作者：俞可平
出版社：社会科学文献出版社
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论国家治理现代化试读：
总序
党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要讲话，提出了许多富有创见的新思想、新观点、新论断，为我们在新的历史起点上实现新的奋斗目标提供了基本遵循。这一系列重要讲话是对党的十八大精神的深化和拓展，是对中国特色社会主义理论体系的丰富和发展，是在我国经济社会发展的决定性阶段坚持和发展中国特色社会主义的政治纲领，是全面阐述事关中国特色社会主义前途命运重大原则问题的马克思主义文献，是指导我们推进中国特色社会主义伟大实践、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的行动指南。全面贯彻落实习近平总书记重要讲话，是我们当前和今后一个时期的重要工作。
贯彻落实习总书记系列讲话，要求我们不仅方向明确，也要路径清晰，不仅要快速推进，更要注重成效，蹄疾而步稳。当前，在全面深化改革上，依然存在改什么、怎么改以及孰先孰后的问题；具体到改革的各个领域、层次、板块，具体到改革的策略与方法，依然存在争议、误解甚至盲区；在贯彻落实习近平总书记重要讲话上，依然存在如何落实、具体路径等问题。为此，既需要在实践中大胆探索，也需要在理论上小心论证。而后者，为社会科学工作者乃至学术出版人提供了机遇，也是中国社会科学工作者义不容辞的使命。
中国社会科学院是党中央直接领导、国务院直属的国家哲学社会科学研究机构。长期以来，以中国社会科学院为代表的社会科学研究者，秉承学术为社会服务、为大众服务的宗旨，辛勤耕耘，努力进取，时刻关注重大现实理论问题研究，为党和国家的发展建言献策。在改革开放以来的每一个历史节点，从党的大政方针到具体制度的构建，中国社会科学院都发出了自己应有的声音，切实起到了党和国家重要思想库和智囊团的作用。在当前全面深化改革、跨越中国历史三峡的重要时刻，中国社科院尤其要发挥自身理论优势，为改革释疑解惑、谋划布局。
为全面贯彻落实十八届三中全会决定和习近平总书记系列重要讲话，由中国社科院牵头，社会科学文献出版社具体组织实施，推出“全面深化改革研究书系”。书系选取了15个专题，约请国内该领域重要学者主持撰写，形成系列丛书。我们的设想是：
1.所有专题都必须探讨当前深化改革实践中的难点问题、重点问题和关键问题。
2.所有写作者必须是对这些问题深有研究的学者。他们不仅在理论上卓有建树，是某些重要理论观点甚至学派的创始人或者代表，还长期关注社会实践，参与党和国家某些重要政策的制定或论证。
3.各专题的写作者对十八大精神和习总书记讲话的渊源以及理论与实践基础有深刻研究、深透认识。
4.书系总体为应用对策研究，要求有观点、有论证、有调研、有数据、有方案，实证性突出。
根据上述标准，我们选取的15个专题是：改革开放与中国经验、经济体制改革、财政制度、企业绩效革新、人口问题、城镇化、国家治理现代化、依宪治国、文化市场、社会组织体制建设、生态文明建设、党的建设等。这些专题覆盖了十八大报告所论及的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设、军队建设七大方面中，除党的建设和军队建设外的五个主要方面，都属于改革中的关键点。各专题的写作者多数来自中国社科院，也有部分来自中央编译局、清华大学等国内重要研究机构与高校，全部是各该领域的顶尖级学者。这些学者已有的学术积淀，以及他们长期为党和国家政策制定担当智识支持的经历，保证了书系的权威性、实用性和指导性。从各专题的成稿情况看，作者问题意识强，对当前改革的难点和重点反映多，理论探讨深入。书中提出的对策方案，也有较强的可操作性。总体而言，书系内容翔实，讨论深入，对现实有参考意义，基本达到了我们的要求。当然，学无际涯，改革无止境，诚挚欢迎学界同道讨论批评。
书稿初成之际，得知书系入选国家新闻出版广电总局的“深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神主题出版重点图书”，并获得国家出版基金支持，不胜欣喜，也很受鼓舞。2014年是中国的马年，也是全面深化改革的开局之年，正当扬鞭奋蹄，开启新程。
是为序。王伟光2014年2月5日
摘要
“国家治理体系和治理能力的现代化”是一种全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。从实践上说，治理改革是政治改革的重要内容。与此相应，国家治理的现代化也是政治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。中国共产党十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，是重大的理念创新，也必将有力地推动中国的民主治理进程。这一全面深化改革的总目标，既立足于中国特色社会主义的现实，也符合人类政治发展的普遍趋势。
本书分别从治理和善治的理论基础、全球化与治理变迁、社会自治与治理秩序以及全球治理等角度，深刻阐释了国家治理现代化之于现代中国的现实意义。只有沿着民主法治的道路，才能真正实现国家治理体系的现代化；反过来，国家治理体系的现代化进程，不仅在很大程度上反映着社会现代化的进程，也在很大程度上反映着中国民主法治的进程。
Abstract
As a totally new political concept，“modernization of state governance system and governance capability” highlights CPC’s deepening understanding of the logic of social and political development. It represents an important innovation on Marxian state theory by CPC and heralds CPC’s transition from a revolutionary party into a ruling party. From a practical perspective，governance reform is an important part of political reform and，correspondingly，state governance modernization is an inherent component of political modernization in a given country. To push forward the modernization of state governance system and governance capability in China，we must carry out breakthrough reforms in key fields，including administrative system，decision-making system，judicial system，budget system and oversight system etc.rdth
