作者：杨斌
出版社：四川大学出版社
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公共政策分析试读：
前言
进入新世纪以来，随着经济、社会的不断发展，公共政策分析领域的研究顺应公共管理实践的发展而持续深入，政策分析学科的教育教学工作亦应不断改进，以适应当前公共管理现代化、科学化与专业化的发展要求，为培养出高素质的公共管理及政策分析人才，促进国家公共事务与行政管理体系的高效运转、规范协调打下坚实的基础。
本书是公共管理类专业基础课程指导性教材之一。本书根据公共管理学科领域的专业特点和公共政策理论与实践的发展，从本科教学的实际出发，对公共政策分析课程的体例与内容进行了探索、尝试，力图将公共政策的基本原理与实际运用相结合，将公共政策分析的思维方式与具体方法相结合，将公共政策的经典理论与前沿发展相结合。全书分为原理篇、方法篇与专题篇，试图通过对公共政策分析基本原理、具体方法与各个政策专题的系统阐释，促使学生明确公共政策分析学科的基本理论框架，切实掌握公共政策分析的具体方法，并通过对我国主要领域政策实践的梳理与分析，搭建起政策分析理论、方法与公共政策实践的联系，使学生能真正学以致用。
本书的主要特点如下：
第一，为响应教育部、财政部“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的号召，更好地满足经济与社会发展对应用型人才、复合型人才和拔尖创新人才的需要，强调公共政策分析的基础环节与主线框架，使学生建立起对公共政策学的系统了解与总体认知，促使学生从基本框架上把握公共政策分析的整体脉络；引入公共政策分析的数理方法与实践案例，促进对学生实践创新能力的培养。
第二，在章节具体内容中添加实例等方式促使公共政策分析理论与实践的紧密结合，注重对政策分析原理的运用，强调对学生实际分析能力与动手操作能力的训练、培养。
第三，注重公共政策分析技术的介绍。本书第六、七、八章详细介绍了公共政策分析中常用的数量分析技术，如统计分析方法、成本—效益分析方法、政策预测方法等。通过对定量分析方法较为全面地阐述，勾勒出公共政策分析技术方法体系的轮廓，帮助学生树立起公共政策分析的科学思维，了解和掌握公共政策分析的技术工具。
第四，通过对科技、教育、产业、医疗与城市管理等政策专题及相关案例的系统梳理与分析，促使学生对具体领域的公共政策及其制定、执行、评估、监控等各环节建立起更为形象、客观的认识，为其进一步系统、深入地研究公共政策分析打下基础。本部分的内容也可作为公共管理硕士（MPA）教学和上述相关领域实际工作者的参考资料。
本书由四川大学公共管理学院杨斌副教授主持编写，公共事业管理与公共政策系的各位老师和研究生参与了编写工作。本书撰写的分工如下：第一章，杨斌；第二章，张平；第三、四章，吴耀宏；第五章，张平；第六、七章，杨斌；第八章，彭峰；第九章，张平、吴九思；第十章，彭峰、保佩汝；第十一章，吴耀宏、刘倩；第十二章，张平、吴九思；第十三章，杨斌、董少军。全书由杨斌副教授总撰定稿。本书的案例由技术经济及管理专业2014级研究生王少飞、朱莎、张倩，教育经济与管理专业2014级研究生王太伟，公共事业管理专业2011级本科生王春燕、吴依贤、胡金萍等同学搜集、整理完成，在此表示感谢。
本书在编写过程中借鉴、吸收了陈振明、张国庆、宁骚、陈庆云与詹姆斯·E·安得森、威廉·N·邓恩等国内外知名专家学者的相应观点，以及许多有价值的参考文献，在此表示衷心感谢。
本书是四川大学资助项目，得到了学校教务处领导和专家的支持，对此表示感谢。本书的出版发行得到了四川大学出版社的大力支持，在此感谢出版社领导和编辑的鼎力相助。
变革与发展是当今时代的主题，随着经济的发展与社会的进步，公共政策分析学科的研究范围、理论架构和主要内容等也将不断发生变化，要求我们的教材编写要紧跟时代发展的步伐，结合环境与条件的变化，在各方面持续调整、更新。望广大读者积极反馈信息，对本书提出中肯的批评、建议，以便我们对其不断修订、完善。
公共政策分析是一门综合性、系统性强的新兴应用学科，由于作者学识有限，疏漏之处，敬请学界先达不吝赐教。杨斌2015年2月于四川大学第一篇公共政策分析原理第一章绪论
一般而言，政府和相关组织管理社会公共事务，是以具有法定效力的一系列法律、法规、条例、规定等行为准则为依据的，这些行为准则就是公共政策。“公共政策分析”（republic policy analysis）或称“公共政策学”（republic policy sciences），是关于公共政策的制定与执行的应用型学科。它以公共政策为研究对象，探索公共政策系统、公共政策过程和公共政策环境及其相互作用的规律，旨在运用科学的程序和方法，帮助政策制定者发现和解决公共政策相关问题，实现公共价值。第一节 公共政策的含义与分类
一、公共政策的含义
国家是社会管理的主体，其管理的基本对象就是公共事务。国家早期管理的公共事务主要涉及财产与税收、战争与灾害等。随着生产力的进步和社会、经济的发展，以及国家政治的逐步完善，国家管理的职能进一步扩张，现代国家所管理的公共事务涉及社会的各个领域，所管理的社会成员也日益多元化。国家所管理的公共事务本身也日益广阔和复杂。从涉及的领域划分，公共事务包括国家政治事务、经济事务、文化事务和其他事务；从管理的内容上划分，公共事务包括关于国家政体、国体的国家公共事务，关于国家安全的公共事务，关于人事行政、财务行政等的政府公共事务，以及关于全体社会成员切身利益和日常生活紧密联系的社会公共事务等。而管理这些日益复杂的公共事务，政府必然要制定若干的法律、法规、条例、规定等行为准则，以协调和分配社会成员的利益，引导和管控社会成员的行为，以达成公共利益的最大化，而上述的这些行为准则就称为公共政策。
