作者：陈俊红
出版社：中国经济出版社
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北京推进实施乡村振兴战略的对策研究试读：
前言
党的十九大做出中国特色社会主义进入新时代的科学论断，提出实施乡村振兴战略的重大历史任务，指出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2018年中央农村工作会议进一步确定实施乡村振兴战略“三步走”时间表，并提出要走中国特色社会主义乡村振兴道路。2018年中央一号文件制定《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，确立起乡村振兴战略的“四梁八柱”，实施乡村振兴战略做出了全面的部署。为进一步落实乡村振兴战略，2018年9月中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，围绕今后5年这个阶段的主要任务做出阶段性安排和部署，提出要梯次推进乡村振兴。未来我国发展将由“城乡统筹”发展进入到“城乡融合”发展的新时代，国家资源的配置必定更大程度地向“三农”倾斜，补农业短板，我国农业的发展、农村的繁荣、农民的富裕也将得到更大力度的推进。
为全面深入贯彻落实十九大精神和实施《北京城市总体规划（2016—2035年）》，2018年1月，北京市人民政府办公厅印发了《关于开展“实施乡村振兴战略、推进美丽乡村建设”专项行动（2017—2020年）的实施意见》，确定了以美丽乡村建设为抓手，全面提高农村文明程度、增加农民收入、缩小城乡差距、提升农村精细化管理水平。2018年5月，北京市政府印发了《关于实施乡村振兴战略的措施》，提出抓紧研究编制北京市乡村振兴战略实施规划，明确目标任务和重大项目，并按年度分解任务，动态实施，滚动推进。为全面了解北京乡村振兴的基础，分析乡村发展不平衡不充分问题所在，服务于北京市乡村振兴规划编制，课题组开展了相关研究。
本书作为对北京乡村振兴基础的系统总结和研究梳理，共由三部分组成。上编为北京推进实施乡村振兴战略的对策研究。围绕乡村振兴战略提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总目标，梳理了北京落实乡村振兴战略的现实基础，研判北京落实乡村振兴战略面临的新形势及乡村演变发展态势，从壮大优势产业、培育农村人才、提升乡风文明、改善乡村生态宜居环境、加强乡村自治法治德治、促进城乡民生保障均等化、深化城乡融合发展体制机制改革方面提出北京实施乡村振兴战略的对策建议。中编为专题研究。结合乡村振兴战略总要求及北京农业农村发展热点问题，下设北京美丽宜居乡村建设、农村产业发展、乡风文明、农村民生保障、乡村治理、城乡融合发展体制机制、农村人口老龄化问题七个研究专题。深入分析北京农业农村发展状况、特点及存在的主要问题，并有针对性地提出了对策建议。下编为乡村振兴国内外经验案例。采取调研和专家咨询方式，搜集、整理了北京市、国内其他省份、其他国家和地区的近百个典型案例，总结了各地具体做法，并借鉴经验。
本书拟解决两个问题：第一，深入理解乡村振兴内涵，围绕乡村振兴战略总体要求，力求构建研究乡村振兴问题的体系框架；第二，梳理近些年北京市农业农村发展基础，提出了振兴乡村的有关建议，为有关部门制定乡村振兴的相关政策提供决策支撑；第三，搜集整理各地乡村振兴典型做法，为深入开展实践研究提供参考。希望通过对上述三个问题的解决，能为北京市全面实施乡村振兴战略，决胜全面建成小康社会和建设国际一流的和谐宜居之都宏伟目标尽一份绵薄之力。
尽管课题组成员做了很大努力，但因时间和水平限制，书中仍有许多不完善之处，一些内容还需要今后进一步深入研究探讨，恳请读者对本书提出宝贵意见。著者2018年12月于北京上编推进实施乡村振兴战略的对策研究一、研究背景和研究意义（一）研究背景1．实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总抓手
城市与乡村是一个相互依存、相互融合、互促共荣的生命共同体，城市的发展和繁荣绝不能建立在乡村衰败的基础上。在城镇化进程中，如何避免乡村凋敝，实现城乡共荣是一个世界性的难题。我们党在总结中外农业农村发展经验基础上，着眼于当前城乡经济社会发展实际和未来新型城乡关系发展趋势，提出了振兴乡村的重大战略部署，这是我党“三农”工作一系列方针政策的继承和发展，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，更是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手。2．实施乡村振兴战略，北京必须带头完成并争创一流
2018年5月，农业农村部部长韩长赋指出“乡村全面振兴将在大中城市率先实现”。北京作为国际化大都市，适合率先启动乡村振兴，全面激发农村活力，成为全国城乡融合发展的“前锋”。2018年1月，北京市颁布了《关于开展“实施乡村振兴战略、推进美丽乡村建设”专项行动（2017—2020年）的实施意见》，启动美丽乡村建设。5月，中共北京市委北京市人民政府印发了《关于实施乡村振兴战略的措施》，提出“实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，北京必须率先贯彻、认真落实；实施乡村振兴战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，北京必须带头完成、争创一流；实施乡村振兴战略，是新时代‘三农’工作的总抓手，北京必须紧抓在手、科学推进。”作为首都，北京在实施乡村振兴战略各个方面，有条件、有责任当好表率、做出示范。3．实施乡村振兴战略是北京落实城市定位和建设小康社会的内在要求
