湘南发展与永州经验(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：吕芳文,张泽槐

出版社：社会科学文献出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

湘南发展与永州经验试读：

总序

1978年改革开放以来，中国的经济社会结构发生了巨大而深刻的历史性演变：正在由一个传统的、封闭的农业农村社会转变为工业化、开放的城市化的现代社会。我国的改革开放大业，是一场占世界人口1/5强的13亿人民的进步运动，已经改变了中国的面貌，还在进一步发展变化之中，影响及于世界，她是20世纪后期世界发生的最重要、意义最深远的大事之一。

伟大的变革，一定会有科学的总结。对于改革开放以来的这场大变革，应该做深入的研究和总结。她是怎样发生的？是怎样发展变化的？经历了哪些中间环节和中间过程？有哪些基本经验？有哪些要吸取的教训？未来将怎样演变和发展？还有哪些重大问题要解决等。所有这些，不仅是中国人民普遍关注的大问题，而且也是世界各国人民关注的大问题。这样的总结，当然首先应该由当代中国人自己来做，因为这是发生在自己身边的事情，有亲身的经历和亲身的体会。

一场伟大而深刻的历史变革，影响广大而深远，会有各种各样的总结。既有当代人从不同的立场、观点和不同的要求、视角的总结，也会有后代人的各种总结。中国人有总结历史的好传统，“温故而知新”是我们的格言。所以，后代人的总结，虽然可能比较简约，但常会有更加全面、更加深刻的佳作，给人以新的启迪和警示。

中国的改革开放大业还在继续，中国的经济社会结构大变迁还在继续。原有的社会矛盾解决了或基本解决了，新的社会矛盾产生了或正在产生，中国的新的历史长卷正在按照规律一步一步地展示。20世纪80年代以来，国内外的人们对中国这场巨变已经做了很多总结，有的是很有见地的，有的则是浮光掠影地描述或者只是个人的臆测和猜想，这是难免的。因为变革本身还在演变之中，有许多不确定因素，加上体制等方面的原因，一些变革的真正原因、重大改革和重大事件的决策真相，还没有公示。所以，真实、全面深刻的总结还要有待于未来。

伟大的变革，是亿万群众亲身参加的变革，总结本身也应该是群众的事业。人们可以从不同的方面、不同的角度、不同的阶段，用不同的形式作出各种不同的总结。一旦条件和时机成熟，集腋成裘、集其大成，真实全面深刻的总结就诞生了。在当前，我们应该为中国这场伟大的变革作好各方面的准备，其中有一项工作很重要，那就是通过实地调查研究，采用各种形式，把改革开放以来，中国的政治、经济、社会、文化等各个方面的变化情况、变化过程，如实地记载下来。中国的这场巨变，可以说是自周秦以来，经济社会结构发生最巨大、最深刻的一次演变，不仅是经济基础、社会结构变了，上层建筑也变了；农村变了，城市也变了；生产方式变了，生活方式也变了；家庭婚姻变了，社会心理、价值观念也变了。而且这种变化非常迅速，转瞬即逝。有的农村，几个月工夫，整村整屯地不见了。有的地方，几年工夫就冒出来一个很大的城市。就是住在北京市的人，几个月不出门，再到原来很熟悉的社区去看，有的四合院不见了，幢幢大楼矗立起来了，连路也不认识了。我们这一代人，有责任通过各种调查方法和形式，将这个巨大的变化从各个侧面把它记载下来，越具体、越详细、越真实越好。这些调查记录，不仅对研究中国的经济学、社会学有意义，而且对政治学、历史学、哲学等学科的发展也有意义。从学术的角度看调查分析，不仅对当代有价值，而且对后代更有用。年代越久，越珍贵。这可以说，这是对中国这场巨大变迁作出科学总结的学术准备，也是最重要的基础工作。

1988年，为了贯彻落实邓小平同志关于“摸准、摸清”中国国情的指示，拓宽、深化对于社会主义初级阶段理论的认识，在党中央有关部门的指示下，在国家社会科学基金会的大力支持下，中国社会科学院开始组织实施了“中国百县市经济社会调查”，这是一项全面系统的综合性调查。从全国31个省、市、自治区中选定了100余个不同区域类型，不同发展程度，具有代表性的市（县）区作为调查对象。调查的内容是自1949年以来，特别是改革开放以来，这些县市的政治、经济、社会、文化等各个方面的演变过程和状况。调查的形式和方法是，组织专业调查人员到这个县市蹲点，同当地的干部群众相结合，广泛收集大量的数据和文献资料，召开各种座谈会，听取县市各级干部、群众的介绍，并且坚持下厂下乡，走村串户，作抽样问卷调查，对各个阶层、各类人员进行深入访谈，下大工夫掌握第一手资料，按照“真实、准确、全面、深刻”的八字方针，进行分析研究，写出反映这个县市全貌和历史演变过程的调查研究成果。本项大规模国情调查，是中华人民共和国成立以来进行的少数几次大规模经济社会调查之一，是一次浩大的调查系统工程，先后有近3000名社会科学专业工作者和实际工作者参加，动员了数以万计的干部群众协助，取得的数据资料数以亿计，最终成果由中国大百科全书出版社以《中国国情丛书——百县市经济社会调查》为书名，自1991年起陆续出版，到1998年10月出齐，共104卷，4000多万字。经总编委和国情丛书编辑部评议和协商，从中减去4卷，最后送交国家社会科学基金会作为最终成果的是100卷。前后历时10年8个月，完成了预定的计划。

这100卷国情丛书，每一卷都是以描述一个市（县）区的历史和现实发展状况为主的学术资料性专著，它既是各级政府制定经济社会政策和发展战略的依据，也是进行基本国情研究或社会科学专题研究的基础资料，具有重要的实用价值和较高的学术价值。这套国情丛书，真实地记录描述了分布在全国31个省、市、自治区的各种类型、各种发展水平、有代表性的县市的历史演变的轨迹，这些资料和数据来之不易，十分珍贵，所以这套国情丛书也具有重要的保存价值，历时愈久远，其价值愈珍贵。因为它是对20世纪80～90年代中国改革开放以来中国发生的伟大变革的真实记录，是对这场伟大变革做出科学总结的基础性学术资料。所以，这套国情丛书一出版，就受到了国内外学术界的欢迎，认为这是社会科学界的一项很重要的学术资料基本建设的成果。这套国情丛书已成为国内外各大学和学术科研单位的图书馆的藏书。国家社会科学基金会对本项成果给予了高度评价，公开予以表彰，中国社会科学院给本丛书颁发了科研成果特别荣誉奖。

从1991年出版第一批国情丛书（调查内容是1988～1990年间的），距今已十多年。这十多年来，恰是中国经济社会变化最大的时期，邓小平同志的南方谈话、党的“十四大”明确指出要建立社会主义市场经济体制；国有企业改革、乡镇企业改制、科教兴国战略和可持续发展战略的实施；第八、第九、第十个五年计划的顺利完成；综合国力有了极大的增强，胜利实施了现代化建设“三步”战略的第一步、第二步目标，总体上达到了小康水平。这十多年是中国政治、经济、社会、文化等各个方面改革和发展最快的时期。鉴于此，国情丛书总编委认为有必要在第一次百县市国情调查的基础上，从中选择部分县市作一次追踪调查，作深入翔实的比较研究，这有利于我们准确把握21世纪初期的中国国情。为此，总编委向国家社会科学基金会和中国社会科学院提出了申请报告。2003年春，国家社会科学规划办正式批准《中国百县市经济社会追踪调查》课题，并将其定为国家社科基金“十五”重点课题。随后中国社会科学院也批准本课题的立项，给予了重点资助。《中国百县市经济社会追踪调查》课题立项后，第一批五个试调查点已于2004年初启动，同年8月又部署了十余个县市调查点，整个追踪调查计划到2007年完成。本次追踪调查的内容，强调以科学发展观为指导，着重反映这十多年在改革开放、建立和完善社会主义市场经济体制过程中，经济社会发展所取得的成就和面临的问题，既要同上次调查内容衔接，作出相应的比较，探讨发展变化的内在规律，也要有新的拓展，对改革发展中出现的新事物、新领域、新问题，要充分予以反映。

本次追踪调查的方针，仍要始终坚持贯彻“真实、准确、全面、深刻”的八字方针。实践证明，这个方针是正确的，保证了中国百县市经济社会调查这项大规模调查众多人员的认识和步调一致，保证了最终成果的质量。

本次追踪调查的成果，定位为资料性和研究性相结合的学术专著。在全面深入调查，掌握大量第一手资料和数据的基础上，进行综合分析，与上次成果作比较研究，总结出一些规律性认识，写出具有科学研究价值、实用价值和保存价值的专著。最终形成的成果，将由中国社会科学院所属的社会科学文献出版社从2005年起陆续出版。

本次追踪调查，是继中国百县市经济社会调查后的又一次大规模的社会调查，意义重大，难度也很大。既要有参与此项工作的社会科学工作者的敬业奉献精神，尽心尽力，又一定要有被调查县市的领导和各级干部、广大群众的大力支持和参与，群策群力，才能完成。我们虽然有了组织实施上次调查的实践，但是在新的历史环境、新的条件下，要完成这项新任务，还要解决好一系列新的难题。我们竭诚欢迎社会各界、广大读者不吝赐教，提出各种批评和意见，帮助我们把这项具有重要现实意义和学术价值的事情办好。陆学艺2005年8月28日

本卷序

1997年，中国大百科全书出版社出版了一部由陆魁宏主编的《中国国情丛书——百县市经济社会调查·永州卷》，主要描述了湖南省永州市两个市辖区——零陵区、冷水滩区1984～1994年改革开放10年间在经济、社会、政治、文化诸方面的发展状况和基本情况。弹指一挥间，一晃又过去了十几年，永州市和全国一样，改革进一步深化，社会主义市场经济体制进一步完善，各种与市场经济配套的制度和政策逐步建立，经济社会结构又发生了一些变迁，在贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的进程中又出现了一些新情况、新经验、新问题。为了系统把握一个县域基层改革和现代化的轨迹，经湖南省社会科学院、永州市委、冷水滩区委、零陵区委研究同意，成立课题组，全面追踪调查和对比研究1995年以来永州市两个市辖区经济社会结构的深刻变化情况。

追踪调查组的十多位成员，在组长吕芳文研究员的带领下，集中了几个月的时间，采用抽样入户问卷调查、个人访谈、小型座谈会、专题典型走访、文字资料收集等方式，对零陵区、冷水滩区进行了追踪调查。通过追踪调查和对比研究，摸准、摸清了调查点经济社会发展变迁历程、宏观经济体制与结构变革、社会与人口结构、自然生态环境、城乡建设、人民生活水平等各方面的变化情况。通过追踪调查和对比研究，尤其给人以深刻印象的是，近十几年来，零陵区和冷水滩区朝着全面建设小康社会的目标迈出了坚实步伐，在环境、资源保护与经济协调发展方面，在深化经济体制改革和鼓励、支持、引导非公有制经济发展方面，在扩大对外开放、不断拓宽引进外资渠道方面，在统筹经济社会发展、统筹城乡一体化发展方面，在社会保障、劳动就业、进城农民工权益保障等以改善民生为重点的社会建设方面，与前一个10年相比，做得更加出色，更有成效。总之，通过追踪调查和对比研究，肯定了新的成就，总结了新的经验，也找出了有待改进的新问题，为贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、实现永州的再次腾飞提供了实证依据，树起了新的坐标。

引子

在改革开放中探索区域经济发展之路

湖南省永州市的零陵区、冷水滩区（以下简称两区）是由原零陵县分置而成。1960年6月，零陵县冷水滩镇升格为县级冷水滩市。1962年10月，撤销冷水滩市。1982年1月，分零陵县设立县级永州市。1984年6月，撤销零陵县，恢复县级冷水滩市。1995年，地级永州市建立时，这两个县级市改设为市辖区。

两区先后为永州市委、市政府驻地，是全市政治、经济、文化中心。它们的经济社会发展状况，在全市举足轻重。它们的改革开放历程，则是全市改革开放的缩影。认真分析总结它们的改革开放和经济社会发展情况，对于进一步深化改革，扩大开放，加快经济社会发展步伐，有着重要的现实意义。改革开放推动两区经济持续快速发展

改革开放以来，特别是20世纪80年代末以来，当时的县级永州市和冷水滩市步入了经济社会发展的快车道。1995年地改市后，两区依然保持了快速发展的势头。

经济总量快速增加，产业结构逐步优化。2005年，两区的GDP合计104.58亿元，比1978年零陵县GDP2.62亿元增加101.96亿元，增加38.92倍；比1995年县级永州市和冷水滩市GDP之和43.40亿元增加61.18亿元，增长1.41倍。其中，冷水滩区2005年GDP57.78亿元，为1995年19.7亿元的2.93倍。零陵区2005年GDP46.8亿元，为1995年24.23亿元的1.93倍。三次产业在地方生产总值中的比重也发生了较大变化。1994年，冷水滩区三次产业之比为30.6:37.3:32.1。到2006年，三次产业之比调整为17.1:33.7:49.2。零陵区三次产业比重也由1994年的32.6:31.9:36.4调整为2006年的25.8:31.8:42.4。在经济总量快速增加的同时，财政收入也快速增长。2006年，零陵、冷水滩两区与市本级财政收入之和为115501万元，为1978年零陵县财政收入2430万元的47.5倍，为1995年县级永州市和冷水滩市财政收入之和1.84亿元的6.28倍。

农村经济迅速发展。1994年以来，两区立足实际，依托资源优势，坚持走产业化之路，大力调整农业产业结构，农业经济效益明显提高，农村经济步入快速发展轨道。以冷水滩区为例，2003年同1995年相比，冷水滩区的农业总产值翻了一番，农业内部结构得到优化。以粮食为主的种植业在农业总产值的比重，由72.12%下降到47.74%；而牧业在农业总产值中的比重则由19.32%上升到41.47%，占据农业经济的半壁江山。农业产业化建设步伐加快。一方面，通过调整农业产业结构，先后建成了一批特色农业基地。如冷水滩区建成了以双牌灌区和岭口灌区为主的35万亩优质稻基地，以伊塘、竹山桥镇为主的湖南最大的“黑美人”西瓜基地，以岚角山镇潇湘庙村为主的5000亩无公害鲜瓜果菜种植基地等等。零陵区先后建立起名优水果、栝楼、花卉、异蛇产业、速生丰产林、杂交水稻制种和蔬菜等七大特色农业基地。特别是形成了异蛇酒等著名品牌。另一方面，农产品加工迅速发展，一批农产品加工龙头企业先后建成。如湘江纸业、熙可罐头、恒伟药业等龙头企业不断发展壮大。

工业化进程不断加快。1994年以来，两区坚持“工业兴区”方针，把发展工业摆到经济工作的重要位置，加大领导力度和工作力度，促进了工业生产的快速发展。一是工业总量迅速增加。2003年，冷水滩区完成工业总产值15.3亿元，零陵区完成工业总产值10.6亿元，均不包括市本级工业，分别比1994年增长4.27倍和1.1倍。二是工业支柱产业逐步形成，涌现出一批规模大、竞争力强、效益好的企业。如长丰集团年销售收入达到40亿元，湘江纸业年销售收入也由过去的几千万元上升到5亿元。三是工业园区建设成效明显，为工业发展提供了很好的平台。

商贸旅游业欣欣向荣。一是城乡市场一派繁荣。购物中心、超市、连锁店、专卖店、快餐店如雨后春笋，总代理、总经销、连锁经营等经营形式也不断涌现，彻底改变了单一百货商店柜台式的销售模式，营销水平大幅度提高。位于零陵区的永州商业城，潇湘大市场先后投入使用；冷水滩桥头市场成为湘桂边境最大的工业品综合批发市场，黄泥井市场是永州市最大的农贸市场。二是开放引进不断扩大。2004年，两区出口总额为9109万美元，是1995年的2913万美元的3.13倍。其中冷水滩为9000万美元，是1995年2804万美元的3.2倍。从2002年开始，招商引资实际到位资金出现跳跃式增长。2004年，两区共引进外资项目13个，协议利用外资5919.2万美元，实际到位外资1425.9万美元；合同利用内资10.1亿元人民币，实际到位3.8亿元人民币。三是旅游业得到较大发展，逐步成为新的经济增长点。特别是零陵区加大了旅游投入力度，加强了对旅游景区景点的建设，加强了对旅游线路和旅游产品的开发。1992年以来，零陵区先后投资对回龙塔、文庙、柳宗元《永州八记》遗址、全国重点文物保护单位——柳子庙等重要景物进行维修，恢复其原貌；柳子庙、朝阳岩、怀素公园等景区景点和名胜古迹，先后向游客全面开放。两区旅游接待条件大为改善，南华、柳子、威尼斯、红太阳、万喜登等高档宾馆酒店相继建成使用，极大地改善了接待条件。

基础设施日臻完善。20世纪90年代以来，永州市及两区集中力量多渠道筹集资金，着力加强水、电、通信、道路和城市建设五大基础设施网络的建设，固定资产投资规模明显扩大，一批重点项目先后投产和投入使用，制约经济发展的瓶颈得到缓解，投资硬件进一步优化。一是立体交通网络基本形成。连接零、冷两区的零陵大道，对接广东的永（州）连（州）公路，衡阳至昆明高速公路湖南段，洛（阳）湛（江）铁路永州北段与永州机场相继建成通车通航。随着二（连）广（州）高速永州段、洛湛铁路永州南段的开工建设，出省跨境公路通道的建设，村村油路工程的开展，永州市中心城区和两区的立体交通网络基本形成，制约永州和两区经济社会发展的交通瓶颈将彻底解除。二是城市建设步入快速发展轨道，城市建成区面积、城镇人口和城市化水平均大幅提高。特别是中心城市建设步伐不断加快，基础设施日臻完善。“九五”至“十五”期间，中心城市市政基础设施建设投入33.35亿元，建成区扩大到42平方公里，人口接近42.2万，逐步发展成为湘粤桂三省边区的交通枢纽和区域中心城市。三是生态环境得到有效改善。通过实施世界银行贷款造林项目、“三难地”工程林、退耕还林、长江中上游防护林、工业原料林建设和义务植树等，两区的森林资源得到有效保护和发展。到2003年，冷水滩区森林覆盖率达38.9%，零陵区森林覆盖率达54.33%。与此同时，先后关闭了地区制革厂、零陵造纸厂等重污染企业。潇水和湘江上游的水质一直处于2级水平；中心城区的空气质量，一直位于全省和全国地级市前列，被评为全国空气质量“十三佳”城市之一。

社会事业全面进步。一是教育事业迅速发展。两区均于1996年基本实现普及九年制义务教育和扫除青壮年文盲的目标。基础教育与素质教育得到加强。社会力量办学发展迅速。到2004年底，两区共有民办学校150余所，在校学生（包括幼儿）两万多人。职业技术教育健康发展。2004年，两区共有中等职业教育学校18所，其中中等技术学校4所，成人中专2所，职业高中8所，培养了大批专业技术人才。普通高等教育有新的突破。全市现有高校3所，即湖南科技学院、永州职业技术学院、九嶷山职业技术学院。二是文化事业日趋繁荣。十年来，永州市本级及两区的文化事业均有较大发展。文学、美术、书法、舞蹈、音乐、戏剧、摄影、民间文学和曲艺等各种艺术门类竞相发展，并涌现出大批作家和艺术家。图书、音像、出版、网络文化等方面，市本级和两区也有了很大发展，文化市场的管理得到加强。三是卫生事业长足进步。城区已经建立起健全的四级医疗网络，农村乡镇（含马坪开发区）均有乡镇卫生院（所），行政村绝大多数设立了卫生室。1995年以来，市本级和两区以多形式、多渠道加强了对卫生资源的投入配置。专业技术队伍建设得到加强，队伍整体素质大幅提高。各类烈性传染病和地方病得到有效控制。卫生事业的发展，提高了人民的健康水平。市民人均期望寿命从1995年末的69.45岁提高到2005年的72岁。四是体育事业取得新进展。群众体育运动空前活跃。体育设施逐步完善，为各类大型体育赛事在永州举行创造了条件。1998年，成功举办湖南省八运会永州赛区赛事；1999年，成功举办湖南省少数民族运动会；2003年，成功举办全国女子举重锦标赛暨奥运选拔赛。两区改革与发展历程的启示

改革开放以来，特别是地改市以来，两区的改革开放与经济发展，从总体上看取得了很大成绩与进步，但也存在一些问题。回顾总结改革开放与经济发展历程，主要有以下几方面的启示。

启示之一：坚持以解放思想为先导，清除区域经济发展的观念障碍

两区位于湘南，为湘粤桂交界之地，经济社会发展水平相对滞后。更重要的是，改革开放之初，这里的干部群众思想观念比较落后，严重阻碍改革开放的进行。要改革开放，加快区域经济发展，就必须解放思想，清除观念障碍。为此，在1988年国务院批准湘南的衡阳、零陵、郴州三个改革开放过渡试验区后，当时的零陵地委和县级永州市、冷水滩市，在广大干部群众中展开了解放思想的大讨论。在这场大讨论中，较好地解决了封闭保守、因循守旧，不思进取、小富即安等思想观念问题，敢闯、敢试、敢冒险的“三敢”精神逐步为广大干部群众所接受。特别是邓小平的南方谈话，进一步激发了广大干部群众积极投身改革开放大潮的热情。正是在这样的历史背景下，永州市范围特别是两区出现了大改革、大开放、大发展的热潮。1989年，冷水滩市创办了湖南省第一个开发区——凤凰园经济技术开发区。冷水滩市还在全省乃至全国第一个进行户籍制度改革的尝试，即允许农民进城落户，吸引了大批农民包括外地市乃至外省市的农民，纷纷到冷水滩落户和投资兴业。冷水滩也是全省最早实行土地有偿使用的地方，把土地的转让使用市场化。冷水滩和零陵还是全省干部最早下海经商办企业的县区之一。在改革大潮推动下，一批干部包括科局级干部和处级干部，不要铁饭碗，自愿到商海中闯荡。在这样的大改革大开放的形势下，冷水滩成为湖南省当时的热土，省直各部门和各市州乃至外省市，到冷水滩来考察的络绎不绝。然而，这种大解放大改革的形势，没有很好地得到延续和拓展。20世纪90年代中期以后，由于种种复杂原因的影响和制约，永州市和零陵、冷水滩两区的思想解放处于停滞半停滞状况，改革开放的势头也因此受到阻挠，经济社会发展的速度也就自然而然地慢了下来。这个教训值得很好地记取。

启示之二：坚持从实际出发制定和完善发展战略，走有区域特色的发展路子

思路决定出路。改革开放以来，永州市及两区经济持续快速发展，一个极其重要的原因，就是制定和实施了一条符合自己实际的发展思路。

改革开放以来，为正确制定符合永州（零陵）情况的发展战略，永州市委、市政府（零陵地委、行署）进行了长期的艰苦研究与探索。20世纪80年代中期，针对工业基础非常薄弱的情况，零陵地委、行署制定了“兴工促农”的发展战略，第一次把工业摆到了全区经济工作的首位。80年代末至90年代初，在国务院批准设立湘南改革开放过渡试验区的大背景下，针对全区基础设施建设特别是中心城市建设严重滞后、商品流通不畅的情况，零陵地委、行署将原来的“兴工促农”战略调整为“重农、兴工、扩城、活商”的八字方针，把中心城市建设和商品流通摆到了重要议事日程，进一步拓宽了发展路子，极大地加快了冷水滩的城市建设步伐。90年代中期，在建立社会主义市场经济体制的历史背景下，零陵地委、行署经过认真研究，制定了大郊区战略，其实质就是瞄准两广市场，充分发挥区位优势和资源优势，把永州建成沿海大中城市的农产品供应基地，进而全方位接受沿海发达地区的经济技术辐射，以带动第二、第三产业的发展，使永州成为沿海地区产业转移的基地。进入21世纪后，永州市委、市政府在调查研究的基础上，把发展战略定位于发展生态环保效益型经济。所谓生态环保效益型经济，就是围绕提高经济效益这个中心，把经济建设与生态环境建设融合起来，依靠先进的科学技术和优良的生态环境取得经济发展优势，依靠经济发展为生态环境提供保护和支持，最终实现经济持续、快速、健康发展，环境与资源永续利用，经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

在全市发展战略的制定与调整过程中，两区在全市发展战略的框架下，从自身的实际情况出发，制定了本区域内的发展战略，并适时调整和完善自身的发展战略。冷水滩在地改市前，提出“打破常规，快速起步，重点突破，超常发展”的方针，制定了“强农、兴工、扩城、活商”的发展战略。地改市后，冷水滩区委、区政府及时调整了发展战略：“富民”兴区，以农稳区，工贸强区，活“市”兴区，培财壮区，知识活区，依法治区。在实施这一发展战略过程中，冷水滩区委、区政府提出不断强化“首府”意识，大力加强中心城市建设，努力提高城市品位；不断强化工业意识，大力发展工业，迅速提高工业在三次产业中的比重；不断强化“服务”意识，大力发展第三产业，尤其是大力发展商贸服务业、房地产业和城市公用事业。零陵区在地改市后，由于体制巨变，特别是随着市委、市政府机关搬迁到冷水滩以后，零陵区委、区政府制定和实施“三城一区”的发展战略，即建设文化教育城、交通工贸城、生态旅游城和特色农业区，坚持开放带动，以工业化为核心，以发展农业为基础，以打造国家级历史文化名城为动力，使全区走上经济社会发展的快车道。

