各级领导者应对和处置突发事件必备手册(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：应对突发事件课题研究组

出版社：中国商业出版社

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各级领导者应对和处置突发事件必备手册试读：

前言

当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，公共安全和应急管理工作面临的形势较以往任何历史时期都更加严峻。如何在当今形势下做好各类突发事件的应对和处置工作，已成为摆在我们面前的一项重要课题。可以说，做好各类突发事件的应对和处置工作，不仅是贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展的客观需要，也是构建社会主义和谐社会、维护社会秩序和谐稳定和保障人民生命财产安全的基本前提，更是全面履行政府职能、建设人民满意政府的必然要求，而且对于提高党政干部执政能力、建设高素质干部队伍也是一种严峻的政治考验。能否做到科学妥善处置各类突发事件，既是检验各级政府执政能力的实战镜鉴，也是检验各级党政干部综合素质的重要指标。

党政领导干部及企事业领导干部作为政府和企事业单位的管理主体，其素质决定着政府管理和企事业单位管理的水平和效率，其言行受到公众的普遍关注，并很容易产生重大或严重的社会影响，其应对和处置突发事件的能力，更是充分体现着对政府及企事业单位的责任意识和管理水平。如何使我们的社会和各项事业处于一个相对稳定和相对安全的状态，有效防控灾害，避免或减少各类突发事件带来的损失，大幅度地提高突发事件管理水平是形势所迫，也是当务之急。为此，各级领导干部和公务员应该把应对突发事件工作当成一件大事来抓，时刻加强学习，不断更新知识，努力提高自己的思想政治素质和应对突发事件的工作能力，为维护社会的稳定发展，为消除社会的危机隐患，为构建社会主义和谐社会，提供重要的政治保证、组织保证和人才保证。

不管是各级领导者或管理者，还是普通公务员或一般工作人员，都应该具备应对和处理各类突发事件的能力。对这一能力进行有系统的培养和训练，目前尚无专门的培训教材和培训模式。有鉴于此，笔者针对这一重大课题进行了多年的专题性探讨和系统性研究，并根据国家颁布的有关应对突发事件的法律法规，特为各级各类领导者和公务员就如何及时、迅速、科学、有效地应对和处理突发事件问题，量身打造了这套适时、适用、适讲、适学的培训教材。

本书全面地、系统地阐述了突发事件的性质、特征、类别、应对方法、应急预案以及相关法律法规，特别对我国的“一案三制”的应急管理体系建设这一核心框架给予了更多的思考和阐述，并借助实际案例进行分析和演练，其中既有实战经验和教训的科学归纳与总结，也有经典理论、原则、方法和技巧的深入剖析与指导。全书融科学性、实务性、指导性和实际可操作性于一体，内容全面，结构严谨，语言流畅，深入浅出，既可作为一般公务员提高通用能力和应急管理素质的学习教程，也可作为各级领导者应对和处理突发事件的实战宝典和行动指南！作者2012年2月于北京

上篇　突发事件的基本知识

第一章　突发事件概述

我国正处在经济社会发展的重要战略机遇期、关键期和转型期，同时又处在社会矛盾凸现期和高发期，努力提高预防和应对各类突发事件的能力，是各级党委、政府、领导干部、普通公务员和各行业各部门管理者面临的重大公共管理课题，也是实现“促发展、保稳定”目标的重要条件。发展是政绩，稳定也是政绩，没有稳定，就没有国家的长治久安，经济社会就不能实现又快又好的发展。针对当前在一些领导干部和公务员队伍中存在的思想认识不足、源头预防不够、理论路径不明、管理方法不高，干部作风不实、舆论引导不力、事件处置不当等问题，提高领导干部、国家公务员和各级管理者预防和应对突发事件能力，是当前干部队伍建设和干部培训工作的重要课题之一。

突发事件应急管理在近年来业已引起了党中央和国务院的高度重视，并成为社会关注的热点和焦点，同时也成为法制建设和政策安排的核心内容之一。据统计，近10年来，我国每年因突发事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，每年仅因为公共安全问题造成的经济损失约达6500亿元人民币。但国内外学界对突发事件应急管理的研究也不过是近几年的事情，无论从现有的理论还是从以往的实践上来看，还有很多方面包括方法、技术、应用和规程等等都需要进一步深化、强化、制度化、规范化和标准化。我国学者对突发事件应急管理的充分关注和系统研究，应该说是从2003年的SARS事件开始的。由于研究该课题的历史较短，至今尚无一套系统完善和权威成熟的理论培训和实践指导教程。本书在研究、综合和归纳现有理论和实践经验方面力求有更高的水准，更高的突破，争取做到更全面、更系统、更前沿、更科学、更实用和更富有指导性。

早在2003年5月，我国在抗击非典的背景下公布和实施了《突发公共卫生事件应急条例》，将应对突发公共卫生事件纳入了法制化轨道。

2003年11月，我国人事部出台了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，第一次对应对突发事件能力作了科学的表述：“应对突发事件能力，即有效掌握工作相关信息，及时捕捉带有倾向性、潜在性问题，制定可行预案，并争取把问题解决于萌芽之中；正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系；面对突发事件，头脑清醒，科学分析，敏锐把握事件潜在影响，密切掌握事态发展情况；准确判断，果断行动，整合资源，调动各种力量，有序应对突发事件。”这一能力标准框架为各级领导者有效提高应对和处理各种突发事件的能力提供了具体可行的方法指导。

2004年9月，党的十六届四中全会明确提出了建立健全社会预警体系和应急机制的要求，并把这项任务作为提高执政能力的一个重要方面。

2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》。

2006年2月，国家安全生产应急救援指挥中心成立。

2006年7月，国务院发布《关于全面加强应急管理工作的意见》。

2006年10月，中共中央在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出要“提高危机管理和抗风险能力”。

2007年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日起施行。该法高度浓缩了我国应急管理的经验和教训，并将其以法律的形式固定下来，使我国对突发事件的应急管理做到了有法可依，有章可循，有理可资，有据可查。

2007年10月，党的十七大明确提出了“完善突发事件应急管理机制”的要求。

2008年6月，国家相关部委下发了《关于在全国行政机关公务员中开展突发事件应对法培训的通知》，此项培训将作为公务员考核的内容之一，要求结合本地区、本部门的“一案三制”，即应急预案，应急管理工作体制、机制和法制，重点学习突发事件应对法确立的应急管理体制、预防与应急准备制度、监测与预警制度、应急处置与救援制度、事后恢复与重建制度等。

2009年10月，国务院办公厅下发了《关于加强基层应急队伍建设的意见》，要求各地要在全面加强各专业应急救援队伍建设的同时，重点加强基层防汛抗旱队伍组建工作；加强气象灾害、地质灾害应急队伍建设；推进公用事业保障应急队伍建设；强化卫生应急队伍建设；加强重大动物疫情应急队伍建设。通过努力，县级综合性应急救援队伍基本建成。

2010年11月，国务院安委会下发的《进一步加强安全生产应急救援体系建设的实施意见》首次明确，我国将建设7个国家矿山应急救援队，力争到2011年底前全部建成。国家矿山应急救援队建设将充分利用企业现有资源和条件，突出特长和特色，重点投入，配备国际国内先进的尤其是高精尖的应急救援装备，在搞好本企业、本地区事故救援的同时，满足跨地区、重特大且抢险救援复杂、难度大事故的快速高效救援工作的需要。从现在起到“十二五”期末，国家（区域）矿山、危险化学品应急救援队将全部建成，其他重点行业（领域）应急救援队伍建设将进一步加强，各省（区、市）、市（地、州）、重点县（市、区）安全生产应急管理（救援指挥）机构将全部建立。这是我国针对矿山企业安全事故类突发事件的救援工作提出的最具组织性和建设性的应急管理措施，也是我国应急管理工作逐步走向专业化队伍建设最具开创性和突破性的步骤。

2010年11月国家安全监管总局、国家煤矿安监局召开了建设完善煤矿井下安全避险“六大系统”会议。会议要求，建设完善煤矿井下安全避险“六大系统”，是煤矿安全生产的一项重点工作，各煤矿企业要把煤矿井下安全监测监控、人员定位、压风、供水和通信等五个煤矿已有系统纳入安全避险系统，向符合安全避险的要求延伸，加以完善，并与井下紧急避险设施有效对接，共同构成井下整体安全避险系统。要切实建设好紧急避险系统，统筹规划、因地制宜，积极稳妥地推进，以满足突发紧急情况下所服务区域人员紧急避险需要为原则，优先建设避难硐室。要加强煤矿井下安全避险“六大系统”的管理维护和培训演练，确保入井人员熟悉和掌握安全避险“六大系统”，发挥其中应急避险中的作用。这将使我国煤矿企业安全事故类突发事件应急管理的科学化和制度化水平得到了空前的提高，并获得了政策性保证。

据统计，我国目前已经制定的涉及应对突发事件的法律法规70多件，相关文件100件以上，已经制定的各级各类应急预案130多万件。很显然，随着国家应对各类突发事件法律、制度、措施的不断出台和完善，全社会已经形成了有效应对各类突发事件的良好局面。有关如何应对突发事件的理论培训和学习活动也在全国范围内陆续展开，这对各级领导、国家公务员和各行业管理人员尽快提高应对突发事件的认识和能力将会起到积极的推动作用。

一　突发事件的概念

目前学界对突发事件的定义尚未达成完全统一的共识标准。国际上对突发事件有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”（PublicEmergen-cy）的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。

在《英国政府关于鉴别突发事件的意见》中，“突发事件（Emergency）”被定义为：“使健康、生命、财产或环境遭受直接危害的情况”。

突发事件在美国又被称为紧急事件，根据罗伯特·史塔福“灾难缓和及紧急援助法案”（Source：Robert.Stafford Disaster Reliefand Emergency Assis-tance Act, asamended by Public Law，106-390，October30，2000）美国对突发事件的定义可概括为：“在任何场合、任何情景下，由美国总统宣布的在美国任何地方发生的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件”。

不同国家对突发事件的范围和概念的界定并不一致，突发事件、紧急事件、紧急状态、应急管理、危机管理等概念被交叠使用，其意义有时相同或相近，有时有所侧重或有所混淆。

我国《突发事件应对法》在制定初期也曾被称之为《紧急状态法》，早在2003年12月就被列入全国人大常务委员会立法规划中，但在后来的立法过程中，《紧急状态法》的制定转换为《突发事件应对法》，做出此种转换的原因之一就在于立法资源的配置必须着眼于社会发展的急迫需求。紧急状态一般是指在一定范围和时间内因出现重大的自然灾害、公共卫生事件、事故灾难和社会安全事件而形成的一种临时性严重危急状态。为了切实保障公民、法人和其他社会组织的合法权益，保证国家机关依法行使紧急权力进行有效控制和有效治理，将突发事件造成的社会危害和影响降低到最低程度，并力求迅速恢复经济与社会的正常秩序，而专门用以应对和处置紧急状态的法律规范和原则的总和，就是人们通常所理解的紧急状态法。很显然，紧急状态法与后来出台的《突发事件应对法》在具体调整范围上具有相同或相近的意义指向。

关于紧急状态法的具体调整范围，各国在理论概念和立法实践上目前尚难获得统一：有些国家采用“广义紧急状态说”，认为只要有扰乱社会正常秩序的事情发生，统统称之为紧急状态，并将紧急状态分出轻重等级，轻则将受到普通刑事犯罪行为威胁的区域都视为紧急状态区域，重则将政变、内战、对外抵抗入侵的战争状态也都列为紧急状态的范围之中；还有些国家只采用“狭义紧急状态说”，其所界定的紧急状态概念仅指发生在全国或其局部的、通过国家行政权就能够加以控制的危险事态，而把战争则列为一种独立的状态，原因在于其性质、对抗处置的措施和手段与其他突发事件存在明显的差异；还有一些国家另将戒严、总统临时管制等紧急处置制度与紧急状态相并列，不在紧急状态法的具体调节范围之内，可见即便在紧急状态的狭义理解中，也存在着理论概念和调整范围宽窄程度上的差异。

2006年1月8日我国国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，突发事件被定义为：“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。

为了统一人们对于突发事件这一概念的理解和使用，2007年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”

当然，也有一些专家对这一概念进行了狭义和广义两方面的解释。狭义的解释为：突发事件是指在一定区域内突然发生的，规模较大且对社会产生广泛负面影响的，对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难。广义的解释为：突发事件是指在组织或者个人原定计划之外或者在其认识范围之外突然发生的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。

突发事件是一种显性社会不稳定现象，如何界定突发事件，无论是在理论上，还是在实践上，目前尚未形成一个统一而无争议的概念。著名的管理学家西蒙认为，突发事件的实质，是非程序化的决策问题。

二　突发事件的特征

要确定一个事件是否为突发事件，必须看其是否具备三个条件：一是突然发生，难以预料；二是问题重大，事关安危，必须马上处理；三是首次发生，无章可循。三者缺一不可。一般而言，突发事件具有如下基本特征。

1.突发性

突发性是突发事件的首要特征。从哲学上讲，任何事件都有一个由量变到质变的发生发展过程，在这个过程中，内在矛盾是一种逐渐的、不显著的变化，似乎既不影响事件的相对稳定性，也不改变事件的根本性质，因而具有可以认识、可以把握的必然趋势，从这一意义上说，突发事件也是可以预防的。但是，生活本身所包容的并不是一种单一的哲学，突发事件作为一种质的突变，是事件渐进过程的突然中断，是通过一定契机诱发的偶然现象。而这种契机以什么方式出现，在什么时候出现，以及爆发的程度等情况则是不确定的。这就决定了突发事件发生的具体地点、时间、规模、态势和影响深度等等都是难以预料的。比如汶川地震这样的自然灾害，在事前无明显征兆的情况下突然发生，震级瞬间达到8级，持续时间仅为22秒，但给震区人民群众的生命财产造成的损失却是巨大的。因其发生突然，不但针对突发事件建立相应的预防机制困难重重，而且也加大了事后组织有效紧急处理的难度，这也是突发事件所具有的基本特征决定的共性问题。

2.隐蔽性

不管是人为的、有目的的突发事件，还是非人为的突发事件，都是极为复杂的矛盾运动的特殊产物，都具有难以预知的隐蔽性特征，一般人看不见，看不准，说不清，不可预测。人为的突发事件因为带有不可告人和不敢告人的目的，往往策划周密，组织精密，伪装严密，难以识破；非人为的突发事件也大都潜伏于日常生活和日常工作的常规管理习惯和思维习惯之中，不会轻易被人的感官所预知。正因为这种不可被轻易洞察的隐蔽性，才使得人们对突发事件的发生常常缺乏必要的思想准备。如发生在美国的“9.11“事件，恐怖分子策划十分周密，具有很强的隐蔽性，直到事件发生之后，很多人对事件的起因和策划过程还是一头雾水。

3.复杂性

突发事件的出现一般都出乎人们的正常思维习惯之外，不在生活常理之中，其起因十分复杂，有的是自然性因素，有的是政策性因素，有的是经济性因素，有的是社会性因素，有的是领导者的行为因素，甚至是这几种因素相互交织在一起，很难加以区分。有些突发事件还形成“多米诺骨牌效应”或“裂变反应”，起因仅仅是一个因素，但很快会蔓延，导致很多方面的问题发生，甚至失控，一个看似简单的问题变成了难以驾驭的复杂问题。比如2010年舟曲泥石流自然灾害，起因很复杂，第一有地质地貌原因：舟曲一带是秦岭西部的褶皱带，山体分化、破碎严重，大部分属于炭灰夹杂的土质，非常容易形成地质灾害；第二可能有汶川地震原因：舟曲是“5·12”汶川地震的重灾区之一，地震导致舟曲的山体松动，极易垮塌；第三有气象原因：该地区此前遭遇严重干旱，这使岩体、土体收缩，裂缝暴露出来，遇到强降雨，雨水容易进入山缝隙，进而形成地质灾害。

4.危害性

不论什么性质和规模的突发事件，都必然会不同程度地给国家造成政治、经济上的破坏，给人民的生命财产安全造成重大损失，甚至对社会正常秩序和核心价值体系带来严重危害和威胁。因为由一种稳定状态变为另一种不稳定状态，必然会改变原有的进程和秩序而带来损失，而由不稳定再到新的稳定，肯定要花费大量的人力、物力、资源，造成很多不必要的付出、浪费和牺牲，其中有些损失是难以弥补的。突发事件造成的损害有直接损害和间接损害。这种损害性不仅体现在人员的伤亡、组织的消失、财产的损失和环境的破坏上，而且还体现在突发事件对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面上。

比如2004年印度洋海啸受灾国家多达13个（印度尼西亚、斯里兰卡、印度、泰国、马达加斯加、马尔代夫、马来西亚、缅甸、塞舌尔、索马里、坦桑尼亚、肯尼亚、孟加拉国）；死亡近30万人；受伤51万人；沦为灾民者200多万人；造成经济损失数额逾50亿美元。巨大的损失不仅影响了当地民众的正常生产、生活秩序，而且也不同程度地影响了当地的社会稳定、经济发展，其危害性是难以用简单的数字估价的。

5.紧急性

紧急性是指突发事件所反映的问题极端重要，关系到社会、组织或个人的安危，需紧急采取特别措施及时有效地处理。随着突发事件的发展、演变，它所造成的损失可能会越来越大。因此，对突发事件的反应越快，应对决策越准确，突发事件所造成的损失就会越小。国际著名危机管理理论权威专家罗森塔尔（prof.UrielRosenthal）认为，突发事件是对社会系统的基本价值和行为结构产生的严重威胁，并且在时间压力和不确定性很强的情况下必须对其作出紧急性决策的事件。因其事关安危，破坏性强，问题极端严重，在处理时间上具有不可怠慢的紧迫性。突发事件大都事出偶然，发展迅速，在出现之初既已造成了一定的后果，必须及时采取应对措施，迅速控制事态发展，有效缓解事态升级，全力防止损失扩大，因而必须在第一时间迅即作出决定。即使相关信息不充分、资源十分有限的条件下，也要快速果断作出决策，千万不可反应迟钝，贻误战机。比如2004年吉林市中百商厦“2.15”火灾。由于商场空间大，空气对流快，可燃物多，火势蔓延非常迅猛。受困的100多人竟没有任何人及时报警，导致救援时机延误。直到半小时后一位路人发现商场冒烟，才报了火警。4分钟后，消防人员带5台消防车赶到现场。此时整个大楼已被浓烟笼罩，虽然后来到场的消防车多达60台，并有1100多名干警抵达现场进行抢险，但由于错过了最佳救援时机，致使火灾造成54人死亡，70人受伤，直接经济损失400多万元。可见，应对突发事件具有紧急性的特点，一旦错过最佳救援时机，就可能会造成无法挽回的损失。

6.连锁性

突发事件的发生很多时候并不是一个单独、孤立的事件，而往往是有其十分复杂的深层次原因，包括自然的原因或社会的原因。突发事件出现后，也常常同其他事物发生直接或间接的联系，如果处理不当，可能会使一个小的突发事件成为引发一个大的社会危机的第一张“多米诺骨牌”，以致产生一系列连锁性的负面效应，这是在应对突发事件之初就应该引以为戒的。比如1996年在湖南常德发生的三株口服液事件，原本属于个案事件，即退休船工陈伯顺服用8瓶三株口服液后，发生体征变化，送医院经救治无效身亡。家属认为三株口服液是老人治病身亡的罪魁祸首，于是诉诸法律，致使三株公司一审败诉。本来一起民事官司或输或赢也没有什么大惊小怪的，偏偏三株公司名声大，有记者把这个“人命官司”捅到了媒体，以“8瓶三株喝死一老汉”、“谁来终结三株”等醒目标题进行报道，三株有质量问题，喝三株不安全等传闻广为流传，这对以质量和信誉支撑的保健品公司来说无疑是致命的一击。审判后第二个月，三株口服液销售额直线下降，从上年同月2亿元下降到几百万元，至第二年15万人的营销大军，13万人整体下岗，官司给三株造成经济损失高达40亿元，200多家子公司关闭。尽管在1999年3月25日湖南省高级人民法院作出二审判决推翻了原判，但最终却挽救不了三株口服液淡出市场的厄运。常德老人喝三株口服液后，发病身亡，按说不应该会把一个正在蓬勃发展中的“三株帝国”推向灭亡，但事件不断向前推进，法院判决或许也不至于宣判一个公司破产倒闭，媒体曝光，或许也无意于让一个有发展前景的公司被舆论淹死，但这一切连锁事件却把一个好端端的公司推向了死胡同，从此淡出市场，回天乏力，这个教训实在是太大了。如果三株公司在最初“事起于忽微”之时便采取及时有效的息事宁人策略，那么今天的三株将会成为怎样的商业帝国，就很难预测了。再如1994年—1995年发生于墨西哥的金融危机，1994年12月20日，墨西哥突然宣布本国货币比索对美元汇率的波动幅度将被提高至15%，此举很快触发市场信心危机，致使人们纷纷抛售比索，至1995年初，比索贬值30%，随后股市也应声下跌，而且比索的贬值又引起了输入的通货膨胀，为了稳定货币墨西哥政府不得不宣布大幅度提高利率，结果导致国内需求减少，企业大量倒闭，失业人口剧增，引发了一场空前的经济危机。所以在应对突发事件时一定要考虑到与之相关的连锁效应。

7.群体性

大多数突发事件都为公共管理领域的群体性事件，涉及多人或在较大人群范围内具有较大影响。即便是自然灾害类突发事件，也同样涉及公共利益和群体活动，也同样对社会公共秩序产生相当大的影响。所以，处理突发事件必须考虑到在群众中可能产生的各种影响问题。群体性至少可以从三个方面进行解读：一是事件本身的群体性，即事件发生的原因、过程或结果涉及到多数人的利益，可能有多数人是事件的发起人或有多数人成为事件的受害者；二是事件影响的群体性，即事件本身可能起因于某一个人，最初或许仅仅是来自社会的个案事件，但事件的影响大，引起了广泛的关注，因而也由此产生了群体性；三是事件应对的群体性，即应对事件的人数多，调动的力量大，社会影响坏，从而也使事件具有了群体性意义。比如2008年6月发生于贵州瓮安的突发事件。事件的起因比较简单：一些人对瓮安三中一名17岁女学生李树芬的死因鉴定结果不满，聚到瓮安县政府、县公安局、围堵政府部门，直至实施打、砸、烧，烧毁和砸坏办公房屋160多间，烧毁车54辆，导致150多人受伤，造成直接经济损失1600多万元。瓮安事件直接挑战的是政府的合法性，关系到社会稳定，影响极坏。本来一个人溺水身亡，家属为了查明真相，按正当程序办事就行了。但想不到问题并不这么简单，包括各种传言、猜疑皆不胫而走，引起了公众的不满，以至后来在县公安局大楼门前及周边集聚群众上万人，由最初无序的游行演变成冲击政府部门的群体性事件。瓮安事件的发生看似偶然，实则必然。许多群体性突发事件的发生都是群众的合理诉求与不合理或不合法表达方式的结合。政府对于社会矛盾不能采取“鸵鸟政策”，小事拖大，大事拖难，难事拖乱，而应该有居安思危，防微杜渐的意识，防止社会矛盾发生质变。同时，在解决矛盾的过程中政府更戒以武力进行打压，而应该实行亲民、爱民政策，坚决维护社会的公平和正义，千方百计地把社会矛盾消灭在萌芽状态。

8.公共性

突发事件的公共性首先体现在突发事件涉及公共利益，即对公共财产、公共安全、公共秩序产生影响（通常是消极的、负面的影响）上。其次，突发事件的公共性还体现在调动、支配和整合全社会的人力、物力、信息等公共资源和力量上，这不仅意味着行政系统内部不同部门之间的协调和配合，同时意味着政府与社会组织及公民个人的合作与沟通，在高度信息化、利益关系复杂化的现代社会里尤其如此。最后，突发事件的公共性还体现在公共权力的多方介入上。没有公共权力的介入，应对突发事件很难形成组织规模效应，很难创造高效率、高秩序的奇迹。比如2008年发生在雪域高原的“3.14”拉萨骚乱。当年的3月14日，一群不法分子在西藏自治区首府拉萨市区的主要街道实施打砸抢烧等违法行为，烧毁过往车辆，追打过路群众，冲击商场、电信营业网点和政府机关等公共部门，给人民群众生命财产造成重大损失，使当地的社会秩序、生活秩序、生产秩序遭受严重破坏，对国家安全和公共安全构成严重威胁。事件发生后，西藏自治区迅速组织公安、武警和其他有关力量，扑灭了着火点，救治受伤人员，加强了对学校、医院、银行和政府机关的安全保卫，最后使事件很快得到了有效的控制。可见，事件中被破坏的大多是公共财产、公共安全和公共秩序，应对和处置的力量也大多来自于公共资源、公共力量和公共权力。所以，公共性也是大多数突发事件所具有的特性之一。

9.不确定性

突发事件不但是其发生地点、时间、形式、规模等不可确定，而且其发展方向、演变速度、波及范围、影响效应、处理结果等也同样不可确定。因为存在这些不确定性，所以应对处理不当极易恶化升级，引起连锁反应。正因为其发展的不确定性，所以才决定了突发事件的实质是非程序化决策问题，其管理属于应急管理范畴，其应对处理办法和程序一般无先例可循。突发事件发生后，常常超出纯粹的经济、政治和文化范畴，变成一种含有多项内容的综合性社会危机。比如2008年初的南方暴风雪，元旦刚过，纷纷扬扬的雪花给一向很少降雪的南方各省带来了惊喜，人们争相观看雪景。但是时间不长，持续的低温，使美丽的雪景变成来一场空前的灾难：暴雪、冻雨等极端天气分4个波次袭击了我国南方的大部分地区，其中湖南、湖北、贵州、广西、江西、安徽等省区受灾最为严重。多个城市基础设施运行几近崩溃，造成大面积停电、公路铁路运输封闭受阻、班机停航、大批人员货物滞留、供水管线冻裂、通信不畅、公众必需品匮乏，导致社会生产、生活秩序陷于混乱。按照常理，南方地区大面积遭受暴风雪袭击的概率极低，不但使适宜温暖气候条件下生长的农作物遭受了灭顶之灾，而且由于南方冬季素无取暖设施，人们的御寒条件和应对暴雪、冻雨的经验也显得不足，加上适逢春运高峰，大批旅客因交通受阻而滞留在寒冷的天气之中，如果不能及时妥善应对，很容易造成公众情绪激动，影响社会稳定。这是由于极端反常天气的不确定性造成的突发事件，令人始料未及，猝不及防。加之致灾因素具有突出的连锁性、耦合性与叠加性，表现出链状群发甚至网状群发的特点，影响范围和影响深度不断加重，并迅速向社会扩散，如果不加以及时、果断、有效的处置，后果就会变得越来越严重。对此，党中央、国务院统一领导、高屋建瓴，迅速做出了“保交通、保供电、保民生”的三保应急决策，切中问题的要害，并及时成立了抢险救灾与煤电油运指挥部，做到一手抓抗灾救灾，一手抓物质保障，面对灾难，思路清楚，决策及时，措施得当，有效驾驭了复杂的局势。

三　突发事件的科学分类

对突发事件进行科学的分类，不仅可以提高对突发事件的理论认识高度，而且更有助于科学地把握突发事件的属性，制定科学的应急方案，及时有效地做出正确的决策，明确分工责任，提出有针对性的应对措施。因为不同类别的突发事件，在孕灾环境、致灾因子、承灾体和灾害发生发展规律方面都呈现出不同的特点，在处置方法、经验和人力物力等的组织调配和应对机制、体制、法制等方面也都有明显的差异。所以，不论从理论研究的角度，还是从实践应对的角度，都应该明确突发事件的类型，从而在突发事件袭来之时能够做到心中有数，从容应对，举措得当，成效显著。当前有关突发事件应急处置的实务与研究，多停留在“情景——预案——决策——应对”的应急处置范式上，而忽略了不同类别的突发事件由于其特征不同而应采取不同的应急处置范式。在现实的应急处置中，每一种类型的突发事件，都应当有最适合的应急处置范式与之相对应。因而，针对不同类型的突发事件，应采取不同的应急处置范式。目前学界对突发事件的分类多有不同，这主要缘于分类的标准各异，研究角度和目的迥然，但理论的研究要尽可能服务于应对实践。

1.我国对突发事件的分类方法

我国《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》根据事件发生过程、性质和机理将突发事件共分为四类，现分别介绍如下。（1）自然灾害

主要指那些由于自然原因而导致的突发事件，包括水旱灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难

主要指人为原因造成的紧急事件，包括那些与人类活动或者人类发展所导致的计划之外的事件或事故。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。（3）公共卫生事件

主要指病菌病毒引起的大面积的疾病流行等事件。包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公共健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件

主要指由人们主观意愿产生的、并危及社会安全的突发事件。包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

2.突发事件其他分类方法介绍

根据不同的看问题的角度、不同的理论研究目的和不同的判断标准，人们对突发事件的分类也具有很大的不同。我们在这里从国内外学界和政界的多个视角归纳了其他一些比较具有典型意义的类型划分方式。（1）五分法划分的突发事件类型

①按照发生领域划分的五种类型：一是政治性突发事件，如战争、政变、政治骚乱、大规模政治变革、大规模恐怖主义活动等；二是社会性突发事件，如社会骚乱、游行示威、罢工、小规模的恐怖主义活动（如杀人、放火、抢劫、绑架、投毒、劫持飞机等运输工具）；三是宏观经济性突发事件，如恶性通货膨胀或紧缩（如物价突然暴涨）、国际汇率的巨幅波动、股票市场的大幅度振荡、利率的大幅度变化等；四是生产性突发事件，如工作场所安全事故、导致人身伤亡的职业病、产品安全事故、生产设施或生产过程安全事故等；五是自然性突发事件，如干旱、洪水、地震、台风、海啸、流行性传染病、虫灾等。

②按照时间段划分为五种类型：一是处于潜伏期的突发事件，二是处于爆发期的突发事件，三是处于高潮期的突发事件，四是处于缓解期的突发事件，五是处于消退期的突发事件。

③根据突发事件的发生过程、性质和机理，我国有的学者也将突发事件分为五种类型：一是自然灾害；二是事故灾难；三是公共卫生事件；四是社会安全事件；五是经济安全事件。这与我国《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》中的分类标准基本一致，只是将经济安全事件从社会安全事件中单独分立出来，体现了一种更细化的思想方法。（2）四分法划分的突发事件类型

①美国一些学者根据突发事件具有无规则、突发性、规模大、后果严重的特点，将突发事件大致分为四种类型：一是自然灾害，如地震、洪水、飓风等；二是技术发展型灾害，如化学毒物泄露、恶性传染性疾病、爆炸、对信息网络的攻击等；三是社会秩序型灾害，如战争、投毒、恐怖活动、社会动荡、大型聚会骚乱等；四是大规模毁灭性武器，如生化武器、细菌武器、核武器等。

②加拿大紧急状态法将突发事件分为四类：一是公共福利类突发事件，主要是由已经发生或即将发生的火灾、洪水、干旱、风暴、地震及其他自然因素，人类和动物植物疾病、事故或污染等所引起的事件；二是公共秩序类突发事件，是指严重威胁社会安全和利益的事件；三是国际突发事件，是指由恐吓、威胁行为或者重大武力、暴力的使用或即将使用而引起的，涉及加拿大和一个以上其他国家的事件；四是战争类突发事件，是指由已经发生或即将发生的战争或武装冲突所引起的，涉及加拿大或其任何盟国的事件。

③国际著名危机管理学家罗森塔尔根据危机发展和终结的速度将突发事件分为四类：一是龙卷风型危机，这类危机来得快去得也快，例如劫持人质危机；二是腹泻型危机，这类危机往往酝酿时间很长，但爆发后结束得也快，例如刚果（金）的千人大屠杀事件；三是长投影型危机，这类危机往往突然爆发，但影响深远，例如马丁·路德·金被刺事件引发的危机；四是文火型危机，是来得慢去得也慢的危机，例如巴以冲突。

④有的学者按照事件性质分为四类：一是突发政治事件，如政变、政治动乱等政治失序现象；二是突发经济事件，如金融危机等；三是突发民族宗教事件，如教派冲突、种族骚乱等；四是突发生态事件，如沙漠化、核泄漏、疯牛病等。

⑤根据罕见性和不确定性等因素将突发事件分为四类：一是罕见性高且不确定性高的突发事件。由于事件具有罕见性，其发生时往往没有任何预兆，决策主体也没有任何心理准备或心理准备不足。同时，由于这类事件不确定性高，事件决策主体对事件的演变趋势难有预料，加之没有先例可循，因此给应急决策带来困难。比如2008年初我国南方发生的低温雨雪冰冻灾害。二是罕见性低而不确定性高的突发事件。因为此类事件发生的不确定性高，使得决策主体对其演变趋势把握不准。不过由于发生频次较高，人类在一定程度上对其发生、发展规律有一些基本认识，且有先前的应对和处置经验可供借鉴。这类事件的典型代表是一些频发的自然灾害，如南方每年的水灾和各地发生的地震灾害。三是罕见性高但不确定性低的突发事件。由于罕见性高，难以预知前兆，且无以往经验可供借鉴，因此会使决策主体感到猝不及防，无所适从。但由于这类事件不确定性低，使得决策主体很容易识别出其发生、发展规律，进而探寻出应对策略和处置方法，一般经过短期调整后，待到决策主体认清事件的起因和发展规律之后，事件往往会得到有效处置。四是罕见性低且不确定低的突发事件。由于罕见性低，发生频次相对较高，且不确定性又低，因此，处置难度一般不高。比如煤矿企业发生的瓦斯爆炸事件。（3）三分法划分的突发事件类型

①美国伊利诺大学刑事司法教授戈登·马斯纳划分的三种类型：一是因自然灾害造成的突发事件；二是因工业技术原因引起的突发事件；三是因社会与政治原因引起的突发事件。

②英国国内民防法将突发事件分为三种类型：一是人民福利类突发事件，包括人类疾病，对财产造成损害，对食物、水源、能源、燃料的供应造成损害，对通讯系统、交通设施或卫生设施造成破坏等方面的事件或情况；二是环境类突发事件，包括对土壤、水源、或空气造成污染，供水，对动植物生命造成破坏或毁灭等方面的事件或情况；三是安全类突发事件，包括战争、武装冲突以及恐怖事件等。

③有的学者按照影响范围划分为三种类型：一是地方性突发事件，指的是事件只发生在很有限的范围内，影响范围较小；二是区域性突发事件，指的是影响范围一般是一个国家或一个大的地区；三是世界性突发事件，指的是影响范围更广，同时包括两个或两个以上的国家。

④武警北京指挥学院编写的《突发事件处置勤务教材》从武警部队经常参与和可能参与处置的各类突发事件的性质上，也大体分为三种类型：一是突发性暴力事件；二是严重社会治安事件；三是重大灾害性事故。（4）二分法划分的突发事件类型

①美国有学者按照紧急程度将突发事件分为两类：一是一般紧急事件，包括火灾、车祸、骚乱等；二是特殊紧急事件，包括自然灾害（如地震、火山爆发、飓风、洪水、龙卷风、森林大火等）、人为灾害（如危险品运输、空难、建筑事故、公共卫生事件、大规模杀伤性武器以及大规模恐怖活动等）。

②俄罗斯联邦紧急状态法将突发事件分为两类：一是暴乱类突发事件，包括武装暴动、大规模骚乱、恐怖行动等；二是自然原因或技术原因造成的突发事件，人畜流行病、灾难、自然灾害及其他灾害引起的事件。

③法国紧急状态法将突发事件分为两类：一是公共秩序类突发事件；二是社会灾难类突发事件。

④我国学者袁辛奋根据事件诱因将突发事件分为两类：一是自然性的危机，是由自然界不可抗力造成的危机事件；二是人为性的危机，是因为人为的原因导致的危机事件。人为性同时也即社会性，因此以上划分也可称之为自然性的突发事件和社会性的突发事件，当然，也有人据此另称为天灾型突发事件和人祸型突发事件。

⑤按照可否防控的标准可将突发事件分为两类：一是可防控突发事件，二是不可防控突发事件。前者大多是人为因素引起的，在一定程度上说具有可控性，如骚乱、暴力、劫持等等；后者大多是由自然力量引起的，因而常常缺乏可控性，如地震、海啸、泥石流等等。

⑥按照影响范围可将突发事件划分为两类：一是突发性国际事件，如爆发于1997—1998年的亚洲金融危机，影响所及从东南亚各国蔓延至世界其他很多地区。二是突发性国内事件，如2008年1月中旬至2月初的暴风雪灾害，使我国南方14个省的广大地区遭受了历史罕见的损害，对国内经济社会的运行造成了严重的影响。

⑦根据诱发因素可将突发事件分为两类：一是内生型突发事件，如泡沫性经济崩溃；二是外生型突发事件，如恐怖袭击等。

⑧根据对社会核心价值影响程度分为两类：一是结构良好型突发事件，如游行、请愿、罢工等；二是结构不良型突发事件，如地方暴乱等。

⑨根据对事件主体态度可将突发事件分为两类：一是一致型突发事件，如1998年全民抗洪救灾；二是冲突型突发事件，如美国推翻萨达姆政权等。

⑩按照显露程度可将突发事件分为两类。一是显性突发事件，即已经爆发或爆发的势头已经成为必然的突发事件；二是潜在突发事件，即尚未表露的仍处于隐藏和潜伏状态的突发事件。与显露突发事件相比，它更能迷惑人、麻醉人，因而也具有很大的危害。

[11]按照影响程度可将突发事件分为两类。一是轻微型突发事件，即对社会和公众产生局部影响或轻度危害的突发事件；二是重度型突发事件，即对社会公众产生全面影响的严重突发性事件，并使政府形象和公众利益受到严重损害的事件。

[11]（12）按照利益可将突发事件分为两类：一是“生活型”突发事件，是指人们因生活困难而引发的突发事件；二是“劳动型”突发事件，是指人们因劳动条件、用工制度、劳动时间等劳动方面的权益受到侵害而引发的突发事件。

第二章　突发事件的级别标准

将突发事件按照一定标准分级，有利于识别突发事件的严重程度，有利于调整相应的预警标识，有利于拿出相应的预案有针对性地做好应对准备和应急处置工作。

在国务院2006年1月8日颁布并实施的《国家突发公共事件总体应急预案》中，根据各类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将突发事件分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ（一般）。预警标识按Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级分为“红橙黄蓝”四级。法律行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

一　Ⅰ级（特别重大）

造成30人以上死亡（含失踪），或危及30人以上生命安全，或者100人以上中毒（重伤），或者需要紧急转移安置10万人以上，或者直接经济损失1亿元以上。《国家突发公共卫生事件应急预案》中，Ⅰ级即特别重大突发公共卫生事件主要包括：

肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上的省份，并有进一步扩散趋势；发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势；涉及多个省份的群体性不明原因疫病，并有扩散趋势；发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，或者我国已消灭的传染病重新流行；发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件；周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件。

国务院卫生行政部门认定的其他特别重大突发公共卫生事件。《国家地震应急预案》中，Ⅰ级即特别重大地震灾害是指：

造成300人以上死亡，或直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1%以上的地震；发生在人口较密集的地区7.0级以上地震，可初判为特别重大地震灾害。《国家处置重、特大森林火灾应急预案》所称Ⅰ级即“重、特大森林火灾”是指：

燃烧蔓延超过72小时没有得到控制的森林火灾；受害森林面积超过300公顷尚未扑灭的森林火灾；造成10人以上死亡或造成重大影响和财产损失的森林火灾；威胁或烧毁林区居民地及重要设施的森林火灾；国外火场距我国界或实际控制线5公里以内，并对我境内森林构成较大威胁的火灾。《国家突发环境事件应急预案》中，Ⅰ级即特别重大环境事件是指：

发生30人以上死亡；或中毒（重伤）100人以上；

因环境事件需疏散、转移群众5万人以上，或直接经济损失1000万元以上；

区域生态功能严重丧失或濒危物种生存环境遭到严重污染；

因环境污染使当地正常的经济、社会活动受到严重影响；

利用放射性物质进行人为破坏事件，或1、2类放射源失控造成大范围严重辐射污染后果；

因环境污染造成重要城市主要水源地取水中断的污染事故；

因危险化学品（含剧毒品）生产和贮运中发生泄漏，严重影响人民群众生产、生活的污染事故。

卫生部《群体性不明原因疾病应急处置方案》中群体性不明原因疾病是指：

一定时间内（通常是指2周内），在某个相对集中的区域（如同一个医疗机构、自然村、社区、建筑工地、学校等集体单位）内同时或者相继出现3例及以上相同临床表现，经县级及以上医院组织专家会诊，不能诊断或解释病因，有重症病例或死亡病例发生的疾病。

将群体性不明原因疾病事件分为三级。Ⅰ级特别重大群体性不明原因疾病事件是指：

在一定时间内，发生涉及两个及以上省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势；或由国务院卫生行政部门认定的相应级别的群体性不明原因疾病事件。《国家突发地质灾害应急预案应急响应》Ⅰ级即特大型地质灾害险情和灾情是指：