2014年2月26日，习近平考察北京时提出“四个中心”，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，要求努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。在新定位的指引下，北京开始大力疏解非首都功能，腾退一般制造业、区域性市场和区域性物流功能，加快构建“高精尖”产业结构。农村是首都的重要组成部分，需要做好服务保障和能力建设，服务于“四个中心”建设。目前，北京农村居民持续增收动能不足，农业绿色发展质量有待提升，环境还存在突出短板，社会事业发展滞后，影响着农民的获得感、幸福感、安全感，是北京实现全面小康社会的短板。研究北京农业农村发展的现状和特点，摸清底数，分析北京农业农村发展不平衡不充分的突出问题（基础设施、公共服务、产业、社会保障等），对于科学落实北京乡村振兴战略具有重要意义。（二）研究意义
本课题为深入贯彻落实中央农村工作会议精神和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，结合北京市实际，从乡村振兴的20字出发，深入分析北京农业农村发展的现状、问题，在借鉴国内外典型经验基础上，提出推进北京乡村振兴战略实施的对策建议。本研究将为政府有关部门的决策提供支撑，也为各界深入了解北京乡村振兴的基础、判断农业农村发展需求及趋势提供参考。（三）研究内容和方法1．研究内容
对标国家发展改革委乡村振兴战略规划要求，专题分析农村人口分布、老龄化、空心化、“闲人”现象等现状问题，系统研究北京市农业农村总体发展状况和特点以及发展不平衡不充分的突出问题（基础设施、公共服务、产业、社会保障等），围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，研究提出实施乡村振兴战略的规划任务和政策措施建议，为编制北京市乡村振兴战略规划、加快推进乡村振兴战略实施提供参考。2．研究方法
本项目主要采用文献资料搜集、座谈会、专题调研等方法开展数据搜集和研究工作。（1）文献资料搜集。数据来源渠道有：一是政府部门发布的统计年鉴和普查数据。包括《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴（2016）》《北京统计年鉴》《2017年北京市卫生工作统计资料》《北京市第三次全国农业普查主要数据公报》《北京农村经济发展报告》等。二是北京市属44个职能部门有关数据和资料。分析整理各职能部门总结、工作计划和出台的相关政策文件、上位规划、分析工作成效、面临的问题和总结经验，作为本项研究基础。三是学术成果。搜集整理国内外有关乡村振兴研究的学术成果、领导及专家政策解读信息，从宏观和理论上支撑乡村振兴对策研究。（2）座谈会。与市发改委、市农委、市教委、市农业局、市人力社保局、市民政局、市园林绿化局等政府相关部门领导开展研讨，结合北京实际，共同探询未来乡村振兴之路；邀请农业政策、农村发展等领域权威专家开展学术研讨，研究北京乡村振兴的主要建设内容和实施路径。（3）专题调研。就农村人口老龄化、农村劳动力就业转移、山区生态搬迁、“三新”农业、闲置农宅利用、基层党建等北京农业农村发展突出问题开展问卷调研和实地走访，撰写分析报告，为本项研究提供技术支撑。图1 技术路线二、北京农村概况（一）行政区划
从行政区划看，北京市乡镇行政区总面积1.55万平方公里，占北京市总面积1.64万平方公里的94.73%，约为中心城区的18.0倍。其中，山区面积1.04万平方公里，占北京市的62%。乡镇建成区面积9550平方公里，是中心城区面积的11倍。乡村行政区域面积1.43万平方公里，占乡镇总面积的92.25%。由此可见，北京呈现了明显的“大京郊、小城区”特点。
北京市郊区现有13个涉农区，196个乡镇（143个建制镇、37个乡、16个街道办事处），其中，通州区于家务回族乡、怀柔区的喇叭沟门满族乡和长哨营满族乡、朝阳区常营地区办事处为少数民族聚居区。
有行政村3838个，包括3822个村委会、16个居民委员会、109个少数民族聚居村、20个中国传统村落。从区域分布看，城市发展新区有行政村数量最多，为2146个，占北京市行政村总数的55.91%；生态涵养区有行政村1409个，占比为36.71%；功能拓展区三个区有行政村283个，占比为7.37%。
从地形风貌情况来看，北京市有平原乡镇112个，丘陵乡镇34个，山区乡镇50个。行政村中，平原村2631个，丘陵村322个，山区村885个。表1 行政村类型情况资料来源：第三次全国农业普查，北京市统计局，2016年。（二）农村人口
截至2017年末，北京市有乡村人口294万人，占北京市常住人口的13.5%。农业户籍人口达到230万人，仅占北京市常住人口的10.5%。从近年来变化趋势看，农村人口在以1.30%的速度缓慢增加，农业户籍人口以年2.2%的速度下降。