虽然公共政策的发展源远流长，但是关于公共政策的确切含义，目前还没有一致的界定。中外学者对公共政策的定义进行了很多探讨。美国学者戴维·伊斯顿（D.Easton）认为，“公共政策是对全社会的价值做权威性分配”；伍德罗·威尔逊（Woodrew Wilson）认为，“公共政策是政治家即拥有立法权者制定的并由行政人员执行的法律和法规”；哈罗德·D·拉斯韦尔（H.D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）认为，“公共政策是一项大型计划，其中包含政策目标、政策价值和政策策略”。在此基础上，中国学者也对公共政策提出不同定义。张金马认为，公共政策是具有权威性的党、政府对团体和个人的行为进行规范的准则、指引；陈振明认为，“公共政策是政府、党和其他政治团体在一定时期为实现社会目标而采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”；宁骚认为，“公共政策是公共权力机关经由政治过程选择和制定的，为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案”。
可以看出，学者们从不同的侧面对于公共政策的内涵进行了研究和阐述，这些阐述虽然各不相同、各有侧重，但归结起来不外乎如下的要素，即政策主体、政策目标、政策过程和政策的表现形式等。综合上述学者的论述，本书认为，公共政策就是具有公共权力的主体，为管理社会公共事务，调节公共利益，按照法定的程序和方式，所制定的方针、谋略、法律、规定、措施等一系列行为准则的总称。
公共政策的内涵可以从如下几点来把握：（1）主体的特定性。公共政策是具有公共权力的主体制定的。这就决定了公共政策的直接制定者必须是具有公共权力的主体，如执政党、国家立法机关、司法机关、国家行政机关等主体。只有这些主体所制定和执行的行为准则才能称之为公共政策。相对而言，其他的主体，如其他政党、组织和个人虽然可以在政策制定的过程中通过不同渠道表达意愿，影响政策制定，但是毕竟不具有政策的直接制定和执行的权力。（2）目的、范围的特定性。公共政策是管理社会公共事务的行为或者行为规范，因此它关注的是社会整体利益而非一部分人或者组织的利益，关注的是社会福利的最大化而非部分人或组织的私人利益。其功能和作用是及于全社会的。这使得公共政策既与私人组织（如公司）所制定的战略、策略、制度、章程、合同相区别，也与一般的非政府组织所制定的战略、策略、制度、章程、合同相区别。（3）合法性。公共政策是社会利益或者说价值的权威性分配，这种权威性分配是建立在一系列法定程序和方式上的，即必须按照法定的程序制定、颁布、实施、修改和终结相关政策。这是公权力运行的基本方式，也是公权力运行的显著标志。（4）形式的多样性。从上述定义中可以看出，公共政策的形式是多种多样的，不一定非得冠以“政策”之名称。这些政策不仅可以表现为执政党的路线、方针、决议，还可以表现为国家的战略、规划、计划；不仅表现为法律、法规、措施规定，也可以表现为政治领袖和行政首脑的发言、指示等。总之，政策是由多种政策所构成的政策链、政策集合，这些政策不仅形式不同，相应的级次、功能、作用范围等也不相同。
二、公共政策的特征
公共政策的特征，是公共政策内涵的重要组成部分。从公共政策的基本含义出发，可以归纳出公共政策的基本特征如下。（一）强制性
公共政策是对整个社会的利益进行整合与协调。一方面，该分配过程体现了利益分配的政治性和权威性。任何政党、政府都是一定阶级和利益集团的代表，要体现其利益诉求，这就是所谓的公共政策的政治性；另一方面，从社会公共事务管理的角度上观察，分配是及于全社会的，是全社会必须遵循的准则，因此要求公共政策具有强制性。当然，公共政策的这种强制性，必须是在公共权力运行的框架内才能成立，也就是说，是以其合法性为基本前提的。（二）实践导向性
公共政策多是为具体的政策问题而设的，是对于社会公共事务所存在问题的具体回应，基本目的在于解决问题。因此，公共政策具有实践导向性。这具体体现在公共政策具有层次性，即不同级次的公共政策用来解决不同层面的或者不同方面的政策问题。其次，公共政策具有灵活性。与公共政策的权威性相对应。公共政策在具体实施时，应该结合政策执行主体与能力、政策具体对象的意愿与诉求，以及多变的政策实施环境，对政策进行微调和修订。另外，政策还具有动态性。政策既然为具体的社会公共事务而设，那随着环境、问题自身的演化，公共政策也需要不断地发展和更新。那种政策一旦制定就一劳永逸的想法是不科学的。当然，过度的政策变动也会给政策的效果带来负面影响，这也是需要指出的。（三）价值导向性
由于社会价值或者社会利益的复杂性、时代迁移性，因此，公共政策不仅关注政策所涉及的利益分配，还要关注这些分配所依据的相关价值标准和指导思想。比如，对于健康、财富、公平、公正、自由、安全等的不同价值判断及其导向必然体现在不同国家、地区的公共政策当中，并且随着时代的变迁而改变。不同的政体，不同的阶级、阶层，不同的伦理和文化传统影响着公共政策的价值判断。（四）系统性
社会公共事务管理的复杂性决定了公共政策的层次性和复杂性。不同的公共政策对应不同的政策问题。因此，公共政策就是一个多层次、多环节、多维度的政策体系。要使公共政策成为一个作用系统，就要求公共政策在纵向上依序衔接，层层相扣；在横向上相互匹配，互为补充，形成一个科学合理的政策链或者政策集合。
三、公共政策的分类
公共政策根据不同的标准有不同的分类法。要弄清楚公共政策发生和发展的逻辑顺序及重要性，我们应把握公共政策的基本类别。通常，公共政策在横向上可以分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策和文教政策，从纵向上可以分为元政策、基本政策和具体政策。（一）横向分类
公共政策根据其所涉及的社会生活领域，分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策和文教政策等。这是一种横向分类，政策间通常为并列关系。政治政策主要作用于国家的权力体系构建、行政运行、民族和外交等领域，如“和平共处五项原则”是我国对外关系的基本准则，属于政治政策；经济政策则是作用于国家的经济活动领域，从宏观和微观两个层面调整国家与社会的经济关系、确定政府与市场之间的边界，主要有产业政策、贸易政策、财政金融政策、区域发展政策等；社会政策的核心是社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定，其目的在于解决本国当时最迫切的社会问题，如人口问题、社保问题、劳资问题等；科技政策是指在一定时期内，用以确定科技事业的发展方向、指导科技事业的发展战略、实现科技领域的发展目标而制定的行动准则，如2013年出台的《国务院办公厅关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》就属于科技政策；文教政策主要涉及文化、教育、出版、体育、卫生等领域，对国家物质文明建设和精神文明建设均有重要影响。（二）纵向分类