启示之三：坚持正确处理市区关系，合理确定和适时调整市区管理体制，充分发挥市、区两个积极性

地改市，是市、区两级行政体制的大变革。市本级由过去的省派出机构变成一级政权，而原来的县级永州市和冷水滩市则变成了市辖区。与地改市相关联的另外一个问题，就是市委、市政府机关驻地于1997年由零陵区搬迁到冷水滩区。这次搬迁，对两区经济社会发展的影响，更是甚于地改市。在这样的情况下，如何完成市、区的角色转换，如何确立市、区的管理体制，如何划分市、区的权利，成为市、区两级当时面临的重大课题，直接关系到市、区两级的权利分配，关系到市、区两级积极性的发挥。为此，市委、市政府坚持用改革的理念，从有利于市、区两级积极性的发挥来确定和调整管理体制。

地改市前后一段时间里，为合理确定市、区管理体制，市领导和有关部门的负责同志做了大量的调查研究工作。在此基础上，从1996年6月起，以市委、市政府文件的形式，确定市、区的城市建设管理体制、国土管理体制、公安管理体制、工商行政管理体制、国税管理体制、医药卫生管理体制、工业交通管理体制、财政管理体制、广播电视管理体制。当时，市、区管理体制的基本特点，就是强化了市本级和市直部门的权利，将这些部门的管理权限包括人、财、物，尽量上收到市，而对两区的权利则考虑不够。

鉴于上述新情况、新问题，一些研究人员从1998年开始，就提出要对市、区管理体制进行调整。2003年，市委、市政府在调查研究的基础上，决定对市、区管理体制进行比较重大的调整。调整的指导思想，就是按照责权利相统一的原则，管事与管人相统一的原则，充分发挥市、区两级积极性，以推动全市经济社会持续稳定快速发展。本着这一指导思想，对市、区管理体制进行了两个方面的重大调整：一是赋予零陵区比较完整的县级管理职能。除城市规划、广播电视仍由市里统一管理外，其他各项上收的权力，全部下放给零陵区。实际上，就是将零陵区作为一个县来对待，使之能够比较完整地行使县级管理职能。二是扩大冷水滩区的管理职能。将上收的环卫、园林管理等职能，下放给冷水滩区。同时，调整凤凰园经济开发区管理体制，其主权职责是：改善基础设施，开展招商引资，提高服务水平，创办以高新技术企业为主体的工业园区，不再承担行政管理和社会事务。凤凰园经济开发区原管理的珊瑚乡政府及其下属单位、凤凰街道办事处及其下属单位以及中小学校，成建制移交冷水滩区管理。这次调整，市、区管理体制基本理顺，从而较好地调动了市、区两级积极性。

启示之四：坚持用改革理念破解发展难题，为区域经济发展提供良好的环境

发展经济需要一个良好的环境。永州市与两区在发展过程中遇到的一个重要问题，就是环境不佳。其主要表现可以概括为两个方面，即“硬件不硬，软件不软”。所谓硬件不硬，就是基础设施不配套不完善，特别是交通不畅，成为制约经济社会发展的瓶颈。所谓软件不软，就是部门和行业不正之风一度泛滥，索拿卡要成灾，当地干部群众和外来客商意见很大，成为制约经济社会发展的另外一个瓶颈，严重影响了地方政府形象，这两个问题如果不切实加以解决，势必阻碍地方的经济社会发展。解决这两个问题，不能等靠要，不能单靠行政手段，而是必须采用改革的办法来解决。

为了解决基础设施不足特别是交通瓶颈问题，市、区两级作出了很大努力，并收到了好的效果。20世纪80年代末90年代初，为了解决城市基础设施严重不足的问题，当时的冷水滩市通过允许农民进城落户和土地使用转让市场化的方式，取得了大笔资金，较好地解决了城市建设的投入问题。虽然这一做法后来曾受到查处，但现在看来确实是一种有益的尝试。与此同时，零陵、冷水滩两区开创永州利用外资和内资搞建设之先河。当时的县级永州市于80年代末，在全省第一个利用外国（奥地利）贷款，修建一座中型水电站——南津渡水电站；90年代初，又在全省第一个引进外资独资兴建公路大桥——南津渡大桥。冷水滩市也于90年代初，在全省第一个与外资合作兴建大型水电站——宋家洲水电站。到了90年代中期，为了打通永州至广东的公路通道，市区县共募集资金7000余万元，启动了长160多公里的“永（州）连（州）公路”工程。后来，省里为永州精神所感动，将此工程列入省重点工程进行投资。所有这些，都为后来解决市区基础设施建设问题特别是交通设施建设以及其他各行各业的招商引资积累了经验。

为了解决软环境不优的问题，市、区两级政府也采取了一系列措施和办法，特别是对那些严重损害地方形象的人和事加大了查处力度。1998年，永州又在全省率先提出整治经济发展环境，并将整治经济发展环境由突击转为常态。省里充分肯定了永州的做法，并在全省推广了永州经验。这种整治，确实收到了好的效果，然而过了一段时间又故态复萌。究其原因，关键在于部门利益作怪，归根结底在于经济落后，财政紧张，正常经费不足。如果这个问题不解决，乱收费、乱罚款、乱摊派等影响经济发展的不正之风，就不可能刹住。为此，市、区两级采取釜底抽薪的办法，一方面从财政上给职能部门打足预算，使他们不必用“三乱”的办法来弥补经费的不足；另一方面，加大查处力度，对搞“三乱”者严惩不贷，查处了一批搞“三乱”的人和事。这样，有效地遏制了“三乱”势头，使经济发展的软环境有了较大的改善。进一步加快两区经济发展步伐的建议

进入21世纪后，特别是党的十七大召开以来，我国改革开放和经济社会发展进入了新的历史阶段。两区要在新的发展阶段抢占优势位置，就必须以科学发展观为指导，给自己以准确定位，进一步解放思想，转变观念，深化改革，扩大开放，以实现更好更快的发展，为中华民族的伟大复兴作出新贡献。为此，提出以下建议。

第一，进一步解放思想，为掀起新一轮改革与建设高潮提供思想保障。解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝，也是加快区域经济发展的强大武器。两区改革开放以来的实践表明，解放思想是贯穿一切工作的主线，什么时候思想解放，什么时候就会有思路上的创新和举措上的突破，就会有发展的提速和跨越。根据党的十七大精神和零陵、冷水滩的实际情况，要按照党的十七大精神，认真回顾总结改革开放以来的经验教训，围绕科学发展、富民强区这个主题，在解放思想上切实解决好四个方面的问题：一是通过解放思想进一步破除观念障碍。要克服小进即满、小富则安的思想，树立赶超崛起的观念，真正做到不甘落后，奋发进取。破除因循守旧、封闭保守的思想，树立创新开放的观念，真正做到敢于创新，敢为人先。克服言而无信、见利忘义的弊病，树立诚信发展的观念，真正打造诚信政府、诚信社会，创造良好的发展环境。二是通过解放思想推动机制创新，切实解决好机制不活、体制僵化的问题，努力形成用机制激发活力、凝聚合力、推动工作的良好导向。三是通过解放思想推动破解难题，解决好发展经济所面临的劳动用工、工业用地、项目融资、招商引资等方面的难题，确保经济建设的顺利进行。四是通过解放思想推动环境优化，切实转变政府职能，规范办事程序，提高办事效率，坚决制止“索拿卡要”等不正之风，真正树立起高效廉洁的政府形象。

第二，加大社会主义新农村建设力度，全面提升农村经济发展水平。地改市后，两区虽然已经成为市辖区，但并非真正意义上的城区。两区尚有60%左右的农村人口，仍然有着一般县的农村工作任务。解决好农业、农村、农民问题，仍然是两区党委、政府的主要工作任务之一。要按照党的十七大和十七届三中全会要求，全面落实中央制定的农村政策，大力推进社会主义新农村建设，加快农业现代化进程，进一步提高农村经济发展水平和农民生活水平。在建设社会主义新农村过程中，要特别注意加强农村产业建设，提高农业产业化水平。两区都有着丰富的农业资源，要在已经建成的农业基地上，打造自己的农业品牌，特别是要把异蛇产业等具有地方特色的品牌做大做强，真正形成规模效益。同时，要在农产品的加工上大做文章。

第三，抢抓承接沿海产业转移的历史机遇，大力推进新型工业化进程。零陵、冷水滩地处湘南，毗邻两广。在沿海产业向内地转移的过程中，两区都处于承接产业转移的前沿阵地。现在，整个永州的立体交通网络正在形成。随着交通条件的改善，区位优势进一步显现出来。在这种新形势下，两区要紧紧抓住千载难逢的历史机遇，切实做好沿海产业内移的承接工作，以此加快工业化进程，推进两区工业上新的台阶。为此，当前和今后一个时期，要切实加强工业园区建设，打造承接产业转移的良好平台。特别是要继续办好凤凰园经济技术开发区和洲工业园区，充分发挥其窗口示范作用。要下决心把长丰猎豹汽车、湘江纸业、熙可罐头、阳光药业等企业进一步做大做强。要制定一些优惠政策，引进一批高技术、高附加值的大型产业。同时，要进一步发展民营企业，充分发挥民营企业在新型工业化进程中的重要作用。

第四，充分发挥人文资源优势，加快发展以旅游业为重点的第三产业。第三产业是经济社会发展中极其重要的方面。第三产业的发展水平，是一个地方经济社会发展水平的综合反映和重要标志。永州及其两区第三产业发展的总体水平还不高，发展的潜力也很大。特别是在文化旅游方面，还只是处于起步阶段，没有真正发展起来。随着经济社会的迅速发展，文化在地方经济发展中的地位与作用日益重要，往往一个文化品牌，搞活一方经济，富裕一方百姓。永州是湖南的四大历史文化名城之一，是人文资源富集之地，素有“一本书”和“露天博物馆”之称。这里有全国重点文物保护单位柳子庙，有唐代大文学家柳宗元笔下的《永州八记》遗迹，有唐代狂草大师怀素青少年时期练习书法的绿天庵，有中国共产党创始人之一李达的故居，还有愚溪、高山寺、回龙塔、百里潇湘平湖等数不胜数的自然和人文景观。这些都是发展旅游产业的得天独厚的条件。要从战略高度充分认识发展旅游产业的重要性，决不能把旅游产业只是作为副业来抓。要制定市区旅游产业发展的中长期规划，真正有计划有步骤地把永州市区的旅游业发展起来。与此同时，要大力发展商贸等服务业，使第三产业有一个大的发展。

第五，加强以中心城市为重点的基础设施建设，加速推进城市化进程。新上的国家重点项目竣工后，永州的交通条件将彻底改观，发展经济的交通瓶颈将彻底打破。永州的区位优势与交通优势相结合，新一轮经济建设高潮必将在永州兴起。但是，两区作为全市政治、经济、文化中心，中心城市的建设与管理水平，同即将到来的新一轮经济建设高潮还远远不相适应。为此，必须在中心城市的建设与管理上下更大的工夫，切实改变城市形象，提高城市品位，完善城市功能，不断增强中心城市的凝聚力和辐射力。首先，要加强城市建设，完善城市功能。要按照已经修编的城市规划和城区功能定位，抓好城市建设。要加强城区水电路等基础设施建设，抓好城区学校、医院、商业、文化、体育、环卫等配套设施建设，提高城市品位。其次，要切实加强城市管理，改善城市形象。要彻底改变城区的“脏、乱、差”状况。

经济篇

第一章　经济和社会发展概况

1993～2004年期间，永州市的行政建制进行了重大调整，对市、区经济社会发展都产生了极其重大而深远的影响。

一　零陵地区的撤销与地级永州市的建立

1.撤地设市

1995年11月21日，国务院以国函[1995]110号函批复湖南省人民政府，同意撤销零陵地区和县级永州市、冷水滩市，设立地级永州市。地级永州市所辖区域与原零陵地区所辖区域相同。原零陵地区所辖县级永州市、冷水滩市均改为市辖区，分别称为芝山区、冷水滩区。至此，地级永州市辖区为祁阳、东安、双牌、道县、江永、江华、宁远、新田、蓝山9县和芝山、冷水滩2区。同时，地级永州市还下辖“两场一区”，即金洞林场、回龙圩农场、凤凰园经济开发区。2004年，经报国务院批准芝山区更名为零陵区。

2.冷水滩区、零陵区的行政区划调整

冷水滩区、零陵区由原零陵县分置而成。1960年6月，零陵县冷水滩镇升格为县级冷水滩市。1962年10月，撤销冷水滩市，改为冷水滩区，仍归零陵县管辖。1982年1月，分零陵县设立县级永州市。1984年6月，撤销零陵县，恢复县级冷水滩市。至此，原零陵县分置为两个县级市。1995年，地级永州市建立时，这两个县级市改设为市辖区。

冷水滩区行政区划的调整：1994年前，县级冷水滩市辖4个农村区（冷水滩区、普利桥区、楚江圩区、黄阳司区）、27个乡，1个区级镇（冷水滩镇）、4个街道办事处。总面积1218.95平方公里。1995年，实行撤区并乡建镇，4个农村区全部撤销，连同27个乡合并为13个乡镇，即珊瑚乡、上岭桥镇、竹山桥镇、伊塘镇、岚角山镇、蔡市镇、仁湾镇、黄阳司镇、高溪市镇、普利桥镇、牛角坝镇、花桥街镇、杨村甸乡。城区设立4个街道办事处，即梅湾办事处、菱角山办事处、肖家园办事处、杨家桥办事处；1个农业开发区，即马坪农业开发区。1996年，县级冷水滩市改为市辖区后，冷水滩区所辖范围与原冷水滩市相同。2003年，冷水滩区的行政区划再次进行调整。市管凤凰园经济开发区所辖范围，划归冷水滩区管辖，新设凤凰办事处、梧桐办事处、冷水滩工业园。至此，冷水滩区的行政区划为13个乡镇、6个街道办事处、1个农业开发区、1个工业园。

零陵区行政区划的调整：1994年前，县级永州市下辖6个农村区，即邮亭圩区、菱角塘区、富家桥区、黄田铺区、珠山区、水口山区，37个乡、6个镇，4个街道办事处。总面积1986平方公里。1995年撤区并乡建镇时，将原有的6个农村区撤销，连同原有的43个乡镇，合并为12个乡镇，即水口山镇、珠山镇、黄田铺镇、富家桥镇、菱角塘镇、接履桥镇、石岩头镇、大庆坪乡、梳子铺乡、凼底乡等。城区仍设立4个街道办事处，即朝阳办事处、南津渡办事处、徐家井办事处、七里店办事处。

二　市、区管理体制的确立与调整

1.市、区管理体制的确立

1996年3～4月，中国共产党永州市第一次代表大会、永州市第一届人民代表大会第一次会议、政协永州市第一届委员会第一次会议相继召开，选举产生了市委、市人大、市政府、市政协领导班子。此后，冷水滩区、芝山区也先后召开党代会、人代会、政协会。市、区“三会”的召开，标志着撤地设市工作基本完成。

地改市后，地级永州市由过去为省里的派出机构，变成一级独立的党政机关，而原县级永州市和县级冷水滩市则由过去的独立党政机关变成市辖区。这样，如何完成市、区的角色转换，如何确立市、区的管理体制，如何划分市、区的权利，成为市、区当时面临的重大课题。为此，在筹备市“三会”期间和“三会”结束后的一段时间里，市领导和有关部门的负责同志做了大量的调查研究工作。在此基础上，从1996年6月起，以市委、市政府文件的形式，确定市、区的城市建设管理体制、国土管理体制、公安管理体制、工商行政管理体制、国税管理体制、医药卫生管理体制、工业交通管理体制、财政管理体制、广播电视管理体制。

在城市建设管理体制上，市建委负责市规划区内的城市规划、建设、管理工作和检查、督促、指导规划区内的环卫、园林建设及其管理工作。成建制上收冷水滩区和芝山区的规划办、市政公司、自来水公司、燃气公司、城建监察队、城建档案馆、房地产局、房产公司、施工管理站（质监站）。两区建委改为建设局，主要负责城市规划区外的村镇建设管理和城市规划区内的环卫、园林绿化及其相关的建设与管理工作。保留两区的环卫处、园林处、建筑设计院、建筑工程公司等。1997年以后，又将两区的环卫处、园林处收归市里管辖。

在国土管理体制上，设立永州市国土管理局，统一管理全市土地、地籍地政、国土整治、农业区划和测绘工作，直接管理两区城市规划区内和市农林场所的土地。在两区分别设立国土管理分局，由市局授予除建设用地审批和土地出让以外的县级土地管理权，管理城市规划区以外的土地。

在公安管理体制上，成立永州市公安局。原县级永州市公安局、冷水滩市公安局分别改设为永州市公安局芝山分局、永州市公安局冷水滩分局。两区所辖城区、农村公安派出所，分别作为两个分局的派出机构。撤销原永州市冷水滩市公安交警大队，由市公安局在两区城区设立三个直属大队，对两区道路交通及其他相应事项进行统一管理。

在工商行政管理体制上，设立永州市工商行政管理局。原来的两市工商行政管理局分别改称两区工商行政管理分局，原冷水滩市工商行政管理局管辖的凤凰园分局改为市局的凤凰园分局。三个分局的人、财、物，均由市工商行政管理局统一领导、统一管理。

在国税管理体制上，撤销原零陵地区国税局设立永州市国税局。原县级永州市、冷水滩市国税局，分别改为永州市国税局芝山分局、冷水滩分局。市局及两区分局的业务范围、人员编制不变。两区税收管理仍按属地管理原则执行。两分局对所收的税款按照财政体制规定分级次入库。

在医药卫生管理体制上，城区内的医政管理、药政管理、妇幼卫生、五大卫生（食品、环境、劳动、学校、放射）的监督监测工作，实行由市卫生局统一领导下的市、区分级管理体制。将冷水滩区中医院成建制收归市卫生局直接管理。

在工交管理体制上，撤销两区原有的技术监督局（标准计量局），其职能由市技术监督局统一行使。将芝山区所辖的地区客车厂、零陵制药厂、零陵塑料厂收归市管，分别交由市交通局、市医药管理局、市二轻工业局管理。

在财政管理体制上，按照“一级政府一级财政，财权与事权相统一；适当集中财力办大事，加强宏观调控；考虑两区合理的既得利益，保证工资发放、正常运转和财政收支平衡”的基本原则，确立市与区级财政体制。根据“有利于统一管理，健全城市功能，增强城市辐射能力，促进产业结构调整”的原则，确定上收部分国有企业和行政事业单位。划分市、区财政收支范围。财政收入方面，市级收入由下列收入构成：原行署本级各项收入，原两区辖区内的中央、省地属企业和中央省地属行政事业单位的工商税收及附加，祁阳县境内的黎家坪水泥厂、原地区第二塑料厂、祁阳煤矿、观音滩煤矿和道县境内原地区棉纺厂、道县水泥厂的增值税，上收原两区部分区属企业的各种税利和附加及亏损退库。除划为市级收入以外的原永州市、冷水滩市的各项收入，为两区的区级财政收入。财政支出方面，市级支出包括：原行署本级负担的各项支出，上收原永州市、冷水滩市的部分行政事业单位支出，城市维护费。区级支出包括：除划为市支出以外的原永州市、冷水滩市的各项支出为两区的区级财政支出。

在广播电视管理体制上，将两区的广播电视系统成建制上收。市本级和两区的广播电视事业，由市广电局统一领导，统一管理。市、区广电管理体制确立的时间较晚，直到2002年才最后完成。

2.市、区管理体制的调整

市、区管理体制确立后，随即正式运转。在正式运转过程中，逐步出现了一些新情况、新问题，归结起来主要有以下三个方面：一是管理范围与管理职能的矛盾。冷水滩区、零陵区是由原县级冷水滩市和县级永州市改称的。原来的两个县级市具备完整的县级管理职能。改为市辖区后，由于市、区体制的调整，两区的县级管理职能已不完整。在一般情况下，这种不完整的县级管理职能，同市辖区是相适应的。但是，冷水滩、零陵二区不是一般意义上的城区。他们的管理范围与一个中等规模的县相同。冷水滩区的面积达1218平方公里，2003年总人口48.93万；零陵区总面积近2000平方公里，2003年总人口57.97万。同时，两区的农村人口占总人口的比例都在60%以上。而两区的职权实际上是不完整的县级管理职能。这与两区所管理的范围是不相适应的。二是管事与管人的矛盾。市、区管理体制确立后，原来属于区里管理的行政事业单位相继上收。但是，很多具体工作如环境卫生、园林管理等，仍需两区来做。这样，不少工作的管理权在市里，实际工作在区里，造成了管人与管事的脱节，出现“管得着的看不见，看得见的管不着”的现象，甚至互相推诿，互相扯皮。三是一些市直单位在权力上收后，由于缺乏管理经验，人员严重膨胀，出现人浮于事的现象。如城市建设管理部门，在权力上收前，市、区两级一共只有700～800人。确立市、区管理体制后的几年里，人员迅速膨胀到7000～8000人，以至人满为患。由于这些矛盾和问题的存在，两区在区域经济社会发展中的积极性、主动性和创造性没有得到充分发挥，两区干部群众中特别是领导班子中出现了一些不满情绪。

鉴于上述新情况、新问题，一些从事研究的人员从1998年开始，就提出要对市、区管理体制进行调整。但是，由于种种原因的影响，这种调整迟迟没有进行。进入21世纪后，市、区管理体制上存在的矛盾和问题，已经成为制约两区经济社会发展的重要因素，到了非解决不可的时候了。因此，2003年，市委、市政府在调查研究的基础上，决定对市、区管理体制进行比较重大的调整。调整的指导思想，就是按照责权利相统一的原则，管事与管人相统一的原则，充分发挥市、区两级积极性，以推动全市经济社会持续稳定快速发展。本着这一指导思想，对市、区管理体制进行了两个方面的重大调整：一是赋予零陵区比较完整的县级管理职能。除城市规划、广播电视仍由市里统一管理外，其他各项上收的权力，全部下放给零陵区。实际上，就是将零陵区作为一个县来对待，使之能够比较完整地行使县级管理职能。二是扩大冷水滩区的管理职能。将上收的环卫、园林管理等职能，下放给冷水滩区。同意设立冷水滩区工业园，将城区规划范围的长冲、古塘两个社区居委会和珍珠塘、高塘两个村划归工业园管辖，园区内开发建设收益全部归冷水滩区。将市属凤凰园经济开发区范围的珊瑚乡划归冷水滩区，增设凤凰街道办事处、梧桐街道办事处。

3.凤凰园经济开发区管理体制的调整

凤凰园经济开发区位于冷水滩城区西北部，始建于1989年。1990年底，经湖南省人民政府批准为省级开发区，也是全省第一个园区经济开发示范小区，属当时的县级冷水滩市管辖。1997年，凤凰园经济开发区升格为正处级单位，改由市里直接管理，开发区的管理职能也相应扩大。城建、国土、公安、工商等部门相继在开发区设立分局，教育、民政等社会事务也交由开发区管理。这种管理体制和管理职能的改变，使开发区成为事实上的、与冷水滩区和零陵区功能基本相同的行政区域。这种模式，对开发区的发展曾经起过一定的促进作用。但是随着形势的发展，这种模式对开发区建设的负面作用日益显现出来。

为进一步发挥凤凰园经济开发区在全市改革开放和经济发展中的窗口作用、示范作用和带动作用，市委、市政府于2003年对凤凰园经济开发区的管理体制进行了调整。调整后的凤凰园经济开发区为正处级全额拨款单位，由市委、市政府直接管理。其主权职责是：改善基础设施，开展招商引资，提高事务服务，创办以高新技术企业为主体的工业园区，不再承担行政管理和社会事务。凤凰园经济开发区原管理的珊瑚乡政府及其下属单位、凤凰街道办事处及其下属单位以及中小学校，成建制移交冷水滩区管理；凤凰园经济开发区原设立的内设机构和下属机构全部撤销，其原承担的职能，分别由开发区党委、管委会内设的办公室、招商引资部、事务服务部、财务部、项目建设部承担。

三　市委、市政府机关的搬迁

与地改市相关联，市委、市政府驻地的搬迁，对冷水滩、零陵二区经济社会的发展产生了重大而深远的影响。

自东汉以来，零陵就一直是郡、州、路、府的治所。新中国成立后，这里也是零陵专（地）区党政机关所在地。20世纪80年代初，零陵地委、行署开始酝酿将地委、行署机关驻地迁往冷水滩。1984年6月23日，国务院批准撤销零陵县，恢复冷水滩市。此后，地直机关搬迁到冷水滩办公便摆上了地委、行署的议事日程。同年12月11日，地委、行署发出了《关于地直机关搬迁到冷水滩办公的通知》（零地发[1984]33号文件），要求地直机关各单位有领导、有计划、有步骤地搞好本单位的搬迁工作。此后，地直机关各部门陆续在冷水滩征地建房。到1993年，地直单位的搬迁工作共投入了1.85亿元，购地皮1850亩，建房15.2万平方米，有24个行政局以上单位搬到冷水滩办公。地委、行署机关办公大楼也在开工建设。撤区建市后，市委、市政府鉴于机关搬迁的时机已经成熟，于是经请示省委、省政府同意，将市委、市人大、市政府、市政协机关搬迁到冷水滩。1997年7～8月，市级党政机关基本迁往冷水滩。