从人口密度来看，北京市常住人口主要集中在城区，常住人口2170.7万人，其中，城镇人口1877万人，城镇化率达到86.3%，纯粹意义上的农村、农民和农业比重小，已进入高城市化水平的行列。表2 北京市人口情况资料来源：《北京统计年鉴》，北京统计局。
北京农村外来常住人口比重较高。截至2016年末，北京市农村（乡镇和乡村）共有外来人口535.37万人，占北京农村常住人口比重的一半。其中，昌平、海淀、朝阳农村外来人口接近70%，丰台、通州、大兴三个区外来人口比重接近或超过本地常住人口的一半以上。表3 北京乡村常住人口情况（2016年）续表资料来源：第三次全国农业普查，北京市统计局，2016年。
与城市相比，北京乡村人口老龄化现象更为突出。乡村65岁以上老龄人口占比达到11.5%，乡村比城市高0.9个百分点。按照国际惯例，60岁及以上老年人口占总人口10%以上，或65岁以上老年人口占总人口7%以上的国家或地区，被称为老龄化社会。因此，北京农村已经进入老龄化社会。表4 北京市农村人口结构（2015年）资料来源：《中国人口和就业统计年鉴（2016）》，国家统计局。
从变动趋势看，农村青壮年劳动力大量流入城市，导致农村人口和农村青壮年人口比重下降，少儿与老年人比重上升，呈现农村人口“空心化”现象。自2009年以来，农村地区65岁以上老龄人口比重不断上升，7年来一共增长了1.85个百分点。其中，建制镇（乡）老龄人口增长快于乡村0.15个百分点，0～14岁人口比重下降了1.17个百分点，乡村儿童人口下降明显快于城镇0.97个百分点。表5 乡村0～14岁和65岁以上人口比重及变动趋势（2009—2015年）资料来源：《中国人口和就业统计年鉴（2016）》，国家统计局。
从农村户籍来看，农村人口向外流动性较高。全家外出农户占农村户籍农户总数的10.25%，其中，外出超过3年的达到43.19%。从农村户籍人口来看，全家外出人口达到8.66%，其中，外出超过3年以上的人口达到43.95%。表6 农村人口外出情况（2016年）资料来源：第三次全国农业普查，北京市统计局，2016年。（三）土地利用
根据北京市统计局三普数据，2015年末，北京农用地经营总面积为1319.54万亩，其中，林地占76.74%，耕地占11.95%，园地占8.8%，渔业占2.46%。近年来，北京市开展的未利用地开发、工矿用地复垦、建设用地整理、山区搬迁、农业结构调整等工作，使耕地面积在减少，林地和草地面积不断增加，林地草地生态功能得到了进一步强化。表7 农村土地利用情况（2015年末）万亩资料来源：第三次全国农业普查，北京市统计局，2016年。（四）村庄分类
根据《北京城市总体规划（2016—2035年）》，2017年12月，北京市出台了《北京市村庄规划导则》，明确北京市行政村庄划分为城镇化、局部或整体迁建、特色保留、提升改造四大类型和村庄建设规划条件，针对不同类型的乡村，应因村施策、分类指导，推进乡村资源整合，集成优化土地政策，提升农村人居环境。
2017年，北京市规划和国土资源管理委员征求了各区村庄初步分类意见。根据网站数据整理和不完全统计，确定北京市14个区3836个村庄分类初步意向，其中，城镇化村庄1148个，占29.93%；局部或整体迁建村庄822个，占21.43%；特色保留村庄324个，占8.45%；提升改造村庄1542个，占40.2%。北京市在录的各类特色保留村庄，包括中国历史文化名村5个（全部为传统村落），传统村落44个。表8 北京市村庄“四类”初步分类续表资料来源：课题组根据有关网站数据整理。三、北京实施乡村振兴战略的现实基础“十二五”以来，北京市委市政府把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，加快制度建设，加大投入力度，加强统筹协调，全面推进城乡一体化进程。经过多年来的发展，城乡规划布局、产业发展、基础设施、公共服务、收入和社会保障以及社会管理等方面的一体化水平全面提升。根据北京市统计局监测，2013年北京市城乡一体化进程综合实现程度达88.3%，整体处于较高水平，基本形成了城乡经济社会一体化发展新格局。（一）农村美丽宜居环境建设“十二五”以来，北京市不断加大对农村的投入力度，实施了“三起来”“五项基础设施”“美丽乡村”等建设工程，乡村基础设施水平大幅提升。1．扎实推进美丽乡村建设
坚持把美丽乡村建设作为实施乡村振兴战略的重要载体，研究制定了《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018—2020年）》，围绕“清脏、治乱、增绿”抓好农村环境整治，有效推进基础设施和公共服务设施建设。研究制定了《美丽乡村建设导则》《北京市村庄规划导则》《绿化美化工作导则》《四好农村路实施方案》《厕所革命方案》《美丽乡村精神文明建设工作方案》《农宅改造意见》等一系列配套文件措施。2017年全年建成美丽乡村300个，累计达到1300个。目前，北京农村人居环境得到明显改善。农村疏解整治方面，重点加大对违法建筑的查处和整治力度，坚决遏制和打击违法建设行为。依法严厉打击了违法建设“大棚房”行为。农村污水处理方面，截至2017年底，北京市3930个行政村庄中有957个村庄已解决了污水收集、处理问题，年污水处理量4314万立方米。农村垃圾处理方面，99.3%的村生活垃圾达到集中处理或部分集中处理，农村垃圾处理已达到较高水平。持续农村“厕所革命”，户厕改造73万余座，农户卫生厕所覆盖率达到83%。目前，农村公厕保有量6440座，农村公厕等级达标率达到76.35%。开展农村绿化美化工作，村庄绿化总面积达到2亿多平方米，密云区、房山区、海淀区的村庄绿化覆盖率超过45%。2．不断提高基础设施建设水平
