作者：中国政法大学法治政府研究院
出版社：中国人民大学出版社
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中国法治政府评估报告（2013）试读：
编者语
为贯彻落实党的十八届三中全会精神，建立、健全法治建设评价体系和考核标准，中国政法大学马怀德教授领衔的“中国法治政府评估”项目组，研发了法治政府评估指标体系，选择我国有立法权的53个较大的市的人民政府进行了首轮评估。
本次评估主要采用资料分析、文献检索、实地考察以及发放问卷等形式，经过一年多的观测和考察，客观、公允地完成了对53个较大的市2012年法治政府建设情况的评估并形成《中国法治政府评估报告（2013）》，希望引起学界讨论。中国法治政府评估项目组中国政法大学法治政府研究院2014年8月
序言
2003年以来，国务院持续推进法治政府建设，法治政府建设取得重要进展。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》部署了全面推进依法行政、进一步加强法治政府建设的各项任务。
2013年党的十八大明确提出“法治政府基本建成”是实现2020年全面建成小康社会目标的新任务。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，要求“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。其中的“指标体系和考核标准”就是用一套可量化的指标，衡量法治政府建设的进度，推进依法行政的进程。
为贯彻落实党的十八大精神及党的十八届三中全会决定，中国政法大学法治政府研究院设立“全国法治政府评估项目”，着力研发一套可以适用于全国、覆盖全面、力求科学、注重操作、兼顾定性与定量评价的法治政府评估指标体系，并分步骤应用于不同层级城市的评估实践，旨在实现对全国法治政府建设状况的全面评价，以推动中国法治政府建设。
由中国政法大学法治政府研究院教师和研究生组成的专业评估团队分别对一级指标项下的二级和三级指标展开评估。经过一年多的观测和考察，课题组于2013年12月完成了对53个较大的市2012年法治政府建设情况的评估，并形成了具有民间性、学术性、客观性三大特点的《中国法治政府评估报告（2013）》。一、总体分析
该法治政府指标体系共有机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、社会公众满意度调查等7个一级指标、30个二级指标、60个三级指标（观测点），总分为300分。分析该评估报告，总体而言，我们可以获知2012年我国法治政府建设中的以下几个方面问题：（一）我国法治政府建设的总体水平有待提高
此次评估结果显示，总分排名第一的广州得分234.43分，得分率只有78.14％；53个城市的平均分为188.87分，平均得分率仅为62.96％；53个被测评城市中有28个城市在平均分之上，25个城市在平均分下（详见图0—1）。图0—1（二）法治政府建设水平的区域差异比较明显
通过分析测评数据，得知东中西三大区域法治政府建设水平差异明显。东部城市的平均得分是193.73分，中部城市的平均得分是188.46分，西部城市的平均得分是179.18分。西部城市跨越的分数区间较大，最高分221.14分，而最低分仅为125.76分，极差为95.38分。采用标准差除以均值得到的离散度定量的数据为东部11.47％、中部10.85％、西部15.78％。比较而言，西部各个城市之间法治政府建设水平差别较大，而东部、中部则相对比较均衡，这说明法治政府建设状况与经济发展水平有一定的相关性（见图0—2）。图0—2（三）法治政府建设在各领域的发展水平不均衡
本次评估中的7个一级指标各自的得分率差异较大。例如，得分率最高的一级指标“监督与问责情况”达到71.24％，得分率最低的一级指标“制度建设和行政决策”只有53.90％，这表明各城市政府对法治政府建设的各个方面的重视和着力程度不同，工作尚欠均衡、全面。（见图0—3）图0—3（四）法治政府建设的某些领域城际差异很大
例如，在“制度建设和行政决策”方面，各城市得分的离散度超过了30％，在“行政执法”和“政府信息公开”方面也超过了20％。这表面各个城市的法治政府建设工作的着力点不同，所取得的成效各异。（五）公众对法治政府建设的满意度低
考察公众对当地法治政府建设情况评价的“社会公众满意度调查”的平均得分为17.80分（总分30分），平均得分率仅为59.34％，以高于“制度建设和行政决策”5.44个百分点位列7项一级指标的倒数第二位。可见，公众对法治政府建设的满意度偏低。二、评估中发现的问题
具体而言，7个一级指标的评估中发现的主要问题如下：（一）机构职能及组织领导
该项指标的总分为65分，被评估的53个城市的平均得分为42.27分，平均得分率为65.04％。共有26个城市在平均分之上，占被评估城市总数的49％；27个城市在平均分之下，占被评估城市的51％。排名前五的城市分别是上海（56分）、南宁（54分）、广州（53.50分）、沈阳（53分）、杭州（53分）。
经考评，课题组发现一些城市设置政府机构职能和提供行政服务时着眼点依然局限在政府的管理便利之上，尚未做到以公民的需求和公共服务为中心；有的城市推进依法行政工作时制度建设不全，未形成常态化、体系化的运作模式，致使具体工作执行难度大；大部分城市的依法行政推进工作依然呈现模式化、套路化的情况，亟须依据城市特点加强创新；等等。（二）制度建设和行政决策
该指标总分为60分，被评估的53个城市的平均得分为32.34分，平均得分率为53.90％，为七项指标中平均得分率最低的指标。共有26个城市在平均分之上，占到被评估城市总数的49％；27个城市在平均分之下，占到被评估城市的51％。本项评估中，排名前五的城市分别是广州（53分）、贵阳（53分）、南京（50分）、哈尔滨（47分）、汕头（44分）。
评估结果显示，在制度建设方面，一些市对政府立法制度建设未予足够重视，甚至没有建立起专门的法制办网站，这些都导致了对规章和规范性文件监督体系的缺失；也有个别城市在行政立法过程中，依法接受监督的意识不强；有的市在规章和规范性文件制定之后“不管不问”，缺乏及时更新清理，以致出现规章和规范性文件不能适应新的社会形势变化或出现与新上位法冲突的情况。在行政决策方面，有的省市在行政决策程序规定中的相关制度方面从上至下都是空白；部分城市即便出台了相关规定，也是照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见等，未结合自身实际情况制定，可操作性不强，难以发挥应有的作用。（三）行政执法
该指标总分为40分，具体的观测点中设置有总计4分的奖励分，但各城市得分不超过40分。各观测对象的平均得分为26.24分，平均得分率为65.59％。得分在平均分以上的城市为27个，占总数的50.94％；得分在平均分以下的城市为26个，占总数的49.06％。该项指标排名前五位的分别是南昌市（36.50分）、苏州市（36.50分）、厦门市（35分）、成都市（34分）和广州市（33.50分）。
在行政执法队伍建设方面，本次测评的53个城市在执法人员组织培训方面均开展了工作，但只培训未考试现象普遍存在，不易对培训的结果进行衡量；在行政执法主体清理方面，大部分城市工作较好，少部分城市没有及时开展执法主体清理或者只对部分执法主体进行清理；在行政执法程序建设方面，大部分城市状况较好，少部分城市没有公布相关的执法流程；在行政执法权力梳理方面，部分城市仅公布了本部门的职能或者机构设置，与行政执法职权梳理相关度不大，有的城市虽然公布但相关信息不够全面；在从土地部门开展案卷评查活动方面，53个城市的整体情况并不十分乐观，只有不到一半的城市全面开展了案卷评查工作；在对违法行为举报体验报告方面，大多数城市在接到对违法行为的投诉后不能及时安排执法人员赶赴现场，即使查处也存在大量“治标不治本”的情况。（四）政府信息公开
本指标总分为40分，53个较大市的平均得分为24.20分，平均得分率为60.50％。25个城市的得分高于平均分，占总数的47.17％；28个城市的得分低于平均分，占总数的52.13％。
该指标的测评结果显示，政府内部对政府信息公开重要性的认识不足，将政府信息公开看作是额外增加给政府的负担；政府信息主动公开工作没有做到“常规化”和“长效化”；政府信息公开场所（包括实体场所及网络公开平台等）均缺乏日常维护，政府信息更新不及时；依申请公开信息方面，多地政府缺乏负责协调、统筹、监督的统一申请机构，导致申请无门的情况发生；受理申请的单位也大多没有回执或通知，申请人难以对自己的申请处理进程进行查询。（五）监督与问责
本指标总分为45分，在53个测评对象中，平均分为32.06分，平均得分率为71.24％。在平均分之上的城市有20个，占城市总数的37.74％，得分在平均分之下的城市为33个，占城市总数的62.26％。排名在前五名的城市是南昌（43分）、南京（40分）、吉林（39分）、郑州（39分）及重庆市（和大连、哈尔滨、合肥同得38分，并列第五名）。
