（巴塞尔委员会，1998）。尽管没有明显提及任何国家，但这些变化的第二点是针对墨西哥，该国在1994—1995年比索危机之前已经加入了经合组织。[22]事实上，该委员会最初试图与国际组织的证券专员一起建立一个度量市场风险的共同方法，以确保证券资本不会因该证券是否由商业银行或投资银行所持有而改变。但美国证券交易委员会对此表示反对，其认为新的建议过于松懈，因此这项努力以失败告终。[23]此外一些证券根本没有期限另外一些证券如普通股只有在有广泛意义上时才产生信用风险。[24]因此，市场风险资本的费用只适用于银行“交易书”中所持有的工具，而不是记载了银行贷款的“银行本书”。[25]外汇风险的资本费用适用于银行本书，以及贸易书中的资产。[26]1993年的文件表明，那项评论将征求巴塞尔委员会国家当局的同意，然后由委员会来进行协调（巴塞尔委员会，1993）。在委员会进程与各种国家监管系统中形式上区别没有遵循巴塞尔新资本协议。作为执行中一部分的每一个协商文件，委员会直接征求并接受意见，以及以对第二次磋商文件的回应作为开始，在国际清算银行的网站上公布它受到的所有评论。这种做法类似于通知和评论的行政程序，这些是在美国和其他国家制定的机构准则中所要求的。[27]委员会的建议并没有使银行得到安抚，该文件也仍然在做最后的修正，以便创造了三级资本这一新的类别，这样就可只用于市场风险修正目的。Gapper．银行对新巴塞尔委员会计划的评判［N］．金融时报，1993-12-13（23）.[28]Lapper．银行建议修改拟议中的规则［N］．金融时报，1995-9-7（4）.巴塞尔协议Ⅰ的评估

同任何国际经济协约一样，巴塞尔协议可以用两种方法进行评判。评价的一个基础是，协约是否能够根据国家的条款来执行和观察。另一个评价的基础是，作为执行的协约是否已经有效地实现其既定目标。尽管巴塞尔协议Ⅰ看起来实施得非常成功，但彻底评估所需的数据不容易得到。至于协议实现其既定目标效力——加强国际金融体系的安全性和稳定性并且减少不公平竞争，对这一点是更为复杂的。事实上，对巴塞尔协议Ⅰ的广泛批评导致了委员会对其进行修改，最终在巴塞尔新资本协议中产生了新的高级内部评级法（A-IRB）。当前很难对巴塞尔协议Ⅰ进行充分评估，因为次债危机还尚未过去。这场危机揭露了巴塞尔协议Ⅰ的许多缺点，因为以前更多的是假设而不是实际观察。与此同时，2007年和2008年的金融危机事件进一步提出了关于巴塞尔新协议体制的效力问题。执行与遵守

巴塞尔协议Ⅰ在四年的过渡期结束时，国际银行应该达到最低资本充足比率。在评估协约时，如巴塞尔协议，许多国家就经济活动的某些监管规则或政策达成一致，但关键问题是这些国家是否已采取必要的步骤，在其国内法律制度范围内制定规则或政策来对参与者进行约束。在1990年初，加拿大、法国、德国、日本、瑞典、瑞士、英国和美国已经颁布了相关的法律法规以及指导方针（巴塞尔委员会，1990a）。10国集团中的其他四国也已经全面实施巴塞尔协议的规则，并于1990年完成了这一进程，同时他们也采纳了欧共体的相关指令。协议实施的重要性不仅在于确定了具体的资本充足率，还促使了将表外资产纳入资本比率计算中。

国际协约的及时执行就其本身而言是值得关注的。10国以外的国家也已广泛采用了巴塞尔协议，这一进程不仅得到巴塞尔委员会的极大鼓励，并且通过委员会与其他银行业监管国际组织提供的网络关系，使得这一进程更快捷地实施并展开。委员会在1992年的报告中指出：“实际上，所有会员国以外的国家……规模较大的国际银行已经引进，或者正在引进这项基于资本协议国际协约”（巴塞尔委员会，1992）。正如美国以及其他许多巴塞尔委员会成员国，许多非巴塞尔会员国也已对其所有银行采用了巴塞尔协议的资本要求。由于资本市场和其他银行都看好满足巴塞尔最低资本充足率的银行，这便成了非会员国自愿执行该协议的动机。在十几个国家之间达成的国际协约详尽地阐明了国内监管标准。目前，已有100多个未参与这些标准的制定的国家采用该标准。

面临的问题是，一旦这些监管标准颁布后，是否能得到有效执行。换而言之，在1992年年底前的这段过渡期，巴塞尔委员会国家银行的风险加权资本比率是否能分别达到第一支柱的4%和合并资本的8%。基于不同的国家监管者所提供的报告，巴塞尔委员会的回答是肯定的。1991年11月，在过渡期结束前的整整一年里，据说该8%的标准基本全部达到，“除了少数例外”（巴塞尔委员会，1992b）。由于其中一个例外是花旗集团，以及许多日本的银行状况正变得愈发不[29]稳定，委员会对其本身工作的评价基调一直处于“愉快的边缘”。然而，10国集团经济的普遍改进，尤其是房地产市场，使得在随后[30]的几年内资本水平有所上升。巴塞尔委员会（1994d）在报告中指出，所有国际银行在过渡期结束时都达到了要求比率。过渡时期开始时的报告（具有相当的特殊性）揭示出，巴塞尔委员会国家的银行所[31]作出的努力是为了改善其比率。资本充足率的改善主要归因于委员会，他们增加了资本，尽管风险资产的增长率随之下降。在随后的几年内，大多数国家的大部分银行报告中的资本比率在持续攀升（Jackson等，1999）。对IBCA银行分析报告（以及自1997年以来的FitchIBCA）的审查结果表明，除了极少的例外，这些银行都维持着[32]要求的资本水平。