目前，北京由轨道交通、高速公路、新城路网、浅山区路网等构建的城乡交通路网体系已具规模，农村生活条件更加便利。一是乡村路网建设。以“四好农村路”建设为抓手，目前北京市乡村公路总里程达到13804公里。中等路以上比例逐年提高，2017年达到90.58%。郊区客运水平不断提升，现有郊区运营线路442条，日均客运量120万人次。农村街坊路是农村公路建设的延伸，街坊路硬化率超90%。二是村镇供水蓄水能力建设。2017年，100%的乡级单位达到集中或部分集中供水。92.6%的村庄饮用水经过集中净化，100%的村庄饮水经过安全用水检验。此外，已建成1200余处农村雨洪利用工程，蓄水能力达2932万立方米。三是农村清洁能源利用。截至目前，北京市累计完成2513个村庄、约95万户住户“煤改清洁能源”任务，基本实现南部7区平原地区农村“无煤化”。2017年在山区乡村还探索开展冬季清洁取暖的有效方式。北京市已完成三分之二的农村地区农户取暖煤改清洁能源。四是农村信息化建设。目前北京市99.9%的村通宽带互联网，北京市48.8%的村有电子商务配送站点。此外，北京市深入推进互联网在农村社区管理服务中的应用。“十三五”以来，推进了32个智慧乡村建设。五是农村邮政快递业发展。农村医疗卫生服务、文体教育设施建设水平也不断提高，有力改善了农村生产生活条件。六是农村基础设施运营管护。多年建设的经验与教训使农村基础设施管护工作的理念在发展中不断创新，措施更加务实有效，整体上从重工程建设向建管并重、更重管护转变。3．有效改善乡村生态环境
北京郊区延绵起伏数百公里，地貌类型丰富，生态多样、乡村乡土文化浓郁、民俗风情独特、历史文化遗产众多，也是北京重要的生态涵养地。近年来，先后实施生态造林、流域治理、绿化美化等系列工程，使京郊生态屏障进一步巩固。一是森林绿地建设。全面启动“一绿”地区城市化建设，累计拆迁腾退731万平方米，复绿植绿1.35万亩，统筹实现了功能疏解、减量发展和环境改善。截至2017年，北京市林地面积达到1.08万平方公里，林木绿化率达到59.6%，森林覆盖率达到43.0%，基本形成“山区绿屏、平原绿海、城市绿景”的绿化格局。二是水源涵养和水系治理。90%以上的水土流失面积得到治理，80%的区已经建成国家级生态示范区，100多个村镇获得“北京市优美乡镇”称号。全面建立落实四级河长制，连续实施两个污水治理三年行动计划，污水处理率由83%提高到92%，累计建成381条生态清洁小流域，北京市水生态环境明显改善。三是农业污染治理。截至2017年底，北京市关闭禁养区内规模化养殖场353家，开展农业面源污染治理，粪肥利用率达98%。加大了生态农业建设，建成76个生态农业标准园，北京市化学农药使用总量降幅达17%，化肥利用率提高到35%，北京市农药利用效率提高到42%。四是生态文明制度建设。2018年市人民政府办公厅发布了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，从空气、森林、湿地、水流、耕地等重点领域和生态保护红线区、生态涵养区等重点区域对生态保护补偿进行全覆盖。（二）农村产业发展
农村产业结构调整不断深化，越来越朝着与市民需求相配套、与城市产业相衔接、与首都定位相一致的方向发展。1．深入推进农业“调转节”
严格落实总书记两次视察北京重要讲话精神，按照“调粮保菜、做精畜牧水产”的思路，深入推进农业“调转节”。耗水型作物面积进一步压缩，经营性畜牧水产业有序退出。2017年，北京市粮田面积已由2013年的176万亩调减到了100万亩，冬小麦、秋粮播种面积分别下降29.5%和22%；规模养殖场从2013年的2535家调减到1226家，生猪和家禽出栏调减了12.1%和9.8%；农业年用新水从7.3亿立方米下降至5亿立方米左右，年均减少4000万立方米以上。农业用新水从7.3亿立方米减少到5.06亿立方米，农田灌溉水有效利用系数从0.691提高到0.723。2．加大农业科技创新
2010年开始启动北京国家现代农业科技城（以下简称“北京农科城”）建设，依托首都丰富的科技创新资源，创新资源整合思维，在推进农业产业融合、高端发展过程中发挥了巨大作用。坚持农业绿色发展为导向，以争创国家现代农业示范区、国家农业可持续发展试验示范区、国家农产品质量安全、北京市、国家（北京）现代种业自主创新试验示范区为抓手，推进农业现代化。2018年市政府与农业农村部签署了共建农产品绿色优质安全示范区合作协议，全力打造绿色生产、全程监管、产品优质、品牌过硬、区域协同的北京“安全农业”品牌。2017年，北京农业科技进步贡献率达到70%，高出全国14个百分点。北京市已建成全程农产品质量安全标准化示范基地22家，农业标准化基地1556家，农业标准化基地覆盖率达45.8%。“三品”认证覆盖率达到60%，农产品检测合格率保持在97%以上（畜禽类达到100%），长期处于全国领先水平；农业农村部评价北京市国家现代农业示范区建设水平综合得分76.11分，达到基本实现农业现代化水平。3．培育壮大农业农村服务业