评估结果显示，大部分政府对政协监督的重视程度不够，政协未能充分发挥其监督角色的作用；政府的监督与问责相关制度（如重大决策责任追究制度）未得到普遍建设，已建设相关制度的城市其制度也不完备；政府内部监督工作不到位，几乎70％的测评对象未能及时、充分地或者未能定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，未能公布重点领域的执法情况报告；政府对相关监督问责的措施的更新、维护不及时，比如群众举报投诉渠道方面，有些城市的“咨询投诉”栏目无法打开，信息公开栏目显示域名错误无法打开，还有些在线投诉信息太过陈旧。（六）社会矛盾化解与行政争议解决
本指标总分20分，从评估结果来看，53个城市平均得分为13.96分，得分率为69.81％。在平均分之上的城市有31个，占城市总数的58.49％，得分在平均分之下的城市为22个，占城市总数的41.51％。排名在前五名的城市是北京（19分），沈阳、本溪（各18分并列第二），哈尔滨、吉林、上海、长春、齐齐哈尔（各17分并列第三），南昌、大连、青岛、淮南等10个城市（各得分16分并列第四）。
评估结果显示，群体性事件方面，群体性事件无论在数量还是在规模、性质上看形势都比较严峻，社会稳定压力仍然较大。尽管造成这一现象的原因是多样且复杂的，但也在一定程度上反映了信访制度的完善对缓解社会稳定压力并没有显著的效果。行政复议制度的贯彻落实方面，很多城市出台的全面贯彻落实行政复议制度的法规、规章并不多，仅制定了有关行政复议某项制度的规范性文件。行政复议委员会方面，截至2012年，大部分城市还没有在全市范围内设立行政复议委员会，该制度尚处于市本级试点或个别区县试点的阶段。（七）社会公众满意度调查
该指标总分为30分，53个城市最后得分的平均分为17.80分，得分率为59.33％。有26个城市高于平均分，占城市总数的49.06％；有27个城市低于平均分，占城市总数的50.94％。排名前五的城市依次是北京（25.68分）、苏州（22.86分）、青岛（21.04分）、拉萨（20.76分）、大连（20.64分）。
评估结果显示，政府工作人员素质在很大程度上影响执法效果，执法人员素质偏低与暴力执法现象具有很大的关联性；政府信息公开工作有待进一步贯彻落实；政府的便民服务措施实效欠佳；公众参与和维权意识有待提高。三、课题组的意见与建议
课题组分析评估过程所中发现的上述问题，并提出如下针对性改进建议或意见。（一）机构职能及组织领导方面
政府应及时更新管理理念，转变以政府及政府部门为中心的服务模式，建立以公民的需求为中心的服务思路；进一步完善制度建设，在充分尊重上位法、上级政府意志的情况下，结合自身特点不断完善、细化具体规定，建立起常态化、系统化的工作推进制度；提高创新意识，更加重视创新在制度建设中的作用。改变为了完成工作而完成工作的思维，主动在现实困境中寻求最优解，充分发挥主观能动性，积极推进法治政府建设。（二）制度建设和行政决策方面
制度建设上，各级政府及其职能部门应切实贯彻落实国务院关于依法行政的文件的基本要求，专门对规范性文件制定程序的基础性制度予以完善，特别是要及时引入成本效益分析制度和社会风险评估制度，以确保规范性文件的合法性，并尽量提升其质量；各级政府应在其专门网站上开辟规章征求意见专栏，接受报备的上级机关也应当制定专门的报备规章目录并予以公开；公开公布应成为规范性文件得以生效的前提和基础；各级政府应将规章和规范性文件的清理活动予以制度化、规范化。行政决策方面，各级政府应更新管理理念，重视对行政决策程序的规范；完善行政决策体制，加强制度建设，建立科学、民主、公开的行政决策程序；建议将重大决策的执行和完成情况纳入相关部门年度绩效考核内容，作为评比和奖惩的重要依据；部分经济发展水平较高的城市以及在全国范围内较有影响力的城市，应当积极完善、更新相关法律制度，在行政决策法制化的进程中发挥带头作用。（三）行政执法方面
建议加强行政执法队伍建设，尤其是加强执法人员培训的效果考核；执法主体资格清理后应该及时公布结果，以便民众更好地维护自身权益、监督政府依法行政；行政执法程序建设及职权梳理方面应更加细致、全面；应定期对执法案卷进行评查，找出行政执法过程中存在的问题，及时总结经验，并定期对外公布评查结果；执法人员接到针对违法行为的投诉后应及时赶赴现场，并采取有效方式制止违法行为。（四）政府信息公开方面
建议加强培训政府工作人员（不仅限于直接负责政府信息公开工作的人员），强化工作人员对政府信息公开工作的认识；各级政府应出台政府信息公开工作的促进机制，如将政府信息公开工作纳入部门绩效考核，作为评比和奖惩的重要依据；政府及各部门均应当由专人对日常产生的政府信息进行归类，凡属应当主动公开的信息，应当及时汇总并进行公开；各级政府应当成立常设的政府信息公开办公室（而非仅仅是如领导小组那样的协调机构），由专人进行网站的维护、资料更新（包括公开场所的资料）以及协调依申请公开等工作，该常设办公室的级别应当略高于一般政府职能部门，统筹、监督及协调各部门的信息公开工作；在依申请公开的技术层面，接到申请后，工作人员应当及时对申请进行编号，并就受理等事项告知申请人，该编号伴随申请始终，申请人可以依据编号对申请受理的进程予以了解。（五）监督与问责方面
政府应重视政协的监督，建立并细化相关的制度以便政协充分发挥其监督的作用，可以考虑把及时办理政协的建议案、提案以及办理情况报告纳入政府的年度政绩考核体系中；建立、健全相关制度，可以出台相应的实施细则来完善其实施情况，拓宽实施的领域、地区和使用范围，规范其制定依据来提高其制度化的程度；加强对政府的内部监督，完善相关的监察制度以督促政府定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告，防止“官官相拥”、“官官相护”现象发生；定期维护政府官网、及时更新相关的工作信息，以保证各种信息公开渠道畅通，增强政府透明度，维护政府权威。（六）社会矛盾化解与行政争议解决方面
各省市通过出台地方性规范对行政复议相关制度（如复议听证制度、复议附带审查制度等）加以细化、补充十分重要；应当加大推进行政复议委员会制度的力度；信访作为当前解决社会矛盾的一个重要机制，其价值到底如何，是否仍应加以完善，或者应当促使其改革转型，值得思考。（七）社会公众满意度方面
建议从高度重视提高行政执法人员素质、切实做好政府信息公开工作、贯彻落实便民服务措施、提高公众参与意识和维权意识等方面形成政府积极作为、公众积极参与的良好形势。
当然，由于此次评估毕竟是该课题组开展的首次评估，而设计法治政府评估指标本身是一项富有挑战性的复杂工程，受制于政府公开的数据不足和向政府获取信息的困难，加上课题组的研究水平和研究力量的限制，该报告难免存在不足之处，尚有法治政府建设中的诸多问题需要发掘，这需要在此后的评估中不断改进和提升。相信，进一步建立科学的法治建设指标体系和考核标准，评估我国法治政府的建设情况，发现其中存在的问题，发挥法治政府评估在促进我国法治政府建设方面的评价作用、指引作用、推动作用。
近十年来，我国依法行政已经迈出了重要步伐，法治政府建设也取得了一些重要成就，尤其是社会主义法律体系的建立为依法治国基本方略的落实奠定了重要基础。然而，有法律不等于有法治，有制度不等于已落实。从《中国法治政府评估报告（2013）》的结果可以看到，法治政府建设的现状距离“2020年基本建成法治政府”的目标还有相当的差距，我们面临的任务还很艰巨，时间也极其紧迫，必须采取更加有力的措施推进依法行政，加快建设法治政府。
第一部分 主报告
一、评估指标体系
本次评估使用的法治政府评估指标体系由中国政法大学法治政府研究院研发，在研发过程中多次召开法学、公共管理学等理论和实务部门专家参与的研讨会征求意见和建议。本评估指标体系力求兼顾全面性、客观性和可操作性，以国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提出的法治政府建设目标为指引，以国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》为参照。上述文件基本可以全面涵盖法治政府的内涵，是国务院推进依法行政和建设法治政府的纲领性文件，是地方建设法治政府的指南和依据，因此，从上述文件中凝练评估指标体系，可以增强评估的客观性、公平性和全面性。
本指标体系设置有机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、社会公众满意度调查等七个方面重要内容作为一级指标，基本涵盖法治政府建设的主要方面和重点领域。在每个一级指标之下，选择可以充分反映该一级指标要旨的内容作为二级指标，并兼顾评估可操作性等因素设置三级指标作为具体观测点，从而形成相对完整、全面、普遍适用于不同城市的法治政府评估指标体系。