受灾害威胁，需搬迁转移人数在1000人以上或潜在可能造成的经济损失1亿元以上的地质灾害险情为特大型地质灾害险情。

因灾死亡30人以上或因灾造成直接经济损失1000万元以上的地质灾害灾情。

二　Ⅱ级（重大）

造成50人以上，300人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集的地区6.5～7.0级地震，可初判为重大地震灾害。《国家突发环境事件应急预案》中，Ⅱ级即重大环境事件是指：

发生10人以上、30人以下死亡，或中毒（重伤）50人以上、100人以下；区域生态功能部分丧失或濒危物种生存环境受到污染；因环境污染使当地经济，社会活动受到较大影响，疏散转移群众1万人以上、5万人以下的；1、2类放射源丢失、被盗或失控；因环境污染造成重要河流、湖泊、水库及沿海水域大面积污染，或县级以上城镇水源地取水中断的污染事件。

卫生部《群体性不明原因疾病应急处置方案》中，Ⅱ级即重大群体性不明原因疾病事件是指：

一定时间内，在一个省多个县（市）发生群体性不明原因疾病；或由省级卫生行政部门认定的相应级别的群体性不明原因疾病事件。《国家突发地质灾害应急预案应急响应》中，Ⅱ级即大型地质灾害险情和灾情是指：

受灾害威胁，需搬迁转移人数在500人以上、1000人以下，或潜在经济损失5000万元以上、1亿元以下的地质灾害险情为大型地质灾害险情。

因灾死亡10人以上、30人以下，或因灾造成直接经济损失500万元以上、1000万元以下的地质灾害灾情为大型地质灾害灾情。

三　Ⅲ级（较大）

造成20人以上、50人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集的地区6.0～6.5级地震，可初判为较大地震灾害。《国家突发环境事件应急预案》中，Ⅲ级即较大环境事件是指：

发生3人以上、10人以下死亡，或中毒（重伤）50人以下；因环境污染造成跨地级行政区域纠纷，使当地经济、社会活动受到影响；3类放射源丢失，被盗或失控。

卫生部《群体性不明原因疾病应急处置方案》中Ⅲ级较大群体性不明原因疾病事件是指：

一定时间内，在一个省的一个县（市）行政区域内发生群体性不明原因疾病；或由地市级卫生行政部门认定的相应级别的群体性不明原因疾病事件。《国家突发地质灾害应急预案应急响应》中，Ⅲ级即中型地质灾害险情和灾情是指：

受灾害威胁，需搬迁转移人数在100人以上、500人以下，或潜在经济损失500万元以上、5000万元以下的地质灾害险情为中型地质灾害险情。

因灾死亡3人以上、10人以下，或因灾造成直接经济损失100万元以上、500万元以下的地质灾害灾情为中型地质灾害灾情。

四　Ⅳ级（一般）

造成20人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区5.0～6.0级地震可初判为一般地震灾害。《国家突发环境事件应急预案》中，Ⅳ级即一般环境事件是指：

发生3人以下死亡；因环境污染造成跨县级行政区域纠纷，引起一般群体性影响的；4、5类放射源丢失、被盗或失控。《国家突发地质灾害应急预案应急响应》中，Ⅳ级即小型地质灾害险情和灾情是指：

受灾害威胁，需搬迁转移人数在100人以下，或潜在经济损失500万元以下的地质灾害险情为小型地质灾害险情。

因灾死亡3人以下，或因灾造成直接经济损失100万元以下的地质灾害灾情为小型地质灾害灾情。

第三章　应对突发事件的基本原则

应对和处置突发事件一定要坚持原则，这是提高领导者应对和处置突发事件能力的前提。突发事件的种类繁多，不管是自然灾害还是人为事故往往是由一系列不同的阶段组成的，而且突发事件的每一个阶段往往都有着各自的特点。因而，领导者应对突发事件时要因时、因势利导，千万不可因循惯例、墨守成规。但从总体上来看，领导者应对和处置突发事件依然蕴涵着一些普通性、规律性的原则。

一　准确定性原则

突发事件发生后，领导者必须迅速作出反应，及时准确定性，及时准确判断事件的性质，以便统一认识、统一思想、统一目标，并依次作出正确的应对决策。美国“9·11”事件发生后，布什对其性质判断迅速而准确，从而赢得了反恐战争的主动权。

二　生命第一原则

处置突发事件要想赢得人心，赢得广大群众的支持，必须始终把人的生命安全放在首位。突发事件构成人员伤亡和生产、生活设施、基础建设、服务等各方面财产的破坏、损失，扰乱了正常的生活秩序，打破了正常的组织界限，使社会机制的正常运转受到了严重妨碍，安全和救助成为人们的第一需要。但是，危机管理的目标往往不止一个。在突发事件爆发及隔离阶段，当我们要确立救援工作的优先次序时，必须牢固树立“生命第一”的原则，始终把突发危机事件对人的影响放在优先次序选择的首位加以考虑。这也符合突发危机状态下公民权的维护和保障的原则。

三　把握主要矛盾原则

任何突发事件都蕴藏着很多矛盾，其中必有一个牵动全局的主要矛盾，而主要矛盾的焦点就是事件的关键点。因此，领导者应把应对工作放在抓住关键部位上，因为抓住关键，整个事件的解决就有了主动权。对于关键问题的解决，必须集中优势人员去攻克难关。认准制约整个事件的根本矛盾，从而找到整个事件的“总闸门”。

对于自然灾害类突发事件，关键是要控制火头和水源；

对于社会政治类突发事件，必须全力控制和解决首要人物。

四　重视信息传播原则

这是一个信息传播迅捷的时代，封锁信息往往是徒劳的，而且会让谣言、错误的信息和观点占领传播媒介的阵地，在公众中制造混乱。所以，在突发事件出现以后，为了求得公众的准确了解、深入理解、全面谅解，必须向广大公众传播有关准确信息，从而通过信息控制舆论导向。

五　机动权变原则

领导者作为行为主体，一定要根据突发事件的变化而不断作出适当的调整。突发事件决策具有很大的风险性和不确定性。这就要求领导者处理这类事件的过程要机动权变，要把处置突发事件的决策权最大限度地放到现场，使在现场的领导者根据千变万化的情况，进行随机决策。机动权变的原则还要求领导者在处置突发事件时要留有余地，比如，在领导出场、力量调度、语言表述方面，不要一下子就达到极点，再无协调的余地。

六　协调作战原则

突发事件的复杂性、综合性和艰巨性，要求处置手段必须突出一个“合”字。任何一起突发事件都会涉及社会各领域、各行业、各层面，如交通、通信、消防、搜救、食品、物资支持、医疗服务以及军队、武装警察官兵等。突发事件发生后，只有在领导者的统一指挥下，各相关部门协同配合，才能高屋建瓴、准确全面把握突发事件的性质和症结，及时形成和贯彻科学的决策，迅速控制事件的发展。

七　科学处置原则

科学处置主要是针对那些因工业技术而引起的灾害以及由自然灾害而造成的危机事件。其中，前者包括：危险物品、辐射事故、水坝决堤、资源短缺和大面积建筑物着火等；后者包括：干旱、海啸、森林大火、山崩、泥石流、雪崩、暴风雪、飓风、龙卷风、洪水和火山爆发等。对于这种突发事件，在处置中一定要注意科学性、技术性，多征求特定技术领域内专家的意见，千万不能盲目蛮干。

第四章　应对突发事件的一般程序

任何突发事件都有一个由隐到显、从小到大的发生发展过程，所以应对突发事件也必然是一个动态过程，这个过程一般包括识别并隔离危机、迅速启动相关预案、及时汇报与公布真相、果断处理各种问题、动员社会力量和引导舆论、做好善后和危机转化工作、总结评估事件与应对等环节。正是从这些环节的逻辑对接中，我们可以总结出应对突发事件的一般程序。

一　识别危机并迅速隔离险境

当发现突发事件发生后，首先要求有关人员在第一时间准确识别危机，鉴别危机的性质和严重程度，并预测可能的后果，从而做到早发现、早预防，早报告，早准备，早拿出预案，早采取措施。这是有效控制突发事件发生和发展的关键环节。如果这个环节做得好，整个局势就有可能转危为安、化险为夷。反之，如果错失处理危机的最佳时机，就会使危机蔓延扩大，甚至造成难以控制的被动局面。

识别危机的直接目的是为了确定事件的性质和级别。这是采取科学应对措施、妥善处理事件的基础和依据。这就要求做到，一是要尽可能全面准确地了解突发事件的各种现象，包括正面的，也包括反面的，包括直接的，也包括间接的，都要全面地掌握和汇总；二是由现象看本质，在全面掌握突发事件各种现象的基础上，潜心分析、认识和判断各种现象间和现象背后的因果联系，去伪存真，去芜存菁，由此及彼，由表及里，透过各种表面现象，把握事件的内在本质；三是在认识和把握各种联系和关系的基础上，通过认真比较和筛选，找出促发、影响和制约突发事件的根本矛盾，从而拨云见日，找到突发事件的“总闸门”和“关键点”，由此确认突发事件的性质，并据此拿出科学有效的处置措施。

突发事件发生后，要组织群众迅速隔离险境是处置危机事件的第一步。

事件的突发性，要求处理工作必须突出一个“快”字。要快速反应，快速发现，快速报告；快速出动，快速到位；快速展开，快速介入，以便抓住先机，争取主动。

迅速切断危机与外界的联系，阻止事态的蔓延，以免造成更大的损失。面对突发事件险境，主要做好两个方面的隔离工作。一是对人员的隔离。坚持人道主义原则，把人的生命安全放在首位。应对突发事件的第一步就是救护伤员，防止人员伤亡继续扩大。这里需要注意的是突发事件中的人员隔离不仅包括对受灾人员的隔离，还包括对参与救助人员的隔离，这样既可以保证救助人员的救助时间和精力，也可以更有效地保证事故不再继续发展和蔓延。二是对现场的隔离。对危机现场的隔离，第一步要及时发出隔离报警的信号。公众听到报警信号后就会知道事故的发生，参与救助的人员也会知道事发现场在何处，该往何处集中。第二步要让公众明确危机隔离的范围。事故发生后，事发现场一般都要拉警戒线或者是警戒标志，不允许非现场处理人员进入，这样尽可能减少事故的危害和影响，也便于事态的控制和事件的处理。当然，对于一些十分严重或波及范围甚广的突发事故来说，警戒线的作用可能就会变得十分有限，移民搬迁可能会成为让公众隔离险境的主要措施。

要尽快控制事态发展，可以根据具体情况成立临时专门机构或突发事件处理小组。在处置突发事件的过程中，可以把所辖机构分成突发事件决策机构和处置机构两部分，决策机构以及人员主要是对事件发展情况进行预测，制定有关解决事件的策略和步骤，对全面工作进行指挥。事件处置机构以及人员负责掌握动向，反馈信息，贯彻决策机构意图，对事件进行具体处理。把决策层和执行层分开，既有利于各司其职，各负其责，又有利于保证组织内其他部门正常运转。

二　全面调查研究

当突发事件暂时被控制住后，应对者应马上进入第二阶段，即探寻突发事件产生的原因。事件的原因和实质一般都很复杂，不是一眼就能看得出来的，它常常隐含在各种现象之中，只有大量全面地收集突发事件的各种信息，才能从中分析出事件的原因及实质。所以，应对者在突发事件面前要做全面调查研究，准确地掌握大量的事实材料，要总览各种现象，建立新的调研机制，比如建立突发事件调查委员会，及时组织人员，深入公众，了解突发事件的各个方面情况，收集关于突发事件的综合信息，并形成基本的调查报告，为处置突发事件提供基本依据。对突发事件的调查，在内容上强调针对性和相关性，收集事件发生的时间、地点、背景、人员伤亡、财产损失、事态发展、控制措施、相关部门和人员的态度以及公众在事件中的反应；在方法上强调灵活性和快速性。

在应对突发事件的第二阶段——即调查研究阶段，应对人员要与突发事件的见证人保持密切联系，收集与事件有关的各种信息，并形成基本的调查报告。调查报告的内容一般包括：

①突发事件的基本情况，包括事件发生的时间、地点、环境、危害程度等。

②突发事件的目前状况和发展趋势，包括事态现状、事态发展趋向、采取了哪些措施、应对措施的实施情况、控制到什么程度等。如果事件仍在发展中，还应调查事件恶化的原因、控制事态的发展应采取的措施，以及将可能造成什么后果和影响等。

③事件产生的原因和影响，包括引发事件的原因、人员伤亡和财产损失的数量及价值，事件涉及的范围，以及在经济、社会甚至政治方面带来哪些影响等。

④突发事件涉及的公众对象及其反应，包括直接和间接受害者、相关的社会组织和个人、与处置突发事件相关的机构包括新闻界说法和群众舆论等等。

对突发事件的信息收集工作可以通过以下几个途径展开：

①大众传媒。对突发事件的调查研究工作一定要借助信息化时代的传媒优势，大众传播网络是获取文献资料信息的主要手段，关于各种灾难事故的报道、评论，大量电子化的学术性文献等，都可以通过大众传媒获取各种有用的信息。

②事故及隐患鉴定报告。这些鉴定报告对各种突发事件一般都进行了系统的归类，并有相应的解决办法和补救措施。在查阅事故及隐患鉴定报告的同时，也应参考其他社会研究人员的调查纪实、研究报告和公共管理机构、社会组织与团体的相关文件与档案资料。

③实地调研与考察。可以通过到实地现场和相关部门调研并有针对性地组织一些座谈会、交流会等方法，听取各方面人士的看法和意见，包括群众的意见、专家的意见、组织管理者内部的意见以及有关部门的意见。实地调研的具体操作方法即可以采取公开调查方法，也可以采取隐蔽调查法或间接调查法。

三　迅速启动应急预案

在识别危机性质、级别和隔离危机险境后，接下来要迅速启动相关应急预案，将突发事件对整个社会的损害减少到最低程度。在调查研究的基础上，在对事件进行准确定性之后，重新明确组织机构的职责范围和目标，突出工作重点，迅速会同有关职能部门，进行分析、决策，并制定出几套可行的处置事件的总体方案。

作为突发事件处置的决策者及参与处置的人员可依应急预案行事，预案是应对和处置各类突发事件的基本程序，如发生情况向谁报告，报告什么信息，应该采取哪些应急措施。应急预案不仅起到程序安排作用，也起到应对方法的提示作用。按照预案行事，使应对工作能够做到反应及时，按部就班，有条不紊，措施得力，科学有效，制止事态向深度发展。

应对突发事件小组在到达突发事件现场后，应该对突发事件进行充分的了解与核实，如发现与汇报不符之事实或情节，必须立即报告并有针对性地调整处置计划，如发现与汇报的事实或情节基本相符则按应预案程序和原计划进行。

四　及时汇报与公布真相

突发事件发生后，相关信息必须及时汇报与公开。及时准确地汇报有利于上级机关尽快掌握第一手资料和正确地指导应对工作。信息公开是为了满足公众的知情权，防止和遏制虚假信息和各种谣言的传播，避免造成其他不良的社会影响。需要公开的信息主要分为两类，一是有关突发事件自身事态发展的信息，二是应急处置工作进展的信息。在突发事件爆发之后，及时公布事态发展真相有利于人们作出正确的选择，有利于避免人们的恐慌和盲目，而来自政府的信息无疑具有最大的权威性。所以，对事态信息进行及时准确的发布是政府的职责。应对突发事件的最主要力量是政府，政府如何实施应急处置措施将直接决定整个应急工作的效果，人们对此也十分关心和迫切需要了解。对于这些信息的公开，既有利于增加公众对政府的信心，也有利于支持与配合政府的应急行动。

在突发事件发生后，政府要保证信息发布内容准确无误。如果新闻媒体或者其他个人发布虚假信息，从而造成社会危害，那么，行政机关或者司法机关应当及时介入，发布准确信息以正视听，并追究造谣惑众者的法律责任。

五　科学决策和果断处理各种问题

突发事件具有连锁性，一种危机可能会激发或者促发其他危机。作为应对突发事件的领导者或公务机关必须在第一时间组织各方面的力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免突发事件发生连锁反应或发展上升为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。以下十个方面值得特别注意：

一是在人员救助方面，政府应当立即组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员，同时还必须保证参加营救工作人员的生命安全。

二是在生活保障方面，要立即投入力量抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施；向受到危险的人员提供临时避难场所、生活必需品、医疗救护、卫生防疫等保障措施；对燃料、食品、药品等基本生活必需品的生产、运输、供应、价格等采取特殊的管理措施。

三是在物资和人员征调方面，要保证有应对突发事件的相应物资储备，并广泛动员和组织各种力量参与救援。

四是在稳定市场秩序和社会治安方面，政府应当采取措施，稳定市场价格，维护市场秩序和社会治安，依法从严惩处乘突发事件之危垄断资源、欺行霸市、囤积居奇、哄抬物价、制假售假或者哄抢财物，干扰破坏应急处置工作等扰乱市场秩序、社会治安的行为。

五是在处理突发事件本身问题的同时，还要处理好舆论导向问题。如果突发事件已由媒介公开并已造成广泛影响，政府要将媒介的舆论报道引到正确的方向上来。对传播媒介的引导，主要方式是让媒介了解事件真相，引导其客观公正地报道和评价事件。

六是根据危机事件大小，合理确定应急队伍及其装备。应急处理工作并不是人越多越好，或者设备越多越好，只要人员精干，设备精良，组织得当，方法正确，往往会起到事半功倍的效果。

七是根据事件爆发的特点及影响，合理确定应急防范的范围。应急防范的范围并非越大越好，范围大虽然可以起到更好的保护作用，但也会给应急工作带来巨额成本。

八是应对方法要灵活机动。突发事件具有一定的复杂性，处置过程要注意灵活机动，针对不同情况采取不同措施。既要按照预案行事，又不要被预案钳制。要把握火候，审时度势，灵活机动地处理各种问题。

九是跟踪校正。在贯彻实施阶段，组织结构的好与坏，决策制定是否周密，都会很明显地反馈出来。反馈的结果如果符合实际，就应继续实行，如果有问题，就应跟踪校正，准备一些防范措施和应急措施，以减少潜在问题出现的可能性和危害性。

十是要进行积极的社会心理救助。要运用心理医生和专门的心理诊所，灾后为患者和涉及此类心理问题的人提供心理服务。包括进行心理缓解、进行心理引导和进行心理抚慰。救助人员要公开坦诚，不要遮遮掩掩，要善于表明自己的希望和担心，这样可以增进对方的信任感，使感情距离拉近。诚实的态度容易赢得社会公众的尊重，削弱公众的消极乃至对抗心理。

六　动员社会力量和引导舆论

应对突发事件不仅要依靠一定的组织来维持社会秩序，而且还需要让公众了解危机的社会危害性、局势的进展情况、处置突发事件的政策、策略和措施，以便唤起公众对政府行为的广泛支持。因此，在突发事件发生时，政府应当做好对社会各种力量的动员工作。

面对突发事件，没有社会力量参与应对是不可想象的。社会力量的参与，使信息通道不再堵塞，政府决策的可信度和可参与度得到有效提高，这不但可以缓解危机在公众中产生的副作用，使公众更快地准确地了解事实真相，消除因危机而产生的流言、恐慌心理等，在客观上起到稳定社会、恢复秩序的作用，而且还可以降低政府应急和救治的成本，降低政府政策的制定和执行成本。所以处置突发事件，不但要依靠政府的力量，还要广泛动员社会力量，调动各方面资源积极有序地参与到突发危机的处理工作中来。

舆论导向直接关系到突发事件的影响效果和应急处置工作的顺逆成败。所以在应对突发事件过程中，引导社会舆论是政府处置危机工作的重要环节。某虚假信息的编造与传播，不但会造成公众的集体恐慌，而且还可能会造成危机的大规模蔓延，极大地影响应急处置工作的有效开展。一般情况下，在突发事件发生后，社会上很容易产生各种“小道消息”，加上处于危机中的社会公众的心态极不稳定，在面对传言或谣言时，常常是宁愿信其有、不愿信其无，这些都为传言或谣言的传播提供了温床。特别是在手机短信、网络论坛等现代传播技术极为发达的当今时代，谣言产生和传播的速度之快，辐射范围之广，传播方式之隐蔽，往往令人防不胜防。因此，作为政府相关部门除了及时准确发布真实可靠的相关信息外，以法律形式惩处散布和传播虚假信息者也是迅速处置突发事件的必要之举和有效措施。

七　做好善后和危机转化工作

突发事件的波峰过去之后，为尽快恢复社会的正常秩序，一定要尽最大努力做好善后处理工作。一是妥善处理与突发事件有关的政治影响、社会影响和经济秩序的恢复性问题，二是要总结经验教训，以便进一步修正和校正组织的日常决策和应急处理系统，为日后处理类似事件提供保证。

突发事件的恢复工作，是指在危机事件得到有效控制之后，政府为了恢复正常的状态和秩序所进行的各种善后工作。主要措施包括：启动恢复计划，提供灾后救济救助，安抚民众心理，重建被毁设施，尽快恢复正常的社会生产秩序，进行灾害和管理评估等善后工作。此期间的工作重点主要是：①要强调市政、民政、医疗、保险、财政等部门的介入，尽快做好灾后重建恢复工作；②进行客观的灾后评估，分析总结应急管理的经验教训，促进制度和管理革新，化危机为转机。突发事件的恢复工作做得好，不但可以消除突发事件产生的不良影响，而且还可以增强公众对政府组织的信心，重建良好形象。恢复工作主要包括以下几个步骤：一是成立恢复工作小组。在突发事件得到初步控制之后，即应该着手建立恢复工作小组以指导灾难过后的恢复工作。二是确定恢复目标。恢复目标主要是在调查危害程度和收集相关信息的基础上确定的。恢复小组要组织专人进入灾害现场调查评估破坏程度，综合几方面的信息和结果，对各种危害损失进行分门别类的整理和归纳，由此研究方案，确定切实可行的恢复目标，三是制定恢复计划。恢复与重建规划的编制一般应该与事前制定的恢复预案相结合。参与制定恢复计划的人员除了恢复工作小组成员，还应该包括组织各个部门的代表、部分危机应对人员、评估专家、利益相关者的代表及相关专家等。恢复计划一般包括恢复对象及其排序，所需资源及其来源，所需人员及其来源与待遇，实施时间表等；危机恢复的预算；具体恢复工作的实施政策。四是争取援助，组织重建。制定好恢复计划之后，恢复工作小组应根据有关专家指导意见，迅速调集社会资源，着手基础建设的恢复或重建工作，全面引导被破坏的工业生产和商业经营秩序步入正轨，稳定社会生活，稳定社会心理。必要时请求政府、社会甚至国际组织给予人力、财力、物力上的援助。

应对突发事件人员要协助民众放开危机转化工作的长远眼光。危险和机遇并存，危机之中往往孕育着转机。应对突发事件要善于化危机为转机。要学会在应对突发事件中看到机遇，看到希望，最大限度地发挥政策效应，积极面对困难，勇担风险，勇担责任，破解难题，破旧立新，利用好一切有利条件，牢牢掌握应对突发事件的主动权，使危机向有利的方向转化，使悲观向乐观的方向转化。

八　认真评估总结

在突发事件得到控制之后，并不意味着整个处理过程的结束。在恢复重建工作展开之后，也不意味着对突发事件的处置工作已经万事大吉。还有一个重要环节就是对整个事件的过程进行评估，总结经验教训，进行查缺补漏，以便杜绝类似事件再次发生。一是注意从社会效应、经济效应、心理效应和形象效应诸方面，评估有关措施的合理性和有效性，并实事求是地撰写出详尽的突发事件处置报告，为以后处置类似的事件提供参照性文件依据。二是要认真分析突发事件发生的深刻原因，总结规律，反思工作中的漏洞是什么，以便寻求改进。

此一阶段对危机损失评估的结果，即伤亡人数、经济损失、环境污染、对社会正常秩序等造成的损失数目会给公众带来很深刻的印象，这就会更大地提高民众的警惕性和预防心理，从而做到防微杜渐，避免事故再次发生。同时在总结过程中还可以及时发现潜在的问题，有针对性地改进和提高，从而进一步完善硬件及软件配备，以便避免重蹈覆辙。除此之外，评估总结工作还有助于有关管理部门对信息统计管理和存档，以便进行经验交流和预防教育工作，也有利于突发事件管理专家制定预案和完善预警机制的建设工作。

损失评估一般要统计以下几个方面的内容：一是物质损失。如供水、供热设备、桥梁、公用建筑物等公共设施的损失，企业设备、厂房和公共住宅区、农村房屋倒塌、作物淹没等损失。二是经济损失。如使用GDP数值可以衡量一个损失数据，其中包括工业（停产）损失、商业（停业）损失和随之而来的就业率、居民收入的下降等。三是心理创伤损失。突发事件对受害者甚至救援者的心理冲击也是很大的，尤其对妇女儿童造成的心理疾患，更需要社会长期予以关注。此类创伤难以给予量化评估，但可根据心理疾患的影响面和严重程度结合临床实践加以评估。四是其他损失，包括人员和环境损失。人员损失一般使用简单的统计方法就可完成，参照赔偿和抚恤的标准也可以较为准确地计算，但环境损失一般难以评估，常常需要专业的方法和机构加以完成。

对突发事件的事后总结与报告工作分为调查、总结、报告三个阶段，当突发事件发生后，履行统一领导职责的人民政府就应当尽快开展调查，及时查明原因，并对突发事件发展的全过程进行跟踪记录。当突发事件应对工作结束后，应当及时进行总结，并形成书面报告，上报上级人民政府。一般来说，总结内容应当包括突发事件发生发展的全过程和应对处置的全过程，甚至也包括恢复重建的过程。所以，一份完整的工作总结应当在恢复重建工作步入正轨之后完成。

应对突发事件的事后总结与报告一般包括以下内容：一是突发事件发生的经过与原因。包括发生的时间、地点、严重程度、外在表现、造成的损失、产生的影响等各项要素，要在客观描述的基础上，通过各种技术手段及各类统计方法分析突发事件从发生到消除的整个过程以及引起突发事件变化的各项自然因素、人为因素和处置措施及其效果。二是应对工作中的经验教训。履行统一领导职责的人民政府应当对突发事件的全过程进行总结、分析和报告，包括对突发事件的应急反应、制定的应急预案、采取的应急措施和必要的应急准备及其效果，还要总结和报告监测、预警系统是否及时到位、应急处置措施和恢复重建措施是否合理合法、组织体系是否运转良好等。除此还要包括为防止发生次生、衍生事件而采取或者继续实施的各种必要措施及其有效性。三是制定改进措施，完善应急管理。针对应对工作中存在的问题，要提出改进方案，制定改进措施，完善应急管理，为以后工作中提供教训启示和方法指导。

九　重新塑造形象

突发事件可能会使领导及其所在组织的形象受到比较大的损害。而且，这些不利影响还可能在今后一个相当长的时期内表现出来。因此，在突发事件处理后，领导者要采取一定措施，进一步完善管理体制，调整组织机构使之更科学、更规范、更完善，让群众看到改善的效果，重振领导和组织的威信。

当然，针对不同特点的突发事件，以上九个程序也不是一成不变的。突发事件本身就属于“非程序化管理”问题，这里的所谓“程序”，不过是一个宏观的指导性框架，具体到某个特定的突发事件，还需要机动处理，灵活把握。

领导干部处置突发事件的步骤及技能见表1-1。表1-1　处置突发事件的步骤及技能

第五章　应对突发事件的保障体系

应对突发事件必须有一定的条件作保障，必须建立一整套科学完善的保障体系，这个保障体系是一个平战结合的系统，是人、财、物、智、时、空、信息等诸因素的集成。主要包括人财物保障、基本生活和医疗保障、公共设施和服务保障、人员防护和治安保障等。

一　人力保障

应对突发事件必须完善应急救援队伍的建设，县级以上人民政府应当统筹应急队伍，整合应急人力资源，建立健全综合与分工相结合、专业与非专业相结合、专职与兼职相结合的应急救援保障体系，并加强对应急队伍的培训和演练。

应急救援队伍主要由政府牵头组建，具体人员可以由成年志愿者组成。其他各单位也都应该建立具有适应本单位特点的应急队伍，如企业、事业单位、人民团体等，可以建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上人民政府应当组织和督促应急救援队伍的培训和演练。专业救援队伍与非专业救援队伍各有所用，各有所长，相得益彰。县级以上人民政府应当组织两者联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急和统一应急的合作能力。

通常我们所说的应急准备，最主要的准备就是“人”的因素，就是应急救援队伍的建设问题，这是在突发事件发生后负责执行营救、抢修等应急措施的能动性保障。应急救援队伍可以分为综合性应急救援队伍和专业应急救援队，两者各有所需，各有所用。综合性应急救援队伍一般是由各级人民政府通过整合本地区各部门、各领域的应急资源，建立或者确定的涵盖多个领域的应急救援队伍，它不仅解决了各部门、各领域协调配合的问题，而且由当地人民政府统一领导、统一部署、统一指挥。专业应急救援队伍是为应对某一领域突发事件而临时组建的具有一定专业能力和专业分工的应急救援队伍，如在矿山、消防、核工业、水上搜救、铁路、民航、森林病虫害等行业和领域，我国已初步建立了专业性应急救援指挥机构和救援队伍。这类救援队伍一般由政府各部门在自己所管辖领域分别建立，其优势在于反应迅速、专业能力较强、人员需求相对固定。

综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍，都属于政府依法建立、专门从事本行政区域内应急救援工作的队伍。但为了防止出现突发事件发生后救援人手不足的问题，县级以上人民政府及其有关部门还可以根据本地实际，通过招募形式建立成人志愿者应急救援队伍。除此之外，各单位还要根据本单位的实际建立本单位内部的应急救援队伍，用于应对本单位内部突发事件。单位内部应急救援队伍可以由本单位职工专职担任或者兼职担任。

志愿者应急救援队伍和单位内部的应急救援队伍都属于相对业余的应急救援队伍，一般远不如政府组建的综合性应急救援队伍或专业应急救援队伍更具有实战能力，后者专门从事应急救援，大都经过专业训练，在技术素养、设施配备、应急能力上都具有较高的专业水平和应急技能。因此，政府应当加强和组织专业性应急救援队伍和业余应急救援队伍之间的合作，通过联合培训、联合演练的方式，提高各类应急救援队伍协调配合的能力，提高应急救援工作的整体水平。

二　财力保障

应对突发事件必须有足够的财力保障，这是针对突发事件应急准备的重要内容。目前我国应对突发事件的资金主要由三部分构成，即财政资金、社会捐助资金和商业及政策保险赔付资金。财政经费是应对突发事件的主要资金来源，少量来自社会捐助资金和商业及政策保险赔付资金是一种重要的补充。保护人民生命财产安全，维护国家安全，是政府的责任。公共财政在保证突发事件应对的资金需求上是责无旁贷的。我国法律明确规定了县级以上人民政府财政保证突发事件应对的经费需求的职责。

突发事件发生时，各级财政部门要秉着“生命第一，分类分级，战时联动，适时监督”的原则，做到财政拨款及时到位，力争将损失最小化。中央及其以下各级财政部门要根据突发事件的影响范围并结合各自的管辖范围，确立一个应急指挥中心，统一部署、分工协作，协调各方资源保证应急所需资金。要简化应急拨款流程。及时性是突发事件处理的重要原则，而目前我国财政资金的划拨流程则显得有些缓慢，层层协商可能会延误灾难处理的时机，“特事特办”制度虽能一定程度上解燃眉之急，但终不是长久之计，必须简化突发状态下的财政资金划拨流程。同时要推行公助、共助、自助、寻求国际援助的防灾、抗灾财政分担政策。（1）公助

公助是指上级政府对下级政府或政府对企业、个人实施转移支付。主要有直接拨款、低息或无息贷款、减免税收等。当某种灾害造成外部不经济时，政府应当实行资源重新配置。比如抗击“非典”中，中央和地方及时制定、实施了公助的相关政策。公开宣布所有疑似病例、确诊病例的费用由中央和地方财政承担，从根本上杜绝患者、医院和地方政府由于经济上的顾虑和困难而产生的延误，切断了传染源；根据疫情的严重程度和地方经济情况，中央安排了专项补贴；对一些行业适当减免了税收。公助对于维护社会的稳定，保障公民的生命财产和生活，具有重要的现实意义。（2）共助

政府在实施公共财政供给的同时，一般也提倡公民发扬互助精神，呼吁民间团体相互支持，树立助人为乐的先进典型，营造互相关心、支持和帮助的社会气氛。在抗击“非典”中，众多企业捐款、捐物，做到群防群治、防微杜渐，才使得疫情得到了快速有效控制。从经济学来看，社会群对共助的供给和需求，都是不可预测的，这种不确定性会导致社会经济效益低下。因此，在发达国家，一般是国家通过保险制度（法律强制社会广泛认同、接受而实施的）来达到共助效果。政府介入对风险的规制，尽管不能将风险消弭于无形，但能通过制度化的社会共助安全防护机制的实施，将风险在共助网内分担出去，可以有效减轻公助的财政压力。（3）自助

民众个人不能太过依赖于政府、社会团体的救助，也要增强自我约束、自我解决的能力。加强风险意识，对自己的风险管理系统进行自检，判断自身的风险保障规划是否完善，有无自助能力。购买保险也是寻求共助的自助表现，通过保险给自己增加保障的选择行为。（4）寻求国际援助

一般可根据灾情的严重程度和经济损失寻求国际援助。国际援助分紧急援助、灾害预防、研究开发三种。寻求国际援助，在缓解国内财政压力的同时，也促进政府和非政府组织之间的国际交流。目前我国应对突发事件的财力保障是有法可依的。如我国《预算法》规定：“各级政府预算应当按照本级预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年以上执行中自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”财政预备费作为包括可以用于应对突发事件在内的意外开支，目前我国各级政府财政都将其列入当年预算，一般占本级财政收入的百分之一到百分之五，此项资金主要用于政府的意外开支，其中当然也包括应对处置突发事件的资金支持。《国家突发公共卫生事件应急预案》规定，政府应当保障突发公共卫生事件应急基础设施项目建设经费，按照规定落实对突发公共卫生事件应急处理专业技术机构的处置补助政策和突发公共卫生事件应急处理经费，应根据需要对边远贫困地区突发公共卫生事件应急工作给予经费支持。《防震减灾法》规定：“地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府应当根据实际需要和可能，在本级财政预算和物质储备中安排适当的抗震救灾资金和物资。”国务院有关部门和地方各级人民政府应积极通过国际国内等多种渠道、多种形式筹集和募捐资金，用于突发事件应急处理工作。

除此之外，《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》、《破坏性地震应急条例》、《核电厂核事故应急管理条例》等行政法规，也都规定了用于突发事件的预防与应急准备、监测与预警等方面的应急管理费用，并根据预算法的有关规定，列入财政预算。

我国部门预算是按照基本支出和项目支出进行编报的，应对突发事件的日常经费列入基本支出，通过基本支出解决。对一些重大灾害的应急救援工作可以通过申报项目支出解决，类似专款专用。在设立充足的财政预备费的基础上，应对突发事件的财政经费支持还可以通过发行短期国债、向中央银行或者国际金融机构借款、动用外汇储备等其他方式解决。

三　物资保障

在应对突发事件过程中需要大量的物资用于预警防备、危机应对、抗灾救灾、恢复秩序、重建家园等，因此物资储备是应对突发事件工作的重要环节。应急物资可以由负责突发公共事件应对的政府职能部门提供和管理，也可以由社会甚至公民个人提供。从这一意义上说，应急物资是一个很综合的概念，它的来源、内容、形态、使用以及管理等内涵是复杂不定的。应急物资是一个综合性集合体，具体可划分为几类：一是保障人民生活的物资，主要指粮食、食油和水等；二是工作物资，主要指处理危机过程中专业人员所使用的专业性物资，工作物资一般对某一专业队伍具有通用性；三是特殊物资，主要指针对一些特殊事故处置所需特定的物资，这类物资储备储量较少，但针对性强，如一些特殊药品、特殊救援设备。

应对突发事件的物资管理是指对突发事件应对过程中所需要的物资保障性储备和管理，包括预测、采购、存储、调用、配送、更新、监督以及评估等一系列基本过程的管理。各级政府对应急物资的储备和管理必须根据可能发生的突发事件的性质、发生的概率、影响的范围、可能造成损失的大小、应急工作的复杂程度等提前做好准备。做到未雨绸缪，有备无患，以“备”应变。

应对突发事件的物资储备是各级人民政府为了解决突发事件物资资源供应问题而建立的一项制度安排。目前在我国范围内建立了许多救灾物资储备中心，专门储存用于紧急抢救、转移、安置受灾群众和安排受灾群众生活的各类物资。这些物资主要有三类：第一类是简单救生类物资，包括救生舟、救生船、救生艇、救生圈、救生衣、探生仪器、担架、急救箱、破拆工具、顶升工具、小型起重设备等；第二类是生活类物资，包括衣被、帐篷、方便食品、净水器械、净水剂、蜡烛等；第三类是应急设备和设施类，包括无线和有线通讯设备、交通工具、照明装备、防护装备（如防毒面具、防护服）、医疗急救器械和急救药品、消防设备、危险物质泄漏控制设备、个人防护设备、通讯联络设备、急救电力设备（如备用发电机）、重型设备等。

应对突发事件的物资储备原则是“统一规划、分级储备、确保急需、突出重点、品种齐全、动态储备”。应确保应急所需物资和生活用品的及时供应、补充、更新，加强物资储备的监督、管理。

为实现应急资源的综合利用、整合和共享的管理目标，需要构建一套科学的物资保障系统。具体工作主要包括：

1.资源配置与储备管理

按照指挥调度系统提供的资源评估与优化配置方案，根据突发事件的特点，科学地配置资源，并保障系统在平时的正常运行。

2.资源维护与更新管理

建立完备的资源维护与更新制度，在突发事件未发生之前，即对现有资源和储备资源进行定期维护，排除隐患，确保资源安全可靠。当资源的保有量出现短缺或需要更新时，根据资源评估结果应及时进行补充或更新。

3.资源信息库管理

资源信息库管理主要指资源信息库的建立、维护与更新。具体包括基础设施、传输通路、系统设备、主要备件、应急设施和其他与安全相关资源在配置、数量、性能及其维护与更新等方面的主要信息的管理，使资源信息数据与资源现状保持一致。当重要资源信息发生变化时，应及时报告所属指挥调度系统，因为总指挥调度系统必须全面掌握重要资源的分布情况。

4.资源调用和补偿管理

资源调配工作是有一定程序的，一般由实施处置系统根据需要向指挥调度系统提出，由指挥调度系统统一协调指挥和调度。资源调度要坚持有效利用原则和区域就近原则，指挥调度系统一般要根据资源的分布、配置情况，制定操作性强的快速调用程序。根据国家法律法规制定有关资源使用后的相关规定，应急资源在调配使用后，应该按有关规定给予归还或补偿。

5.资源运输和采购管理

资源的运输和采购一般要坚持便利性原则、就近性原则和快捷性原则。管理者要预先联系好所需物资的购买点及运输工具，一般而言，快捷性是优于成本等其他特性的优先考虑因素。其中交通运输设施及能力恢复、救灾物资的运输应该是首要考虑方案，紧急情况下的交通工具征用和管制、工程抢险和生命线的抢救和恢复等方面的物资，可设立应急专项经费进行物资采购、运输、储备、管理和调配。

6.资源征用和救援管理

在处置突发事件过程中出现物资资源短缺时，如有必要可以进行行政征用。征用的主体是履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，而征用的对象是有关单位和个人，征用的内容是应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。应急救援还可以借助另外两种途径，一是向其他人民政府请求支援；二是要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业提供相应的救援服务。《国家突发公共事件总体应急预案》按照分工负责的原则，对应急物资的保障和储备管理工作进行了明确规定：

①发展改革委员会具体负责国家应急物资储备的综合管理工作，商务部及国务院有关部门按照职能分工，负责基本生活用品的应急及重要生活必需品的储备管理工作。

②发展改革委员会同国务院有关部门建立健全国家重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。

③地方各级人民政府应根据有关法律、法规和应急预案的规定，做好物资储备工作。

④国务院有关部门提出国家应对突发事件物资储备计划，报国务院批准后，按地区有计划进行储备。在保证一定数量的必需救灾物资储存的基础上，发展改革委员会和商务部等有关部门通过政府采购等方式，建立生产、加工能力储备体系，以及物资生产流程的技术储备方索，做到救灾物资动态储备，保证应急物资及时供给。

⑤各有关部门要建立健全救灾物资储存、调拨和紧急配送体系，培育和发展物资捐助和经济动员能力，确保救灾所需物资和生活用品的应急供应，并加强对储备物资的监督管理，及时予以补充和更新。

⑥地方各级人民政府应根据当地实际做好相应的应对突发事件的物资储备。

为应对突发事件所建立的应急物资保障体系具有如下一些特点：

①储备的超前性。应急物资储备要做到未雨绸缪，有备无患。因此应急物资储备管理必须具有超前性的特点。根据突发公共事件发生的概率、影响范围、可能造成的损失以及应对工作的复杂程度来储备应急物资，以备不虞之事，不时之需。