资本比率的上升和委员会国家（日本除外）严重的银行问题减少是协议所期望的，但是要消除产生这些结果的其他因素，巴塞尔协议[33]仍然需要努力。在一定程度上，这一协议导致了更高的资本比率，但问题仍然存在于两者之间——银行体系的稳定性和最优水平上的生产性资本配置——的社会平衡。同样，在一定程度上，银行体系稳定性的存在并没有告诉我们，在一种不同的监管方式下产生同样的稳定性，是否产生更高的成本。但是对这些问题的实证研究非常少，一方面是因为相关数据通常不对外公开；另一方面，即使银行记录完全可用，分析过程也相当复杂。因此，之后对协议的评估必然在很大程度上是通过估计来进行的。当然，也可以说，评估的基础是政策制定者已经决定取代巴塞尔协议Ⅰ。

但是，在委员会成员国采用巴塞尔协议Ⅰ之后，各国银行风险因子调整后的资本比率上的问题随之产生。委员会开始行使巴塞尔新资本协议，平均资本水平已从1988年的9.3%上升至1996年11.2%。此外，1988年资本比率最低的国家，其银行的资本比率上升幅度反而是最大的（Jackson，1999）。在中间几年，这些相对高的资本水平已大致保持下来，世界最大的银行所报告的比率可以证明这一事实。那么，一般来说，这一协议的资本标准在巴塞尔委员会国家的监督者的监管下已得到实施。然而，这一结论必须具备三个方面的条件。

第一个条件是，监管部门的报告构成了这一结论的基础，而监管者在多数情况下又依赖于银行的自我报告。尽管独立审计师保证了对银行的审查，但审查的具体细节和严格性在巴塞尔委员会的各成员国中却大不相同。委员会也从未真正监控其成员国的监管措施。相反，监管者对外界的建议保持抵制态度。例如，当美国审计总局（1994）提出了一个包括巴塞尔委员会在内的同行审查程序时，美联储则表示不愿意与其他国家监管机构共享银行具体的敏感性信息。如果没有这些信息，对一个机构执行资本标准行为的重要审查则不可能进行。美国联邦储备委员会和美国联邦存款保险公司同时表示，同行审查程序可能会破坏监管机构之间建立起的“和谐关系”。由于没有对每个监督者执行资本标准的严格性进行直接的评价，因此，报告中的资本水平的有效性是备受质疑的。

这并不是说，巴塞尔委员会的审查进程仅仅是形式上的。在讨论监管过程中出现的执行和解释的问题上，参与者有机会评估这种方法[34]和对方的理解。此外，该进程本身可以在委员会内部培养出信任，对此参与巴塞尔委员会的监督者们没有异议，因为该进程可以在危机时刻促进双方合作，也可以保证对方共守承诺使资本标准得以实施。毫无疑问，在采用该协议后，资本比率随之上升了，这就是委员会的总体结论。但是，人们总想知道，在特殊时刻和特定的银行背景下，[35]一个国家的监督机构是否能够给公众提供全部信息。

在巴塞尔协议Ⅰ框架下，监管进程的可靠性相对来说不存在多大问题。在巴塞尔协议Ⅰ生效的15年内，没有迹象表明监管者发现巴塞尔委员会成员国的其他监管者对资本标准的歪曲或系统性颠覆。即使在日本（之后会作详细的讨论），巴塞尔委员会的其他成员也清楚知道日本的银行监管机构维持虚假的资本充足率，通过长期以及有根[36]本误导性的努力来对抗银行危机，而不是采取积极纠正行为。然而，巴塞尔进程中的这种体制缺陷对巴塞尔新资本协议有着更加深远的影响，这将在第六章进行阐述。

这一结论具备的第二个重要的条件是，各国当局已经有效地执行该协定，并结合他们自己的实际情况对巴塞尔协议Ⅰ的规则进行延伸。值得注意的是，20世纪90年代许多国家已授权它们的银行将一级资本作为一系列委员会描述的“资本创新工具”，其中一些工具是混合性的，发行者可以免税，同时还可以维持足够的权益特征使其符合资本的条件。如果“资本”的含义充分扩大，则给定的资本比率所提供的保障将大大下降。1998年，一些巴塞尔委员会成员国对此进行了一场讨论，经过一段时间的争论，最终对这种工具的准则达成了

[37]共识。

一方面，这个结果显示了，从确定有偏差或有问题的国家行为产生一个商定的解释结果这两点来说，巴塞尔进程是具有潜力的。另一方面，这类经验既强调了不同的国家采用不同做法的可能性，又暗示了委员会仍然没有全面解决资本定义这一关键问题。在委员会发表关于资本可接受形式的声明中，强调了对前者的关注，德国将继续允许其银行将一级资本作为混合工具，这与该委员会的指导方针是相反[38]的，因此它并不是永久的。