市委、市政府机关搬迁到冷水滩办公后，对冷水滩区经济社会的发展，特别是对冷水滩的城市建设，起了极大的促进作用。一方面，市委、市政府把冷水滩作为城市建设的重点来抓，城市建设的重点项目向冷水滩倾斜，城区的基础设施不断完善。另一方面，市直机关的搬迁，迅速扩大了冷水滩的城市人口规模，使冷水滩成为全市政治、经济、文化的中心。

与冷水滩相反，市委、市政府机关的搬迁，使零陵区的城市人口在一段时间内大幅度下降。同时，由于酝酿筹备搬迁事宜，零陵地委、行署决定，从1983年起，地直机关不得在零陵搞建设项目，使零陵区的城市建设在十余年时间内处于停滞状态。这些都对零陵区的经济社会发展和城市建设产生了消极作用，并在部分干部群众中引发了不满情绪。第二节　经济发展战略的制定与调整

一　全市经济发展战略的制定与调整

改革开放以来，为正确制定符合永州（零陵）情况的发展战略，永州市委、市政府（零陵地委、行署）进行了长期的艰苦的研究与探索。

20世纪80年代中期，针对工业基础非常薄弱的情况，零陵地委、行署制定了“兴工促农”的发展战略，第一次把工业摆到了全区经济工作的首位。

80年代末至90年代初，在国务院批准设立湘南改革开放过渡试验区的大背景下，针对全区基础设施建设特别是中心城市建设严重滞后、商品流通不畅的情况，零陵地委、行署将原来的“兴工促农”战略调整为“重农、兴工、扩城、活商”的八字方针，把中心城市建设和商品流通摆到了重要议事日程，进一步拓宽了发展路子，极大地加快了冷水滩的城市建设步伐。

1992年邓小平南方谈话后，全国掀起了新一轮改革开放热潮。在新形势下，地委、行署再度对经济社会发展战略进行了调整和完善，即创建体制优势，发挥区位优势，开发资源优势，形成经济优势，主攻乡镇企业、高效农业、对外经贸、工业支柱产业、投资环境、兴科重教六大战略重点，做好改革、发展、稳定三篇文章，在全省率先建立社会主义市场经济体制的基本框架。这一发展战略，其核心内容是创建体制优势，加大改革开放力度，在建立社会主义市场经济体制方面占据有利地形，促进全区经济持续快速发展。

20世纪90年代中期，社会主义市场经济体制的建立加快了步伐。在这种历史背景下，零陵地委、行署经过认真研究，制定了大郊区战略，即“建设大郊区，开拓大市场，发展大产业”。大郊区战略的实质，就是瞄准两广市场，充分发挥区位优势和资源优势，把永州建成沿海大中城市的农产品供应基地，进而全方位接受沿海发达地区的经济技术辐射，以带动第二、第三产业的发展，使永州成为沿海地区产业转移的基地。这一发展战略，把永州作为两广沿海大中城市的郊区，按照大中城市的郊区来考虑经济发展的方向，并按照产业化的要求来组织农产品的生产，从而突破了地域限制，拓展了永州经济发展的空间。同时，这一战略充分考虑了永州在两广劳务市场中的百万大军的现实，既使百万大军成为赚取劳务费、增加农民收入的有效手段，又使他们成为学习技术、回乡创业的生力军和引进资金项目的接力手，真正把永州变成承接沿海发达地区经济技术向内地转移的基地。

进入21世纪后，永州市委、市政府在调查研究的基础上，把发展战略定位于发展生态环保效益型经济。所谓生态环保效益型经济，就是围绕提高经济效益这个中心，把经济建设与生态环境建设融合起来，依靠先进的科学技术和优良的生态环境取得经济发展优势，依靠经济发展为生态环境提供保护和支持，最终实现经济持续、快速、健康发展，环境与资源永续利用，经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。在实施生态环保效益型经济战略过程中，市委、市政府提出大力推进“三化”进程，即大力推进工业化进程，大力推进农业产业化进程，大力推进城市化进程。

二　冷水滩、零陵二区发展战略的制定与调整

在全市发展战略的制定与调整过程中，冷水滩、零陵二区在全市发展战略的框架下，从自己的实际情况出发，制定了本区域内的发展战略，并适时调整和完善自己的发展战略。

1.冷水滩区发展战略的制定与调整

地改市前，县级冷水滩市于1984年提出“打破常规，快速起步，重点突破，超常发展”的方针，制定了“强农、兴工、扩城、活商”的发展战略。地改市后，冷水滩由一个县级市变为一个市辖区，情况发生了很大变化。特别是市委、市政府机关搬迁到冷水滩以后，冷水滩成为永州市的新首府。针对这种情况，冷水滩区委、区政府及时调整了发展战略：富民兴区，以农稳区，工贸强区，活“市”兴区，培财壮区，知识活区，依法治区。在实施这一发展战略过程中，冷水滩区委、区政府着重抓住以下几个重点：一是不断强化“首府”意识，大力加强中心城市建设，努力提高城市品位，不断提高冷水滩对全市经济社会发展的辐射、带动作用，使之真正成为全市新的政治、经济、文化中心。二是不断强化工业意识，大力发展工业，迅速提高工业在三次产业中的比重。特别是市委、市政府提出推进“三化”进程后，冷水滩区进一步加大了发展工业生产的力度，从而有力地推进了全区工业的发展。三是不断强化“服务”意识，大力发展第三产业，尤其是大力发展商贸服务业、房地产业和城市公用事业。与此同时，考虑到冷水滩城市化水平还不高，农业、农村、农民问题仍然是全区工作大局的实际，区委、区政府仍然把农村工作放在非常重要的位置，坚持在推进全区农业产业化方面大做文章。

2.零陵区发展战略的制定与调整

地改市前，县级永州市在零陵地区发展战略的指导下，解放思想，转变观念，审时度势，抢抓机遇，凭借政策、区位、资源三大优势，经济发展一路提速。地改市后，由于体制巨变，特别是随着市委、市政府机关搬迁到冷水滩以后，零陵（芝山）区的经济社会发展一度处于停滞状态。针对这种状况，市委、市政府适时调整了管理体制，赋予零陵（芝山）区县级管理职能，破除了制约零陵（芝山）区经济社会发展的体制障碍。零陵（芝山）区委、区政府紧紧抓住发展这个第一要务不动摇，实施“三城一区”的发展战略，即建设文化教育城、交通工贸城、生态旅游城和特色农业区，坚持开放带动，以工业化为核心，以发展农业为基础，以打造国家级历史文化名城为动力，使全区重新走上经济社会发展的快车道。在具体实施过程中，区委、区政府不断调整和完善发展战略，特别是从市委、市政府机关搬迁到冷水滩的实际出发，走有零陵特色的发展路子，着重在三方面下工夫：一是大力推进农业产业化，探索适合本地实际的行之有效的经营模式，使异蛇产业、生猪业、果蔬业、竹木加工业等，都得到了很大发展。二是大力推进历史文化名城建设，不断加强城市建设，促进教育事业和旅游业的发展。三是大力推进工业化进程，特别是加强洲工业园等园区建设。第三节　经济社会持续快速发展

1994～2003年末的十年间，冷水滩、零陵二区国民经济持续快速发展，综合经济实力不断提升，基础设施日臻完善，各项社会事业全面进步。

一　经济总量持续快速增长，人民生活水平稳步提高

1994～2003年，冷水滩、零陵二区经济持续快速发展，经济总量大幅增加，三次产业结构逐步优化。

从表1-1的情况看，在1994～2003年的十年里，冷水滩区的经济呈持续快速增长趋势，年增长率均保持两位数。到2003年，全区地方生产总值达到443225万元，为1994年141739万元的3.13倍；人均地方生产总值达到9224元，为1993年3364元的2.74倍。三次产业在地方生产总值中的比重也发生了较大变化。1994年，全区三次产业之比为30.55:37.31:32.14。到2003年，三次产业之比调整为17.35:48.27:34.38。这表明，第一产业在地方生产总值中的比重大幅下降，第二产业在地方生产总值中的比重大幅上升，产业结构逐步优化。

从表1-2的情况看，1994～2003年十年来，零陵区的经济也保持了持续快速发展势头。2003年，零陵区的地方生产总值，为1994年的2.26倍；人均地方生产总值为1994年的2.23倍。但是同冷水滩区相比，零陵区的经济发展速度相对较慢。从地方生产总值看，1994年，零陵区比冷水滩区多12851万元，可以说基本上处于同一起跑线上。十年以后，冷水滩区反而比零陵区多93600万元。从人均地方生产总值看，1994年，冷水滩区比零陵区高663元；到2003年，冷水滩区比零陵区高3190元。

在经济持续快速增长的同时，两区城乡人民收入不断增长，生活水平不断提高。2003年，冷水滩区城镇居民人均可支配收入为5014元，比1993年3014元增加2000元，增长66.4%；农村居民人均纯收入为2493元，比1993年802元增加1691元，增长2.11倍。2003年，零陵区城镇居民人均可支配收入为5662元，比1995年3112元增加2550元，增长81.9%；农村居民人均纯收入为2501元，比1995年1312元增加1189元，增长90.6%。

二　农村经济全面发展

1994年以来，冷水滩区、零陵区立足实际，依托资源优势，坚持走产业化之路，大力调整农业产业结构，农业经济效益明显提高，农村经济步入快速发展轨道。

1.农业总产值快速增长，农业内部结构逐步优化

从表1-3可以看出，2003年同1995年相比，冷水滩区的农业总产值将近翻了一番。其中增长最快的是牧业，增长近3倍；其次是渔业，增长了2倍。而增长最慢是以粮食为主的种植业，只增长了两成多一点。同时，农林牧渔各业在农业总产值中的比重也发生了很大的变化。1995年，以粮食为主的种植业占农业总产值的比重为72.12%；到2003年，这一比重下降到47.75%。而牧业在农业总产值中的比重则大幅上升。1995年，牧业在农业总产值中的比重为19.32%；2003年，这一比重上升到41.48%，成为农业经济的半壁江山。

从表1-4可以看出，零陵区的农业也有了长足发展。2003年与1995年相比，全区农业总产值增长了54.34%。其中增长最快的为林业和渔业，分别增长1.37倍和1.1倍。而以粮食为主的种植业，以及牧业，则相对增长较慢。特别是牧业，只增长了55.2%；其在农业总产值中的比重，1995年为33.3%，2003年为29.22%，下降了4.1个百分点。

2.主要农产品产量稳步增长

从表1-5和表1-6可以看出，1994～2003年，冷水滩和零陵二区的主要农产品产量都有较大幅度增长。粮食方面，两区粮食播种面积都有所减少，其中冷水滩区减少2.8万亩，零陵区减少4.48万亩；但是由于单产的提高，总产都有所增加，其中冷水滩区增加3.06万吨，零陵区增加3.4万吨。增加最多的是养殖业，特别是冷水滩区，2003年与1994年相比，生猪出栏数增加39.1万头，增长近2倍；家禽出笼数增加551万羽，增长1.4倍。

3.农业产业化建设步伐加快

两区坚持从本地实际出发，按照市场需求，加快了农业产业化进程。一方面，通过调整农业产业结构，先后建成了一批特色农业基地。如冷水滩区建成了以双牌灌区和岭口灌区为主的35万亩优抚稻基地，以伊塘、竹山桥镇为主的湖南最大的“黑美人”西瓜基地，以岚角山镇潇湘庙村为主的5000亩无公害鲜瓜果菜种植基地和以上湖洞为中心的5000亩休闲观光农家乐园等。零陵区先后建立起名优水果、栝楼、花卉、异蛇产业、速生丰产林、杂交水稻制种和蔬菜等七大特色农业基地。特别是形成了异蛇酒等著名品牌。另一方面，农产品加工迅速发展，一批农产品加工龙头企业先后建成。如湘江纸业、熙可罐头、恒伟药业等龙头企业不断发展壮大。

4.农业生产条件得到改善

十年来，两区都注重加大农业投入，不断改善农业生产条件。一是加强水利建设。冷水滩区1994～2003年共投资5871.7万元，投入劳动工日3243.5万个，完成工程量2378.4万立方米，修建水利工程，治理水土流失。到2003年，全区拥有各类水利工程23797处，总蓄引提水量达2.82亿立方米，有效灌溉面积34.33万亩，其中旱涝保收面积25.11万亩；消除干旱死角村11个、村民小组105个，使2.19万亩水田灌溉问题得到解决。零陵区在水利工程建设上，重点水利设施配套、山塘水库除险加固、治理干旱死角。到2003年，全区各类水利工程发展到13650处，蓄引提水量达2.4亿立方米，有效灌溉面积42.5万亩，其中旱涝保收面积28.6万亩。1992～2003年，治理干旱死角1.9万亩。二是农业综合开发成效显著。两区坚持把农业综合开发作为增加农业投入、改善农业生产条件的战略举措来抓。1995～2003年，冷水滩区农业综合开发投资总额6263.81万元，共改良中低产田10.44万亩，新增灌溉面积3.14万亩，改善灌溉面积7.38万亩，累计增产粮食2140万公斤，增加产值13985万元；零陵区农业综合开发投资总额为8791.22万元，综合治理了黄溪河、贤水河、青石江、石期河等四个小流域，改良双牌灌区中低产田。通过实施农业综合开发，极大地改善了项目区的农业生产条件。

三　工业化进程不断加快

1994年以来，冷水滩区、零陵区坚持“工业兴区”方针，把发展工业摆到经济工作的重要位置，加大领导力度和工作力度，促进了两区工业生产的快速发展。

1.工业支柱产业逐步形成

十年来，两区工业企业历经市场竞争的磨炼，规模化、集约化程度不断提高，企业产品质量、创新能力等各方面都有了长足的进步，涌现出一批规模大、竞争力强、效益好的企业。2003年，冷水滩区完成工业总产值15.3亿元，比1994年2.9亿元增长4.28倍，基本形成了一个以建材、食品、轻纺、机械为主体的支柱产业；2003年零陵区完成工业总产值10.6亿元，比1994年的4.9亿元，增长1.16倍。

2.工业园区建设成效显著

十年来，两区坚持把建设工业园区作为推进工业发展、加快工业化进程的重大举措来抓，极大地促进了工业园区建设，为工业发展提供了很好的平台。冷水滩凤凰园经济开发区持续发展，长丰汽车配套工业园、洲工业园相继建成。地处永州中心城市西北部的凤凰园经济开发区，始建于20世纪80年代末，1990年底经湖南省人民政府批准为省级开发区，是全省第一个园区经济开发示范小区。经过十多年的蓬勃发展，尤其通过近几年来掀起的第二次创业高潮，凤凰园经济开发区现已成为永州市重要的城市经济区，项目服务日益完善，招商引资成效显著。到2003年底，开发区累计投入资金15亿元，城市框架拓展到12平方公里，建成区面积10平方公里，园区年创产值6.8亿元，实现税收2560万元。2002年3月，长丰汽车配套工业园正式创办，规划总面积4.7平方公里，第一期开发1.7平方公里，已累计完成基础设施投资2亿元，并先后引进9家汽车配套企业在园区落户。2003年4月，零陵区创建洲高科技工业园，规划面积5.8平方公里，已投入资金2.9亿元，已引进向家亭污水处理厂、湖南时代阳光制药、永州敬和堂药业、永州现代制药等工业企业。

3.国有企业改革不断深化

十年来，特别是从2001年开始，启动以“企业国有产权转让和置换职工身份”为主要内容的新一轮国有企业改革。通过改革，使企业实现整体改制到位，职工身份转换到位，债权债务处置到位，该退出的国有资本退出到位，基本建立现代企业制度。到2003年底，冷水滩区有6家国有工业企业实施“两个置换”，置换国有资产3000万元，置换国有职工身份540人，另有32家国有工业企业进入或即将进入破产程序；零陵区有黄麻纺织厂、镀膜总厂、营养食品厂等16家国有工业企业完成“两个置换”。通过“两个置换”改革，使企业走向了市场，使职工走向了社会。

四　商贸旅游业欣欣向荣

1.城乡市场一派繁荣，市场供给充足

各种营销方式正发生着根本性的变革，购物中心、超市、连锁店、专卖店、快餐店如雨后春笋，总代理、总经销、连锁经营等经营形式也不断涌现，彻底改变了单一百货商店柜台式的销售模式，营销水平大幅度提高。位于零陵区的永州商业城，潇湘大市场先后投入使用；冷水滩桥头市场成为湘桂边境最大的工业品综合批发市场，黄泥井市场成为永州市最大的农贸市场；步步高、家家福、建都连锁店、香港铜锣湾相继落户冷水滩。社会商品零售总额大幅增长。2003年，冷水滩区社会消费品零售总额达18.0亿元，比1994年的11.2亿元增长60.7%；零陵区实现社会消费品零售总额13.46亿元，比1994年的4.1亿元增长2.28倍。

2.开放引进不断扩大，招商引资成效明显

十年来，两区立足实际，继续大力实施开放带动战略，坚定地走外向型经济发展之路，全方位开放引进格局初步形成。从外贸出口总值看，2004年，冷水滩为9000万美元，比1995年2804万美元增长2.21倍；零陵区为427万美元，比1997年109万美元增长2.92倍。从利用外（内）资情况看，2001年前，两区引进区外资金规模不大。从2002年开始，招商引资实际到位资金出现跳跃式增长。2004年，两区共引进外资项目13个，协议利用外资5919.2万美元，实际到位外资1425.9万美元；合同利用内资10.1亿元人民币，实际到位3.8亿元人民币。其中，冷水滩区2004年引进50万元以上项目96个，总投资25.75亿元，其中引进外资项目7个，总投资8020万美元，合同利用外资2515万美元，实际到位外资1028万美元。

3.旅游业快速增长

十年来，两区按照“边建设、边开放、边创收”的方针，走滚动发展的路子，旅游业得到较大发展，旅游人数和收入逐年上升，逐步成为新的经济增长点。特别是零陵区加大了旅游投入力度，加强了对旅游景区景点的建设，加强了对旅游线路和旅游产品的开发。1992年，零陵区先后投资对回龙塔、文庙、柳宗元《永州八记》遗址、全国重点文物保护单位——柳子庙等重要文物景观进行维修，恢复其原貌；柳子庙、朝阳岩、高山寺、文庙、回龙塔、岛、香零山、朝阳公园、怀素公园等景区景点和名胜古迹，先后向游客全面开放。与此同时，零陵区本着“谁投资、谁受益”的原则，进一步开发民间旅游业，先后开发了富家桥水上大世界、大庆坪潜龙岩、珠山镇观音山、大型游船“潇湘漫江游”等旅游项目。他们还与旅行社合作，推出了一批新的旅游项目，如“南津飞虹”、“异蛇世界”、“猿人石棚”、“周家古宅”等。通过努力，零陵区的大旅游初步形成，旅游接待人数呈逐年上升趋势。据不完全统计，零陵区每年接待旅客约15万人次。两区旅游接待条件大为改善，南华、柳子、威尼斯、红太阳、万喜登等高档宾馆酒店相继建成使用，从而具备了接待不同游客的条件。

五　基础设施日臻完善

十年来，永州市及两区集中力量多渠道筹集资金，着力加强水、电、通信、道路和城建五大基础设施网络的建设，固定资产投资规模明显扩大，一批重点项目先后投产和投入使用，制约经济发展的瓶颈得到缓解，投资硬件进一步优化。

1.立体交通网基本形成

十年来，市委、市政府举全市之力，集中人力、财力、物力，大建路网，大办交通，交通网络日益完善。1996年，全市第一条高等级公路——零陵大道建成通车，结束了永州没有高等级公路的历史。2001年4月30日，零陵机场通航，结束了永州没有民航机场的历史。2003年12月26日，对接广东、打破“南北阻隔”、全长165.5公里、总投资11亿元的永连公路竣工通车，成为进入广东的黄金通道。同一天，国家重点规划建设“五纵七横”国道主干线工程——衡阳至昆明高速公路湖南段竣工通车，结束了永州没有高速公路的历史，极大地缩短了永州与长沙、株洲、湘潭的时间和空间距离。2004年4月，洛（阳）湛（江）铁路永州北段建成通车，与湘桂线相交成十字形铁路交通线。到2003年底，两区公路通车里程达1860.3公里，其中，随着二（连）广（州）高速永州段、洛湛铁路永州南段的开工，出省跨境公路通道的建设，村村通油路工程的开展，永州市中心城区和两区的立体交通网络基本形成，制约永州和两区经济社会发展的交通瓶颈将彻底解除。

2.城市建设步入快速发展轨道

十年来，市、区大力实施“四扩一带”（即扩充城市实力，扩大城市规模，扩展城市功能，扩张城市网络，加快中心城市建设，促进县城和小城镇的发展，带动经济社会的持续和稳定、快速发展）城镇发展战略，大力开展中心城市重点项目大会战、重点镇对口扶持等一系列活动，城市建成区面积、城镇人口和城市化水平均大幅提高。特别是中心城市建设步伐不断加快，市政基础设施建设投入33.35亿元，建成区扩大到42平方公里，人口接近42.2万。以城镇道路网络为主的基础设施服务功能不断完善，其中修建城市主次干道38条，道路总长31.6公里，新增城市道路面积208万平方米，城市人均道路面积达14.46平方米，比“九五”期末增加3.69平方米，高出全省平均水平3.6平方米。绿地总面积达868万平方米，城市绿地率25.33%，人均公共绿地面积6.53平方米，大型垃圾处理场开工建设，市污水处理厂投产运营。加大城市综合开发力度，人居环境质量逐步提高。中心城市共投入17.8亿元，分别在零陵、冷水滩两区高标准规划建设了三多亭、滨江、富园、梓塘等11个设施齐全、功能配套的安置小区和舜德花园、颐园小区等18个档次较高的商品住宅小区。

3.生态环境得到有效改善

冷水滩、零陵二区地处丘陵，有着比较丰富的森林资源。自20世纪90年代以来，通过实施世界银行贷款造林项目、“三难地”工程林、退耕还林、长江中上游防护林、工业原料林建设和义务植树等，两区的森林资源得到有效保护和发展。到2003年，冷水滩区有林地面积达62.73万亩，活立木蓄积量达88.63万立方米，毛竹蓄积量达314万根，森林覆盖率达38.9%，分别比1995年增长8.94%、48.3%、89.16%和3%；零陵区有林地面积达111.93万亩，活立木蓄积量达167万立方米，森林覆盖率达54.33%。与此同时，两区加强了对环境污染的治理，先后关闭了地区制革厂、零陵造纸厂等重污染企业。特别是近几年，零陵区下大力气对珠山镇乱采乱挖锰矿的问题进行了整治，较好地解决了因乱采乱挖锰矿导致的湘江一级支流——石期河的严重污染问题。通过加强对环境污染的治理，潇水和湘江上游的水质一直处于　Ⅱ类水平；中心城区的空气质量，一直位于全省和全国地级市前列，被评为全国空气质量“十三佳”城市之一。

六　社会事业全面进步

1.教育事业迅速发展

十年来，两区积极实施“科教兴区”战略，进一步加快教育体制改革，扎实推进素质教育，教育投资逐年增加，办学条件明显改善，教育质量全面提高。目前，两区已经基本形成一个从幼儿教育到成人教育比较完整的教育体系和教育网络，教育工作的重心转为对“普九”改革成果的巩固提高，及逐步全面普及高级中等教育，教育事业整体步入巩固改革成果、持续健康发展阶段。到2004年底，冷水滩区共有学校182所，其中城区中学9所，城区小学8所，农村初中14所，九年一贯制学校10所，农村中心小学17所，职业中专1所，教师进修学校1所，村级小学116所，民办职业学校6所。在职教职员工5225人，在校学生70877人，其中小学生36266人，初中生21935人，高中生12676人；零陵区共有普通中小学112所，包括初级中学29所，高级中学1所，完全中学5所，九年一贯制学校6所，职业中专10所，小学61所，共有教职员工5778人，在校学生50815人，其中普通中学13408人，职业中学3412人，小学33995人。

教育改革不断深化。“两基”攻坚取得突破性进展，两区均于1996年基本实现普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标。教育质量稳步攀升。2004年，冷水滩区本科上线人数和上线率均居全市第一，小学毕业生合格率100%，初中毕业会考一次性合格率达79.6%。零陵区2004年高考本科上线620人，在前几年的基础上连续突破600人大关；高中毕业会考一次性合格率达80%，初中毕业会考合格率达81%，优秀率达40%。师资队伍建设得到加强。2004年，零陵区针对全区教师队伍结构性较为突出的特点，加强了教师的合理流动，加大教师培训力度，提高了教师队伍的素质。同年，冷水滩区小学、初中、高中教师学历合格率达到99.7%、100%、93%。特色教育不断涌现。继永州四中成为“省示范性高中”后，永州六中成为“省综合性高中”，永州四中、八中、二中成为“全省现代教育技术实验学校”，冷水滩一小、七小被评为“全国艺术教育先进单位”。社会力量办学发展迅速。到2004年底，冷水滩区有民办学校、幼儿园90余所，在校学生（包括幼儿）10000多人，教师412人；零陵区有各种类型民办学校63所，在校学生达10494人。

基础教育与素质教育得到加强。幼儿教育快速发展，冷水滩区的幼儿园从1994年的4所，发展到2004年的27所；零陵区由1994年的7所，发展到2004年的12所。小学教育稳步前进。随着1995年撤区并乡建镇和农村出生人口的减少，两区都对小学布局进行了调整。其中，冷水滩区小学由1994年的340所调整为2004年的40所，零陵区小学由1994年的547所调整为2004年的61所。1997年以来，两区小学适龄儿童入学率均在99%以上。普通中等教育稳步发展。到2004年，冷水滩区有普通中学38所，比1994年减少6所；在校学生36260人，比1994年增加11663人。零陵区有普通中学41所，比1994年减少17所；在校学生39512人，比1994年增加10706人。