The 3 Plenum Session of CPC’s 18 Party Congress made “perfecting and developing a socialist system with Chinese characteristics and pushing forward the modernization of state governance system and governance capability” the ultimate objective of China’s further reform，which represented an important theoretical innovation. Based on China’s realities，this objective also reflects the general trend of political development in the world. Under the direction of this objective，China’s democratic governance will be substantially advanced.
In this book，the author explored the significance of modernization of state governance system to contemporary China by examining the theoretical foundation of governance and good governance，globalization and governance changes，social autonomy and orderly governance transformation as well as global governance issues. Only through developing democracy and the rule of law，the author argued，can China realize state governance modernization. Meanwhile，steps in modernization of state governance system not only indicate how far the Chinese society has moved in its drive toward modernization，but they are also a measure of China’s progress towards democracy and the rule of law.
自序
治理问题是我长期从事的主要研究领域之一，从20世纪80年代获得北京大学政治学博士学位以后，我一直身体力行地倡导治理理论的研究，并在实践中努力推动从统治走向治理。我对治理问题的研究，最初是从译介和评析西方治理理论开始的。在这个过程中，我努力将其与中国的现实相结合，无论是术语的翻译和概念的界定，还是治理要素和标准的确立，处处都体现了治理理论和实践的中国化过程。许多人会以为，目前在国内已经流行的治理理论不过是对西方理论的翻译和搬用，少数人还据此抵制，甚至加以批判。我完全不同意这种看法和做法。
从统治走向治理，是人类政治发展的共同规律，不仅适用于西方国家，也同样适用于东方国家。不能因为发达国家率先进行了“少一些统治，多一些治理”的政治变革，并且对治理问题率先进行了研究，发展起了各种治理学说，就认定这只是西方的理论或实践。一种理论或实践，只要反映了人类社会发展的共同规律，无论最初在哪个国家或哪个地区出现，它们最终都会在其他国家和地区发生作用，并成为人类文明的共同价值。今天我们已经须臾不可离开的民主、自由、人权、法治、现代化、工业化、全球化等，莫不如此。
包括中华文明在内的任何伟大文明，其之所以伟大，一个重要原因就在于善于向其他文明学习借鉴合理的和优秀的成分。近代以后，西方文明对人类文明的贡献比其他文明更多一些，与此相应，其他文明向西方文明学习借鉴的东西也会多一些，这是一个事实。不过，即便如此，人类文明的进步端赖于世界各大文明之间的相互学习和相互借鉴。多样性是人类文明的本质特征。试图用某种单一的文明，去取代人类多样的文明，不是“梦呓”，便是欺骗。把学习借鉴西方文明的合理因素，推动国家走向现代化，简单地视为“西化”甚至“全盘西化”，是一种极不负责的态度。“西化”和“全盘西化”，既是不可能的，也是不可欲的。说它是不可能的，是因为像中国这样有着悠久历史文化传统并且充满民族特色的国家，根本不可能被外来文明同化了。担心因为向西方文明学习，我们的中华文明便将“全盘西化”，类似于古人所说的“杞人忧天”。我们的历史记忆恰恰相反，不是外来文明同化了中华文明，而是中华文明同化了其他文明。说它是不可欲的，是因为毫无创造性地照抄照搬其他文明，绝不可能成就一个伟大的民族，不可能发展起一种伟大的文明。
中国共产党十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，是重大的理念创新，也必将有力地推动中国的民主治理进程。这一全面深化改革的总目标，既立足于中国特色社会主义的现实，也符合人类政治发展的普遍趋势。作为一名中国的政治学者，特别是作为一名多年倡导治理研究的学者，我尤其感到高兴。因此，当谢寿光社长以其出版家的敏锐，几乎在三中全会关于全面深化改革的决定发布后的第一时间，约我将治理研究的主要成果汇集出版时，我便欣然应允。
收入本书的全部文章均在报刊上公开发表过，这次汇编时也几乎没有作什么修改。有些雷同的内容也依旧保留，敬请读者谅解。收在“附录”中的报告，有些是我领导的团队的集体成果，几篇“访谈录”则凝聚着编辑记者的辛苦劳动，在此谨向我的同事和朋友们表示衷心的感谢。俞可平2014年1月16日于西单西斜街36号第一章国家治理的现代化