种业是北京的优势主导产业，北京市全力打造以种业为核心的全国农业科技创新中心。农业社会化服务体系进一步完善，农业信息、农资供应、农机作业及维修、农产品营销等生产性服务业蓬勃发展。鼓励农民以土地、林权、资金、劳动、技术、产品为纽带，开展多样化的联合与合作，发展家庭农场（林场）、合作社、集体林场、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体。截至2016年，北京市农民专业合作社已经达到7168家，成员达到18万人，市级示范社达到216家。加入农民专业合作社的农户占北京市农业人口的60%。成功举办了世界种子大会、世界葡萄大会、世界马铃薯大会、世界月季洲际大会等国际性农业展会，连续举办五届农业嘉年华。7个区被认定为全国休闲农业和乡村旅游示范区，20个村被推介为中国美丽休闲乡村，67家农业园区被认定为全国休闲农业和乡村旅游星级园区。北京市现有休闲农业园区1216个，民俗旅游接待户8363户，2017年休闲农业和民俗旅游全年接待游客4337万人次，实现收入44.1亿元。北京农村还通过盘活农村闲置资产，发展休闲养老服务业，增加了农民财产性收入。（三）农村公共服务和民生保障1．有效提高农村公共服务水平
全面推进落实城乡教育“四倾斜”政策，学前教育、中小学建设三年行动计划顺利实施，北京市16区一次性通过全国义务教育均衡发展督导评估。建立了城乡一体的就业服务管理制度，制定了城乡统一的鼓励用人单位招用就业困难人员补贴政策，城市化建设地区836个村的38.4万农村劳动力纳入城乡统一的就业失业管理体系，年均转移就业约4万人。中心城区优质医疗资源加快向郊区疏解，积水潭医院、同仁医院等城区医院在郊区建立分院，乡村基本医疗和公共卫生服务体系日趋完善。一批区级养老机构抓紧建设，公办养老床位逐年增加。统筹推进城乡文化体育发展，率先在全国实现城乡公共文化服务设施基本全覆盖。在3838个村级单位中，3478个村有体育健身场所，占90.6%；978个村有幼儿园、托儿所，占25.5%；2630个村有卫生室，占68.5%。2．持续提升民生保障水平
着眼于保障和改善农村民生，完成城乡居民基本医保制度和低保标准整合统一。2017年内两次提高城乡居民基础养老金和福利养老金标准，分别达到了610元／人／月和525元／人／月，北京市85.2万人受益，其中农民70.6万人。落实提高低收入农户家庭救助水平的相关政策，对北京市低收入农户开展全面筛查，对符合条件的低收入农户做到应保尽保，将2017年城乡低保标准和低收入家庭认定标准，分别由家庭月人均800元和1050元提高到家庭月人均900元和1410元。2017年末，参加城乡居民养老保障的人数为213.1万人，参加新型农村合作医疗的人数为186.9万人，享受农村居民最低生活保障的人数为4.4万人。3．多策并举促进农民就业增收
市委、市政府于2016年出台《关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见》，完成低收入农户7.26万户、15.6万人和234个低收入村精准识别、建档立卡工作，扎实精准推进“六个一批”分类帮扶措施。每年安排2.5亿元市级专项帮扶资金，用于扶持低收入村、户产业发展。2017年，低收入农户人均可支配收入实现快速增长，达到10698元，同比增长19.4%，55%的低收入农户家庭人均收入超过低收入标准线（11160元）。截至2017年底，北京市共有低收入农户7.06万户、15.15万人、低收入村234个。为确保完成2020年率先全面小康目标，近期北京市将出台《关于进一步加强低收入农户帮扶工作的措施》，目标是到2020年，力争有劳动能力、有就业意愿的低收入劳动力实现就业；符合条件的低收入农户全部纳入民政社会救助范围，实现“应保尽保”；所有低收入农户家庭人均可支配收入超过低收入标准线（11160元），低收入村全部消除。“三保障”水平进一步提高，确保低收入农户中没有一个适龄学生因贫失学辍学，促进低收入农户家庭全部参加医疗保险，低收入农户危房问题全部得到有效解决。（四）乡风文明建设1．保护性开发乡村文化资源
人文历史遗迹具有较大的开发价值，历史文化保护区分布范围比较广泛，文物类型比较多样，相关部门保护措施成效显著。三大文化带建设取得初步进展，2017年在《北京城市总体规划（2016—2035年）》中，把制定实施“三个文化带”保护建设规划作为重要内容，并赋予重要使命，力求实现历史文化遗产连片、成线整体保护。非物质文化遗产内涵丰富，多年来，北京市以宣传、展示、推广非物质文化遗产为抓手，建立市、区二级非物质文化遗产名录，充分发挥政策引领作用，广泛开展群众文化活动，成功举办了一系列品牌活动，充分展示了北京及京津冀三地非遗丰厚的人文内涵和独特的文化魅力，让非遗走近包括乡村群众在内的寻常百姓。自然山水文化资源得到有效梳理与开发，随着首都农业功能的转变，农业文化内涵逐渐丰富，形成传统农业与都市型现代农业相互渗透、融合、并存的特征。农业文化开发取得了显著成效，民俗节庆活动、乡村旅游、休闲农业、农业文化创意、高科技农业等多种新业态涌现，有效保护和传承了农业文化。2．完善乡村公共文化服务体系