职业技术教育健康发展。两区均把中等职业技术教育作为加强中等教育的重要组成部分来抓，努力培养农村和城镇的各类技术人才。2004年，冷水滩区共有中等职业教育学校8所，其中中等技术学校4所，成人中专和职业高中各1所；零陵区有中等职业学校10所，其中成人中专1所，职业高中7所。特别是位于冷水滩区的永州市高级技校，于2002年3月经劳动部批准为市级技校，以培养技师、高级技工、中级技工为目标，现有教职工206人，学生3000余人，为全市培养了大批专业技术人才。

普通高等教育有新的突破。永州普通高等教育一直比较落后。20世纪90年代以来，永州加大了发展普通高等教育的力度，全市现有高校3所，即湖南科技学院、永州职业技术学院、九嶷山职业技术学院。湖南科技学院，为全日制本科大学，位于零陵区，为目前全市唯一一所省属全日制本科院校。学校占地面积2063亩，建筑面积30多万平方米，教学仪器设备总值4000余万元。2004年，全校有教职工1691人，专任教师中具有研究生学历的159人，其中博士6人，硕士131人；具有正高职称的51人，副高职称的307人；在校学生2958人。永州职业技术学院是一所省市共管的国家全日制高等专科学校。其前身为有七十年办学历史的国家级重点中专——零陵农校和省部级重点中专——零陵卫校。学院占地面积7200余亩，建筑面积26万平方米，共有专职教师486人，其中教授、副教授（含副高技术职称）248人，讲师185人，“双师型”教师75人，有全日制大、中专班178个，在校学生8500余人，为国家重点职业技术教育示范学校。九嶷山职业技术学院原名九嶷山学院，1980年由著名教育家、农林学家乐天宇创办。该院占地200多亩，建筑面积51000平方米，有专职教师145人，其中教授20人，副教授35人，在校学生1200余人。

2.文化事业日趋繁荣

十年来，永州市及两区的文化事业均有较大发展。文学、美术、书法、舞蹈、音乐、戏剧、摄影、民间文学和曲艺等各种艺术门类竞相发展，并涌现出大批作家和艺术家。

文学创作方面，创作活动日趋活跃，出版了大批文学作品，出现了胡宗健、蒋三立、李长廷、杨克祥等在国内有影响力的文学家和文学评论家。其中杨克祥编剧的8集电视连续剧《蓝星星、黑星星》于1995年获湖南省“五个一工程”二等奖，李长廷的中篇小说集、胡宗健的文艺评论被收入了“文艺湘军百家文库”。

表演艺术方面，出现了大批在国内有影响力的艺术家、艺术表演团体和艺术作品。如：作曲家唐孟冲《乡村的腊月》于1997年获中国音协“九十年代之歌”征歌三等奖。舞蹈家王一冰创作的《长鼓风韵》于1997年获文化部、中国舞协颁发的全国少儿舞蹈大赛铜奖。舞蹈家刘翠玲编导的《春啊春》和《飞》，于2000年中国文联、中国舞协主办的全国第二届“小荷风采”少儿舞蹈比赛中双获金奖。永州市潇湘艺术团、冷水滩少儿艺术团，是两个有着辉煌业绩的业余表演团体。潇湘艺术团于2000年代表中国参加英国比林汉姆第36届国际民族民间艺术节。冷水滩少儿艺术团于1999年代表中国少儿艺术团，赴土耳其进行访问演出。

书画艺术方面，蒋贤哲、海天（唐继炳）等人的美术，黎笃田、罗峰林、邹武生、汪竹柏、周进隆等人的书法，均在国内和省内有较高知名度。其中，海天1997年被中国文联评为“中国画坛百杰”之一。

摄影艺术方面，出现了王延斌、蒋新国（大翘）、何东安等一批有成就的摄影家。何东安1999年获“湖南省摄影十佳”奖，其作品《山旮旯的希望》获省2000年“五个一”工程优秀奖。蒋新国的作品《依恋》获1999年第19届全国影展铜奖。

图书、音像、出版、网络文化等方面，市本级和两区也有了很大发展，文化市场的管理得到加强。

3.卫生事业长足进步

十年来，在两区范围内，卫生综合实力快速提升。从城区看，已经建立起健全的四级医疗网络，即市一级医疗机构，包括市人民医院、市疾控中心、市妇幼保健院、市卫生监督所、市中医院；区一级医疗机构，包括市三医院、市四医院、区妇幼保健站、区皮肤病防治所等；社会厂矿职工医院，包括市康复医院、铁路职工医院、长丰集团职工医院等；民办医院和诊所。从农村看，冷水滩区14个乡镇（含马坪开发区）均有乡镇卫生院（所），并在全区307个行政村中设立了249个卫生室。零陵区12个乡镇、4个办事处、506个行政村，共有医疗机构19个。

1995年以来，市本级和两区多形式、多渠道加强了对卫生资源的投入配置。专业技术队伍建设得到加强，队伍整体素质大幅提高。到2004年，冷水滩拥有士级以上专业技术人员1022人，其中副高以上职称从2人增至54人，中级职称从215人增至241人；零陵区拥有专业技术人员1578人，其中副高以上职称从1995年以前的22人增至87人。卫生设施投入稳步增加，财务状况得到较大改善。2004年，两区财政对卫生事业投入1208.4万元，比1995年776.8万元增加431.6万元；冷水滩区的业务总收入8748.9万元，比1995年2912.3万元增长2倍，零陵区的业务总收入7694.5万元，比1995年3376.8万元增长1.28倍。

各类烈性传染病和地方病得到有效控制。1995年以来，市本级和两区均加强了对各类烈性传染病的控制，先后成功控制处理了1995年劳改支队感染性腹泻暴发事件、1996年普利桥镇雨塘村伤寒暴发事件、1996年钩端螺旋体病暴发事件、2001年黄阳司镇霍乱暴发事件，有效地保护了人民的生命安全。特别是2002年底至2003年上半年，为防治传染性非典型肺炎，两区采取得力措施，成立领导小组，制定工作预案，培训医务人员，加强疫情监控，先后出动卫生防疫机动队2495人次，印发宣传资料36万份，健康检查89970人次，消毒车辆14045辆次、消毒101.5万平方米，实现了市委、市政府提出的“三不两无”（不输入、不传播、不死人和无一例漏查、无一例漏治）的目标。2004年以来，又取得了防控人禽流感的胜利。

卫生事业的发展，提高了人民的健康水平。市民人均期望寿命从1995年末的69.45岁提高到2005年的72岁。

4.体育事业取得新进展

十年来，全市积极开展全民健身活动，加大体育设施投入，加快体育人才培养，促进了群众性体育活动和竞技性体育运动协调发展。

群众体育运动空前活跃。在“小型化、多样化、经常化”的原则指导下，两区群众体育活动开展得丰富多彩。群众性的元旦越野赛、太极拳、钓鱼、乒乓球、象棋、围棋赛等经常性开展，极大地丰富了广大群众的业余生活。冷水滩区有群众体育运动机构10多个，会员10余万，基层运动队166个，所开展的群众体育项目逐年增多。学校体育活动加强，两区教育局每年都要组织全区中小学生田径运动会，四年举办一次中小学生运动会。在广泛开展群众体育运动的同时，两区对一些气功组织进行了清理整顿，对“法轮功”、“中功”、“香功”等练功者进行教育，引导他们用科学方法进行健身活动。

体育设施逐步完善。大批有条件的党政机关和厂矿企事业单位，都开辟了群众健身场地，增添了健身器材。位于冷水滩的市体育中心，体育设施得到更新改造。特别是一些学校和大型厂矿企业单位，加强了对体育场地和体育设施的建设。如永州四中于1998年投资390余万元建成校内体育馆，永州二中于2000年投资450万元建成校内体育馆，永州六中于2002年投资400万元建成校内体育馆。体育投入的增加和体育设施的逐步完善，为各类大型体育赛事在永州举行创造了条件。1998年，成功举办湖南省八运会永州赛区赛事；1999年，成功举办湖南省少数民族运动会；2003年，成功举办全国女子举重锦标赛暨奥运选拔赛。

竞技体育捷报频传。十年来，两区运动员多次在省级运动会上取得好成绩。1999年，在湖南省第三届青少年运动会上，零陵区运动员在参加的四个项目比赛中，共夺得三枚金牌、四枚银牌、三枚铜牌。永州四中学生田径队、足球队，多次在省、市比赛中取得金牌，被确立为湖南省体育传统项目学校。

附表：

第二章　环境、资源保护与经济协调发展

一　环境建设

环境保护主要包括两大方面的任务：一是控制污染，二是生态环境保护。冷水滩区和零陵区“九五”以来实施可持续发展战略，坚持污染防治和生态保护并重的方针，加大经济结构战略性调整力度，增加环境保护投入，强化环境综合整治，城市基础设施建设步伐加快；污染物排放总量得到有效控制，重点工业污染源达标排放取得初步成效。环境质量有了初步的改善，生态环境恶化的趋势得到初步控制。

1.环境污染加剧的趋势得到了有效的控制“九五”期间，冷水滩区和零陵区的主要污染物排放总量控制计划基本完成，二氧化硫、烟尘、工业粉尘、废水中的化学需氧量等12项主要污染物排放总量比“八五”末期均下降10%，城镇饮用水源水质100%达标，地表水主要水域潇水、湘江按功能区划达到了Ⅰ～Ⅲ类水质，大气环境质量稳定达到国家环境空气质量二级标准，城区空气质量按功能区划要求分别达到了国家标准，城市区域环境噪声和交通环境噪声按功能区划要求均达到了国家规定的标准。冷水滩区1995年和2007年环境质量对比情况见表2-1。

零陵区“九五”期间，环境保护得到了加强，工业废水处理率为75.8%，废气处理率为68.82%，固体废弃物综合利用率为40.8%，分别比1995年提高3.2个、5.9个、2.4个百分点。2000年，每万元产值废水排放量降到了150吨，万元产值烟尘排放量降到了0.04吨。到2007年工业废水排放达标率为95.22%，工业二氧化硫排放量为43039吨，工业烟尘排放达标率为71.04%，城镇生活污水处理率为40.6%。

2.生态环境保护和建设得到了加强“九五”期间，国家实施了污染防治与生态保护并重，生态保护与生态建设并举的方针，加快了生态环境保护和建设的步伐。冷水滩区和零陵区为了切实改善环境质量，开展了生态环境现状调查和制定生态保护规划，建立了饮用水源保护区、烟尘控制区和噪声控制区。到2001年止，两区先后建立了沿湘江、潇水两岸30米范围的饮用水源保护区，规定保护区内的水质标准不得低于国家规定　Ⅱ类。冷水滩区建立的烟控区总面积达11.24平方公里，占整个城区的66.2%，噪声达标区计6.64平方公里，占城区的39.06%；零陵区的烟控区面积达22平方公里，烟控区覆盖率达91.7%，噪声控制区面积达9平方公里。

3.环境执法不断加强

为了加强环境保护，永州市建立了政府组织，人大监督，环保、经管部门协作，预防为主、防治结合、规范管理、依法行政的管理体制。“九五”期间，永州市政府根据国家的法律、法规，先后编制下发了《永州市环境保护“十五”规划》、《潇湘——母亲河综合治理规划》、《永州市机动车排气污染防治实施办法》等一系列关于环境保护的法规。冷水滩、零陵区根据这些文件精神，在全区范围内开展了关停“十五小”、“一控双达标”等严查环境违法行为的专项执法行动。截止到2002年底，冷水滩区共下达八批限期治理项目，总计投入治理资金2150万元，完成治理项目350余个。仅1998～2000年对列入2000年底重点污染达标排放的国人啤酒公司、双园水泥厂等四家企业就投入污染治理资金658.5万元，兴建污染治理设施42台套，对其所排放的废水废渣和粉尘进行全面治理，如期完成了达标排放任务。与此同时还先后关停了岐山头锰矿等105家污染严重、治理无望的非法排污企业。1998～2003年先后对分布在城区周围，污染大、严重影响城区大气环境质量的竹城陶瓷厂等10家陶瓷企业进行了停厂整治。

零陵区在下大力气完成了一批工业重点项目的排污治理后，对珠山、水口山等生态破坏严重的石期河流域采锰区进行了大规模的综合治理行动。成立了产锰区综合整治领导小组，制定下发了《产锰区综合开发治理方案》、《石期河流域生态环境综合治理项目建议书》划定了禁采、限采、可采区域，组建了有环保等10多个部门参加的72人矿山整治队伍，进驻矿区，整顿采矿秩序。到2002年共取缔非法矿点132个，炸毁“独眼井”90余口，投入治理资金140万元，修建大小尾砂坝13座，修建渠道5000米，对全区1322台矿机进行分类整治、限期整改492台，取缔460台，现持证的862台机组已全部安排到有尾砂坝的区域内开采，“禁采、限采、可采”区基本得到落实。石期河水质悬浮物（含沙量）由1690毫克/升下降到620毫克/升，有效地遏制了石期河区域污染恶化趋势。

此外冷水滩区和零陵区还加强了对新污染区的控制和建设项目的环境管理，严把了环境保护“三同时”审批关，到2003年，“三同时”执行率达到100%，有效地控制了新污染源的产生。

4.环境宣传教育日益深入

江泽民同志曾经指出：“环境保护是关系到我国长远发展和全局性的战略问题。环境意识强不强，是衡量社会进步和民族文明程度的一个重要标志。”“九五”期间，冷水滩、零陵区认真贯彻《全国环境宣传教育行动纲要（1996～2010）》，狠抓环境宣传教育，环境保护国策观念逐步深入人心。它们主要采取了如下措施：一是利用“6·5”世界环境日、地球日等有关环境保护纪念日，进行集中宣传活动。如，组织新闻媒体围绕环境保护重点、热点问题进行宣传报道，组织环境保护世纪行宣传活动，举办各种形式的座谈会、宣讲会、环保知识抢答赛、环保法律知识考试等。二是在中小学推行环境保护教育、开展创建“绿色学校”评比活动。三是编印《环保法律汇编》制作环保宣传挂图等。冷水滩区1994～2003年环境保护宣传主题一览见表2-2。

二　环境污染及其治理

1.水污染及其整治

水是人类生产与生活不可缺少的环境要素，但是人类活动经常造成水污染，严重危及人类自身的生存与发展。湘江与潇水是流经永州市冷水滩和零陵区的两条主要河流，也是两区最主要的生产、生活饮用水源。据两区环境部门提供的资料，两区水污染物是悬浮物、氨氮、化学耗氧量和酚等。主要污染源是工业废水和生活废水。随着城市经济社会的发展，人口的逐年增长，各种污染物的排放量也随之增加。

冷水滩区现有大小河流27条，总长度402公里，其中湘江干流全长76公里贯穿城区中心。干流两岸人口密集、交通方便，分布着20多家中央、省市属厂矿企事业单位。到2004年，从城区南起啤酒厂，北到港子口这段长约10公里，宽400米沿江的狭长地带就建有150余个排放污染物的企事业单位。城区20余万人的生活污水经下水道直排湘江，沿江大小排污口有25个，每年污废水排放量达200万吨，其中随废水排出的各种有毒有害物质5万吨。同时倾倒于湘江两岸的固体废弃物受江水和雨水的侵蚀和冲刷，有害物质也逐渐进入水体，使江水的水质受到一定的污染。湘江冷水滩段水质监测情况见表2-3。

零陵区除了造纸、化学工业、制革等工业废水、医院的医疗废水和居民生活污水直接排入潇水、湘江造成水污染外，最严重的是产锰区石期河流域的水污染问题。20世纪90年代初允许个体采锰后，零陵区的珠山、水口山、石岩头、梳子铺、黄田铺等五个乡镇产锰区的群众，开始大规模地开采锰矿，经过长期的滥采乱挖导致山体滑坡、田地受损、塘库被埋、沟渠淤塞、河床升高、植被破坏、水土流失等环境灾难。据监测，目前，流经采锰区的石期河水质悬浮物（含沙量）最高时达42千克/立方米，比黄河含沙量还要高，含锰量最高达2.6毫克/升，超过国家三类水质标准20多倍。由于水质极度恶化，石期河中上游20余公里河段已完全丧失水体功能，造成10余万群众生活饮水和企业生产用水困难，严重影响了当地经济发展和群众生产生活环境。

针对上述水污染现状，冷水滩区和零陵区都制定了改善水质计划，重点保护饮用水源。在依法建立饮用水源保护区和投资建污水处理厂的基础上，加强了对湘江、潇水两岸的综合整治，包括采取对新建项目严格实行环境保护“三同时”制度，努力抓好达标排放工作，对城区污水集中引排和排污的规范化整治等。

冷水滩区在“十五”期间投资2100万元在下河线建立了污水处理厂，日处理污水能力15万吨，做到了工业污水和生活污水集中处理后排放。为了努力减轻湘江冷水滩段的水质污染，该区还采取措施，加强了对湘江两岸的综合整治：一是对沿江两岸污染大、危害严重、资源浪费严重的“十八小”企业实行关停或搬迁，自20世纪90年代以来先后关闭了区物资局电镀厂、自来水电镀厂、花桥冶炼厂、高溪市冶炼厂、岐山头锰矿等多家“十八小”企业。二是对原有的重点企业，加大了污染治理力度，严格实行达标排放。三是开展对河道清障的专项整治行动。对湘江河道特别是城区段进行了全面整治，打击了一批在湘江河道横行作恶的作案团伙，对长期侵占河道进行砂石买卖收取保护费的黑恶势力进行了重点打击，规范和整治了在湘江河道上采砂船只秩序，依法取缔无证采砂船29条，依法拆除沿河两岸非法建筑26栋共计2110平方米，码头5处，清除土石方1200立方米，清理河床砂石障碍3处，其中宋家洲水电站上游2处4万方等。使湘江段乱建、乱采、乱倒的“三乱”现象基本得到了制止。总之，通过以上整治、冷水滩湘江河段水质达到了国家　Ⅱ类水质标准，城市控制断面DOD≤5毫克/升，非离子氨≤0.02毫克/升，BOD≤3毫克/升。5

零陵区在“九五”期间利用日元贷款，在河西工业区和河东生活区建设了污水处理工程。1991年永州市河西工业废水集中处理工程——向家亭污水处理厂第一期工程竣工，零陵城区河西片的工业废水得到了有效的集中，1995年又开始第二期工程的项目立项工作，第二期工程“永州市河西工业废水集中处理工程”（即在岛附近兴建废水处理厂）是将第一期引排的废水进行集中处理，其污水处理设计能力为10万吨/日，由湖南省计委立项被国家列为30个主要治理项目之一。到2003年底已完成了投产运作前的各项工作。“十五”期间，又将石期河流域综合治理（一期）工程，列入湖南省湘江水污染防治项目（二期），目前此项目的环境影响评价报告和可行性报告已经专家评审通过，项目设计投资为8985万元。为了提高潇湘母亲河的环境质量，零陵区在2001年还成立了环保世纪行活动组委会，围绕“保护母亲河”重点抓了四个方面的工作：一是对新建项目严格实行环境保护“三同时”制度。近三年来新建项目“三同时”执行率达到69%，环境影响评价执行率达到80%。二是努力抓好达标排污工作。三是重新划定零陵区城区饮用水源保护区，对饮用水源保护区内的生活废水排放进行清理，对工业污染源加强管理确保达标排放。近三年来，累计投入治理资金110万元，更新改造8万余台（套）污染防治设施，使沿河两岸所有重点企业成功实现达标排放。到2004年工业废水排放达标为94.8%，饮用水质达国家一类标准，地面水环境质量达国家二类标准，在全省同级县区中名列前茅。四是采取专项整治行动，控制医疗废水直接排入潇水。2003年将医疗废水治理作为重点，要求各医院切实采取有效措施，控制医疗废水直接排入潇水。在组委会督查下，市人民医院、市四医院购置了高标准的医疗废水处理设备，运行后大大减轻了医疗废水的污染。

2.大气污染及其治理

冷水滩区和零陵区的大气污染属以二氧化硫、微粒为主的煤烟型污染，污染源主要来自三个方面：一是工业废气污染；二是燃料（包括生活用煤）燃烧产生的废气污染；三是汽车等交通工具所产生的尾气污染。由于两区的工业能源结构中煤占主要地位。大多数工业企业燃煤设备以中小型为主，热效应低、耗能高，无脱硫除尘装置，“三废”排放量大，低空排放，加上城区居民的主要生活燃料也是用煤，因此城区中的大气污染严重。如冷水滩区在旧城区的南面有中窑公司（耐火材料），九嶷水泥厂、零陵水泥厂、啤酒厂，西面有特种水泥厂，北面有湘纸集团冷水滩造纸厂和冷水滩耐火材料厂等多家耗煤大户，围绕城区四周还有16条陶瓷生产线，城区内和郊区有近200多家企事业单位，共有大小锅炉106台和窑炉35口，每年共耗煤30万吨，所排放的烟尘，粉尘和SO是城区大气污染的主要来源。据永州市环2境监测站监测城区内大气三项指标（SO、NO、TSP）1985～200322年的监测数据（见表2-4），均属国家大气二级标准，个别指标5日平均超过国家大气二级标准。

针对上述这种“煤烟型”污染，为控制城区大气污染，冷水滩区和零陵区采取的治理措施是走综合治理的道路。首先，依法扩建烟尘控制区；其次，重点整治建材、化工、冶金、陶瓷等高耗能、粉尘排放量大的工业企业的达标排放；第三，改变城区能源结构，减少燃煤污染。

冷水滩区在原来设立的河东、河西烟尘控制区的基础上于1997～1998年间又创建和扩建了烟尘控制区。到2002年烟尘控制区总面积达19.22平方公里，占建成区面积的96.1%，烟控区的锅（窑）炉一律要求排放的烟道气的林格曼黑度控制在一级以下，烟尘（或粉尘）浓度达到国家级标准排放。陶瓷行业是自20世纪90年代以来影响冷水滩城区大气质量的主要污染源。从1998年起，冷水滩区政府开始了对陶瓷工业环境污染的专项整治工作，成立了以区长为组长的治理领导小组，召开有关部门参加的陶瓷工业污染控制会议，制定了《冷水滩区陶瓷工业“十五”发展规划和环境保护控制目标》。1998～2003年先后对分布在城区周围，工业落后、效益低下、污染严重的10家陶瓷企业进行了停产整顿。1999年又在陶瓷企业开始引进以水煤气为燃料，污染少、工艺先进的生产技术，推广“文丘里水磨除尘法”。通过几年来的整顿，使该区的陶瓷企业由鼎盛时期的十八条生产线降为目前的九条生产线，且全部为水煤气发生炉，有效地减轻了陶瓷生产的污染。到2004年，全区城镇和乡村的大气环境质量稳定达到了国家二级空气标准，市区按功能区达标。

零陵区在1991年设立了烟控区，区域面积为6平方公里，1997年进行了扩建总面积达9.5平方公里。2000年又在原有9.5平方公里的基础上，扩建了日升开发区烟控区面积5平方公里，并创建了西山烟控区面积6平方公里，使整个烟控区的总面积达到22平方公里，烟控区覆盖率为91.7%。烟控区内居民用煤普及率100%，气化率达40%。此外“十五”期间还将城市集中供气工程列为城市建设的重点项目，并对城区内的锅炉、窑炉进行全面控制和治理。到2004年，工业废气排放量稳定在30亿标立方米，工业废气处理率达到90%，废气中烟尘排放量0.4万吨，二氧化硫排放量0.8万吨，其中工业二氧化硫排放量0.5万吨。工业粉尘排放量1万吨。大气环境质量稳定在国家二级标准之内，城区空气质量按功能区要求分别达到国家标准。

3.固体废弃物污染及其治理

固体废弃物与污水、废气一样是人类生产生活活动的代谢产物，随着社会经济的快速发展和人民生活水平的提高而猛增，给环境带来很大的危害，是城市环境污染最突出的四大公害之一。它主要包括工业固体废弃物和城市生活垃圾。冷水滩区和零陵区的固体废弃物主要以工业用煤和生活用煤产生的煤渣和城市建设产生的建筑垃圾为主。据环卫部门的统计，2003年冷水滩区城市垃圾日清理总量为500吨，年清运量18万吨，工业用煤、生活用煤产生的煤渣和城市建设产生的建筑垃圾，年产生量15万吨，垃圾的日处理能力为300吨，年处理能力为10万吨，城市的垃圾处理能力小于垃圾产生量，使得一部分垃圾到处乱倒，有的甚至倾倒在湘江沿岸，对环境造成了一定的影响。“八五”中期，冷水滩区和零陵区均建立了垃圾堆放场，对工业生产所产生的煤渣用于制砖、烧砖，其综合利用率达100%；对建设中产生的基建废土一般采取挖高填低，或填路造地，就地消化；生活垃圾则运往垃圾堆放场进行处理。“九五”期间，随着城市经济的发展，人口的增加所产生的垃圾也大量增加，两区原有的垃圾处理已达到饱和状态，加上地方经济欠发达、缺乏资金投入，垃圾无害化处理率低，对城区垃圾处理状况不佳，已经不能满足城市发展的需要。如冷水滩区原有的两个垃圾处理场，一个已达到饱和状态，目前只有上岭桥垃圾处理场能够正常使用。针对这一状况，冷水滩区制定了“十五”环境保护规划，拟建立城市垃圾无害化处理中心，提高城市生活垃圾工业固体废弃物的资源化、无害化处理能力。到2005年固体废弃物产生量控制在6万吨，其中工业固体废弃物产生量控制在4万吨，工业固体废弃物综合利用率达到90%，危险废弃物无害化处理率达到100%，城区生活垃圾无害化处理率达到60%。