②统筹的科学性。除了根据突发事件的性质科学地储备应急物资之外，还要按照应急处置要求，在数量、品种、规格、储备地点以及各个管理环节上应做到统筹规划，科学管理，充分保证在应对突发事件的过程中有物可调、有物可用的基础上，还应避免应急物资储备管理工作低效、无序和资源浪费等现象的发生。

③管理的动态性。突发公共事件具有动态性和连锁性，随时可能发生各种变化，这就要求对突发事件要有动态应对的准备，作为应急管理物资保障基础的应急物资储备管理也必须适应突发事件的特点和应对工作的需要，做到动态化管理。力求做到：不论突发事件如何发展变化，应急工作如何迂回复杂，都能提供有效的应急物资保障。

④联络的信息化。运用信息技术应对突发事件，有利于更快捷、更有效、更准确地把握突发事件的特点和现状，对事件的沟通与联络。作为应对突发事件工作必须将信息技术纳入到物资保障体系之中，依托信息技术的支撑实现系统化、网络化和信息化，以便实现高效整合资源、快速应对突发事件的功效。

四　基本生活和医疗保障

发生突发事件，尤其是突发公共卫生事件、自然灾害类事件或安全事故，常常会严重影响人民群众的正常生活和生命安全。作为应对突发事件的决策者必须要做好受灾群众的基本生活和医疗保障工作，设法让灾区群众在衣食住行医等方面都能获得基本供应。相关的保障措施必须跟上，做到救援人员及时到位，应急资金及时到位，运输设备及时到位，物资供给及时到位，安全措施及时到位，事发地要及时启动应急预案，综合汇总各种信息，根据政策法规和应急需要，及时提出对灾区人员基本生活保障工作的措施和建议，组织召开以人员基本生活保障和重大群体死亡人员处理工作为主要内容的综合协调会，有效保证食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应，指导民间组织、基层群众积极参与相关工作，负责发起并组织社会捐赠，做好接收和捐赠款物拨付工作。各级卫生部门要组建医疗卫生应急专业技术队伍，根据需要及时赶赴现场，开展医疗救治、疾病预防控制工作，及时为受灾地区提供药品、器械等卫生和医疗设备；必要时还可以动员红十字会等社会卫生力量参与医疗卫生求助工作。

五　基础设施和科技保障

突发事件发生后，要切实抓紧抓好煤电油气水等基础设施的检查和维护，对特定区域内的建筑物、交通工具、通信工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制，对于受损的部位要加紧抢修，确保正常运行。

畅行无阻的交通是有效应对突发事件的重要保证。应对突发事件的决策者要及时成立应急运输保障指挥部，将部分市直客运、货运企业、维修部门组织为应急运输保障部门，负责处置突发事件过程中的社会车辆和驾驶人员的征用工作，要求客运、货运企业、维修企业明确应急运输保障车辆、驾驶员。设立应急运输保障值班电话，接受各方面的预警和上级指令，及时向上级汇报，确保有效完成应对发生突发事件的交通运输保障任务。上述部门和人员要积极配合做好模拟运输应急保障演练，提高协同能力和快速反应能力。

方便快捷的通信可以为处理突发事件的联系沟通提供便利保证，无论是有线通信还是无线通信，可以使人们快速掌握信息并及时采取应对措施。因此，通信保障对及时有效地处理突发事件至关重要。各级人民政府应当采取有效措施保证应急通信网络畅通无阻。为了“建立健全国家通信保障和通信恢复应急工作机制，提高应对突发事件的组织指挥能力和应急处置能力，保证应急通信指挥调度工作迅速、高效、有序地进行，满足突发情况下通信保障和通信恢复工作的需要，确保通信的安全畅通”，我国于2006年1月出台了《国家通信保障应急预案》。一些地方人民政府也出台了相应的通信保障应急预案，如北京市于2007年7月出台了《北京市应急通信保障预案（专网）》、抚顺市于2007年7月出台了《抚顺市通信保障应急预案》。我国应急通信建设本着“平战结合”的指导思想，在确保非常时期党政军等重要机关和重要部门通信安全的同时，已将服务延伸到社会更多领域、更多部门，并成为促进经济持续协调健康发展、保证社会良性稳定运行的一支重要力量。

科学技术既是生产力也是战斗力，在应对各类突发事件工作中，科学技术的作用显得尤为重要。《国家突发公共事件总体应急预案》要求各地区、各有关部门要组织各领域的专家学者，积极开展公共安全领域的科学研究，根据应对各类突发事件的实际需要，有针对性地研发危险源识别、预防、监测、预警、危险控制、应急处置与救援等各环节的核心技术，致力于突破生产安全、信息安全、食品安全、核安全、反恐怖袭击等各领域的技术屏障，不断提高应急处置装备、设备设施和工具的技术水平。各级政府要着力发挥企业在公共安全领域的研发作用，制定积极的税收激励政策和财政金融支持政策，加快研究成果的转化和利用，力求让科学技术成为应对各类突发事件的关键力量。

六　人员防护和治安维护

应对和处置突发事件，首先要坚持人本原则，把人员防护工作视为第一要务。任何一场突发事件的发生，原有的社会秩序和生活秩序常常会遭受巨大的破坏，产生社会动荡，造成社会不安，甚至由此引发不可预料的连锁事件，不但会影响公众的正常生活，有时还会危及公众的生命和财产安全，这就使得在应对突发事件过程中的治安维护工作也显得比平时尤其重要。

英国著名经济学家亚当·斯密就曾说过：政府主要要承担保卫国防和私人财产、建设和维持公共工程和公共事业的责任，充当“守夜人”的角色。所以，在处置突发事件时，尽最大可能挽救和保护每一个人的生命安全，维护社会秩序，确保社会治安环境和谐稳定，应该是政府不可推卸的责任。针对突发事件，在人员防护和治安维护方面的具体要求是：

①坚持以人为本的原则，在应对突发事件中，应将保障公众健康和生命安全作为首要任务，将尽一切可能减少突发事件造成的人员伤亡和危害，这一点应该成为各级政府应对突发事件的基本指导原则。

②抓好安全教育和应急知识教育，增强每一个人的自我安全保护意识和自救互救能力。《突发事件应对法》有专条规定教学内容应包含应急知识教育，政府部门还应作出相应的规定和安排，从制度上保证每个学校都开设应急知识教育课程，同时给予学校资金、技术和物资方面的支持，并进行必要的监督、指导和检查，以确保这项工作落到实处。

③人人都应该接受安全防护。根据突发事件的不同类型、不同特点，政府有关部门要组织专家和技术人员，制定不同的防护要求和防护标准，购置和准备相关的防护设备和防护工具，为涉险人员和应急救援人员提供符合要求的安全防护装备和必要的防护措施，严格按照程序开展应急救援工作，确保人人都能够处于安全防护之中。

④合理设置应急疏散通道和避难场所。现代政府及其规划部门在城市布局和城市建筑规划方面基本都要求设置了必要的应急疏散通道和避难场所，以便在发生突发事件时，能够按照紧急撤离、就近疏散、及时避险的要求，完成救援任务。政府对避难场所的建设还制定了相应的标准，并予以监督、检查和落实。要求避难场所必须具备两条以上的应急疏散通道，并时刻保持畅通，且必须具备应急供水、供电、住宿等生命保障基本设施，同时应急疏散、避难场所还应当设立应急标志。

⑤公安部门要迅速组织事发现场的治安警戒和治安管理工作。突发事件发生后，最先到达现场的常常是警察和治安维护人员。公安部门要根据突发事件的特点，在事发现场设立警戒区和警戒哨，维护好现场秩序，依法严惩趁机打劫、煽风点火和制造事端的犯罪行为，尤其要加强对重点地区、重点场所、重点人群和重要物资设备的检查和保护，必要时甚至可以依法采取有效管制措施，及时疏散相关人员等。同时，还可以组织、动员和指导社会力量积极参与维护社会治安行动，以便使事发地的事态得到有效控制。

第六章　应对突发事件的应急决策方法

突发事件是非程序化决策问题。由于突发事件具有突发性、扩张性、危害性、隐蔽性、连锁性和不确定性的特点，在应对突发事件危机紧急情境时，管理者必须在大量压力下进行正确决策，要求决策者在有限的时间、资源、人力和信息不准确、不充分的条件下完成突发事件的应对措施，因而与一般常规决策相比，突发事件的应急决策属于非程序化决策，突发事件的实质就是非常规决策，它具有与一般决策不同的特点和要求。

一　应急决策的特点

①以控制事态为目标。由于突发事件具有突发紧急的特点，并且事态恶化会带来严重后果，因而，应急决策的首要目标是控制事态发展。这在某些时候可能与决策的长期、最终目标不一致。

②时间紧迫性。由于事件突然爆发，演变急速，形势紧迫，只有有限的反应时间，要求决策者在短时间内作出决策。时间制约是应急决策首要因素之一。

③信息不完全、不及时、不正确。危机状态下，由于事件本身发展的随机性和不确定性，决策者不可能在有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息。由于常规秩序被打乱，信息的传播、获取出现障碍，往往造成信息传递不及时和信息失真。

④资源紧缺。面对突发事件，来不及对决策所需的人力、物力、财力进行充分准备，使决策可选择方案较少，并判断有明显缺陷。

⑤决策方法和过程简化。面对突发事件往往可能采取直觉判断、个人决策，决策过程大为简化，选择相对可行决策方案。

二　对决策者应急决策能力的要求

①良好的心理素质能力。面对突发事件，最大的忌讳就是仓皇失措。它要求决策者具备良好的心理素质和较强的自制力。能在巨大压力下，沉着应对，遇事不慌，思路清晰，有条不紊。

②敏锐的洞察能力。不确定状态下的应急决策，要求决策者具有敏锐的洞察力，在信息不完全、不及时甚至不准确的情况下，恰当判断形势变化。正确把握事态发展趋势，对危机未来发展提出应对预案，尽最大可能控制危机的蔓延和升级。

③果敢决断的胆识能力。突发事件的不确定性和风险性，使应急决策者承受巨大决策压力。由于事件的突发性、严峻性和时间的紧迫性，使决策者很难借助常规程序和方法进行充分研讨，决策权力高度集中于决策者个人，在很大程度上要靠自己的智慧和直觉进行决策，相应承担更多责任，这就要求决策者具备果断决策的胆识，敢于决策，勇于负责。

④良好的沟通协调能力。良好的信息沟通是保证决策得到有效贯彻的重要前提。突发事件升级的重要原因是信息沟通受阻碍。政府是信息沟通的权威机构，领导者良好的沟通协调能力，恰当与媒体等沟通，维护政府信息的权威性，获得公众信任与支持是应急决策能否取得效果的重要保证。

⑤周到细致的执行能力。领导者处在突发事件应对管理的第一线，往往既是决策者，又是执行者，需要直接面对公众，亲自处理危机。因此，必须具有周到细致的具体操作执行能力。大到总体计划拟定，小到细节处理解释，都需要亲历亲为。良好的执行力是保证决策效果的关键。

三　应急决策的简便流程

由于决策问题和决策环境的不同，突发事件应急决策在决策价值取向、约束条件、程序方法、实际效果等方面都与常规决策不同。其中，最主要的区别之一就是要求快速反应。图1-1提供了应急情境下快速决策的简便流程。图1-1　应急情境快速决策的简便流程

四　应急决策方法

由于突发事件紧急性、不确定性和信息不充分性的特点，因而，应急决策一般都是非程序化决策、不确定型决策、风险型决策及半定量化的决策，是在突发危机的各种约束条件下寻找相对“满意决策”的过程。

1.科学决策法

科学决策法是指在科学决策观念和决策理论指导下，以定性为主，定性与定量相结合的一种快速决策方法。（1）目标排序法

由于突发事件复杂性和不确定性的特点，应急决策常常面临多目标选择问题。多目标选择的难点是各个目标的相对重要性，决断出第一位目标、第二位目标，排出一个顺序。如果有N种方案可供选择，经济效益为第一目标，环境效益为第二目标，社会效益为第三目标等等。

流程一，用经济效益标准衡量所有方案，此时只考虑第一目标，共有N个备选方案，其中发现不合标准的备选方案有m个，则淘汰不符合第一标准方案，备选方案还有（N-m）个。

流程二，用环境效益标准去衡量剩余的（N-m）个备选方案，此时只考虑第二目标，发现不符标准方案有r个，则淘汰不符合第二标准的方案，备选方案还剩（N-m-r）个。

流程三，用社会效益标准衡量流程二入选的（N-m-r）个方案，淘汰不合标准的方案。

如此继续下去，目标越多淘汰轮次越多，符合标准的方案数量越来越少，质量越来越高，直到最后只剩一个满意方案。（2）综合评分法

根据目标、准则的多少把每个备选方案分成若干个项目，再依次评判每个项目符合目标、准则的程度来确定一个分数，最后把各项得分相乘（或相加），得到备选方案的综合分数，分数高者被选中。用加法和乘法各有其优缺点。

现假设有两个备选方案，每个方案有四个评测项目，其中一个方案四项得分分别为A：1，0.6，0.7，0；另一个方案的四项得分分别为B：1，0.5，0.4，0.2。若用加法计算综合得分：A=1+0.6+0.7+0=2.3B=1+0.5+0.4+0.2=2.1A＞B

用加法所得综合分数第一方案大于第二方案，按理应选择方案A，但方案A有一项得分为0，说明有一个目标它完全不能实现，所以不应入选，而用加法得到的综合分数掩盖了这一重要缺陷。但用乘法计算这两个备选方案的综合分数，则结果大不相同：A=1×0.6×0.7×0=0B=1×0.5×0.4×0.2=0.04A＜B

用乘法所得的综合分数第二方案大于第一方案，故选第二方案。用乘法求的综合分数能较为全面反映备选方案符合目标情况。乘数中只要有一个为0，则积必为零。与之对应，只要有一个目标通不过，则整个方案通不过。（3）风险型决策和非确定型决策法

风险型决策是指决策者面临两种或两种以上的自然状态（客观因素），且已确认各种自然状态（客观因素）出现的可能性。决策者有明确的决策目标，多个备选方案存在决策者能控制的多种自然状态，各种自然状态出现的概率是可以测算的（更多是决策者根据实际情况和经验主观决断的），这样便可得出不同状态下各方案实施的结果。决策树法是风险型决策最常用的方法。不确定型决策的决策者同样面临两种或两种以上的自然状态（客观因素），但无法预知各种自然状态（客观因素）出现的可能性。非确定型决策常用的方法有：等概率法、小中取大法、乐观系数法、后悔值法等等。由于突发事件风险性和不确定性强的特点，决策者面临自然状态很难准确决断，且多不便量化的状态，所以，在突发事件紧急的自然状态（客观因素）应对中，难以进行精确测算，在有限的时间，更多的是凭经验、直觉直接判断或借助“外脑”进行决策。

2.经验决策法

是指面临突发事件，决策者综合运用自己的知识和经验，并凭借自己的直觉判断能力作出决策。决策者往往无法解释出整个决策依据过程，或是无法说明判断决策是否正确的根源，所以，表面上看似一种“不合逻辑”的决策，但在直觉决策快速判断决策的背后，是长期的知识和经验积累的结果，绝不是盲目的冲动或一时心血来潮的决断。（2）先例经验判断法

是指突发事件可以参照外地的、以往的、其他不同类型问题处理结果进行类比决策。如某地突发地震时的人员疏散方案，就可以参照火灾或突发群体冲突事件时人员疏散方案处理。（3）规则经验判断法

是指依据国家相关处理紧急事态的法律法规规定、方针和政策规定，结合突发事件的具体情况，首先按照国家法律法规一般政策处理。规则经验判断法要求决策者熟练掌握国家相关法律规定，又要机动灵活，避免教条主义。

3.外脑决策法

也称智力激励法，是由现代创造学奠基人美国奥斯本提出的，是一种借助外脑，寻找富于创造性解决方案的快速集体决策法。它把一个组的全体成员都组织在一起，让每个成员都无所顾忌地发表自己的观点和看法，既不怕别人的讥讽，也不怕别人的批评和指责，是一个吸纳每个人提出的大量新观念、创造性地解决问题的最佳方法。头脑风暴法的关键是产生思维共振，智力互补，激发讨论者毫无顾忌地进行创造性思维。（2）专家智囊咨询法

是指突发事件紧急情境下决策者并不具有相关决策的充分信息，他们的处理能力有限，甚至往往缺乏处理特定突发危机事件的专业技术知识。所以，很多情况下，应急决策者有必要借助“外脑”——专家智囊机构来帮助决策。

目前我国可以借助的专家智囊机构主要有以下三种：

①内部系统信息咨询机构。是指在各级党政组织序列中设置的参事室、政策研究室、信息室等专门从事信息搜集、政策研究的机构。

②半官方思想库、研究所等。是指以独立或介于官方和民间之间的以政策研究为目标的研究机构，例如大学的研究所、兰德公司等。他们往往可以在某类政策问题上提供非常专业、科学的帮助，他们在政府决策中扮演“思想库”角色，在很多决策中都发挥了相当重要的作用。

③民间机构、专家学者。它包括一些协会、公司研究和调查咨询机构和一些相对独立的专家学者。他们在政府决策咨询中也扮演非常重要的角色。

在突发危机决策中，专家智囊机构主要有以下几方面的作用：

第一，提供危机预警作用，为突发事件应急决策提供信息、科学预测，充当政府决策“望远镜”。

第二，运用他们的专业知识和经验，提供技术指导、支持和帮助，充当“辅导员”。

第三，发挥专业特长，提出决策供选方案，辅助政府对可行方案进行综合分析、评估。

第四，是发挥其置身事外的优势，独立开展研究与监督。

第七章　应对突发事件的一般做法

一旦发生突发事件，主要领导干部要立即赶赴现场，快速掌握情况，及时制定措施，果断应对处置；要周密组织、科学调度，建立上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制，迅速组织各方救援力量赶赴灾区，紧急调集救灾物资运往灾区，精心部署受灾群众安置工作，及时推动灾后恢复重建；要区分不同情况，抓住主要矛盾，因事循法，因情施策，因人制宜；要查明原委、掌握政策、讲究方法，决不能消极观望、逃避责任、贻误时机；要顶得住压力，放得下架子，经得起冲击，拿得出办法。下面我们从以往的经验入手，总结一下应对突发事件工作的一般做法。

一　以人为本，保全人民的生命财产安全

二　领导亲自挂帅，现场指挥

突发事件发生后，各级党委和政府领导应该高度重视，亲临现场，督导应对工作，在人员安排、资金调拨、物资运输、部门协作等方面发挥领导作用。实行主要领导负总责，分管领导负专责，有关部门负实责，相关部门负连责，有力有序有效应对突发事件，确保群众生命财产安全，确保社会稳定。领导重视和亲临一线，既可以鼓舞士气、形成压力、带来动力，提高应急队伍应对突发事件的决心和信心，也有助于打破日常管理中的部门壁垒对突发事件应对的各种妨碍和拖延，更快地形成部门联动，同时又可以动员和调动区域内的多种资源。所以领导重视和靠前指挥，是有效应对和处置突发事件的有力保证。

三　党委领导、政府主导、部门协作、军地协同

突发事件具有紧急性、衍生性、关联性等特点，影响范围大、造成危害重，防范处置工作往往涉及多地区、多部门。应对突发事件，关键是要实行党委领导、政府主导、部门协作、军地协同、合力作战，从而实现统一指挥、分级负责、协调配合、科学应对的运行机制。在应对南方部分地区低温雨雪冰冻、四川汶川特大地震等灾害中，国务院都及时成立了相应的指挥机构，建立了上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制，周密组织、科学调度，保障了抗灾救灾工作有力有序有效进行。突发事件后果的复杂性和广泛性要求在具体处置过程中必须坚持部门协同应对的做法，这一点也成为各地有效应对突发事件的重要经验。一是要建立和完善突发事件应急联动机制，加强各地、各部门、各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。二是要建立应急管理办事机构联动工作机制，明确应急管理各环节主管部门、协作部门、参与单位及其职责，实现预案、队伍、信息、物资联动。三是要建立部门单位间的协调机制，要按照部门职能和各类应急预案细化应急处置职责，形成各部门快速反应、协同配合的应急管理格局，除此还建立了形势分析机制、工作交流机制、信息会商机制、协调处置机制等应急机制，定期会商，及时研究解决基层应急管理工作中的重大问题。

四　聘请专家，科学应对

在突发事件的应对中，要充分重视专家的作用，重视运用科学的手段和措施来处置和解决问题，这也是应急管理中的共同经验和一贯做法。专家的技术专长能为危机决策和危机处置提供非常宝贵的指导。如2005年湖南省在防控禽流感疫情中，政府部门坚定地依靠专家，分别成立了禽流感防控专家组、禽流感诊治专家组，为疫情的有效防控奠定了坚实的技术保障；坚持科技创新，科学选择适合该省实际、技术成熟的禽流感灭活疫苗，制定了各级诊断技术指标体系，界定了高风险区域，构建了疫病传播扩散模型和扑疫效果评价模型，充分发挥了科技对防控工作的支撑作用，保证防疫工作收到了实效。

五　严格督查，责任落实

应对突发事件不仅要有政策措施保障，而且要有不折不扣的贯彻执行。《孟子·离娄上》一书讲道：“徒法不能以自行。”就是说空置的法律是不会生效的。所以，我们说决策措施的生命在于执行，执行的保障在于督查。督促检查工作的出发点和落脚点是推动各项应急决策和应急措施的落实。各级政府在应急管理中都非常重视应对环节的督查和责任追究工作。

2006年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”从近几年各方面反馈的情况看，督促检查工作和责任追究工作在抗击非典、抗震救灾和应对国际金融危机冲击等大事、要事、难事中都发挥了重要作用，很多地方政府针对各类突发事件都进行了专门的立项督查和责任追究工作。比如四川省在防控猪链球菌疫情的处置期间，要求各县区和市级各部门如无特殊需要，停止一切与疫情无关的会议和检查活动；加强责任追究工作，严格督查防控措施是否到位，要求各地严格落实“五包四不两补贴一无害”等应急处置措施（五包即市包县、县包乡、乡包村、村包社、社包户；四不即对病死猪不宰杀、不食用、不售卖、不转运；两补贴即感染病人治疗补贴、病死猪处理补贴；一无害即对病死猪无害化处理）。层层落实，责任到人，组织工作组深入各乡（镇）、村社督查，及时调查处理防控不力的单位和个人，确保政令畅通，令行禁止，对于处置疫情失职者就地免职，对于各区县和各有关部门分管领导不及时、不准确上报疫情、影响疫病防控工作的，严肃追究责任。这些严格的督查和责任追究措施使控制疫情的各项处置措施得到了有效落实。

六　广泛动员，认真组织

在突发事件处理过程中，如果政府行为能够得到广大公众的理解和支持，那么应对突发事件的效率和成功率就会大大提高。突发事件的控制和处理不仅要依靠一定的组织来完成，同时还要唤起公众对政府行为的广泛支持和积极参与。因此，在突发事件来临之际，广泛开展社会动员是非常重要的。

在一个开放、多中心治理的社会，没有社会力量的参与管理是不可想象的。社会力量的参与，一方面可以缓解突发事件在民众中产生的副作用，使民众了解真相，消除因危机而产生的流言、恐慌与不理智行为，起到稳定社会、恢复秩序的作用；另一方面由于信息渠道不再堵塞，政府决策的可信度和可参与度得到提高，降低了政府决策的制定和执行成本，从而降低政府救治的成本，使之致力于突发事件防范与预警机制的建立。政府作为应对突发事件的主体，应该相信社会的力量、拓宽社会参与渠道、发挥民间组织和社会个人的作用。在突发事件发生之后，政府应当鼓励和支持各类专业组织和民间社团积极行动起来，以各种有效的方式，动员和组织全社会的参与。比如在抗击“非典”期间，自2003年4月26日北京市民政局开通24小时“防治非典、奉献爱心”社会捐助热线以来，社会各界捐赠款物数额直线上升，这些捐赠有力缓解了防治“非典”初期的资金启动难题。社会总动员是应急决策得到全面落实的强大后盾；要注意做好民众的思想政治工作，讲究动员的策略与艺术，积极调动其参与意识，激发参与行为；突发事件具有综合性的复杂色彩，要求在应对手段上突出一个“合”字，涉及社会各方面力量如交通、通信、消防、食品与物资供给、医疗服务以及军队、武装警察等人力物力财力，都要求在统一领导下协同配合，才能形成合力，形成有效应对和处置突发事件的围歼战。

七　开展应急预案演练，提高应急反应能力

开展应急演练是对预案及应激反应能力的有效检验，而且对于发现应急工作中的薄弱环节，提高应急处置水平具有重要意义。

应急预案演练必须由相应的演练筹备与管理机构来承担完成，一般由主管应急的部门为核心，组织相关人员参加。其中指挥组负责演练的总体指挥与协调，方案组负责设计演练方案、准备相关背景信息、场景模拟资料和演练注入信息，控制组负责演练全过程的控制与管理，评估组负责参演人员的演练效果评估，支持组负责演练过程的后勤保障和安全保卫工作。

演练计划是否合理是演练成败的关键，演练设计组在演练中也应处于核心地位，在实际演练进程中还要充当控制组的角色。因此演练前应对演练计划进行制定和讨论，形成较为完善的演练计划，给出演练的目的、内容、日程安排等。

根据规模等级，应急演练可分为局部演练、区域性演练。局部演练针对特定地区选择特定的突发事件，如某种具有区域特性的自然灾害，演练一般不涉及多级协调；区域性演练针对某一特定区域，演练设定的突发事件可以较为复杂，如某一灾害或事故形成的灾难链，往往涉及多级、多部门的协调。

根据演练的内容，应急演练可分为单项演练和综合性演练。单项演练可以模拟某一灾害现场的某项救援设备的操作或针对特定建筑物废墟的人员搜救等，也可以是某一单一事故的处理过程的演练。综合演练相对复杂，一般包括应急反应的全过程，涉及大量的信息注入，包括对实际场景的模拟、单项实战演练、对模拟事件的讨论解决等。

根据演练形式的不同，应急演练还可分为模拟场景演练、实战演练和模拟与实战相结合的演练。模拟场景演练，主要以桌面练习和讨论的形式对应急过程进行模拟和演练，一般针对应急管理高级人员，可作为实战演练的预演。实战演练，可包括单项或综合性的演练，涉及实际的应急、救援处置等；模拟与实战结合的演练形式则是对前两者的综合。

应急演练应根据规模合理设置组织机构、人员组成。演练的安全是一个非常重要而且容易忽略的问题，在演练前应制定安全计划，设定安全小组。防止人员伤亡等意外事件。安全计划应包括个人安全事项、演练保卫事项等。演练方案中的后勤保障计划应该考虑演练所需物品的准备、场景的搭建、交通运输等。

演练的方案，应包括突发事件总体过程的描述、插入突发事件的描述、参演人员应做出的合理反应的概略描述等。演练方案是控制整个演练过程的关键，也为演练评估提供了基本的参考。

演练后的工作包括演练的评估和总结、预案的修订等。

演练的评估是对参演人员表现的总结，包括任务层面、职能层面和演练总体层面的评估。任务层面主要针对演练中的某个具体任务的完成情况进行评估，职能层面针对某个部门的实际职能职责的完成情况进行评估，演练总体层面是对演练的总体完成情况进行评估。演练评估的内容应包括演练过程中的正确反应程序和存在的不足。

演练评估的过程一般包括评估计划的制定、数据收集、数据分析和评估报告的编写几个步骤。演练实施前，评估组应制定适当的评估计划。演练过程中，评估组应收集演练进行情况的资料并进行分析。结束时，评估组应给出针对演练的评价，并编写评估报告。

演练的目的是检验预案，发现工作中的薄弱环节，提高应急人员的反应能力、协调能力和处置技能。因此在演练结束后应编写演练总结报告，对演练进行描述，总结合理的应急反应程序及存在问题，并进一步修改预案，提高其可操作性和合理性。

第八章　应对突发事件的必备能力

应对突发事件的能力，是各级领导者和公务员的一项基本能力，也是各级党委和政府的一项基本职责。一场危机的到来，既是对党和政府执政能力的考验，也是对各级各部门公务员应急能力的考验。危机带来危险，危险带来压力。面对压力，处于危机之中的公务员特别是领导者会感觉到重任在肩，责任重大，一旦处理不好，就会造成巨大的危害和损失。面对突发事件，因为时间紧迫，信息不确定，很容易出现惊慌失措的现象，甚至造成决策失误、局面失控的不良后果。所以，作为应对突发事件的决策者一定要具备良好的自控能力、理性的沟通能力、冷静的决策能力和正确的指挥能力。

一　各级党委应对突发事件的必备能力

应对突发事件是加强党的执政能力建设的重要内容，也是对执政党的执政能力和执政水平的一大考验。共产党的执政能力建设搞得好不好，共产党员干部的执政能力强不强，都可以从其应对和处置突发事件中体现出来。党委对突发事件的快速反应，更能见证党的执政宗旨，见证党的执政为民的政治理念。近十多年来，中国共产党多次及时稳妥地处理了相继发生的对国家影响较大的多起突发事件，保证了国内政局的稳定和经济的快速发展。回顾并认真总结这些年共产党应对突发事件的历程和丰富经验，为我们今后从容应对危机、驾驭复杂多变的国际国内局势，提高党的执政能力具有一定的现实意义。面对各类突发事件，各级党委的执政作用主要可以体现在以下几个方面：

第一，充分发挥了党委的领导核心作用，这是应对突发事件的坚强组织保证。在突发事件发生时，各级党委快速反应、果断决策、有力指挥，充分发挥了领导核心作用。同时各级党委还不断建立健全统一领导、统一指挥、大力协调、密切合作的领导机制，始终把保护人民生命财产安全作为压倒一切的核心工作来抓。坚强有力团结的领导班子，是应对突发事件的核心力量。

第二，充分发挥了领导干部的带头表率作用。灾情就是命令，党员领导干部临危不惧，身先士卒，以身作则，亲临一线，进行指挥和投入应急工作，关键时刻，领导干部率先垂范，出现在灾情最严重的地方、受灾群众最集中的地方、救灾困难最大的地方，为群众树立光辉的榜样。这就极大地提高了党在百姓心目中的形象和威望，凝聚了党心和民心。

第三，充分发挥了党员的先锋模范作用。面对各类突发事件，基层党组织勇担重任，组建各类“党员突击队”、“党员抢险队”，形成了一个个坚强战斗堡垒。面对严峻的考验。很多党员挺身而出、身先士卒，在危难时刻做到了豁得出来、冲得上去，充分发挥了先锋模范带头作用。许多党员把生的希望留给群众，把死的威胁留给自己，用鲜血和生命保卫群众安全；许多党员强忍失去亲人的悲痛，舍小家、顾大家，以非凡的坚强意志投身应急工作之中。共产党员的英勇行为集中展现了新时期共产党人的光辉形象，彰显了共产党员的先进性。

二　各级政府应对突发事件的必备能力

加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。当前，我国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。但是，我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高。要尽快推进国家应急平台体系建设，要统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的国家应急平台。加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系。应急平台建设要结合实际，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。积极推进紧急信息接报平台整合，建立统一接报、分类分级处置的工作机制。

各级政府应对各类突发事件的能力主要体现在如下几个方面：

1.对各类突发事件的预防预警能力

各级政府要树立科学发展观，增强政府危机意识。对各类突发事件要坚持预防为主，常备不懈，防范与处置并重、常态与非常态结合等工作原则。提高全社会对突发事件的防范意识，落实各项防范措施，做好人员、技术、物资和设备的应急储备工作。对各类可能引发突发事件的情况要及时进行分析、监测、预警，做到早发现、早报告、早处理。各级政府要以人文关怀、法治、科学相统一的原则进行政府职能的转变，实行组织、资源、信息三者统一的综合管理，从过去重视已发生灾害的应对，向预防、处置和善后全过程管理的转变。培养各级政府的危机意识，提高风险意识，并把这种意识贯彻到政府工作的方方面面和各个环节，充分利用和开发社会上一切可供利用的公共危机防范资源，为应付突发事件提供全方位的服务。

2.对突发事件应急体系的建设规划能力

编制并实施突发公共事件应急体系建设规划。依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划），编制并尽快组织实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，优化、整合各类资源，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导各项应急管理体系建设。各地区、各部门要在《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》指导下，编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划并纳入国民经济和社会发展规划。城乡建设等有关专项规划的编制要与应急体系建设规划相衔接，合理布局重点建设项目，统筹规划应对突发公共事件所必需的基础设施建设。

3.对突发事件“一案三制”的贯彻执行能力

各级政府要建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。

要健全应急管理法律法规。要加强应急管理的法制建设，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律体系。抓紧做好突发事件应对法的立法准备工作和公布后的贯彻实施工作，研究制定配套法规和政策措施。国务院各有关部门要根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。

要加强应急预案体系建设和管理。各地区、各部门要根据《国家总体应急预案》，抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。各基层单位要根据实际情况制订和完善本单位预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序。尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系，并做好各级、各类相关预案的衔接工作。要加强对预案的动态管理，不断增强预案的针对性和实效性。狠抓预案落实工作，经常性地开展预案演练，特别是涉及多个地区和部门的预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。

要加强应急管理体制和机制建设。国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，国务院各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《国家总体应急预案》的要求和应对各类突发公共事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。各专项应急指挥机构要进一步强化职责，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发公共事件预防与处置等方面的作用。

4.对应急队伍的组织建设能力

各级政府要尽快加强应急救援队伍建设。落实“十一五”规划有关安全生产应急救援、国家灾害应急救援体系建设的重点工程。建立充分发挥公安消防、特警以及武警、解放军、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。加强各类应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或者兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援；研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训。

要坚持专业化与社会化相结合，着力提高应急队伍的应急能力和社会参与程度；坚持立足实际、按需发展，兼顾政府财力和人力，充分依托现有资源，避免重复建设；坚持统筹规划、突出重点，逐步加强和完善应急队伍建设，形成规模适度、管理规范的应急队伍体系。危机管理是一项专门性的工作，需要相应的知识、技术和经验。有些突发事件的处理需要高度重视科学性、技术性，因此要建立专业化与非专业化相结合的紧急救助队伍。首先要建立健全专家咨询制度，充分发挥专家在突发公共事件的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等方面的作用。其次各级政府都应该培养一批能胜任危机管理工作的领导人才和技术人员。有关部门要建立各类应急救援专业队伍，完善应急救援专业队伍的管理机制。最后要加强人才培养和引进，加快形成一支高素质的应急管理队伍。

5.对应急资源的储备管理能力

各级政府要加强各类应急资源的管理。建立国家、地方和基层单位应急资源储备制度，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。要建立国家和地方重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系，保障应急处置和恢复重建工作的需要。合理规划建设国家重要应急物资储备库，按照分级负责的原则，加强地方应急物资储备库建设。充分发挥社会各方面在应急物资的生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。加强应急管理基础数据库建设和对有关技术资料、历史资料等的收集管理，实现资源共享，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。

6.对应急处置和善后的评估分析能力

各级政府要全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告。地方各级人民政府和国务院有关部门要依照预案规定及时采取相关应急响应措施。按照属地管理为主的原则，事发地人民政府负有统一组织领导应急处置工作的职责，要积极调动有关救援队伍和力量开展救援工作，采取必要措施，防止发生次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障和事故现场环境评估工作。应急处置结束后，要及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合，坚持统一领导、科学规划、加快实施。健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建。各级人民政府及有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理工作，查明原因，依法依纪处理责任人员，总结事故教训，制订整改措施并督促落实。

7.对危机评估和统计分析能力

在突发事件结束后，要做好加强评估和统计分析工作。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制订客观、科学的评估方法。各级人民政府及有关部门在对各类突发公共事件调查处理的同时，要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。各地区、各有关部门要加强应急管理统计分析工作，完善分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行月度、季度和年度报告制度。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发公共事件对国民经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。

8.对各职能部门的应急协调能力

政府要加强对应急管理工作的领导。地方各级人民政府要在党委领导下，建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制，并将落实情况纳入干部政绩考核的内容，特别要抓好市（地）、县（区）两级领导干部责任的落实。各地区、各部门要加强沟通协调，理顺关系，明确职责，搞好条块之间的衔接和配合。建立和完善应对突发公共事件部际联席会议制度，加强部门之间的协调配合，定期研究解决有关问题。各级领导干部要不断增强处置突发公共事件的能力，深入一线，加强组织指挥。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的，要依照法律法规追究责任。同时要注重相关机构建设，使得政府在应对突发事件时具备高度的组织能力和协调各部门的能力。参与突发事件应对的人员和力量来自各个方面，包括解放军、武警官兵、医疗救护、交通、通讯、消防、民政以及媒体、志愿者等等；这就要求政府在突发事件到来时，能及时迅速协调不同职能部门，统筹全局，优化整合各种社会资源，发挥整体优势，保证救援的时效性，将突发事件造成的损失降到最低限度。

9.对社会力量的整合动员能力

要构建全社会共同参与的应急管理工作格局。全面加强应急管理工作，需要紧紧依靠群众，军地结合，动员社会各方面力量积极参与。要切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用，重视培育和发展社会应急管理中介组织。鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发公共事件提供资金、物资捐赠和技术支持。积极开展基层公共安全创建活动，树立一批应急管理工作先进典型，表彰奖励取得显著成绩的单位和个人，形成全社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面。

各级政府要培养公众危机治理参与意识，提高社会整体应急能力。应急管理的根本目的是保障公民权益免遭灾难侵害。在应急管理中，公民不是被动的管理对象，而是积极的管理主体。政府必须学会与公众协商一致、共同应对危机的艺术，充分发挥集体的智慧和力量去应对各种危机。面对突发事件，政府要力求取得防灾救援的最后胜利，就必须最广泛的调动一切积极因素，应急防御体系决不仅仅是由政府部门组成的，它更应该是一个全民参与的，平战结合的立体的网络。建立全民参与机制，重视社区和其他民间组织合作共同抗御灾害，是提高社会整体应急能力建设的重要途径。

10.对应急知识的宣传普及能力

大力宣传普及公共安全和应急防护知识。加强应急管理科普宣教工作，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力。深入宣传各类应急预案，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，逐步推广应急识别系统。尽快把公共安全和应急防护知识纳入学校教学内容，编制中小学公共安全教育指导纲要和适应全日制各级各类教育需要的公共安全教育读本，安排相应的课程或课时。要在各种招考和资格认证考试中逐步增加公共安全内容。充分运用各种现代传播手段，扩大应急管理科普宣教工作覆盖面。新闻媒体应无偿开展突发公共事件预防与处置、自救与互救知识的公益宣传，并支持社会各界发挥应急管理科普宣传作用。

加大应急管理知识宣传普及力度，形成全社会共同参与防范处置突发事件的良好局面。首先，应进行突发事件的警示宣传，使公民树立正确的危机意识；其次，对普通民众开展突发事件管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成较强的社会整体危机应对能力；最后，组织开展突发事件的应对演习，提高整体防控突发事件的能力，逐步形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好局面；抓好社区、农村、企业、学校、医院等基层和重点部位的预案建设和应急知识普及宣传。

11.对应急信息发布和舆论引导能力

要做好信息发布和舆论引导工作。要高度重视突发公共事件的信息发布、舆论引导和舆情分析工作，加强对相关信息的核实、审查和管理，为积极稳妥地处置突发公共事件营造良好的舆论环境。坚持及时准确、主动引导的原则和正面宣传为主的方针，完善政府信息发布制度和新闻发言人制度，建立健全重大突发公共事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，把握正确的舆论导向。加强对信息发布、新闻报道工作的组织协调和归口管理，周密安排、精心组织信息发布工作，充分发挥中央和省级主要新闻媒体的舆论引导作用。新闻单位要严格遵守国家有关法律法规和新闻宣传纪律，不断提高新闻报道水平，自觉维护改革发展稳定的大局。

危机治理的不确定性和情况的复杂性，使危机治理对信息的依赖性非常强，政府信息化能力的高低与危机治理效能的高低关系极为密切。健全的信息沟通机制可以保证信息准确、及时地传递，以便政府快速制定突发事件应对的政策。为此，政府要正确引导媒体的舆论导向，要让公众对危机事件有正确的认识，降低对事态的臆想和猜测，事件一旦发生，政府部门应迅速率先发布事件的过程，以防小道消息满天飞而混淆视听，政府要重视和发挥媒体在突发事件管理中的积极作用，与媒体作深入的沟通、协调与合作，使媒体在政府的正确引导下充分介入到突发事件中，让公众了解事件真相。要充分利用网络技术，建立各级政府的电子政务网，实现信息交流的无纸化。要加强政府与公众、与新闻媒介之间的沟通，建立制度化的信息公开和发布制度，以增强透明度，提高政府的公信力。

12.对国际组织的交流合作能力

要善于开展国际交流与合作。加强与有关国家、地区及国际组织在应急管理领域的沟通与合作，参与有关国际组织并积极发挥作用，共同应对各类跨国或世界性突发公共事件。大力宣传我国在应对突发公共事件、加强应急管理方面的政策措施和成功做法，积极参与国际应急救援活动，向国际社会展示我国的良好形象。密切跟踪研究国际应急管理发展的动态和趋势，参与公共安全领域重大国际项目研究与合作，学习、借鉴有关国家在灾害预防、紧急处置和应急体系建设等方面的有益经验，促进我国应急管理工作水平的提高。