第三个具备条件重点在于日本。旷日持久的金融危机和日本经济十多年的相对停滞，成为这个国家潜在危害的警示教训，而这些潜在的危害源于国家不充分的银行监管、监管松懈和政府支持银行所产生的道德风险。消除危机的费用则超过该国GDP的20%，这个数字大大地超过了过去30年中成熟经济体应对银行业危机时所产生的费用[39]（巴塞尔委员会，2004d）。评估巴塞尔协议Ⅰ经验的相关性看起来是有限的，因为危机是在1992年开始的，而要求协议在国家监管系统中充分执行是在1992年之后。此外，危机的根源——在巴塞尔协议Ⅰ协商之前就已经形成——涉及日本的宏观经济和监管政策的基本特征，如扩张性的监管政策以及随后的权益和房地产资产泡沫的膨胀和破裂，传统的“护航式”的银行监管，银行偿付能力的公共担[40]保，以及采取松懈的监管步骤而产生的不稳定状态。事实上，从日本的经历中我们可以得到的一点经验教训是要确保银行维持充足的资本水平。

虽然最近的两项研究认为，巴塞尔协议Ⅰ没有对日本的银行行为[41]产生效力，但是它合理地澄清了资本标准从来没有在日本全面地执行。在某种程度上，这是可以理解的。严重金融危机的存在假定相当多的银行处于脆弱或破产的状况。在该状况下迫使资本比率提高可能[42]进一步收缩信贷，从而可能给整体经济带来适得其反的作用。此外，解决危机的延迟，以及给日本经济带来相应的高昂成本，更多的归因于大的政治和政策失败，而不是巴塞尔标准的执行不力等。

然而，在危机期间日本银行所报告的资本状况，从未准确地反映出资本实际上是对银行损失提供缓冲。当然，协议规定允许银行将45%的未实现收益纳入二级资本，因此，这一规定也要付部分责任。日经指数在1989年的峰值之后急剧下降，以及由此带来的日本银行名义资本的下降，这种现象加深了德国当局的担忧，他们反对允许银行将未实现的资产收益和其他软措施纳入资本的计算。但是，这一观点更多的是在协议标准的适用性（在下一部分进行讨论），而不是它是否已执行和实施。当前，更多的关注是日本银行资本数字上偏，这是由于巴塞尔协议Ⅰ未批准的会计和监管做法所造成的。研究者们已经确定了以下三种做法。

第一是巨大的呆账问题。日本银行坚决反对承认它们的呆账问题（Fukao，2003）。更重要的是，在整个危机中，日本银行严重少报它们持有的呆账数量（Hoshi和Kashyap 2004）。呆账数量的精确估计和对这些贷款提供充分的准备金将明显降低银行的资本水平。

第二是对所谓的递延税资产进行放松的会计处理。这些递延税资产是针对可用于抵消未来利润的损失的税收信贷。日本并没有限制将这些信贷资产记入资产负债表，甚至在递延税资产到期前的五年内也几乎没有利润用于抵消这些信贷资产——这是既成事实（Hoshi和[43]Kashyap，2004）。Fukao（2003）试图衡量这些实际资本水平偏差的影响，而不仅仅是数字的公布。他计算出，到1999年日本银行的递延税资产超过其银行总资本账面价值的15%，而到2003年这一数字超过了40%（Fukao，2003）。在计算中，Fukao使用经调整资本作为计算资本比率的分子，将日本银行的所有经风险因子调整后的资[44]产作为分母，从而计算出日本银行得的一级资本水平仅只有2%。

在Fukao的计算中并没有考虑到资本偏差的第三个来源，他的重点是针对一级资本。在巴塞尔协议Ⅰ的终稿日与生效日——1992年12月31日之间的过渡期内，10国集团内所有不合格的银行要强制提高其资本比率。如果可能，他们可以发行新的权益资本，尽管这种做法在全球经济陷入衰退期内变得越来越困难。因此，大多数国家不得不采取多项措施，可以通过将高风险资产转换成政府的零风险债券以减少风险权重资产的比重，也可以增加二级资本。而发行次级债务则是达到增加二级资本的一种可取方法。日本的银行则希望同时采用这两种方法（Ito和Sasaki，2002）。然而，他们发行的次级债务由保险公司持有，同时，这些公司的大部分债务又由银行持有（Hoshi和Kashyap，2004）。从本质上讲，银行对保险公司进行放贷，保险公司又利用这部分贷款来购买银行的次级债务。这种做法是一种变异的“双重杠杆”，即同样的资本同时作为两个或两个以上法律实体的风险缓冲区。巴塞尔委员会和其他国际金融监管组织一致作出警告，必须[45]防止双重杠杆。