北京市政府高度重视公共文化设施空间结构优化及质量提高，巩固公共文化服务体系的主体地位，加强对公共文化设施与空间的建设改造与升级拓展。制定实施了《关于加快推进公共文化服务体系示范区建设的意见》《北京市公共文化服务体系示范区建设运行机制》和《北京市加快推进公共文化服务体系示范区建设行动计划（2017—2020年）》，农村地区的基层公共文化服务能力和水平发展迅速。北京市乡镇综合文化站和行政村文化活动室建设任务已经完成，实现每个乡镇所在地、每个行政村均有一个综合性的文化体育活动场所。通过文化信息共享工程、农村文化室四网合一工程和数字文化社区建设的实施，初步形成了北京市街道、乡镇、社区、行政村为一体的网络服务体系。截至2017年底，全市建立乡镇综合文化中心共182个，行政村综合文化室3518个，乡情村史陈列室235个；共有55个乡镇、村获得“全国文明村镇”称号，115个乡镇、760个村分别荣获“首都文明乡镇”“首都文明村”称号。公益惠民演出形式多样，大力开展公益惠民演出活动，着力完善文化活动配送体系，着力完善公益演出配送体系。（五）乡村治理1．加强农村基层组织规范化建设
连续开展农村党的建设“三级联创”活动，扎实开展各级党组织书记抓基层党建述职评议考核，严格落实党建工作责任制。采取“村村联建”“村企联建”“村居联建”等方式调整优化党组织设置，初步建立了“B+T+X”工作体系与“五个一”网络服务平台。启动实施农村基层干部人才培养工程，2016年换届完成后，60%的村书记、51.6%的村主任达到大专及以上文化程度。连续19年开展农村党建“三级联创”活动，扎实开展各级党组织书记述职评议考核；推行候选人资格联审制度，严格把控准入条件，培养选拔忠诚于党、担当干事、作风扎实的干部。强化基层组织功能，建立健全党领导下的乡村治理架构，建强农村党支部，理顺村级组织关系，强化村党组织的领导核心地位；健全干部驻村帮扶工作机制，2015—2017年共选派第一书记623名，实现低收入村、软弱涣散村和集体经济薄弱村的全覆盖。建立村干部基本报酬财政托底和社会保险补贴机制，对村干部进行激励保障。2．提升农村“三治”水平
一是完善村民自治。推进公开内容精细化、公开形式多样化、村务公开网络化建设，实现了村务公开事项全覆盖。以基层政府及其派出机关、社区／村党组织、居／村民委员会等利益相关方作为协商主体，以议事厅、驻村警务室开放日、村／社区论坛、妇女之家等为平台，建立新型农村协商民主治理架构。二是夯实法治基础。建立了由市级公共法律服务中心、区级法援中心、街道乡镇公众法律服务站、村／居民社区公共法律服务室组成的四级服务平台，实现了农村地区全覆盖。推进“一村一居一律师”、互联网+服务模式，提供多方位法律服务。以建设“法治乡村”“平安乡村”“民主法治示范村／社区”为着力点，完善综合执法平台，落实“街乡吹哨、部门报到”。截至2017年底，北京已创建了民主法治示范村593个，其中，“全国民主法治示范村”47个，“北京市民主法治示范村”546个；创建“民主法治示范区社区”102个，其中“全国民主法治示范社区”5个。三是加强乡村德治。建立道德讲堂、文化主题公园、文化礼堂等阵地，以德为政，以孝治村，引导人们讲道德、守道德；开展“道德模范”“最美家庭”等评选活动，发挥身边榜样示范带动作用。北京98%的村庄有村规民约。涌现出了房山区韩村河、顺义区马坡镇石家营村“婆媳澡堂”、平谷区峪口镇水峪嘴村“诚信台账”等乡村治理典型。（六）农村人才培养1．加强人才培养制度建设
人才振兴是乡村振兴的核心与关键。北京市围绕创新创业、职业农民培养、实用人才队伍建设等内容，出台系列农村人力资本开发政策，推动城乡人才一体化。2010年北京市印发《首都中长期人才发展规划（2010—2020年）》，提出城区与郊区结对帮扶政策要求，通过项目共建、挂职锻炼、支教、助医等形式，促进城区人才智力带动郊区事业发展。2011年，印发《首都中长期农村实用人才发展规划纲要（2010—2020年）》，提出农村实用人才队伍建设重点工程。围绕青年人才返乡下乡创业创新和新型职业农民培养，2016年、2017年分别研究出台了《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》《关于实施北京市新型职业农民激励计划的若干意见》《关于深入推进科技特派员工作的实施意见》等政策，为农村创业创新营造良好环境。2017年发布了《关于推进北京市种业人才发展和科研成果权益改革工作的若干意见》，以激发广大种业科技人员的创新活力。在一系列优惠政策的支持下，初步形成了市民下乡或人才返乡创业热潮。据不完全统计，2017年各类返乡创业人员已达700万，返乡农民工占到68%，是返乡创业的生力军。2．培育农村“四类”人才
近年来，北京加快建设以职业农民为主体、以科技人才为引领、以专业人才为保障、以乡土人才为特色的人才队伍。一是农业职业人才。加快构建以市农职院、市农广校等为主体，市农科院、北京农学院、各级农技推广机构、农业企业、农民专业合作社广泛参与的“市—区—乡镇工作站—村教学点（农民田间学校）”四级农业教育培训体系，2015—2017年，北京市每年培训新型职业农民1.5万人，其中市级骨干示范培训4000人。二是农业科技人才。2008年开始，北京市人才工作领导小组就注重盘活中心城市高层次人才资源，弥补京郊地区人才发展短板，从科技、教育、卫生等部门选派专家人才到京郊开展对口支援和基层服务锻炼。截至2017年底，已累计共选派10批514名人才到京郊地区服务。三是农村专业人才。加大“互联网+农业”“高科技+农业”等创业项目支持力度，培养生产型、经营型、社会服务型、技能带动型和技能服务型人才。截至2016年底，北京市农村实用人才总量达5.2万人。四是农村乡土人才。全面开展新型经营主体带头人、职业经理人、乡土专家、技能人才等乡土人才培训，对于有一定学历基础、有发展潜力的年轻农村劳动力，培养成为当地的技术骨干或管理人才。（七）农村体制机制改革1．分类实施农村“三块地”改革