三　基层单位应对突发事件的必备能力

中国人民大学行政学系教授毛寿龙认为，从层次上来讲，突发事件的责任机制可以划分为若干个层次，主要是中央一个层次，然后地方一个层次，企业事业单位也是一个层次。层次之间关系是中央统一领导、各级分级管理，以属地管理为主。所以中央主要是负责协调和领导，真正去处理的还是以地方为主，以基层单位为主，事件发生在哪里，哪里的行政机关就需要承担行政责任。基层单位是突发事件的直接面对者，因此，基层单位要切实加强应急机构、队伍和应急救援体系、应急平台建设，整合各类应急资源，建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的基层应急机制；要做好各基层应急预案的培训和演练工作，不断提高各基层领导干部、管理人员、应急救援人员的指挥水平和专业技能，提高基层预防和处置突发事件的管理自救能力。

提高基层应急管理能力。要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职的工作人员或机构，加强基层应急投入，结合实际制订各类应急预案，增强第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。社区要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制订操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传，做到家喻户晓；乡村要结合社会主义新农村建设，因地制宜加强应急基础设施建设，努力提高群众自救、互救能力，并充分发挥城镇应急救援力量的辐射作用；学校要在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及，增强师生公共安全意识；企业特别是高危行业企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。地方各级人民政府和有关部门要加强对基层应急管理工作的指导和检查，及时协调解决人力、物力、财力等方面的问题，促进基层应急管理能力的全面提高。

针对应急工作，基层单位最主要的任务是建设一支反应灵敏、运转高效的应急救援队伍。

1.加强基层综合性应急救援队伍建设

针对我国突发事件频发的局面，要求应急救援队伍要建设到基层单位，不仅包括县级政府，也包括乡镇、街道、企业等基层组织和单位，应急志愿服务要进一步规范，基本形成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系，应急救援能力基本满足本区域和重点领域突发事件应对工作需要，为最大限度地减少突发事件及其造成的人员财产损失、维护国家安全和社会稳定提供有力保障。街道、乡镇要充分发挥民兵、预备役人员、保安员、基层警务人员、医务人员等有相关救援专业知识和经验人员的作用，在防范和应对气象灾害、水旱灾害、地震灾害、地质灾害、森林草原火灾、生产安全事故、环境突发事件、群体性事件等方面发挥就近优势，在相关应急指挥机构组织下开展先期处置，组织群众自救互救，参与抢险救灾、人员转移安置、维护社会秩序，配合专业应急救援队伍做好各项保障，协助有关方面做好善后处置、物资发放等工作。同时发挥信息员作用，发现突发事件苗头及时报告，协助做好预警信息传递、灾情收集上报、灾情评估等工作，参与有关单位组织的隐患排查整改。街道办事处、乡镇政府要加强队伍的建设和管理，严明组织纪律，经常性地开展应急培训，提高队伍的综合素质和应急保障能力。

2.完善基层专业应急救援队伍体系

在全面加强各专业应急救援队伍建设的同时，各基层单位要组织动员社会各方面力量重点加强以下几个方面工作：（1）加强基层防汛抗旱队伍组建工作

水旱灾害常发地区和重点流域的县、乡级人民政府，要组织民兵、预备役人员、农技人员、村民和相关单位人员参加，组建县、乡级防汛抗旱队伍。防汛抗旱重点区域和重要地段的村委会，要组织本村村民和属地相关单位人员参加，组建村防汛抗旱队伍。基层防汛抗旱队伍要在当地防汛抗旱指挥机构的统一组织下，开展有关培训和演练工作，做好汛期巡堤查险和险情处置，做到有旱抗旱，有汛防汛。充分发挥社会各方面作用，合理储备防汛抗旱物资，建立高效便捷的物资、装备调用机制。（2）深入推进森林草原消防队伍建设

县乡级人民政府、村委会、国有林（农）场、森工企业、自然保护区和森林草原风景区等，要组织本单位职工、社会相关人员建立森林草原消防队伍。各有关方面要加强森林草原扑火装备配套，开展防扑火技能培训和实战演练。要建立基层森林草原消防队伍与公安消防、当地驻军、预备役部队、武警部队和森林消防力量的联动机制，满足防扑火工作需要。地方政府要对基层森林草原消防队伍装备建设给予补助。（3）加强气象灾害、地质灾害应急队伍建设

县级气象部门要组织村干部和有经验的相关人员组建气象灾害应急队伍，主要任务是接收和传达预警信息，收集并向相关方面报告灾害性天气实况和灾情，做好台风、强降雨、大风、沙尘暴、冰雹、雷电等极端天气防范的科普知识宣传工作，参与本社区、村镇气象灾害防御方案的制订以及应急处置和调查评估等工作。地质灾害应急队伍的主要任务是参与各类地质灾害的群防群控，开展防范知识宣传，隐患和灾情等信息报告，组织遇险人员转移，参与地质灾害抢险救灾和应急处置等工作。容易受气象、地质灾害影响的乡村、企业、学校等基层组织单位，要在气象、地质部门的组织下，明确参与应急队伍的人员及其职责，定期开展相关知识培训。气象灾害和地质灾害基层应急队伍工作经费，由地方政府给予保障。（4）加强矿山、危险化学品应急救援队伍建设

煤矿和非煤矿山、危险化学品单位应当依法建立由专职或兼职人员组成的应急救援队伍。不具备单独建立专业应急救援队伍的小型企业，除建立兼职应急救援队伍外，还应当与邻近建有专业救援队伍的企业签订救援协议，或者联合建立专业应急救援队伍。应急救援队伍在发生事故时要及时组织开展抢险救援，平时开展或协助开展风险隐患排查。加强应急救援队伍的资质认定管理。矿山、危险化学品单位属地县、乡级人民政府要组织建立队伍调运机制，组织队伍参加社会化应急救援。应急救援队伍建设及演练工作经费在企业安全生产费用中列支，在矿山、危险化学品工业集中的地方，当地政府可给予适当经费补助。（5）推进公用事业保障应急队伍建设

县级以下电力、供水、排水、燃气、供热、交通、市容环境等主管部门和基础设施运营单位，要组织本区域有关企事业单位懂技术和有救援经验的职工，分别组建公用事业保障应急队伍，承担相关领域突发事件应急抢险救援任务。重要基础设施运营单位要组建本单位运营保障应急队伍。要充分发挥设计、施工和运行维护人员在应急抢险中的作用，配备应急抢修的必要机具、运输车辆和抢险救灾物资，加强人员培训，提高安全防护、应急抢修和交通运输保障能力。（6）强化卫生应急队伍建设

县级卫生行政部门要根据突发事件类型和特点，依托现有医疗卫生机构，组建卫生应急队伍，配备必要的医疗救治和现场处置设备，承担传染病、食物中毒和急性职业中毒、群体性不明原因疾病等突发公共卫生事件应急处置和其他突发事件受伤人员医疗救治及卫生学处理，以及相应的培训、演练任务。城市医疗卫生机构要与县级或乡镇医疗卫生机构建立长期对口协作关系，把帮助组建基层应急队伍作为对口支援重要内容。卫生应急队伍的装备配备、培训、演练和卫生应急处置等工作费用由地方政府给予支持。（7）加强重大动物疫情应急队伍建设

县级人民政府建立由当地兽医、卫生、公安、工商、质检和林业行政管理人员，动物防疫和野生动物保护工作人员，有关专家等组成的动物疫情应急队伍，具体承担家禽和野生动物疫情的监测、控制和扑灭任务。要保持队伍的相对稳定，定期进行技术培训和应急演练，同时加强应急监测和应急处置所需的设施设备建设及疫苗、药品、试剂和防护用品等物资储备，提高队伍应急能力。

3.完善基层应急队伍管理体制机制和保障制度

应对突发事件的体制机制建设要纵向到底，深入到基层，不留死角，不留空白，不留缺憾。并为此制定出相应的保障制度，以便使基层应急工作得到正常正确和有序有效的运转。（1）进一步明确组织领导责任

地方各级人民政府是推进基层应急队伍建设工作的责任主体。县级人民政府要对县级综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍建设进行规划，确定各街道、乡镇综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍的数量和规模。各有关部门要强化支持政策的研究并加强指导，加强对基层应急队伍建设的督促检查。公安、国土资源、交通、水利、林业、气象、安全监管、环境、电力、通信、建设、卫生、农业等有关部门要明确推进本行业基层应急队伍建设的具体措施，各有关部门要按照各自职责指导推进基层应急队伍组建工作。（2）完善基层应急队伍运行机制

各基层应急队伍组成人员平时在各自单位工作，发生突发事件后，立即集结到位，在当地政府或应急现场指挥部的统一领导下，按基层应急管理机构安排开展应急处置工作。县乡级人民政府及其有关部门要切实加强基层综合队伍、专业队伍和志愿者队伍之间的协调配合，建立健全相关应急预案，完善工作制度，实现信息共享和应急联动。同时，建立健全基层应急队伍与其他各类应急队伍及装备统一调度、快速运送、合理调配、密切协作的工作机制，经常性地组织各类队伍开展联合培训和演练，形成有效处置突发事件的合力。（3）积极动员社会力量参与应急工作

通过多种渠道，努力提高基层应急队伍的社会化程度。充分发挥街道、乡镇等基层组织和企事业单位的作用，建立群防群治队伍体系，加强知识培训。鼓励现有各类志愿者组织在工作范围内充实和加强应急志愿服务内容，为社会各界力量参与应急志愿服务提供渠道。有关专业应急管理部门要发挥各自优势，把具有相关专业知识和技能的志愿者纳入应急救援队伍。发挥共青团和红十字会作用，建立青年志愿者和红十字志愿者应急救援队伍，开展科普宣教和辅助救援工作。应急志愿者组建单位要建立志愿者信息库，并加强对志愿者的培训和管理。地方政府根据情况对志愿者队伍建设给予适当支持。（4）加大基层应急队伍经费保障力度

县、乡两级综合性应急救援队伍和有关专业应急救援队伍建设与工作经费要纳入同级财政预算。按照政府补助、组建单位自筹、社会捐赠相结合等方式，建立基层应急救援队伍经费渠道。（5）完善基层应急队伍建设相关政策

认真研究解决基层应急队伍工作中的实际困难，落实基层应急救援队员医疗、工伤、抚恤，以及应急车辆执行应急救援任务时的免交过路费等政策措施。鼓励社团组织和个人参加基层应急队伍，研究完善民间应急救援组织登记管理制度，鼓励民间力量参与应急救援。研究制订基层应急救援队伍装备标准并配备必要装备。对在应急管理、应急队伍建设工作中做出突出贡献的集体和个人，按照国家有关规定给予表彰奖励。开展基层应急队伍建设示范工作，推动基层应急管理水平不断提高。

四　人民群众应对突发事件的必备能力

人民群众在应对突发事件过程中，既可能是受灾者，也可能是自救者，还有一种可能就是互救者或救援者。所以，在应急管理体系建设中，政府的应急努力很重要，全社会每个成员的积极参与更重要。

1.增强危机意识，普及应急知识

突发事件是一种意外事件，每个人都时时处在意外的危机、危险和威胁之中。人们在平常的工作、生活当中必须树立危机意识，要想到随时可能会出哪些事、出了事应该怎么做？一旦发生了突如其来的自然灾害或意外事件，作为普通个人，应该怎样有效地去应对？平时又该如何注意防范？这是关系到每一个人的切身利益甚至生命安全的大事。所以人们要时刻树立危机意识和防范意识，增强自我保护心理，并有意识地学习应急知识，普及应急法规，识别各类突发事件的性质、特征、危害，掌握有效应对突发事件的常识和方法。各级应急指挥机构的一项重要工作就是对群众进行应急知识的普及和宣传。现在很多地区都编了一些有关应急的手册，并派发到一些群众手中，其中系统地介绍了一些如何应对常见突发事件的知识。另外，还有一些专业应急机构，比如三防办、民防办、森林防火办等等，也都在做一些应急宣传教育方面的工作。比如深圳一度山火比较频繁，曾经在一天内发生4场大火，而且基本上都是人为造成的。所以有关部门就加强了森林防火宣传，在一些主要山坡地带，特别是在节假日市民喜欢搞登山活动的地方，都树起了很多牌子，提醒民众上山一定不能带火种，要注意安全等。通过这些宣传教育引导工作，大大提高了群众的安全防范意识。政府的危机管理也特别注重建立预防机制，做到防患于未然，并采取一些预防措施，如经常搞一些防空演习或者重大事故处置演习等，提醒群众注意公共安全、防止危机发生。再比如你要到海外去旅行，哪些国家比较安全，哪些国家有危险，应该注意些什么，政府都会从公共安全的角度来提出一些具体措施，帮助你搞好安全预防，这样就可以减少或者避免危机事件的发生。此外，如果真的发生危机事件，我们应该把它作为一个契机，有效转化为教育的资源、管理的资源，使得以后不让类似事件再次发生，这样就会形成一个良性循环。

2.采取积极行动，开展自救互救

应对突发事件，作为社会个体，也应该采取积极的行动，一方面要配合政府，积极参与防灾救灾工作，一方面要根据情况采取有效的行动，开展自救互救，在保护自己的同时也要主动实施对他人的救助。在平时的工作和生活中还应该积极参与防灾或者应急演习，学习应急知识，提高应急技能。各地政府有时还开展一些“突发事件自救互救”的自救互救常识讲座，涉及地震、火灾、溺水、触电、交通事故以及地铁、商场等发生意外事故的危害和逃生、救护方式，人们在社会上一旦遇到意外，就会使自救和互救变得更为科学有效。特别是在互救方面，更需要一些救助常识。

比如搬运伤员时，一定要根据突发事件危害程度、伤情、地形等情况，灵活地运用不同工具和方法，迅速地将伤员搬到安全处包扎急救。搬运伤员应注意：

①搬运前，做好初步急救处理；

②搬运动作要轻快，避免不必要的震动，尽量减轻伤员痛苦；

③搬运过程中要随时注意伤情变化，如出现面色苍白、头昏、眼花、脉搏细弱等，要立即送到最近医疗站进行急救或就地抢救，待伤情好转后再继续转送；

④冬季护送时肢体应注意保暖，防止冻伤和坏死；

⑤利用担架或门板转送，伤员应头在后，便于后面担架员观察伤情；上坡时头在前，下坡时头在后，等等。

所以，如果不懂得自救和互救的基本常识，就会失去了救助的意义。

第九章　应对突发事件的日常防范

大家知道，应对各类突发事件必须遵循“预防为主，常抓不懈”的原则，这就要求预防工作要做在平时，要成为一项日常性工作。将突发事件消灭在萌芽之中是对突发事件最好的应对和处置措施。这就要求我们在日常工作中首先要做好应急管理培训和心理培训工作，普查和严查各种安全隐患，监测和监控各种事故风险，坚持信息报告和预警制度，落实好各项安全防范措施，建立和健全应对突发事件的防范体系，这是应对各类突发事件的基础性保证，也是提高政府公务员特别是各级领导干部处理突发事件能力的常规手段，更是增强公众公共安全意识、社会责任意识和自救、互救能力的基本教育方式，同时还是最大程度预防和减少突发事件发生及其各种损害的根本途径。

一　加强风险隐患普查与监控工作

各级政府和主管部门要认真开展对各类突发公共事件风险隐患的普查和监控工作。各地区、各有关部门要组织力量认真开展风险隐患普查工作，全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，建立分级、分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控，加强地区、部门之间的协调配合。对可能引发突发公共事件的风险隐患，要组织力量限期治理，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的，要依法采取停产、停业、搬迁等措施，尽快消除隐患。要加强对影响社会稳定因素的排查调处，认真做好预警报告和快速处置工作。社区、乡村、企业、学校等基层单位要经常开展风险隐患的排查，及时解决存在的问题。

二　加强安全防范措施的落实工作

要促进各行业和领域安全防范措施的落实工作。地方各级人民政府及有关部门要进一步加强对本行政区域各单位、各重点部位安全管理的监督检查，严密防范各类安全事故；要加强监管监察队伍建设，充实必要的人员，完善监管手段。各有关部门要按照有关法律法规和职责分工，加强对本系统、本行业和领域的安全监管监察，严格执行安全许可制度，经常性开展监督检查，依法加大处罚力度；要提高监管效率，对事故多发的行业和领域进一步明确监管职责，实施联合执法。上级主管部门和有关监察机构要把督促风险隐患整改情况作为衡量监管机构履行职责是否到位的重要内容，加大监督检查和考核力度。各企业、事业单位要切实落实安全管理的主体责任，建立健全安全管理的规章制度，加大安全投入，全面落实安全防范措施。

三　加强信息管理报告与预警工作

各级政府和各单位要加强突发公共事件的信息报告和预警工作。特别重大、重大突发公共事件发生后，事发地省级人民政府、国务院有关部门要按规定及时、准确地向国务院报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究责任。在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发公共事件预警系统，建立预警信息通报与发布制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时发布预警信息。

四　加强应急培训和心理教育工作

各地区、各有关部门要积极开展应急管理培训。要制订应急管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作，并加强培训资质管理。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。加强各单位从业人员安全知识和操作规程培训，负有安全监管职责的部门要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。

第十章　应对突发事件的政策保障

为了有效应对突发事件，必须制定和建立突发事件应对政策措施保障体系，使突发事件的应对工作拥有一个良好的政策环境。这是有效应对突发事件的基础和出发点，决定着应对突发事件的政策的变化和发展方向，界定了应对突发事件政策的目标和内容选择。可采取的具体措施主要有：建立强大的经济后盾，为突发事件创造物质保障；大力发展公共安全技术和产品，为公共安全应急提供救援和防护保障；建立公共安全科技支撑体系，为突发事件应急处置提供技术保障，从而在硬件设施上加强政府的危机管理水平。为此，国家特别制定了全面加强应急管理政策措施的指导原则。

一　加大对应急管理的资金投入力度

根据《国家总体应急预案》的规定，各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。对规划布局内的重大建设项目给予重点支持。支持地方应急管理工作，建立完善财政专项转移支付制度。建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。建立企业安全生产的长效投入机制，增强高危行业企业安全保障和应急救援能力。研究建立应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿办法。

二　大力发展公共安全技术和产品

在推进产业结构调整中，要将具有较高技术含量的公共安全工艺、技术和产品列入《国家产业结构调整指导目录》的鼓励类发展项目，在政策上积极予以支持。对公共安全、应急处置重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。采取政府采购等办法，推动国家公共安全应急成套设备及防护用品的研发和生产。加强对公共安全产品的质量监督管理，实行严格的市场准入制度，确保产品质量安全可靠。

三　建立公共安全科技支撑体系

按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的要求，高度重视利用科技手段提高应对突发公共事件的能力，通过国家科技计划和科学基金等，对突发公共事件应急管理的基础理论、应用和关键技术研究给予支持，并在大专院校、科研院所加强公共安全与应急管理学科、专业建设，大力培养公共安全科技人才。坚持自主创新和引进消化吸收相结合，形成公共安全科技创新机制和应急管理技术支撑体系。扶持一批在公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，实现成套核心技术与重大装备的突破，增强安全技术保障能力。

第十一章　应对突发事件的善后工作

任何事情都有一个发生、发展和结束的过程。善后工作是处理突发事件的重要组成部分，也是应对突发公共事件的尾声，更是新生活的开始。善后工作做好了，才能说事件已经被彻底地解决了。否则，一些问题不仅会久拖不决，而且易于发生连锁事件或次生灾害事件。善后工作的内容有很多，主要包括：一是要认真找出我们工作的缺点，并从根本上采取措施认真改正。由于条件不具备而一时难于改进的，一方面应向群众说清楚，另一方面要制定出切实可行的改进计划，公布于众，在各方监督下逐渐实施；二是要深入群众，做好思想政治工作，解决实际问题，安抚消极情绪，调动起群众的积极性；三是查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告，同时要教育干部群众提高认识，分清是非，努力消除不安定因素，避免类似事件的再度发生。要做好这一阶段的工作，就必须认真地进行评估和统计分析，分清突发公共事件的责任，实行严格的奖惩制度，抚恤和补偿受害者，恢复和重建家园。查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

一　危机评估与统计分析

危机评估与统计分析，就是对危机事件的危害后果进行估测、统计、评价、分析和总结，并在此基础上制定危机恢复计划，实施恢复与重建、赔偿、补偿和救济、心理干预与精神抚慰等工作。突发公共事件年度统计分析和评估工作，是应急管理工作的重要内容，是全面准确反映应急管理工作开展情况、为决策者提供翔实基础资料的重要途径。

1.危机评估

评估，就是估量和评价，显然，评估工作既包括对事物作出估量，也包括对事物进行评价，其结果是要依据一定的标准对事物作出成败优劣的判定。危机评估需要地方政府对突发事件的危害后果和应对行为与效果进行大量的实地调查和复杂的材料统计，其特点是客观、快速、准确，并为做好突发事件的善后工作提供科学依据。（1）评估分析的主要内容

①基本情况。

按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，分别汇总总体情况及其所包含分类别的具体情况。主要包括年度内各类突发事件发生起数、伤亡人数、经济损失、与往年比较情况，以及特别重大、重大、较大三个级别的有关情况等，并对各类突发事件发生的主要特点进行分析。

②工作评估。

对照本地区本单位突发公共事件总体应急预案以及相关的专项预案和部门预案，重点围绕抗洪抢险、抗旱救灾、森林防火、防御台风和强对流灾害性天气、防范危险化学品事故、处置交通和火灾事故、处置环境污染事件、应对食品药品安全事件、防控传染病和高致病性禽流感疫情以及处置群体性事件等工作，从组织领导、预案编制、应急演练、应急队伍建设、物资资金准备、监测预警预报、应急防范处置，以及恢复重建、调查处理和科普宣教等方面情况进行全面的分析和评估。既要认真总结防范处置工作中好的经验和做法，又要深刻分析存在的问题和薄弱环节。

③趋势分析及工作建议。

对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类及其所包含的分类别突发事件的发展趋势进行分析，应对可能发生的突发事件将采取的主要对策和工作重点，提出进一步提高防范处置突发事件能力的意见和建议，以预防和减少突发事件的发生，降低和减轻突发事件造成的危害，改进和推动应急管理工作。

④典型案例分析。

根据点面结合的原则，按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，对影响面大和处置突发事件有借鉴意义的事件，各选择1—2个案例，从应急处置工作的各个环节进行深入评估分析，以利于总结经验，吸取教训，完善预案，改进工作。（2）评估分析的组织工作

按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类组成四个评估分析组。由牵头单位会同参加部门共同编写本部门突发事件应对工作评估报告；请各级政府负责提供本地区典型类别突发事件（四大类中的一类或几类）防范处置工作有关总结分析材料；各组牵头部门在各地、各有关单位评估报告和总结分析材料基础上汇总形成该类别突发事件评估报告。各有关单位分组如下：

①自然灾害组：由市民政局牵头，市国土房管局、交委、水利局（三防办）、农业局、林业局、地震办、气象局协助。

②事故灾难组：由市安监局牵头，市经贸委、公安局、建委、交委、水利局、农业局、国资委、环保局、市政园林局、市容环卫局、林业局、质监局、旅游局、海事局、供电局协助。

③公共卫生事件组：由市卫生局牵头，市经贸委、农业局、林业局、工商局、质监局、食品药品监管局、检验检疫局协助。

④社会安全事件组：由市公安局牵头，市发改委、经贸委、教育局、民族宗教局、民政局、人事局、劳动保障局、国土房管局、建委、外经贸局、文化局、国资委、规划局、市政园林局、体育局、物价局、工商局、旅游局、外办、侨办、金融办、信访局、台办，警备区、武警支队协助。（3）评估分析的有关要求

①各地、各有关单位要高度重视突发事件年度评估分析工作。牵头部门要做好组织协调和计划安排，各地、各有关单位要组织精干力量积极参与，全面、准确、深入地进行总结分析并按时保质保量地完成任务。

②要做好各方面基础数据统计和材料汇总工作，各项数据的统计要规范、细致，避免重复和疏漏。要按照定性与定量、文字与图表（各单位可根据工作实际进行补充）、概括描述与案例分析相结合的原则进行评估分析，做到语言精炼、层次清晰、内容充实并配以典型实例。

③各地区各单位按照政府有关文件要求和精神，组织开展本区域突发公共事件应对工作的评估分析，以促进应急管理能力的不断提高。

④各组牵头单位应于规定时间将经负责人审定后的分析评估报告及电子文档逐级报政府应急办。（4）评估分析的基本方法

评估的角度不同，标准不同，评估的内容、侧重点和用途也有所不同。从评估机构的地位上看，有内部评估和外部评估；从危机的发生和处置过程上看，有事前评估、执行评估和事后评估三个阶段；从评估工作的组织活动形式上看，有正式评估和非正式评估。

①内部评估与外部评估。

内部评估是行政机构内部的评估者所完成的评估。一般分为两种，一是由操作人员自己实施的评估，一是由专职评估人员实施的评估。各级政府机关主要采用这种评估方式对部门、机关和工作人员的工作情况进行评估；外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它既可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司、大专院校进行评估，也可以由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织评估。内部评估占有资料翔实的优势，但不利于客观评估；外部评估虽能比较客观地对政府的工作进行评估，但不容易获得政府内部的资料，不易全面掌握政府的工作状况。因此，在实践中，要把内外评估结合起来，取长补短，综合分析。

②正式评估与非正式评估。

正式评估指由确定的评估者事先制定完整的评估计划和方案，并严格按规定的程序和内容而进行的评估。其结论可以作为政府部门开展后续工作和改进处置工作的主要依据。非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的既有资料和信息，从自身看问题的角度，对突发事件发生的原因及处置过程做出评估。非正式评估有的是来自一些民间组织的评估，也有的是来自公众利用网络媒体进行的评估，它是一种自发的、非政府行为性的评估，但是各级政府和主管部门却不能忽视这样的评估，因为它有时也可以影响舆论的走向，引起社会群体的震荡。

③事前评估、事中评估、事后评估。

事前评估、执行评估和事后评估是一种以时间为序的评估方法。事前评估是在对突发事件和危机进行处置之前采取的一种带有预测性质的评估；执行评估是在执行过程中对突发事件和危机处置情况的评估，就是具体分析应急方案或处置措施在实际执行过程中的情况，以确定方案是否得到严格的执行，并判定执行的效果；事后评估是突发事件和危机结束后进行的评估，主要是对整个处理过程进行客观的分析和评价，以便于总结经验教训。

④事件进程评估、组织行为评估。

按照评估的不同取向，还可以分为事件进程评估和组织行为评估。

a.事件进程评估，主要是按照事件的发生发展进程所进行的评估。这里参考卢涛的评估模式，可以分为事前、事中和事后三个阶段进行评估。

·事前评估

危机有没有预警信号？危机预警起没起到应有作用？

有没有危机应对计划？执行状况如何？

是否进行过相关的演习和演练？

危机发生的原因是什么，导火索是什么，深层次原因是什么？

谁是危机的当事人？

谁是危机的受害者？

谁是危机责任人？

·事中评估

危机升级的原因在哪里？

是否建立了危机管理小组？

危机管理小组发挥作用如何？

危机政策是否有效？

应急措施是否合法？有无过度反应？

危机管理者的反应如何，处理效率如何？

危机的媒体控制状况如何，有没有专人处理此类事件？

危机的应对措施是否及时、有效？

危机媒体政策效果如何？

·事后评估

危机资源利用情况；

危机影响的范围和深度；

危机造成损失数额是多少？

危机潜在影响有哪些？

有没有恢复计划，执行状况如何？

危机应对的经验和教训有哪些？

b.组织行为评估。主要是从应急决策者、应急组织机构的工作反应与绩效等方面进行评估。

·对突发事件和危机处置领导者的评估。主要是看领导者是否亲临一线，是否以身作则，是否对事件的性质有准确的认知和判断，采取的处置方式、方法是否恰当，对可能出现的问题是否有清醒的认识和准备等。

·对突发事件和危机处置机构的评估。包括机构的设置是否合理、完备，组织人员是否配备到位，在对突发事件和危机的处置过程中这些组织和机构是否发挥了应有的作用，经费和物资的保障如何，组织内部的沟通是否顺畅，各部门的分工协调是否有效，资源配置是否合理，是不是一个高绩效的组织等。

·对突发事件和危机处置预案的评估。主要是看相关的政府部门是否提前做了处置预案的准备，所做预案是否符合需要，是不是较好地解决了问题，预案是否对可能发生的问题做了准备，预案是不是得到了严格的执行，不能执行的原因是什么。

评估工作要坚持客观性、科学性和准确性的统一，不管是采用定性与定量的方法，还是采用文字与图表、概述与案例的方法，都离不开对相关数据和材料的统计和分析，都必须建立在实事求是的基础之上。

2.统计分析

统计分析可以采用数据分析统计法。该方法就是对在突发事件处理过程中的一系列工作情况进行收集、整理，并进行量化核算和比较，将其和组织形象、公众的认可及社会利益结合起来，通过统计、换算、比较，寻求工作中成功的经验和失败的教训。统计分析工作一般包括以下内容：

①人员状况的统计分析。即要统计在突发事件中死亡和受伤的人数、需要救援和安置的人数，并对遇难者的安葬工作、受伤人员的救治工作以及受灾人员的安置等工作进行必要的统计和分析。

②设施设备的统计分析。即要统计突发事件中各种设施、设备的损失情况，如道路的破坏情况，水、电、气等公共基础设施的破坏情况，以及广播电视、通讯设施和居民房屋的破坏情况等，并对各种设施的紧急抢修工作进行统计、分析和评价，为今后的紧急抢修工作的安排和布置提供依据。

③财物损失的统计分析。即要统计公私财物的损失情况。统计在突发事件和危机中造成的直接损失和间接损失，包括在进行突发事件和危机应急管理时，为了保护更大的利益而牺牲较小的利益，造成对部分公民财产的侵害，危机后应对这些侵害进行补偿或赔偿。

④投入力量的统计分析。即要统计在处置突发事件过程中所动用的人力、物力和财力情况。

⑤应急成本的统计分析。要统计在应对突发事件工作中所耗费的人力、物力和财力情况。

二　责任追究与奖惩激励

为科学地应对各类突发事件，我国目前已经初步建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制，从而使应急工作的每一个环节都实行了目标管理责任制，也使政府成为一个服务的政府和责任的政府。有责任就要有承担责任的人，在对突发事件处理过程中要明确各个部门和个人的责任，只有这样才能保证对应对突发事件工作的有效管理，才能最大限度地解决问题，才能真正起到奖优罚劣、鼓励先进的作用。

1.落实行政问责制

行政问责制是各级政府对本级政府各部门的工作人员和下级政府的行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政程序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。主要在各级政府机关、公务员和其他负有领导责任的行政管理人员中推行。推行行政问责制必须坚持依法行政、依法办事的原则，权力和责任相统一的原则，对上级负责与对下级负责相一致的原则和奖励与惩罚并重的原则。必须依据国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》、《中华人民共和国公务员法》、中共中央办公厅印发的《党政领导干部辞职暂行规定》、国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）和中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于深化行政管理体制改革的意见》等法律法规进行。

2.实行责任追究制

应对突发事件，责任到位，责任到人，要严格执行有关应急法律、法规和制度，认真排查隐患，加大对煤矿、危险化学品、交通、消防等重点领域的监督和整治力度。坚决落实安全生产责任追究制，对发生的安全责任事故，要按照“四不放过”的原则，一查到底，严格追究有关人员的责任，构成犯罪的要依法追究刑事责任。政府有关职能部门要认真履行职责，对安全生产工作依法实施监督管理，落实监督管理责任。凡因政府工作人员失职、渎职导致重特大事故的，要严肃追究其行政责任。针对突发事件，根据《中华人民共和国突发事件应对法》的有关条款，对违反法规的行为进行处罚。（1）地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反法律规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

①未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；

②迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；

③未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；

④未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；

⑤不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；

⑥未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；

⑦截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；

⑧不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。（2）有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：

①未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；

②未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；

③未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；

④突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。

前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。（3）违反法律规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。（4）单位或者个人违反法律规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。（5）单位或者个人违反法律规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。（6）违反法律规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.完善激励奖惩制

在严格行政执法过错责任追究制的同时，要促进履行职责与行政问责的有机结合，将履职情况同个人切身利益直接挂钩，奖勤罚懒、奖优罚劣。对履行职责认真、绩效突出的单位和人员要给予表彰奖励，对不作为、乱作为的要严肃追究责任。对失职、渎职造成严重后果的领导干部，要依据《中华人民共和国公务员法》和《党政领导干部辞职暂行规定》的有关条款责令辞职或本人引咎辞职。对犯类似错误的其他公务员也要给予相应处理。

三　抚恤和补偿

突发事件发生后，常常会给人民群众带来包括身体和心理在内的各种伤害，为了稳定民心，安抚受害者，减轻灾害对社会和民众带来的心理创伤和物质损失，尽快摆脱危机造成的不利影响，增强群众生产自救的能力和信心。受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。这样做既是维护当地生产生活秩序、维护社会稳定的现实需要，更是体现党的“执政为民”理念的必然要求。

按照规定，县级以上人民政府为应对突发事件，必要时可依法征用单位和个人的财产。财产征用人员不得少于2人，并署名备查，征收组应当有公证人员参加。

征用时应当向被征用的单位或者个人签发应急处置征用令并做好登记造册工作。征用令包括征用单位名称、地址、联系办法、执行人员姓名、征用用途、征用时间以及征用财产的名称、数量、型号等内容。被征用的单位或者个人拒不执行应急处置征用令的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用。

被征用的财产使用后，实施征用的人民政府应当返还被征用人。财产被征用或者征用后毁损、灭失、不能继续使用、无法归还的，应当给予合理补偿。

在突发事件严重影响经济正常运行、社会秩序稳定时，省人民政府可以采取临时性区域财政、价格和物资管制等应急措施，保障人民群众的基本生活需要。

受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。各级政府应将相应的资金需求纳入公共财政的范围之内予以考虑解决。对于不足部分还可以动员社会各种力量和社会资金作为补充，以满足必要的资金需求。

公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。

县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。

四　恢复和重建

这是应对突发事件管理工作的最后一个阶段。突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当在组织对突发事件造成的损失进行评估和组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序之后，制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序，尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施；开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援；国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。

恢复与重建工作要在事故发生之前的基础上有新的发展和超越，要在总结事故经验和教训的基础上，站在更高的起点上进行恢复和重建，以避免同样灾害事故的再次发生或减少同样灾害事故造成的损失。因此，各级政府要将恢复与重建工作当成一个发展契机精心计划安排，周密组织实施，使恢复和重建工作更上一个新的台阶，让人民满意，让社会发展，让平安永驻。恢复与重建工作主要包括如下四方面内容：（1）秩序方面的恢复和重建

主要是指法律秩序、社会秩序、生活秩序和生产秩序的恢复和重建。突发事件和危机常常会给社会造成巨大的冲击，社会正常的法律秩序、生活秩序、生产秩序也会在危机应急管理阶段受到不同程度的破坏和影响，为了战胜危机，避免更大损失，政府有时甚至会宣布进入紧急状态。由一些社会原因造成的对立和冲突性危机，往往会造成一定程度的法律失效、社会秩序混乱。因此，当应急管理状态结束时，各级政府的首要任务就是要尽快恢复该地的法律秩序、社会秩序、生活秩序和生产秩序，加强社会治安，维护社会稳定，保障人民群众的生命和财产安全，只有这样，其他方面的恢复和重建工作才能够正常开展。（2）物质方面的恢复和重建

主要是指人们生产和生活方面的各种设施和生活需求性物质的恢复和重建。突发事件发生后在物质方面的恢复与重建主要有如下四个方面：一是紧急安置和救助，包括居民临时住宅的修建和提供，受伤人群的搜寻与救助；二是公共服务设施及其供给的恢复与重建，如水、电、气、通讯、电视等事关民众和社会发展的生活必需品与服务供给；三是住房、交通和商业设施等的恢复和重建，主要是对受到破坏的建筑物、道路桥梁、通讯设施等进行恢复建设，以保障人们正常工作、生活和经济往来；四是通过重建改善当地居民的聚居环境，促进地方政治经济健康有序发展，其中也包括增加预防突发事件和危机的各项措施与设备。恢复与重建工作要在对灾害事故全面调研的基础上，统筹规划，统一组织，将恢复生产作为一项紧迫的工作来对待；要坚持先急需和先重点和先易后难的原则，首先恢复生命线工程，如供水、供电、医院和与国家建设、人民生活密切相关的大型厂矿企业；先恢复破坏较轻的厂矿企业和农业等，然后逐步将恢复重建工作全面展开。（3）精神方面的恢复和重建

主要是对社会公众特别是危机当事人与受灾者提供精神和心理救助，使其尽快恢复到原有的健康状态。有专家认为，与物质方面的损失相比，公众的心理和精神所受到的伤害可能更为严重。在突发事件发生之后，很多人都会不同程度地受到了一定的心理伤害和精神摧残，严重者甚至影响到了其今后的正常生活。对于这种影响并非所有人都能够进行有效的自我调适和自我解脱，有些人必须借助外力的帮助才可能从危机的心理阴影和精神打击中走出来，这说明，危机当事人或受灾者不仅需要物质的援助，还需要心理上的救助。因此，政府所肩负的恢复与重建工作，既要恢复与重建灾区的生活家园，也要恢复与重建灾民的精神家园，既要恢复生活秩序，又要重建生活信心。（4）组织机构的恢复和重建

突发事件不仅会使原有的社会秩序发生震撼和断层，甚至也会使组织机构的正常运转发生错位和转变。突发事件发生后，政府的行政运作突然间由常态管理进入了非常态管理，原有的程序化决策一下子进入了非程序化决策，待到突发事件应对工作结束后，非常态管理状态还必须尽快恢复到日常的常态管理状态。对在突发事件及其应急处理过程中因公殉职或受伤的一些领导人、工作人员或毁坏的办公设施，及其所造成的某些业务停顿和组织功能的丧失的情况，也需要补充人员，补充设施，尽快恢复业务运转和组织功能。这也是危机管理中恢复与重建工作的重要内容。

第十二章　群体性突发事件的处置程序与工作规范

处置群体性突发事件是一项复杂而敏感的政治工作，也是各级政府维稳工作的首要内容之一。为了积极预防和妥善处置群体性事件，规范处置行为，提高处置能力，切实维护人民群众的合法权利，维护社会稳定大局，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中央处理信访问题及群体性事件联席会议《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》的通知精神，为正确处置群体性突发事件提供了指导思想和工作原则。

预防和处置群体性事件，要按照构建社会主义和谐社会的要求，正确处理新形势下的人民内部矛盾，正确把握依法维护社会公共秩序和维护人民群众合法权益的关系，明确职责分工，健全工作机制，加强协调配合，采取有效措施，力争做到对群体性事件发现得早、化解得了、控制得住、处置得好，切实把问题解决在萌芽状态、解决在当地，解决在基层。

一　群体性突发事件的定义

所谓群体性突发事件，就是指突然发生的，由各种社会矛盾引起，由多人参与，以满足某种需要为目的，使用扩大事态、加剧冲突、滥施暴力等手段，扰乱、破坏或直接威胁社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和财产安全，应予立即处置的群体性事件。其中也包括违反国家法律、法规、规章，采取非法集会、游行示威、上访请愿和聚众围堵，冲击党政机关、堵塞交通等行为，以及严重影响社会稳定的罢工、罢课、罢市的行为。

近年来，由于社会处于历史转型期和发展期，由各种矛盾诱发的群体性突发事件数量不断增多，不少群体性突发事件呈现出空前的尖锐性和复杂性，对这类事件的处置不仅牵制了党政部门和相关机关的很大精力，而且已成为影响区域社会稳定的重要因素之一。因此，增强危机意识，加强对群体性突发事件成因、特点、对策的针对性分析与把握，提高预测和化解矛盾的能力，有效控制事态发展，既是认真落实科学发展观，维护区域社会稳定，为经济建设创造良好治安环境的现实需要，也是摆在各级领导和公务人员面前的一个重大课题。所以，各级领导干部和公务员应尽快提高群体性突发事件的应对能力，把握处置分寸和法律尺度，灵活运用应对艺术，妥善处理好各类群体性突发事件。

二　群体性突发事件的类型

对群体性突发事件进行科学分类，不仅有利于我们以不同的标准和视角更全面地认识群体性突发事件的特点、成因和性质，而且有助于在处置群体性突发事件时采取有针对性的措施和具体可行的应对方法，有效解决矛盾，平息事态，控制局势。根据不同的标准可以对群体性突发事件进行分类。