党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推[1]进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这对于中国的政治发展，乃至整个中国的社会主义现代化事业建设来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。“国家治理体系和治理能力现代化”，是一种全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。
从实践上说，治理改革是政治改革的重要内容，与此相应，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。
从理论上说，“治理”的概念不同于“统治”的概念，从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。从政治学理论看，统治与治理主要有五个方面的区别。其一，权威主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府以外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权威的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制性的，但更多的是协商性的。其三，权威的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律以外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的；治理的权力可以是自上而下的，但更多的是平行的。其五，两者的作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界；治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。
治理体制和治理行为主要体现国家的工具理性。治理是一种政治行为，它体现着一定的政治价值，但治理行为的技术性因素要重于其价值性因素。在社会政治生活中，治理是一种偏重于工具性的政治行为。无论在哪一种社会政治体制下，无论哪个阶级施行统治，谁上台执政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。换言之，执政者都希望自己的国家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要内容，治理体制也是政治体制的重要内容。但是，归根结底，治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制是一种工具理性。
国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步来说，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。
国家治理的理想状态，就是善治。善治不同于传统的政治理想“善政”或“仁政”，善政是对政府治理的要求，即要求有一个好的政府。善治则是对整个社会的要求，即不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理。简单地说，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理，或称官民共治。作为政府与公民对社会公共事务的合作管理，善治需要政府与公民的共同努力，而且随着社会的发展和政治的进步，公民在公共事务管理中的作用将变得日益重要。然而，我们必须清楚地看到，在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。政府仍然是社会前进的“火车头”，官员依然是“人类政治列车的驾驶员”，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。
要实现善治的理想目标，就必须建立与社会经济发展、政治发展和文化发展要求相适应的现代治理体制，实现国家治理体系的现代化。国家治理体系的现代化是社会政治经济现代化的必然要求，它本身也是政治现代化的重要表征。衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有以下五个标准。其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、企业治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策都要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。其中，民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家通常也将现代国家治理称为民主治理。
党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力”两者放在一起，作为全面深化改革的总目标。这里所说的“国家治理体系和治理能力”，其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力，是同一政治过程中相辅相成的两个方面。有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力；反之，只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。不过，对国家治理能力产生影响的除了制度因素外，还有一个极其重要的因素，即治理主体的素质，既包括官员的素质，也包括普通公民的素质。纵使有最完备的国家治理体系，如果官员素质低劣，国家的治理能力必定会不强，社会也不可能有理想的善治。提高官员的素质，既要对官员进行教育和培训，但更重要的是要有一套民主的选拔机制，将优秀的公民遴选出来，授予他们权力，并且以制度对官员的权力进行制约。
推进国家治理体系和治理能力的现代化，是中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求。一方面，它是对改革开放35年来我国现代化建设成功经验的理论总结；另一方面，也是对我国在现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应。