稳妥推进土地承包经营权确权颁证，截至2017年底，北京市共有125个乡镇2609个村开展了确权工作，分别占拟确权乡镇、村数的100%和98.1%，涉及承包土地面积278.5万亩，占北京市拟确权土地总面积的98.5%，土地承包经营权确权登记颁证工作主体任务基本完成。积极探索农村土地“三权分置”的有效实现形式，全面建立“村地乡管”机制，加强农村集体土地承包及流转管理，促进适度规模经营。北京市集体建设用地1536平方公里，占北京市城乡建设用地（2886平方公里）的53%，稳步推进集体经营性建设用地入市试点，大兴区西红门镇首宗集体建设用地成功入市，溢价77%，初步实现了与国有土地同等入市、同权同价。总结试点经验，制定了《关于统筹利用集体建设用地政策的有关意见》及试点工作方案，13个区分别选择了一个乡镇开展试点。开展集体建设用地建设租赁住房试点。积极推进闲置农民住宅盘活利用，发展健康养老、度假休闲等三次产业，形成了怀柔田仙峪、密云干峪沟、房山黄山店等一批典型经验，北京市已有26个乡镇、29个村开展试点，盘活闲置院落农宅800余套，预期租金收入1.27亿元。2．深化农村集体经济产权制度改革
北京市共有农村集体经济组织4172个（其中，乡级195个，村级3977个），已完成产权制度改革单位达到3920个（其中，乡级21个，村级3899个），村级完成比例为98%。2017年北京市有137万农民股东获得分红，人均3712元。据统计，2017年乡村两级集体资产总额6898.8亿元，同比增长14.3%。其中，乡镇级集体资产2481.9亿元，同比增长10.1%，占比36%；村级集体资产4417亿元，同比增长16.8%，占比64%。加快推进农村产权流转交易服务体系建设，累计成交农村产权项目632宗、金额73.6亿元。完成大兴区农村集体资产股份权能改革试点，海淀区被列为全国农村集体产权制度改革试点区。四、北京实施乡村振兴战略面临的形势分析（一）面临的机遇“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是落实首都城市战略定位、加快建设国际一流的和谐宜居之都的关键阶段，也是进一步缩小城乡差距、全面推进城乡融合发展的攻坚阶段。未来，推动城乡融合发展，实现乡村振兴的战略目标，北京还面临如下新的机遇和挑战。1．北京中心城市的科技、人才和市场优势
北京中心城市具有科技、人才、资本和市场优势，动能强劲，辐射带动作用强，为北京实施乡村振兴战略奠定了良好基础。作为全国科技创新中心，北京拥有普通高等院校89所，中央和地方各类科研院所400余所，科技类企业40万家，经认定的国家高新技术企业有12400家，居全国首位。“十二五”期间，北京地区获得国家科技进步奖项占全国的比例达30%。北京拥有各类研发人员约37万人，吸引“千人计划”人才1300余人，占全国的25%。全社会科研经费投入占地区生产总值的比重达到了6%。中心城市经济规模大、投资能力强、产业层次高，吸引大量具有竞争力的企业。2017年中关村示范区入驻企业13200家，实现收入近2.33万亿元。北京市拥有2100万人的大都市，经济发展处于后工业化阶段（人均GDP 17000美元），人们更加注重健康、食品安全以及精神生活品质，是巨大的消费市场。广大农村地区，借助地缘优势，依托便捷的交通，能够最大限度地接近和抓住中心城市发展机会，承接中心城市产业转移和功能疏解，并通过城市功能扩散，带动农村腹地发展。2．“四个中心”定位要求农村高质量发展
农村作为首都经济社会发展战略腹地，高标准规划、高起点实施，推进具有世界眼光、中国特色、首善要求的乡村振兴，服从、服务于“四个中心”建设这一重大战略部署。其中，农村做好服务保障，创造安全优良的基层政务环境，服务于政治中心建设。以历史文化保护为根基，建设好大运河、长城、西山永定河三个文化带，在农村公共文化服务和创业产业上发挥作用，服务于文化中心建设；按照国际标准，加强乡村设施和能力建设，服务于国际交往中心；加强乡村振兴的体制机制创新，助力北京城市建设全球具有影响力的创新中心。通过科技创新、品牌经营、资源循环等举措，有效抑制“小农业”的负外部性，充分发挥正外部性，提高都市型现代农业的生态、人文和社会价值。通过深化农村“三块地”改革、农村金融改革、乡村治理体系完善等，推进“大京郊”主动分担首都国际交往中心、科技创新中心和文化中心等功能，大力发展健康养老和高端会展业态，促进“瓦片经济”向包括物业经济在内的城市经济的转型升级，实现与“小城区”的互补发展。3．京津冀协同要求区域融合发展