1.按照发生行业和内容性质划分

根据群体性突发事件发生行业和内容性质不同，大致可以分为如下六种类型。（1）经济性群体事件

这是与经济活动和经济利益直接相关、参与主体为满足一定经济利益需要而引发的突发性群体事件。这类群体性突发事件主要起因于劳资纠纷、下岗职工困难、农民负担过重和土地使用纠纷、金融风暴损害股民利益、贫富差距拉大导致心态失衡等。如因土地、水源、山林、矿山的归属以及为了工资、福利、待遇等而引发的事件。这类事件针对的客体主要是相关的经济部门。在社会转型期，这类群体性突发事件在所有类型中所占比例最大。（2）政治性群体事件

这是与公共权力活动及其政治利益相关、参与主体为实现某种政治目的而引发的群体事件。这类事件一般是以政治诉求为特定目的，事件客体多是党和政府及干部，表现形式多为非法的游行示威、静坐、冲击党政机关等。这一类事件在转型期偶有发生，但只是极少数，并且政治性色彩不浓厚，不是以夺取政权为目的，而是对那些贪污腐败以及某些官僚主义严重的政府部门发泄不满。（3）社会性群体事件

这是指事件主体针对某些社会问题，为促成有关部门或社会重视而引发的群体性突发事件。一般是与各种社会活动及其公民权益相关的事件。如失业、教育、环保、交通、食品卫生、社会保障等方面的问题。这一类群体性突发事件在社会转型期间比较常见。随着公民意识的觉醒，其利益诉求和公共参与的愿望和要求不断加强，一旦其合法权利益受到侵害，加之缺乏通畅的利益表达渠道和机制，往往容易引发群体性突发事件。（4）民族性群体事件

这是由民族因素和民族问题所引发的群体性突发事件。主要源于两个方面原因造成的民族感情和习惯受到伤害和影响。外在原因是境内外敌对势力煽动蛊惑制造民族不和、民族分裂，内在原因则在于某些地方在某些民族政策的执行中工作不细致或不尊重民族习惯从而引起的利益、生活习俗等方面的误会等。我国是一个多民族的国家，各少数民族都有着自己独特的文化，在经济文化、生活方式、风俗习惯等诸多方面存在着一定的差异性，这些差异性在共同的社会生活和频繁的交往过程中不可避免地就会产生一些不和谐的情况，出现一些矛盾冲突，这些矛盾冲突积聚到一定程度就会引发群体性突发事件。（5）宗教性群体事件

这是由宗教信仰和习惯问题而引发的群体性突发事件。主要是宗教信仰和习惯没有得到很好的尊重；宗教管理工作的疏漏以及国内外宗教反动势力企图煽动信徒抗拒法律、推翻政府等。当然，上述各类群体性突发事件往往不是孤立的，而总是在以一种类型为主要特征的同时，往往还纠结其他方面的问题。（6）涉外性群体事件

这是指事件的主体或侵犯的客体至少有一方是涉及外国。涉及性群体事件涉及不同国家之间的关系，需要通过双边或多边协调解决。涉及性群体事件的社会影响，乃至国际影响较大，往往关涉国家声益和政府形象，大多数涉外性群体事件的处置需要通过外事外交途径，具有较强的外事政策性。（7）文化性群体事件

这是指由城乡文化差异、民族文化差异、宗教信仰风俗习惯等文化因素所引发的群体性事件。主要在于城乡居民的文化生活要求得不到满足；城镇化过程中外来人口与本地文化习俗之间的冲突；特定群体或民族的语言、生活习惯等受到主流文化的冲击和挤压等等。我国是一个多民族的宗教信仰多样化的国家，随着民族意识的觉醒和强化，在一定外在条件的刺激下，有的文化差异、争议往往会成为诱发群体性突发事件的因素。

2.按照事件主体的规模差异划分

根据群体性突发事件主体的规模差异，可以分为如下三种类型。（1）个体型突发事件

一般把单个人极端的行为方式直接刺激和强化所引发的突发事件称之为个体型突发事件。这类事件虽然是由一个人所引起的，但这个人的特定需求，特殊目的，或者这个人的特殊的行为方式，往往引起了某些社会群体的反响、认同或同情，甚至引起多人的响应、声援、支持和参与。此类个体型事件常常具有很强的社会示范、诱导和刺激作用，这是由个体性引发转化成群体性突发事件的前提条件和导火索。（2）小群体型突发事件

一般把50人以下的小群体所引发的突发事件称之为小群体型突发事件。根据小群体的关系又可以分为混合型小群体与结合型小群体突发事件。混合型小群体突发事件是指由基于共同需求和心理特征临时组成的小群体所引发的突发事件。在社会转型期，这种混合型小群体大多以上访人员构成，他们之间虽然动机、目的不同，但其基本境遇及其指向的目标具有一致性，并且其人数的多少具有较大的变化性。结合型小群体突发事件是指由社会交往密切、具有一定内聚力的人员结合而成的小群众所引发的突发事件。这种群体成员间具有较强的群体意识的凝聚力，其所引发的事件往往具有一定的预谋性。（3）大群体性突发事件

一般把50人以上的群体所引发的较大规模的突发事件称之为大群体型突发事件。根据这种群体组成人员及群体活动的不同形态又可以分为偶然聚集型、偶然聚集合成型的混合型群体突发事件。

①偶然聚集型突发事件。这是指由偶然因素聚集在一起的人数众多的群体所引发的突发事件。这类事件容易在人群聚集的文化体育广场所等地方发生，虽是偶然聚集，但其群体的情绪感染性、迁移性和波动性强，在刺激因素的激发下影响范围会迅速扩大，群体成员间的约束性小，其危害性严重，甚至导致难以控制的局面。

②合成型突发事件。这是指由关系密切的单位、社区中的人数众多的人员所组成的较大规模的群体所引发的突发事件。此类事件群体的目标集中、内聚力强、行动一致，有较强的组织性，有一定的策划者、组织者和指挥者，事件持续的时间长、影响广，处置难度大。这类事件常常源于政府部门政策的偏差或者工作失误所导致，矛盾交织，情况错综复杂，群情激愤，如果处置不当，往往会造成群体自身失控，导致更加严重的混乱和危害。

③混合型突发事件。这是指来自于不同的单位、部门、社区的人员就某共同的需求经过串联、声缓、煽动而组成的大型群体所引发的突发性事件。此类事件组成人员的成分复杂，所指向的目标和需要容易随事态的发展呈现分化，事件的蔓延性、扩散性、破坏性较大。

3.按照准备情况和目的划分

根据群体性突发事件的发生是否有准备来进行划分，可以分为如下两种类型。

①预谋性群体性突发事件，是指在事件发生之前，事件的发动者经过了一定的谋划、准备，是有组织、有计划、有预谋地策动造成极大影响的事件。这类事件的组织者在群体中往往具有一定的威信，在外界看来是突发性的，但实际上却是某些人经过较长时期的预谋策划、组织准备的结果，一旦他们认为时机成熟，就会突然发难，制造出影响极大的事件。

②偶然性群体突发事件，是参与者在事件发生之前没有明显的动机和策划准备过程，而由突然遇到的偶然事件在精神和心理上受到强烈刺激所导致感情冲动失去理性而引发的事件。这类事件的主要特点是事件的临时刺激而引发的行为引起了多人的共鸣和呼应，由此而引起了群体的波动性和连锁性骚乱。国外发生的多起踩踏事故大都属于偶然性群体突发事件。

4.按照表现形式和影响划分

依据群体性突发事件的表现形式和影响来划分，可以分为如下两种类型。

①暴力型群体性突发事件，是指事件的参与者采取爆炸、绑架、杀人、抢劫、打砸抢烧等对抗形式的暴力手段，企图强行实现其要求或发泄其不满情绪的事件。这类事件在社会转型期比较少见，但与过去相比有逐渐增多的趋势。

②非暴力型群体性突发事件，是指事件的参与者在群体性事件是主要采取集会、游行、静坐、请愿、罢工、罢市、罢课、罢运、堵塞交通、煽动演说、呼喊口号等非暴力形式，提出诉求，寻求对话，以通过扩大影响的方式实现其特定目的和要求。

5.按照区域现状和特点划分

根据我国目前群体性突发事件发生的区域现状和特点情况，大致可分为如下三种类型：

①有关城市问题的群体性突发事件，主要是指城市中因企业改制、职工下岗、拖欠工资和养老金、再就业、大中专毕业生安置和分配、地方性乱摊派、乱收费、干部违纪、供水供暖、供电供气、城市拆迁安置、城市管理、社会治安等问题而引发的群体性事件。其特点是有一定数量的城镇居民参与，为了实现某种利益要求，采取围攻、静坐、游行、聚会等方式对抗党政机关乃至破坏社会公共财物和威胁人身安全，扰乱社会秩序。具体表现为集体请愿、上访、非法集会、游行、冲击党政机关、阻塞交通、罢工罢课、聚众械斗，少数还伴有打、砸、抢行为。

②有关农村问题的群体性突发事件，主要是指农村由于土地纠纷、土地征用、水源林地之争、村级换届选举的原因引发的矛盾冲突，其中，经济利益矛盾是农村各类矛盾的主导矛盾。由于我国正处在社会转型时期，经济生活和社会关系正在发生深刻的变化，社会经济成分、经济利益以及社会生活方式、社会组织形式、社会阶层都具有多样化和变数多的特点，生产关系诸方面和利益格局不断调整，给农村带来了巨大的影响，由此引起各种矛盾冲突碰撞，并导致人民内部矛盾尖锐，如果处理不好或处理不及时，就不可避免地会引发农村群体性突发事件。

③有关民族宗教问题的群体性突发事件，主要是指我国各民族相互交往过程中因利益关系、生活习俗、宗教信仰等方面原因引起的误会、摩擦和冲突、并由此引发的涉及民族宗教问题的群体性事件。随着改革开放的深入发展，由人民内部矛盾凸显和境内外敌对势力的政治渗透、挑唆而引发的涉及民族、宗教问题和民族地区事务问题的群体性突发事件已经成为当前影响社会政治稳定的又一突出问题。具体表现以大规模集体上访、静坐、示威为主，并伴有围攻宗教管理部门，或对党政领导进行围攻，要挟政府等。同时，暴乱、骚乱、暴力等活动也时有发生。这些群体性突发事件，严重破坏了我国的社会秩序，削弱了政府的权威，损伤了和谐团结的民族关系，在国内外造成了极坏的影响。

三　群体性突发事件的特点

群体性事件的发生，是社会各种矛盾的集中性爆发。在某种程度上反映了某些群众共同的思想感情，或共同的利害关系，因而在语言上比较容易沟通，感情上容易接近，思想上容易形成共识，产生共同的意愿和要求，因而引发共同的行动。当前我国群体性突发事件主要具有以下一些特点：

1.参与的群体性

群体性事件的发生，是不同社会矛盾的集中反映，有一定的群众基础。在某种程度上反映了某些群众共同的思想感情，或共同的利害关系，因而在思想语言上比较容易沟通，感情上容易接近，形成共识，产生共同的意愿和要求。

2.行为的突发性

群体性事件往往在短时间内形成，出乎人们意料而突然发生，带有一定的偶然性、临时性和不可预见性及整体的组织性。群体性事件往往有一人出头，百人呼应，极易产生连锁反应，并且近年来的群体性事件组织化程度越来越高。

3.诱因的多样性

群体性突发事件的诱因十分复杂：既有现实的情势，又有历史的渊源；既有群体间利益的冲突纠纷，也有干群关系、警民关系恶化的因素；既有国内的原因，也有国际的影响。转型期群体性突发事件的发生有的是因为经济社会的贫困落后、资源匮乏、观念陈旧所引发的，有的却是由于经济社会的发展而带来的利益意识、民族意识、权力意识、平等意识等的觉醒而引发的，是传统社会与现代社会、农业社会与工业社会及后工业社会、现代性与后现代性等多种因素相互交织、相互作用的结果。正如美国政治学家亨廷顿所说的，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。

4.事件的多发性

近几年来，群体性突发事件呈现出多发态势，涉及的范围和人数也比较广泛，小则几十人，几百人，多则上千人。一些群体性突发事件现已波及到大多数省、区、市的城市、农村、厂矿、机关、学校等众多行业和领域。

5.主体的多元性

主要表现在行为人目的的多层次性及参与对象的多层次性。参加者包括在职和下岗失业职工、房屋被拆迁居民、失业农民、农民工、库区移民、出租车司机、环境污染受害者、个体业主、外资企业和私营企业的权益受损职工、复转军人、教师、学生乃至干部等各阶层人员，呈现出参与主体多元化的态势。这种参与主体的多元化，一方面说明了广大公民权力意识、平等意识、利益意识、维权意识的觉醒和强化；另一方面也表明了我国民主政治、法治建设还不能满足人们的基本需求，利益表达、民意诉求渠道和机制尚未得到健全与完善。

6.利益的主导性

对物质利益和精神利益的追求和满足是人的一种本性。“人们奋斗所争取的一切，都是同他们的利益有关”。我国正处在社会转型期，利益平衡关系不断被打破，利益矛盾冲突日渐增多。如下岗失业人员再就业、土地征收补偿、城市房屋拆迁安置、土地承包流转、村务管理、矿产开采、企业破产改革、企业出售、拖欠农民工工资、非法集资、债权债务、经济赔偿等。在群体性事件中，参与者最关心的往往是一些与其切身利益息息相关的看得见摸得着的具体利益问题。这些事件的起因大多涉及相当一部分人的利益受到损害，并且大多数的利益诉求都有一定的合理性，容易得到社会上许多人的同情与支持。共同的利益诉求将许多人聚集在一起，形成共同的目标。同时这类事件又极易得到利益相关者的响应，使得聚集的群体不断扩大，事态日趋严重。可以说，利益在群体性突发事件中占据着主导地位。

7.行为的对抗性

群体性突发事件的矛头往往针对党政机关，其主要原因在于群众认为是党政机关没有尽到公共服务的责任，同时，社会转型期权力制约机制不足导致腐败现象蔓延，引起群众的强烈不满，严重影响了党群关系、干群关系。加之一些领导机关和干部队伍中官僚主义严重，处理问题的方式方法简单，甚至躲避群众，致使群众产生怨气。一般来说，群体性突发事件绝大多数是由非对抗性的人民内部矛盾所引起的，虽然处于社会转型期的人民内部矛盾的对抗性因素在增强，行为趋于激烈，对抗性加剧，但这不过是指矛盾的表现形式和解决方式的激烈程度，并没有改变群体性突发事件在性质上仍然属于人民内部矛盾的基本判断。在群体性突发事件中，参与者行为的偏激性主要表现为：

①围堵和冲击党政机关。如在政府机关及主管部门门前聚集、静坐；有的在政府大楼前自焚、自杀；有的事态迅速升级，甚至打伤工作人员、砸坏办公设施和交通工具、纵火焚烧办公大楼。对于公安民警的介入，群体性事件的参与者常常怀有强烈的抵触情绪和抗拒心理，甚至激化矛盾，火上加油，辱骂殴打公安民警，推翻、砸毁、焚烧警车，表现出明显的对抗性因素。

②阻塞公路，卧轨拦截火车，砸毁机车，制造交通瘫痪，有的人认为“找单位不如找政府，找政府不如堵公路、上铁路”，明目张胆封桥堵路，要挟党政部门。

③武装械斗，造成严重人员伤亡。例如少数农村地区因地界、资源纠纷和宗教等矛盾久拖不决，引发规模较大的群体械斗。群体性事件作为当前人民内部矛盾的集中反应，往往是有明显的二重性。在很大程度上，群体性事件行为中既有人民群众相信党和政府的主观倾向，又有持众要挟的无理要求，甚至扰乱正常的工作和社会秩序的行为。

8.处置的复杂性

群体性事件的处置难度相对较大。因其参与人员的错综复杂，行为方式的非正常化，甚至非法化，无形中增加了处置的难度，稍有不慎，就会激化矛盾，造成事态扩大，产生不良社会影响。群体性突发事件往往是历史与现实问题相交织，眼前利益与长远利益、个人利益、群体利益与局部利益、全局利益矛盾相交织，多数人的合理要求与少数人的无理要求相交织，多数人的过激行为与少数人的违法行为相交织，常常使得事件解决难以当机立断，一旦应对不当，极易激化矛盾，使事态扩大。这种复杂性还表现在这几个方面：一是由于主客体矛盾积怨大，事件一旦爆发，若不能及时处置，就会迅速蔓延扩大，很容易失控，很容易失去把矛盾冲突解决在当地、解决在基层的良机。二是由于事件诱因的复杂性、累积性、潜伏性、敏感性、连带性、涉外性，事件发生后，若不能及时果断加以处置，就会牵五挂六，迅速扩展，极易造成国际影响，并使事件的性质和表现形式也因此发生变异，甚至产生更大的连锁反应。三是由于群体性事件有的是历史遗留问题，有的是新出现的问题，有的是历史问题与现实问题的结合，有的问题跨地区、跨部门，甚至跨国界的，处理起来比较棘手，协调难度大。四是群体性事件往往是由多种矛盾纠集交织的特定产物，对这些矛盾的处置，关系到各族群众的政治经济等方面的切身利益，有的还会涉及某些国际问题。因此，对这些事件的处置是一项具有较强的政治性、政策性、理论性、实践性、群众性、战略性、策略性的复杂的系统工作，把握不好，处置不当，往往难以自圆其说。五是有很多参与者众多的事件是有领导、有组织的，其聚散进退均受骨干分子影响和操纵。比如有的上访请愿由有一定知名度的人士担当组织者和骨干，影响力和号召力较大，甚至还聘请有律师。这也极大地增加了处置事件的复杂性和艰巨性。

9.过程的渐进性

任何突发事件都有酝酿、发展、蔓延、爆发的过程。任何突发性事件都是相对地突发，不可能没有前兆，没有准备过程。事件规模越大，涉众越多，其准备的过程就越长。因而，我们一定要高度地关注不同群体性矛盾发展变化的状况，及时发现闹事苗头，发现不安定因素，掌握“风吹草动”，做到“月晕知风，础润知雨”，提高未雨绸缪的能力，及时将各类突发事件解决在萌芽状态。

10.事态的多变性

由于引发矛盾的因素具有多层次性、多发性，因而新形势下群体性矛盾呈现出内容多变，形式多变的特点。如个别性矛盾、个体性矛盾由于化解不及时就可能变成群体性矛盾；群体性矛盾由于处理不及时、不妥当，就可能转化、激化，成为突发性事件；突发性事件由于处置不当，就可能由非政治性问题转化为政治问题，如果有国外敌对势力的渗人，还有可能转化为带有国际性的问题。因而，我们要注重群体性矛盾的多变性，针对不同领域、不同层次不断化解矛盾，采取不同的方法予以妥善解决。

四　群体性突发事件的成因

处于社会转型期的群体性突发事件成因十分复杂，既有社会转型本身的原因，包括体制性、经济性、政治性、政策性、民族性、国际性、管理性等方面的宏观因素，也包括个体与群体心理、观念、意识、情感、思想、见识等方面的微观因素。群体性突发事件的产生是社会转型过程中多种因素相互作用的结果，是各种社会矛盾冲突的集中体现。认识和把握转型期群体性突发事件的成因有助于按图索骥，寻找有效处置群体性突发事件的良方，以便对症下药，因事施法，因人施教，从根本上把握处置群体性突发事件的总体对策和思路。

陈晋胜从宏观上把群体性事件的成因分为五类：

①政治成因。随着改革开放的不断推进，人民群众的政治意识和民主观点有了显著提高，但政府职能和领导观点并没有适时而变，仍然奉行全能政府的理念，管了许多不该管、管不了的事，在缺乏利益表达渠道机制的情况下，认为自身利益受到损害的群众为了维护和实现自身的利益，以求快速解决或彻底解决，就通过非正常的方式向党政部门施加压力。同时，各种利益集团之间的矛盾在一定范围内长期存在，国际上敌对势力的煽动和影响，民族与宗教被国内极少数别有用心的人和国际反华势力所利用，封建宗教势力的影响等也是不可忽视的外部原因。

②经济成因。由于社会经济发展的不均衡，不同利益群体的分化、整合与形成，导致各种不同经济利益群体之间产生错综复杂的利益矛盾。在市场经济发展不完善、社会保障体系不健全、改革措施不到位、多样的利益群体和悬殊的个人收入这些深层次的原因的影响下，一旦有直接的原因诸如个人或群体利益的引导下，就会爆发群体性事件。

③法治成因。群体法治意识的强烈性和不良性、社会控制中预设的救济渠道不畅通、诉求渠道不畅通、资源的稀缺性和资源分配的非连续性等等，群众合理的需求、合理的请求和合理的诉求未能及时得到解决，少数群众对政策法律法规学习不够，知之甚少，甚至是曲解、错解和误解，他们往往只要权利不要义务，一出现不利于己的问题时就埋怨政府，埋怨社会，以至盲目采取集体上访、聚众上访等非法的维权形式。

④文化成因。传统文化中的人治传统、权力崇拜传统、“法不责众”传统和厌诉传统，现代文化中民主意识的普及、权力意识的觉醒和主体意识的增强也在影响群体性事件的发生。

⑤社会成因。随着现代开放意识、利益意识和独立意识的融合，一方面由于社会结构的变迁和社会制度的变迁，社会流动逐渐加快，社会分层逐渐明晰，社会强势群体和弱势群体逐渐形成；另一方面，由于相对宽松的政治环境、法治环境、自主的经济环境和自由的文化环境的存在。而我国社会正在从传统型向现代型转变，其间社会阶层的日益分化使得弱势群体在社会格局中处于被动地位，弱势群体受到社会排斥，结果导致社会心理严重失衡。在社会改革的未确定性、个人风险的难以预测性、社会“安全阀”机制和社会保障体系的缺失的这些因素影响下，一旦有“导火索”的引发，就会爆发群体性事件。

五　处置群体性突发事件的基本原则

一旦发生群体性突发事件，事发地政府以及各级公务人员要迅速做出决策、及时采取措施，避免事态恶化。处置群体性突发事件应该坚持的基本原则如下：

1.坚持预防为主防患未然的原则

要在充分考虑最广大人民的根本利益、考虑群众的理解和支持的基础上制定和出台政策措施，从源头上预防涉及群众切身利益的群体性事件发生。要建立健全社会利益协调机制和社会稳定的预警工作机制，做到早发现、早报告、早控制、早解决，及时消除诱发群体性事件的各种因素。

2.坚持正确区分矛盾性质的原则

在对待群体性突发事件的问题上，判断矛盾的性质十分重要。从性质上说，中国的群体性突发事件绝大多数属于人民内部矛盾，而且多数是与群众的经济利益相关，由经济原因引起的。但也有少数属于敌我矛盾。对于人民内部的矛盾，应在法律、政策规定的范围内，运用说服教育的方法、批评的方法去解决，而不能动辄采取压服的方法去解决。而对于不属于人民内部矛盾的，则要采取严厉的手段加以打击，从而防止事态的扩散。

3.坚持真正关心群众利益的原则

要从根本上解决群体性突发事件的发生，各级政府和公务人员应该树立科学的发展观、正确的政绩观、科学的人才观和立党为公、执政为民的理念，统筹兼顾，在正确把握好各方面的利益平衡关系的基础上，要真正关心群众的利益，始终把群众的利益放在首位，要心里装着群众，凡事想着群众，一切为了群众。为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，始终不渝做好事。要关心群众疾苦，体察群众情绪，做好新形势下的群众工作，团结群众，带领群众，在群众中树立良好的形象，赢得群众的信赖和支持。

4.坚持团结多数打击少数的原则

团结大多数，是因为作为人民内部矛盾，大多数人都是自己人，都是可以争取的正面力量；打击极少数，是因为群体性突发事件大都有极少数人在背后策动和谋划，必须对这些极少数人进行严密控制，不仅事先要运用政治、法律、教育的手段，迫使其立即放弃非法组织、策动行为，而且在事件中要设法将其同参与事件的群众分离开来，使其失去“龙头”作用，更应在事后对其进行严肃处理，以儆效尤。同时，对那些乘机插手事件的敌对分子、敌对势力和具有犯罪行为的个别人员，要及时予以揭露，依法进行坚决果断的打击，以起到震慑人心和控制事态的作用。对绝大多数受蒙蔽或者胁迫的群众，只要未参与犯罪行为，不论在事前、事中还是事后都应该采取说服教育的方法，使其尽快明白自己的错误行为，最终重新团结在党和政府的周围。

5.坚持可散不可聚、可导不可激、可解不可结的原则

要注意工作方法和策略，综合运用政策、法律、经济、行政等手段，采取教育、协商、调解等方法处置群体性事件，加强对群众的说服教育、引导群众以理性合法的方式表达利益要求，解决利益矛盾，防止矛盾激化和事态扩大。由于群体性突发事件具有对立性、抗争性、突发性等特点，要求现场公务人员要积极配合有关责任单位，通过说服、教育、疏导的工作方法，晓之以理，动之以情，明之以法，行之以礼，安抚劝慰，缓解群众的情绪，并力求站在群众的立场上，为他们提供政策帮助、法律帮助、方法帮助，引导他们通过其他合法的程序，合法的途径，合法的诉求渠道解决问题，尽量把矛盾化解在初始阶段，不使事件扩大，不使其形成大规模的上访请愿乃至冲击党政机关、阻塞交通、集会游行或群体械斗的事实。并通过有理有节的工作促使群众逐步接受行政机关为维护现场秩序而提出的一些要求，争取掌握控制现场的主动权。有关单位及其领导同志也要及时跟进工作，对群众提出的一些合理要求尽快作出明确答复，对现场群众的人气、情绪、矛盾要坚持“可散不可聚、可导不可激、可解不可结”的处置原则，尽快把群众劝离现场，不到迫不得已，不得采用警力阻止和强行驱散的措施。

6.坚持调动一切积极因素及时化解矛盾的原则

社会转型时期出现的群体性事件大多属于人民内部矛盾，属于利益关系的诉求或者思想认识偏差的问题，一般不具有对抗性。因此，最合适的解决方式，应该是通过和平的方式，化解矛盾、理顺情绪，平息事态，既要达到为政府解除干扰的目的，又要到达为群众排忧解难的目的。事件发生后，政府公务员应迅速作出反应，以积极的姿态，调动一切积极因素，真正把群众当成自己人，诚心诚意与群众平等对话，多作调解、劝解、和解工作，并协调各部门帮助群众寻求解决问题的最佳途径。要通过耐心细致的思想工作，使矛盾缓解，使群众分散，使事件平息。对于重大事件，领导干部要召集各方专家，包括经济、政治、法学、心理、传媒、社会学等方面的专家和学者参加的应急处理决策管理，尽快拿出平息事件的最佳解决方案与对策。

7.坚持快速反应，重点解决的原则

由于群体性突发事件发展迅速，容易大规模扩大和蔓延，参与处置的工作人员一定要快速做出反应，时间快一步就会主动一步，时间慢一步就会被动一步。群体性突发事件的处置，一般涉及的部门较多，因此，不同部门之间的统一合作、协同作战至为重要，要集中优势力量解决群众最为关心的重点、焦点、热点问题，并对这些问题做出明确答复，使主要矛盾得到化解，这样，参与处置的工作人员既为政府平息了事端，也为群众办了实事，事态也就自然降了温，余下的问题也就比较容易解决了。

8.坚持慎用警力的原则

慎用警力、慎用强制措施、慎用警械和武器。要根据群体性事件的起因、规模、影响以及现场情势和危害程度，决定是否动用处置性警力，是否采取强制性措施以及采取何种强制性措施，是否使用警械以及使用何种警械。既要防止警力和强制措施使用不当而激化矛盾，也要防止当用不用而使事态失去控制。公安机关在群体性突发事件爆发以后，应该而且必须及时派出警力参加处置。但如何使用警力却需慎重对待。贸然使用警力，很容易激化矛盾，延迟使用警力，又担心事态扩大。对于一般事件，公安机关切忌派警力直接赶赴现场处理，只能通过情报网络收集信息，并向上级领导机关反映情况，为领导机关决策当好参谋；对于对立程度比较严重的群体突发事件，公安机关为了防止事态扩大，必须派出足够警力直接予以处置。特别是对于集体冲击党政机关、非法阻断交通、集体强行卧轨断路或者集体械斗、集体打砸抢等事件，应该不分起因如何，公安机关都要立即组织警力，采取强制措施，及时果断加以处置，并对其中的首要分子坚决惩处打击。同时，还要准备足够的预备队，机动待命，以防备更加严重的事件发生。

9.坚持妥当善后原则

当群体性突发事件平息之后，应当积极妥当地处理好与事件相关的善后事宜，如总结原因，改进工作，兑现承诺，既要解决群众关心的实际问题，又要解决工作自身存在的实际问题等。事态平息，并不意味着事件本身所反映的许多深层次矛盾和问题问题得到了全面彻底的解决。要善于从自身的工作中找原因，切实改进工作作风，而不单单是从群众中找原因，不要盯着群众的毛病不放。只有从根本上消除引发群体性突发事件的因素，才能使处置工作真正结束。对于群众提出的要求和问题，对于政府承诺的事项，能解决的马上解决，不能马上解决的，要制定切实可行的方案和计划，并及时公布于众。对事件过程中发生的违法行为，要进行广泛的法制教育宣传，使广大群众认识到违法行为的危害性，引导和教育群众处理好合理要求与违法行为之间的辩证关系。对管理不善、工作失职而引发和激化群体性突发事件的相关责任人员，应当进行必要的责任追究和处罚，强化各级公务员的基层意识和责任意识。要建立健全人民群众向领导机关反映意见和建议的正常渠道，明确接待人员的职责范围和信息传输程序，使民情民意得以合理顺畅的表达，避免类似突发事件再度发生。

六　处置群体性突发事件的运行机制

处置群体性突发事件，既是对各级政府执政能力提出的严峻挑战和考验，也是各级领导者和公务人员面临的一项紧迫任务。随着改革开放的深入和经济关系的调整，经济和社会生活中的各种矛盾，出现了不少新情况和新变化，其中涉及一些群众切身利益的矛盾比较突出。对人民内部矛盾，要区别不同情况，正确运用经济、行政和法律手段加以处理，防止矛盾激化。处理群体性突发事件要完善如下机制建设：

1.建立预警防范机制

任何具体事物都处在特定的因果链条中，每一个群体性矛盾，都有它孕育的原因、产生的端倪；广泛而大量的群体性矛盾，自有它产生和发展的规律性，对其规律的探索和把握就能有效地进行预警，有效地坚持“调访结合，以防为主”的方针，凡事预则立，不预则废，准确预测群体性矛盾的发生及其发展过程，就能有的放矢地进行预防和化解相关的群体性突发事件。只有这样，才能摆脱“防不胜防”的被动局面。第一，将防范关口前移，提高责任意识，提高危机意识，加大对重大矛盾纠纷的调处力度，对涉及群众重大利益的问题要建立限期化解制度。第二，将防范重心下移，做到有预有防，以备无虞，要着力加强基层组织建设，建立和完善县区、乡镇（街道、企业）、居委会（村委会）三级矛盾纠纷调节防范工作网络。第三，将防范时间延伸，使防范工作做到日常化和经常化。在重大活动和重要时期，要认真开展对重大矛盾纠纷排查调处工作。要知道，群体性事件的矛盾、问题，都是平时积累起来的。所以要坚持抓早、抓小，常抓不懈，及时察觉并解决一些倾向性的苗头问题，防止矛盾的聚积和扩大。第四，将工作方式下接，即要经常下访。干部下访不仅有利于改进工作作风，直接与群众交流沟通，密切干群关系，党群关系，了解群众关心的实际问题，避免错误决策，还有利于及时化解和解决发生在基层群众中的问题和矛盾，避免和减少群众盲目上访，而且还能通过实践历练，提高干部综合素质，增强干部执政能力。建立预警防范机制，形成信息网络和排查制度，预测和排查可能发生的群体性矛盾，提出预防和化解出现的群体性矛盾的政策和措施，组织得力人员靠前，把群体性矛盾化解在萌芽状态。

2.健全矛盾释放机制

群体性突发事件发生的原因一般都源于群众的某种诉求得不到根本解决，在其发生初期，大都表现为一种隐性的、个别的状态。倘若缺乏合适的释放和宣泄渠道，那么这些隐性的、个别的不满情绪就会积聚成大量的、集中的社会不安定因素。所以，健全社会矛盾释放机制极为重要。所谓释放矛盾，就是给社会成员提出问题、发表意见、发泄不满的场所。从制度上保证有一个上情下达、下情上达的通道，即“矛盾释放口”。有了这一通道，社情民意才能得以充分体现。作为政府部门有必要完善疏通不满情绪、排放冲突因素的运行机制。如民主议政，民主评议党员干部、与群众直接对话、领导直接接待群众来访、设立投诉电话、在网上社里投诉平台或议政参政平台等形式，让群众畅所欲言，使不满情绪和各种抱怨心理通过经常的、小规模的沟通与交流，得以逐步缓解，不至于因积聚日久而产生过激行动。建立预警机制还应该知道社会上哪些因素事关稳定，对此必须有一个清醒的认识。要从社会、经济、政治、文化、教育、医疗各方面研究和确定若干与社会稳定有密切关系的核心预警指标，根据“轻警”与“重警”状况之间各个指标的临界指数，确保社会运行处于“安全”状态。通过及时收集和定期反映各项指标，判定社会运行总体状况及其趋势，为各级领导提供科学的决策依据。一旦发现突发事件发生的苗头，就应当采取必要的措施予以化解，避免事件和影响的扩大。陈月生对控制危机苗头提出了“五个不能”，即“不能视而不见、不能见而不闻、不能闻而不报、不能报而不研、不能研而不作”，这“五个不能”可以作为对突发事件在酝酿期的应急处置原则。

3.抓好信息报告机制

各有关政府及其部门应当加大对社会群体性突发事件情报信息的搜集和开发力度，做到早发现、早预警、早防备、早处置。一旦发生群体性突发事件，有关政府及其部门要尽量争取在第一时间报送有关信息，对因迟报、谎报、瞒报、误报、漏报而导致丧失处理问题最佳时机并造成严重后果的有关人员，要严肃追究其责任。在重大活动和重要节日前后等敏感时期，更要着力加强社会安全事件紧急信息报告制度，一经发现事发苗头，有关政府要提前介入，及时、妥善地把问题解决在当地，把矛盾化解在萌芽状态。有关部门要对不稳定事端和社会安全事件的动态信息及时收集、研究，迅速向当地党委、政府和上级部门报告，并通报涉事单位及其主管部门，及时做好防范、化解和处置工作。对涉及社会安全事件的信息瞒报、迟报、谎报、瞒报、漏报或者对有关方面上报的信息扣压不报的各级政府部门和当事人，将严肃追究责任。

4.明确事件处理机制

群体性突发事件的性质大多为人民内部矛盾。且可以分为暴力型和非暴力型两种。对于非暴力型事件，要牢牢把握“慎用警力、慎用警械、慎用强制措施”和“可散不可聚，可解不可结，可导不可激”的原则，以缓和化解矛盾、疏导教育为主，设法稳定群众情绪，劝阻过激行为，安排人员分散撤离。在劝阻无效时，可以适当采取制造威慑气氛的方法加以驱散。若威慑方法仍然无效，且事态渐有向恶性转化的态势，方可采取必要的强制措施。对于暴力型事件，则不论原因如何，必须立即采取强制手段加以干预和制止，不姑息，不迁就，坚持以公安处置为主。其基本步骤是：第一，果断采取有效措施，控制局面和事态发展，把社会危害减至最小。根据事件的规模、范围、危害程度划定警戒区，对相关人群实行分离，对使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人要进行强制隔离，并及时疏散围观群众，妥善解决现场纠纷和争端，防止出现混乱及打、砸、抢等违法行为。第二，要封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，检查现场可疑人员和物品，限制有关公共场所内的活动。第三，要对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制。第四，要对党政机关要害部位实行警戒，出现围堵和冲击党政机关行为的，要加强对大门的控制，防止不法分子混入机关内部。第五，要在发生严重危害社会治安秩序的情况时立即依法出动警力，根据具体情况依法采取相应的强制性措施，违法要处理，犯罪要打击，对此绝不能心慈手软、姑息迁就。第六，要做好取证工作，对严重危害社会治安的首要分子，及时掌握证据，依法惩处，有力震慑违法犯罪分子的嚣张气焰。第七，在发生大规模恐怖袭击事件后，县级以上人民政府及其有关主管部门应当依据有关法律、行政法规和国家有关规定采取相应的处置措施。

5.形成网络监控机制

在网络、手机、短信这个信息时代，人们能够以更加开放的思维方式、更加多元的价值观念、更加包容的思想参与传播，这是人类文明发展的新成果，应当给予支持、参与、理解。从总体上说，在网络上有些情绪的宣泄，在一定程度上反映了民众的意见和呼声。因此，应对网络发展的新趋势，一方面，必须加以正确引导和及时应对，以推动正面声音，引导中间声音，化解负面声音，形成网络的正面宣传强势和秩序的形成，一靠法制，二靠宣传，三靠技术保障。另一方面，在汹涌而来的各种信息面前，必须善于独立思考，千万不可盲从，凡事多问几个为什么，理智地决定取舍。对那些利用网络构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。

6.实现社会公平机制

不公平则心不平，心不平则气不顺，气不顺则难稳定。社会主义和谐社会不是没有差别的社会。社会公平和正义是相对的、具体的、长期的，在构建和谐社会中，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平以主要内容的社会保障体系，协调好、兼顾好各方面的利益关系，坚持把最广大人民的根本利益作为制定和贯彻党的路线方针政策的基本着眼点，正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益，完善协调利益机制、分配公平机制、竞争公平机制、社会福利机制等，化解因收入不平等所带来的社会压力和冲突。

7.加强民主法制机制

妥善处理群体性矛盾，法制宣传必须走在前头。群体性突发事件的出现，多半与群众对法制政策的一知半解有关。因此，使群众知法懂法是处理好群体性矛盾的关键。所以，在开展与群众利益相关的任何一项工作时，一方面要扩大民主，实行民主议事、民主决策，增强决策透明度，引导群众自我管理、自我教育、自我约束、自我调节。另一方面要多渠道、多层次、多形式地把法律、政策规定向群众进行反复宣传解释，努力把教育引导做在前、做上门、做到家、做到位，使群众少一点误会，多一些理解；少一些隔阂，多一点融洽；少一点矛盾，多一些团结，提高群众的法制观念和法律意识，理性看待问题，理性表达诉求。

8.完善综合治理机制

妥善处理群体性突发事件是一个系统工程，必须多渠道、多方式、多角度、多方面开展综合治理，立足于形成一个齐抓共管、多管齐下的综合治理的立体化工作网络。一是树立群体性纠纷无小事的观念，把群体性纠纷的处理作为综合治理的一项重要内容切实抓好。二是按照“属地管理”、“谁主管，谁负责”的原则，制定工作方案，一级抓一级，层层抓落实。三是完善信访网络、法治网络、调解网络、援助网络，做到“想早一步，抓早一步，做细一步”，多管齐下化解群体性矛盾。四是各职能部门既要明确在化解群体性突发事件中的职责，又要相互通气，相互协调，对一些“老大难”问题，要运用媒体、调解、经济、行政、司法等综合手段，综合治理，形成合力，共同做好疏导工作。

9.理清矛盾化解机制

各类社会矛盾能不能得到有效化解，党的执政能力强不强是关键。联系当前实际，应提高六个能力：一是提高科学判断形势的能力。对新形势下可能出现的各种矛盾要通盘细致考虑。二是提高驾驭市场经济的能力。在各项改革措施出台前，首先对可能出现的矛盾考虑充分，把配套措施落实到位，尽量不出或少出漏子，提高抗震能力。三是提高应对复杂局面的能力。把处理复杂情况的主动权掌握在自己手中。四是提高依法执政的能力。严格依法执政，不滥用权力，从而最大程度地减少社会矛盾。五是提高党组织总揽全局的能力。做到民主决策，科学决策，议大事办大事，抓好监督落实。六是提高基层党组织的凝聚能力。深入抓好“固本强基”工程，强化基层党组织的影响力、控制力，通过党的工作的全覆盖，依靠广大党员的共同参与，把矛盾解决在基层。

10.保证跟踪解决机制

要建立群体性突发事件平息后进行后期的问题跟踪解决机制。群体性突发事件的平息不过是暂时化解了事件的矛盾，但并不意味着问题就已经完全解决了，如果群众的切实利益在事件发生后和平息后仍然无法引起政府部门的重视，仍未得到有效的和负责任的解决，也许还会引发更加严重的事件。所以政府部门应该对事件中的群众进行跟踪调研，弄明所反映问题的原委，提出各方都能接受的解决方案和办法，然后尽快落实，并将处理方式和结果告知参与事件的群众；如果涉及到政府执政问题的，还应当进行必要的改革和改进，纠正过错和失误，让各项政策和具体工作方法与执政为民的理念实现全方位对接，这才算从根本上摘除了群体性突发事件的因子，这样既维护了政府的公信力和权威，也维护了人民群众的根本利益。