本次评估指标尽量以客观评价为主，尤以考察“是否”、“有无”、“多寡”、“频率”等客观事实为主。为了突出城市之间的可比性，课题组对于部分指标采取将评估城市的平均分作为参照的评分方式。为充分反映公众意见，本指标体系中单独设置社会公众满意度评价指标，根据课题组设计的社会公众满意度调查问卷，就公众关注度高的问题，通过发放问卷的形式征求公众意见，并作为独立的一级指标。
确定各指标权重的方法很多，不同指标间重要性的大小既需要考虑该指标在法治政府建设中实际发挥作用大小的问题，也受指标多寡的影响。指标被划分得越精细，数量越多，则其下观测点权重数越小。相反，指标划分得越少，每个观测点被赋予较大权重的概率越大。本课题组所构建的法治政府评估指标体系共包括7个一级指标、30个二级指标、60个三级指标（观测点）。本评估指标体系的指标权重和计算方法强调通用性，即以观测点为基础，根据各个一级指标的重要性和不同指标间的均衡度综合确定。
二、评估对象
本次评估是首次针对全国法治政府建设水平的整体评价，并希望实现对不同的地方政府进行比较。因此在评估对象的选择上以直辖市和较大的市为评估对象。这一选择是出于以下两点考虑：一方面，较大市人民政府的法治政府建设情况基本上能够代表或反映其所在省份法治政府建设的较高水平，将其作为样本加以评估对于进行全国性的排序相对公正；另一方面，直辖市和较大的市人民政府具有地方立法权，可以完整地应用整套指标体系开展较全面的评估。本次评估的53个城市见表1—1：表1—1
三、评估过程
中国政法大学法治政府研究院组织教师和研究生组成专业的评估团队开展评估。以学术机构作为第三方对政府进行评估，获取信息、数据的难度较大。为了解决该难题，同时为了增强对各地政府评估的客观性，本课题组在评估方式的选择上注重多样性。除了对已公开的数据、资料、报道进行收集、筛选、加工利用之外，本课题组还通过申请信息公开等形式获得评估所涉及的信息。为了保障评估质量，课题组专门组织研究生到评估城市开展实地调研，掌握实际情况；进行社会公众满意度调查，了解当地公众对政府依法行政状况的评价。
四、评估意义
本课题对我国法治政府建设目标以及与法治政府评估的相关理论进行系统研究，并对我国法治政府建设的目标体系和评估考核的历史、现状和问题进行全面系统的梳理、总结，在此基础上设计出科学性、前瞻性、可操作性较强的中国法治政府评估体系，这是对我国行政法学、公共管理学等理论的实践应用，有助于法学、社会学、管理学等多学科交叉研究的发展。法治政府评估体系，既是用于指引法治政府建设的指标体系，是对我国法治政府建设总体目标的细化、量化；也是用于法治政府建设考核的指标体系。通过该体系对我国法治政府建设成效和进度进行测评和衡量，并将这套指标体系应用于评估我国法治政府建设，有助于我们深刻认识中国法治政府建设的现状、存在的问题，进而提出改进对策，为我国法治政府建设事业发展提供决策参考。
五、缺陷和不足
我国当下方兴未艾的法治政府评估对推动中国法治政府建设具有重要作用，评估结论既可以作为检验法治建设成果的依据，也可以成为政府和社会密切合作、实现社会共治的平台，更为不断完善的法治政府建设指明方向和重点，对下一阶段推进法治政府建设影响深远，将会成为中国法治国家建设的重要增长点。
同时，由于研究水平和研究力量有限，本次评估也存在缺陷和不足。第一，这套评估体系有待进一步完善。法治政府作为价值导向，无法实现绝对量化，将具有丰富内涵的法治政府化约为数字化标准的过程极其复杂。本课题组研发的指标体系，在全面性、科学性、客观性等方面存在需要改进之处。第二，评估参与主体单一。本次评估指标体系在研发过程中广泛听取了相关领域专家的意见和建议，但是整体评估由中国政法大学法治政府研究院完成，今后应考虑进一步扩大参与主体，更全面反映社会各界对法治现实的认识。第三，限于人力、物力等条件的制约，社会公众满意度调查的样本数量较少，难以全面反映该市公众对于政府法治水平的评价。
由于数据可得性等方面的原因，在运用评估结果和结论时必须考虑这些不确定因素可能带来的影响：
其一，为保证评估的可操作性，部分评估指标仅评价是否建立相关制度、开展相关活动，而实践中的制度运行实效可能低于文本要求。以行政决策为例，课题组从重大决策是否开展合法性审查、专家论证制度和听取意见、集体决定、风险评估、结果公开等五个方面评估其法治化程度。但是，囿于信息搜集的障碍，课题组只能以评估对象是否制定了相关制度作为评估依据。因此，制定了相关制度，但实践中未认真执行的政府仍然可能获得较高评价。
其二，作为第三方机构，评价只能根据公开数据进行，这导致两个方面的影响：一方面，一些负面评价的实际情况可能比已暴露情况更差。以机构设置是否存在违规和群体性事件发生情况的评估为例，课题组只能根据公开数据评估。但是，政府公开或者新闻媒体报道的违规数量和群体性事件发生数量可能要低于实际发生的数量。另一方面，一些正面评价的实际情况可能比公开资料显示的更好。以政府向人大常委会报告依法行政和行政执法工作情况、政府常务会议讨论依法行政工作情况为例，课题组在评估中发现部分城市人大常委会和政府常务会议的记录公开不全面，因此，其实际工作开展情况可能较评估结论更好。
六、总体分析
分析评估数据可以发现，整体而言，53个较大市的政府对法治政府建设的重要性有一定认识，注意加强对依法行政工作的组织领导，并通过实际行动推动行政权力运行的规范化、透明化，相关制度建设的框架也已基本形成。这在评估得分上反映为，53个城市的平均得分为188.87分，平均得分率为62.95％，对比60％的及格线，平均水平表现为及格。
但是，评估结果也暴露出我国法治政府建设中的若干问题：（一）法治政府建设水平整体水平不高
其一，本次评估，53个城市的平均得分率仅略高于及格线，且有17个城市的得分在及格线以下。这说明，法治政府建设的整体情况离理想标准尚有较大差距。
其二，表现相对较好的城市法治政府建设水平亦还有较大提升空间。总分排名前十的城市得分和得分率分别为：广州市（234.43分，78.14％）、上海市（230.44分，76.81％）、北京市（224.18分，74.72％）、南昌市（222.75分，74.25％）、成都市（221.14分，73.71％）、苏州市（214.86分，71.62％）、哈尔滨市（214.83分，71.61％）、贵阳市（214.66分，71.55％）、宁波市（214.40分，71.46％）、南京市（214.17分，71.39％）。如果将得分率80％作为良好的标准，则均未达到该标准。
其三，排名靠前的城市亦存在明显不足。即使总分排名前十的城市，其法治政府建设均有某个方面低于全国平均水平：广州市（社会矛盾化解与行政争议解决）、上海市（监督与问责）、北京市（制度建设和行政决策）、南昌市（机构职能及组织领导、社会公众满意度调查）、成都市（社会公众满意度调查）、苏州市（机构职能及组织领导、政府信息公开）、哈尔滨市（机构职能及组织领导、政府信息公开）、贵阳市（机构职能及组织领导、行政执法）、宁波市（社会矛盾化解与行政争议解决）、南京市（机构职能及组织领导、社会公众满意度调查）。这说明即使评估结果相对较好的城市，也迫切需要改进一些薄弱环节。
此外，本次评估的对象为直辖市和较大市人民政府，其法治政府建设情况基本上能够代表或反映其所处区域法治政府建设的较高水平。因此，如果根据本次评估结果来推算全国的其他城市的情况，则情况更是不容乐观。（二）各地法治政府建设水平差异较大且发展不均衡
其一，各城市评估得分差异巨大。本次评估，最高得分234.43分，最低得分125.76分，相差达到108.67分；课题组采用标准差除以均值得到的各城市政府评估总分离散度数据为12.81％。这说明各城市政府法治政府建设水平差异巨大。
其二，评估得分的地域差异明显。按照东、中、西部的划分进行区域比较，可以发现，东部城市的平均得分为193.73分，中部城市的平均得分为188.46分，西部城市的平均得分为179.18分，法治政府建设水平表现出明显的区域性差异。
其三，西部各城市政府法治政府建设的水平最为参差不齐。在西部各城市政府中，既有成都、贵阳等名列评估得分前十的城市，又有拉萨、包头、银川、乌鲁木齐、西安等名列后十位的城市；西部各个城市跨越的分数区间也较大，最高分221.14分，而最低分仅为125.76分，相差为95.38（东部城市相差89.27、中部城市为72.71）；课题组采用标准差除以均值得到的西部各城市政府得分的离散度数据为15.78％（东部11.47％、中部10.85％）。
进一步分析可以发现，法治政府建设水平在一定程度上受到经济发展水平的影响，从而表现出一定的相关性：东部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，这说明法治政府建设水平与经济发展水平具有一定的相关性。同时，西部地区各城市政府法治政府建设的水平相较于中东部地区城市更为参差不齐，与西部地区城市之间经济发展水平更为参差不齐也形成了一定的对应关系。