纵向上的政策类别，主要依据政策的层级关系划分，如中央政策和地方政策的划分就是一种政策的层级划分方法。在这种划分中，政策之间通常具有从属关系。最常见的政策层级划分方法是按照政策作用的方式和范围，将公共政策分成元政策、基本政策和具体政策三类。元政策，也称总政策，是关于政策的政策。它是一套用以指导和规范政策行为的理念、方法的总称，其基本功能在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念、谋求实现统一的政策目标，以及保持各层次政策的统一、协调，形成有机的整体，也就是经常提到的所谓“顶层设计”。这类政策主要涉及公共政策制定价值、指导思想等导向，也涉及公共政策制定的相关程序设置等。比如，“以经济建设为中心”就是一种方向性的元政策，它指明未来一段时期内，我国的各种政策都应以经济发展为目的。基本政策通常是由执政党和政府制定的一种主导政策，用以给有关团体、个人的行为规定或指明大方向，具有连接、协调元政策和具体政策的作用。它根据对象的不同分为针对全国所有机构部门的根本指导原则和针对某一领域部门的根本指导原则。具体政策有广义和狭义之分，广义的具体政策指所有基本政策以外的公共政策，有学者将其分为实质性政策、策略、规划与程序三类；而狭义的具体政策即是指实质性政策，如财政预算、行动计划、法律方案等。第二节 公共政策的本质与功能
一、公共政策的本质
公共政策是国家或者政府管理社会公共事务的基本工具或者依据，因此，政策的出发点或者说核心是什么，就是必须关注的问题。政策的本质主要体现在以下方面。（一）公共政策是社会利益的分配
无论公共政策是什么级次，也无论公共政策在什么领域作用，其核心就在于对价值或者利益的全社会分配。这里所说的价值包括实物、资金、知识、权力、声誉、服务。无论何种形式和层次的公共政策，从本质上说就是按照既定的准则或者指南，在其社会成员之间分配上述这些价值，并通过这些价值的分配实现引导、调控等社会公共事务管理功能。而从这些价值的内容上分析，这些价值要么是实际的利益，要么是利益的具体体现，要么会在未来给接受人带来利益。因此，从根本上看，公共政策就是对利益的分配和再分配。（二）公共政策是多方利益冲突的均衡结果
社会公共事务管理涉及多个领域、多个环节，也就是说涉及整个社会。而社会的各个成员之间在实物、资金、知识、服务、权利等方面都是有差异的，这种差异使得不同的社会团体对于政策的诉求、利益的安排等具有很大的不同。而且，在一定时期内，社会价值或者社会利益的有限性，决定了社会成员之间存在利益的冲突、博弈。而政策要成为一种公共选择，为大多数成员所接受，就必然是各种利益集团斗争和妥协的产物。（三）公共政策是内容和过程的互动
公共政策无论从制定还是从实施的角度观察，都不是单单体现在其政策内容的合理性上，而更多地体现在公共政策从制定、执行到评估、监控、终结等一系列的过程中，体现在政策内容和政策过程的互动过程上。也就是说，成功的公共政策不仅仅体现在其内容上，还体现在从制定到终结的各个环节上政策行为的合理性。因此，政策研究当然不能仅仅停留在政策方案的制定与选择，还应该关注公共政策的各个环节和各个阶段，关注政策的整个周期。
二、公共政策的功能
所谓公共政策的功能，是指公共权力机构运用公共政策管理社会公共事务时，对其所起作用的设定。公共政策的科学定位不仅有助于政策的制定，也有助于政策的执行，最终促进政策效用最大化。（一）分配功能
公共政策的本质就是利益或价值在社会成员之间的分配，因此，分配功能是公共政策的基本功能。公权力机构通过制定公共政策，在社会各个成员之间分配实物、资金、知识、权力、名誉、服务等，从而实现其对社会公共事务的管理目的。因此，面对有限的社会资源，分配什么、向谁分配、怎样分配就成了公共政策必须面对的问题或者出发点。可以说，利益或者价值的合理分配，既是公共政策的作用对象，也是公共政策达成目的的标志，如我国的九年义务教育制度体现的是对于教育服务的分配，税收制度体现的是国家与私人的财富分配等。（二）导向功能
对于社会成员的思想引导和行为引导，使社会生活能够按照统一的、明确的目标运行，是公共权力机关管理社会公共事务的一个重要的职能，因而与之相应的公共政策也就具有导向功能。政策的导向可以表现在政策的价值观、政策的理念上，如我国在改革开放初期提出的“让一部分人先富起来”，以及现在倡导的“以人为本，尊重生命”、“基本公共服务均等化”等思想都是政策价值观的体现。政策的导向还可以体现在具体的利益分配上，如建立城市居民最低生活保障制度、建立社会养老保险制度、建立贫困人口社会救助制度等。
政策的导向功能具有两面性，一个具体的政策可以产生正向导向功能，也会产生负向的导向功能。正导向是政策对于事物发展方向的正确引导，符合大多数人的人利益，是正确的政策。而负导向则完全相反，违背了大多数人的利益，是错误的政策。需要指出的是，由于公共政策并不能满足一切人的利益，而且公共政策本身存在局限性，使得即使是基本正确的公共政策也会产生负导向功能。（三）管制功能
通过制定相关的政策条文与规定，对目标成员的行为进行限制和约束，即通过政策对象的不愿、不能和不敢作为来达成政策目标，从而实现社会公共事务的管理，这就是政策的管制功能。政策实现管制功能主要有积极管制和消极管制两种具体方式。积极管制就是采用精神和物质的正向激励，鼓励政策对象选择与管制目的一致的行为。比如，优生优育的相关奖励政策，就是鼓励计划生育，使得育龄夫妇少生、优生，达成控制人口规模的政策目的。而消极管制就是采用物质和精神的惩罚措施，直接限制被管制行为的出现，如对于假冒伪劣产品责任人的处罚，对于破坏生态环境的相关责任人的处罚等。（四）调控功能
由于社会资源的有限性、社会需求的多样性和社会主体的多元性，使得社会利益在分配过程中充满矛盾和冲突。这些冲突表现在社会不同主体之间，表现在不同的利益之间，还表现在不同地区之间。比如，在我国存在的城乡二元经济结构所导致的“三农”问题、城乡差异问题、各区域发展不平衡问题等，这些问题说到底，都是利益分配的冲突，或者最终会导致利益分配的冲突和矛盾。公共政策的调控功能就在于协调和整合这些社会利益关系，特别是社会物质利益关系，减少和化解社会冲突、矛盾，达成社会各个成员利益的相对平衡，以利于社会的稳定和经济的发展。第三节 公共政策分析