如前所述，世界各地的监管者是难以欺骗的，他们不会相信日本银行是充分资本化的。随着日本金融系统10年的衰退，现在的问题是眼下的状况有多坏，而不是是否存在问题。不过，一个前日本银行监管官员坚持称其是“日本银行的模糊资本比率”（Nakaso，2001），这一说法留下了值得深思的疑问——即使在更好的时代，资本充足率是否是可靠的，巴塞尔资本标准又是否能被很好地执行。注释[29]1991年花旗银行产生了重大损失，因此其核心资本减少到3.64%。Friedman．花旗银行的自行补救措施失效［N］．金融时报，1991-10-17．由于二级资本可以不在总资本大于一级资本数量的计算内，根据定义花旗银行仍然低于8%的门槛。[30]例如，1993年，花旗银行已经将其一级资本提升到6.6%（IBCA银行分析，1994）。[31]Lascelles．无国界银行业：全球资本充足率新规则N．金融时报1988-7-19.[32]在全球资产排名前50位的银行中，只有三家银行的一级资本比率低于了指定的4%的水平——1995年Shokochukin银行，1999年农林中央金库，以及2003年和2004年的Resona控股公司（原大和银行控股公司）。然而，日本的银行和监管者在这一时期就报告的准确性而言，存在严重的问题。[33]从对资本监管影响的经验研究来看，Wall和Peterson（1996）总结到，自1981年以来在美国的强制性监管规则（包括巴塞尔协议Ⅰ实行初期）与银行的资本水平增加是相关的，并且这实际上是增加了对银行倒闭的缓冲，而不仅限于“装点门面”。巴塞尔协议Ⅰ的影响不再做具体讨论。[34]在巴塞尔协议Ⅰ出版后不久，该委员会提出了处理机制以解决从协议本身或新的金融工具的产生所带来的问题。这一机制设立的明确目的是为了避免显著的不平等竞争（巴塞尔委员会，1990a）。然而，在一份商定的解释文书出版之前的讨论，也同样给予监管者对实践的更多洞察以及对同行的思考。[35]这不能归咎于恶意或狭隘民族主义。一个国家的监管者担心，是否会向对手国家泄露它的其中一家大银行的资本充足率已经降至危险水平，而对方的监管者却悄悄提醒他们的银行，以避免对问题机构的大额风险暴露。那么，其结果将会使在银行间拆借市场中的机构产生不必要的危机。当然，这种不愿透露的理性也意味着，通过任何一家银行对问题机构的过度风险暴露实行限制而避免银行业危机的产生。[36]支持这一主张的证据是，在巴塞尔协议Ⅰ生效之前，美国联邦储备委员会不会批准日本的银行要求在美国进行显著扩张且长达一年多的申请。许多人认为这一行为都旨在迫使日本的银行在美国注册具有独立资本的银行子公司，而不是让日本的银行分行或办事处依赖于母国银行的资本。相反，这种策略，被认为是与日本的银行资本状况的独立性有关。Shaw．日本的松懈监管导致逆火［N］．美国银行家，1992-12-22（4）.[37]详见国际清算银行“包含一级资本的可用性工具”，新闻稿，1998年10月27日。[38]Graham．德国银行获得让步：巴塞尔委员会允许德国继续提高资本稀释表［N］．金融时报，1998-11-9（4）．德国早先在委员会里保持狭隘资本定义的努力失败了，然而最终还是遵循了一句古老的格言：“如果你不能打败他们，加入他们。”[39]人们希望，在次贷危机之后情况会有所改变。[40]关于危机起源和恶化的解释可以查阅Hoshi和Kashyap（2004）；巴塞尔银行监管委员（2004d）；Calomiris和Mason（2003）；Fukao（2003）；Shimizu（2000）以及Cargill、Hutchison和Ito（1997）。[41]然而Peek和Rosengren（2005）在他们的实证研究中发现一种已证实的普遍持有的现象是，日本银行继续贷款给问题最重大的借款人，以至于他们没有对同样的客户更早期的贷款进行减值。他们的研究结果发现，倾向于要求最低资本比率的银行更有可能从事这种行为，这也说明这些要求或多或少对银行的行为有一定的影响。Montgomery通过日本银行1982年至1999年期间资产负债表的面板数据研究，发现资产组合对一级资本要求是极为敏感的，在企业贷款零风险资产的替代中可以体现这一行为。[42]不幸的是，正如前面注释中提到的Peek和Rosengren（2005）所述，日本银行继续贷款给问题最重大的借款人，而不是将他们可用的放贷提供给健全的企业。[43]Hoshi和Kashyap（2004）合理地提出质疑，即有限制的递延税资产是否可以作为资本来计算，因为它们对未预期的损失并没有起到缓冲的作用，用他们的话说就是，“当缓冲作用必需时，它们则是完全无用的。”[44]Fukao运用的经风险调整资产的数据是依赖于日本央行的报告。[45]双重杠杆问题尤其可能出现在金融集团，它们具有两个实体的共同所有权，从而将决定联合资本的问题复杂化（1999年金融集团联合论坛）。但监管者关注的是这些实体是否通过共同拥有或与相互简单合作来满足他们自己的监管标准。有效性

即使完全遵守国际协议规则也可能无法达到协议期望的目标。相反，根据情况，要通过相当大的进展来实现这些目标，而完全遵循这些规则是没有必要的。那么，怎样合理适当地遵循巴塞尔协议Ⅰ的规则才能促进国际银行的健全和不同国家银行间的公平竞争呢？国际银行的安全性和的健全性

在增加的资本比率和巴塞尔协议Ⅰ的要求之间建立一种因果关系要比展示这些比率的提高难得多。巴塞尔工作小组将经验研究与有资本要求和无资本要求的银行行为相互比较，并得出结论，没有结论表[46]明要求银行持有更高的资本比率（Jackson等，1999），很难将资本要求的影响从其他变量中隔离开来，如市场纪律，变化的经济条件，或增加的监管审议。然而，资本要求与市场纪律和加强的监察监督是正相关的，这是可信的。而后者具有相当明显的相关性：如果有最低定量要求，监管者的关注可能更多的集中在资本水平上。资本要求与市场纪律的关系则更耐人寻味。正如第五章讨论的，银行基于现有的监管要求为他们的借贷寻找最低风险溢价的市场需求。这就是说，市场也需要高于监管要求设置的缓冲。在某种程度上这种解释是有效的，资本比率的增加至少可以间接说是归因于巴塞尔协议Ⅰ的要求。至少，巴塞尔协议Ⅰ为促成一致监管框架和市场改变起了重要作用，这些改变增加了人们对资本水平和水平自身的更多关注。