零陵区在完成对一批工业污染重点项目的治理基础上，于“九五”期间开展了对城区主要医院的医疗废弃物和锰矿的废渣的专项综合治理。“十五”期间，又将城市生活垃圾处理工程列入城市重点建设项目，永州垃圾处理场已纳入省政府即将实施的湘江治理工程二期项目。“九五”末期固体废弃物综合利用率为40.8%，比1995年提高了2.4个百分点。到2005年固体废弃物产生量将控制在16万吨（其中生活垃圾5万吨），工业固体废弃物综合利用率达到40.5%，城区生活垃圾无害化处理率达到40%，固体废弃物年排放量将控制在1万吨。

4.噪声污染及其治理

所谓噪声是指由不同频率和强度振动的杂声组合而成的超常声音，是人所不需要且厌烦的声音。噪声污染被认为是当今世界的四大公害之一。噪声的来源主要有三种：交通噪声、工业噪声和社会噪声。冷水滩区和零陵区的噪声主要也是工厂、建筑业所产生的各种机械噪声、交通运输中各种车辆所产生的噪声和服务业、娱乐业所产生的音响噪声。据永州市环境监测站监测，冷水滩区城区内主要交通干线的噪声平均等效声级69分贝左右，城区区域环境噪声平均等效声级58分贝左右。零陵区测得城区环境噪声为57～59分贝，交通噪声为76～79分贝，均基本上在国家控制的标准之内。但由于城区内的一些建筑工地，露天卡拉OK和各种街头娱乐服务场所的噪声仍超过了国家标准，夜间扰民的事件时有发生，对城市居民的生活造成了一定的影响。

对于噪声污染的治理，冷水滩区和零陵区在“八五”末期就开始结合城市改造和建设，创立了噪声控制区，对控制区内的建筑施工、工业生产和娱乐服务场所的噪声进行监督管理，限制机动车鸣笛。“九五”期间两区除继续创建和扩建噪声控制区外，还加大了治理力度，通过综合整治将一批噪声影响大的工厂搬迁城外，还改变人流物流走向，开通环城公路，为城市中心区提供分流通道，使过境车辆不再穿过城区中心繁华地段等降低交通噪声，同时在城区内加强对建筑施工噪声和服务业噪声的执法管理，严格检查建筑施工场所夜间施工的审批手续，限制娱乐服务业噪声的声强和夜间营业时间。通过以上措施，冷水滩区到2000年建成了市区内整个河东片、河西片、零陵中路、北路、凤凰路、珍珠路累计6.64平方公里的噪声控制区，占城区总面积的39.06%，使整个城区环境噪声平均值不超过60分贝，交通干线噪声白天不超过70分贝，晚上不超过55分贝，区域环境噪声达标覆盖率达90%以上。零陵区到2001年底建成了东起环城路、西至沿河路、南起羊角山路、北至零陵大桥面积共9平方公里的噪声控制区，对控制区内按功能划分特殊住宅区、居民文教区、一般商业居民混合区、商业繁华区、交通干线等，并分别制定了相应的控制标准，噪声控制区的面积达到了建成区的50%。第二节　资源可持续开发、利用和保护

一　土地资源的利用与保护

土地是人类生产和生活的基地，是国土的主要组成部分，是一个国家最宝贵的自然资源和农业生产最基本的生产资料。长期以来，土地资源的破坏主要表现在水土流失，土地沙化、土壤污染、耕地缩减和质量下降等方面。冷水滩区和零陵区土地资源的破坏情况主要有以下几方面：第一，水土流失严重。冷水滩区土地总面积为121816公顷，农用地面积92957公顷，占土地总面积的76.3%，建设用地面积为11068公顷，占土地总面积的9.1%，未利用土地面积17791公顷，占土地总面积的14.6%，据调查资料统计，全区土地流失面积达30884公顷，占土地总面积的25.35%，年平均有150万吨土壤表层被冲蚀带走，损失土壤有机物质3～3.5吨，且水土流失治理的速度低于流失速度，水土流失的面积仍在不断扩大。第二，耕地减少加剧。统计资料显示，冷水滩区1982年全区耕地面积26079.33公顷，人均0.075公顷。1996年，全区耕地面积为24185.5公顷，人均0.052公顷，14年间耕地减少1893.83公顷，人均减少0.023公顷，而且随着城市化、工业化的进程加快，外来人口的不断增加对土地的乱占滥用等，人增地减趋势还在急剧地继续发展。第三，土地高强度利用，有机肥施用不足，农药化肥的大量使用和城市“三废”排放对农地的污染等，造成土壤质量的普遍下降，更加重了土地资源的危机。

针对土地资源破坏严重的状况，冷水滩区和零陵区加强了对土地资源的保护，在开展对生态环境现状进行调查的基础上，编制了《生态环境保护纲要》，对土地资源的开采利用实施强制性保护，完善了监管制度。

冷水滩区在1997年开始了编制《区土地利用总体规划（1997～2010）》和《基本农田保护纲要（1997～2010）》的工作，到1999年规划编制工作基本完成，并付诸实施。规划按照以下原则：严格坚持保护基本农田、控制非农业建设占用农用地，提高土地利用率，统筹安排各类、各区域用地、保护和改善生态环境，保障土地可持续利用，占用耕地与开发复垦地相平衡，制定了区土地利用的耕地总量动态平衡指标，建设用地控制目标，土地环境改善目标等。通过实施，耕地得到了有效的保护，扭转了多年来锐减的趋势，实现了耕地总量动态平衡，并略有增加，预计到2010年耕地面积由1996年的24185.5公顷提高到24252.5公顷，森林覆盖率由1996年的38%提高到2000年的43%，2010年将达到45%，水土流失得到有效控制，到2010年水土流失率将降至2.5%以下，水土流失治理率将提高到2.5%以上，土地生态环境将实现良性循环。

零陵区在将全区科学地划分为特殊生态功能区，重点资源开发区和生态良好区的基础上，制定了生态保护规划，提出了改善各功能区生态环境的目标和主要任务，并确立了“十一五”期间，区环境保护的重点工程项目。“十一五”期间，将投资2.5亿元，完成石期河流域综合治理工程（主要包括地质灾害治理、采矿尾砂治理、水土流失治理、生态防护林建设、锰中毒治疗、养殖环境治理、河坝渠道和道路维修等工程）和潇湘两水及其支流生态林建设，以及城区及三个工业园的绿化工程。与此同时，还加快生态综合治理示范区的建设，发展生态农业。在示范区内，开展了强化水土保持、土壤改良等工作，控制农药、化肥、畜禽的不规范化养殖对环境的污染。通过采取严禁使用高残毒农药，大力推广农业防治和生物防治、增加有机肥的施用量，推广秸秆过腹下田，秸秆直接下田，恢复绿肥面积，减少化肥面积等措施，实现农业可持续发展，“十一五”期间，全区森林覆盖率将达到61.36%，城区绿化覆盖率将达到32%，水土流失面积控制在50平方公里之内，将建成1个生态治理示范区和1个生态农业示范区，各类自然保护区的面积将达到国土面积的5%。零陵已列入国家生态环境建设重点县区。

二　矿产资源的开发利用和保护

矿产资源的开发利用，一方面保证了经济发展的需求，另一方面，通过改变能量流动，物质的地质循环和生物化学循环，对生态环境产生了很大的有害影响。主要表现为：在开采矿产的过程中改变地表结构，造成或加速水土侵蚀，破坏地下水的自然循环，矿区流出的各种污水，直接污染水体，在造冶加工阶段，排出的大量粉尘、有害气体、废水、废渣形成严重的环境污染，随着我国人口的增长和工业化的发展、矿产资源的无序开采现状日趋严重，势必造成更加严重的生态危机。

冷水滩区和零陵区矿产资源较丰富，矿业经济较发达。据资料显示，两区的主要矿产有：煤炭、石灰岩、砂石矿、砖瓦黏土、配料黏土、配料砂岩、锰等。冷水滩区开发利用矿产主要有煤、锰、石灰岩（包括建筑材料石材用灰岩）、砖瓦黏土、建筑砂石等5种，煤矿采掘业17家，从业人员1032人，产值1243万元，增加值共310万元，年产煤7.3万吨；锰采掘企业2家，从业人员50人，产值70万元，年产矿石0.3万吨，其他建筑材料及非金属矿产共有企业131家，从业人员3931人，工业总产值8533万元，年产矿石量470万吨。但由于矿业结构不合理，矿山数量多规模小、布局欠合理，加上众多零星分散小矿的开采粗放无序，造成植被破坏，水土流失等环境问题突出，矿山生态环境得不到有效的恢复和治理。

截止到2001年底，冷水滩区主要矿产资源开发利用情况见表2-5。

零陵区锰矿资源丰富，受经济利益的驱动，长期以来重开采轻保护，造成了大规模的植被破坏，水土流失严重。据粗略统计，每年泥石流物质堆积于水田，矿区内石期河的体积不低于57.16万立方米，每年吞没耕地达1200余公顷。

针对矿山生态环境日趋恶化的情况，“十五”期间，冷水滩区和零陵区开始了《矿产资源总体规划》和《矿产资源规划实施保障管理办法》等地方性法规的制定。坚持“在开发中保护、在保护中开发”的基本原则，对矿山生态环境保护与恢复治理提出了具体措施，并确立了矿山生态环境恢复与治理的重点区域和重点工程，从而加强了对矿山生态环境的综合治理。

冷水滩区在2001年完成了《冷水滩区矿产资源总体规划（2002～2010）》，规划提出的目标纳入冷水滩区国民经济和社会发展计划中严格执行。规划对新（扩、改）建矿山制定了生态环境准入条件，对生产矿山的生态环境保护提出了具体要求，对闭坑矿山的生态环境保护制定了严格的矿山生态环境准出制度，同时还确定了矿山生态环境恢复治理的重点区域和重点工程，并对列入规划的东风井田——黄阳司煤矿区，竹山桥、高溪市锰矿区、仁弯镇等4个矿山生态环境综合治理重点区域和湘江河道环保治理重点工程制定了2004～2010年的治理任务和目标。通过规划的制定和实施，到2004年冷水滩区基本上建立起与市场经济相适应的矿山生态环境保护与治理的管理体系，对新（扩、改）建矿山严格实行矿山生态环境准入制度，新（扩、改）建矿山地质环境影响与环境影响评估实施率达到100%，生产与闭坑矿山地质环境影响评估实施率达60%。各类矿山占地面积控制在800公顷以内，土地复垦率30%，还绿率达20%，矿山次生地质灾害治理率达40%。矿业废气排放总量控制在23.5亿标立方米以内，处理率达100%，排放达标率达80%；矿业废水排放量控制在64万吨以内，废水治理率85%，排放达标率100%。矿业废渣排放量控制在2.5万吨以内，处置率为10%，综合利用率达75%。

零陵区针对采锰矿区生态环境破坏严重的状况，在“十五”期间，开始了对采锰区生态环境的综合整治工作。第一，组建机构、专司整治与开发。2001年5月成立了零陵区锰资源综合整治与开发领导小组，下设区锰资源综合整治与开发办公室（简称矿整办），对矿区综合整治开发实行统一规划、统一开发、统一管理、统一收费、统一治理。并从区政府办、财政局、环保局、林业局、国土资源局、水利局、物价局等涉锰相关单位和珠山、水口山、石岩头、梳子铺、黄田铺等采锰乡镇共抽调70余名工作人员专门从事锰资源综合整治开发工作。2004年1月，针对无证开采，乱采滥挖等非法开采日益猖獗的实际情况，成立了矿整综合监察执法大队，依法查处违法案件，规范采矿秩序。第二，强化综合整治宣传力度。区政府先后下发了《关于进一步治理整顿产锰区生产秩序的通告》、《关于批转“产锰区治理开发方案”的通知》、《关于集中整顿非法采选矿行为的通知》、《关于取缔采锰区“独眼井”的通知》、《关于规范采锰区采选矿秩序和控制水土流失的通告》、《关于取缔无证开采锰矿的通知》等，并通过电视会议、宣传车等多种形式广为宣传，做到家喻户晓。此外还组织环保、林业、水利、国土、矿产委办等部门印发相关法律法规资料，深入矿山宣传，将资料发放到各采矿业主手中。第三，明确责任，建立健全矿区管理网络。其一，明确乡镇村在区矿整工作中的责任，乡镇党政一把手为主要责任人，负责协调产锰区环境整治，道路维修，涉锰纠纷调处以及涉锰事故的处理。其二，与涉锰行政村签订《目标管理责任书》，对村主要干部实行目标管理；村主要干部负责监管本村锰矿的流通和采矿秩序等。第四，全面整治、保护矿区生产生活环境。其一，制定整治规划。区里组织环保、水利、林业、矿产、劳动、矿整办等职能部门深入矿区采矿现场讨论研究，分析论证，绘制出《芝山（零陵）区锰资源分布图》，研究制定出《芝山（零陵）区锰资源综合整治与开发规划》，确定了开发与治理的短中长期目标，为以后的工作打下坚实的基础。其二，集中整顿非法采矿行为。在2000～2003年先后5次组织公安、检察、法院、经贸委、环保、工商、矿产开发中心、林业、水利、武警消防中队、矿整办等部门和涉锰乡镇依法关停浑水下河、下沟和无证开采机组300余台，取缔违法采矿机组300余台，责令期限整改600余台。其三，大规模开展矿区安全生产集中整治活动。在2002年7月、2003年7月，区里组织武装部民兵应急分队，矿整办、环保、矿管、公安、检察院、法院、工商、电力、经贸委和乡镇等部门抽调200余人，组成矿山安全整治队伍，共出动近2000多人次，炸毁和填埋采矿“独眼井”160余口，消除了矿区突出的生产安全隐患。第五，筹集资金，狠抓项目建设。矿整办通过各种途径筹集资金120余万元在石岩头李家、珠山汪家兴建了2座大型尾砂坝、库容达42万立方米，年可处理近70台洗矿机采矿尾水10余万吨。同时狠抓“十五”期间环境重点工程，采锰区石期河流域综合治理工程的建设，目前已被列入永州市“十五”期间环保重点工程和湖南省湘江水污染防治（二期）实施方案。该项目的环境影响报告和可行性研究已经专家评审通过，项目预计投资8985万元，主要实施地质灾害治理，采尾砂治理，水土流失治理，生态防护林建设、养殖环境治理、道路维修等工程。预计森林面积增加1960公顷，年减少泥沙入河量80多万吨，新增灌溉面积413公顷，改善良田1067公顷，改善20余万人的饮用水质，并将显著改善湘江上游石期河水环境质量。从而有效地遏制了产锰区生态环境恶化的趋势。

三　动、植物等自然资源的开发利用与保护

零陵、冷水滩两区地处湘西南，零陵区位于东经111°11′24″～111°57′18″，北纬25°51′24″～26°21′38″，冷水滩区位于东经111°27′46″～111°48′34″，北纬26°14′55″～26°49′18″。两区的地貌形态均以岗地为主，山、丘、岗、平俱全，是南岭山地向洞庭湖平原过渡的初始地段。属亚热带湿润季风气候，热量丰富，雨量充沛，拥有丰富的动、植物和矿产以及土地、水利资源。而永州作为具有2000多年悠久历史名城，人文资源亦十分丰富。

据2004年零陵区“十五”森林资源调查报告，该区境内森林植物种类繁多，有乔灌木84科，230属，669种，其中乔木491种，灌木178种，比较多的为松科、杉科、壳斗科、茶科、芸香科、禾本科、蔷薇科、樟科、蝶形花科等，还有华南植物区系的代表植物连座蕨科、夹竹桃科、苏木科、含羞草科、楝科、棕榈科等；全区境内陆栖息野生动物有60科158种，其中兽类48种，鸟类74种约30万只，两栖爬行类33种约200万（只）。其中蛇类资源最为丰富，尤以盛产五步蛇、银环蛇、眼镜蛇等剧毒蛇类而扬名省内外。常见的动物有麂子、穿山甲、白鹇、虎纹蛙、果子狸、豹猫、中华竹鼠、华南兔、白鹭、竹鸡、黑斑蛙、棘胸蛙等。

对动、植物的开发利用，一直以来是作为以农林业为主的永州市经济发展的一个重要方面。零陵、冷水滩两区虽然是永州城区的两个主要行政区域，但特殊的地理位置和历史等众多原因，到目前为止，两区从事农林业的从业人口比重仍达到百分之六七十。因此，两区都十分重视对动、植物等自然资源的开发、利用，通过合理、科学地开发自然资源，变资源优势为经济优势，促进经济社会发展。

零陵区“十五”森林资源规划设计调查报告显示，2003年该区有林地面积117566.7公顷，占土地总面积的59.46%。在林地面积中，有林地面积74620.3公顷，占林地面积的63.47%；其中乔木林63366.0公顷，占有林地面积的84.92%；竹林11254.3公顷，占有林地面积的15.08%。森林活立木总蓄积量1673192立方米，其中乔木总蓄积量1585433立方米。在各林种蓄积中，用材林比重最大，占68.16%，蓄积量为1080686立方米，其中杉木、马尾松、国外松、柏木、桉树、速生阔、中生阔叶树、慢生阔叶树等优势树种的蓄积量，占用材林总量的90%以上。

自1994年以来，遵照中央和上级的指示精神，零陵区采取了有效的林业管理措施，封山育林，并大力开展人工造林，严格执行限额采伐计划，使森林资源不断呈增加趋势，野生动物资源种类逐年呈上升势头。2003年，与1994年相比较，森林资源的林木蓄积量有较大的增幅，林木绿化率明显提高，具体表现在：林业用地增加9773.6公顷，非林地减少9773.6公顷；灌木林地增加19565.7公顷，经济林地减少8685.1公顷（经济林面积减少是由于油茶林的长期荒芜，被马尾松或阔叶树替代）；乔木林各优势树种面积增幅大，龄组结构有所改善；疏林地、无立木林地宜林地减少，林木绿化率提高（见表2-6）。

对动、植物等自然资源的保护，既改善了生态环境，同时也创造了不菲的经济效益。据统计，2003年，零陵全区农业总产值16.93亿元，其中林业产值0.45亿元，占2.7%；冷水滩区的林业总产值0.51亿元，比2002年增加300万元。两区的森林覆盖率均已在39%以上。特别是零陵区的异蛇产业，呈现出良好的发展势头。全区有1000多人从事养蛇业，蛇场15家，蛇产品加工厂8个，旅游观光景点1个，有知识产权和商标权的5家，已开发异蛇酒、异蛇药、蛇皮制品三大产品20多个品种，其中异蛇酒已获国家专利和出口自营权，已打入国际市场，畅销国内外。与此同时，异蛇村、异蛇山庄两大龙头基地，已初具规模。占地180亩的异蛇村，基础设施配套齐全，集养殖、加工、科研、培训、旅游、娱乐为一体；占地1200亩的异蛇山庄，已有20多家养蛇大户在此落户。异蛇产业为地方经济注入了新的活力，成为当地经济一个新的增长点。至2004年，零陵异蛇产业实现年产蛇250吨，蛇药5500箱，创产值2500万元。该项目被列为财政部农业产业化建设项目。

但就自然资源开发和利用的总体情况来看，两区都还存在着自然资源产品附加值低的问题，存在着现有加工厂规模小、生产方式粗放、效益低，没有形成拳头产品，存在着监管不力、乱采滥伐、破坏资源的现象等。如零陵区木质工业原料林基地的马尾松林，由于过量不合理采伐，结果造成严重破坏，成为低产林或疏残林。第三节　可持续发展面临的任务与对策

一　可持续发展面临的任务

进入21世纪以来，永州市大力实施可持续发展战略，不断增强可持续发展能力，改善生态环境，提高资源利用效率，促进人与自然和谐发展，取得了显著成效。但随着永州市的工业化、城镇化进程的加快，城镇人口激增，居民消费结构的快速升级等，经济社会发展对资源的需求迅速增加，环境的压力越来越大。未来15年永州市的人口将继续猛增，经济总量将再翻两番，资源、能源消费也将持续增长，环境形势将更加严峻。因此环境保护和生态建设面临的任务也将更加艰巨。

1.以削减工业污染物排放为重点，加强工业污染防治

大力推动产业结构优化升级，加快发展先进制造业，高新技术产业和服务业，形成一个有利于资源节约和环境保护的产业体系。严格执行产业政策和环保法规，淘汰高能耗、高排放、低效益的落后生产力。严禁上浪费资源、污染环境的建设项目。大力推动清洁生产，发展循环经济，推进节能、节水、节地、节材和资源综合利用。积极开展ISO14000环境管理体系和环境标志产品认证，创建ISO14000高新技术示范区和生态工业示范区。巩固和提高工业污染源主要污染物达标排放成果。推行污染物排放全面达标，工业污染源排放的各种污染物要达到国家或地方排放标准。全面实施排污申报登记动态管理推行许可制度。实施污染物排放总量控制定期考核和公布制度。

2.以强化污染防治为重点，加强城市环境保护

以提高人民生活质量为目标，以创造良好的人居环境为中心，结合城镇化发展战略，强化城市环境的综合治理，重点解决水污染、大气污染、垃圾污染和噪声污染，加强城市环境基础设施建设。认真组织实施环保工程。环保工程包括：危险废弃物处置工程，城市污水处理工程，垃圾无害化处理工程，燃煤脱硫工程、重要生态功能保护区工程等。制定改善水质计划，重点保护城市饮用水源，建立水源地水质旬报制度，生活饮用水源水环境质量报告制度。提高城市清洁能源比例，改装能源结构，建设高污染燃料禁燃区，在人口稠密的市区取消直接燃用原煤，禁止在城市的近郊区内新建严重污染大气环境的企业。加大烟尘粉尘的治理力度。采取节能措施，提高能源利用率。全面推行污水和垃圾处理收费制度。提高并严格执行机动车污染物排放标准。合理规划城市建设用地，建立并严格实施城市“绿线”管制制度。按现代化城市的标准，确保一定比例的公共绿地和较大面积的城市周边生态保护区域，加大城市绿化的力度，提高城市大气环境质量。大力推动城市园林建设，加强城市建设项目环境保护及市容环境管理，减少扬尘和噪声。建立城市环境污染应急响应系统。

3.以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护

结合社会主义新农村建设，实施了农村小康环保行动计划。保护农村饮用水源。开展土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，建立农产品安全检测和监管体系，加强农药和化肥安全管理，推广高效、低毒和低残留化学农药，防止不合理使用化肥、农膜和超标污灌带来的化学污染和面源污染。结合农业产业结构调整，大力发展生态农业、有机农业和节水农业。加大规模化养殖业的污染治理力度，推进农村改水、改厕工作，搞好作物秸秆等资源化利用、积极发展农村沼气。妥善处理生活垃圾和污水，解决农村环境“脏、乱、差”问题，选择适合本地资源优势和环境容量的特色产业，防止污染向农村转移。

4.以促进人与自然和谐为重点，强化生态环境保护

要坚持保护优先，开发有序的原则，控制不合理的资源开发活动，注重发挥生态系统的自然修复功能，保护好天然植被和生物多样性。要坚持不懈地开展生态工程建设，继续实施天然林保护，退耕还林、水土保持等。实施重要生态环境功能区的抢救性保护，在生态脆弱区，建立重要水源涵养区、水土保持重点和监管区、天然洪水调蓄区等生态功能保护区。加强生态功能保护区和自然保护区的建设与管理，实施资源开发的强制性保护，加强水、土地、矿产、森林和旅游资源的生态环境保护，完善监管制度。

二　可持续发展的对策

为了全面保证可持续发展目标和任务的实现，结合永州冷水滩和零陵区的实际，提出实施可持续发展战略的几条对策建议。

1.加强领导协调，建立综合决策机制，促进环境、资源与经济的协调发展（1）落实环境保护领导责任制。各级政府和领导都要认真贯彻可持续发展战略，把思想统一到科学发展观上来，统一到建设社会主义和谐社会上来。充分认识保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力，增强环境忧患意识和做好环保工作的责任意识。要建立落实环境保护目标管理责任制和环保工作问责制。将环境目标纳入经济社会发展评价范围和干部政绩考核规程。对因决策失误，监管不力等原因造成的重大环境污染事故，严厉追究责任。（2）健全环境资源保护的协调机制。理顺体制，建立环境保护综合决策机制，完善环保部门统一监督管理及有关部门分工负责的环境保护协调机制。充分发挥环境保护部门联席会议的作用。环保部门要会同有关部门健全环境监测网络，规范环境信息发布，编制生态功能区划，上报政府批准实施。经济综合部门和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政税收、金融、价格、贸易、科技等政策，建设、国土、水利、农业、林业等有关部门要依法做好各自领域的环境保护和资源管理工作。宣传教育部门要积极开展环保宣传教育，普及环保知识。（3）不断加强环保监管能力建设。建立先进的环境监测预警体系，全面反映环境质量状况和趋势，准确预警各类环境突发事件。各级政府和有关企业都要制订应急预案，切实提高突发环境事件的处置能力。要加强环保队伍的建设，建设一支政治素质好、业务水平高、奉献精神强的环保队伍。各级环保部门要发挥环境综合管理职能。抓好环境规划、执法监督和信息发布工作。各有关部门要认真履行职责，密切协作配合，形成环保工作合力。