治理改革的成功，是改革开放后中国经济迅速发展和社会稳定的关键因素。改革开放35年来，我国社会发生了翻天覆地的变化，现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就，创造了世界经济发展史上的奇迹。之所以能够取得如此巨大的成就，一个基本的原因就是，我们不仅对经济体制进行了深刻变革，也对政治体制进行了重大变革。我国的改革开放过程，是一个包括社会的经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。但是，中国的政治改革不是许多西方学者所理解的那种政治体制改革，这种改革不涉及基本政治框架的变动。这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。一方面，中国政府不断重申不照搬以多党竞争、全民普选和三权分立为主要特征的西方政治模式；另一方面，中国政府又十分强调政治改革，特别是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。如果按照多党竞争、全民普选、三权分立的标准来看，改革开放35年来，中国政治确实没有什么变化。然而，如果从国家治理的角度看，那么就会发现中国的政治生活在过去35年中发生了重大的变革。例如，在依法治国、公民参与、民主决策、社会治理、公共服务、政府问责、政治透明、行政效率、政府审批、地方分权和社会组织发展等方面，我们可以看到巨大的变化和一条清晰的路线图：从一元到多元、从集权到分权、从人治到法治、从封闭到公开、从管制到服务。完全可以说，中国经济发展和社会转型的成功，或者说，中国能够在社会基本稳定的前提下保持经济的长期发展，首先得益于中国治理改革的成功。
经过35年的改革开放，中国特色社会主义现代化进入了一个新的发展阶段。社会中不同的利益群体已经形成，各种利益冲突日益明显，社会不公平现象突出，生态环境急剧恶化，群体性事件急速增多，维持稳定的代价愈益增大，党和政府的公信力严重流失，现存的许多体制机制严重阻碍了社会进步：凡此种种都意味着我们在国家治理体制和能力方面正面临诸多新的严峻挑战。仅以政府治理和社会治理为例，我们就可以发现存在许多亟待解决的突出问题，包括选举、协商、决策、监督等基本民主治理制度还不健全，公共权力还没有得到有效的制约，公民参与的渠道还不畅通，公共利益部门化现象相当严重，官员的腐败和特权还处在高峰时期，政府的公共服务还相当不足，动态稳定的机制尚未完全确立，维稳的代价愈益增大，政治透明程度相对较低，行政成本过高而效率低下，人治的状况依然相当严重，社会组织发育不健全，社会自治的程度相当低，主要公共权力机关之间的关系还不够协调，等等。
尽管笔者不认为我们党存在执政危机和统治危机，但我们确实存在明显的局部性治理危机。党的十八届三中全会强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化，说明我们现存的治理体系和治理能力还相对落后，跟不上社会现代化的步伐，不能满足人民群众日益增长的政治经济需求。如果不采取突破性的改革举措解决国家治理中存在的紧迫问题，那么我们目前的局部性治理危机就有可能转变为全面的统治危机和执政危机。化解治理危机的根本途径，就是以巨大的政治勇气，坚定地进行政治体制改革，推进国家治理体系的现代化。
如何推进国家治理体系的现代化，提高国家治理的能力？《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）已经提出了总的指导思想、全面改革的路线图和重大的战略部署。我在这里特别想强调以下六点。
第一，进一步解放思想，努力冲破不合时宜的旧观念的束缚。解放思想，是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才有可能冲破传统和教条的束缚，提出新的观点和见解。治理体制的改革属于政治改革的范畴，比起其他改革更具有政治敏锐性，更容易使人们畏首畏尾，解放思想尤其重要。“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。”《决定》所说的“永无止境”不仅指时间的维度，也包括空间的维度。从时间上说，解放思想和改革开放是一个无限的过程；从空间上说，解放思想和改革开放涉及各个领域，包括政治领域，特别是治理领域。判断一种新的思想、观念、制度和政策，首先不应当问是“马”还是“非马”，“姓社”还是“姓资”，“属中”还是“属西”，而应当看它是否有利于国家的富强民主、人民的自由幸福、社会的公平正义，看它是否有利于建设一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国。只要有利于“促进公平正义、增进人民福祉”的新观念和新实践，都值得重视和探索。反之，凡是束缚社会政治进步的体制机制都应当破除。
第二，加强顶层设计，从战略上谋划国家治理体系的现代化。正如《决定》所指出的那样，我们既要摸着石头过河，在实践中探索；又要加强顶层设计，加强宏观指导。国家的治理体系是一个制度系统，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域，必须从总体上考虑和规划各个领域的改革方案，从中央宏观层面加强对治理体制改革的领导和指导。碎片化、短期行为、政出多门以及部门主义和地方主义，是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点，它们严重削弱了国家的治理能力。鉴于这样一种现实情况，顶层的制度设计和宏观指导，对国家治理体系现代化建设尤其重要。应当加强对国家治理体系现代化的战略研究，按照《决定》的总体目标，分阶段制定国家治理体制改革的路线图和任务表。一方面，要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚；另一方面，既不能头痛医头脚痛医脚，也不能草率从事，应当广泛讨论，从长计议，避免出现短期行为。
第三，总结地方治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度。改革开放35年来，我们在政府治理和社会治理方面作出了大量可贵的探索，积累了许多宝贵的经验。然而，许多好的治理改革因为没有上升为国家制度而被中止，或者仅在小范围内实施。应当系统地总结各级政府的治理改革经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题。从根本上说，国家治理体制改革创新的动力源自经济发展、政治进步、人民需要和全球化冲击，但其直接动力则是压力、激励和制度，其中制度是长久性的动力所在。政府治理和社会治理的改革创新，无论其效果有多好，多么受到群众的拥护，如果最终不用制度的形式加以固定和推广，那么这种创新最后都难以为继，难免“人走政息”，成为短期行为。