一、公共政策分析的概念
从历史演化的角度观察，政策分析是与公共政策密切相关的概念。公共政策是因社会管理功能的需求而产生的。最早的关于公共政策的论述记载于古巴比伦汉谟拉比石碑上的《汉谟拉比法典》。在中国的古代、中世纪的欧洲等也对公共政策进行了研究，提出了一些在现代来看也是影响深远的政策思想和具体政策。
而公共政策研究成为一门学科则仅仅只有60多年的历史。1951年，由拉纳和拉斯韦尔出版了其合著的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书，对于政策科学的对象、性质、特征、方法等基本范畴进行了全面的论述，奠定了政策科学的基础。随后，德洛尔在1968年到1971年间相继发表其著作《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）、《政策科学进展》（1971），被称为是政策科学的三部曲。在这些著作中，他定义了14项政策科学的基本范式，对于政策科学进行了进一步的阐释和论证，完善了政策科学。
政策科学与政策分析的联系，其来源之一是应用数学、系统论、运筹学、管理科学的发展。可以说，政策科学的最大推动力来源于这些自然和管理科学家的努力，后者着力于进行公共政策的“分析”。这种分析有别于传统的社会科学的思路和方法，强调运用各种科学的、定量的方法，采用科学程序，对于公共政策问题及相关的公共政策进行预测、评估，努力使政策科学建立在“科学”的方法和“科学”的程序上。另外，20世纪在美国出现的“政策运动”，着重于对战争、贫困、犯罪等社会问题的分析和关注，也是推动政策分析与政策科学紧密联系的基本原因。“政策分析”一词首先出现在美国经济学家林德布洛姆（Charles E.Lindblom）于1985年发表的《政策分析》一文中，他把“政策分析”表示为一种定性、定量相结合的渐进比较分析的类型。此后，中外学者对“政策分析”作出了各自的阐述和分析。那格尔（Stuart S.Nagel）和戴伊对“政策分析”的理解是最广义的，将它等同于“政策科学”，他们的定义明显地反映了拉斯韦尔和德罗尔（Yehezkel Dror）所提倡的政策科学传统。奎德（Edward S.Quade）和邓恩（William N.Dunn）等人将“政策分析”看作一种应用性的（社会科学）学科，强调使用科学研究方法解决相关社会问题，并产生相关政策知识或信息，其范围涉及从问题发现到解决的整个过程，他们对“政策分析”作了较广义的理解。小麦克雷（Ducan Macrae.Jr.）和巴顿（Carl V.Patton）等认为政策分析主要是对备选方案的评估和选择，他们对“政策分析”进行了较狭义的理解。而韦默尔（David l.Weimer）等人则强调政策分析的职业化方向，即“政策分析”以当事人为方向，并突出政策分析与价值（观）的相关性。美国兰德公司的查尔斯·沃尔夫则强调政策分析的技术含量，把公共政策分析理解为“科学理论方法应用于解决政策的选择和实施问题”。
我国学者陈庆云、陈振明等也对于政策科学或者政策分析进行了比较系统和详细的阐述。
从政策科学和政策分析的发展，以及学者们的相关定义我们可以看出如下的特征：首先，政策科学和政策分析是密切联系的概念，无论在理论界还是实践中，二者的界限并不明确，至少目前尚没有公认的界限。因此，在本书中，我们对政策科学与政策分析不加严格的区分。其次，政策科学或者政策分析，强调运用各种研究和论证的方法，强调运用数量方法，强调运用科学的程序，强调“科学范式”的建立和运用。最后，政策科学或者政策分析是一门综合性的应用型学科，其实质不过是用新的学术框架将各种知识进行有机结合，将政治学、经济学、社会学和系统论、运筹学、管理学相结合，将社会科学的传统思路和科学的程序相结合，并将其运用到公共政策问题的分析中，实现相关组织对于社会公共事务的管理。“公共政策分析”（republic policy analysis）或称“公共政策学”（republic policy sciences），是关于公共政策的制定与执行的应用型学科。它以公共政策为研究对象，探索公共政策系统、公共政策过程和公共政策环境及其相互作用的规律，旨在运用各种科学的程序与方法，帮助政策制定者发现和解决公共政策问题，实现公共价值。
二、公共政策分析的要素
从公共政策分析的特征可以看出，公共政策分析既涉及具体的问题和相对应的政策内容，还涉及公共政策从制定、实施到评估、监控、终结等政策的过程，总之，是一个由多环节、多要素有机结合的系统。虽然与系统分析有着密切联系，但它是对政府政策的制定、实施与评价的分析，因而与一般的技术分析又有所不同。针对这个特定的研究对象，学者陈庆云对于公共政策分析所涵盖的基本要素进行了系统总结，归纳出9大要素，即政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策信息和政策环境。本书将这些要素之间的相互关系进行进一步的总结，得到这些要素相互作用的模型，如图1-1所示。图1-1 公共政策分析要素的相互关系
从上图中可以看出，公共政策分析的要素虽然较多，但是其核心的要素主要有政策问题、政策方案和政策效果，分别与政策制定、政策执行和政策评估等政策环节相对应。公共政策分析要对政策所要解决的问题进行所谓解析和建构，以探寻公共问题的原因、形式和性质，此时，主要涉及政策信息、政策环境等要素。根据问题构建的结果，按照变量之间的理论关系和实证关系建立解决政策问题的基本路径与思路，也就是建立政策制定的模型，然后根据此模型制定和选择政策方案。与政策方案制定、选择相关的关键要素主要有政策目标、政策评价标准和政策资源。政策方案在经过合法化以后形成公共政策。公共政策执行就是将政策设计转化为现实的政策活动，以实现政策效果，其中的作用关系可以用公共政策的执行模型来表达。最后，通过公共政策的执行达成政策目标，并通过对政策效果的评估，改进或者终结政策。
三、公共政策分析的主要研究范畴
公共政策分析具有明显的跨学科特点，但它并非是一门或多门学科的简单集合、发展或更新，而是一个几乎全新的研究领域。作为一个相对独立的，具有明显综合性质的实证性、经验性学科，它的主体理论、技术方法以及基本学科范畴是清晰可辨的。