对于这种情况，一个较为合理的解释是在经济发展水平较好的区域，政府有较多的资源投入法治建设中。课题组在评估过程中也发现，在一些经济发展水平较好的城市，政府会投入更多的资源建设法治政府需要的各种软硬件设施。例如，在经济发展水平较好的地区，政府机构网站、公共服务网站的技术水平一般较高，而且政府往往有能力投入人力资源来研究制定各种确保依法行政的规章制度。而在一些经济发展水平较为落后的地区，资源的有限性影响了其对法治政府建设的投入，例如，评估发现有七个城市政府的法制机构甚至都没有建立自己的专门网站，这七个城市是：唐山、大同、呼和浩特、包头、鞍山、本溪和齐齐哈尔，而这些城市得分排名均比较靠后。
此外，在经济发展水平较好的城市，促进发展的压力较轻，政府可以在法治政府建设上投入更多的精力；而在经济水平比较落后的地区，政府的主要精力还是在招商引资、城市建设等发展议题上。例如，课题组的评估数据显示，在政府工作报告内容、政府向人大的专题汇报内容和政府常务会议议程中，经济较发达地区的政府往往会更多地讨论促进依法行政和完善执法工作。
但是，经济发展水平对法治政府建设的影响不应当被夸大，更不能解读为“经济发展上去了，法治政府建设的水平就会自动提高”。评估结果表明，53个城市评估得分排名与其经济发展水平的排名并没有必然的联系。一些经济发展水平并不突出的城市，例如南昌、贵阳，其评估排名很靠前，而另一些经济比较发达的城市，得分却并不理想。这种现象说明，经济发展达到一定水平后，资源条件对法治政府建设的制约作用将大幅减弱，同样的经济、社会发展基础上的法治政府建设完全可以取得非常不一样的成绩。例如，本次评估表现较好的南昌市政府，其在行政执法、政府信息公开、监督与问责三个方面均明显高于全国平均水平，而贵阳市政府则因为在制度建设和行政决策方面大幅领先全国平均水平而排名靠前。（三）部分领域的法治政府建设存在形式主义倾向，需要提升实际效果
对本次评估各项指标得分进行比较，有两点背离现象值得高度关注：
其一，主观评价指标得分与客观评价指标得分出现一定程度的背离。本次评估的七个一级指标中，社会公众满意度调查作为主观评价指标与其他六项客观评价指标相比呈现出以下特点：首先，得分率较低，各城市的平均得分率为59.34％，低于各城市总分得分率的62.95％，在七个一级指标中平均得分率处于倒数第二位；其次，部分得分较高的城市政府，其社会公众满意度调查却不高，甚至低于平均水平；最后，离散度低，采用标准差除以均值得到的离散度为10.12％，低于总分离散度的15.45％，也低于其他六项一级指标。换言之，虽然各地法治政府建设的客观表现存在差异，但公众对法治政府建设效果主观评价的差距却不明显。
其二，通过实际体验后评价的指标与形式判断后评价的指标相比，得分普遍较低。本次评估，部分指标是课题组通过收集公开数据判断该政府是否建立相关制度、开展相关活动后即予以赋分，其他部分指标则由调查员实际体验后赋分。就评估结果来看，后者得分普遍低于前者。例如，在一级指标“机构职能及组织领导”中，课题组对行政审批职能的评估采用检索被评估市级政府的政府网站及相关部门网站，通过在线申请行政审批进行测试，该指标的得分率仅为60％，低于所属一级指标得分率的65.04％；在一级指标“行政执法”中，课题组对违法行为投诉处理的评估，采用委派调查员赴各城市实地调查，发现违法行为后向相关行政部门进行举报，对相关部门接到举报后的行政执法行为进行全程记录，并总结出调查报告，该项指标的得分率仅为51.60％，在该一级指标项下所有指标中位列倒数第一，且有21个城市得分为0分。
对于上述结果，部分可归因于评估所采用的方法。例如，在社会公众满意度调查中，一部分数据是通过调查员在当地群众中发放问卷的方式调查。因此，即使一些城市法治政府建设的水平较高，但由于经济社会基础等原因，当地群众可能权利意识更强，对政府法治化水平的预期更高，因而评分反而较低。
但是，剔除这些因素，这一现象同时反映了我国各地法治政府建设中存在的重形式而轻实质，实际效果不明显的缺陷。近年来，各地政府按照要求在形式上已经建立了一系列确保依法行政的制度，例如规范性文件清理制度、行政决策程序制度等，并开展了行政执法主体清理、行政处罚案卷评查制度等活动。但是，从评估结果来看，这些制度或者活动至少存在以下问题：
其一，部分制度建设缺乏实效。以行政决策为例，课题组发现，尽管一部分城市已经制定了有关行政决策的程序规定，但是内容大多简略、粗糙，多是一些宏观或者原则性的规定，甚至照抄照搬国务院的相关文件。这些缺乏可操作性的制度，自然难以形成规范行政权力的力量，公众也就无法获得行政权力运行机制得以改善的实际体验。
其二，部分制度没有得到有效实施。以行政问责为例，虽然相当部分城市已经建立相关制度，但实施效果有限，启动问责程序的不多；再以行政处罚案卷评查为例，虽然很多城市政府开展了相应活动，但对案卷评查的结果却很少予以公布，对于评查发现的问题，也很少通过公开途径进行批评。（四）法治政府不同方面的建设效果不平衡，有的方面缺陷明显
本次评估包含的七个一级指标的平均得分状况如下：机构职能及组织领导情况满分65分，平均得分42.27分，平均得分率65.04％；制度建设和行政决策情况满分60分，平均得分32.34分，平均得分率53.90％；行政执法状况满分40分，平均得分26.24分，平均得分率65.59％；政府信息公开状况满分40分，平均得分24.20分，平均得分率60.50％；监督与问责情况满分45分，平均得分32.06分，平均得分率71.24％；社会矛盾化解与行政争议解决情况满分20分，平均得分13.96分，平均得分率69.81％；社会公众满意度调查状况满分30分，平均得分17.80分，平均得分率59.34％。各一级指标平均得分率比较参见图1—1。图1—1 各一级指标平均得分率折线图
将本次评估七个一级指标进行比较，可以发现制度建设和行政决策、政府信息公开、社会公众满意度调查三项指标得分率较低。社会公众满意度调查得分率低的原因上文已作分析，而制度建设和行政决策、政府信息公开得分率低则说明法治政府建设在这两个方面存在明显不足，亟待加强。课题组认为，各地政府在制度建设和行政决策、政府信息公开方面的上述缺陷，反映了我国法治政府建设面临的一些深层次的矛盾：
其一，近年来，随着《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政强制法》等法律的实施，行政执法类的活动面临被当事人提起复议和诉讼的风险，这种外部压力的存在导致政府有动力对相关行为予以整饬，同时加强监督与问责。但是，规章和规范性文件的制定、行政决策仍然是政府高度裁量的领域，且在制度上不会面临被复议、起诉的外部压力，已有的规范主要是行政系统自上而下的内部监督，外部压力的缺失使得政府规范此类行为的动力不足。
其二，近年来，公众对强化行政权力运行透明度的诉求日益高涨。但是，我国行政实践长期存在封闭运行的传统，《政府信息公开条例》也是在非常晚近的2008年才开始实施，这导致：在主观方面，很多政府官员对政府信息公开重要性认识不足，情绪上有所抵触，将政府信息公开看作额外增加给政府的负担；在客观方面，传统的政府工作流程还未能按照《政府信息公开条例》的要求全面重构。因此，政府信息公开的理念与传统的行政文化将面临持续性紧张。
七、基本结论
党的十八大提出到2020年要实现“法治政府基本建成”，而课题组根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》相关要求设计的评估表明，我国法治政府建设取得了一定的成效，但离预期目标尚有不小的差距。法治政府建设的一些薄弱环节亟待加强，同时，各地法治政府建设水平呈现出的巨大差异值得警惕，一些落后地区的法治政府建设需要重点关注：
首先，各地法治政府建设水平参差不齐将导致一些统一的政策规划无法得到统一的实施，影响国家整体治理能力的现代化。其次，由于法治政府建设水平既受经济社会发展水平的影响，又对经济社会发展具有相当的反作用——大量的实证研究均表明，确立法治、规范政府权力运行、为财政和契约提供有力的保护是经济发展中的关键因素，因而，一些经济欠发达地区不重视法治政府建设将可能导致发展环境进一步恶化，投资向法治环境较好地区迁移，从而形成“经济欠发达——不重视法治政府建设——发展环境进一步恶化”的恶性循环。
此外，法治政府建设应当避免形式主义的倾向，着力提高制度的实效。毕竟，投入大量精力进行的制度建设，若不能形成规范行政权力的有效力量，进而使民众真实地感受到行政权力运行机制的改善，不仅将导致资源的浪费，更为严重的是，法治政府建设口号和实效的分离，还可能削弱依法行政这一价值的感召力。
第二部分 一级指标分报告
一级指标1：机构职能及组织领导
一、指标设置及评测标准（一）指标体系本次测评“机构职能及组织领导”一级指标之下设有“政府职能设置”、“机构设置及人员管理”、“预算、经费”、“行政服务”、“行政审批”、“应急管理”、“依法行政工作的组织领导”和“依法行政的培训”等共八项二级指标（具体内容见表2—1）。表2—1 机构设置及职能履行情况评估指标