2.加强法治建设，深化改革，建立健全环境保护的长效机制（1）加强法治建设，是做好环境保护工作的基本依据。加快环境立法步伐，健全环境法规和标准体系，加大对违法行为的处罚力度，重点解决“违法成本低、守法成本高”的问题。要强化环境执法，继续开展整治违法排污企业，保障群众健康的环保专项行动，加强对环境高危企业的安全检查，严肃查处环境违法行为。同时要充分利用司法手段，支持和加强环保工作。（2）改革是环境治理的重要保障。推进体制创新，健全环境管理体制，加强环境监管制度，完善环境保护投入机制，推行有利于环境保护的经济政策，运用市场机制推进污染治理，健全社会监督机制。建立能够反映资源稀缺程度和环境治理成本的价格形成机制，全面实施城市污水、垃圾处理收费政策。要通过建立长效机制，促进社会各方面采取有利于环境保护的决策和行动。

3.完善环境保护投入机制，发挥市场激励作用，不断增加环境保护的投入（1）完善环境保护投入机制。将环境保护投入作为公共财政支出的重点，各级财政都要调整支出结构，加大对环境保护的支持。保证环保投入增长幅度高于经济增长速度。国家基本建设投资要继续向环境保护倾斜。要加强对污染防治、生态保护、环境公共设施建设和环保监管能力建设的资金投入，重点解决污水管网和生活垃圾收运设施的配套和完善。对有偿还能力的环境基础设施项目和污染治理项目，银行应给予贷款支持。要严格执行国家定员定额标准，确保行政管理、监察、信息、宣教等行政事业经费的支出。切实解决“收支两条线”问题，要拓宽环保投融资渠道。鼓励企业增加环保投入，积极引导外资和社会资金参与环保建设，形成多元化的环保投入格局。（2）推行有利于环境保护的经济政策。建立健全有利于环境保护的价格、税收信贷、贸易土地和政府采购等政策体系。政府定价要充分考虑资源的稀缺性和环境成本，对市场调节的价格要进行有利于环保的指导和监管。（3）注重运用市场机制促进环境保护。发挥价格杠杆的作用，建立能够反映污染治理成本的排污价格杠杆和收费机制，全面实施城市污水处理和生活垃圾处理的收费政策。逐步提高工业企业排污收费标准，建立企业保护环境的激励机制和减少污染排放的约束机制，要按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁效益、谁补偿，谁排污、谁付费”的原则，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。

4.大力发展循环经济，推行清洁生产

循环经济作为人类推进可持续发展战略的重大实践模式，逐渐成为当今世界各国经济社会发展的新潮流。发展循环经济能极大地缓解资源、环境、人口的边界约束。促使产业结构调整向合理利用资源，减少环境污染，提高经济效益的方向转化。同时有利于延长产品链条，带动相关产业的发展，培育出新的经济增长点。因此发展循环经济是国家贯彻可持续发展战略的重大举措。

发展循环经济有三个层面：一是在企业全面推行清洁生产，应用新技术，淘汰落后生产能力，提高资源利用效率；二是在区域层面推行生态园区，以生态学和生态经济学理念为指导，通过调整产业结构和产业布局，改变能源利用方式，构建生态型产业链条；三是在社会层面推行循环型社会，从产品流通方式、公众消费方式，对废弃物处置方式的转变入手。延长资源使用链条，实现“废物”向资源转变。结合冷水滩区和零陵区的实际，发展循环经济应从以下几方面进行。（1）推进清洁生产，改造传统产业。把“节能、降耗、减污、提效”作为企业推进清洁生产的基本方针，在污染较重的传统产业中，大力推进清洁生产，建立“资源使用最小化，废弃物产生减量化和生产过程无害化”的循环生态工业体系，促进企业污染“零排放”的实现。通过安排专项基金，支持开展清洁生产的企业，对节能降耗，废物再利用等项目和产品给予税收优惠，促进清洁生产的推行。（2）改善现有工业布局，加强生态工业园区建设。按照生态工业园区建设的要求对现有工业园区进行改造，产业规划和项目引进都要遵循生态规律，形成由若干相互消费“废物”和共用基础设施的产业共生体系，提高工业园区内部资源、能源的利用效率，变废物为资源，向园区外部排放废物实现最小化，达到园区经济和环境同步优化。（3）发展循环型生态农业。充分开发和利用自然资源及生物质能源，推动“农村生活污染零排放运动”，推广立体种植业、动植物共生系统，食物链生态链式生态农业等形式，使农业生态系统中的各子系统形成一种高效、联动式的循环体系，使无机环境—绿色植物—动物—土壤—无机环境的闭路式能量和物质循环系统得以运行。结合小流域治理，退耕还林，农业生产结构和布局调整等工作，以提高土地产出效益，建立与生态环境相适应的农业产业为目标。大力推广节水和高产高效等先进技术，因地制宜地推行丘陵山区生态畜牧业循环模式、山区农林牧立体种植业循环模式、旱作节水农业循环模式、生态观光型农业循环模式等。（4）建设生态型城市，创造循环型社会。生态型城市建设是一项全方位的系统工程，是一个系统规划、分期实施、共同参与、科学行动的综合过程，是一种不断创新、不断完善、不断进化的活动。生态型城市所要达到的标准是：市民素质高，天蓝地绿水清，资源高度利用，产业结构优化，城市规划科学。因此建设生态型城市必须坚持整体规划，分期推进的原则。两区近期发展的思路是：制定生态型城市规划，加快城镇污水处理和污水回用设施的建设步伐，推广局部水处理回用水系统，完善城市供水、供气等基础设施建设，推广普及先进适用的节水、节能技术、工艺、设备，建立废旧物质分类回收与再生利用系统，对有害废弃物质实行强制性回收与无害化处理。大力倡导以节水、节能为重点的绿色消费和生活模式，引导城市居民形成追求无公害、无污染，尽可能利用再生资源的绿色消费方式和节约减量、循环利用的绿色生活方式。加强循环社区建设，创建自我管理、自我教育的社区管理体系，逐步实现生态系统良性循环，创造最佳人居环境，全面提升城市环境质量和全民生态文明素养。

5.发展旅游业，促进经济社会与环境的全面协调发展

旅游业是关联带动作用较大的综合性产业。发展旅游业不仅符合经济增长方式转变、刺激内需、扩大市场有效需求的要求，而且能在经济结构调整中，发挥特殊功能，带动相关产业的发展和结构升级。在吸纳就业，促进农村剩余劳动力转移方面具有突出的作用，可以促进城镇化进程和推动城市建设。旅游业又被称为“无烟工业”和“就地出口产业”，它可以在发展产业的同时，以牺牲最少的环境资源为代价，并在处理好保护与开发关系的前提下，促进自然经济社会全面协调发展。它是符合可持续发展战略要求的优良产业。（1）永州具有发展旅游业的优良条件。2001年永州市委、市政府提出了发展生态环保效益型经济，建设“青山、绿水、靓城”的“锦绣潇湘”新永州的战略目标，并将旅游产业确定为永州市的新兴支柱产业。零陵区作为永州市的主城区之一，是湖南四座省级历史文化名城之一，处于潇水、湘水交汇处，风景秀丽，自然景观与人文景观相互交融，这是发展旅游的重要基础。全区优秀旅游资源突出，品位高、价值大，其中柳子文化旅游资源在国内外具有垄断优势。加上零陵区又是湘南交通枢纽，207、302国道贯穿全境，高等级永连公路，洛湛铁路和衡昆高速公路永州段已经建成，距湘桂铁路永州火车站18公里，距永州机场7公里，良好的区位条件为零陵区发展旅游创造了有利的环境。因此永州市的旅游市场定位为“以零陵区为龙头，以文化旅游为重点，以山水生态旅游为基础，大力发展观光休闲度假旅游”，是实现永州旅游发展目标的重要组成部分。在一定意义上，零陵区旅游业的发展水平代表着永州市旅游业发展的形象和实力。

按照市委、市政府提出的建设中等城市发展目标，零陵区确立了文化旅游业的优先发展地位，通过旅游业的综合拉动作用，促进城区经济结构的调整和城市化的进程。为此，零陵区提出了建设“三城一区”，即交通工贸城、文化教育城、生态旅游城和特色农业区的目标。编制了旅游十年发展规划，确立了“一个旅游龙头，一条精品线路，三大旅游热区，两个特色区域”的总体布局。将旅游业发展与招商引资、商业流通、文化教育、观光农业等发展紧密相连，给零陵区旅游经济的发展，创造了良好的机遇。（2）发展旅游业应采取的措施。第一，组建旅游产业发展领导小组，在领导小组的统率下，协调全区各有关部门，解放思想、提高认识，从组织领导、产生政策、资金投入、工作部署等各个方面全面支持旅游产业的发展。第二，理顺旅游管理体制，构筑资源与市场一体化结合的管理模式。根据“风景与旅游一体，资源与市场结合，开发与保护统一”的原则，建立风景与旅游合一的旅游管理机构，这较好地解决了基层旅游管理体制长期以来“诸侯割据，条块分割，各自为政，政出多门”的局面。为旅游管理的高效运行创造了条件。第三，实施政府主导型旅游业发展战略。对于处于起步阶段的零陵旅游业来说，必须强化政府对旅游业的宏观管理、调控和引导功能，积极培育市场，使其走上健康发展之路。第四，旅游资源开发与环境保护协调发展。认真贯彻旅游业可持续发展的方针，切实搞好旅游资源开发与环境保护工作。要全面普查和评估资源，明确保护对象、目标和区域，依法实施“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”，努力实现旅游业的可持续发展。要坚持先规划、后开发，并严格履行报批手续，正确处理开发与保护的关系。确定旅游开发与环境保护同步规划、同步实施、同步发展。

第三章　城建规划与城镇化建设

一　规划修订

规划是城市建设的龙头。一个城市的功能是否强化，开发是否合理，首先决定于其城市规划是否合理和科学。1995年11月22日，国务院批准撤销零陵地区，设立地级永州市，原行政区域不变，原永州市、冷水滩市改为芝山区（2004年改为零陵区）、冷水滩区，永州中心城市由零冷两区组成，现状为双城结构布局。撤区建市后，永州市委、市政府立即着手中心城市的规划修编工作。永州中心城市第一轮总体规划于1996年编制完，1999年才获得省政府正式批准。

1997年7～8月，市委、市人大、市政府、市政协四大机关全部搬迁到冷水滩，为中心城市建设带来了新的机遇。但由于始终没有拿出有永州特色的中心城市建设规划，致使市级机关搬迁后的冷水滩，房子建了不少，街道修了不少，却始终不像一个现代化城市。鉴于这种情况，市委、市政府于2001年决定，对中心城市规划重新进行修编，修编后的中心城市，定位于山水园林城市，实行组团式相向发展。其中零陵作为历史文化名城保护区，以发展旅游、科教和第三产业为主。而冷水滩作为未来中心城市的核心，定位于全市的政治、经济和文化中心。

在规划布局上，以零陵大道为中心轴线，以零冷大道和322国道为外环线，建设三纵若干横的城市道路框架，注重零冷两区相向发展，逐步形成海带形城市雏形。力争“十五”期末，把中心城市建设成为综合实力较强、功能比较完善、特色比较鲜明的现代生态园林式城市。到2020年，中心城市人口和用地规模分别为70万人和80平方公里。

零陵和冷水滩两区按照中心城市总体规划部署，及时修订了各自的城区建设规划。如《永州市零陵区国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的城区建设规划提出，零陵区到2000年城市规模发展到24平方公里，城区人口达到20万人。到2010年城区面积达到40平方公里，人口超过40万。规划确定城市结构为“二片”（河东、河西片）“五区”（河东南区、河东中区、河西南区、河东北区、河西北区）。2002年对城市建设进行了全面总结和回顾，确定了今后五年的具体目标和任务：城市建设重点突出12225工程——1站（火车站）、两路（沿江东路、日升大道）、两园（洲工业园、南电工业园）、两区（柳子景区、东山景区），用五年时间创建全国文明卫生城市。《永州市冷水滩区“九五”及到2010年经济和社会发展规划》中指出：到2000年，城镇数发展到12个，城市化水平达44.2%；2010年城镇数12个，城市化水平达到58.3%。前五年继续建设区域中心城市，使之成为湘西南的政治中心，经济的“振荡点”和“火车头”。到2000年，城区人口达22万人，建成区面积达到24平方公里；2010年城区人口达38万人，建成区面积达40平方公里。而后又在《永州市冷水滩区国民经济和社会发展“十五”计划》中提出，要继续加强基础设施建设，改善经济发展基础条件。

二　规划实施

近十年来，按照城市规划要求，零陵区和冷水滩区城市建设规划总体进展顺利，路网建设全面拉开，初步形成了“一纵七横”的路街网络，路网分层布局十分清晰，城市框架基本成形。到2003年底，永州市中心城区城市人口达到32万人，城市面积达32.5平方公里。

零陵区到“九五”期末，城区面积达24平方公里，比“八五”新增小城镇面积3平方公里，岛路、洲西路、日升路已完成水电配套和路面硬化，2平方公里路网框架已基本形成。猫儿岩水库、石坝仔水库等水利设施不断完善，永连公路、衡枣高速公路零陵区段已经建成。城乡交通条件不断改善，通信发展迅速，生态工程第一期全面验收合格。到“十五”期间，零陵区城镇建设进一步加快。到2004年底城区面积已扩大到31平方公里，一大批工业、水利、交通、城市基础设施、房地产、旅游及生态环境建设项目得到了有效实施。

冷水滩区“九五”期间，小城镇建设累计完成投入3亿元，新增建成区面积4.3平方公里。截止到2007年底，冷水滩区设建制镇11个，乡集镇2个，开发区1个。初步形成了以永州市市区为中心，以建制镇为基础的城镇体系。2007年，城区建成区面积由1995年的18平方公里扩大到30平方公里。

三　问题与成因

零陵、冷水滩区地势较平坦，城内建设已具规模，但从未来发展的需要看，仍然存在一些问题。

一是两城相距过远，城市结构先天不足。由于撤地设市后的永州中心城市是由原来的小冷水滩市和小永州市组成的组合城市，零冷两城区间相距19公里，总建成区面积40平方公里，城镇人口近50万。在这样的城市规模下，虽然行政上是同一城市的两个区，但实际上相当于两个独立的小城市，联系较弱，城市结构先天不足。这种“明联实分”的城市结构不利于公共设施和基础设施的共享，不利于项目的集中建设，也不利于城市的统一管理，给城市发展带来了很多问题。

二是撤地搬家，零陵衰落。撤地设市后，由于市委市政府和大多数市级行政机关搬至冷水滩，带动了冷水滩城区的建设，大量资金和建设的重点集中到冷水滩城区，零陵城区得不到进一步的发展，呈现衰落的趋势。

三是路网骨架拉得过大，不成系统，断头路过多。近年来的“拉路扩城”战略，为推动城市建设起到了积极的作用，但是路网骨架拉得过大，道路两侧的开发跟不上，建设效果不理想。同时由于资金短缺，形成许多“半拉子”工程，路网不成系统，断头路多，无法发挥路网的最大效能。

四是冷水滩区河东、河西联系不紧。目前联系冷水滩河东、河西有潇湘大桥和长丰大桥，还有宋家洲大坝和一座人行浮桥。但宋家洲大坝没有贯通与河西路网连接，未能发挥作用，而长丰大桥距离冷水滩城区中心又较远，主要的人流、车流都聚集在潇湘大桥上。

五是土地市场混乱。在近年来的大规模开发中，土地市场存在许多问题，如：征用土地欠款多；多头征地、批地，重复批地；炒买炒卖土地；非法用地；拆迁安置不到位；抵工程款的土地数量过大；改变土地用途等。

六是管理滞后，城市环境差。由于撤地设市后两区管理体制上的一些原因，造成城市建设没有有效的实施措施和管理规定制约，使得建设项目分散，配套设施不齐全，城市环境景观零乱和“集约化”效益低的局面，给城市建设和管理带来很大的被动。第二节　两区基础设施

一　城镇基础设施的建设现状

十年来，零陵区和冷水滩区克服了基础差、底子薄，资金短缺、拆迁难度大、遗留问题多等诸多不利因素，扎实推进城镇基础设施和公用设施建设，城镇服务功能不断完善。

零陵区城镇基础设施进一步改善。主要体现在以下几方面。

一是路网建设取得突出进展。突出抓好洛湛铁路零陵段、衡枣高速公路零陵段、永连公路零陵段等重点工程建设。逐步启动了香零山路网工程、洲新城路网工程、沿江大道路网工程等重点项目的建设。其中洲新城路网七纵八横道路格局已经形成，成功实现了新区与老城区对接。香零山路网工程格局已经形成，成功实现了新区与老城区对接。香零山路网工程建设进度加速，目前完成投入6000万元，基本完成了日升大道一期建设，黄古山东路、洲东路也基本拉通，宗元东路、芝麻坪路也全面启动，香零山路网骨架基本形成。已完成东梳线、石大线、梅大线、菱凼线和黄太线的砂改油工程，全区基本实现乡镇通油路，绝大部分村通公路。

二是主干道改造成绩突出。自2002年以来，对城区主干道进行了全面改造。南津中路、南津北路、南津南路、黄古山路、洲南路、黄古广场等城市主要干道和广场，通过绿化、美化、亮化，彰显了城市新形象，南津中路建成省级样板街，阳北路滨江风光带成为古城新亮点。日升大道、芝山大道、宗元路等城市主干道相继拉通。“零陵古郡、潇湘绿城”城市特色初步呈现，为建设国家级历史文化名城打好基础，积累经验。

三是基础设施逐步配套。2002年以来，累计投入道路改造资金800万元，对城区20余条烂路进行了全面维修改造，维修改造面积约20000平方米，新建给排水管道4000余米，引资200万元建设公交候车亭40余座，使零陵区烂路、断头路得到整治，排水难、乘车难现象得到显著改善。

四是旧城改造硕果累累。2003年来，总投资4000余万元的柳子大酒店，投资1980万元的美伦大市街竣工营业，投资约1.7亿元的前进街二期改造工程、投资约8000万元的永州建筑材料装饰城、投资5000万元的时代旺角步行街，以及圣世阳光、前进街二期改造工程、徐家井国际商贸城等重点旧城改造项目相继竣工，土产公司、果品公司等企改项目也进入商业运作。图3-1　1999～2004年零陵（芝山）区基本建设投资情况

冷水滩区基础设施初步完善。主要体现在以下几个方面。

一是基础设施建设加快。投资向基础领域倾斜，农业、电力、交通、邮电及社会服务、卫生体育、科技等行业投资达50%。运输邮电通信业投资增长较快，交通运输邮电业务由1994年的10365万元发展到2007年的107765万元，十余年增加了近9.4倍（见图3-2）。城乡居民生活用电由1994年2818万千瓦时增加到2005年12626万千瓦时，增加了3.5倍（见图3-3）。图3-2　1994～2007年冷水滩区交通运输邮电通信业情况

二是城市道路建设取得重大突破，打通断头路、拓宽窄幅路、新开道路计数十条。近3年累计新增道路面积32万平方米，人均道路面积由6.34平方米增至7.98平方米。

三是基础设施配套水平进一步提高。2004年冷水滩区5个重点镇人均道路面积达15平方米，自来水普及率为65%，各项指标均高于全市平均水平。液化石油天然气供气总量由1995年的1500吨增加到2007年的5004吨（见图3-4），用液化气人口从1995年的51070人次发展到2007年突破了10万人次大关，达101722人次。图3-3　1994～2005年冷水滩区城乡居民生活用电情况图3-4　1995～2007年冷水滩区液化气供应状况图3-5　1995～2007年冷水滩区使用液化气人口状况

二　城镇基础设施发展面临的主要问题

一是市、区两级规划、房产、建工部门，其职能、职责、职权、工作台界限不明确，关系没理顺，工作难以开展。

二是小城镇建设发展不平衡，有的乡镇综合实力不强，区位优势差，加之领导不够重视，发展较缓慢。

三是小城镇建设总体水平不高，规划布局不合理，起点比较低，缺乏特色，满足不了经济发展形势的需要。

四是资金缺口大。据测算，“十五”期间，全国城市基础设施建设大约需要投资10000亿元，其中，中央和地方两级政府投资占2000亿～3000亿元，其余的7000亿～8000亿元则需要通过贷款、利用外资、市场融资等方式筹集解决。

三　促进城镇基础设施发展的政策措施

促进城镇基础设施发展的政策措施主要有行政管理体制、财政体制、户籍制度、土地政策、投融资体制等方面的政策。

一是户籍方面。创新户籍管理办法，实行积极的人口迁移政策，实现城乡一体化的单一户籍制度，取消与户籍相联系的各种歧视政策，从身份上彻底消除城乡差别。

二是投融资方面。改革财政投入为主的城市建设投资体制，实行城市建设多元筹资政策，推行“经营城市”的理念，遵循“政府引导、市场运作”的方针，把城市空间当做最大的国有资产来经营，促使城市各类资源逐步市场化、货币化、资本化，走出一条以城建城、以城养城、以城兴城的城建市场化之路。

三是财政方面。实行有重点的财政扶持政策，加大城市基础设施的财政性投入力度，保证城市规划经费，并用好城市建设资金。在中心镇建立一级完善的财政，建立规范统一的预决算制度，规范财政收支行为。

四是土地管理方面。实行引导要素集聚的用地政策，建立起城乡土地资源统一优化配置，节约用地、集约用地的新机制。

五是突破现行管理体制的束缚，改变目前城市建设和管理政出多门、多头管理的状况。同时强化区域规划指导体系。要从整体的高度协调本区域内的用地布局，做到统筹安排，突破镇域行政区划的严格界限。第三节　两区居民住宅建设

一　城镇居民住宅建设投资的基本情况

自2004年以来，两区房地产业快速发展。

2007年，冷水滩区和零陵区房地产开发总投资分别为11.04亿元和3.1亿元，分别比上年增长50%、13.6%。两区房地产投资占全社会固定资产投资的比重为19.1%，其中冷水滩区高达26%，已成为投资构成中最活跃的因素（见图3-6）。图3-6　冷水滩区和零陵区房地产开发投资情况

二　居住现状

1.居住消费提高，住房面积增加

据抽样调查资料显示，2007年末城镇居民家庭人均住房面积为28.32平方米，超过了城市居民小康值人均使用面积27平方米的标准。

2.居住配套设施日趋完善，现代化程度明显提高

近年来，零陵、冷水滩区加强了城镇住宅建设的统一规划和综合开发，住宅小区化，并实行统一管理，使得居民住房的配套化程度有了明显提高。居民的家庭饮用水、卫生设备、取暖燃料使用等方面日趋完善。随着城镇居民居住条件和环境的不断改善，居民的生活质量已由基本需求型逐步向享受型过渡，在用的方面也开始青睐科技含量高、时代感强的高档家电产品。

3.市场机制还未成为居民住房资源配置的主要手段，政府的宏观调控还有待完善

这些将成为制约全面建设小康社会目标下居民住房水平提高的重要因素。这主要表现在：住房的多轨制，制约了居民住房消费水平的提高；产权改革不到位，住房交易的市场机制不完善，不仅使住房资源的流动性差，而且使有限的住房资源难以实现存量和增量的良性互动，难以实现住房的梯级消费，从深层抑制了居民的住宅需求；政府的宏观调控还不完善，给一些不法厂商和投机分子以可乘之机，严重扰乱了市场秩序和住宅产业的健康发展；与住房制度市场化改革相适应的其他配套改革滞后，制约了住房制度改革的进行和居民住房消费水平的提高。

三　城镇居民住宅建设和销售的基本情况

零陵和冷水滩两区新区开发和旧城改造全面推进，一批上规模、上档次的住宅小区先后建成，居民居住环境和住房整体质量明显改善，居住区的规划、设计、施工和物业管理水平不断提高，城镇人均住房面积由19平方米增至23平方米。房地产市场供销两旺。中心城市商品房销售价格达到了每平方米1000元左右，出现了地价、房价、房租良性上升的好形势。商住小区开发来势看好。近几年来，分别在零陵、冷水滩两区高标准规划建设了三多亭、滨江、富园、梓塘等11个设施齐全、功能配套的安置小区和舜德花园、颐园、金水源、阳等18个档次较高的商品住宅小区。图3-7　冷水滩商品房竣工及销售情况

四　城镇居民住宅的建设和销售存在的主要问题和成因

一是房地产结构不合理，结构矛盾突出。如高档住房与低档住房结构不合理，比例不协调。高档住房多而致积压，但老百姓需要的中低档住房供不应求，选择的余地小。住房与非住房比例也有失调情况。

二是部分地区商品住宅价格上涨过快。一些城市房地产价格过高，据不完全统计，2003年零陵区和冷水滩区商品房价格增幅为20%左右。商品房价格上涨有很多因素，但和土地批租价格的增高有很大的关系。

三是住宅的科技含量、综合质量有待提高。建造住宅的舒适度与世界卫生组织提出的住宅舒适度还有很大的差距。再如节能、节水和可再生能源利用等都是住宅建设中亟须解决的课题。建筑材料、产品的工业化水平还较低，住宅建设中质量通病不同程度地存在。