公共政策作为公共权力机关管理社会公共事务的基本工具，公共政策几乎作用于人类生活有关的全部领域，因而公共政策分析也就涉及几乎所有知识领域，只不过公共政策是用新的学术框架将这些知识重新加以组合和联系。但是，作为一门相对独立的学科，它毕竟与其他的学科又有区别，分析这些区别与联系，有助于厘清公共政策分析的学科边界，也有利于更好地理解和把握公共政策分析的学科特征、内涵。本书拟从政治学、经济学和管理学等方面来阐述它们的区别与联系。（一）公共政策分析与政治科学
公共政策分析是政治学的一个部分或者分支。政治学是研究政治行为、政治体制及政治相关领域的学科，以政治现象或政治关系为研究对象，旨在探索社会中人们如何对权威性价值进行分配的问题。从集合的角度看，公共政策是政治学的研究对象，属于政治学的子集，其研究的语境离不开政治学这个大框架，研究方法也有很多是共通的。二者的区别在于，首先，政治学的研究范畴大于公共政策分析。政治学是从宏观上对社会价值进行权威分配，公共政策是寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值的过程，是政治系统的输出结果；其次，公共政策分析是“方法”取向型的研究，而政治学中会加入更多对伦理和价值因素的考量；第三，从研究目的来说，公共政策分析侧重于发现问题并提出解决方案，政治学侧重于探索在目的、利益都不同的群体中做出集体决策，并使之对群体具有约束力。（二）公共政策分析与经济学
经济学是公共政策分析的主要研究路径。经济学是研究在资源具有稀缺性的前提下，人们如何选择和配置资源的学科。从个体到国家，从价值的生产、流通到价值的分配、消费都属于经济学的研究范畴。在公共政策分析中，通常使用经济学的理论假定、概念框架、分析方法去考察决策行为的利益和成本，试图实现公共资源的最优配置。比如，一项公共政策实施后产生的社会成本高于市场自行解决所产生的成本，那这项公共政策就是无效率的。因此，公共政策的制定需遵守经济规律：首先，界定清楚公共产品范围，协调好“有形的手”和“无形的手”；其次，符合“理性经济人”假设，确保政策的目标群体可以自愿执行；第三，以实现帕累托最优为目标，来达到社会财富增加、社会福利改善，而个人利益不会受损的目的。（三）公共政策分析与管理科学
管理科学为公共政策分析提供了科学程序、定量的分析方法。它是研究管理理论、方法和实践活动一般规律的科学。管理科学旨在通过一定的计划、步骤、方法使个人和组织的活动协调一致，从而以高效率实现既定目标。公共政策和管理科学关系密切，特别是公共政策与公共管理在研究对象、程序步骤等方面都有共通之处，比如两者的研究对象都涉及社会公共事务、社会公共问题，研究程序都是发现问题、确认问题、制定方案、实施方案、评估方案。公共政策的制定和实施过程需要依靠管理来实现，而管理科学的核心是改进管理决策。二者的区别在于，公共政策的着重点在“事”，而管理学的着重点除了“事”之外，还增加了对“人”的管理。
学科间的交叉对公共政策分析的发展起到很大推动作用，政治学对公共政策政治执行可行性提供帮助，经济学为公共政策实现公共资源最优配置提供了可能性，管理科学为公共政策的改进提供了方法和途径。此外，其他学科，如哲学为公共政策分析的价值分析与逻辑方法提供了依据；法学帮助公共政策调整、控制和规范社会关系；应用社会学对公共政策在探讨社会问题的确认、社会统计的方法方面做出了贡献；心理学则提供了群体控制、预测与检验的案例，为处理公共政策所包含的奖惩功能给出激励理论，为公共政策评估提供了实验和行为心理学的方法；应用数学（主要是数理统计、运筹学和系统分析）则为公共政策的分析、评估与效果的度量提供了定量方法。总之，公共政策分析融合了各种学科知识的精华，并将其按照自身的学术框架进行整合，为公共政策的制定者提供了直接应用的知识基础，具有以政治学为主的多学科基础。
四、公共政策分析的方法论基础
公共政策按照新的学术框架将政策的相关知识进行整合，目的在于探索政策的因果关系，探索政策的价值观及其发展变动。它要求政策研究要借助于多种理论、视角、方法、技术、指标，综合运用各种资源、媒介去发现并发展政策相关知识，因而是一门集合多种方法的学科。我们所指的公共政策分析的方法论是各类公共政策分析中普遍应用的方法，一般都按科学方法论适用性的大小将其分为3类：其一是哲学方法论，主要指唯物主义和唯物辩证法；其二是一般科学方法论，主要有数学方法、系统方法等；其三是各门具体科学方法论，如行为研究、价值研究、规范研究等。（一）哲学方法论
哲学是对人们的世界观进行高度概括的结果，通过一系列特有的概念、范畴和系统的逻辑论证而形成的思想体系。哲学是人类把握世界的一种特殊方式，为理解和协调人与世界的关系提供根本准则和一般方法论。它来源于各具体学科，是对不同知识的综合与升华，同时，它又是各学科的理论指导。马克思主义哲学坚持社会存在决定社会意识的唯物论思想，也强调社会意识反作用于社会存在的辩证法思想。
唯物主义是马克思主义哲学的基本观点，它认为物质是第一性的，物质决定意识，意识对物质具有能动的反作用；要求我们解放思想，实事求是，一切从实际出发。辩证法是马克思主义的精髓，对立统一（即矛盾）规律是其实质与核心，矛盾分析法是认识事物、分析问题的根本方法。它要求我们在认识事物、解决矛盾时要坚持一分为二，普遍性与特殊性相结合，具体问题具体分析，坚持两点论和重点论的统一。因此，在公共政策分析过程中，我们一方面要坚持唯物主义的观点，结合我国基本国情，从实际遇到的社会问题出发，通过合适的决策方法和途径，制定出最优政策；另一方面，要善用辩证法，进行政策分析、政策制定时，要抓住重点、分清主次，集中力量解决主要矛盾。这样做将有助于把握政策分析的价值取向、创新政策分析的研究方法，从而提高党和国家的决策效率。（二）一般科学方法论
方法论的第二层含义就是指一般的科学方法，它是从各学科中概括总结出来的，具有一定普遍意义，适用于多门学科、多个领域的方法，通常包括数学方法、系统方法等。
1.数学方法
马克思曾说过：“一门科学，只有当它成功地运用数学时，才能达到真正完善的地步”。可以看出，数学方法在各学科研究中的重要性。由于数学方法具有高度抽象性、概括性、精确性，应用的普遍性和可操作性，因而它作为一种基本工具被应用到公共政策分析领域，可以提高政策制定的客观性与可测量性，提高政策制定的效率和政策的准确性，从而提高政策制定的科学性。