七　处置群体性突发事件的基本方法

群体性突发事件一方面源自于社会各种矛盾，另一方面也与各级公务人员特别是领导干部执政为民的理念以及工作作风有着密不可分的关系。近年来，各类群体性突发事件数量不断呈现上升趋势，对这些事件的处置不仅牵制了党政部门和相关机关的很大精力，而且已成为影响区域社会治安稳定的重要因素之一。要减少或避免群体性突发事件的发生，一方面要构建各级公务员特别是领导干部维稳工作的责任制度，另一方面也要确实改进公务员的工作作风，克服官僚主义，减少腐败现象，切实履行职责，树立全心全意为人民服务的思想，认真检查各种关系到人民群众切身利益的重大政策的落实情况，建立健全群众情绪释放和宣泄渠道，疏通和排放冲突与不满、意见与呼声的良性运行机制，进一步提升领导干部的科学决策水平、执行政策力度，做到一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，这样才能从源头上避免群体性突发事件的发生。同时，针对已发生的各类群体性突发事件，各地政府和公务员在维稳工作实践中总结出了许多灵活机动、行之有效的处置方法和艺术。具体说来，主要有以下七种：

1.及早介入控制法

2.教育疏导化解法

群体性突发事件绝大多数属于人民内部矛盾，尽量不能用对抗性的方法去解决，而应采取积极的教育疏导方法，正确化解矛盾，妥善处理纠纷。当事件发生之后，有关领导应该及时出面，认真倾听群众的意见和呼声，解答群众的问题和疑虑，阐明政府的态度和诚意，与群众开展开诚布公的直接对话，做到既是政策讲解员，又是法律宣传员，既是是工作勤务员，也是事件调解员。要相信群众既有感性的一面，也有理性的一面，动之以情，晓之以理，明之以法，寓之以事，就会得到群众的理解和信任，消除误解和对立情绪。实践表明，在很多情况下，冲突和冲突升级是因为沟通渠道不畅、交流程度不够而产生的误会和误解所致。各级公务人员若能以良好的工作作风、积极负责的态度回应群众的呼声和要求，增进彼此信任和了解，大多数问题都是不难解决的。

3.综合协调化解法

在化解群体性突发事件上，有关部门、有关人员要相互积极配合，各司其职，群策群力，发挥整体作战的合力，共同协调解决问题。群体性突发事件中的矛盾冲突一般涉及的问题比较复杂，牵涉的部门比较多，处置事件时，要多方面了解情况，收集情报，认真听取群众的要求、意见和反映，找到问题的症结所在，除了党政主要领导要亲自出面协调之外，问题涉及到哪个部门，哪个部门的负责人就应该积极出面参加处置工作，针对群众提出的合理要求，部门之间要通过综合协调，确定解决问题的整体方案和具体措施。针对规模较大的群体性事件，还要紧急约请召集有关经济、公安、法律、心理等方面的专家成立咨询班子，与决策部门一道，尽快制定出平息事件的整体方案和对策，确保关键环节和专业问题不出漏洞、不出失误、不出偏差。同时还应该制定出多套备选方案，做好多种准备，以备不虞之急。

4.职责归口化解法

对各种社会矛盾原因引起的群体性突发事件，要坚持归口处置原则，即由相关主管部门出面，发挥情况清、政策明、专业熟等优势，有针对性地做好处置工作。群体性突发事件的起因多种多样，涉及政治、经济、医疗、教育、文化、民族、宗教等诸多行业或领域的问题，按照职责对口和职责归口的原则，涉及到哪个部门，哪个部门就应该成为该项矛盾的主要责任人和主要化解人，要做到理性正视矛盾，积极面对矛盾，而不能逃避矛盾，更不能激化矛盾。要尽量理解群众的抱怨和不满，而决不能对群众抱怨和不满，主管部门掌握行业政策和法规，掌握部门情况和业务，有条件把问题解释得更好，有能力把问题解决得更好，因此，相关部门出面解决事关本部门的群体性突发事件，更容易抓住矛盾的本质，切中问题的要害，更容易掌握群众的心理，把握群众的情绪。从某种意义上说，作为群体性突发事件相关部门可能既是诱发矛盾的责任者，也应该是处置事件的主导者，所以，想方设法处理好与本部门工作相关的群体性突发事件也是责有攸归和责无旁贷。

5.转移重点化解法

为避免事态扩大和进一步恶化，现场指挥员一定要处乱不惊，审时度势，果断施策，灵活处置。各类群体性突发事件不但起因不同，而且参与者的出发点和目的也常常是“各怀心腹事”，对事件组织者或主要人物的追随度及其通盘计划也并非尽然言听计从。换句话说，这个“闹事”的群体，可能在多数情况下不过是一个组织涣散和纪律松懈的队伍，处置者可以采取转移重点、转移视线或转移群体注意力的多种办法，分散和瓦解这个临时的队伍。比如2000年杭州一家锁具工业公司，因资不抵债破产，有上百名认为自己利益受损的职工挟持厂长准备步行到市政府上访，途中竟将厂长推至马路中央，致使围观群众激增，造成交通严重堵塞。公安人员赶赴现场进行劝说，维护现场秩序。为防止事态扩大，局领导当即果断决策，实施调虎离山之计，将被围困的厂长强行带离现场，此计果然转移了上访职工的注意力，职工们纷纷追赶厂长从而使当地交通即时得到了恢复。同时，民警们一边耐心劝阻上访职工回厂协商解决问题，一边与公司上级主管部门负责人联系，商请派领导出面与职工会谈，从而有效地控制了事态恶化，使这一突发事件迅速成功地得到化解。

6.以冷制热化解法

群体性突发事件通常是一只炽热的炉子，有事其内部表现气火正旺，炽热十足，如若以热制热，往往会起到火上浇油的作用。在这种情况下，处置者也要讲究一点“冷处理”的艺术，这就是“以冷制热化解法”。具体说来，可以从以下几个方面来理解：第一，到了事发现场后，面对情绪激烈的事件参与者，要表现得不急不躁，不慌不忙的沉稳大气之色，先稳住自己的阵脚，稳住自己的情绪，以静制动，以冷制热，让对立方看不出处置方有任何对立的表示，这在一定程度上也会缓解和降低一下对立方的对立情绪，让他们感觉到“事情有人管、有人负责，犯不上用情绪化的办法解决”，从而逐渐恢复理智，恢复平心静气的状态。第二，冷处理还表现在，在事件现场，尽量不要跟情绪高昂、出言激烈的当事人交涉，而应该找心态平和、理智冷静的当事人问话和沟通，让情绪高、脾气大、火气盛的当事人感觉到暂时被“冷落”在一边。第三，冷处理还可以表现在把某些群众认为重要的问题技巧地装入“冰箱”程序，冷冻一下，一方面表现出对问题很重视，一方面又表现出不能马上拿出解决方案的苦衷，但这个“冰箱”应该是一个解决问题的程序，让群众真正看到希望。第四，面对群体某些过激言行要轻拿轻放，尽量做到理解、包容、善待，不可过分纠缠，不可抓着群众的错误不放，要善于熄火、而不要另寻枝节去点火，要以和谐至上，稳定至上，这样就会更便于使群众的矛盾热点冷下来，给问题的妥善处理留足更多的回旋空间。

7.依法严肃处置法

在处置群体性突发事件中，坚持分清矛盾性质，对混杂在人群中别有用心煽动闹事的违法犯罪分子，要严格依法办事，坚决予以打击，以法慑众，以儆效尤。处置群体性突发事件要树立牢固的法制观念，一方面，各级领导和公务人员要以身作则，所言所行必须符合法律的要求，决不能侵犯公民的民主权利和人身权利。要坚持依法办事，严格依法行政的原则。另一方面，群体性突发事件往往伴随有不同程度的违法行为，在处置过程中，不能对群众的一般过激行为都一律采取法律行动，也不能对个别人的严重违法行为姑息迁就，视而不见。一般而言，群体性突发事件大多属于人民内部矛盾，且大多事出有因，大多数要求也是合理的，由于相当一部分群众缺乏法制观念，特别是在法不责众的心理驱动下，参与非法行为者带有随从性、盲目性。比如那些采取集会静坐、请愿游行、围堵机关、阻塞交通等方式，事先并未报请有关主管部门的批准同意，客观上对正常的社会秩序和工作生活秩序造成一定程度影响，有的甚至形成较为激烈的对峙状态，具有程度不同的违法性质。这就要求各级公务员在依法处理群体性突发事件时，既要维护法制和秩序，又要切实保护群众合法利益。对于打砸抢等暴力违法或暴力抗法的严重违法者，要坚决打击，严肃处理。事件发生后，对采用合法形式参与事件的，有关部门应该认真对待，高度重视，依法解决群众关心的热点问题；对参与方式违反法律规定的，要向参与者明示违法后果及应当采取的正当合法形式，设法将群体性行为导入法制化轨道，使无序变为有序，从对抗变为对话，从非法变为合法。

八　处置群体性突发事件的基本策略

处置突发性群体事件必须讲究策略，讲究方法。群体性突发事件充满各种变数，而策略和方法都是灵活可变的，以变应变，机动权变，就能控制事态逐渐向好的方向转变。一般来说，有如下六字方针可作为应对和处置群体性突发事件的基本策略，即“快、稳、化、活、合、清”六字方针，也可称之为“六字策略”。

1.“快”字策略

所谓“快”就是要快速反应发现，快速介入。群体性突发事件，事发突然，情况紧急，战机稍纵即逝。快速出动是把突发事件缩小到最小范围、消灭在萌芽状态的重要保证。突发性群体事件，事发突然，情况紧急。因此，对事态的驾驭要及时果断，尽可能及早介入，及早控制事态的发展，不能因为反映迟，行动慢，使矛盾走向激化对抗。要快速制胜应当做到三点：一要快速发现，快速报告；二要快速出动，快速到位；三要快速展开，快速介入，以便抓住先机，争取主动，尽快控制事态的发展。

2.“稳”字策略

所谓“稳”就是要稳定群众情绪，稳住关键人物，稳控事态发展，稳妥处置，稳便行事。在突发性群体事件发生时，秩序混乱，人心混乱，信息传播混乱，由于群众心理状态的失衡以及情绪的波动，很容易偏听偏信，很容易受传闻和谣言的蛊惑，很容易产生非理性行为。因此，必须一方面揭露谣言，控制信息的混乱传播，稳定人心，以稳妥的分寸和方法，稳定群众情绪，稳住关键人物，稳控事态发展，另一方面及时披露事实真相，正确地引导公众的注意力，防止事态的进一步扩大。

3.“化”字策略

所谓“化”就是在处理突发性群体事件时要坚持协调和化解矛盾的原则。突发性群体事件属人民内部矛盾，解决矛盾的方式不是一方“吃掉”另一方，也不是矛盾双方“同归于尽”，而应该是使矛盾双方协调发展，最后达到对立双方的融合。即采取化解矛盾、平息事态、解决问题的方法。即使一些矛盾的激化确因极少数别有用心的人在后面挑拨，有一部分群众短时间内难以觉悟，我们也要始终立足于团结、争取大多数群众，孤立、打击少数敌人，坚决防止用敌我矛盾的方法来处理人民内部矛盾。

4.“活”字策略

所谓“活”就是弄清事件起因，分类处置，灵活施策。在群体性事件中，大部分群众反映的问题都有一定的合理因素，不可简单地动用警力和采取强制措施去解决。处理群体性事件时，务必要弄清事件爆发的原因、群众心态和现场情况，慎重决策，要注意方法的灵活性和策略的灵活性，要具体情况具体分析，灵活把握。对思想认识问题，做好宣传解释工作，帮助群众明晰事理。对于有关部门因工作失误而引发的突发性群体事件，要敢于承担责任，吸取教训，重新决策。对符合政策，但长期得不到解决的问题，要想方设法帮助解决，切忌敷衍推诿。对于群众要求基本合理，但采取的方法过激，甚至违法的突发性群体事件，处置中对当事的群众既要动之以情，晓之以理，明之以法，开展强有力的法制宣传教育，使广大群众明辨是非，提高觉悟。对有的群众的不合理要求，要介绍政策，晓以大义。对于极少数别有用心利用政府或部门工作失误和部分群众存在的不满情绪挑起事端的幕后策划者、煽风点火者、拒不听劝阻者则要适时、适当地采取强制措施，及时严肃处理。对纯属敌我矛盾范畴的打砸抢事件、政治动乱、暴乱，必须态度坚决，措施果断，充分动用法律手段予以严厉控制和打击。

5.“合”字策略

所谓“合”就是协同配合，形成合力。群体性突发事件涉及到社会各领域、各行业、各层面，只有在党委政府的统一领导下，各相关部门协同配合，形成合力，才能全面准确地把握事件的性质和症结，及时达成共识，形成决策，迅速解决事件。要建立各部门联动机制，密切配合，合力共谋，要站在维护社会稳定的高度，从全局出发，克服狭隘的部门主义和小集团利益，涉及到哪个部门，哪个部门的主要负责人就必须亲临现场，积极配合。

6.“清”字策略

所谓“清”就是分清是非、理清头绪、查清原因、清除隐患。这是全面总结经验教训的过程。当事件被平息后，要进一步搞清楚事件中的是是非非，理出问题的头绪，查清矛盾发起的原因，彻底清除复发隐患。要做好善后工作，及时总结经验教训，举一反三，从中探求规律性的东西，彻底清除同类或相近事件发生的根源。

总的来说，要想正确处理好新时期群体性突发事件，必须进一步完善体制机制法制建设，改善工作作风，改进工作方法，既要清除存在于群众中的事件隐患，也要弥补存在于我们自身工作中的隙漏和缺欠，这才是杜绝各类群体性突发事件发生的根本途径。

九　处置群体性突发事件的基本步骤

群体性突发事件是社会矛盾和冲突的表现形式之一，反映着不同利益主体之间的异常性较量。国家政府作为社会矛盾的总体协调者和控制者，需要在对各类群体性突发事件进行深入研究分析的基础上，逐步建立和完善应急处置机制，以确保社会整体秩序的和谐有序和社会生活的良性运转。各级政对群体性突发事件的处理，一般采用如下三个步骤：

1.事前积极防范阶段

防范贵于应对，防范的成本永远小于应对的成本。事前防范阶段是应对群体性突发事件的重要环节，保证不出事才是确保社会和谐和保持社会稳定的基础。事前预防的功夫在平时，功夫在地方，功夫在基层，功夫在群众中，深入群众，依靠群众，为了群众，才能发现问题，发现矛盾，并解决问题和化解矛盾，使问题和矛盾消灭在萌芽状态。事前预防既要注意全面，又要突出重点。这就要求各级领导和公务人员要做到：一是心中有数。有什么数？就是要知道哪些问题、那些地点、那些时间、哪些领域、哪些人群、哪些活动，易发和多发群体性事件，要对此列出“清单”，做到心中有数，并从时间、空间、主体等方面进行重点防范。二是见微知著。任何群体事件都是许多因素交互作用的结果，也都有一个酝酿的过程，有一个由小到大的发生发展过程，有一些蛛丝马迹提前会让人有所感知，作为各级务员要勤于观察、善于观察，要能因小见大，见微知著，从一种表象看出一种可能的结果，从一种征兆看出潜在的事端，从一种苗头看出一种内在的趋向。三是责任明确。处置群体性突发事件事前防范也应该实行责任制，责任制可以分片负责，分事负责，分人负责，分行业负责，分单位负责。事前责任制成本低，效果好，事后责任制虽然也是必要的，但毕竟成本甚高，并已对社会造成了不利影响甚至留下了某种社会创伤。

2.事中妥善处理阶段

群体性突发事件发生后，事情便正式进入了事中处置阶段。这个阶段，各级领导和公务人员首先要赶赴现场，直接面对群众，直接面对矛盾，并以引导群众、教育群众、答复群众、疏散群众和化解矛盾、缓和情绪、控制事态为主要工作。能否把事件处理好，关键是现场领导和公务员的工作方法和工作艺术，包括工作态度、工作作风、业务素质、策略措施。首先要冷静观察，看清形势。正确估计群体性突发事件可能导致的危机规模、形式、强度和发展趋向，认清诱因和根源，找出问题的关键点，从而拿出能够让群众接受和认同的解决方案。处置者应该处变不惊，不乱方寸，切不可自己失态、失言、失礼和失理，更不可采取过火行为，尽量避免激化矛盾。其次要诚恳说服，耐心引导。对群众说话要有诚意、善意，要耐心细致地说服群众，稳定群众，引导群众，疏散群众，控制事态，控制局势，做事件冲突的缓冲器，做问题矛盾的调控器，做群众情绪的灭火器。最后要采取措施，恢复秩序。处置群体性突发事件，交涉矛盾不可胶着，处理问题不可优柔，控制事态不可迁就，感觉事情不妙时，局势恶化时，要及时采取果断措施，依法恢复正常的社会秩序。

3.事后反思总结阶段

群体性突发事件在当今社会转型期是一种易发多发事件，前一个事件的处理总能为后一个事件的处理提供经验教训。所以，待事件结束之后，一定要进行一次全面认真的反思总结，首先要把事件的后续工作做好，答应群众的事要及时办，赶早办，彻底浇灭事件的引信。其次要进行自我检讨，查找自身工作是否有漏洞、欠缺、不足，看看到底是由于哪些工作做得不到位，才诱使群众产生不满情绪，从而消除自身可能存在的官僚主义和不良工作风，改进工作方法，进一步增强执政为民的理念，把群众的事当成大事，真正解决好群众中存在的各种问题，从源头上根除同类事件再度发生的诱因。三是总结工作方法，对处理工作进行评价，看哪些方面做好了，哪些方面做得不理想，还有没有更好的办法，并注意与其他事件进行比较，从中探求规律性的东西，找出处理类似事件的最佳路线图，从中总结处理群体事件的工作经验，为以后处置同类事件提供指导。四是要善于运用典型事件对各级公务员、群众进行教育，使干部群众从中明辨是非，自觉维护改革、发展、稳定的大局。五是进行责任追究，按照规定对公务员队伍中由于工作渎职或工作不善而引发群体事件或处理事件不善而致使事态蔓延扩大的人给予相应处罚，依法对个别借助群体性事件而严重违法者给予应有的处罚。

十　处置群体性突发事件的基本经验

各级党和政府在维稳与维权相结合的实践中，为化解新形势下人民内部矛盾，妥善处理群体性突发事件，总结了许多有益的经验，有益的方式和有益的途径，为保持社会稳定、促进经济社会持续发展作出了积极贡献。群体性突发事件虽然起因各异、方式迥然、规模不同，但观其有效之处置方式却有很多共同点，即由谁决策、由谁出面、从何处入手、采取何种措施、运用何种方法，确有一定的规律可循。

1.加强领导，措施到位

领导是化解群体性突发事件的关键。历届上海市委、市政府一贯高度重视化解群体性突发事件，成立了由市委分管领导任组长的应急指挥部。各区县、委办和街道、乡镇均建立了由党政一把手为责任人的领导小组，党委、政府、综治、组织、信访和有关部门负责人参加了化解群体性突发事件领导小组。市委、市政府先后制订了“矛盾纠纷排查调处制度”、“领导干部直接接待来访群众制度”、“重要信息报送和责任追究制度”、“维护社会稳定政绩考核评比制度”等一系列有效制度。群体性突发事件发生后，领导亲自到场，果断指挥，明确责任，归口化解，分流疏导，做到政治敏感、信息灵敏、性质断准、领导到场、策略对头、标本兼治，牢牢掌握了化解群体性突发事件的主动权。

2.依靠群众，共同参与

化解群体性突发事件必须相信群众、依靠群众，特别是充分发挥共产党员和积极分子的带头作用，这是一条十分重要的途径和经验，必须坚信大多数群众是拥护党的路线、方针、政策的，是关心社会稳定的，是通情达理的，是不愿看到社会混乱和动荡不安的，只要我们向群众讲明事实真相，阐明政策，宣传法制，以理服人，大多数群众能给予理解和支持，群体性的突发事件就会得以妥善解决。目前，上海全市每个社区都建立了社区矛盾调解中心，选拔和建立起首席人民调解员制度，设立人民调解法庭，规范人民调解文书，这也是依靠群众，共同参与的有效措施，使许多群众在家门口就能讨个说法，就能吐口怨气，使矛盾化解在基层，化解在萌芽状念。

3.以块为主，多方配合

化解群体性事件，必须坚持“条块结合，条包块管，以块为主，属地管理，分级负责，归口办理”的原则，针对群体性突发事件的特点和规律，强调维护稳定、化解群体性矛盾一定要以块为主，但在涉及到条的问题时，条要尽快给予解决，配合块做好工作，这样，条块在化解群体性突发事件时才能真正形成合力，改变以往相互推诿、相互扯皮、互不关心的被动局面。

4.重视信息，快速反应

重视信息、及时捕捉和抓准信息，是有效化解群体性突发事件的首要环节，也是预防、控制群体性矛盾发展、蔓延的有效手段。近年来，在维护稳定、化解群体性突发事件中，一是强化信息意识，落实责任，建立了纵横有序、畅通灵敏的信息网络，做到事先有预报、处理有反馈。二是针对社会热点、难点问题、特别对周期性、反复性的突出问题，有专人跟踪深入调查，随时掌握准确信息，做到心中有数，未雨绸缪，改变了疲于应付的被动局面。三是一旦获取引发政治性不安定因素，做到快速反应，上下沟通，立即组织力量，采取应急措施，稳定事态，防止蔓延和发展，进而有效进行化解。

5.思维创新，方法多元

当今的群体性突发事件涉及领域多，范围广，矛盾多样复杂，不能照套一种模式，必须思维创新，采用多元方法。近年来，有的单位总结了群体性突发事件的“四宜四不宜”的有效方法，既：宜疏不宜积，宜解不宜结，宜散不宜集，宜缓不宜急。有的单位在化解群体矛盾时注意处理局部与全局的关系、现象与本质的关系、稳定和激化的关系、合理与合法的关系，还有的提出了化解群体性矛盾必须“区分情况、讲究策略、把握时机、严格执法、稳定处置的原则”和“帮、教、疏、控、快、敢、稳”方针，这些多元方法，贯穿着一个核心，这就是教育疏导、多策并用、妥善处理。

十一　处置群体性突发事件的职责分工

各级党委、政府要切实加强对预防和处置群体性事件工作的领导，建立健全联席会议机制，落实工作责任制，抓好督促检查。各有关部门和单位要明确工作分工，认真履行职责，加强协作配合，形成整体合力。

1.党委政府职责

①坚持科学决策、民主决策、依法决策，确保政策措施切合实际，符合人民群众利益，避免因决策不当或者失误而侵害群众利益，避免因此导致群体性事件发生。

②强化工作指导和督促检查，确保各有关部门正确有效地执行相关法律法规和政策措施，避免因法律法规和政策措施不落实或执行中存在违法违纪行为而侵害群众合法利益，避免引发群体性事件。

③加强对新形势下人民内部矛盾的分析、研究，把握化解人民内部矛盾内在规律，建立健全妥善处置群体性事件的工作机制，指定责任部门研究、拟定有关预案，依法及时处理群众反映的各种问题。

④对存在重大群体性事件潜在诱因的重点地区、重点单位和重点人群，指定责任部门预先落实有关措施，提前化解矛盾。

⑤对已经发生的群体性事件，统一组织领导现场处置工作，并按照有关规定决定是否出动处置性警力、使用必要的强制措施和警械等重大措施。

⑥总结群体性事件预防和处置的经验教训，加强对有关工作人员的培训，不断提高预防和处置群体性事件的能力和水平。

2.公安机关职责

①收集、研究、判断不稳定事端和群体性事件动态信息，迅速向当地党委、政府和上级公安机关报告，并通报涉事单位及其主管部门，及时做好防范、化解和处置群体性事件工作。

②维护群体性事件现场治安秩序、交通秩序，协助有关部门、单位维护正常的信访秩序，保护党政机关等重点部位及现场工作人员的人身安全，搜集并固定群体性事件发生现场违法犯罪行为的证据。

③在处置群体性事件时，依法采取相应的强制措施，控制局势。平息事态，恢复正常秩序；对群体性事件中违法犯罪的人员依法打击处理。

3.部门单位职责

①严格执行国家法律法规和政策，特别是对涉及群众切身利益的有关规定必须坚决贯彻落实，避免因落实不力，执行不当而引发群体性事件。

②定期排查、及时化解本部门本单位存在的不稳定因素和群体性事件苗头，做好群体性事件的早期预防工作。

③对因本部门本单位的问题引发的或者其主体是本部门本单位人员的群体性事件，在按照规定上报的同时，单位主要领导必须在第一时间赶赴现场开展面对面的劝解疏导工作，控制事态。

④对党委、政府要求限期解决的涉及群众利益的问题，要采取有效措施，指定专人负责，按时解决。各级信访、行政复议、纪检、监察以及检察、审判机关，要按照职责和管辖权限，依法受理人民群众的申诉、举报、检举、控告或者行政复议、行政诉讼的申请，依法办理，充分发挥调解、仲裁在化解社会矛盾中的作用。各有关职能部门在作出涉及群众利益的具体决定时，应当告知当事人，当事人有异议时，应引导当事人通过合法途径反映自己的诉求。对有特殊困难的群体，应加大法律援助力度。

十二　处置群体性突发事件的现场处置

群体性突发事件要做到视稳定如瑰宝，避祸乱于无形。当发生群体性突发事件之后，相关责任人要及时赶赴现场，眼观六路，耳听八方，查明原因，预测事态趋势，控制事态发展，并抓住主要矛盾，依法处置群体性突发事件，事态平息后，还要做好后续工作。

1.做好工作，控制事态

涉事单位、行为发生地党委政府及其有关主管部门的负责人对下列群体性行为，要及时、主动赶赴现场，做好工作，化解矛盾，避免事态扩大。

①出现不稳定事端和群体性事件苗头，群体性事件尚处在酝酿过程中的；

②聚集上访尚未发生堵门、堵路、拦截车辆、围攻殴打国家机关工作人员或者严重影响交通、治安秩序或者党政机关工作秩序等严重违法违规行为的；

③发生在单位内部的表达共同意愿的小范围聚集事件，尚未发生行凶伤人、扣押人质或者打、砸、抢、烧等违法行为的；

④其他由人民内部矛盾引起、尚夫出现过激行为，可以由有关主管部门现场开展工作、化解矛盾的群体性行为。

2.领导出面，直接指挥

群体性事件一旦发生，事件发生地党委、政府主要领导和涉事单位及其主管部门领导必须在第一时间迅速赶赴现场直接指挥处置工作。按照“宜散不宜聚，宜解不宜结，宜顺不宜激”的要求，党委、政府以及有关部门主要领导要带头面对面地做群众的工作，诚恳听取群众的意见，及时疏导化解矛盾和冲突，尽快平息事态。对群众提出的要求，符合法律法规和政策规定的，要当场表明解决问题的态度；不能当场明确表态解决的，要责成相关部门或者单位限期研究；对确因决策失误或者工作不力而侵害群众合法利益的，要据实向群众讲明情况，公开承认失误，尽快予以纠正；对群众提出的不合理要求，要讲清道理，耐心细致地做好说服教育工作。

异地群众聚集形成群体性事件的。群众来源地的党委、政府和涉事单位及其主管部门，要指派有关负责人率领工作组赶赴现场，开展疏导、化解和接返工作。事件发生地的有关部门、单位要积极配合、协助做好异地群众的教育和送返工作。

党委、政府以及有关主管部门、单位负责人在现场做工作时，公安机关应当派便装人民警察或者少量着装人民警察到现场掌握情况、维持秩序，同时做好随时出警处置的准备。

3.出动警力，维护秩序

群体性事件现场发生围堵、冲击党政机关和重点要害地区、部位，进入城区非法集会、游行、示威，拦车、阻断交通要道，械斗、骚乱以及呼喊、张挂诽谤性口号、标语等严重情况以及发生打、砸、抢、烧等违法行为，或者存在即将发生上述严重违法情形的，公安机关应根据相关规定，立即出动处置性警力进入现场，并根据现场情况依法采取相应的强制性措施，使用必要的警械，尽快平息事态，恢复正常秩序。

对组织、煽动、串联、挑起群体性事件的为首人员和骨干分子，公安机关应当予以训诫，责令其停止违法活动；拒不改正，继续进行违法活动的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。无论在现场还是事后抓捕群体性事件中的涉嫌违法犯罪人员，都要注意把握时机，讲究策略，防止激化矛盾。

4.落实承诺，取信于民

群体性事件现场事态平息后，党委、政府或者有关部门、单位对已经承诺解决的问题，必须尽快解决到位，不得搞虚假承诺或者久拖不决。对法律法规和政策有明确规定而没有落实到位的，要加强监督检查，督促有关部门、单位不折不扣地加以落实；对群众因不了解有关规定而存在误解的，要做好深入细致的宣传解释工作；对有关规定不够完善的，要及时修改完善。要坚决避免违背承诺、失信于民，重新引发群体性事件的发生。

5.考核工作，追究责任

各级党委、政府及有关部门要始终坚持立党为公、执政为民，坚持稳定压倒一切的方针，正确处理改革发展稳定的关系，努力把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，高度重视解决和处理好改革发展中出现的各种矛盾和问题，努力从源头上消除诱发群体性事件的因素，切实履行好维护社会稳定的职责。各级领导干部和有关工作人员要努力学习和掌握国家相关法律法规和政策，主动深入群众调查研究，按照处置群体性事件预案的要求，尽职尽责，讲究方法，积极有效地开展开。组织人事部门、纪检监察部门要将预防和处置群体性事件工作情况作为党政干部特别是领导干部政绩考核的重要内容，进行定期考察和专项检查。对预防和处置群体性事件工作成绩突出的单位和个人，予以表彰奖励；因工作不力造成不良后果的单位和个人，予以通报批评并追究有关人员责任。

国家工作人员在预防和处置群体性事件中有下列情形之一的，依照有关规定给予相应的党纪、政纪处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

①对党中央、国务院关于维护稳定和预防、处置群体性事件的有关规定不执行或者贯彻不力，侵害群众利益，作出错误决策，引发群体性事件或者致使群体性事件升级的。

②对本地区本部门和本单位存在的可能引发群体性事件的人民内部矛盾、纠纷不认真解决，失职、渎职，甚至怂恿群众到上级机关集体上访，致使群体性事件屡有发生或者发生重大群体性事件的。

③因泄露国家秘密或者违反工作纪律等行为，导致群众集体上访或者引发群体性事件的。

④群体性事件发生后不及时报告，不及时采取有效措施，处置失当，甚至压制有关部门、单位及时如实上报情况和及时处置，导致可以避免的影响和损失而未能避免的。

⑤在预防和处置群体性事件过程中有其他违纪违法行为，造成严重后果的。

中篇　我国“一案三制”应急管理体系建设解读

第一章　应急预案建设方面的学习——不断规范应急管理的预防预控措施

突发事件应急预案是指政府、企事业单位或其他社会组织针对可能发生的各种突发事件，为确保迅速、有序、高效地开展应急处置与救援行动，减少人员伤亡和经济损失，在风险分析与评估的基础上，预先制定的计划和方案。应急预案是应急管理的基础和重要组成部分，是政府和公众管理危机、应对突发事件的行动方案，行动准则、行动指南、行动向导。

应急预案是应急管理体系建设的“龙头”，是“一案三制”的起点，具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急行动的宣传书、动员令，是应对突发事件的原则性方案，是处置突发事件的基本规则，是突发事件应急与响应的具体操作指南，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的程序化安排，是根据突发事件的性质、特征、类别、级别以及事前事中事后的各种可能性和影响程度，预先对应急机构职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面做出的具体部署，从而明确了在突发事件发生之前、发生过程中以及结束之后，每一环节由谁负责做什么、何时做、怎么做，以及相应的策略和资源准备等。制订突发事件应急预案的意义在于早想到、早知道、早发现、早报告、早预警，这是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员财产伤亡与损失的基本前提。

编制应急预案，是把应对突发事件的科学预想、合理步骤、基本程序、成功经验、有效做法规范化、制度化，形成工作指南，明确今后如何预防和处置突发事件。这对于有效实施应急管理、提高干部队伍应对复杂局面和突发事件的能力，具有十分重要的指导性和基础性作用。目前，我国突发事件应急预案体系已经基本建立。对预案的编制，应该坚持立足我国国情，地区特点，行业领域特点，遵循客观规律，总结历史经验与教训，借鉴国内外成功做法，充分征求、吸收各方面意见，集思广益，博采众长，科学民主决策，从而使预案具有科学性、指导性和实际可操作性。同时，在应急演练或实践探索中，还应该对预案体系进行不断完善和充实。

一　世界各国对突发事件应急预案建设的基本思路

联合国方面针对突发事件制定了《联合国军民协调官现场工作手册》、《联合国灾害评估与现场协调工作队现场工作手册》、《国别指南》等。这些手册详细规定了军民现场协调的工作内容和操作流程，简单实用，可操作性极强，能起到让每位工作人员拿来即用的作用。美国是使用应急预案较早的国家之一。在20世纪50年代之前，应急救援还被看作是受灾人的邻居、宗教团体及居民社区的一种道德责任，而不是政府的责任。1967年，美国开始统一使用“911”报警救助电话号码。20世纪60～70年代，美国地方政府、企业、社区等开始大量编制应急预案，不过，尽管如此，大约20%的地方政府到1982年还没有正式的应急预案。1992年，美国发布《联邦应急预案》（FederalRe-sponsePlan）。9·11之后的2002年，将FEMA包括在内的美国国土安全部（DepartmentofHomelandSecurⅠty, DHS）成立。2004年，美国发布了更为完备的《国家应急预案》（NatⅠonalResponsePlan）。日本和德国也先后制定了各种针对突发事件的应急预案。如日本中央防灾会议制定的防灾基本计划包括下列事项：防灾的综合、长期计划、确定防灾重点、制定防灾业务计划及地区防灾计划的标准。防灾基本计划必须附带下列资料：国土现状及气象概况、防灾所需设施及设备的配备概况、从事防灾业务的人员状况、防灾所需物资的供求情况、防灾所需运输或通讯的情况，以及其他必要事项。日本行政机关、公共机关的首长以及其他根据法令规定对实施灾害预防负有责任的人员，必须根据法令或者防灾计划的规定实施灾害预防，包括完善防灾组织，组织防灾训练，做好防灾物资和材料的储备、配备与检查以及防灾设施、设备的配备与检查，改善在灾害发生时会成为实施灾害应急对策障碍的状况等。

德国从联邦到各州、各级机构和企业都编制了突发事件应急预案。在联邦层面，2002年12月通过的《民事保护新战略》明确规定由联邦和各州共同承担消除严重危险的责任。各州结合本地实际，制定了灾难救助预案，并针对具体事件制定了专项应急预案。企业结合自身特点制定了预防火灾、恶性事故等方面的应急预案。大型活动以及高校、商场、影剧院等公共场所也都有各自应对突发事件的预案。从而形成了覆盖面广、数量大的应急预案体系。仅柏林市就制定了1300多个各类应急预案。

突发事件的应急管理既是非程序化管理，也是综合性管理。世界各国政府将应急管理工作作为由预防、准备、反应和恢复四个阶段组成的完整过程，而且政府在各个不同阶段应当采取相应的应对措施。一般而言，其做法大体如下：

1.预防阶段

突发事件的预防是指在突发事件发生前，通过政府主导和动员全社会参与，采取各种有效措施，来消除突发事件隐患，避免突发事件发生。预防是整个应急管理过程的第一个阶段，在某种程度上，如何避免危机事件发生和如何避免危机事态升级或扩大比单纯的应对和处置某一特定危机事件更加重要，所以，著名管理学家戴维·奥斯本（Osborne）和特德·盖布勒（Gabler）都认为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。与危机过程中其他阶段相比较而言，通过有效预防而避免危机发生是一种既经济又简便的方法，只是我们还没有建立起真正以预防为主的应对突发事件的观念系统，在一般领导者或管理者的观念中，只有到了危机事件已经发生且不可挽回了，方才高度重视起来，并绷紧神经加大了应急管理力度，而在危机事件尚未发生之前，通常可能未引起充分足够的警惕，这一时期往往是口头与形式的重视多于扎实有效的实际管理行动。

世界各国也都非常重视作为应急管理基础的预防预警工作。如美国著名的联邦应急计划规定了在预警无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机；法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。普遍来看，各发达国家贯彻“预防为主”的原则大致是从以下几方面推进的：（1）进行危机宣传教育，提高危机管理意识

危机教育主要侧重两个方面，一是更新观念，培育主动预防危机意识，二是宣传应急知识，提高自我保护能力，以使在全社会树立正确的应急管理意识，并形成完善的应急管理观念体系。以美国的联邦应急管理署（FEMA）为例，联邦应急管理署（FEMA）隶属国土安全部，总部设在华盛顿，在全国各地建有办事处，4000人随时待命应对灾害。联邦应急管理署（FEMA）的中心任务是为了保护国家免受各种灾害，减少财产和人员损失，并最终形成一个建立在风险基础上的综合性应急管理系统，涵盖灾害预防、保护、反应、恢复和减灾各个领域，除了危机处理的功能，其另一个重要职能就是全民教育。联邦应急管理署（FEMA）对所有的美国地方官员进行培训，市长和地方政府官员、消防人员，每年一万人，由联邦政府出钱集中培训。（2）构建预警机制，推行公示措施

预警一词最早来源于军事。在应急管理工作中，预警特指政府根据有关危机现象过去和现在的数据、情报、资料和各种相关信息，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确认的警示信号或信息，使政府和民众提前了解事态发展的状态，以便及时采取应对策略，防止、消除或减少各种不利后果的一系列活动。目前，美国、日本、英国、以色列等一些国家均建立了发达的预警系统，监测全球、区域、国内的稳定状况和动乱热点，为其战略决策、安全体系、外交政策、经济发展、政策绩效评估、危机综合应对等进行全方位服务。比如，美国在“9·11”事件后，建立了一套五级国家威胁预警系统，并用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色代表从低到高五种威胁程度。日本的危机预警系统尤其值得借鉴，日本气象厅2007年引入一套“昂贵”的地震预警系统，经由观测最先到达的地震波提前15秒左右预报地震，使民众有30秒左右的时间躲在桌下、关闭燃气或戴上头盔。日本广播协会电视台（NHK）通常会与这套系统联动，接到地震预报后立即经由电视和广播告知民众。日本地球科学和灾害预防国家研究所研究员井上博史（音译）说：“日本有全球最先进的地震预警系统。”多数日本人谙熟防震演练流程：家门口放一个背包，装入瓶装水、压缩或罐头食品、急救包、现金、衣物、收音机、手电筒和多节新电池。地震频发、台风频仍，海啸频袭、火山活跃，促升日本人的危机感和防灾意识。“如果说全球有任何地方对这样规模的灾害有准备，那是日本。”美国乔治敦大学战略与国际问题研究中心研究员斯泰茜·怀特说，“灾难显示，可靠预警机制、高抗震标准的基础设施和有效的政府应对能够拯救许多生命。”试想，同样是里氏9.0级地震引发的海啸，为何日本大海啸的伤亡人数会远远小于2004年印尼大海啸的伤亡人数（将近30万人）？其中一个重要的原因就是日本有完善的地震和海啸预警系统，而印尼缺乏这样的系统，许多游客和居民在不知情的情况下被海啸吞噬。2011年3月11日宫城大地震发生之后，第一时间启动了海啸信息发布程序，各大电视台自动切换电视画面，滚动播发海啸警报；地震海啸发生仅5分钟，日本首相官邸就设立了官邸对策室，并在之后的内阁会议成立紧急对策部，协调指挥全国的地震和海啸灾害应对工作；沿海居民按照既定的应急手册有序撤离，核电站、新干线、机场等重要基础设施紧急关闭。日本的海啸预警能力最高，但在此次海啸中仍难以避免巨大损失，主要原因是此次地震震中离大陆很近，海啸在很短时间就来到，来不及预警。但日本这一次地震预警系统和民众防灾减灾应急训练还是发挥了很大的作用，纯地震的灾害损失也已经减少到比较低的水平。（3）提前准备预案，科学应对危机

危机预警是对危机未发生之前或发生之后抢在第一时间而进行的有效防范，但并不是所有的突发危机事件都能在事先通过危机预警得以避免，很多危机是无法准确预测的。几乎所有的个人或者组织都可能遇到危机和遭遇危机带来的各种损害，而预先对危机有应变计划的组织或者个人，遭受的损失总是要相对少得多。这说明提前编制和准备应急预案的必要性和重要性绝不可低估。

2.准备阶段

应急准备是指在突发事件来临前，做好各项充分准备，包括思想准备、预案准备、组织机构准备、技术措施准备、应急队伍准备、应急物资保障准备等，以防止突发事件升级或扩大，最大程度地减少突发事件造成的损失和影响。落实应急准备工作，目的是做到有备无患。一旦发生各类有可能危及公众、危及社会的突发事件即能迅速、及时地组织力量，最大限度地快速处理、控制和减少危害面。应急准备一般包括三个层次，即平时准备、战时转换、战时准备。迅速做到平战结合与平战转换，是能否有效应对突发事件的关键所在。世界各国都高度重视应急准备工作，2003年12月17日，美国布什总统发布国土安全第8号总统令：“国家应急准备”。国土安全第8号总统令的目的是制定政策，以加强美国预防和应对针对美国本土的恐怖袭击（或威胁）、巨大灾难和其他突发事件的应急准备。国土安全第8号总统令要求国土安全部长协调其他有关联邦部门和机构的领导人，并与州、地方和部落政府磋商，制定应对各种危险事件的国家应急准备目标（简称目标）。国家应急准备目标确定了愿景、能力和重点，以利于指导、加强国家应急准备工作。国家应急准备目标的愿景是：动员联邦、州、地方和部落政府，及其私营机构和非政府组织合作伙伴和普通公众参与重大突发事件的预防、抵御、应对和恢复活动，达到并保持防范、化解危险的目标能力水平，把重大突发事件对生命、财产和经济的影响降到最低程度。