第四，结合我国的具体国情，学习和借鉴国外政府治理和社会治理的好经验。治理体制和治理行为，更多地体现工具理性，为世界各国所重视。政府治理和社会治理的改革创新，是一种世界性的趋势，各国在这个方面既有许多成功的经验，也有不少深刻的教训，我们都应当努力借鉴。我们从来主张要学习人类文明的一切优秀成果，当然包括政治文明的优秀成果。改革开放以来，我们在建立现代国家治理体系方面的许多进步和成就，其实也得益于向外国先进经验的学习。例如，政策制定过程中的“听证制度”、公共服务中的“一站式服务”、责任政府建设的“政府问责”制度、司法实践中的“律师制度”、政务公开中的“新闻发言人”制度、社会治理中的“参与式治理”、廉政建设中的“财产公开”政策等，都是直接或间接地从西方发达国家引入的。我们应当具有当年邓小平同志引入市场经济那样的胸怀和胆识，站在国家富强、人民幸福和民族复兴的高度，以解放和发展社会生产力、解放和发展社会活力为目标，认清世界发展潮流，立足中国国情，大胆借用人类政治文明的一切优秀成果。
第五，坚决破除阻碍社会进步的体制机制，建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制。国家治理体系的现代化，最重要的还是体制机制的现代化和人的现代化。有两个基本因素影响国家的治理水平和效益，即治理者的素质和治理的制度，这两者都不可或缺。但是比较而言，制度更具有根本性，因为制度可以改造人的素质，可以制约治理者滥用权力和失职。因此，国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新，即制度的破与立。一方面，要像《决定》中所说的那样，“以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，“坚决破除各方面体制机制弊端”。现存的不少治理体制机制不尽合理，有些违背了政治学的公理，有些则严重损害了国家和公民的利益。例如，至今仍有一些机构只有权力而几乎不承担责任，政出多门、职责不清、职能错位等现象更是大量存在。另一方面，要根据社会发展和人民群众的新要求，健全、完善政府治理和社会治理制度。例如，人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，然而这两者都远远没有发挥其应有的作用，主要原因在于许多重要的制度机制或者仍然缺失，或者极不完善。宪法规定的许多公民权益并没有得到很好的落实，重要的原因也在于相关执行制度的缺失。
第六，破除官本位观念，消除官本主义流毒。对于良好的国家治理而言，制度是决定性的，但治理者的素质也至关重要。就目前我国的实际情况而言，官本位观念和官本位现象是影响治理者素质的重要因素。官本主义是长期支配我国传统社会的政治文化和政治体制，其实质是官员的权力本位，它与建立在公民权利本位之上的现代政治文明和现代国家治理是格格不入的，与社会主义政治文明是背道而驰的。改革开放35年后，我国的民主法治取得了重大进步，民主、自由、平等、公正等现代核心政治价值日益深入人心。但是不可否认，“有权就有一切”的官本主义流毒在现实中还大量存在，在一些领域和地方官本位现象甚至有愈演愈烈的趋势。《决定》正式把“破除官本位观念”列为改革的重要任务，可谓切中要害。一方面，我们要对广大公民特别是各级党政官员进行民主、自由、平等、公正、法治、和谐等社会主义核心政治价值观的教育，培育公民意识，破除权力崇拜，牢固树立公民权利至上的观念；另一方面，要依靠制度来遏制官本位现象，维护公民的合法权益。在将官员的权力关进制度笼子的同时，用制度来构筑保障公民权利的长城。《决定》指出：
到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果……形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。
换言之，要在2020年初步实现国家治理体系的现代化。在七年内要完成这一任务，其艰巨性可想而知。实现这项艰巨的战略任务，不仅需要坚定的决心、坚强的领导和果断的措施，同样也需要宽广的胸怀、高度的智慧和正确的道路。国家治理体系的现代化必须超越任何组织和群体的局部利益，而以中华民族和全体人民的整体利益和长远利益为着眼点；不仅要集中全党的智慧，而且要集中全国人民的智慧；不仅要有政治精英的参与，也要有普通民众的参与；不仅要依靠党组织强大的政治动员能力，更要严格遵循民主执政、依法执政和科学执政的基本方略。
总而言之，只有沿着民主法治的道路，才能真正实现国家治理体系的现代化；反过来，国家治理体系的现代化进程，不仅在很大程度上反映着社会现代化的进程，也在很大程度上反映着中国民主法治的进程。
[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html，最后访问日期：2013年12月13日。第二章治理、善治和全球治理
全球化是一个整体性的社会历史发展过程。它首先从经济领域开始。金融、资本、产品、市场、技术、信息和劳动力等的空前全球性流动，不仅导致了社会经济生活的革命性变化，也导致了社会政治和文化生活的革命性变化。在政治生活方面，经济全球化引起的最深刻变化之一，就是治理（governance）和善治（good governance）的作用日益凸显，“少一些统治，多一些治理”（less government and more governance）在一些国家甚至成为政治家和学者的流行口号。治理是一个多层面的政治互动过程，既有地方的层面，也有国家的层面和国际的层面。国际层面的治理就是全球治理。“冷战”结束后，随着全球化进程的日益深入和国际政治经济格局的调整，全球治理（global governance）的问题正在日益引起国际社会的关注。它已经不是一种单纯的国际政治理论，而是目前国际政治中一个紧迫的实践问题。本章分为四个部分，第一和第二部分论述治理与善治的一般理论，第三部分阐释全球治理理论的基本内容，第四部分着重分析治理、善治和全球治理产生的原因并对这一理论进行简要的评估。一
20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”一词十分流行。“治理”概念之所以引起学者的广泛关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一便是人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政（good government）走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government），从民族国家的政府统治走向全球治理。因此，治理、善治和全球治理不仅引起了学者的关注，也为政治家和政治组织所关注。以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等人为代表的“第三条道路”或“新中派”明确地把“少一些统治，多一些治理”当成其新的政治目标，这一目标构成了“第三条道路”的重要内容。