同样，在1992—2007年期间，巴塞尔委员会成员国没有产生任何银行危机——日本的特殊状况除外——这与协议的有效主张是一致的，但却很难证明这一点。从两个重要新兴市场中产生的金融危机和其他已波及一个或更多国家银行系统的事件看来，银行的稳定性是尤为重要。这与20世纪80年代拉丁美洲债务危机的余波相比是不言自明的。当然，次贷危机的严重性使巴塞尔协议Ⅰ呈现更多的缺陷。尽管，在撰写本文时，银行的彻底破产是有限的，但是美国和欧洲银行面对恶化的资产和信贷市场求助于央行的是“特别贷款”。因此，人们对银行的稳定性提出了严重的质疑。从未来数年的发展来看，这一危机可能在事后作为巴塞尔协议Ⅰ或更普遍的作为资本监管的缺点来引用。

然而，至于前15年银行的稳定性，资金要求以外的因素会做出贡献；更好的风险管理方法，包括对公、零售贷款基于风险的定价，明显发挥了重要作用。例如，Shuermann（2004）发现，在1990—2001年的经济低迷期，银团贷款和公司债券利差缩小了三分之一，证明了定价中具有更高的风险敏感度。银行还加强了防止风险扩散的措施，如在此期间利用信用衍生工具。另一个因素则是一个相对温和的利率环境，十多年内在很大程度上控制了通货膨胀，且面对新兴市场的金融动荡和资产泡沫破裂，央行采取积极的措施以维持市场的流动性。在协议生效后的15年内，巴塞尔委员会国家（日本除外）在20世纪70年代中期和80年代初没有出现严重衰退。因此，无论是资本要求还是风险管理的改进，都没有经受过如25年前那样的压力条件的考验。

正如已经有人指出，日本银行危机的起因在巴塞尔协议Ⅰ执行之前就已产生。一旦权益和房地产泡沫破裂，日本银行会同时遭受资产价值的贬值和对一级资本筹集不利的市场条件。此外，日本经济随之而来的衰退以及银行宏观环境在不明智的货币政策下会进一步恶化。尽管如此，日本的银行危机及其后果并没有很好地反映在巴塞尔协议Ⅰ中。最重要的是，这些事件揭露了准则中的缺陷，它允许将银行持有的权益资产中未实现收益的45%列入二级资本中。日经225股指从1989年的峰值平均下滑超过了60%，并且在1992年持续下降，稳定几年后，于1997再次下滑了四分之一。因此，日本银行所谓资本缓冲的重要组成部分就在它最需要的时候消失了。即使在1989年，日本银行也有可能筹集更多的核心资本。但是，政治妥协允许这些可识别的“潜在储备”，排除了在日子还算好时扩充抵减损失的资本缓冲[47]区的机会。

在一个国家危机中，让国际协议成为危机的核心并强迫该国执行银行资本标准，这是不切实际的。根据定义，一旦发生危机，一套从本质上可以完全预防风险的标准并不是最佳的。相反，我们应该期望其他巴塞尔委员会成员国能很好地监控和了解日本银行的真实状况。至于之前详述的，日本银行和监管者使用大量有问题的措施来掩盖银行的真实状况，日本当局正试图对其他监管机构和市场隐瞒其银行的真实状况。然而如前所述，其他监管者深知日本银行的资产负债表没有真实地反映他们的实际情况，除了让市场参与者来决定这个条件外，他们没有更好的办法了。

对于巴塞尔协议Ⅰ有效性的最后一点看法则是其盈利性。在1992年巴塞尔协议Ⅰ开始执行期间，以历史的标准来看，大型银行[48]的盈利能力一直很强，最近几年尤为出色。很明显，没有人知道缺乏资本要求是否是维持高利润的原因。同样明显的是，在近几年宏观经济的环境中，没有人能知道那些要求对盈利的影响会有多大。此外，如果以社会理想的安全性和健全性为代价，那么银行获取更高的利润未必可取——这种合理的解释在次贷危机的背景下似乎进一步增强了。Jackson等人（1999）在实证研究中发现了关于最低资本要求是[49]否会给银行盈利性产生负面效应的混合证据。可以肯定的是，巴塞尔协议Ⅰ对银行盈利性没有明显的负面影响，也没有发现银行人员因协议对其盈利性产生负面效应的投诉。注释[46]随后的研究对更高的资本要求和真实资本水平增加之间的关系提出质疑。包括阿什克拉夫特（2001）以及Kleff和韦伯（2005）。[47]当时有报告（霍洛威，1987）称，美国监管者不允许将未实现收益的一部分列入资本规则，但是日本银行通过向有问题的美国银行购买次级债务而使得这一规定变得“昏污”。这份报告似乎并没有被其他工作者和学者核实。如果情况属实，那将在短期内对交易国际规则特许权造成危害。即使报告夸大了美国监管者的影响，对45%的规则妥协（原来日本的立场是70%的未实现收益应算作资本）但仍关注国内立法和国际谈判中普遍存在的潜在的次优规则。[48]基于税前利润与一级资本的比率，在银行家杂志的一篇文章中，计算了前5年内，全球排名前1000家银行中盈利收入最高的三年——2001年（资本回报率为17.9%）、2003年（资本回报率为17.56%）和2004年（资本回报率惊人地达到19.86%）。Baker-Self，Ghavinmi，Dickie．世界排名前1000家银行银行家［N］．2005-7-4（208）.[49]没有一篇论文尝试直接度量资本标准对盈利能力的影响。相反，学者通常观察到银行面临资本要求而发行股份时，监管者作出适用于银行资本要求的公告。Jackson等人（1999）指出，至少在理论上，资本水平监管要求可以被视为对市场有积极作用，从而降低了融资成本。公平竞争