国家应急准备目标的愿景建立在“国家应急准备就是分担责任”这一基本认识的基础上。每个参与者所起的作用与其权力和资源相一致。政府机构负责领导其范围内的工作，必要时吸收私营机构、非政府组织和公民个人参加。国家应急准备目标愿景指出，应急准备工作包括预防、抵御、应对和恢复四个方面的任务，灾害减轻工作包含在这四个方面的任务中。国家应急准备目标愿景强调的是重大突发事件，包括恐怖袭击事件、巨大灾害和其他突发事件。国家应急准备目标的愿景还认为国家应急准备不仅要达到，而且要保持最大程度的管理风险、降低风险影响的目标能力水平。

应急准备阶段中的一个必不可少的环节是危机情景模拟练习，即通过模拟危机情势，认识危机特点，不仅可以为公众培养危机意识，而且还能进一步完善危机预警与监控系统。从美国地方政府的实践来看，就应急预案所进行的演习并不见得是真正规模上的大演习。许多市政府每年进行数次演习，而且都是“桌面演习”（TabletoPExercⅠse）。即在假设的紧急情况下，在所有的指挥人员及当地的媒体都毫不知情的情况下，将他们紧急召集到应急中心，以测验指挥系统和各部门之间信息交换的效率，并由此总结经验，完善应急机制建设。

他山之石，可以攻玉。一些发达国家都建立了比较成熟的政府危机管理体系。日本从上到下都设有专门的全民危机警报系统；法国建立了明确的灾害救援步骤，并在宪法中规定了紧急状态制度，保障政府有效地行使行政紧急权力；美国完成了国家应急反应计划，确保政府有效应对突发事件。

一笔笔高昂的学费，一次次成功的经验，让中国社会从上到下形成了一个共识：编制应急预案，建立应急机制，确保百姓的生命财产安全和社会的正常秩序，是中国需要尽快补上的一课。

二　我国应急预案体系的构建历程

应急预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等建立的应对方案和行动指南，它一般建立在综合防灾规划上。其几大重要子系统为：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分备灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。我国应急框架体系，以2006年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》为总纲，25件国务院专项预案、80件国务院部门预案和31个省区市总体预案的出台为标志，表明我国应急预案体系也已初步形成，并呈快速延伸发展趋势。国家总体预案明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

我国1949年以后，开始经历了单项应急预案阶段，直到2001年才开始进入综合性应急预案的编制使用阶段。

在我国的煤矿、化工厂等高危行业，一般会有相应的《事故应急救援预案》和《灾害预防及处理计划》；公安、消防、急救等负责日常突发事件应急处置的部门，都已制定各类日常突发事件应急处置预案；20世纪80年代末，国家地震局在重点危险区开展了地震应急预案的编制工作，1991年完成了《国内破坏性地震应急反应预案》编制，1996年，国务院颁布实施《国家破坏性地震应急预案》；大约在同一个时期，我国核电企业编制了《核电厂应急计划》，1996年，国防科工委牵头制定了《国家核应急计划》。2001年开始，上海市编制了《上海市灾害事故紧急处置总体预案》。

应急概念是对应于特重大事故灾难的危险问题提出的。危险包括人的危险、物的危险和责任危险三大类。首先，人的危险可分为生命危险和健康危险；物的危险指威胁财产和火灾、雷电、台风、洪水等事故；责任危险是产生于法律上的损害赔偿责任，一般又称为第三者责任险。其中，危险是由意外事故、意外事故发生的可能性及蕴藏意外事故发生可能性的危险状态构成。

应急预案是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要工作。2003年11月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004年1月，国务院召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议。4月6日和5月22日，国务院办公厅分别印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。6月3日至12月14日，国务院领导分别主持召开专项应急预案审核会，并审阅了105件专项预案和部门预案。2005年1月26日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托，向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作，并表示：“全国应急预案框架体系已初步形成。”4月17日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25件专项应急预案、80件部门预案，共计106件陆续发布。基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面，其中大多是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。按照不同的责任主体，我国的应急预案体系设计为国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及大型集会活动预案等六个层次。到2005年底，地方总体应急预案的编制工作也陆续完成，许多市、区（县）也制定了应急预案，全国应急预案框架体系初步建立。2006年6月15日，新华社受权发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》；同年7月7日至8日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议强调，各级政府要全面贯彻科学发展观，进一步完善和落实应急预案，增强应急管理能力，切实做好各类突发公共事件的预防和处置工作，促进社会和谐稳定。据统计，截至2009年11月，全国已制订各级各类应急预案240多万件，所有的省一级政府、市级政府、县级政府都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门的预案，全国“纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。这些应急预案既参照借鉴了包括美国、日本、俄罗斯等国家和联合国等国际组织在内的各种突发事件应急规划、预案和指南的内容，也加入了许多适合我国国情特点的、超前的、创新的内容。

三　我国应急预案及其体系的基本内容

应急预案及其内容体系是在立足中国国情、认真总结实践经验、吸收借鉴国外成熟做法、广泛听取各方面意见的基础上形成的。建立健全应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，是政府全面履行职能，特别是加强社会管理和公共服务职能的一项重要工作，也是构建和谐社会的一项重要任务。到目前为止，国家突发公共事件总体应急预案、105个专项和部门预案、省级及以下各级应急预案编制均已基本完成并发布，全国应急预案框架体系也已经初步形成。

1.我国应急预案的内容

应急预案应当根据国家有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建等内容。具体包括5个方面：组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序与措施、应急保障措施、恢复与重建措施。（1）应急组织指挥体系与职责

主要是描述突发事件应对组织指挥体系的框架及职责要求。根据处置突发事件实际需要设立应急组织指挥机构，明确核心领导者及组成人员，明确指挥职责和权力。明确应急组织指挥机构涉及的部门，各部门的职责、权利和义务。以突发事件应对全过程为主线，明确各类突发事件预测、预警、报警、响应、处置、结束、善后和恢复重建等环节的主管部门、协作部门和参与单位及其职责；以应急准备及保障机制为主线，明确有关部门的职责。（2）预防与预警机制

主要是对突发事件及其后果的预测、辨识、评估、分析及其预防预警要求。突发事件的预防工作主要通过对风险隐患的普查和监控来完成。普查就是全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况。监控是对具有各类风险隐患地点或设施，实行长期管理、监控和检查，及时排除风险隐患。预警是对各类风险隐患信息进行综合、科学的风险分析后，就有可能发生或即将发生的突发事件情况及时发布预警信息。一是预防预警信息，包括突发事件类别、预警级别（一般分为4级：特别严重的为Ⅰ级、严重的为Ⅱ级、较重的为Ⅲ级、一般的为Ⅳ级，依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示）、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等内容。确定预防预警信息监测、收集、报告和发布的方法、程序，建立信息来源与分析、常规数据监测、风险分析与分级等制度。二是预防预警行动，包括明确预防预警方式方法、渠道以及监督检查措施和信息交流与通报程序，预警期间采取的应急措施及有关应急准备。三是预警支持系统，包括建立预警体系即相关技术支持平台、信息监测系统、载体、网络及技术设施等，以及使用、维护、改进系统的要求。四是预警级别发布，包括明确预警级别的确定原则、信息确认与发布程序等。（3）处置程序与措施

主要是构建突发事件基本的响应程序及措施。应急预案对处置程序和措施一般包括明确应急预案启动的等级及条件、明确各有关部门的职责及相互关系、明确专家咨询和辅助决策机制、保证畅通的信息沟通渠道等。一是信息报告。建立突发事件快速应急信息系统，明确常规信息、现场信息采集的范围、内容、方法、报送程序和时限要求。二是先期处置。突发事件发生后，事发地政府在报告突发事件信息的同时，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。三是应急响应。首先要明确应急响应级别。按照突发事件可控性、严重程度和影响范围，原则上按一般Ⅳ、较重Ⅲ级、严重Ⅱ级、特别严重Ⅰ级的四级级别启动相应预案。其次要明确应急响应行动。根据突发事件级别确定响应主体，明确预案启动级别和条件，明确相应级别指挥机构工作职责、权限和要求。阐明突发事件发生后通报的组织、顺序、时间要求、应急响应及处置过程等，同时避免突发事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。再次要强化指挥和协调。现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作，按照属地为主的原则进行应急救援和处置。明确指挥机构的职能和任务，建立决策机制，报告、请示等制度，信息分析、专家咨询、损失评估等程序。最后还要制定详细、科学的突发事件处置技术方案，以及在突发事件发生时保护生命、财产和环境安全的处置措施，明确各级指挥机构调派处置队伍的权限和数量，队伍集中、部署的方式，未用设备、器械、物资、药品的调用程序，不同处置队伍间的分工协作程序等。四是应急结束。明确应急状态解除或紧急响应措施终止的发布机构及程序，并注意区别于现场抢救活动的结束。（4）应急保障措施

主要是对实施应急预案所需资源的说明。应急预案所需资源包括，一是人力资源保障；二是财力保障；三是物资保障；四是基本生活保障；五是医疗卫生保障；六是交通运输保障；七是治安保障；八是人员防护保障；九是通信保障；十是公共设施保障；十一是科技支持。（5）恢复与重建措施

主要是对应急处置结束后的工作安排。恢复与重建措施包括以下内容：一是善后处置；二是调查评估；三是恢复重建；四是信息发布。

2.我国应急预案体系的内容

总体预案是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。应急预案几大重要子系统为：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分备灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。国家应急预案体系的内容包括：（1）总体应急预案

总体应急预案是全国应急预案体系的总纲。主要包括突发事件分级分类和预案框架体系，国务院应对特别重大突发事件的组织体系、工作机制等内容，也是国务院应对特别重大突发事件和指导各级政府处置突发事件的规范性文件，由国务院制定发布，国务院办公厅组织实施。（2）专项应急预案

专项应急预案是国务院及其有关部门为应对某一类或几类突发事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案，主要包括某类突发事件分级分类，以及应对方针、政策措施、处置程序和应急组织指挥机构等内容，由国务院有关部门牵头制定，报国务院批准，由牵头的主管部门会同相关部门组织实施。（3）部门应急预案

部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件制定的预案。主要包括某种具体的特定类型的突发事件的分级分类，以及应对的组织机构、行动原则和处置措施等内容，由国务院有关部门制定印发，报国务院备案，由制定部门负责实施。（4）地方应急预案

地方应急预案是下级政府根据上级政府的总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案而制定的应急预案，具体包括省区市级、地州市级、县市区级政府突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案，以及各基层政权组织的应急预案。（5）企事业单位应急预案

各企事业单位根据有关法律、法规，结合各单位的特点和实际情况制定应急预案。（6）重大活动应急预案

重大活动应急预案是承办或者举行大型会展、经济商贸和文化体育等重大活动的单位根据有关法律、法规和上级政府的总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案，结合自身实际而制定的应急预案。重大活动应急预案，按照“谁主办，谁负责”的原则，由组织承办单位负责制定，报公安机关批准后实施，并报当地政府及有关部门备案。

四　我国应急预案体系的特点

我国应急预案体系从纵向上与我国以前编制的各种应急规划相比，更科学，更严谨，更细化，更具操作性，涉面更宽广，重点更突出，表现出了明显的进步；从横向上与世界其他国家应急规划或预警体系相比，不但汲取了国外应急管理的有益经验，同时也结合我国的国情特点，在具体编制的针对性和操作性等方面具有一定的超前性和创新性。

①编制部门齐全，预案种类繁多。我国应急预案几乎覆盖了各个部门，预案种类也涉及到了突发事件的各种类型。

②预案出台顺势应时，弥补前期规划不足。应急应急预案作为指导应急行动的具体方案，弥补了我国应急规划的不足，在方法和措施上提高了我国政府的应急管理能力。与其他发达国家的防灾或者应急规划相比，我国过去出台的诸多应急规划不够详细，框架简单，措施不具体，在实践中往往缺乏实际可操作性。

③预案强调预防为主，应急侧重防控结合。近年编制的应急预案不限于规定应急处置的流程、程序、原则，也突出强调了以预防为主和防控结合的重要性，要求各地区、各部门在先期应急处置方面，尽力预防突发事件，及时控制、消除其影响，尽可能防止一般突发事件演变成重特大突发事件。

④预案坚持以人为本，应对坚持科学原则。人最高贵，编制突发事件应急预案必须以人为中心，必须把救人、助人、护人作为第一要务，在具体应对工作中也必须充分发挥人的力量，发挥人的主体性和能动性；同时在各个应急环节上要处处坚持科学，按照客观规律办事。

⑤预案明确属地管理，应急目标条块结合。在编制应急预案时，要在坚持“属地管理、条块结合”的应急体制下明确应急责任和应急目标分解。

⑥应急预案具有超前性和创造性。我国近年来编制的各类应急预案不但弥补了应急规划的不足，也弥补了有关法律的不足，其中大量补充性的规定，为我国今后进一步完善有关法律制度提供了重要参考。

五　我国应急预案建设的基本要求

1.应急预案的基本定位

危机管理过程论认为，危机管理可以分解为如下两个层面和两个阶段：危机前对策——预防减灾和事前准备；危机后对策——快速应对和恢复平常。基于此，从时间脉络上可将公共危机应急管理分为预警阶段、准备阶段、应急处置阶段、评估恢复阶段这四个阶段。我们也依据此处理流程设计了系统的整体框架功能，同时也据此为应急预案的编制工作给出了基本定位。

制定应急预案主要基于两个前提，一是突发事件可能发生，一是突发事件肯定发生或已经发生。应急管理工作也必然要贯穿在这两个方面的前提之下，一是事件预防，二是应急准备、应急响应、现场处置和善后工作，但一般应急预案的基本定位大都偏重于后者，偏重于应急响应阶段，即使是应急准备工作也是强调针对事件肯定发生的准备。应急预防是公共安全管理的基本原则，并非应急预案的主要特点、工作目标和重点内容。尽管如此，但完善的应急预案应覆盖预测、预警、报警、响应、处置、结束、善后和恢复重建全过程。具体内容包括组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序与措施、应急保障措施、恢复与重建措施。

突发事件大都是在难以预见的情况下突然爆发的，而且具有不断扩大、蔓延和激变的潜力，一旦失控可能会转化为严重的危机，对国家政治、经济、社会秩序和人民生命财产安全构成威胁，形成冲击。应急预案的对象不是日常工作中的一般性管理问题，而是用常规管理无法应对的不可预见和具有破坏性的顶级事件。根据国外应急管理经验和近年来我国“一案三制”的管理工作实践，普遍认为应急预案不仅注重应急响应工作，还应包括应急准备和应急恢复重建这两部分重要内容，而且为了突出“第一反应”和“属地为主”的原则，应急响应活动须明确划分为初级响应和扩大应急两个阶段。

应急预案的重点是应急响应的指挥协调，即组织指挥体系与职责的构建。应急预案的对象是来势凶猛的突发事件，对应对者来说，是一个特殊的“怪物”，甚至是人们通常未曾见过的“庞然大物”，它构成复杂，诡异多变，发展迅速，破坏力强，不好控制，不好驯服，非群策群力而不能应对，而且，在其活动时间和空间分布范围上也难以把握。几乎每起重大事件应急响应活动都涉及到几十个部门、上百个单位，少则百人，多则数千人、数万人，还可能出现跨地区，甚至跨国境的复杂情况。这就需要有一个能够快速、高效运行的指挥协调系统，需要提前建立和完善组织指挥体系与职责，以便于事发后实现多机构的联合指挥与协调，从而形成统一、有序、高效的应对机制。

应急指挥的核心是控制。对突发事件应急管理工作来说，核心目的是及早控制事态，控制局势。控制可以分为纵向控制与横向控制。纵向控制主要是对自上而下的指挥系统的控制，保证指挥系统上传下达、令行禁止以及信息传递与反馈的灵敏、有序和有效；横向控制主要是指对各地区、各机构、各部门的横向协调系统的控制，保证各种应急力量和资源的及时调配和有效利用。从系统动力学观点看，公共安全事件的诱发、发展和演变是一个“能量”转换的动力过程。应急指挥的核心就是应用反馈机制，合理利用一切有效力量和资源，尽早切断事故效应链，采取常规与非常规紧急管理措施，强化控制力度，防止事件扩大和蔓延，并对已出现的危机，尽量将其破坏力和影响范围控制在最低程度。

应急预案是应急体系建设规划的一部分。应急预案是应急活动的行动指南，应急活动必须是以既有能力和资源为基础，尽量发挥现有力量和整合存量资源为应急活动服务，这应该是应急预案编制与实施的基本原则。未来规划内容和建设目标不应列在应急预案中。

2.应急预案的分级分类

应急预案的类型划分主要来自于三个角度，一是来自于预案编制与执行者的角度，即预案编制与执行主体的角度；一是来自于突发事件客体的角度，即针对突发事件不同类型和不同级别的角度；三是来自于预案本身的角度，即预案本身适用范围和功能的角度。从不同角度编制的预案在针对性上、适用性上、操作性上、侧重点上都会有所不同。但不管是从哪个角度编制的应急预案，都必须结合实际，结合本地区本行业本单位可能面对的突发事件的特点，突出重点，强调实用性、指导性和可操作性，并上下一贯，左右呼应，保证各类预案之间能够随时实现无缝连接。

目前我国应急预案是按照如下方法分类的：按行政区域可划分国家级预案、省级预案、市级预案、区（县）级预案和企业预案；按突发事件的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件预案；按预案适用范围和功能进行分类，即将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案和现场预案（见图2-1）以及单项预案，以保证预案文件体系的层次清晰和开放性。图2-1　按应急预案适用对象范围分类

下面重点谈一谈按照应急预案适用范围和功能划分的四种类型。

①总体应急预案（第一级），是预案体系的顶层设计，从总体上阐述城市的应急方针、政策，分析一个行政辖区的危险源、应急资源、应急能力，并明确应急组织体系及相应职责，应急行动的总体思路、责任追究等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系基本构架及预案的文件体系，可以作为本部门应急管理工作的基础，即使对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。

②专项应急预案（第二级），是针对某种具体、特定类型的紧急事件，比如防汛、危险物质泄漏及其他自然灾害的应急响应而制定；是在综合预案的基础上充分考虑了某种特定危险的特点，对应急的形式、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，有较强的针对性。

③现场应急预案（第三级），也叫现场处置方案，是在专项预案基础上，根据具体情况需要而编制，针对特定场所，通常是风险较大场所或重要防护区域所制定的预案。比如，危化品事故专项预案下编制的某重大危险源的场内应急预案，公共娱乐场所专项预案下编制的某娱乐场所的场内应急预案等。现场应急预案有更强的针对性和对现场具体救援活动具有更具体的操作性。与事故预想有点类似，但更具体、更具操作性、描述更规范。例如《地震灾害事故预案》是专项应急预案，是针对地震发生后出现的问题而编制的现场处置方案；《发生地震灾害后风力发电设备的处置方案》是专项应急预案，是针对发生地震灾害后风电场建筑物可能受到破坏而编制的处置方案。现场应急预案的特点是针对某一具体现场所存在的该类特殊危险，结合可能受其影响的周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。现场应急预案的编制以达到应急管理目标和效果为目的，形式可以更加灵活，比如有的针对事故现场应急管理设计了四种预案类型：一是应急行动指南或检查表，即针对已辨识的危险制定应采取的特定的应急行动。指南简要描述应急行动必须遵从的基本程序，如发生情况向谁报告，报告什么信息，采取哪些应急措施。这种应急预案主要起提示作用，对相关人员要进行培训，有时将这种预案作为其他类型应急预案的补充；二是应急响应预案，即针对现场每项设施和场所可能发生的事故情况，编制的应急响应预案。应急响应预案要包括所有可能的危险状况，明确有关人员在紧急状况下的职责。这类预案仅说明处理紧急事务的必需的行动，不包括事前要求（如培训、演练等）和事后措施；三是互助应急预案，即相邻企业为在事故应急处理中共享资源，相互帮助制定的应急预案。这类预案适合于资源有限的中、小企业以及高风险的大企业，需要高效的协调管理；四是应急管理预案，即是综合性的事故应急预案，这类预案详细描述事故前、事故过程中和事故后何人做何事、什么时候做，如何做。这类预案要明确制定每一项职责的具体实施程序。应急管理预案包括事故应急的4个逻辑步骤：预防、预备、响应、恢复。

④单项应急预案（临时性）是针对大型公众聚集活动（包括政治、经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动）和高风险的建筑施工活动（例如城市大型施工、人口高密度区建筑物的定向爆破、水库大坝合龙、城市生命线施工维护等活动）而制定的临时性应急行动方案。预案内容主要是针对活动中可能出现的紧急情况，预先对相应应急机构的职责、任务和预防措施做出的安排。

应急预案还可以有其他很多种分法，比如按照责任来划分，可以分为企业预案和政府预案，企业预案由企业根据自身情况制定，由企业负责，通常完整的企业级应急预案由总预案、程序文件、指导说明书和记录四部分构成。政府预案由政府组织制定，由相应级别的政府负责；根据事件影响范围来划分，可以分为现场预案和场外预案，现场预案又可以分为不同等级，如车间级、工厂级等，而场外预案按事件影响范围的不同，又可以分为区县级、地市级、省级、区域级和国家级；按照行业来划分，几乎各行各业都制定了适合于本行业的应急预案，比如安全生产应急预案、建筑行业应急预案、烟草行业应急预案、交通运输行业突发事件应急预案、危险品运输行业应急预案、旅游行业应急预案、信息安全应急预案，等等。行业应急预案具有更强的针对性，因而也具有更强的可操作性。

六　我国突发事件应急预案建设的基本架构体系

我国近年来根据国家总体应急预案的规定，突发事件应急预案体系大体可分为六大类：一是总体应急预案，二是专项应急预案，三是部门应急预案，四是地方应急预案，五是企事业单位应急预案，六是重大活动应急预案。以下我们对这六大类预案分别加以阐述。

1.突发事件总体应急预案

总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

编制总体应急预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

根据国家总体应急预案的论述，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及社会公共安全的紧急事件，分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。

①自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害和山林火灾等。

②事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等。

③公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病。食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

④社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性突发事件等。

按照各类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，突发事件可分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

根据国家总体应急预案的要求，预防和处置突发事件，各级政府必须遵循以下原则：

①以人为本，减少危害。要切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。

②居安思危，预防为主。要高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发事件的各项准备工作。

③统一领导，分级负责。在党中央国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

④合法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。

⑤快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位，社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

⑥依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发事件的综合素质。

为了使更多的人知晓突发事件信息，从而能够及早做好相关的应对和准备工作，国家总体应急预案强调，突发性公共事件信息的发布、调整和解除要通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行。对老，幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，要视具体情形采取有针对性的公告方式。

这就是说，突发事件特别是Ⅰ级或Ⅱ级事件发生后，各级政府有关部门要在第一时间向社会发布，信息发布要积极主动，准确把握，避免猜测性、歪曲性报道。保证在整个事件处置过程中，始终以权威、准确、正面的舆论引导公众。信息发布的原则是及时、准确、客观、全面。在第一时间发布后，随后还要发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

对于信息报告，国家总体应急预案对各级政府的第一要求就是“快”。为了做到“快”，国家总体应急预案强调，特别重大或者重大突发事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。在报告的同时，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门必须做到“双管齐下”，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。对于迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况或应急管理工作中有其他失职渎职行为，要依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对于特别重大、重大突发事件或者事件发生在敏感地区、敏感时间，可能演化为特别重大、重大突发事件的情况，事发地人民政府或有关部门接到信息后，应当在30分钟内上报上级政府。对可能属于Ⅰ级、Ⅱ级预警信息的，应当及时（最迟不超过1小时）报告上级政府。特殊情况下，事发地基层单位和政府及有关部门值班人员可越级向上级政府报告。

国家总体应急预案明确规定，在党中央的领导下，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发事件应急指挥机构负责突发事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作。

地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构。同时，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议。这样就形成了“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的应急联动体系，可以使日常预防和应急处置有机结合，常态和非常态有机结合，从而减少运行环节，降低行政成本，提高快速反应能力。

在明确了突发事件的领导机构后，国家总体应急预案强调，突发事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。

如果事态有扩大趋势，事发地人民政府不能有效控制事态发展，或依靠自身资源、能力不能及时予以处置，要及时报告上级人民政府，要求上级人民政府处置，并同时做好先期处置工作。对于事发地人民政府来说，做好先期处置，就是要：

①实施紧急疏散和救援行动，组织群众开展自救互救。

②紧急调配本行政区内的应急资源用于应急处置。

③划定警戒区域，采取必要的管制措施。

④实施动态监测，进一步调查核实情况。

⑤向社会发出避险警告或预警信息。

⑥在有可能波及其他行政区域的情况下，要相互通报。

在应急处置结束后，各级人民政府还要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作，并同时做好恢复重建工作。

对于省级及省级以下人民政府来说，做好善后处置和恢复重建，就是要：

①妥善做好人员安置。在短期内要迅速恢复受难者的生命支持系统，保障食物和水的供应、搭建临时住房、恢复电力等，达到最低的生活保障。当地人民政府要迅速调查、核实突发事件造成的损失情况，制定救助方案，依法给予救助，及时解决受害群众的生产生活困难，维护社会稳定。对致残、致病、死亡人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。

②妥善做好污染物收集处理和现场清理。突发事件事发地的后期现场清理和污染物清除，由事发地市、县人民政府及其相关部门组织专业队伍实施，省人民政府有关部门应当提供专业人员和技术支持，要防止次生、衍生和耦合事件发生。

③迅速组织群众开展生产自救，恢复生产、生活、工作和社会秩序。

④组织专家科学评估重建能力和可利用资源以及突发事件造成的损失情况，制定恢复重建计划，落实资金、物资和技术保障，做好后期重建工作。

应当引起注意的是，在处置突发事件期间，征用单位和个人的财产要及时归还，无法归还或造成损毁的应当按有关规定给予补偿。行政机关采取应急处置措施致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的，应当及时予以补偿。

在自然灾害频繁发生，社会矛盾不断凸现的时期，对于各级人民政府来说，贯彻落实总体应急预案，就是要：

①坚持预防为主，关口前移。完善本地应急预案体系，发挥平时预防作用，尽量化解风险，减少灾害事故。

②坚持立足基层、依靠群众。要建立覆盖城乡基层的应急管理体系，切实贴近群众，让群众掌握应急知识，参与应急管理，充分发挥广大人民群众的作用。

③坚持信息先行、快速反应。要及时准确地了解、把握突发事件的苗头信息和趋势动向，为科学发展决策提供可靠依据，掌握应对突发事件的主动权。

④坚持整合资源、强化能力。集合各方面力量，加强物资和能力储备，实现资源的忧化配置，提高紧急动员能力。

⑤坚持统一指挥、协同应对。要建立统一的应急指挥机构和协调联动机制，充分发挥各专业部门的作用和优势，保证突发事件应对工作及时、有序、高效。

⑥坚持政府主导、社会参与。充分发挥政府的主导作用，依据法律法规，综合运用各种手段，科学组织，合理调度，形成强大的应急动员能力和工作整体合力。

应当特别强调的是，在各级政府的总体预案中，虽然没有明确规定普通民众应该如何去做，但在危机中普通民众也要积极地采取行动，配合政府处理突发事件。在处理突发事件的时候，政府是核心，因为政府有很大的优势：有组织优势、信息优势、强制权力的优势，更重要的是，政府的管理是普遍性的，对所有人都是有效的，所以在处理突发事件的时候，如果没有政府，在危机面前群众就会处于混乱的无政府状态。

在这个过程当中，普通民众应该定位好自己的角色。一是要积极配合政府，帮助政府处理突发事件。二是根据自己的情况采取有效的行动，在保护自己的同时又帮助政府。对广大人民群众来说，最重要的就是保护自己，保护好自己就等于帮助了国家。三是平时要多了解和掌握应对突发事件的正反两方面的案例，使自己能在遭遇突发事件时，临危不乱。灵活运用自救互救知识配合政府救援，增强“思危有备，有备无患”的防灾意识，提高应对突发事件的综合素质。

2.突发事件专项应急预案

专项应急预案主要是各级人民政府及其相关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定的涉及数个政府部门职责的应急预案。由各级人民政府有关部门牵头制定，报本级人民政府批准后，由本级人民政府和人民政府办公室印发实施。根据总体应急预案对突发事件的分类，专项应急预案也分为四类，即自然灾害专项预案、事故灾难专项预案、公共卫生专项预案、社会安全专项预案。

编制专项应急预案，目的是规范某一类型或某几种类型突发事件的应急管理和应急响应程序，及时有效地实施应急救援工作，最大程度地减少人员伤亡、财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定。专项应急预案依据国家相关法律和各级人民政府总体应急预案编制。

各类专项应急预案都有各自的适用范围，如安全生产、地震、铁路行车事故、森林火灾，都规定有各自的适用范围。例如，《国家安全生产事故灾难应急预案》的适用范围是：

①造成30人以上死亡（含失踪），或危及30人以上生命安全，或者100人以上中毒（重伤），或者需要紧急转移安置10万人以上，或者直接经济损失1亿元以上的特别重大安全生产事故灾难。

②超出省（区、市）人民政府应急处置能力，或者跨省级行政区、跨多个领域（行业和部门）的安全生产事故灾难。

③需要国务院安全生产委员会（以下简称国务院安委会）处置的安全生产事故灾难。

在适用范围明确后，各专项应急预案对应急响应都有规定。从国家发布的专项应急预案的总体情况来看，应急响应一般都是分级响应，各专项应急预案都有自己的分级响应规定。如《国家处置重、特大森林火灾应急预案》对分级响应的规定就是：

①Ⅰ级响应。

当出现受害森林面积1000公顷以上，火场仍未得到有效控制；造成30人以上死亡或造成重大影响和财产损失；严重威胁或烧毁城镇、居民地、重要设施和原始森林；以及需要国家支援的森林火灾等四种火情之一时，国务院可根据有关省（区、市）人民政府或国家林业局的请示，授权国家林业局局长组织协调指挥火灾扑救工作。如出现特殊情况需要采取进一步措施时，国家林业局另行请示国务院。

②Ⅱ级响应。

当出现火场持续72小时仍未得到有效控制；受害森林面积300公顷以上；造成10人以上、30人以下死亡或重大财产损失；威胁居民地，重要设施和原始森林，或者发生在省、自治区、直辖市交界地区、危险性较大的森林火灾；国外大面积火场距我国界或实际控制线5公里以内，并对我境内森林构成较大威胁的火灾等五种火情之一时，国家林业局立即进入紧急工作状态，及时向国务院和有关支持保障部门报告（通报）情况，拟订扑救方案，调动扑火力量，下达扑救任务，国家林业局工作组人员立即赶赴火场。

③Ⅲ级响应。

发现火情，当地森林防火部门立即组织扑救。县级森林防火指挥部必须在火场设立扑火前线指挥部；24小时后火场没有得到控制，市级扑火前线指挥部要组建到位；48小时后火场还没有得到控制或需要跨区支援扑救的火场，要建立省级扑火前线指挥部，进行规范化的调度和科学的组织指挥。

对于应急准备，不同的专项应急预案有不同的要求和规定。如《国家自然灾害救助应急预案》的规定是：

①资金准备。民政部组织协调发展改革委、财政部等部门，根据国家发展计划和《中华人民共和国预算法》规定，安排中央救灾资金预算，并按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担、以地方为主的原则，督促地方政府加大救灾资金投入力度。

②物资准备。中央要整合各部门现有救灾储备物资和储备库规划，分级、分类管理储备救灾物资和储备库。各省、自治区、直辖市及灾害多发地、县建立健全物资储备库、点。各级储备库应储备必需的救灾物资。

③救灾装备准备。中央各有关部门应配备救灾管理工作必需的设备和装备。民政部、省级民政部门及灾害频发市、县民政局应配备救灾必需的设备和装备。

④人力资源准备。完善民政灾害管理人员队伍建设，提高其应对自然灾害的能力。建立健全专家队伍。组织民政、卫生、水利、气象、地震、海洋、国土资源等各方面专家，重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的联动机制。培育、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其作用。

⑤社会动员准备。建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督管理机制，规范突发自然灾害社会捐助工作。完善救灾捐赠工作应急方案，规范救灾捐赠的组织发动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等各个环节的工作。在已有2.1万个社会捐助接收站、点的基础上，继续在大中城市和有条件的小城市建立社会捐助接收站点，健全经常性社会捐助接收网络。完善社会捐助表彰制度，为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。

⑥宣传、培训和演习准备。开展社区减灾活动，利用各种媒体宣传灾害知识，宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识，增强人民的防灾减灾意识。每年至少组织2次省级灾害管理人员的培训。每两年至少组织1次地级灾害管理人员的集中培训。省或地市级民政部门每年至少组织1次县级及乡镇民政助理员的业务培训。不定期开展对政府分管领导、各类专业紧急救援队伍、非政府组织和志愿者组织的培训。每年在灾害多发地区，根据灾害发生特点，组织1-2次演习，检验并提高应急准备、指挥和响应能力。

对于响应措施，不同的专项应急预案也有不同的要求和规定。如《国家自然灾害救助应急预案》的规定是：

①由减灾委副主任组织协调灾害救助工作。

②民政部成立救灾应急指挥部，实行联合办公，组成紧急救援（综合）组、灾害信息组、救灾捐赠组、宣传报道组和后勤保障组等抗灾救灾工作小组，统一组织开展抗灾救灾工作。

③灾情发生后24小时内，派出抗灾救灾联合工作组赶赴灾区慰问灾民，核查灾情，了解救灾工作情况，了解灾区政府的救助能力和灾区需求，指导地方开展救灾工作，紧急调拨救灾款物。

④及时掌握灾情和编报救灾工作动态信息，并在民政部网站发布。

⑤向社会发布接受救灾捐赠的公告，组织开展跨省（区、市）或全国性救灾捐赠活动。

⑥经国务院批准，向国际社会发出救灾援助呼吁。

⑦公布接受捐赠单位和账号，设立救灾捐赠热线电话，主动接受社会各界的救灾捐赠每日向社会公布灾情和灾区需求情况；及时下拨捐赠款物，对全国救灾捐赠款物进行调剂；定期对救灾捐赠的接收和使用情况向社会公告。

对于自然灾害救助，不同的专项应急预案也有不同的规定。如《国家自然灾害救助应急预案》的规定是：

①县级民政部门每年调查冬令（春荒）灾民生活困难情况，建立需政府救济人口台账。

②民政部会同省级民政部门，组织有关专家赴灾区开展灾民生活困难状况评估，核实情况。

③制定冬令（春荒）救济工作方案。

④根据各省、自治区、直辖市人民政府向国务院要求拨款的请示，结合灾情评估情况，会同财政部下拨特大自然灾害救济补助费，专项用于帮助解决冬春灾民吃饭、穿衣等基本生活困难。

⑤灾民救助全面实行“灾民救助卡”管理制度。对确认需政府救济的灾民，由县级民政部门统一发放“灾民救助卡”，灾民凭卡领取救济粮和救济金。

⑥向社会通报各地救灾款下拨进度，确保冬令救济资金在春节前发放到户。

⑦对有偿还能力但暂时无钱购粮的缺粮群众，实施开仓借粮。

⑧通过开展社会捐助、对口支援、紧急采购等方式解决灾民的过冬衣被问题。

⑨发展改革、财政、农业等部门落实好以工代赈政策、灾歉减免，粮食部门确保粮食供应。

对于善后处置，不同的专项应急预案有不同的要求和规定。如《国家地震应急预案》的规定是：

①因救灾需要临时征用的房屋、运输工具、通信设备等应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。

②搞好社会救助。民政部门负责接受并安排社会各界的捐赠。

③搞好保险理赔监管。保险监管机构依法做好灾区有关保险理赔和给付的监管。

④搞好调查总结。由中国地震局负责对地震灾害事件进行调查，总结地震应急响应工作并提出改进建议，及时上报。

对于保障措施，不同的专项应急预案也有不同的要求和规定。如《国家地震应急预案》的规定是：

①做好通信与信息保障。

②做好应急支援与装备保障。

③做好交通运输保障。

④做好电力保障。

⑤做好医疗卫生保障。

⑥做好治安保障。

⑦做好物资保障。

⑧做好经费保障。

⑨做好技术储备与保障。

⑩做好宣传、培训和演习。

对于紧急处置，不同的专项应急预案有不同的要求和规定。如《国家处置铁路行车事故应急预案》的规定是：

①发生铁路行车事故需要启动本预案时，铁道部、国务院有关部门和地方人民政府分别按权限组织处置。根据事故具体情况和实际需要调动应急队伍，集结专用设备、器械和药品等救援物资，落实处置措施。公安、武警对现场施行保护、警戒和协助抢救。

②铁道部应急指挥小组根据现场请求，负责紧急调集铁路内部救援力量、专用设备和物资，参与应急处置；并通过国家处置铁路行车事故应急救援领导小组，协调组织有关部委的专业救援力量、专用设备和物资实施紧急支援。

③涉及跨省级行政区域、影响严重的事故紧急处置方案，由铁道部提出并协调实施；必要时报国务院决定。

对于医疗救护，不同的专项应急预案也有不同的要求和规定。如《国家处置铁路行车事故应急预案》的规定是：

①行车事发地人民政府负责现场组织协调有关医疗救护工作。

②卫生部门根据铁道部应急指挥小组的请求，负责协调组织医疗救护、医疗专家、特种药品和特种救治装备进行支援，协调组织现场卫生防疫有关工作。

③事发地铁路运输企业按照本单位应急预案中确定的医疗救护网点，迅速联系地方医疗机构，配合协助医疗部门开展紧急医疗救护和现场卫生处置。

④对可能导致疫病发生的行车事故，铁路运输企业应立即通知卫生防疫部门采取防疫措施。

总之，专项应急预案是总体应急预案的专门化和具体化，是总体应急预案的深入贯彻和具体展开，在国家应急预案体系中占有极其重要的地位。总体应急预案之所以需要专门化和具体化，是因为：

①突发事件种类较多，而总体应急预案是对应急响应、应对措施和保障条件等的原则性、概括性规定，单靠总体应急预案，无法保证事件能够得到有效处置。

②对于许多突发事件来说，应对需要相应的专业化知识和技术，而总体应急预案不可能对这些都作出详细的规定，需要制定相应的专门应急预案。如果可以把总体应急预案看成是应对突发事件的“宪法”，那么专项应急预案就是贯彻“宪法”的“部门法”。

③专项应急预案是总体应急预案的横向展开，根据应对突发事件“横向到边和纵向到底”的要求，随着专项应急预案体系的不断丰富和扩展，我国将会形成一个完整的应对突发事件的预案体系，这将有助于我们预防和处置突发事件。

3.突发事件部门应急预案

部门应急预案是各级人民政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和自身职责，为应对突发性公共事件而制定的应急预案，部门应急预案报本级人民政府批准和备案。和总体应急预案、专项应急预案一样，部门应急预案同样包括总则、应急指挥体系及职责、预防预警机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、附件等方面。

部门应急预案和专项应急预案的区别在于：

①制定主体不同。专项应急预案由各级人民政府的综合部门牵头制定，涉及多个相关部门的工作职责；而部门应急预案由各级人民政府的职能部门自己制定，只涉及自身的工作职责。

②法规效力不同。专项应急预案由政府综合部门牵头制定；体现着一级人民政府的意志，其法定效力比部门应急预案要高，毕竟部门应急预案只体现了部门的意志。

③编制依据和适用范围不同。如卫生部编制的《人感染高致病性禽流感应急预案》，其编制依据是《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案（试行）》，适用范围是：我国各级卫生行政部门及各级各类医疗卫生机构开展的人禽流感防治应对准备及应急处置工作。这和《国家突发事件医疗卫生救援应急预案》不同。