按照党中央、国务院印发的《京津冀协同发展规划纲要》的要求，在医治“大城市病”和有序疏解非首都核心功能的大背景下，北京正利用津冀的广阔发展空间，推进产业、市场、科技、人才、生态等全方位、多领域协同，积极引导部分产能向津冀转移。鼓励北京市农业生产、流通企业及农民合作社在周边地区建设农副产品生产、加工基地，支持已建或在建外埠生产基地、乳业奶源基地建设。目前，在环京地区建设蔬菜基地超过30万亩、畜禽基地近50家，生产农产品主要供应北京市场。环京津一小时物流圈20个蔬菜主产县平均供京比重达49%。还建立京津冀农产品质量安全协同监管工作机制，实现农产品质量安全检测结果互认。京津冀协同发展，对于破解经济发展差距、公共资源配置不均衡、资源环境制约等难题，推进农村产业梯度分布，优化农村产业布局和结构具有重要意义。（二）面临的挑战
北京“三农”发展短板依然很突出，乡村主导产业不突出，城乡公共服务差距大以及乡村治理难，成为影响乡村振兴的重要因素。1．乡村产业发展不充分《北京城市总体规划（2016—2035年）》提出了关于人口和建设规模“双控”的要求，造成北京市乡村产业总体发展不充分、碎片化，集群性项目、拳头产品缺乏，农村新产业新业态还处于星星点点之状。一是禁限产业和区域增多。郊区生态环保要求非常严格，红线划定限制发展区域和产业增多，畜牧业、农副食品加工、食品制造等行业被列入新增产业禁限目录，相关企业外迁，产业处于转型和升级改造阶段。二是产业结构持续调整。2013年以来，北京市在城镇化、百万亩平原造林、“调转节”、生态环保等政策因素推动下，粮食播种面积、规模养殖场不断调减。传统一产空间大大压缩，二产正处于退出低端产业和引进高端产业的“换挡期”，三产虽然稳步上升，但近郊瓦片经济路径依赖严重，传统乡村旅游仍处于小散低状态，有特色的生态休闲产品供给能力不足，总体上还处于爬坡过坎的阶段。三是产业用地不足。根据城市总体规划，北京市每年要减少存量30平方公里，对新增用地和新增产业形成更严格的约束。集体建设用地规模也实行减量发展，到村级可用来发展产业项目的用地指标更少，而宅基地不能流转，只能内部调整。这些用地限制，导致美丽乡村、乡村旅游等建设项目难以落地和形成规模优势。2．城乡公共服务仍有较大差距
虽然北京市城乡公共服务均等化取得显著进展，但在农村基础设施及教育、环境、医疗卫生、文化体育、福利待遇等公共服务水平与城市仍相差悬殊。一是基础不均衡。虽然北京不断加大对郊区的建设投入，农村基础设施和人居环境总体上有了很大改观，但是，由于历史欠账较多，农村基础设施与公共服务的基础仍比较薄弱，与城市相比仍有一定差距。农村地区生活垃圾收运设施承载能力不足，环卫基础设施陈旧短缺等问题依然存在。尤其是城乡接合部地区，由于外来人口倒挂现象严重，日常管护措施不力，居民环保意识淡薄，导致垃圾乱倒、污水直排、乱堆乱放等问题比较突出。农村污水处理普及率低，处理设施不健全；村庄绿化，生态建设还有很大差距。二是投入不均衡。虽然农业农村需要加大投资力度，但是，目前公共财政投入中城镇和二三产业投入仍占较大比重，城乡资源配置不均衡的状况依然存在。2017年，北京市完成全社会固定资产投资8948.1亿元，其中，第一产业投资仅95.9亿元。三是待遇不均衡。城镇与农村公共服务制度还不一致，且待遇也存在不均衡。以社会保险服务为例，城镇社会保险分为城镇职工社会保险和城镇居民社会保险两大部分，其中，城镇职工社会保险又细分为养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险五种；而城镇居民社会保险又分为城乡居民养老保险和城镇居民医疗保险。相比之下，农村社会保险结构比较简单，仅包含城乡居民养老保险和新型农村合作医疗两种。3．乡村治理难度较大
目前，城乡“二元”结构仍然存在，农村的人口结构、人才培养、农民收入、基层组织建设等方面又出现了一些新情况，给农村治理带来新的挑战。一是乡村居住人口分布不均衡，人口“过密化”与“空心化”并存，近郊许多乡村由于外来人口涌入成为人口“倒挂村”，不少地区人口密度超过了中心城市；山区乡村有文化的青壮年常年外出务工，举家外迁趋势明显，村庄人口呈现老龄化和“空心化”现象。二是乡村人才缺乏。农村人口素质普遍偏低，人才流失严重，人才结构不合理，人才的成长和保障机制还不健全。三是北京市城乡居民收入比为2.57∶1，收入差距依然较大，农民持续增收的难度有所加大，经济薄弱地区和低收入农户增收尤为困难。四是村民自治在选举、决策、管理、监督和体制等方面依然存在许多突出问题，农村基层干部违纪违法行为时有发生，发生在农民身边的“微权力”腐败，严重危害着党在农村的执政基础，影响各项惠农、支农政策的落实。图2 城乡居民可支配收入变化资料来源：《北京统计年鉴》，北京统计局。五、乡村社会结构的变迁及乡村功能的变化（一）乡村功能的变化
北京市城乡一体化、城镇化水平非常高，乡村投资力度大，建立了一系列制度，乡村振兴基础良好。要实现乡村振兴，首先要科学认识新形势下，乡村功能的变化。这一变化，将直接影响未来乡村振兴建设思路和内容。明确农村在首都经济社会发展的定位，赋予农村相应功能、完善制度框架设计，并在村庄建设、产业发展、乡风文明、乡村治理等方面凸显北京风貌，才能打造与周边及国内他省市不同的、具有首都特色的乡村。
通过乡村振兴基础分析，现初步判断，北京乡村功能已经由生产、居住为主，逐渐向生态、生产、服务、居住等功能转变。1．生态功能
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