施罗德把“新治理”作为目前大讨论和推行新政治的一个主导概念，其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行“新治理”，而新治理的核心是“公民社会”。国家的行动能力受到限制，这是施罗德提出新治理的[1]基本前提。
一些重要的国际组织也纷纷发表正式报告，专门阐述治理、善治和全球治理问题。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是《治理与发展》（Governance and Development），经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布了一份名为《促进参与式发展和善治的项目评估》（Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance）的报告；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》（Governance for Sustainable Human Development，Management Development and Governance Division）；联合国教科文组织（UNESCO）在1997年也发布了一份名为《治理与联合国教科文组织》（Governance and UNESCO）的文件；《国际社会科学》（中文版）1998年第3期出了一个名为“治理”（Governance）的专号。在前社会民主党国际主席、德国前总理勃兰特的倡议下，瑞典前首相卡尔森（Ingvar Carlsson）等28位国际知名人士鉴于联合国在1990～1991年海湾战争中所树立的威望，在1992年发起成立了“全球治理委员会”（The Commission on Global Governance），并且在1995年联合国成立50周年之际发表了题为《我们的全球之家》（Our Global Neighborhood）的行动纲领，目前该报告已经被翻译成15种语言在世界范围内广泛流传。该委员会在1999年再度发表了一份报告，进一步阐述了公民社会和改善世界经济管理对于全球治理的重要意义。
英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”一词被人们交叉使用，并且主要被用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予了“Governance”以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与“government”相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而是被广泛运用于社会经济领域；不再是只在英语世界使用，而是开始在欧洲各主要语言中流行。正如研究治理问题的专家鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说的那样：
过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指[2]涉任何事物或毫无意义的“时髦词语”。
20世纪90年代以来，西方学者特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出，治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非[3]正式的、非政府的机制。
治理理论的另一位代表人物罗茨（R.Rhodes）认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。接着，他还详细列举了六种关于治理的不同定义：①作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。②作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。③作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。④作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。⑤作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。⑥作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会[4]协调网络。
研究治理理论的权威格里·斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的各种治理概念作出一番梳理后指出，到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出了挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都有可能成为在各个不同层面上的权力中心。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由前者承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。进一步来说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（5）治理意味着，办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术，来更好地[5]对公共事务进行控制和引导。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征，即治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部[6]门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。“治理”与“统治”从字面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让-彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所说：[7]
治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。
治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，其最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但是，这两者之间至少有四个基本的区别。