公平竞争是推动巴塞尔协议Ⅰ的动力，然而对这一问题的学术和实证分析的匮乏令人吃惊。如果其他的显著因素不变，统一的资本要求肯定会缩小先前存在的竞争力差距。也就是说，如果要求一家银行今天持有比昨天更多的资本，但其他条件无变化，那么它发放盈利性的贷款或进行投资的能力会有所降低。因此，这产生了两个问题。第一，其他因素是否保持不变？例如，如果其本国政府同时以这样的方式扩大其安全网以至于有效地对银行债务作出担保，则增加资本要求不会增加银行的资本成本。第二，即使其他因素大致不变，相对于其他可能的资源优势，一国银行的竞争优势有多少来自不同的资本要求？也就是说，如果使用相同的资本要求可以在多大程度上缩小差距呢？

我们针对日本的情况来回答这些问题。在巴塞尔协议Ⅰ执行的数年里，全球的关注已经从日本银行的竞争优势转移到日本银行体系的潜在危机。不过，在巴塞尔协议Ⅰ协商之后一段期间的研究表明，在统一的水平下取得资本竞争优势的可能性很小。现有的研究一般不能区分上一段提出的两个问题。因此，他们并不是针对日本的监管者是否应该根据巴塞尔协议Ⅰ来加强安全保护网，或当前使用安全保护网的收益是否有足够继续抵消增加资本要求的成本。不管怎样，日本的安全网，宽松和“护航式”的政策都被认为限制了巴塞尔协议Ⅰ对日[50]本银行的影响。

正如对竞争将优势问题提出的建议，商业背景和监管环境的其他要素可能对一个国家的银行的竞争地位——相对于其他国家的银行——有着重大的影响。Scott和Iwahara（1994）把重点放在可促进日本银行发展的税收和会计政策优势上，以及可以促进美国银行发展的可能优势上，尤其当次级债务成为资产负债表中重要组成部分的时候。Zimmer和Mc-Cauley（1991）指出，与它们的美国对手相比，日本银行的资本成本优势与日本企业的资本成本优势相一致。同时，Kane（1991）指出这些争论中常常低估一点，即日本银行最重要的竞争优势来源不在于股权资本成本，而在于其融资成本。日本通过对监管存款市场的高度监管来排除外资银行，这是其主要的竞争优势来源。

Jackson等人（1999）对Kane的结论做了简要的回应，“不成比例的权重不可能成为资本成本国际竞争形式的重点，因为所有的融资成本更为重要”。他们还指出，尽管如此，如果某些国家的银行需要达到比别国银行更高的股权收益率，那么这些银行将不会从事某些低利润的业务活动，除非这些业务活动的资本成本较低。一个令人惊讶的情况是，在巴塞尔协议Ⅰ生效后的15年里，其各条款所要达到的目标在一定程度上都实现了，但是却无法精确地计量，他们对于这一点的调查不了了之。注释[50]Scott和Iwahara（1994）对这种关系的解释最令人信服。Acharya（2003）详尽阐述了资本要求和他认为“宽松”政策的理论关系，而这里的“宽松”政策是指政府对破产银行现有的经营管理提供帮助政策，而不是关闭银行或进行重大管理改组。基于对银行股东可观察的财富效应，Wagster（1996）则表示巴塞尔协议Ⅰ本身并没有对日本银行的资金成本优势产生显著影响。缺陷

审查缺陷——这是对巴塞尔协议Ⅰ评估的最后一步。一些缺陷很显然与前面的问题相关，即该协议如何成功实现其既定目的。不过，还有其他实际或可能的问题影响巴塞尔协议Ⅰ实现其既定目标的可能性。对宏观经济的影响

银行贷款的模式呈现自然周期性。在经济扩张时期，更多的借款人有很高的现金流，因此更多的借款项目具有更多的可行性。事实上，银行监管者常常担心银行在经济扩张高峰期不明智地降低其贷款标准，因为银行与客户都低估了商业周期低迷期时的风险。由于在经济良好时期，潜在损失贷款的违约率和准备金供应都有所下降，经济和监管资本要求减少了对贷款的限制；相反，在经济低迷期，现金流量缩小，项目的可行性降低。同时，银行面临着现有贷款的更高违约率，因此必须为恶化的资产提供额外的准备金。

最低资本要求会进一步收缩放贷，因为，当贷款违约后资本急速下降，这就要求要么增加额外资本，要么减少资产。由于增加额外的资本是最困难且最昂贵的，当银行已经遭受资本损失，其资本快接近监管最低水平时，减少总资产（以及相应减少存款）将是最可行的方法。实际情况很可能正是如此，通过减少新贷款而使总资产大幅减少。那么依赖于银行融资的公司或其他借款人可能受到不利影响。对于那些无法获得其他金融资源的借款者，如小企业，则可能无法获得信贷，尽管它们仍然拥有信誉。如果这种现象非常的普遍，经济主体无法获得融资可能会对其生产经营活动产生显著的负面影响，从而深化或延长经济衰退。因此，监管资本要求其本身应该具有周期性。