四是房地产交易行为不规范。交易中合同欺诈、面积“缺斤短两”、广告虚假等问题较严重，不同程度地侵害了消费者的权益。第四节　城镇体系现状及规划

一　城镇乡体系现状

1.基本概况（1）零陵区。全区总面积为1962平方公里，下辖接履桥、邮亭圩、菱角塘、富家桥、黄田铺、珠山、石岩头、水口山8个镇，石山脚、梳子铺、凼底、大庆坪4个乡，以及徐家井、南津渡、七里店、朝阳4个街道办事处。2003年末总人口57.97万人，其中城镇人口12.17万人，全区城市化水平为21%。（2）冷水滩区。全区土地总面积为1167平方公里，全区辖梅湾、菱角山、肖家园、杨家桥、凤凰、梧桐6个街道办事处，仁湾镇、牛角坝、高溪市、黄阳司、上岭桥、竹山桥、伊塘、岚角山、蔡市、普利桥、花桥街11个镇，以及珊瑚、杨村甸2个乡，另有工业园区和开发区各1个，2003年末总人口49.38万人，其中城镇人口18.31万人，全区城市化水平为37.1%。

2.规模结构（1）零陵区。零陵区城镇乡体系在等级规模结构上表现为“一区六镇”的三级特征。“一区”为零陵区城区，即由区政府所在地的4个街道办事处组成，是零陵城镇乡体系的一级城镇，也是零陵区城镇乡体系的中心。该区中的“六镇”，即2个试验镇（珠山、邮亭圩）、3个卫星镇（富家桥、黄田铺、接履桥）、1个边贸镇（水口山）则为零陵区城镇乡体系的二级城镇，是零陵区城镇乡体系的中心。其余六个乡镇则构成了零陵区城镇体系的三级城镇，是零陵区城镇体系的重要组成部分。“一区”为伞点，是城镇发展的引擎，“六镇”为结点，是城镇发展的驱动，其余为网线。全区通过伞点发力，伞点牵动结点，结点盘活网线。（2）冷水滩区。冷水滩区城镇乡体系在等级规模结构上表现为“一城二区五镇”的四级特征：“一城”是以6个办事处组成的区中心城市，是冷水滩区城镇体系的一级城镇，是冷水滩区城镇乡体系的中心；“二区”是指工业区和开发区，是冷水滩城镇乡体系完备的重要补充；“五镇”为黄阳司、岚角山、普利桥、花桥街、竹山桥5个中心建制镇，是区城镇乡体系的重心，是区城镇体系的三级城镇；而其余7个乡镇则为城镇体系的四级城镇，是冷水滩区城镇体系的重要组成部分。在区城镇乡体系的完善进程中，要求以“一城”为中心、“二区五镇”为动力、另7个乡镇为依托联动发展。

3.发展态势（1）零陵区。零陵区城镇乡体系在发展中已取得较大进步，在零陵区城镇体系中，以一级城镇为中心，以二级城镇为重点，以三级城镇为纽带，联动发展。经过几十年的建设，零陵区中心城市已具规模，无论是对市区南津中路、南津北路、南津南路、黄古山路、阳南路等的改造，还是对香零山路网、洲新城路网、沿江大道路网的建设启动，或是黄古山广场的兴建，时代旺角、唐人、潇湘步行街、徐家井国际商贸城等的落成，都为零陵区城镇乡体系中的城市发展夯实了基础。在城镇乡体系的乡镇建设中，珠山等“六镇”的二级城镇也各具特色。珠山镇因镇内锰矿丰富主要走以工促镇、以工兴农的发展道路，发展势头良好；富家桥镇正逐步把集镇建设成零陵区南部政治、经济、文化中心和经济长足发展的工业镇；邮亭圩镇则形成以发展粮食生产为重点，以农副产品加工为核心，以镇企业为动力并确保综合经济效益的商品生产新型集镇；水口山镇以发展农副产品，以及锰、煤、石灰石等矿产的初步加工集散为主；黄田铺、接履桥也各具特色。这6镇为零陵区城镇乡体系的重要组成部分。其余三级乡镇原来基础较差，底子稍薄或基础设施略弱，正奋力赶上，并呈现良好的发展态势，也已成为零陵区城镇乡体系中不可或缺的组成部分。（2）冷水滩区。在冷水滩城镇乡体系中，全区以城市扩容提质为中心，以乡镇建设为重点，坚持发展和规划管理并举，全面推进，重点突破，加大投入，强化管理，积极完善城镇乡体系，已取得了较好的效果。对于城镇乡体系中的一级城镇区中心城市，其基础设施如城市路网、电网、交通、邮电通信、市政等都已有较好配备，在此基础上正逐步形成工业强盛、农业发达、商贸繁荣、交通便利、旅游兴旺、城市功能齐全的现代化中等城市。在完善城镇乡体系的过程中，冷水滩区十分注重有重点地发展小城镇，对于冷水滩区的建制镇，根据各镇实际情况，进行了统筹规划。在着眼于完善功能、调整结构、改变环境、提高质量的基础之上扩大规模，发挥各自在城镇乡体系中的经济、金融、信息、贸易、科技和文化中心的作用，在完善城镇乡体系中起到服务、辐射和带动三级城镇的作用。据统计，近十年来，黄阳司镇共投入资金7580万元，用于自来水厂、路跨铁立交桥、道路、水电、通信、农贸市场、停车站等项目的建设；普利桥镇投入资金4800万元，确保岚江路、农贸市场、电力改造等项目的建设；岚角山镇完成投入5200万元，保证了农贸市场、电力、通信等重点项目的建设投入。对于冷水滩城镇体系中的工业区和开发区，政府也加大了投入力度，下大决心营造宽松的建设环境，计划投资2.6亿元，加快水、电、路、通信等基础设施建设，并将生产经营企业扩大至100家以上。冷水滩区城镇体系中的其余7个乡镇，也是城镇乡体系中的重要一环，在搞好中心城市和重点建制镇发展的同时，相关部门也十分注意以上7个乡镇的协调发展。

二　以规划促发展

一个地区的发展，规划必须先行，对于冷水滩、零陵两区城镇乡的建设与发展，也固然如此。但规划不能就乡谈乡，就镇论镇，而应构建成一个科学、合理、有序的城镇乡体系，针对各城、镇、乡的实际，因地制宜，联动发展，形成合力，从而使两区城镇乡体系更加完善，以规划促发展。

1.城镇乡体系的构建要适应经济社会发展的需要

城镇乡体系的完善，归根结底体现在城镇乡整体的联动发展。因此，城镇乡体系的构建一定要建立在经济社会发展的需要上，各城镇乡都要结合当地的实际情况，因地制宜地搞好规划，既不可“好大喜功”，又不可仅着眼于当前。无论何时，都要立足于经济社会的协调和城镇乡的可持续发展。同时，要注重人与自然的和谐发展，以资源可利用的限度和环境可承受的程度来确定发展速度，避免对资源的掠夺性开发和以破坏环境为代价谋求发展，如零陵区的锰矿开采加工和冷水滩区的瓷器制作，都应更加注意合理开发和对环境的影响。

2.城镇乡体系的构建要乡镇融入市区，市区带动乡镇

在城镇乡一体谋求发展时，应做到城区为龙头，乡镇为驱动，把乡镇的发展纳入区城镇乡发展体系中来，而不是就各个个体谈发展，乡镇个体的发展一旦离开了城区经济这个大背景，就会失去方向，无所作为；城区发展一旦没有乡镇的依托，就显得没有动力后劲不足。只有乡镇融入市区，市区带动乡镇，构建两区的城镇乡体系，才能做到行政一体，管理到位，发展有力，更快更好地促进两区城镇乡的发展，使两区城镇乡体系更加完善。

3.城镇乡体系规划应更加长期和完善

城镇乡体系的规划在结合当地实际的情况下，应力求更加科学，这样才能使一个地区的发展少走弯路，后劲十足。1995年撤地建市后的中心城市是由原来的小冷水滩市和小永州市组成的组合城市，行政上是同一个城市两个区，实际上是两个独立的城市活动空间和设施，造成城市结构的先天不足。撤地建市后，由于市委、市政府和大多数行政机关搬至冷水滩，大量资金和建设的重点集中到冷水滩，造成了零陵区发展动力不足，使得城市管理与经营观念滞后，呈现衰败之势，在造成零陵区城市发展滞后的同时也就势必影响到零陵区各乡镇的发展，使得零陵区城镇乡体系的完善需要更长的时间。

三　规划体现经济的发展走向

城建规划要重视城镇布局的城镇体系规划，各乡镇规划建设要自发地融入城镇乡发展体系中，从规划中体现经济的发展走向。

1.零陵区

零陵区全区城镇乡体系总的规划是建立以零陵城区为中心，以珠山等6个中心建制镇为纽带，以另外6个乡镇为依托的区域城镇体系。在城区的规划中，应加速扩大城市规模和加快城市建设，在保证新城区建设的同时，改造老城区，力争把零陵区建设成为一个环境优美、基础设施完备、经济繁荣、吸收和辐射功能强的中心城市。根据零陵区的地理特征和现状以及城市发展的态势，城镇乡体系中的城镇规划，确定城市结构为“二片五区”。“二片”，即河东、河西片。“五区”中，河东片黄古山以南至潇水为河东南区，系市、区党政机关行政办公、金融贸易、商业服务、体育文化娱乐为主的综合区。黄古山以北为河东中区，是以文教、科研、轻工、染织、食品、机械为主的新兴工业区。接履桥为河东北区，是以金融、商业街批发为主的商贸区。河西片以潇湘西路以北、阳北路以西为河西北区，是以卷烟、化工、机械为基础的工业区。潇湘西路以南、阳南路以西为河西南区，是名胜古迹游览区，有柳子游览区、朝阳游览区、电站水上娱乐区。工业备用地安排在河东、河西的新工业区。位于城区中心的党政机关用地临街部分也逐步改为商业服务和发展第三产业。在零陵区城镇乡体系8镇4乡的规划中，把接履桥镇纳入城市规划区范围，把珠山、黄田铺镇作为明星小城镇，把水口山、富家桥、邮亭圩、菱角塘、石山脚建成一定规模的农村产品集散地，形成以市区为中心，以珠山、黄田铺、水口山、富家桥、菱角塘、邮亭圩6个中心镇为依托，以梳子铺、凼底、大庆坪、石山脚为纽带，联系市域各乡镇的城镇乡体系。其中，富家桥镇根据其地理位置如水近、林多、土质好、交通便利，劳力充足等优势，走兴林促工、以工致富的路子，把集镇发展成工业镇。邮亭圩镇则以发展粮食生产为基础，以农副产品加工为核心，正逐步发展成为商品生产新型集镇。水口山镇以发展农副产品和锰、煤、石灰石等矿产的初步加工为主。珠山镇农业以种粮和养殖业为主，工业以加工矿石为主，工农相互支持，相互促进。其余乡镇都结合各自乡镇的实际情况作出了科学规划，已有效地融入了零陵区城镇乡体系发展中。区城镇乡体系正在兴起和完善阶段。

2.冷水滩区

冷水滩区城镇乡体系规划总体是完善冷水滩市区中心城镇功能，有重点地发展5个中心建制镇，有计划地协调发展其余7个乡镇，引导工业区和开发区有序、合理的发展，以形成中心发力、全体联动的梯状城镇乡体系。

对冷水滩市区的规划是继续建设市区中心城市，使之成为湘西南的信息中心、经济中心。其着力点一是加强市区基础设施建设，增强城市的承载能力和服务功能；二是加大河东和凤凰园各小区的建设力度，加速老城区的改造和新城区的建设，使新老城区发展有机结合，以壮大城市团组结构；三是延伸道路骨架，为扩大城市规模，建设现代中等发达城市打下基础。冷水滩区辖有11个镇、2个乡，以及1个开发区、1个工业区。在乡镇体系的规划中，首先既要着力强调各乡镇全面协调发展、统筹规划，更要重点突出发展中心建制镇。对于基础条件好，发展潜力大的建制镇，要根据本地实际，对小城镇的发展进行统筹规划，如黄阳司、普利桥、花桥镇等城镇密集区和中心城市周边地区的小城镇，应以组团式布局形态与中心城市形成合理的功能分工，形成中心城市的功能补充，快速有效地融入冷水滩区城镇乡体系。其次，积极发展城郊镇。冷水滩区东南部地区作为中心城市的后盾，与中心城市互补，选择基础条件好的城郊镇，高起点、高标准、严要求地进行规划发展，形成具有特定优势的乡镇，以壮大城镇乡体系中的乡镇环节。再次，城镇密集区要有序合理发展，冷水滩的西北地区城镇极其密集，对其进行合理整合，引导培育沿交通干线的城镇密集区，走集约化和可持续发展的城镇化道路，使之更快地融入并完善区城镇化体系。第五节　城镇化建设现状、瓶颈与对策

一　城镇化现状

有学者预言，中国城市化和美国高科技将是影响21世纪全球发展的两大课题。然而，中国的国情和可持续发展战略，决定了中国的城市化必须走城镇建设的发展道路。冷水滩、零陵两区加快城镇化进程，不仅是加快城市化进程的需要，更是全面建设小康社会的需要。

1.冷水滩区

近年来，冷水滩区在推进城镇化的进程中，注重城镇化建设与经济发展水平和市场发育程度相适应，走中心城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，城镇化水平和质量有了较大提高。（1）城镇化水平较快增长。冷水滩区经过长期的城镇建设，已初步形成了以市区为中心，以建制镇为基础的城镇乡体系。城镇化水平提高，2001年全区人口44.89万，非农人口14.96万，城镇化水平已经达到33.33%。2002年全区人口45.25万，非农人口15.26万，城镇化水平达到33.72%。2003年全区人口48.93万，非农人口18.31万，城镇化水平已经达到37.42%（见表3-1）。（2）城镇化条件大大改善。主要体现在：城市市政道路得到改善，2001～2004年底累计新增道路面积32万平方米，人均道路面积由6.34平方米增至7.98平方米，城镇建成区面积由493公顷扩大至742公顷；城镇居民住房水平明显提高，居民居住环境和住房整体质量明显改善，居住区的规划、设计、施工和物业管理水平不断提高，城镇人均住房面积由19平方米增至23平方米。城镇环境状况大大改善，3年来新增公共绿地面积62公顷，人均公共绿地面积由4.85平方米增至6.15平方米。小城镇综合服务功能不断增强，3年来小城镇基础设施和公共服务设施建设累计完成投资1.2亿元，城镇承载能力进一步提高，中心城镇的辐射进一步增强。

2.零陵区

零陵区在城镇化建设中，树立“发展城市、管理城市、经营城市、创造城市”的观念，把城镇化建设作为一个重要的工作来抓，以质量效益为中心，以提高城镇化水平为目标，以加快建设城镇基础设施为重点，全区城镇化水平已有一定程度提高。（1）城镇化水平稳步上升。根据全区的现实基础和规划，零陵区克服重重困难，抢抓机遇，实施大突破、大带动、大发展战略，城镇化水平已有一定进步。2001年，零陵区全区人口59.69万，非农人口11.96万，城镇化水平为20.04%。2002年全区人口为57.91万，非农人口为11.81万，城镇化水平为20.39%。2003年全区人口为57.99万，非农人口为12.17万，城镇化水平为20.99%。2003年与2002年相比，非农人口增加了0.36万，城镇化水平也有一定程度的提高（见表3-1）。（2）城镇建设力度加大，已取得一定成绩，1997～2002年，零陵区城区面积增加到25平方公里，比1997年增加8平方公里，城区人均道路面积、人均绿化面积分别比1997年增加4.18平方米和1.6平方米（见表3-2），城市供水普及率达100%，每万人拥有公共交通车辆10.6标台，城市化水平为20.7%，城市建设基础设施投资2296万元，其中市政道路2104万元，环卫105万元，公共交通35万元，城市绿化52万元。在小城镇建设中，共投资2.27亿元，小城镇建成区面积扩大5平方公里，兴建自来水厂2个，修建道路18条，兴建农贸市场8个，建筑总产值完成3.782亿元，施工面积103.9万平方米，竣工面积44.2万平方米，城镇建设已取得较好成绩。

二　城镇化瓶颈

城镇化是经济发展和工业化的结果，既要积极，又要稳妥，因势利导、循序渐进尤为重要。冷水滩、零陵两区在城镇化进程中取得了较好发展，城镇人口、城镇面积、城镇化水平都在稳步上升，两区在取得成绩的同时凸现出一些问题，这也成为制约两区城镇化发展的瓶颈，其主要表现为以下几点。

1.中心城市规划过小，行政规划调整频繁，小城镇数量多、规模小，无序推进问题突出

在整个城镇体系中，中心城市的发展起着枢纽作用，联动着整个城镇群的发展，但在冷水滩、零陵两区中心城市的建设过程中，存在发展空间过小的问题。过小的城市空间势必带来城市质量的下降和后劲不足的现象，也造成城市的反复建设和规划不断更新的尴尬局面。同时，对城市周边集镇也带来规划上的不确定因素，零陵区就曾在“九五”期间把接履桥镇纳入城市规划范围。两区的行政区划调整也给两区的城镇化进程带来了一定的影响，1995年撤地建市，由于市委、市政府搬至冷水滩区，把冷水滩作为中心城市发展，而将零陵区放在次等发展位置，在一定程度上制约了零陵区城镇化进程。两区还普遍存在着小城镇数量多且规模小，布局散，建设无序的局面。根据中国实际情况，规划和经济专家认为，小城镇的合理人口规模在5万左右，但在零陵区8镇4乡中，镇城人口规模在5万以上的只有珠山镇和邮亭圩镇，其余乡镇人口都不上5万，同样的问题在冷水滩区镇域也普遍存在。同时，在城镇化建设中存在着就镇论镇、就区论区无序推进的现象。产生这些问题的主要原因是，在两区城镇化进程中，没有做到科学规划、合理布局，城镇的发展形成固然要依靠市场机制的作用，但对城镇化建设的宏观布局，政府的引导作用不能放弃，应进一步加强规划的调整作用。因此首先要提高规划的科学性，按照规模适度、发展长远的原则去规划两区的城镇发展；其次要注重规划的超前性和协调性，城镇规划建设关系到现代化的百年大计，必须面向未来，既要体现时代感又不失文化底蕴，有适度的超前性。

2.城镇设施及配套服务设施滞后

在两区的城镇化进程中，都存在城镇设施及配套服务不能满足人民群众物质文化生活需要的滞后现象。其中以零陵区情况突出一些，究其原因，一是规划滞后。城镇的发展，重在规划，“软环境”规划建设一旦滞后，就势必阻碍城镇的进一步发展。在两区的规划建设中，都或多或少地存在着一些问题，1995年撤地设市，在城镇建设规划中就没有更好地注意统筹兼顾，以致顾此失彼，在一定程度上阻碍了两区的整体发展。二是城镇化建设投入资金有限。一个地区城镇化建设要发展，地区经济状况起着非常关键的作用。地区经济状况好，当设施不能满足当地人民生活需要时，势必加大投入力度，但零陵、冷水滩两区目前的经济发展水平与城镇化建设的要求还存在着差距，经济实力还需进一步提升。三是对城镇化建设的认识有待加强。城镇化建设要推进，首先要两区各级组织和当地人民认识到城镇化建设与当地整体的发展和人民生活水平的提高紧密相连，只有加强认识，两区城镇化水平才能得到进一步的提高。

3.城镇建设中工业布局分散，经济缺乏特色，难以形成聚集效益

城镇要发展，必须形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济，如果两区没有良好的经济基础，则城镇建设只是一纸空谈。两区的城镇工业布局相对于初期的那种“村村点火、户户冒烟”的局面已有所好转，但在总体上仍呈现出“小集中，大分散”的特征，而产业除零陵区的锰矿和冷水滩区的瓷器较有特色外，没有形成自己的特色经济，更说不上发挥比较优势，造成这种局面的总体原因是在城镇建设中两区没有在产业空间布局中结合各乡镇实情作好规划，导致产业经济结构不合理、区域优势发挥不充分，没有区域特色。在两区的城镇化建设中，应把城镇化建设放在区域经济这个大的背景下，重视区域经济的客观作用，各城镇之间理顺关系、摆正位置。

4.城镇化体制创新不够

城镇化的发展是城乡二元结构消除的过程，旧的体制已经不能适应城市建设的要求，只有消除城镇化的体制和政策障碍，才能形成有利于城镇化发展的体制和政策环境，使得小城镇建设取得新的突破。在体制创新问题上，两区仍然有许多需要完善的地方。（1）城镇户籍制度需要全面落实。全面落实城镇户籍制度，是降低农民进入城镇门槛的保证。零陵、冷水滩两区2003年农村人口仍分别高达79.1%和59.24%，实行以居住地确定落户地点，鼓励有技术、有资金的农民向城镇聚集，参与城镇建设，加速零陵、冷水滩两区城镇化进程。（2）城镇土地使用制度改革仍需推进。针对两区城镇建设资金不足等现状，可通过租赁、招标、拍卖等方式有偿出让土地使用权，筹措建设资金，提高土地资源的整体效益，推动两区城镇建设。（3）积极探索农村财产制度和社会保障制度的改革，让进入城镇的农民将农村财产变现，进城决心更加坚定。同时，进一步完善社会保障制度，让进城农民无后顾之忧。

三　城镇化对策

大力发展城镇经济、提升城镇化水平既是社会发展的需要，也是当前解决“三农”问题的重要途径。加快城镇化进程已势在必行，是两区由农业化向工业化迈进的必由之路。为加快推进两区城镇化进程，应结合两区实际情况，从合理规划、明晰功能，把握重点、促进发展，创新制度、加强保障，管配并重、提升质量等四方面入手。

1.合理规划、明晰功能

在城镇化进程中，建设是基础，规划是龙头。要想盘活城镇化进程，龙头的引领是关键、是前提、是必需。这就要求规划科学合理、功能明晰、前瞻性强。在两区城镇化的推进过程中，曾存在中心城市规划过小、行政规划变迁频繁、小城镇数量过多、无序推进突出等问题（尤其以零陵区为甚），使得两区城镇化发展一度滞后。在规划的过程中，要理清经济社会发展规划、城镇体系规划、城镇建设规划、土地规划、环境规划之间的关系，充分发挥规划于城镇化发展的引导作用，以避免因规划不当给两区城镇化发展带来损失，达到加快推进冷水滩和零陵两区的城镇化发展的目的。

2.把握重点、促进发展

在城镇化进程中，要结合两区的实际情况，把握城镇化发展的重点。做到有先有后，有轻有重，有所为有所不为，全力促进两区经济发展，用经济发展促进两区城镇建设，以产生“反作用力”，形成良性互动。从两区的实际情况来看，可在科学论证的基础上，将中心城市规模适当加大，增加就业机会，打破农民入城务工的门槛，扩大人口规模，加强第三产业的发展，形成聚集效应。同时，要把握区位整体联动，促进经济发展，加大城镇化进程。两区之间，不仅要在区内形成以中心城市为圆心、中心镇为节点、一般镇为散点的三级经济发展结构体系，而且两区之间要整体联动，互为补充，对外形成比较优势。

3.创新制度、加强保障

加快城镇化进程，创新制度必不可少，机制健全，势必为城镇化的发展起到保驾护航的作用。首先，完善多元化的融资机制，筹措建设资金。资金的匮乏是城镇基础建设落后的主要因素，两区要盘活融资渠道，本着“谁投资、谁受益”的原则，引入市场机制，建立以政府、个人、企业三者相结合的融资体制，将资金最大限度地融入城镇化发展中来。其次，用活土地资源，保障城镇化用地供应。对两区而言，无论是农业规模经营还是农业用地转变成城市用地，都应在科学合理的基础上用活土地资源，应允许农民将承包的土地通过转包、转让、租赁、互换等形式在内部流通，对于城区周边的农地，政府应出面组织整理，将其由零化整，再通过土地置换，转变成城市用地。再次，完善城镇居民社保制度。在城镇化进程中，相当大的一部分城镇居民为失地农民，他们在成为城镇居民的同时也失去了赖以生存的土地。政府的土地补偿能满足他们的一时之需，但从长远来看，解决不了根本问题，这就需要区里结合实际情况，在宏观政策的依托下完善社保制度，以解决因城镇化发展给居民带来的后顾之忧，让更多的人乐意融入城镇化进程中来。

4.管配并重、提升质量

在城镇化进程中，如果说规划是城镇化发展的龙头，那城镇管理和配套设施建设则是城镇化发展的保障，是提升城镇质量的必要手段。两区要坚决克服市区“脏乱差”的顽疾，将城镇居民所需的热水、燃气、暖气、水、电、煤、通信等配套设施建设好，创造好的居住和生活环境，让城镇居民的生活质量得以提升，加快推进两区城镇化进程。

四　城镇化走势

1.冷水滩区

冷水滩区在城镇化推进过程中，特别是从这几年来看，全区城镇规划工作得到进一步加强，表现在：规划编制进一步加快，竹山桥等8个镇都已进行了第三轮高标准总体规划修编，规划管理工作有新的突破，规划执法工作成效显著；城镇建设力度进一步加大，表现在重点镇建设全面实施，全区5个重点镇新增建成区1.1平方公里，增幅13%；城镇建设有序发展；对城镇建设认识进一步加强；城建力度逐年加大。据此，冷水滩区城镇化进程的步伐将进一步加快，至2010年城镇数将为12个，杨村甸改村为镇，岚角山镇与城区紧密联结，组成中等城市，全区非农业人口42万，其中城区35万，城镇化水平达58.39%。

2.零陵区

零陵区在近几年的城镇建设中，全区城镇建设规划日益加强，调控指导力度加大；城镇设施逐步配套，拉动能力明显增强，具体体现在路网建设取得突出进展，道路改造成绩突出，城镇基础设施日趋完善；城镇经营新理念正逐步树立；城镇管理方面更加规范。这都为零陵区城镇建设进一步发展打下了坚实的基础，也势必对今后零陵区城镇建设起到良好的推动作用，使全区城镇化水平进一步提高。至2010年零陵区城区面积将达到40平方公里，人口超过40万，城镇化水平达到55%以上。