前六项二级指标通过分析考察政府部门向社会公布的职责方案、政府机构的设立撤销调整等情况、政府副职领导的人数、收费项目管理制度、服务项目的公开程度、简政放权、行政审批制度、应急演练制度等具体信息，对政府机构职能情况进行宏观考察。后两项二级指标通过分析政府年度工作报告中对依法行政工作的描述、政府向人大所作的依法行政和执法情况专题报告、政府常务会议对依法行政的讨论、依法行政考核、法律学习等考察政府对于依法行政工作的组织领导。从而实现八项二级指标从不同侧面反映政府机构的职能及政府机构对于依法行政工作的组织领导是否符合建设法治政府的要求。（二）设置依据和测评标准
测评中，评估团队所依据的材料和数据来源主要为市政府（人民代表大会常务委员会）门户网站、网络搜索关键词和电话核实等三种方式。未能检测到相关内容的，则视为未落实该项工作，各三级指标（观测点）的测评方法及赋分标准如下：
1. 政府部门职责公开（5分）【设置依据】政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。合理合法地设置政府职能，是政府职能履行的基础，也是建设服务性政府、法治政府的基础。将政府部门职责方案向社会公布，是方便政府提供公共服务，便于公民了解和查询政府的职能设置及其履行情况的前提，为此该二级指标下设的观测点为：是否将政府部门职责方案向社会公布。【测评方法】该观测点分值为5分，具体的观测方法为通过检索被评估市级政府的政府网站、政务信息公开网站、谷歌和百度等主流搜索引擎，搜索到各个部门链接，点击各个部门的链接，仔细核对各个部门职能设定和职责方案，根据实测情况具体赋分。【评分标准】检索被评估市级政府的政府网站、政务信息公开网站、谷歌和百度等主流搜索引擎，搜索到各个部门链接，点击各个部门的链接，部门职责方案均公开，得5分；部分部门（5个以下部门）职责方案未公布，得3分；5个以上（含5个）部门的职责方案未公布，得1分；未建立网站，得0分。
2. 机构设置（5分）【设置依据】机构设置及人员管理是政府履行政府职能，提供高效公共服务的组织保障。2007年5月1日起施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，明确规范地方各级人民政府机构设置。提高行政效能在宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中也均有明确要求。机构设置及人员管理方面的法治化，首先体现在机构设立、撤销或调整时应按照规定的权限、程序进行，为此该指标选择的实际观测点为：是否存在政府部门、事业单位及其内设机构的设立、撤销或调整未按照规定的权限、程序进行的情况。【测评方法】该观测点分值为5分，具体的观测方法为，检索被评估市级政府的政府网站和通过谷歌、百度等主流引擎检索，以“2012年+政府机构+设立违规”、“2012年+政府机构+调整违规”、“2012年+政府机构+撤销违规”及“2012年+政府机构+合并违规”等作为关键词，核对检索结果。【评分标准】未发现任何违规的情况，得5分；发现任何一例违规的情况，得0分。
3. 人员管理（5分）【设置依据】我国的人口众多，幅员辽阔，国情复杂，造成我国部分地区公务人员存在数量庞大以及政府机关人浮于事的现象。而政府的领导人员设置及管理是整个公务员人员队伍管理的核心，依法加强对政府领导人员的管理，也是构建服务性政府、法治政府的重要途径。为此该指标选择的实际观测点为：市政府副职领导的人数是否超过平均值。【测评方法】赋分值为5分，具体的观测方法为检索被评估市级政府的政府网站，对被评估市级政府的副市长（不含市长助理、秘书长等）人数进行统计，根据统计的结果与平均值进行比较，其中平均值为所有被评估市的平均值。【评分标准】通过官方网络检索等，检索被评估市级政府的政府网站，在政府领导相关栏目下进行统计，根据统计的结果与平均值进行比较。其中平均值为所有被评估市的平均值。人数低于平均值，得5分；等于平均值，得3分；大于平均值，得1分。
4. 行政收费管理（5分）【设置依据】政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具。政府预算与行政经费的管理，是建设法治政府，推进透明政府的重要途径，李克强总理在2013年主持召开国务院第一次廉政工作会议时强调：“用制度管权、管钱、管人。”为此，该二级指标选择的实际观测点为：是否建立行政收费项目管理制度。【测评方法】该二级指标选择的实际观测点为：是否建立行政收费项目管理制度。赋分值为5分，具体的观测方法为检索被评估市级政府的政府网站、政务信息公开网站、政府相关部门网站以及谷歌、百度等主流搜索引擎，查找相关制度建设情况。【评分标准】建立本市行政收费项目管理制度，得5分；本市已公开行政收费项目，或按照省级行政收费项目管理制度执行，得3分；经公开搜索未发现建立或明确制度，得0分。
5. 行政服务项目公开（5分）【设置依据】提供的行政服务优良与否，是对政府的功能进行评判的重要标准。行政权力公开透明运行，主要是明确职权、明确政府职能及其运作以及流程。政务公开主要的要求是使政府的工作内容公开化，对于政府筹划或正准备进行的各项工作，如城市建设、道路规划、医疗保健措施、事务处理等分类并对各项工作内容及进程予以公开，任何公民都可以通过特定途径，如政务公开栏、网络等进行查询、监督。行政服务项目的公开是建设服务性政府的基本前提，为此该二级指标选择的实际观测点为：是否对行政服务项目及其服务程序予以公开。【测评方法】该观测点的具体的观测方法为通过官方网络检索、电话等，检索被评估市级政府的政府网站及相关行政服务中心网站中的个人服务项目与企业服务项目，并在需要的情况下进行电话核实。根据统计的结果与平均值进行比较，其中平均值为所有被评估市的平均值。【评分标准】个人服务项目与企业服务项目的数量均高于平均值，得5分；个人服务项目与企业服务项目有一项的数量低于平均值，得3分；个人服务项目与企业服务项目两项的数量均低于平均值，得1分；个人服务项目与企业服务项目中任一项未公开，或无法打开网站，得0分。
6. 落实简政放权（5分）【设置依据】党的十八大报告指出，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。为此该指标选择的实际观测点为：是否落实简政放权，把取消、下放和保留的行政审批事项及时向社会公布。【测评方法】观测点：是否落实简政放权，把取消、下放和保留的行政审批事项及时向社会公布。赋分值为5分，具体的观测方法为检索被评估市级政府的政府网站及相关部门网站，并在必要的情况下进行电话核实。【评分标准】落实简政放权，并把结合本行政区及时落实并公布取消、下放和保留的行政审批事项，得5分；落实简政放权，转发中央相关取消、下放和保留的行政审批事项，得3分；未检索或核实到任何落实简政放权的制度及措施，得0分。
7. 行政审批在线办理（5分）【设置依据】行政审批制度改革是伴随着经济体制改革而在上层建筑领域进行的一场重大变革。依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，是要进一步激发市场、社会的创造活力，发挥好地方政府贴近基层的优势，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，同时要更加便民的服务。为此该指标选择的实际观测点为：行政审批在线办理是否快捷便民。【测评方法】观测点：行政审批在线办理是否快捷便民，赋分值为5分，具体的观测方法为检索被评估市级政府的政府网站及相关部门网站，通过实际在线进行行政审批申请测试。【评分标准】在线办理快捷便民，得5分；在线办理效率普通，得3分；未设立网站或者链接打不开，得0分（由测评团队成员根据在线测试实测情况给出评分）。
8. 应急管理（5分）【设置依据】应急管理是指政府及其有关部门在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》对于应急管理和突发事件应对都作出了一系列明确的规定和要求，应急演练能增强政府的应急管理能力，在突发事件发生时有效减少人员伤亡和财产损失，迅速从各种灾难中恢复正常状态。为此该二级指标选择的实际观测点为：是否组织应急演练活动。【测评方法】具体的观测方法为检索被评估政府门户网站及相关部门网站，同时通过谷歌、百度等公开检索引擎进行检索，演练限定在评估时间的2年内。【评分标准】观测点：组织包括市级综合演练、市级专项演练，得5分；组织市级专项演练和社区演练及局部区域演练，但未组织市级综合演练，得3分；未搜索到任何演练组织活动，得1分（限定在评估时间的2年内）。
9. 政府工作报告中的依法行政工作汇报（5分）【设置依据】政府工作报告是政府最为重要的公文形式，往往被看作展现政府施政情况最重要的窗口，其内容一般包括政府上一施政年度所取得的重大成绩及对下一施政年度重点工作的展望与规划。因此，政府工作报告中所重点提及的内容均是地方政府施政之重点。考察政府工作报告对依法行政工作的汇报和论述，可以直观反映地方政府对依法行政工作的重视程度。【测评方法】通过检索各市政府门户网站，查阅与2012年施政年度相关的两份政府工作报告（2012年度、2013年度政府工作报告），检视2012年年初的政府工作报告中对该年度“依法行政”工作的规划说明及2013年政府工作报告中对2012年施政年度结束后对此规划说明实际执行情况的总结。