如果资本要求是基于风险加权资产，银行就有第三个选择：它可以重新分配其资产组合，将更多的低风险资产如政府证券等囊括在内。同样，银行还可以出售现有的具有高风险评级的资产，然后再用其所得购买低风险资产，或可以改变今后的贷款对象，从高风险评级的借款人转向低风险评级借款人。一些评论者认为，1990—1991年的经济衰退因为“信贷紧缩”而进一步恶化，因为根据刚生效的巴塞尔协议Ⅰ要求，银行将其资产组合从100%风险评级的借款公司移出，[51]转向了0%风险评级的政府债券。

那么，就理论问题而言，如果不考虑经济或监管资本的报酬以及[52]资本报酬本身，贷款决策将会出现周期性偏差。要隔离资本要求的边际影响幅度并不容易。虽然在这个问题上已有相当一部分实证研究，但仍然没有得出明确的答案。现在有很好的证据表明，严重依赖银行贷款的部门会受到银行资本贷款减少的影响，这会对它们产生不利的影响。Peek和Rosengren（1997，2000）表明，1990年美国商业房地产行业由于日本银行的美国分行对其进行贷款限制，使得该行业遭受了不利的影响。该分行的贷款对其母国银行的资本条件极为敏感。美国的商业房地产市场在此期间没有遭受普遍的衰退，因此可以很容易得出一个结论，资本水平——而不是盈利性贷款机会的减少——[53]造成了这一收缩。

这种情况在宏观经济层面上还不太明显。最近的一个文件发现了证据，表明Peek和Rosengren提出的部门影响是广义的（Van和Heuvel，2002）。不过，Jackson等人（1999）总结到，虽然有些研究已经表明，资本要求压力与产出之间有一定的联系——特别是在20世纪90年代日本的劫难中——但并没有令人信服的证据表明在总[54]体经济水平上，资本要求会产生影响。因此，虽然产生了一种直观印象——由部门证据和大量理论工作作为支撑——一般化的资本要求和特殊化的巴塞尔协议Ⅰ都具有周期性影响，不过这种影响似乎并不是足够大到构成巴塞尔协议Ⅰ的重大缺陷。随着资本市场的扩大，银行贷款继续下降，这一事实强化了我们的初步结论。此外，银行稳定性所带来的积极的宏观经济影响可能超过资本要求所产生的负面影响。不过，我们将在第五章中看到，巴塞尔新资本协议重新提出了周期性问题。注释[51]相关说法的文献可查阅Wagster（1999）。[52]一些相关模型可查阅Pennacchi（2005）。[53]Peek和Rosengren 1995早期的工作是通过研究新英格兰银行在1990—1991年衰退期中的行为，试图隔离较低资本水平的影响。假设这些银行基本上都受到同样的外部冲击，并且因此而面临类似情况的借款人，研究发现，银行资本下降得越多，缩减贷款也就越多[54]Jackson等人（1999）通过查阅文献，研究银行贷款总量和国民生产总值之间的关系，找到了混合的证据。毫不奇怪，分歧中关键的一点是，削减银行贷款是在减少产出之前还是之后。后来的研究发现，在拉丁美洲采用了巴塞尔协议Ⅰ资本要求的国家在信贷增长上没有显著的影响（Barajas，Chami和Cosimano，2005）。监管套利

早期，巴塞尔协议Ⅰ因为允许甚至鼓励监管套利而经常受到批评。各式各样的监管套利机会是巴塞尔协议Ⅰ——有限数量“风险桶”方法中所固有的，在“风险桶”的基础上将银行资产分类并确定相应的资本要求。这个结构很简单，以至于许多真实风险或“经济”风险不相同的资产被赋予相同风险权重。并且，它允许在资产或交易形式的改变时赋予不同的资本要求，虽然其风险水平并没有发生变化。协议的这些特征明显引起了广泛关注，因为某种资产的实际风险可能与加权风险有很大的差异，导致最低资本要求不能达到安全性和健全性的理想水平。他们同样鼓励银行通过调整他们的业务活动来降低他们的最低资本水平，同时维持他们的资产收益率，或在保持资本水平不变的情况下增加收益。

监管套利的最基本形式源于巴塞尔协议Ⅰ规则的完全套利性质。因此，如前所述，对于一个单一的风险桶，涉及对特定类型交易对手所有风险敞口分配时，这意味着100%的风险权重会分配给大型高盈[55]利性公司的贷款，或新兴公司的贷款。所有其他条件一致，银行就会有动力，精心挑选回报率高同时资本要求与低收益资产类似的资产（由于借款人的高信誉，其低收益是资本市场所认可的）。这样的精心挑选可能会受到两方面的影响，要么是对某种类型的公司或国家贷款人的歧视，要么是事先出售对相对较高信用等级借款人的贷款。其结果是，银行资产的平均质量下降了。