部门应急预案对组织机构的规定是“部门性”的，如《人感染高致病性禽流感应急预案》对组织机构的规定是：

各级卫生行政部门在本级政府统一领导下，成立人禽流感防控工作领导小组，统一指挥、协调系统内的人禽流感防控工作。

各级各类医疗卫生机构实行人禽流感防控工作主要领导负责制、防控工作责任制和责任追究制，明确任务、目标和责任。

县级及以上卫生行政部门成立由临床、流行病学和实验室检验等相关专业人员组成的人禽流感防控技术专家组。

县级及以上医疗卫生机构成立人禽流感疫情应急处置小组，根据职责分工和卫生行政部门指派，负责开展本单位或本地区的人禽流感疫情应急处置工作。

农村乡镇（村）和城市社区卫生机构在上级疾控机构和医疗机构的指导下，开展本地区的人禽流感防控工作。

一般来说，部门应急预案规定的部门职责与部门的原有职责一致或相近。如陕西省子长县重大沙尘暴灾害应急预案对有关部门工作职责的规定是：

气象局：负责沙尘暴天气的监测、预报工作，在发现沙尘暴灾害征兆时，要及时作出预报，并向政府相关部门提供监测信息，为防灾抗灾和灾害应急做好服务。

畜牧局：指导畜牧业生产灾前预防、灾后自救工作，帮助灾区恢复畜牧业生产。

农业局：指导农业生产灾前预防、灾后自救工作，帮助灾区恢复农业生产。

环保局：负责监测沙尘暴发生的大气环境质量状况，并向县政府相关部门提供监测信息，为灾害应急提供服务。

民政局：负责组织抗灾救灾，参与灾情调查，组织管理和发放救灾款物并监督使用，组织指导救灾捐赠。

卫生局：在灾害造成人员伤亡时，负责组织医疗救护队伍和卫生防疫人员对灾区伤员进行抢救并做好灾区卫生防疫工作，防止灾区疫情、疾病的传播、蔓延。

4.突发事件地方应急预案

地方应急预案是下级人民政府根据上级人民政府的总体应急预案、专项应急预案而制定的相应应急预案，这些应急预案在上级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则由本级人民政府制定，完成之后报上级人民政府备案。其基本构成层次是：

①总体应急预案。省总体应急预案是全省应急预案体系的总纲，是省政府应对特别重大、重大突发事件的规范性文件。

②省专项应急预案。省专项应急预案是省政府及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定的涉及多个部门职责的应急预案。

③省级部门应急预案。省级部门应急预案是省政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件制定的预案。

④市县应急预案。在省政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由市县两级政府及其有关部门分别制定。

⑤企事业单位应急预案。由有关单位根据有关法律、法规制定。省属重点单位的应急预案，报省级有关应急管理部门备案。重点单位由有关应急管理部门确定并实施动态管理。

⑥单项活动应急预案。较大规模的集会、节会、庆典、会展等活动安全的应急预案，按照“谁主办、谁负责”的原则，由组织承办单位负责制订，报同级政府审定。

地方应急预案与国家应急预案在基本构成、编制依据、工作原则、组织机构、应急处置等方面的规定基本相同，如在组织机构方面，许多省级应急预案的规定基本上是相同的。以省级总体应急预案为例，一般规定为以下几个方面：

①领导机构。省政府是全省突发事件应急管理工作的行政领导机构。在省长的领导下，研究决定、部署和推动全省特别重大、重大突发事件应急管理工作。省政府办公厅是突发事件应急管理的办事机构，设省政府应急管理办公室，履行应急值守、信息汇总、综合协调和督促检查职能。

②指挥机构。省级成立的各类应对突发事件的非常设领导小组。委员会、指挥部等机构为相关突发事件的应急指挥机构。目前相关应急指挥机构尚未涵盖的突发事件发生时，根据省各相关专项预案的规定，启动预案时自动组成相关应急指挥机构。如果不属于专项预案的范畴，由省长或省政府常务会根据事件性质和工作需要，指定应急指挥机构负责人及成员；或省政府直接派出工作组指导有关应急处置工作。

③工作机构。省政府有关部门为突发事件应急处置的工作部门。根据突发事件的类型以及部门职责确定一个应急主管部门和若干参与部门，其构成在相应应急指挥机构或省专项预案中明确。

④市、县机构。市、县级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作，做好本行政区域各类较大、一般突发事件应急处置的组织领导工作。

⑤专家组。省政府和各类应急指挥机构及有关部门可根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策咨询和工作建议，必要时参与现场应急处置工作。

对于预警预测，许多地方应急预案的规定不仅与国家应急预案基本相同，相互之间也基本上是相同的。以《四川省突发事件总体应急预案》为例，这一预案对突发事件的预警预测规定是：

①各级政府、有关部门要针对各种可能发生的突发事件，完善预测预警机制，开展风险分析，防患于未然，做到早发现、早报告、旱处置。

②各级政府、有关部门要按照各自职责范围加强对监测工作的指导、管理和监督，明确监测信息报送渠道、时限、程序。

③通过对监测信息的分析研究，对可能发生突发事件的时间、地点、范围、程度、危害及趋势作出预测。

④对可能引发特别重大、重大突发事件的预测预警信息，必须在3小时内报省政府。

⑤根据监测和预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发事件进行预警。

⑥预警信息包括可能发生的突发事件类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

⑦预警信息的发布、调整和解除，可通过广播、电视、报刊、通信网络等公共媒体和组织人员逐户通知等方式进行。对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所应当采取有针对性的公告方式。

对于应急队伍建设，各地方应急预案的规定也基本上相同，一般来说，主要有以下几个方面：

①公安（消防）、卫生、安全生产监管、食品药品监督、环保、水利、林业、地震、畜牧等应急任务繁重的部门和高危行业、企业（如矿山、危险化学品、林场等）应组建相应的专业或预备应急队伍，加强业务培训，强化应急配合功能。

②水、电、油、气等工程抢险队伍是应急救援的专业队伍，要提高装备水平，增强救援能力。

③军队、武警、预备役部队和民兵是处置突发事件的骨干和突击力量，按照有关规定参加应急处置工作。

④积极调动机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等社会力量，建立各类社会化、群众性应急队伍。

5.突发事件企事业单位应急预案

企事业单位的应急预案依照有关法律、法规，参照政府应急预案，根据企业自身实际制定，报本级人民政府批准后，由本级人民政府有关部门印发实施。

企事业单位编制应急预案十分必要。国务院有关规定指出：企业要建立预案的评估管理、动态管理和备案管理制度，根据有关法律、法规、标准的变动情况，应急预案演练情况，以及企业作业条件、设备状况、产品品种、人员、技术、外部环境等不断变化的实际情况，及时评估和补充修订完善预案。企业应急预案按照“分类管理、分级负责”的原则报相应的地方政府主管部门和上级单位备案，并告知相关单位。企业应急预案是一个系统，由不同的具体应急预案组成。

企业应急预案的构成与政府应急预案不完全相同，它一般由以下部分组成：

①编制目的。

②危险性分析。

③应急组织机构与职责。

④预防与预警。

⑤应急响应。

⑥附则。

⑦附件。

企业应急预案的制作，必须遵循一定的步骤，这些步骤从共性的角度看，主要包括以下方面：

①明确组织机构及其职责。

②搞好危害辨识与风险评价。

③确定通告程序和报警系统。

④明确应急设备与可用设施。

⑤评估评价能力与可用资源。

⑥明确保护措施程序。

⑦做好信息发布与公众教育。

⑧明确事故后的恢复程序。

⑨搞好培训与演练。

⑩做好应急预案的维护。

企业应急预案预警机制的确认，也有着明显的企业特色：

①确定报警系统及程序；

②确定现场24小时的通告、报警方式，如电话、警报器等；

③确定24小时与政府主管部门的通讯、联络方式，以便应急指挥和疏散居民；

④明确相互认可的通告、报警形式和内容；

⑤明确应急反应人员向外求援的方式；

⑥明确向公众报警的标准、方式、信号等；

⑦明确应急反应指挥中心怎样保证有关人员理解并对应急报警做出反应。

对应急设备的确认，企业应急预案也有许多具体的要求：

①明确可用于应急救援的设施，如办公室、通讯设备、应急物资等；

②列出有关部门，如企业现场、武警、消防、卫生防疫等部门可用的应急设备；

③描述与有关医疗机构的关系，如急救站、医院、救护队等；

④描述可用的危险监测设备；

⑤列出可用的个体防护装备；

⑥列出与有关机构签订的互援协议。

对贯彻应急预案来说，应急演练是十分重要的环节。对于企业的应急演练，国务院的要求是：各企业要从实际出发，有计划地组织开展预案演练工作。高危行业企业要针对生产事故易发环节，每年至少组织开展一次预案演练。要加强对演练情况的总结分析，及时发现问题，不断改进应急管理工作。

事业单位应急预案的编制目的与企业基本相同，都是为了更好地预防和处置突发事件。事业单位应急预案的构成与政府基本一致，主要包括：

①编制目的。

②编制依据。

③适用范围。

④组织机构与职责权限。

⑤防范重点、防范设施及防范措施。

⑥应急响应。

⑦善后处置。

⑧保障措施。

⑨宣传、培训与学习。

⑩附则。

事业单位特别是学校应急预案编制的原则是：

①学校应急预案要囊括学校安全管理的主要内容。原则上参照学校安全应急预案参考样本进行编制。

②预案编制要体现简洁性和实用性特点，按照符合实际、职责清晰、简明扼要、可操作性强的要求进行编写。语言表达要求通俗易懂，开门见山。

6.重大活动应急预案

所谓重大活动应急预案，就是可能组织承办重大活动的单位根据有关法律、法规和上级政府及政府部门总体预案和专项预案，结合自身实际而制定的应急预案。

根据国家有关文件精神，较大规模的集会、节会、庆典、会展等重大活动的应急预案，按照“谁主办、谁负责”的原则，由组织承办单位负责制定，按照有关规定，报公安机关批准后实施，并报当地人民政府备案。

编制重大活动应急预案的意义在于积极预防和妥善处置在重大活动中可能出现的突发事件，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全，最大限度地维护社会和谐和稳定。

重大活动应急突发事件主要包括：安全保卫、防爆、防火、防盗、防投毒、防疫、防交通事故、防群体性事件及其他危及公共安全的紧急事件。

按照节假日和重大活动期间安全事故伤亡的程度，重大活动突发事件可划分为四级、三级、二级、一级，分别表示一般、较大、重大、特别重大。四级为一般安全事故，死亡不足3人。三级为较大安全事故，死亡3～9人。二级为重大安全事故，死亡10～29人。一级为特别重大安全事故，死亡30人以上。

编制重大活动应急预案，应当明确，不同的重大活动和节假日活动有不同的应急指挥机构，如某市的应急组织指挥机构就是这样确定的：

成立市节假日和重大活动期间安全事故应急指挥部（以下简称市指挥部），由市政府主管副市长任指挥长，市政府办公室主管副主任、市公安局政委任副指挥长，市政府相关部门主管负责同志为成员。

市指挥部办公室设在市公安局，指挥部下设情报信息、事故处置、新闻宣传、政策法规等四个专门工作组。

现场指挥部：事发地乡镇长或主管副乡镇长为现场指挥长，其他相关部门负责人为成员，负责现场指挥。

其工作职责是：

①市指挥部。负责对节假日和重大活动期间安全事故处置的统一领导和指挥；决定采取救援、疏散、交通管制等重大措施；负责审定新闻报道意见和宣传报道口径，对市内新闻报道稿件审核把关；市指挥部根据需要可直接参与现场指挥。

②市指挥部办公室。负责市指挥部的协调和保障工作，综合整理情况信息，拟定决策建议，传达指示和命令，协调各专门工作组和有关单位开展工作，检查监督各项工作的落实情况，根据市指挥部的授权做好新闻发布的相关工作。

③情报信息组。成员单位有市公安局、武警中队、市旅游局、市商务局，负责搜集节假日期间公园、绿地、大型购物场所、公共复杂场所及大型活动中人员聚集密度、环境复杂状况等安全事故隐患的情报信息，进行预测分析，提出工作建议。

④事故处置组。成员单位有市公安局、武警中队、市交通局、市卫生局，负责研究、拟定现场紧急疏散、救援的行动方案，并组织实施。

⑤新闻宣传组。成员单位有市委宣传部、市广播电视局，负责提出宣传报道意见，拟定报道口径，全面搞好宣传报道工作。

⑥政策法规组。成员单位有市政府法制办、市公安局，负责为处置工作提供法律服务和支持。

⑦现场指挥部。具体负责安全事故现场的处置工作，落实市指挥部下达的各项工作指令。

重大活动极容易引发重大突发事件，因此，政府必须重视预防重大突发事件的发生。如果事件不幸发生了，也应该按事先确定处置流程，采取相应的应急处置措施予以处置：

①及时确定事故的原因和危害程度。事故发生后，事发地人民政府应迅速判断事故的原因和严重程度，立即采取应急措施，同时报告上级人民政府指挥部。上级人民政府在接到上报信息后，应根据管理权限确定事故级别，提出相应处置建议，并建立或责成下级人民政府建立相应指挥机构。

②制止混乱，及时疏散群众。指挥部迅速发布通告，通报公众紧急危险情况，告知公众保持冷静，及时打开疏散通道，迅速、有序疏散现场群众。

③根据情况实行区域性交通管制，分流无关车辆、行人，确保救援通道畅通。根据事故严重程度和人员拥挤程度，经指挥部决定，由政府发布命令，实行区域交通管制，防止人员过度拥挤，确保人员疏散和救援通道畅通。

④及时救护、救援。迅速组织力量对受伤人员现场救护或送往医院救治。对处于危险境地的人员组织力量全力解救。

⑤维护社会秩序。设置警戒带，划定警戒区域，维护社会秩序，确保社会稳定。

⑥做好新闻报道工作。在指挥部统一领导下，由新闻宣传组提出新闻报道意见，拟定宣传报道口径，协调解决新闻报道中遇到的问题。宣传报道要及时主动，准确把握，本着有利于维护人民群众切身利益，有利于事件的妥善处理的原则，注重社会效果，正确引导舆论。

对在重大突发事件应急处置中表现突出的单位和个人，政府应依据有关规定给予奖励。奖励的依据是：

①出色完成应急处置任务，成绩显著的。

②应急处置事件有功，使国家、集体和人民群众的财产免受损失或者减少损失的。

③对应急救援工作提出重大建议，实施效果显著的。

④有其他特殊贡献的。

而在重大活动应急处置中有下列表现之一的单位和个人，政府应依据有关规定给予惩罚：

①不按照规定制定事故应急预案，拒绝履行应急准备义务的。

②不按照规定报告、通报事故真实情况的。

③拒不执行重大活动应急预案，不服从命令和指挥，或者在应急响应时临阵脱逃的。

④盗窃、挪用、贪污应急工作资金或者物资的。

⑤阻碍应急工作人员依法执行任务或者进行破坏活动的。

⑥散布谣言，扰乱社会秩序的。

⑦有其他危害应急工作行为的。

惩罚按照法律、法规及有关规定进行。对有关责任人员视情节和危害后果，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；其中对公务员和国家行政机关任命的其他人员，分别由任免机关或者监察机关给予行政处分；属于违反治安管理行为的，由公安机关依照有关法律法规的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

七　四大类突发事件应急预案编制思路

我国将突发事件共分为四类，即自然灾害事件、事故灾难事件、公共卫生事件、社会安全事件。对于这四大类突发事件的应对和处置当然都必须有相应的预案支持。由于这些事件的类型不同，属性不同，起因不同，形式不同，特点不同，影响不同，其应对方式和措施也有明显的不同。这就要求编制者要根据不同类型的突发事件有针对性地编制相应的应急预案，以保证预案的科学性、客观性、有效性、指导性和实际可操作性。

1.自然灾害类应急预案编制思路

自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括水旱灾害、气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。

为了保证自然灾害类突发公共事件应急管理工作协调、有序、高效地进行，最大程度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定，我国于2006年1月10日发布了5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案，分别是：国家自然灾害救助应急预案，国家防汛抗旱应急预案，国家地震应急预案，国家突发地质灾害应急预案，国家处置重、特大森林火灾应急预案。编制自然灾害类专项应急预案，是为了保证自然灾害类突发公共事件应急管理工作协调、有序、高效进行，最大程度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定。灾害应急预案是政府应对重大自然灾害整体的紧急行动方案，应急工作要逐渐由以往单纯在灾后采取被动补救措施，开始逐渐转变为在灾前有准备地制定和采取各种主动性防灾措施，一旦灾害即将发生或突然发生，政府和有关部门可按照预定方案有针对性地进行应急抢险和救灾。因此，应急预案必须具有广泛性、科学性和可操作性。（1）国家自然灾害救助应急预案

全预案共8部分，包括了救助应急的工作原则、启动条件、准备、响应、灾后救灾以及恢复重建等各个主要应急环节。适用于凡在我国发生的水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害及其他达到启动条件的突发公共事件。预案规定，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构。在具体实施中，民政部组织协调国家发展改革委员会、财政部等部门，安排中央救灾资金预算，并按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担，以地方为主的原则，督促地方政府加大救灾资金投入力度。要整合各部门现有救灾储备物资和储备库规划，分级、分类管理储备救灾物资和储备库。要完善民政灾害管理人员队伍建设，提高其应对自然灾害的能力，并规范突发自然灾害社会捐助工作。（2）国家防汛抗旱应急预案

全预案共7部分，总括了防汛抗旱工作的体制、机制和预警、应急、保障、善后等各个主要应急环节，提供了分级操作的准则和规范。适用于全国范围内突发性水旱灾害的预防和应急处置。预案规定，有防汛抗旱任务的县级以上地方人民政府设立防汛抗旱指挥部，在上级防汛抗旱指挥机构和本级人民政府的领导下，组织和指挥本地区的防汛抗旱工作。当江河发生洪水时，水文部门应加密测验时段，及时上报测验结果，雨情、水情应在2小时内报到国家防总，重要站点的水情应在30分钟内报到国家防总，为防汛抗旱指挥机构适时指挥决策提供依据。（3）国家地震应急预案

全预案共10部分，包括了工作原则、组织指挥体系、预警和预防机制、响应、后期处置、保障措施等各个主要应急环节，适用于地震灾害事件（含火山灾害事件）的应急处置。预案明确，地震灾害事件发生后，有关各级人民政府立即自动按照预案要求，实施对本行政区域地震灾害事件的应急处置。省级人民政府是处置本行政区域重大、特别重大地震灾害事件的主体。必要时，由国务院实施国家地震应急处置，国务院有关部门和单位按照职责分工密切配合、信息互通、资源共享、协同行动。（4）国家突发地质灾害应急预案

全预案共9部分，包括了工作原则、组织体系、预防与预警机制、响应、保障等各个主要应急环节。适用于处置自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等与地质作用有关的地质灾害。预案明确，要建立健全按灾害级别分级管理、条块结合、以地方人民政府为主的管理体制。发生地质灾害或者出现地质灾害险情时，相关市、县人民政府可以根据地质灾害抢险救灾的需要，成立地质灾害抢险救灾指挥机构。省级人民政府结合本地实际情况成立相应的地质灾害应急防治指挥部。超出事发地省级人民政府处置能力时，国务院可以成立临时性的地质灾害应急防治总指挥部，负责特大型地质灾害应急防治工作的指挥和部署。（5）国家处置重、特大森林火灾应急预案

全预案共7部分，包括了基本原则、组织指挥体系、预警、检测、火灾扑救、后期处置以及综合保障等各个主要应急环节。适用于我国境内发生的重、特大森林火灾的应急工作。预案规定，在国务院统一领导下，国家林业局负责制订和协调组织实施本预案，本预案在具体实施时应遵循统一领导、分级负责的原则，落实各项责任制。扑救森林火灾由当地人民政府森林防火指挥部统一组织和指挥。如果出现火场对林区居民地、重要设施构成极大威胁，造成重大人员伤亡或重大财产损失，以及地方政府请求救助或国务院提出要求等情况时，立即成立“国家林业局扑火指挥部”，具体承担应急处置重、特大森林火灾的各项组织指挥工作。

2.事故灾难类应急预案编制思路

事故性灾难应急预案是针对工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等灾难所做的应急管理计划或措施。包括安全生产事故灾难应急预案、电网大面积停电事件应急预案、通信保障应急预案、铁路行车事故应急预案、民用航空器飞行事故应急预案、海上搜救应急预案、城市地铁事故灾难应急预案、核应急预案、突发环境事件应急预案等，为事故性灾难的处置提供了有力的保障。《中华人民共和国安全生产法》要求：“生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施”；“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系”。主要依据事故的严重程度、责任区域和应急救援能力可将事故灾难类应急预案分为：Ⅰ级（企业级）应急预案，Ⅱ级（县、市/社区级）应急预案，Ⅲ级（地区、市级）应急预案，Ⅳ级（省级）应急预案，V级（国家级）应急预案。按预案的适用对象范围进行分类，可划分为综合预案、专项预案和现场预案。预案的分类可保证预案文件体系的层次清晰和开放性。

预案的基本内容一般包括总则、组织体系及相关机构职能、预警和防预机制、应急响应、附录、附则。（1）总则

总则的基本内容一般包括编制目的、编制依据、适用范围和工作原则。

①编制目的。

为了规范事故性灾难的应急管理应急响应程序，积极有效地实施应急救援工作，最大程度地减少人员伤亡、财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定。

②编制依据。

生产事故灾难应急预案一般依据《中华人民共和国安全生产法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规及有关规定编制。各级政府机构及企事业单位应急预案依据国家及辖区内有关规定及相应预案编制。

交通事故灾难应急预案一般依据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律法规及有关规定编制，各级政府机构及企事业单位应急预案依据上一级相关规定及预案编制，各级政府机构及企事业单位应急预案依据国家及辖区内有关规定及相应预案编制。

③适用范围。

·Ⅰ级（企业级）应急预案：事故的有害影响局限在一个单位（如某个工厂、火车站、仓库、农场、煤气或石油输送加压站/终端站等）的界区之内，并且可被现场的操作者遏制和控制在该区域内。这类事故可能需要投入整个单位的力量来控制，但其影响预期不会扩大到社区（公共区）。

·Ⅱ级（县、市、社区级）应急预案：所涉及的事故及其影响可扩大到公共区（社区），但可被该县（市、区）或社区的力量，加上所涉及的工厂或工业部门的力量所控制。

·Ⅲ级（地区、市级）应急预案：事故影响范围大，后果严重，或是发生在两个县或县级市管辖区边界上的事故，应急救援需动用地区的力量。

·Ⅳ级（省级）应急预案：对可能发生的特大火灾、爆炸、毒物泄漏事故，特大危险品运输事故以及属省级的特大事故隐患、省级重大危险源应建立省级事故应急反应预案。它可能是一种规模极大的灾难事故，也可能是一种需要用事故发生的城市或地区所没有的特殊技术和设备进行处理的特殊事故。这类意外事故需用全省范围内的力量来控制。

·V级（国家级）应急预案：对事故后果超过省、直辖市、自治区边界以及被列为国家级事故隐患、重大危险源的设施或场所，应制定国家级应急预案。

④工作原则。

一般的工作原则包括：以人为本，安全第一；统一领导，分级负责；条块结合，属地为主；依靠科学，依法规范；预防为主，平战结合；快速反应，整合资源；依法管理，责权统一等原则。无论什么样的工作原则，总是要围绕编制的目的“最大程度地减少人员伤亡、财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定”这一工作重心展开。（2）组织体系及相关机构职能

事故灾难应急预案的组织体系一般包括应急领导机构、综合协调指挥机构、专业协调指挥机构、应急支持保障部门、应急救援队伍和生产经营单位等。严谨而充分的应急准备可以降低紧急状况时的未知因素，为正确处置突发事件提供保障。如图2-2所示，从两个方面即事故灾难的应急管理组织体系和支持保障系统对事故灾难应急管理系统进行了详细说明。应急管理组织体系和支持保障系统是安全生产事故灾难应急管理系统框架的基础。如何把各类灾难事故应急管理以及应急过程中的各个环节联系组织起来，实现整个社会资源的有效协同和优化配置，控制事故灾难，最大限度地减少人员伤亡、经济损失和社会影响，尽快实现恢复和重建，是在预案编制过程中值得深入研究和认真解决的问题。图2-2　事故灾难应急管理系统结构图

①国家级事故灾难应急预案的组织体系及职能。

国家安全生产事故灾难应急领导机构是国务院安全委员会，综合协调指挥机构为国务院安全委员会办公室，国家安全生产应急救援指挥中心具体承担安全生产事故灾难应急管理工作，专业协调指挥机构为国务院有关部门管理的专业领域应急救援指挥机构。应急救援队伍主要包括消防部队、专业应急救援队伍、生产经营单位的应急救援队伍、社会力量、志愿者队伍及有关国际救援力量等。国务院安全委员会各成员单位按照职责履行本部门的安全生产事故灾难应急救援和保障方面的职责，负责制订、管理并实施有关应急预案（图2-3）。图2-3　全国安全生产应急反应体系图

②省级事故灾难应急预案的组织体系及职能。

省安全委员会（以下简称安委会）为全省安全生产事故灾难应急领导机构，领导、组织、协调全省安全生产应急管理和事故灾难应急救援工作，下设办公室。省安全委员会办公室作为省安委会的办事机构和安全生产事故灾难应急救援综合协调机构，设在省安全生产监督管理局（以下简称省安监局）。省安全委员会办公室设立省安全生产事故应急救援指挥中心（以下简称省指挥中心），具体承担全省安全生产事故灾难应急工作。各相关部门及其专业指挥机构为省政府相关部门及其管理的专业领域应急指挥机构。

现场应急救援指挥以属地为主。按应急响应的级别和职责，事发地政府成立现场应急指挥部，指挥现场应急救援。

应急救援队伍主要包括消防队伍、各行业和部门的专业应急救援队伍、生产经营单位的应急救援队伍、民兵、预备役部队、社会力量及志愿者队伍。必要时，包括人民解放军和武警部队。

生产经营单位依据单位自救和政府实施救援相结合的原则，采取预防和预警措施，落实安全生产责任制和行业安全管理规定，建立应急机制，编制应急预案，做好应急准备。

省安全委员会各成员单位应履行本部门的安全生产事故灾难预防、应急救援及应急保障方面的职责，负责制订、管理并实施相关应急预案，接受省安全委员会的指挥和协调。

现场应急救援指挥部负责现场抢险、救援、保障工作，指挥现场所有参与应急救援的队伍和人员，及时向省政府及省安全委员会办公室（省指挥中心）报告事故灾难事态发展及应急救援情况。达到Ⅰ级应急响应级别的安全生产事故灾难，现场应急救援指挥部还应及时向国务院报告事故灾难事态发展及救援情况，同时抄送国务院安全委员会办公室。

省安全委员会办公室（省指挥中心）根据事故类别和部门应急救援职责，组织成立安全生产事故灾难应急专家组，专家组成员由有关部门推荐，省安全委员会办公室（省指挥中心）聘任，同时明确备用专家人选。专家组主要职责是：参与安全生产事故灾难应急工作；指导安全生产事故灾难应急处置工作；负责为应急决策提供技术咨询和建议。

③市、县级事故灾难预案的组织体系及职能。

市、县安委会成立安全生产事故灾难应急救援指挥部，由市、县安委会主任和副主任担任总指挥和副总指挥，成员由市、县安监局、经济局、公安局、卫生局等部门组成，负责统一领导和指挥全市、县安全事故灾难应急处置工作，并对重大应急救援事项做出决策。市、县安全事故灾难应急指挥部办公室设在市、县安监局（安委会办公室），负责指挥部的日常工作。

现场应急救援指挥由市、县人民政府负责组织成立现场应急救援指挥部，负责指挥所有参与应急救援的队伍和人员，并及时向市、县人民政府报告事故灾难事态发展及救援情况。

涉及多个领域、跨县（市）行政区或影响重大的事故灾难，根据需要由市、县安委会或市、县直接相关部门组织成立现场应急救援指挥部。

各类事故灾难的处置工作通常在国家、省、市、县安委会的统一领导下进行，按照各部门的职能分工，目前已确定的安全生产事故灾难的应急指挥协调部门一般构成如下：

·工矿（非煤矿山）、商贸等行业的安全生产事故应急救援工作由国家安全生产监督管理总局、省（市、县）安全生产监督管理局指挥协调；

·煤矿生产安全事故应急救援工作由国家煤炭工业管理局、省（市、县）煤炭办指挥协调；

·民用爆炸物品生产事故应急救援工作由国家安全生产监督管理总局、市（县）安全生产监督管理局指挥协调；

·建设工程安全事故、城市公用事业事故应急救援工作由国家住房和城乡建设部、省建设厅、市（县）安监局与建设局指挥协调；

·道路交通、火灾等事故应急救援工作由国家（省、市、县）公安部门、交通部门、安全生产监督管理部门指挥协调；

·铁路运输事故应急救援工作由铁路部门指挥协调；

·水上交通事故应急救援工作由国家（省、市、县）公安部门、交通部门、安全生产监督管理部门指挥协调；

·农机、农药等事故应急救援工作由危险化学品事故灾难应急预案、农业部门指挥协调；

·特种设备事故应急救援工作由质量技术监督局指挥协调；

·电网大面积停电等事故应急救援工作由经济管理部门、电业管理部门指挥协调；

·通信、信息网络安全事故应急救援工作由通信管理部门、安全生产监督管理部门指挥协调；

·环境事故应急求援工作由环保管理部门指挥协调；

·危险化学品事故灾难应急救援工作由安全生产监督管理部门指挥协调；

·应急救援的通信保障由通信管理部门负责组织协调；

·应急救援的治安保卫、交通管制等工作由公安部门负责，武警部队负责协助维护社会治安和转移群众工作；

·应急医疗救援和卫生防疫工作由卫生部门负责组织协调；

·安全生产应急救援体系建设资金由发展改革部门负责保障，安全生产应急救援体系运行经费由财政部门负责保障；

·应急救援物资保障由发展改革部门、经济部门和商务部门负责协调组织；

·应急救援交通运输保障由交通部门、铁路部门负责协调组织；

·事故灾难后的工伤保险等相关事宜由劳动和社会保障部门负责协调；

·气象监测和气象预报工作由气象部门负责；

·事故现场环境监测工作由环保部门负责组织协调；

·新闻发布工作由宣传部门负责统一协调。（3）预警和防预机制

①事故灾难监控与信息报告。

国务院有关部门和省（区、市）人民政府应当加强对重大危险源的监控，对可能引发特别重大事故的险情，或者其他灾害、灾难可能引发安全生产事故灾难的重要信息应及时上报。

特别重大安全生产事故灾难发生后，事故现场有关人员应当立即报告单位负责人，单位负责人接到报告后，应当立即报告当地人民政府和上级主管部门。中央企业在上报当地政府的同时应当上报企业总部。当地人民政府接到报告后应当立即报告上级政府，国务院有关部门、单位、中央企业和事故灾难发生地的省（区、市）人民政府应当在接到报告后2小时内向国务院报告，同时抄送国务院安全委员会办公室。

自然灾害、公共卫生和社会安全方面的突发事件可能引发安全生产事故灾难的信息，有关各级、各类应急指挥机构均应及时通报同级安全生产事故灾难应急救援指挥机构，安全生产事故灾难应急救援指挥机构应当及时分析处理，并按照分级管理的程序逐级上报，紧急情况下，可越级上报。

发生安全生产事故灾难的有关部门、单位要及时、主动向国务院安全委员会办公室、国务院有关部门提供与事故应急救援有关的资料。事故灾难发生地安全监管部门提供事故前监督检查的有关资料，为国务院安全委员会办公室、国务院有关部门研究制订救援方案提供参考。

②预警行动。

各级、各部门安全生产事故灾难应急机构接到可能导致安全生产事故灾难的信息后，按照应急预案及时研究确定应对方案，并通知有关部门、单位采取相应行动预防事故发生。

单位负责人接到事故报告后，要在1小时内如实报告当地人民政府和安全生产监管部门。当发生Ⅱ级及以上事故，且需救援的，应当立即报告当地政府和安全生产监管部门。省直属企业在报告当地政府的同时还应上报省安全生产监管局和上级主管部门，同时按本单位应急救援预案组织开展救援工作。

事发地政府及安全生产监督管理部门接到报告后，应当立即核实有关情况，迅速启动本级预案组织救援，并按有关规定逐级上报，每级上报时间不得超过2小时。当发生Ⅱ级及以上事故，且需启动本预案救援的，报省灾难应急指挥部办公室时间不得超过1小时。

省事故灾难应急指挥部办公室接到报告后，要对有关情况进行跟踪核实，并立即报告指挥部办公室领导和省应急指挥部总指挥，同时，按领导指示和有关规定向上级报告。省事故灾难应急指挥部总指挥根据情况发布启动应急预案和响应级别命令。

做好信息报告的同时，事发地的各级政府或者有关部门必须做到“多管齐下”。根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行应对和处置，尽早控制事态。

当对特别重大事故采取应急处置仍未能控制紧急情况，尤其是出现跨区域大面积灾难或可能发展成为严重危害的态势时，由省事故灾难应急指挥部请示省政府启动省政府突发公共事件应急预案，并统一指挥全省安全生产事故灾难的应急处置工作。

当事故发展到省政府难以控制和处置时，由省事故灾难应急指挥部或省政府向国务院安委会办公室或国务院报告，请求支援，或提请启动相应的上一级应急预案。

安全生产事故灾难涉及或影响省内其他同级行政区域时，由事发地上一级政府向相关同级行政区域人民政府通报，涉及外省区时由省应急指挥部办事机构或省安全生产监督管理部门通报。事故中若有外籍人员和台港澳地区人员伤亡、失踪、被困或对国（境）外产生影响，需向有关国家或地区通报时，在省外事、外宣、台港澳事务机构的指导下进行。若需要国际社会援助，由省政府报请国务院决定。（4）应急响应

①先期处置。

突发安全生产事故灾难发生后，事发单位应当迅速组织人员开展自救；事发地政府、当地有关部门和单位在及时上报突发安全生产事故灾难情况的同时，要对事故灾难进行先期应急处置，并及时组织群众开展自救互救。

②分级响应。

按照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）规定，安全生产事故分为四级：

Ⅰ级（特别重大事故）：是指可造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒、下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；

Ⅱ级（重大事故）：是指可造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；

Ⅲ级（较大事故）：是指可造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；

Ⅳ级（一般事故）：是指可造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

V级标准是安全生产事故信息报告和分级应急响应与处置的依据。

特别重大事故应急响应由国务院、国家安全监督总局或国务院有关部门组织实施，省应急救援指挥部启动本预案全力以赴组织和配合救援工作，并及时向上级报告救援工作进展情况。

重大事故应急响应行动由省政府和省政府有关部门组织实施。事发单位和事发地各级政府组织成立现场应急救援指挥部，全力以赴组织救援并及时上报省政府、省安全生产监督管理局和主管厅局。省政府接到事故灾难报告后启动安全生产事故灾难应急预案。省应急救援指挥部启动专项预案，派人赶赴现场，协调指导应急救援工作。当事故灾难超出重大事故应急救援处置能力时，及时报请省政府和国家安监总局启动上一级应急救援预案。

较大及一般事故应急响应行动由省辖市政府或省政府有关部门组织实施。省辖市、县（市、区）政府或省政府有关部门根据事故灾难或险情的严重程度启动相应的应急预案，超出其应急救援处置能力时，及时报请上一级应急救援指挥机构启动上一级应急预案实施救援（图2-4）。图2-4　县级（Ⅳ级）生产安全事故灾难应急救援响应流程图（5）后期处理

①善后处置。

事发地省辖市政府或省政府有关部门要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作，包括人员安置、安抚，征用物资补偿，污染物收集、清理与处理，调拨救助资金和物资等事项。

②保险。

安全生产事故灾难发生后，及时报告保险机构，并根据保险合同的约定，做好受灾单位和个人损失的理赔工作。

③社会救助。

建立健全突发安全生产事故灾难社会性救济救助制度，设立救助基金，积极提倡和鼓励企业事业单位、社会团体及个人捐助社会救助资金，积极鼓励和利用社会资源进行救济救助。

④总结备案。

应急结束后，根据现场应急救援指挥部提交的应急救援总结报告，各级应急救援机构应及时总结事故灾难抢救工作的经验和教训，并将情况书面报送同级政序和上一级安全监管部门。

⑤事故调查。

安全生产事故调查处理依据《生产安全事故报告和调查处理条例》和当地相关规定执行。（6）保障措施

保障措施包括人、财、物、技术、信息、交通的保障，以及平时宣传、培训、演习及监管等工作与措施。（7）附则

包括预案的管理与更新、奖励责任追究、国际沟通协作及预案的发布时间。

制订详细的事故灾难预案的宣传与解读工作计划，将预案的宣传与解读工作纳入正常的政府工作范围。通过运用宣传载体发布事故灾难类的相关预案、应急常识和应对处置重、特大事故灾难情况，特别是要对安全生产事故灾难和交通事故应急知识进行宣传介绍。开展事故灾难应急管理专题知识讲座。宣传介绍国家、地区事故灾难救援工作的情况；开展相关应急预案的宣传解读、应急常识和技能的宣讲活动。加强各种演习的落实，提高公众预防、避险、自救、互救和减灾等能力和民众对事故灾难救援的技能。各有关部门要加大监督检查力度，切实保障预案宣传、教育、培训与演习工作的顺利进行。

3.公共卫生事件类应急预案编制思路

公共卫生突发事件是由于生物、化学、物理等因素突然造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、重大动物疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、重大食品安全和职业危害，以及其他严重影响公众健康和生命安全的公共卫生事件。近年来随着经济的发展、市场流通的多样化和贸易的国际化，各种新兴的公共卫生事件层出不穷，包括突发重大动物疫情、大规模有害动物侵袭、国境口岸突发公共卫生事件、医疗用品及药品或疫苗的安全事件、生活日用品伤害事件、微生物实验室病源生物外泄事件、生物恐怖袭击等，均给突发卫生事件的预警、评价和应急处置带来了极大的困难。

公共卫生事件类应急预案包括《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《国家重大食品安全事故应急预案》、《国家突发重大动物疫情应急预案》。预案的主体框架基本相同，主要包括总则、应急组织体系及职责、预警与报告、应急响应和终止、救援的保障、善后处理和附则。（1）总则

包括编制目的和依据、适用范围、工作原则和事件分级。各个预案的事故分级主要参照《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》内的相关内容，分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。特别重大事件（Ⅰ级）主要指在一次事件出现特别重大人员伤亡事件、发生地省级人民政府或有关部门请求国家在医疗卫生救援工作上给予支持的突发公共事件或跨省（区、市）的有特别严重人员伤亡的突发公共事件或者国务院及其有关部门确定的其他需要开展医疗卫生救援工作的特别重大突发公共事件。此外，突发公共卫生事件预案内将一些烈性传染病流行以及群体性不明原因疾病的暴发也包括在Ⅰ级事件中，比如肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上省份或发生传染性“非典”型肺炎、人感染高致病性禽流感病例并有进一步扩散趋势等。重大事件（Ⅱ级）指一次事件死亡和危重病例超过5例的突发公共事件或跨市（地）的有严重人员伤亡的突发公共事件或省级人民政府及其有关部门确定的其他需要开展医疗卫生救援工作的重大突发公共事件。较大事件（Ⅲ级）指一次事件死亡和危重病例3～5例的突发公共事件或市（地）级人民政府及其有关部门确定的其他需要开展医疗卫生救援工作的较大突发公共事件。一般事件（Ⅳ级）指一次事件死亡和危重病例1～3例的突发公共事件或县级人民政府及其有关部门确定的其他需要开展医疗卫生救援工作的一般突发公共事件。（2）应急响应组织体系及职责

一般根据事件等级不同，应急响应级别和组织体系的设置层次也不同。Ⅰ级响应：发生Ⅰ级事件主要由国务院领导国家卫生部组织实施、协调、部署救援工作，事件发生地的省（区、市）人民政府卫生行政部门在国务院卫生行政部门的指挥下，结合本行政区域的实际情况，组织、协调开展突发公共事件的医疗卫生救援；Ⅱ级响应：Ⅱ级事件的应急响应主要由省人民政府和卫生行政部门组织实施；Ⅲ级响应：Ⅱ级事件的应急响应主要由市（地）级人民政府和卫生行政部门组织实施州级响应：Ⅳ级事件的应急响应主要由县级人民政府和卫生行政部门组织实施。

各级人民政府对应急响应主要采取行政手段进行组织和领导工作，包括组织协调有关部门参与突发公共卫生事件的处理；调集本行政区域内各类人员、物资、交通工具和相关设施、设备参加应急处理工作；划定控制区域和重大疫情封锁区域；采取相应的疫情控制措施；管理流动人口；实施交通卫生检疫；信息发布；开展群防群治；维护社会稳定等。卫生行政部门主要在技术层面开展应急预案的具体实施工作，包括组织医疗机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构开展调查与处理；组织专家咨询委员会对事件进行评估，提出需启动应急处理的级别；采取应急控制措施；督导检查；发布信息与通报；制订技术标准和规范；普及卫生知识；进行事件评估。各级医疗卫生的专业机构主要在卫生行政部门的组织领导下开展医疗救治、疾病防控、卫生监督、检验检疫、科研攻关等技术工作（图2-5）。（3）预警与报告

按照突发事件的严重性、紧急程度和可能波及的范围将预警分为四级，级别由低到高，依次为蓝色、黄色、橙色和红色预警。根据事态的发展情况和采取措施的效果，预警颜色可以升级、降级或解除。蓝色预警由县级人民政府负责发布，黄色预警由市（地）级人民政府负责发布，橙色预警由省级人民政府负责发布，红色预警由事件发生地省级人民政府根据国务院授权负责发布。不同的突发卫生事件报告的要求和时限也不同，一般地方政府和相应部门在接到事故报告后应当在2小时内向省（区、市）人民政府报告；相关部门、事故发生地的省（区、市）人民政府在接到重大食品安全事故报告后，应当在1小时内向国务院报告。（4）应急响应的终止

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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