因2012年为地方政府的换届年，部分市在换届时未单独汇报该年度施政情况，而是与该届政府五年任期施政情况同时汇报。故所检索政府无2012年单独工作总结时，以过往五年施政情况总结中对“依法行政”相关内容的汇报为参考进行评估。【评分标准】在政府工作报告“2012年主要工作任务”、“2012年工作总结”或者“五年工作总结”中分别明确提出“依法行政”或“依法治市”相关概念并进行论述的，各得到基础分1分。若“依法行政”相关内容所占篇幅得当，赋1分；论证完整、具体，创新性强，赋1分；工作总结完整度高，与工作规划契合度高，赋1分。
10. 就依法行政工作或执法情况向人大常委会的专题汇报（5分）【设置依据】2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出：“地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况。”政府向人大常委会报告依法行政工作与否，可以反映出地方政府对依法行政工作推进情况的掌握程度，以及当地依法行政工作的外部监督力度。【测评方法】检索当地人大常委会网站所载常委会年度监督工作，常委会主任会议议程、日程，常委会会议议程、日程，常委会公报、常委会年度大事记、常委会专项公报等项目下内容获得评估所需信息。未检索到相关信息的，使用互联网公共搜索引擎以“依法行政专题汇报”、“依法行政报告”、“法治政府报告”等关键词进行补充检索。【评分标准】如市政府对依法行政工作向该市人大常委会进行过专题汇报得到满分5分。如仅就某部法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章的贯彻落实、执法情况进行过汇报，得到中间分值。每部法律的执法情况汇报计2分；每部行政法规、地方性法规、政府规章、部门规章的执法情况汇报计1分。该得分可累加，但累加总额最高不超过3分。若仅在其他工作汇报中提及该项工作所涉及的法制工作的推进，酌情赋0.5分或不得分。
11. 政府常务会议对依法行政工作的专题讨论（5分）【设置依据】2004年国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出：“县级以上地方人民政府常务会议每年至少听取2次依法行政工作汇报，及时解决本地区依法行政中存在的突出问题，研究部署全面推进依法行政、加强法治政府建设的具体任务和措施。”政府常务会议上听取依法行政工作汇报进行讨论与否，可以直接反映出政府日常工作中对依法行政工作的重视程度，以及政府是否将依法行政工作的推进常态化。【测评方法】通过检索当地政府网站、政府信息公开网站、政府法制办公室网站，在专门的“政府会议”或“政务要闻”等信息项下获取政府常务会议简报、会议纪要、会议新闻报道。使用互联网公共搜索引擎以“依法行政工作、常务会议”等关键词进行搜索，查询该市2012年度依法行政工作总结报告作为补充，通过对会议内容的分析提炼，获取相关信息。【评分标准】在政府常务会议上专门提出推进依法行政工作，并提有具体实践路径和推进方向，得到满分5分。仅就市政府制定颁布的某一项规范政府权力运作的规章的推进，或政府某方面工作而针对性讨论依法行政工作推进，得到中间分数（1.5～3分）。未讨论相关内容或者就某一项专门工作的讨论中提及该专门工作的依法行政推进，不得分或者得到低段分数（0～1分）。
12. 政府依法行政考核工作（5分）【设置依据】对依法行政相关工作的评议和考核，可以形成推动依法行政工作的重要力量，督促下级政府和所属部门重视依法行政工作，实现依法行政相关要求。因此，将各较大市政府对依法行政工作的考核或评议的情况作为指标之一，纳入对该市推进依法行政的组织领导情况的评估中，可以有效反映当地政府对依法行政工作实际推行状况的关心与重视程度。【测评方法】通过检索以下内容获取测评信息：（1）国务院法制办网站公布的各较大市2012年度依法行政工作计划、工作报告、工作总结以及依法行政考核结果通报；（2）各较大市政府门户网站政府信息公开栏目下公开的2012年度法制工作报告；（3）各较大市政府法制办网站或政府法制信息网站公布的2012年度法制工作计划、工作报告以及工作总结；（4）政府门户网站工作动态；（5）互联网搜索引擎中较大市2012年度依法行政考核工作信息。【评分标准】市政府组织实施2012年度依法行政考核或评议工作的计2分；市政府以规章或规范性文件的方式向社会公布依法行政考核办法、实施细则、考评体系的计1分；市政府对于依法行政考核结果向社会公开通报的或者向本级人大常委会、上级人民政府报告的计1分；市政府依据考核情况对于依法行政考核结果进行优、良、合格、不合格评判的或进行依法行政示范单位创建的计1分。
13. 政府依法行政培训与法律学习（5分）【设置依据】国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出：“要不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。”同时，《纲要》要求，各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定；要实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训；要积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。
依法行政的培训和法律学习有助于政府工作人员把握推进依法行政的基本方法和法律基本知识。因此，将政府的依法培训和法律学习的开展情况纳入考评范围，可以直观反映政府推进依法行政工作的细致、全面与否。【测评方法】通过检索以下内容获得测评信息：（1）各政府法制办的法制工作计划、法制工作要点、法制工作总结；（2）各政府的依法行政工作计划、依法行政工作报告、依法行政工作总结；（3）互联网搜索引擎中“五年规划”、“法制状况白皮书”等相关内容。【评分标准】开展常务会议会前学法活动、法制专题讲座、法制培训活动、法制理论研究、领导干部任前法律考核、政府法律顾问列席常务会议或参与重大决策等各种领导干部学法用法活动，每类活动计2分；每类学习方式运用三次以上加1分，每增添一种学法方式加1分。二、总体观测结果
本项评估总分为65分，被评估的53个城市的平均得分为42.27分，共有26个城市在平均分之上，占到被评估城市总数的49％；27个城市在平均分之下，占到被评估城市的51％，整体得分趋于正态分布。本项评估下得分最高的城市为上海（56分），得分最低的城市为拉萨（26分），体现了较大的区分度。本项评估中，排名前五的城市分别是上海（56分）、南宁（54分）、广州（53.5分）、沈阳（53分）、杭州（53分）。（参见下图2—1）图2—1 各城市得分情况分布图
本项一级指标项共包含13个三级指标（观测点），每个三级指标（观测点）满分均为5分。各三级指标（观测点）的得分状况如下：政府部门职能设置公开情况，平均分3.23分；政府机构管理违规情况，平均分4.91分；政府副职领导人数设置情况，平均分3.75分；行政收费管理制度建立情况，平均分3.06分；行政服务项目及其服务程序公开情况，平均分2.72分；简政放权公开情况，平均分4.11分；行政审批在线办理便捷情况，平均分3.45分；应急管理情况，平均分3.00分；本年度政府工作报告中对依法行政工作的汇报，平均分2.70分；本年度政府就依法行政工作或执法情况向人大常委会作专题汇报，平均分2.11分；本年度政府常务会议对依法行政工作的专题讨论，平均分2.97分；本年度政府依法行政考核工作，平均分3.21分；本年度政府依法行政培训与法律学习，平均分3.06分。其中，平均得分最高的子项目为“政府机构管理违规情况”，表明目前通过正式途径暴露出的机构管理管理违规情况较少；得分最低的子项目为“本年度政府就依法行政工作或执法情况向人大常委会作专题汇报”，反映出各地方政府还要更主动自觉地在依法行政工作方面与人大沟通。（本一级指标下各三级指标的平均得分率参见下图2—2）图2—2 机构职能及组织领导的三级指标平均得分率（％）三、三级指标观测结果分析（一）政府部门职能设置公开
1. 总体表现分析
本项评估中，评估小组通过检索被评估城市的政府网站，对政府各个部门职能设定和职责方案设置的实际情况进行评估，最终得出以下结果：（1）均公开部门职责方案的（得5分）有南宁、南京、汕头等13个城市，所占比例为24.5％；（2）有部分部门职责方案未公开的（得3分）有重庆、深圳、北京等33个城市，所占比例为62.2％；（3）未设立网站或链接打不开的（得1分）有广州、上海、银川等7个城市，所占比例为13.2％；该指标的平均得分为3.23分（参见下表）。