与此类似的是一些规则的双重性。最常引用的例子是，资本要求只针对一年或更长期限的贷款。有个行业“传说”——至少是监管者认为是比较有趣的现象——是364天的贷款已是一个普遍的事实（Saidenberg和Schuermann，2004）。这个套利产生的不利影响可以超越其对银行安全性和健全性的即时影响。例如，英格兰银行的工作人员发现贷款数据是具有典型特征的，这一监管特征，扭曲了非经合组织国家较高评级银行的贷款期限分配（Drage和Mann，1999）。因此，在1997—1998年的新兴市场金融危机中巴塞尔协议Ⅰ很可能起[56]到了推波助澜的作用。

产生监管套利的其他机会是由巴塞尔协议Ⅰ的覆盖缺口产生的，这些缺口激励了银行从事新的业务类型，而不是简单的重新分配现有的业务类型。其中一个尤为典型的例子便是证券化——银行要么向与它有持续合作关系的实体出售证券化资产，要么与另一实体（其证券化资产由第三方创造）建立新的联系。当然，除了监管套利，产生资产证券化的动机还包括，如扩大和多样化债务融资来源，或通过增加贷款服务的数量来增加基本费用收入。当然还有很多产生监管套利的途径。在没有追索权或没有其他由银行担保的情况下，直接出售证券化资产就是一种精心挑选的形式，因为一般来说，银行会出售更高质量的证券化资产而保留较低质量的贷款。更有趣的情况是，银行以保留证券化资产或其他资产利益的方式来提高他们的信用质量。

尽管在巴塞尔协议Ⅰ的范围内，该协议为资产负债表外项目的完善做出了贡献，但它仍然不完善。因此，尽管协议要求对有追索权的资产出售或直接的财务担保支付资本费用，但这样做并没有解决证券化的问题。例如，一家银行为了证券化，通过保留追索权而降低其资本要求，因为即使银行会为这种权利支付资本费用，与银行在资产负债表中持有这些贷款的成本相比，这些资本费用是较低的。然而，事实上，担保期内银行将承担一切与最初的一揽子贷款相关的信用损失。正如Jones（2000）所表明的，即使美国的银行监管者在巴塞尔协议Ⅰ规则中专门为证券化设计补充了资本要求，这个结果也有可能产生。事实上，证券化的产生表明，不断创新的套利措施快速地突破了填补监管缺口所作出的努力。因此，举例来说，即使通过改变巴塞尔协议Ⅰ的规则来防范刚才所述的结果是可行的，银行也可以通过提前摊销或快速偿还的规定来间接增强投资者的信用，而不是提供一个[57]标准化的保证（Jackson等，1999）。这些给银行带来风险的措施，并不包括在巴塞尔协议Ⅰ内，因此也不会产生资本费用。正如在下一章所讨论的，资产证券化所导致的次贷危机暴露了巴塞尔协议Ⅰ的缺陷，其更大程度上暴露了监管质量的缺陷。

在巴塞尔协议Ⅰ框架下的第三类套利监管是源于协议本身的不一致。最值得注意的是，1996年市场风险修正案允许银行通过在交易书（而不是银行账册）上创造并持有自己的条款，这便为银行减少其监管要求敞开了大门。Jackson等人（1999）发现，对高度信誉公司的3个月贷款可以达到8%的资本要求，但是由同一个公司发行的3个月期的商业票据在市场风险修正框架下却会大大降低特定的风险要求。

尽管监管者、学者和政策分析家一再强调套利是巴塞尔协议Ⅰ的主要问题，但很少有实证工作对这一做法进行量化研究，而且它们不能评估在何种程度上可以达到银行的安全性和稳健性。这种不幸的状况在很大程度上是由于无法获取研究这一现象所必需的数据。在某种程度上，这是因为数据是银行私有的，它们既不会公开，甚至也不会上报给监管者。而替代措施也尚未成形。例如，Jones（2000）在报告中指出，联邦储备委员会的工作人员估计，美国最大银行中非抵押证券化金额几乎是风险加权贷款金额的一半。很显然，美联储的工作人员认为，这些证券化形式产生的最大诱因是监管套利因素（Jackson等人，1999）。许多在巴塞尔协议Ⅰ中属于高风险类的实体，外部债券评级机构对它们的评级却与巴塞尔协议Ⅰ中属于低风险类的实体的评级相同，这些高风险实体会为借款支付溢价，而对于巴塞尔协议Ⅰ歪曲信贷市场这一说法的证据，也在这一事实中得以发现（国际掉期及衍生工具协会，1998）。

尽管，证券化的产生也是出于商业目的，但有多少活动是源于银行管理者的套利意图，我们对此需审慎地作出结论。在对银行的证券化做法作出评估时，对于将商业因素从监管套利诱因中分离出来的难度，Ambrose、Lacour-Little和Sanders（2005）已作出了阐述，他们发现了与资本套利或声誉忧虑相一致的证据，因此得出了一个经验性[58]的结果。就算是与给定风险暴露组合中资本水平证券化影响相关，这些总的数量也并不能计算出资本水平下降了多少。此外，Jones（2000）表明，证券化和其他一些监管套利措施实际上是可取的，因为巴塞尔协议Ⅰ规则本身就存在争议，为了这些交易将许多专[59]项资产分配到高风险权重的资产桶中。这项建议强调了，当前的资本要求可能在风险权重之上，且偏离银行运营所产生的必然的真实风险。下一章节我们将展开讨论巴塞尔协议Ⅰ的缺陷。注释[55]巴塞尔协议没有明确的将企业的风险暴露指定为风险桶之一，因此，他们属于“其他”类别的具有100%风险权重的违约桶（反过来，这种要

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