首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是由公共机构和私人机构合作组成的。治理是通过政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作进行的。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指[8]导’，而是由国家和私营部门合作”。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，则可以没有政府的统治，却不能没有治理。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
再次，管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，一个国家的政府统治如果超越了自己的领土而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，为国际法所不允许。人类迄今还没有产生凌驾于主权国家之上的、对各国政府和公民具有强制性约束力的世界政府，因而也没有世界范围内的政府统治。与此不同，治理所涉及的对象则要宽泛得多。由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以，治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。
最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。罗西瑙也特别强调治理与政府统治的这一区别。他说：
更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。……因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正[9]式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。二
就其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。市场的失效指的是仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕累托最优（Pareto optimum）。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的失效和市场的失效，“愈来愈多的人热[10]衷于以治理机制对付市场和/或国家协调的失败”。
治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也可能存在治理失效。用杰索普的话来说就是：
治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致[11]。
既然存在治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”（meta-governance）、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念，作为对上述问题的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理论最有影响。
自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式，这一点古今中外概莫能外。我国古已称之的“善政”，大体相当于英语里所说的“good government”（可直译为“良好的政府”或“良好的统治”）。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义，就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不过，更抽象地说，善政的内容，无论在中国还是在外国、在古代还是在现代，都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。
但是，善政在政治理想中的这种长期独占鳌头的地位，从20世纪90年代以后却在世界各国日益遭到了严重的挑战，与善政构成挑战的是“善治”。善治究竟意味着什么？它的本质特征是什么？它有哪些基本要素？对这些问题政治学家们尚在争论之中。不过，从业已发表的文献中，我们已经能够发现一些共同的东西。
概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。一位法国的银行家说，构成善治的有以下四个要素：
1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立亦即法治来实现；2）公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；3）政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即[12]具有政治透明性。
综合各家在善治问题上的观点，我们可以发现善治的基本要素有以下10个。（1）合法性（legitimacy）。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的（legal）东西，并不必然具有合法性。只有那些被在一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。（2）法治（rule of law）。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它虽规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。（3）透明性（transparency）。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。（4）责任性（accountability）。它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中，它特别指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行其应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这个方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。
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