由上述评估结果数据可知，我国政府部门职责方案公布程度仍有待完善，所有部门都公开了职责方案的城市所占比例不高，而绝大多数城市的部门职责方案的工作还不够完善，其中如重庆、抚顺等城市存在部分部门的职责方案未公开的现象。更严重的是，部分省会级城市均出现未设立网站或存在多部门链接无法打开的现象，这说明我国政府政务公开工作建设亟须改进。尤其在部门进行整合过程中，均存在政府职能公布更新不及时的情况。
2. 分差说明及典型事例
本项评估，得5分的市政府有昆明、宁波、南京、汕头、乌鲁木齐、无锡等13个地方政府。占到城市总比例的24.5％。该13个地方政府均在政府网站的部门链接中明确公布了该部门的职责方案。本项评估下，绝大部分的城市都积极进行了部门职责方案的公布。
有两个因素导致部分地方政府在此项指标上得分不高：一是政府网站建设滞后，有部分城市的网站或者链接打不开，而且对于职责方案的公布是空白；二是政府部门整合后，未及时公开整合情况，而且对于整合后的职责未及时公布。（二）政府机构管理违规情况
1. 总体表现分析
在对于是否存在政府部门、事业单位及其内设机构的设立、撤销或调整，未按照规定的权限、程序进行的情况的评估中，以“机构的‘设立’、‘撤销’或‘调整’”等为关键词进行站内站外检索，最终得出以下结果：（1）未发现违规情况的（得5分）有广州、重庆、南宁、齐齐哈尔、深圳、汕头等52个城市，所占比例高达98.1％；（2）发现任何一例违规情况的（得1分）仅有邯郸一座城市，所占比例为1.9％（参见下表）。
2. 分差说明及典型事例
通过评估数据，课题组只检索到邯郸市存在1例违规事件，该市在查明情况后也迅速作出了处理。同时，本项指标的评估可能还受到检索引擎功能是否健全完善，以及政府一般不公布负面信息等问题的影响，评估小组认为各政府机构管理的违规情况可能并未得到充分公开。（三）政府副职领导人数
1. 总体表现分析
本指标统计政府副职领导人的（主要指副市长）人数，将统计数据与平均值（7.5人）进行比较，最终得出以下结果：（1）低于平均值的（得5分）有杭州、济南等29个城市，所占比例为54.7％；（2）政府副职领导人数为8人的（得3分）有北京、合肥、宁波等15个城市，所占比例为28.3％；（3）高于平均值的（得1分）有青岛、南昌、昆明等9个城市，所占比例为17.0％（参见下表）。
2. 分差说明及典型事例
由上述评估数据，结合《新京报》在2013年11月25日公布的调查结果来看，“24个省250个地级市副市长配置调查：6～8名属常态”，被评估的53个城市中有44个城市（所占比例为83％）的副市长人数在8名以内，说明绝大多数城市副职领导人数设置是合理的。但在评估过程中也发现，部分城市如洛阳（9名）、昆明（9名）、拉萨（15名）等市的副市长人数远远高于平均水平，且有极个别城市因无法打开相关领导栏目网站链接的城市，而被推定为高于平均值，仅得到1分。（四）行政收费管理
1. 总体表现分析
本项评估下，3个地方政府未能检索到相关信息，得0分，所占比例约为5.6％；6个地方政府建立并公布了本市具体的行政收费项目管理制度，所占比例约为11％；而有44个城市已公开行政收费项目，或按照省级行政收费项目管理制度执行，所占比例为83.4％（参见下表）。
2. 分差说明及典型事例
该项评估中，被评估的53个城市的平均得分为3.06分。其中相当一部分城市已经公开了行政收费的管理制度，但仅仅是要求严格按照上级政府的规定执行；只有少部分城市根据本市实际情况，结合上级政府相关规定，出台了更为细化的行政收费项目管理制度；而极少数的城市则根本没有公开搜索到相关的行政收费项目管理制度。总体而言，各地方政府对收费管理的规范性、公开性重视不足，需要继续完善。（五）行政服务公开
1. 总体表现分析
本项评估下，有31个城市得分为3分或者5分，所有53个被评估城市的平均得分为2.70分，反映出大多数城市都对行政服务项目予以公开（参见下表）。
2. 分差说明及典型事例
由于服务程序公开相关信息较难查询，故评估过程中，以行政服务项目公开作为重点考察对象。北京、广州等城市有较好的服务公开意识，并积极将服务程序告知公众，得到5分。部分城市的服务公开意识不足，甚至对于行政服务项目和服务程序的公开工作未作任何规范，得到0分。（六）落实简政放权
1. 总体表现分析
本项评估下，结果总体较好，大多数城市得到3分或5分。获得5分的城市为31个，获得3分的城市为21个。在观测中，仅发现1个城市因在其政府网站和站外网站中均无法检索到关于简政放权和行政审批改革的内容而获得0分。该项指标的平均得分为4.11分，反映出各地方政府对于简政放权工作的贯彻实施是很到位的（参见下表）。
2. 分差说明及典型事例
本项评估中，各直辖市及省会城市在落实简政放权和取消、下放行政审批事项方面普遍较好，大多数得到5分。其中广州市在行政审批改革过程中表现突出，该市在前期召开学习动员会议，期间检查监督并且督促改革进程，事后召开总结会议，体系化推进相关工作，而各地级市情况略逊一筹，较少转发中央文件，更多根据上级文件发布关于本辖区内的各个单位部门的通知文件，获得3分。（七）行政审批在线办理
1. 总体表现分析
该项评估下，总体情况并不理想。获得5分的城市有24个，得3分的城市有21个，得0分城市8个。评估中发现有部分城市的网站正在建设中，无法查询相关信息，故计为0分。从评估查询到的材料看，大多数政府的网上行政审批业务都还在建设之中，且大多数门户网站的行政审批事项按照“个人”、“企业”和“政府部门”进行分类，具体事项内容和数目参差不齐。该项指标得分分布情况参见下表。
2. 分差说明及典型事例
本项评估结果大致如下：直辖市和经济发达地区的地级市由于技术能力较强，网站的制作较为精良，行政审批的总体数目和可在网上申报的项目均较多，申报流程较为流畅简洁，大多数得5分。大部分地级市的网站建设情况属于中等层次，得3分，其大多拥有专门的网上行政审批网站，但网站系统建设并不完全，多数事项仅在网上罗列办事流程，实际仍需到办事大厅办理，无法实现在线办理。（八）应急管理
1. 总体表现分析
该项指标平均得分为3分。在对应急管理工作的实测评估中，所获结果比较平均，绝大部分的城市组织过市级专项演练和社区演练及局部区域演练，但未组织市级综合演练，获得3分；少部分城市进行包括市级综合演练、市级专项演练的组织和实施。少部分城市通过公开搜索未能发现相关的应急演练活动（参见下表）。
2. 分差说明及典型事例
总体看来，绝大多数城市对应急管理均非常重视，通过多种方式加强应急管理的效果，提高突发事件应对的能力。但不能忽视的是，部分城市中存在一定的形式主义现象，比如大部分城市忽视了在应急演练过程中综合性演练的组织和实施，缺乏锻炼综合性的信息共享、协调联动能力的意识，今后应当在对突发事件应对的综合性、协调性上进一步加强和完善。（九）政府工作报告中对依法行政工作的汇报
1. 总体表现分析
本项评估中，被评估的所有城市均在政府工作报告中对依法行政和建立法治城市相关内容作有汇报，区别度主要体现在汇报内容的篇幅、创新性及细致程度等方面。该指标的平均得分为2.70分，有30个市的得分在平均得分以上，占到总数的56.5％（参见下表）。
从工作报告的篇幅和体例结构来看，“依法行政”、“建设法治政府”等相关内容的论述相对于报告整体而言所占篇幅不多，且不包含在诸如年度工作总体要求、工作预期目标等综合性、总领性、核心性的概念当中。从内容方面看，各市政府报告内容区分度不高。除部分较大市提出重点贯彻执行某项法律法规规章、重点开展某项活动等具有一定特点的内容外，大多数政府工作报告中关于“依法行政”的内容均为模式化叙述。如大多数市都套路式、模板式地提出“严格执行人大及其常委会的决议和决定，依法接受其法律监督和工作监督，自觉接受政协的民主监督。认真办理人大代表议案、建议和政协委员提案”等内容。因依法行政相关工作难以量化，部分市将办理提案、议案的数量作为唯一的量化指标。
2. 分差说明及典型事例
本项评估，得满分5分的市政府有上海市政府、广州市政府、长沙市政府、汕头市政府、青岛市政府五个地方政府，占到城市总比例的9.4％。该五个地方政府均在政府工作报告中明确提出依法行政、法治政府工作的推进，并以一定篇幅作出论述。没有城市得1分以下的低分。
以上海市政府为例，上海市政府在《2012年政府工作报告》政府自身建设中明确提出“全面推进依法行政，促进政府运作规范有序”，并进一步提出要深入实施依法治国基本方略，落实《上海市依法行政“十二五”规划》，依法合规破解制约转型发展的制度性、政策性瓶颈，严格依法履行和行使政府职能。同时，《2013年政府工作报告》的五年工作回顾部分提到过去五年紧紧围绕服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设，着力创新政府管理，着力改进政府服务，“两高一少”行政区建设取得重大突破。（十）政府就依法行政工作或执法情况向人大常委会作专题汇报
1. 总体表现分析
本项评估结果并不理想，平均得分仅为2.11分，有29个市政府在平均得分以上，占到总数的54.5％，有10个城市得到满分（参见下表）。