公共政策分析过程中涉及大量直接或间接介入的人和事，主观影响较大，因而用到的方法多为定性分析法。但公共政策学科中仍然有一部分规律可以用数学方法描述和测度。因此，为了增加政策分析的客观性、高效处理社会公共问题，我们可以将能够量化的指标和问题用数学模型来表达；不能完全通过定量方法解决的问题，使用定性和定量相结合的模型来分析，这样可以使公共政策分析过程更具客观性。
在公共政策分析领域使用较多的数学方法有线性规划、决策论、对策论。线性规划是一种合理利用、调配资源的应用数学方法，其目的在于实现目标最大化，即以最小的消耗实现社会经济效益最大化。它包括决策变量、目标函数、约束条件三个要素。这种方法的局限性在于各变量间并非都是线性的，而且严格的限制条件会使目标函数得不到满意解。政府进行决策时，通常会遇到不同的情况、不同的方案，从中选取较为理想的方案时就需要用到决策论的方法。在决策论的模型中，那些不以人的意志为转移的不可控因素称为客观条件，那些为实现目标而制定的各种方案称为行动方案，每个行动方案在不同的客观条件下的损益值，大都可以根据经验或其他资料算出来。对策是指在竞争状态下决策者为了战胜对手所做的决策，因为竞争的双方都有N个策略，因而需要建立模型来进行选择。在对策分析中涉及三个基本要素：局中人、策略和局势。
2.系统分析法
系统方法就是“通过将对象放在系统的形式中进行考察的一种方法。具体来说，就是从系统的观点出发，始终着重从整体与部分（要素）之间、整体与外部环境的相互联系、作用、制约的关系中综合地、精确地考察对象，以找到处理问题的最佳方法”。将之应用于公共政策分析中，则体现在以下几方面中：首先，政府作为一个国家组织各种社会活动的权威性机构，是统治阶级获取利益的重要途径，是有众多要素组合而成的开放性系统。因此，政府需要将这一系统中的各要素以合适的方式组合排列，使得系统正常、高效地运行。其次，政策从纵向上分为元政策、基本政策和具体政策，从横向上分为政治政策、经济政策、社会政策等。在政策体系中，政策间都是有联系的，且这种联系不是静态的，每项政策或多或少都会受到其他政策的影响和制约，也会影响和制约其他政策。因此，在制定政策时要注意各种政策工具的配合、政策间的相互影响，保持政策系统的良好结构，使整体功能最大化。第三，政策的制定者要具有系统观念，不能朝令夕改。一方面，政策的制定需要消耗大量的人、财、物、信息、时间等资源，如果经常变动会造成资源浪费；另一方面，各政策间是有联系的，牵涉的因素很多，其执行会对社会发展产生影响，若朝令夕改，会产生“多米诺效应”，不仅不利于良性政策结构的保持，更不利于整个国家社会、经济的发展。（三）政策学的方法论
在公共政策分析与研究中，不仅要运用哲学的方法论，运用数学和系统论等一般科学方法，还形成了一些与本学科相关的分析方法或者分析思路。
公共政策制定与实施的基本功能就是发现和解决政策问题。而在这个过程中，必然形成3个相互关联的观测视角，即：社会问题或者政策问题是什么、怎么样和为什么；解决社会问题或者政策问题的目标、手段的选择与结果的判断；社会问题或者政策问题应该是什么或者应该怎么办等。针对这三个研究的视角，R.M.克朗认为，与政策分析密切相关的方法有行为分析（事实分析）、规范分析和价值分析三个部分。而国内学者认为还包括了可行性分析。
1.描述性分析
描述性分析即行为分析或者事实分析，主要是通过调查、观测、测度等方法，运用相关理论建立模型、框架来解释、理解和预测公共政策。描述性政策分析关注于政策问题的表现和政策因果关系推理的有效性，主要解决政策问题是什么、怎么样和为什么等。比如，针对我国房价的问题，描述性政策分析重点关注的就是诸如房屋价格及其增幅、房屋成交量、人均居住面积等现状描述，以及房价与地价的关系、房价与物价的关系、房价与人均收入的关系等因果关系，分析我国房价是否高和为什么高等问题。
2.规范性分析
规范性分析则是解决政策问题应该是什么或者应该怎么办。如果说描述性分析是对政策问题进行诊断，找出“病因”，那么规范分析则是侧重于怎样根据“病因”开出“药方”，也就是说，规范性政策分析主要是在既定的政策目标下对于手段和采取行动的选择或者决策。比如，根据上面的房价问题，规范性分析就是确定用何种手段和采取怎样的行动，以达成对房价过高和上涨过快进行合理、有效的控制。
3.价值分析
政策价值分析以政策制定者的价值观或者价值取向为基础对于政策问题性质所做出的判断，以及对于政策目标做出的选择。这种判断或者选择是政策价值取向模式，即政策价值观的具体体现，它不仅涉及公共政策制定，还影响公共政策过程的所有环节。如上述的房价分析中，对于房价过高和上涨过快的性质的判断、房价调控目标的设置等等就涉及价值判断问题。
不仅如此，无论是描述性分析还是规范性分析，其核心也必须以价值分析为标准。从描述性分析来看，任何事实都是以一定的价值观为基础来认定的，所以，描述性分析的事实呈现也是以价值的判断为基础的。比如，房价过高、上涨过快在某些地方政府和开发商来看就不是问题，而在中央政府来看则是关系国家稳定的大问题。而从规范性分析，或者“应然”分析的角度考虑，政策价值及其价值观也是十分重要的。“规范性政策分析的一个最重要的特征是，其主张依赖于对效率、平等、回应性、自由、安全这些人们所热衷的价值观的不同意见。”由此观之，价值分析是公共政策分析的核心思维和方法。
五、本书的理论框架
本书在参考众多学者公共政策分析理论体系的基础上，将公共政策分析知识分为基本理论、分析方法和现实政策三大块，具体包括以下几个部分。（一）公共政策分析原理篇
这部分包括绪论、公共政策组织系统、公共政策过程、公共政策制定和公共政策执行五个主题。一个完整的政策过程应包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控与调整、政策终结与政策周期五个阶段，本书着重讨论公共政策的制定和公共政策的执行部分。（二）公共政策分析方法篇
这部分涉及政策分析的步骤和政策分析的各种方法及技术，如先进行研究资料的搜集与整理，然后根据系统论、规划论和决策研究等方法，采用统计分析、成本—效益分析和推断预测等技术、工具进行政策分析。（三）公共政策分析专题篇
为了将理论研究与实际相结合，本篇以科技政策、教育政策、产业政策、医疗卫生政策、城市管理政策5个涉及面广、问题复杂、研究深入的热点政策问题为入手点，从政策问题性质、发展历史、解决方案与相关的理论、国外先进经验与案例等方面进行了较为全面的阐述和分析。本篇既为政策分析框架在各个政策领域的应用提供了示例，又为读者了解我国目前的政策问题和解决方案提供了系统的信息，有利于理解公共政策与社会各个领域具体问题的结合。