从对“依法行政”相关工作的专题汇报来看，仅有部分市政府向人大常委会会议或人大常委会主任会议专题汇报“依法行政”、“依法治市”、“建设法治城市”等工作，而大部分城市未作此类专题汇报。就汇报内容而言，部分市政府在施政年底（2012）汇报当年（如2012年）的工作，部分市政府在施政年中（一般为5、6月）汇报上一年度（如2011年）的依法行政工作。也有部分城市并未以年度作划分，总体汇报该项工作的推进情况。
从对法律执法情况相关工作的汇报来看，各市之间存在一定区分度。大部分市政府均有执法情况的汇报，但内容有所区别。对该市或市所在省人大及其常委会制定的地方性法规的执法情况的汇报，相较对全国人大及其常委会颁布的法律执法情况汇报更多。从内容上看，食品、消防、道路交通安全等几部法律及其相关的下位法的贯彻实施情况被汇报比率较高。
2. 分差说明及典型事例
本项评估中，得到满分的城市有青岛、鞍山、沈阳、郑州、宁波、珠海、贵阳、兰州、本溪、海口10个城市，占城市总数的19％。
以本溪市为例，在2012年8月，本溪市第十四届人大常委会第34次会议上，本溪市人民政府做关于推进依法行政工作情况的报告和关于深化依法治市，建设社会主义法治城市工作情况的报告，并表示将在2011年至2015年间组织实施新一轮的依法治市工作，加快推进“法治本溪”建设，全力推进依法治市和社会主义法治城市建设。此外，2012年4月份，本溪市政府还向市人大常委会做关于贯彻执行《中华人民共和国道路交通安全法》情况的汇报。（十一）政府常务会议对依法行政工作的专题讨论
1. 总体表现分析
本项测评平均分为2.97分，共有34个市政府在平均得分之上，占城市总数的64％（参见下表）。
本项测评中，部分政府从宏观上讨论了如何整体推进“依法行政”、“依法治市”相关工作，并具体提出实现路径和需要解决的重点问题。但大部分政府多是就该市政府制定颁布的某部规范行政权力运作的政府规章（如对裁量权限制、对行政权力运作程序规范的规章）而有针对性地讨论“依法行政”相关工作的推进与实践，分数的区别度由此体现。
2. 分差说明及优秀典范
本项评估中，共有17个市政府得满分，占到评估城市总数的32％；有7个市得低段分数0.50分，占城市总数的13％。
以南宁市政府为例，南宁市本年度政府常务会议共两次专题听取依法行政工作的汇报。2012年6月14日，南宁市第十三届人民政府第18次常务会议专题听取了该市2011年度依法行政工作汇报，总结了2011年依法行政工作的亮点和取得的成绩，并对当前依法行政工作中存在的问题进行了研究，进一步部署了下一步依法行政的工作重点。此外，南宁市政府常务会议还在1月份和7学份集中学习了《立法法》，“社会矛盾化解和法治城市建设”相关内容，并审议了2012年政府立法计划，多次强调强化依法行政意识。（十二）本年度政府依法行政考核工作
1. 总体表现分析
本项指标中，91％的城市都进行了依法行政的考核评估工作，剩下约9％的城市至少在网络数据资源中无法显示出其组织实施了2012年度的依法行政考核工作。此项指标平均得分3.21分，约有38％的城市在平均水平以上（参见下表）。
从此项评估结果来看，各较大市政府几乎都在依法有序地推进依法行政考核工作，而且大多数城市都依据国务院和省级人民政府的依法行政考核要求制定了严格详细的考核标准与实施细则。但是各政府对于依法行政考核结果的利用还不够充分，未能发挥出依法行政考核结果的应有功效，这与各政府对于依法行政考核结果的公布工作有极大的关联。因为目前只有极少数政府在通过网站或政府公报的形式向社会公众通报依法行政考核的结果，而且通报结果中包含对考核对象考核成绩的优、良、合格、不合格的等级评价更是少数。
2. 分差说明及典型事例
其中，有7个城市在此项考核中表现突出，得满分（天津市、重庆市、郑州市、兰州市、乌鲁木齐市、吉林市、洛阳市），这一数字占被评估城市总数的13.21％。另外，有13个城市在此项考核指标中获得4分，占评估城市的24.53％；有23个城市在此项指标中获得3分，占评估城市的43.39％；7个城市在此项指标中获得2分，占评估城市的13.21％。
以天津市为例：天津市政府专门制定了《依法行政考核办法》，设置了考核主要内容。2012年，天津市政府共对16个区县人民政府、43个市政府部门的依法行政情况进行了考核，并以津政办发〔2013〕29号文件通报了2012年度天津市依法行政考核结果。经过综合评定，共有40个单位被评定为优秀等级，19个单位被评定为良好等级。（十三）本年度政府依法行政培训与法律学习
1. 总体表现分析
本项指标中，约占92.45％的市政府都组织过不同方式的政府工作人员学法用法活动，剩下约占7.55％的城市至少在网络数据资源中无法显示出其组织实施党组成员的学法用法活动。此项指标的平均得分为3.06分，约有32.08％的城市在平均水平以上（参见下表）。
从检索到的实际信息来看，评估的53个较大市基本都采用了政府常务会议上自行学习的方式进行法律学习，其中也有部分市聘请专家教授进行专题法治培训，不少地方还采用了任前法律考核的办法。部分地方为了使学法用法活动能够有效规范地运行，以规范性文件的方式制订了领导干部培训计划。但总体而言，市政府组织的领导干部学法用法平均得分还不是很理想，而且该项工作开展得较好的城市与工作有所欠缺的城市之间差距比较大，这种差距主要体现在学习方式和学习深度上。如何让学法用法不只是流于形式，如何让领导干部提高学法用法的深度，值得进一步探索。
2. 分差说明及典型事例
其中有4个市政府在此项考核指标中得满分，占评估城市的7.55％，分别是上海市、合肥市、无锡市和南昌市；另有13个城市得4分，占评估城市的24.53％；有24个城市在此项指标中获得3分，也占评估城市的45.28％；有9个城市在此项指标中获得2分，占评估城市的16.98％。
合肥市政府为此项指标中的优秀典范，在其2012年市政府推进依法行政工作安排中强调坚持政府常务会议和部门领导班子学法制度，全年至少组织4次以上集中学习；建立健全专题法制讲座制度，全年至少听取2次以上法制讲座；建立健全集中培训制度，依托各级党校、行政学院举办法制培训班，做到学法计划、内容、师资、时间、效果“五落实”；县（市）、区政府全年至少举办2期领导干部依法行政培训或专题研讨班。四、评估过程中发现的问题及建议
通过分析本项评估指标的数据与信息可以看出，总体而言，大部分城市在政府机构设置、职能发挥、依法行政工作的组织领导等方面都较为积极地推进法治政府的建设，并取得了一定的成绩。但同时，有一些共通性的问题，这些问题既包括观念上的，也包括制度构建和制度落实方面的。评估团队对评估过程所中发现的问题予以简要梳理和分析，并提出针对性改进建议。
1. 部分城市设置政府机构职能和提供行政服务时的着眼点依然局限在方便政府管理上，尚未做到以公民的需求和公共服务为中心。如在对政府部门的职责方案公布这一考察环节中，评估团队发现仍然有部分地方政府超出10个以上的部门未公开职责方案；而在行政审批在线办理是否快捷方便这一考察环节中，评估团队发现仍有相当部分的行政审批在线办理徒具形式，具体办理仍然需要到相关部门进行实地办理。
2. 部分城市推进依法行政工作时制度建设不全，未形成常态化、体系化的运作模式，或未明确相关制度，或在具体制度内容上规定过于简略，致使具体工作执行难度大。如在行政收费管理制度方面，有部分城市甚至没有明确公开任何制度或规定；再如在向人大专项汇报依法行政工作和执法情况方面，大多数地方政府均多次提出要落实定期报告制度，但较少明确规定和细化报告制度，评估团队在具体检索时也较少发现定时定期汇报的信息。
3. 大部分城市的依法行政推进工作依然呈现模式化、套路化的情况，亟须依据城市特点加强创新。如年度政府工作报告中对依法行政工作的汇报，大多数城市仅仅是模板式提出“严格执行人大及其常委会的决议和决定，依法接受其法律监督和工作监督，自觉接受政协的民主监督。认真办理人大代表议案、建议和政协委员提案”；如在依法行政培训与法律学习方面，大多数城市依然局限于政府常务会议学法等方式，而鲜见创新。
4. 总体而言，各城市的经济发展水平与得分情况之间呈一定的正相关关系，如在行政审批在线办理是否便民方面，大部分的经济较发达的城市，由于技术能力较强，网站的制作较为精良，行政审批的总体数目和可在网上申报的项目均较多，申报流程较为流畅简洁而获得高分。
针对上述问题，本评估组提出以下几点建议：
1. 各地政府需要及时更新管理理念，转变以政府及政府部门为中心的服务模式，建立以公民的需求为中心的服务思路。
2. 各地政府需要进一步完善制度建设，在充分尊重上位法、上级政府意志的情况下，结合自身特点，不断完善、细化具体规定，建立起常态化、系统化的工作推进制度。
3. 各地政府需要提高创新意识，更加重视创新在制度建设中的作用。改变为了完成工作而完成工作的思维，主动在现实困境中寻求最优解，充分发挥主观能动性，积极推进法治政府建设。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]