我们希望通过公共政策分析的原理、方法和专题这样一个体系的安排，把国内外公共政策分析的相关理论、实践与方法加以整合，既有利于读者全面了解本学科的理论体系，也能够更好地联系实际、学以致用。
思考与练习
1.请谈谈你理解的公共政策分析，并举例说明。
2.公共政策分析的流程是什么？
3.公共政策分析在国家运行中的作用有哪些？第二章公共政策系统
政策系统是政策运行的平台，是由政策的主体、客体及其所处环境相互作用、相互依赖而构成的，具有多元性、相关性以及整体性等系统特征的社会政治系统。政策系统及其运行规律是政策过程研究的出发点，也是其最终的归宿。第一节 政策主体
政策主体，是指直接或者间接地参与政策制定、执行、评估和监控等整个政策运行过程的个人、团体和组织的总称。政策主体主要包括官方决策者和非官方参与者，前者主要包括立法机关、行政机关、司法机关、执政党等，后者主要包括利益团体、非执政党、公民、大众传媒、智库等。
一、官方决策者（一）立法机关
立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务就是立法，履行制定法律和政策的职责。在西方国家，立法机关是由国会、议会、代表会议等担当，在我国则是由全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会担当。
在西方国家，各国议会的设置和职权范围有很大的不同，但都享有立法、监督、财政三项传统权力。其中有“议会之母”之称的英国议会，作为立法机关在立法过程中处于中心地位。在英国的立法体制中，根据“议会至上”这一重要原则，法律不承认除议会之外的任何机构或者个人有权超越或废除议会制定的法律。而美国在宪法第一条就明确：美国国家的立法权属于由参议院和众议院组成的国会，国会有权对除征税法案之外的任何问题提出立法建议。
人民代表大会是我国政策制定、执行和监控的主要机关。作为我国最高的权力机关，其职能主要包括修改宪法；监督宪法的实施；制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；选举中华人民共和国主席、副主席；根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长；审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算及预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争和和平的问题；应当由最高国家权力机关行使的其他职权。（二）行政机关
随着现代社会的发展，行政权力的不断扩张导致行政机关在政策制定、执行、评估和监控的过程中的地位及作用更为突出，更是出现了所谓的“行政国家”或“以行政为中心”的发展趋势。
在英美等西方国家，行政机构不但是政策执行的主导机构，而且日益参与政策制定事务，是立法或政策建议的重要来源。行政机构积极提出各种法案，通过向立法机关进行游说、施压等方式，使其采纳有关立法或政策建议。例如，美国的行政首脑是总统，国会的领导权由于受到委员会制的限制而被分散，同时，国会又缺乏强有力的权威性，总统对立法、政策制定、政策执行等方面的影响越来越大，总统有权向国会提出立法建议，有权否决国会通过的任何法案，有权提名任命联邦法官，并且在国防和外交领域拥有绝对的自主权。瑞典王国政府是全国最高行政机构，由首相和大臣组成。首相召集并主持内阁会议，内阁指挥武装部队，任命法官，支配国家资产，代表国家与外国缔结条约或协定，在一定范围内制定法律、法规。总检察长、首席检察官、中央各行政机构以及地方各级政府均隶属于内阁。内阁对议会负责，与议员同样具有立法提案权。
在我国，行政机关分为中央和地方两级，我国宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关；而地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。国务院的职能包括：根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；向全国人民代表大会或其常务委员会提出议案；统一领导、监督和审定各部与各委员会的工作以及地方各级国家行政机关的工作；编制、执行国民经济和社会发展计划及国家预算；领导和管理国家经济、城乡建设、科教文卫、民政、公安、司法行政和监察等工作，以及国防建设、民族和对外事务；全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定及命令，管理本行政区域内的行政工作。（三）司法机关
作为政策主体的构成因素之一的司法机关，虽然在许多国家尤其是一些发展中国家，一般难以介入政策制定的过程，并且不具备实际意义的决策能力，但是它作为国家或者是政府的重要组成部分，在公共决策过程中占有重要地位。
在美国，司法机关（法院）介入到社会和政治生活的许多领域，利用其司法审查权和法令解释权对公共政策的性质、内容产生重大影响。司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是否违宪，如果发现与宪法冲突，就有权决定这些活动无效。政策的制定受到这种权力的约束，国会也可能因为担心某些事务会被法院判为违宪，而对这些事务迟迟不能采取行动。利用法令解释权来解释并决定表达抽象容易产生歧义的法规。当法院认同某种解释的时候，其结果就必然导致胜方的政策选择得到贯彻和执行，法院便自然进入了政策制定过程中。
我国的司法机关包括人民法院和人民检察院，依我国宪法规定，人民法院是我国的审判机关，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。人民检察院是国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高人民检察院是最高检察机关，领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。（四）执政党
现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，公共政策在很大程度上可以看作是执政党的政策，执政党是指通过参加制度性选举或者暴力革命而执掌一国政权的政党，是政策主体中的核心力量。
在公共政策活动过程中，执政党通常通过以下3种途径参与到公共政策过程中：（1）利益整合和表达。通常情况下，执政党的政治合法性来源于选民的支持，但现实中数量众多的选民的利益诉求存在差异且比较分散。为获得尽可能多的选票，执政党就需要将社会上占大多数的、涉及公众根本利益的，以及有利于增加本党支持者的利益诉求整合起来，形成可供选择的政策方案，并通过合法渠道使之成为国家公共政策。（2）政治录用和精英输送。执政党通过政治职务的录用，或者由本党党员担任与政策相关的职位来影响公共政策决策者，使政策有利于自身的政治意图，维护自身所代表阶级的利益。（3）政治社会化和政治动员。执政党通过传播和延续本党所认同的政治取向、政治价值观，通过社会动员，扩大公众对党的认识，强化社会对党以及政府公共政策的理解和认同，吸引民众参与到政策过程中甚至党的组织中，潜移默化地制定有利于执政党执政地位稳固的公共政策。与此同时，执政党的党员还按照政党章程的规定规范自己的行为，扩大政党在社会生活中的声誉。
在采用两党制或多党制的西方国家，政党通过在议会选举中获得多数席位（如英国）或者获得总统选举的胜利（如美国），获得政权进而成为执政党。但在总统选举中获胜的政党，在两院议席中不一定占据大多数席位，这在一定程度上保证了立法机关对以总统为首的政府的牵制。在实行多党制的国家，如果在选举中不能确定任何一个政党获得了议席的绝大多数，则需由几个政党结成联盟，联合执政。联盟中的各党均为执政党，但其中较大的政党往往起着决定性作用。
中国共产党是我国唯一的执政党，是全国人民的领导核心，它在政策过程中起着主导作用。作为最广大人民群众根本利益的代表，党的路线、方针、政策聚合了广大民众的利益诉求，具有综合指导性，涉及政治、经济、社会和文化生活的各个方面，极大程度上决定了国家和社会生活总的发展方向，社会各阶层的活动都要受之约束。中国共产党通过向国家政府部门举荐重要干部，从立法和政策实施等角度，影响公共政策决策者，从根本上实现其在政策方面的领导。在对国家事务的政治领导过程中，中国共产党还通过党组织的活动和发挥党员的先锋模范作用带动广大人民群众，来实现党的路线、方针和政策。
二、非官方参与者
非官方参与者是指政治体制外的、间接行使公共权力的政策过程参与者，主要包括利益团体、非执政党、公民、大众传播媒介以及智库等。虽然和官方决策者相比，他们在公共政策过程中的影响比较间接，但仍是政策主体不可缺少的组成部分。（一）利益团体
利益团体是具有某种共同价值、共同利益倾向、共同态度或者共同职业的个体组成的正式或者非正式的利益集合体。利益团体既可以是具有某种稳定组织形式的社会组织，包括机关事业单位、企业和各类社团、协会等，如环境保护委员会、妇女联合会、中华全国工商业联合会；也包括松散的，由具有共同利益诉求、共同态度的个体组成的非正式的社会群体，如城乡个体劳动者群体、私营企业主群体、大学毕业生群体、大陆台商群体等。
团体理论认为，所有的政治活动都是政治组织与利益团体之间的博弈，公共政策是各种利益集团相互斗争、妥协的结果。利益团体对公共政策过程的影响力大小受到团体人数、财产、精英领袖、团体凝聚力以及其与政策决策者的密切程度等一系列因素的影响。利益团体通过积极表达政策诉求，为政策制定提供选择方案，研究方案的可行性等方式，使决策过程更趋于合理化。但作为某一群体的利益代表者，利益团体一般只关注与其相关的政策领域，其行为也是为了追求集团利益的最大满足。为维护所在团体利益，利益团体间时常在政策过程中发生冲突，这可能就会影响到公共政策过程。因此，政策制定应尽量不受个别或少数利益团体的操纵，而应尽可能地协调利益团体之间的利益需求和冲突问题。
利益团体影响政策制定的主要途径包括捐款、参加选举、游说、舆论宣传、抗议示威甚至恐怖活动等。在美国，利益团体主要通过游说和政治捐款来影响公共政策。利益团体向国会、政府进行针对性地说服工作，或者通过为议会候选人提供财务帮助，支持其当选为国会议员或者总统，使得某些政策能够通过或被拒绝。在我国，各利益团体通常会通过各种合法渠道，接近政策决策者，采取相应措施表达自己的利益诉求和期望，引起政策决策者的注意，从而让自己所关注的社会问题进入政策程序并影响政策过程的运转。利益团体在公共政策过程中的影响既有积极的一面，也有消极的一面。例如，我国自2003年开始，中央出台了一系列旨在抑制房价飞涨的抑制性政策，但几乎每一次调控的结果都是房价在短暂增长放缓或者小幅下跌之后发生报复性上涨，出现这一结果的主要原因就在于在房地产市场中的各种既得利益者和利益相关方对政策实施的扭曲和阻挠，其中也包括地方政府由于对土地财政的依赖而做出的一些消极的政策行为。（二）非执政党
与利益集团相比，非执政党关注的范围更为宽广，非执政党履行着一种“利益聚合”的功能，努力将不同利益集团的特定要求转变为一般性可供选择的政策方案。在代议制民主政体里，政党与权力联系先于同政策的联系，政党争取执政的途径是通过竞选成为执政党，或者结成政治同盟联合执政。政党在竞选中获胜的关键在于争取选民的支持，获得绝大多数的投票，成为直接的政策制定者。随着世界政治、经济的发展，许多国家新型中间阶层逐渐发展壮大，这些国家的各政党为在竞选中获得更多的选票，逐渐淡化党的性质，努力扩大自身的包容性，政党之间的政策主张差异逐渐缩小。
由于受到不同国家历史条件的影响，其“利益聚合”的方式表现形式是不同的。像美国和英国这种实行两党制的国家，政党为获得更多选民的支持，在他们一系列的政策意见中，会争取更多的、体现多数人的需求，并尽力避免与势力强大的利益团体发生冲突。在实行多党制的国家中，如法国，政党所履行的“利益聚合”的功能相对小一些，不能充分体现出来，它们更多的是以各种特定利益的经纪人而非倡导者的身份出现。
我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制度，包括中国共产党和各个民主党派，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。各
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