第四章　经济体制改革和市场经济体系的建立

十多年来，以建立社会主义市场经济体制为目标的改革，由表及里、由点到面逐步铺开，冷水滩、零陵两区经济体制、运行机制、发展模式等方方面面都发生了深刻的变化，社会主义市场经济体系也日益完善，为经济社会发展提供了坚实的制度基础和市场基础。第一节　经济体制改革

一　国有企业的改革

1.基本历程

十一届三中全会以后，改革开放不断扩大和深入，国有企业特别是工业企业改革也逐步扩大和深入。1980年代，以扩大企业自主权为主要内容、以企业承包经营责任制为主要内容的改革后，至1990年代，一场以产权制度改革为核心的不平坦的改革之路在两区逐步展开。

产权制度改革探索起始于1990年。当时的零陵地委、零陵行署在开展国有大中型企业第二轮承包的同时，开始探索产权制度改革，把国企改革引向深入。

1991年底，将地区化肥厂与永州市（县级）东风氮肥厂、化工总厂合并为零陵地区化工集团。

1993年，对冷水滩水泥厂进行股份制改造，成立湖南九嶷水泥股份有限责任公司，并向社会公开募集股金，以扩大生产能力。

1994年，对债务严重的零陵纸厂实行“母体裂变”，组建“零陵潇湘纸业公司”，对老厂停产整顿，由纸业公司将其原有设备、资产实行租赁经营。随后，各县区相继对所属企业开始适度股份合作、分块搞活、破产重组、租赁经营等形式的产权制度改革，对建立现代企业制度进行了有益的尝试。

1995年，冷水滩区对市食品厂、市化肥厂进行依法破产，并对已改制的7家股份合作制企业进行了完善。

1996年，冷水滩区成立企业改革领导小组，并抽调105名干部组成15个工作组，进驻15家企业帮助改革。对其中3家依法宣布破产。同时，在国有商业企业大力推行内部经营体制改革，对五金、百货、蔬菜等一批商业企业实行统一管理、分散经营、柜组承包的目标管理责任制。

1997年党的十五大以后，两区紧紧抓住国企改革这个中心，按照“抓大放小”的方针，以市场经济为取向，以产权制度改革为核心，全面打响了国有企业改革的攻坚战。一是推广国有企业全部退出竞争性行业的经验，放手发展民营经济，积极鼓励非公有制经济参与国有企业改革。如2001年，冷水滩的零陵水泥厂、卫星水泥厂，零陵区的羽绒厂、玻璃厂、香料厂等企业通过租赁的形式实现国有民营。二是积极进行现代企业制度试点。三是发展具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制的大企业集团。四是实施下岗分流和再就业工程。

1999年，永州市开始进行“两个置换”（置换国有企业产权，置换国有企业职工身份）为主要内容的改革尝试。凡是符合破产条件的企业，依法实施破产；能够关门走人的，用土地使用权出让变现买断职工工龄；具备重组条件的，用土地使用权出让给企业量化买断职工工龄。此后，选择潇湘纸业公司和九嶷山制药厂进行两个置换的试点。同时，加快零陵制药厂、冷水滩造纸厂的资产重组的步伐。2000年10月，冷水滩造纸厂成功完成债转股，加入岳阳纸业集团，成为岳阳纸业集团永州湘江纸业有限责任公司，从而实现了资产重组的突破。

2002年，零陵制药厂由湖南时代阳光集团公司承担债务或整体兼并，市九嶷山制药厂依法破产后由永州市潇信公司整体收购，市农药厂由湖南海利集团有限公司整体兼并。3家企业共引入置换资金1000余万元，盘活净资产3400万元，置换职工人数700多人，真正实现了体制创新和机制创新。

经过三年多的试点准备，以“两个置换”为主要内容的国企改革向各县区纵深发展。2002年初，两区提出“全面实施‘两个置换’”，“用2年左右的时间，将全区所有国有企业全部实行‘两个置换’”，并强调根据企业实际，采取多种形式，包括企业联合兼并、整体或部分转让、收购、解散、破产等。根据永州市的统一安排，两区国有企业分经委、财委、农委和外经委、建委等所属企业三块同步进行。当年，冷水滩基本完成7家国有企业的改制。2003年，冷水滩32家企业进行改革改制。矿产品公司、蓄电池厂、工业经理部等4家企业和12家粮食企业全面完成“两个置换”，共处置企业资产5395.3万元，核销处理债务1580万元，与企业解除劳动关系的职工1239名，一次性领取安置费的职工1121名。零陵区国企改革取得突破性进展。粮食、商业、工业企业共19个单位完成“两个置换”，置换职工身份1388个，供销集体企业改革基本到位。

2004年，冷水滩全面完成电线厂、四建公司、电影公司等5家企业改革改制，副食品公司、蔬菜公司等企业破产清算、土地权属界定等工作基本完成，下达破产裁定书的企业20家。全区国企改革化解债务4.83亿元，变现资产1.8亿元，置换职工身份729人。零陵区54家改制企业完成“两个置换”17家，其余37家进入破产程序，筹集改革资金0.8亿元。

2.经验与困难[1]（1）主要经验。一是挂大靠强一批。抓住沿海发达地区新一轮产业转移和国内外大公司、大集团纷纷进行低成本扩张的战略机遇，全力组织国企改革攻坚，把国企改革与招商引资结合起来，拿出优势品牌或优良资产，引进投资者收购、兼并、重组国有企业。

二是兼并重组一批。大力鼓励、引导和支持民间资本和民营企业收购、兼并、控股国有企业，推动国有经济战略性结构调整。

三是破产关闭一批。对一些亏损严重、资不抵债或产品无前景、不符合国家产业导向的国有企业，实施破产关闭，避免国有资产更大的损失。

四是破产转向一批。对只能破产关闭又具有区位优势的国有企业进行破产转向，盘活土地资产，挖掘市场价值。（2）主要困难。一是职工思想不稳定，富余人员分流难。由于社会保障体系不健全，一些企业迟迟未加入社保、医保，在职工身份置换时，企业资金压力大，补偿标准低，置换难度大。由于劳动力市场供过于求，职工置换身份后再就业工作的形势非常严峻。

二是国有企业负担重，改革资金难筹集。包括：改革成本过高，企业筹集资金难；企业资产变现难度大，现金安置困难；企业债务负担难化解等。

三是宏观管理跟不上，配套措施难落实。突出表现在社会保障制度不完善、政府职能转变慢、市场体系不健全和部门关系协调难等。

四是企业家素质不高，经营管理难适应。改制后的大部分企业的领导班子难以适应市场经济发展，真正懂经营、善管理、有知识的综合素质较高的人才较少。

二　城镇集体经济、供销合作经济的改革

1.乡镇企业的改革

永州乡镇企业起步于20世纪50年代中期，兴于80年代，改革于90年代初。其时，乡镇企业面临资金严重短缺和市场疲软等严重困难，且在发展过程中，乡镇企业染上了国有企业的痼疾，逐步地成为“第二国营”。乡镇企业举步维艰。

1996年起，在永州市委、市政府的统一安排下，冷水滩、零陵两区在全区乡镇企业中普遍开展劳动用工制度改革、分配制度改革和产权制度改革。通过改革，乡镇企业产权进一步明晰，企业经营活力得到恢复和加强。与此同时，各级党委和政府以产业产品结构调整为主线，突出抓好招商引资和工业小区建设。

2000年，永州市委、市政府发出《关于进一步加快乡镇工业小区建设若干问题的决定》。该年，乡镇企业保持了持续发展的势头，结构调整速度加快，涌现了一批农业产业化龙头企业。与此同时，乡镇企业的体制创新有新的进展。两区乡村集体企业有90%以上进行了承包、租赁、拍卖、重组等不同形式的改制改革，增强了发展活力。

2.供销合作经济的改革

1995年初，国务院作出了《关于深化供销合作社改革的决定》，5月成立中华全国供销合作总社。在改革的春风吹拂下，永州市供销合作社改革也开始拉开帷幕。（1）入社扩股。1995年8月，地区供销社成立入社扩股领导小组，广泛进行宣传发动，组织各县、市供销社参观学习了玉林市入社扩股经验，并在黄田铺进行扩股增资试点。随后，成立股金基金会，12月29日正式挂牌营业，同时在系统内部积极开展扩股增资。冷水滩自10月份起，先后在楚江圩、黄阳司、郊区等三个基层供销社成立了社员股金服务部，市区公司也相应成立了内部职工股金办公室，广泛吸收社员入股。至12月底，共吸纳社员股金800余万元。（2）推行连锁经营。1995年8月，地区供销社成立以香零山大厦为龙头，由愚溪商场、果品公司三西门商场、实业公司新商场、邮亭圩土产公司、愚溪圩新商场等单位参加的永州香零山大厦连锁经营集团公司。（3）转换经营机制。在1995年前，供销系统各门店柜组实行“社有民营”承包制。这次改革中，根据实际情况，供销社对市内商场、棉麻、生资公司一律实行集体承包。对已到期的“社有民营”承包柜组，全部实行集体承包或目标管理；对尚未到期的，通过耐心工作，或实行集体承包或目标管理，不再搞“社有民营”，或继续实行第二轮“社有民营”承包。规定承包以年度为界，时限不超过两年，平稳地完善了“社有民营”的转轨过渡。（4）抓好“撤并建”体制变动工作。按照市委、市政府关于体制改革的要求，根据新的乡、镇办事处的区域划分和经济流向，进行了基层社的财产清理、登记、班子考察，并对个别乡镇社和区域进行了调整。

1996年是供销系统体制改革进入整体推进、重点突破的重要一年，也是供销合作事业进入新的历史时期的一年。在冷水滩区，一是在组织体制上，恢复了区社党委和区供销社联合工会，建立健全了领导班子，理顺了上下级之间的关系。二是在经营体制上，拓宽了供销社的经营范围和服务领域，打破了传统的经营界限，对生产资料、棉花、废旧物资和烟花爆竹等商品实行由供销社归口经营，并专门成立了区再生资源行业管理办公室和区烟花爆竹管理办公室，加强了对废旧物资和烟花爆竹的归口管理和经营。在零陵区，继续开展了扩股增资和经营机制转换工作。区社成立了领导小组和办公室。对已成立股金服务部的乡镇社，按照上级社老股金分红兑现标准，进行了分红兑现，同时对全区1984年以前的老股金进行了一次全面的摸底清理和造册登记。至1996年底，共吸收社员股金220万元，有力地缓解了供销社支农资金紧张的矛盾，为加强农村社会化服务打下了基础。

1997和1998年间，改革进一步推进。在冷水滩区，重点抓了两个方面的改革工作。一是企业资产重组和租赁经营。将土产公司的库存商品一次性作价，由郊区社买断，并连同仓库场地租赁给郊区社经营。二是减员增效。全年共压缩行政管理人员20余人，节约非生产性支出10万余元。在零陵区，于1998年将个别大商场分立成小间门面，在优先考虑下岗职工和本单位在职干部职工承包前提下，允许系统外客商租赁承包，并开展了第二轮承包扫尾和第三轮承包工作。同时，精减行政管理人员100余人。

1999年，国务院（1999）39号文件和省委、省政府（1999）05号文件明确提出，改革农资流通体制，农资市场逐步放开。改革中，冷水滩区根据实际情况，实行了“二制论”，即对边、小、微、亏、销量少的分社、分店实行“社有民营”，承包给内部职工，让其自筹资金、自负盈亏、自主经营；对中心集镇、销量大的分社门店实行集体经营，进行规模经营。在农资公司，打破“大锅饭”实行联销、联利计酬的分配方式，公司和基层社则实行灵活的联购分销策略，走出了一条公、基合作的新路子。同年，各基层社生活资料承包也进入第四轮，并采取清岗、轮岗、再就业服务、社办工业和实体等措施解决下岗职工再就业问题。

2000年，随着农资市场的放开和社会主义市场经济的发展，供销系统面临着前所未有的竞争局面，各种矛盾和问题开始集中显现，这些情况的出现促进了供销合作体制改革的进一步深化。按照全国总社和省社的改革精神，冷水滩制定了供销企业改革方案、基层供销社产权制度改革方案，初步开展了清理债务、盘点财产等工作，并按照深改革、多下岗、分任务、拉档次、搬铁椅、打铁碗的原则，对生资公司进行了经营改革。零陵区通过清收股金、处置变卖房屋和商品、个人集资和争取股金再贷款等方式，对五个股金服务部吸纳的373万元股金进行了全部总清，顺利完成股金清理整顿工作。

2001年，新一轮生产、生活资料经营承包开始，在总结经验教训的基础上，两区进行了承包扫尾和下一轮承包工作，并通过合作开发等方式对部分闲置资产进行了盘活。但由于方方面面的关系尚未理顺，产权制度改革进度缓慢。

2002年，面对“官司多、债务重、收入少、保障无”的“空壳社”困境，零陵区联社决定依法执行破产，推进改革。区联社于10月份向区委、区政府提交了《芝山（零陵）区供销联社所属企业置换职工身份安置方案》、《芝山（零陵）区供销联社所属企业改革实施方案》和《请求批准加入养老保险的方案》，全面推行“退出、置换、破产、重组”的改革方案。按照统一运作、整体推进；全体起立，两个置换；撤并破产，优势重组，优化配置的方式全面深化全系统的企业体制改革。全区供销社除保留烟花爆竹销售中心外，其余23个企业全部依法破产，倒闭清算。清偿财产主要用于安置职工，为职工购买养老保险。按照《公司法》组建资产经营、农业生产资料、再生资源等有限责任公司，改变过去社有资产一股独大的资金结构形式，建立多元的、开放的、以资产经营为主的经营模式。2003年，冷水滩四个基层社也通过破产方法全面进行改制，为2004年全面改革奠定了基础。

2003和2004年，零陵、冷水滩两区供销系统产权改革先后全面铺开。零陵区在2002年破产基础上，于2003年成立协调领导小组和工作小组，确定了破产企业留守人员，依法评估破产企业资产、清理登记债权债务，进行了社保测算，原则通过了破产财产分配方案，并制定了企业置换职工身份试行办法，确定了统一处置资产、统一清偿、统一参加社保、统一安置补偿的方案。至12月底，累计处置资产2513万元，占总资产的96%，足额筹措到统一打捆参保所需的1500万元社保资金。2004年，区社结合企业改制工作，采取多种形式，引进民间资本，促进企业破产改制。进一步进行资产转让处置，先后竞价处置150多宗资产，至11月底，累计处置资产收入2700万元，实际入库2443万元，并实现1600名在职职工整体打捆入保目标，460名退休人员和23名军转干部实现养老金社会化发放。至2004年底，冷水滩区也以“两个置换”为目标，全面实现11家企业结束破产程序，处置了大部分资产，并置换了大部分职工身份。

3.农村集体经济的改革

农村集体经济形成于历年农村基本建设和经营性设施建设中，主要包括山塘、水库、渠道、林场、果园等。改革开放以来，由于产权关系模糊，维护费用支出不足、使用过度等原因，许多农村集体设施年久失修，逐渐失去了应有的功能，并导致出现纠纷。在改革深化的背景下，两区适应农村市场经济发展的需要，在农村集体经济产权制度改革方面进行了积极的探索，盘活了存量资产，促进了农业和农村经济发展。主要做法有：（1）股份合作制。即将集体资产分为若干股，出售部分或全部股权，按股分红，股权可继承、转让和买卖。这种方式主要适用于大型林场。如冷水滩杨村甸乡瑶阿林场，总面积3500亩，乡里按土地入股方式，与林业局共同经营。（2）拍卖。即对资产的所有权实行公开竞价出售。两区在山塘、水库、渠道、林场、小型果园改革中尝试探索。（3）租赁。即在一定期限内，镇村将资产租赁给农户管理和经营，期满归还。此方式是农村集体资产产权改革的主要方式，约有60%的山塘水库都以租赁方式运转。（4）承包。即在所有权不变情况下，由村集体将资产的管理使用权承包给农户经营。村属果园大都采用此方式。

三　民营经济的发展和面临的主要问题

1.民营经济的发展

民营经济起步于改革开放初期，以个体工商户为主导，到20世纪90年代初期，已有相当资本积累的个体工商户和打工能人开始投资兴办各类企业。1993年，当时的地委、行署决定以发展个体私营和股份合作企业为重点，加快经济发展速度。3月，发出《关于发展个体私营企业的若干规定》，出台发展个体私营企业的优惠政策。1995年，各县区动员打工能人回乡办企业，个体私营经济的发展进入一个新的阶段。

到20世纪90年代后期，随着沿海发达地区产业升级换代，大量劳动密集型企业内移，冷水滩、零陵借助毗邻“两广”和打工能人多的优势，承接各类“三资”企业和加工贸易企业，民营经济的发展如火如荼。

2003年7月，永州市委、市政府召开了民营经济工作专题会议，把加快发展民营经济作为当前和今后一个时期经济工作的重点。随着国有企业改革力度加大和国家宏观政策进一步放宽，冷水滩、零陵两区党委、政府积极实施“民营兴区、民营富区”战略，放手放胆发展民营经济，民营经济的发展空间进一步拓宽，总量迅速增大，结构不断优化，质量稳步提升，已逐步成为整个国民经济成分中最具活力的部分，并呈现出蓬勃发展的大好势头。

1995年，冷水滩区民营经济尚处于初始发展阶段，国有经济和集体经济处于主体地位。从冷水滩区看，乡及乡以上工业产值中，国有经济比例为67.5%，集体经济比例为23.4%，二者合计为90.9%；股份制经济比例为7.3%；外商投资经济和港澳台投资经济分别占据0.8%和0.9%的比例。至2000年，全部工业总产值中，国有企业比例迅速降至3.4%，集体企业比例则上升为32.3%，二者合计为35.7%；个体、私营经济比例上升为64.3%。至2007年，规模以上私营企业占规模工业以上工业总产值的比重进一步上升为75.8%。如果考虑规模以下工业企业基本上是私营企业，则这一比例会更高。[2]

2.民营经济发展面临的主要问题

与沿海及周边先进地区相比，冷水滩、零陵两区的民营经济发展仍存在不少的困难和问题。

[1]发展环境不够宽松，政府服务有待加强。主要表现为：关卡多、手续杂、费时长，增大了民营经济发展的交易成本；在市场准入上与国有经济甚至外资经济仍然存在着很大的政策差异；财税政策不平等；政府服务不到位；政策难以落到实处等。[2]民营企业起点较低，人员素质普遍不高。主要表现为：原始积累不足，低水平重复投资较为普遍；投资盲目性较大、追求目标短期化；职业操守不强；发展缺乏长期战略和长远眼光；人才储备明显落后于国有企业等。[3]经营管理模式落后，开拓创新精神不足。主要表现为：以业主个人产权为基础的家庭、家族式管理居多，产权制度和管理模式具有明显的家族化倾向。[4]融资渠道依然不畅，企业发展缺乏资金。主要表现为：大部分民营经济缺乏获得银行贷款所需的正规渠道。整个金融组织缺乏面向民营企业的民营商业化银行，加上信用中介服务体系滞后，国有大银行无论在自身机制上还是在技术操作上，都难以适应民营经济发展的需要。[5]社保机制不够健全。主要表现为：大部分民营企业均没有按规定足额缴纳养老保险金、医疗保险金、工伤保险金、失业保险金、生育保险金，从业人员的合法权益得不到保障。[6]科技含量偏低，特色产品偏少。主要表现为：企业技术水平总体上低于国有企业；企业缺乏长期固定的具有高新技术创新能力的人才；具有核心竞争力的特色产品、名优产品、高附加值产品少；品牌不响等。

四　农村新型合作经济的发展

农村新型合作经济产生于21世纪初的农业结构调整和农业产业化经营过程中。在冷水滩、零陵两区，这种新型合作经济正处于蓬勃发展阶段。据冷水滩调查统计，2004年末，该区就建立了西瓜协会、玉米协会、生猪协会、蔬菜协会、水果协会等专业合作经济组织32家，会员人数达到2万余人，拥有固定资产1559万元，实现年产值1.8万元，占农业总产值的18.5%。如西瓜协会吸收会员672户，西瓜种植面积达1.4万余亩，年可实现产值4000余万元；生猪协会吸收会员3176户，年出栏生猪15.6万头；蔬菜协会吸收会员2176户，年实现产值2800余万元。

农村新型合作组织的发展，大大增强了农民的市场信息获取能力、抗风险能力和市场交易地位，有效地促进了农业产业化经营水平和农民收入的提高。

五　农村土地的承包和流转

1.农村土地的承包

1994年，永州市在全省率先启动农村二轮土地延包。是年，冷水滩、零陵两区区委办、政府办下发二轮土地延包指导文件，规定农村土地承包30年不变，增人不增地，减人不减地等政策，进一步稳定了广大农民的情绪。

2002年8月29日，全国人大常委会通过并颁布了《农村土地承包法》。承包法规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年”；“承包期内，发包方不得收回承包地”和“调整承包地”；“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”等，为维护农民承包权益提供了法律基础。

2004年，两区开始逐步贯彻实行中央1号文件关于农业税全免、粮食直补、良种补贴等惠农政策，许多进城农民工开始大批回乡，要求返回原承包的土地；没有赶上农村土地二轮延包的农户要求进行二轮延包，导致承包纠纷增多。针对这一新情况，两区农管系统着手依法完善二轮延包，调处各类土地纠纷，签订承包合同，依法保障农民对土地的承包权、经营权和收益权。

2007年，永州市人民政府办公室下发《关于进一步落实农村土地承包政策切实维护农民土地承包权益的通知》，全面开展二轮土地承包完善工作。主要包括三个方面的工作：一是按照政策法规要求完成二轮土地承包工作；二是妥善调处农村土地承包纠纷；三是要做好土地承包合同的完善和土地承包经营权证的核发、补发和换发工作。因此，第二轮土地承包工作得到大大完善。

2.农村土地的流转

1990年代中期，大量农民外出务工，部分土地出现撂荒减产退肥现象，土地流转问题提上议事日程。1995年，永州开始着手培育农村土地市场，促进土地进入市场流转。

至21世纪，随着农业结构战略性调整和农业产业化的发展，农村土地流转开始加速发展，部分乡镇建立了土地流转管理服务中心，由中心承担耕地转让信息收集、规范指导、合同签订、项目推介、记录档案等职能。据统计，至2004年末，冷水滩区土地流转面积2.6万亩，其中农户自发流转的8903户，1.3万亩土地，村集体统一组织流转的有169个村、4169户、1.3万亩土地。之后，冷水滩区进一步完善土地流转机制，以解决适度规模经营和耕地抛荒的问题，提高土地利用率和产出率。尤其是加强了抛荒地的流转，对抛荒的一律要求组织流转，各项种粮补贴资金补给承租种粮户，通过合法有效的程序将抛荒的田地流转集中到种粮大户手中耕种，以减少和制止耕地抛荒。

土地流转的主要形式有以下几方面。

[1]土地转包。一是自行转包。以农户间的私下协商将土地使用权转包给他人为主。二是委托转包。有些外出打工或人少田多的农户，在土地流转服务中心或村委会登记，将土地集中起来，联片转包给经营大户。[2]转让。即转让土地承包权。[3]互换。即对零星分散的承包地，经发包方同意，农户通过耕地调换耕地、耕地调换非耕地等方式，适当集中耕种土地，扩大土地的经营规模。[4]出租。出租是农村土地流转的主要形式，如岚角山镇为加大农业产业结构调整，租赁零陵大道沿线4000亩土地，然后发包给私人开发。[3]

3.农村土地承包和流转中存在的主要问题

在农村承包和流转过程中，还存在一些问题。

[1]一些地方二轮土地延包工作流于形式，操作不规范，为农村土地纠纷的调解埋下了巨大的隐患。有些地方还出现随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地等问题。[2]土地流转操作程序不规范。不少农户间的土地转让采用口头协议，既无文字依据，也无时间界定和退还的约定，更未约定双方的权利和义务，造成不少纠纷。尤其是在农村税改后，土地收益回升，不少进城农民工开始大批回乡，要求转包户和乡村干部返回原承包的土地，从而导致纠纷出现。[3]土地流转缺乏中介组织。土地流转中，没有一个专门的中介服务组织，没有形成统一规范的土地流转市场，导致流转程序不规范，流转合同没有签订，流转土地没登记，纠纷产生等问题出现。[4]租金不能及时到位，损害了农民的利益。[5]土地流转监管不力。一些土地流转后被经营方闲置、抛荒；一些土地被经营方进行大规模整地、控地，修建机耕道等，破坏了耕作层。按照《农村土地承包法》，流转土地到期后要恢复原样交还给群众，将带来很大的问题。

六　农村税费改革的历程、问题和成因

1.农村税费改革的历程

2000年，中共中央、国务院下发了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》和《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》。2001年9月，永州市农村税费改革工作会议召开，安排部署全市农村税费改革工作，永州市农村税费改革正式启动。

同年，零陵区各有关部门进行农村税费改革试点。主要包括：一是认真开展农村税费改革的调查研究和数据测算，研究税费改革对乡镇财力的影响及消化措施，并同时做好了改革的有关配套工作；二是认真搞好在黄田铺镇的改革试点，为全面的改革总结了经验；三是加强税费改革的宣传工作力度，使党和国家对农民实施的减负政策家喻户晓，深入人心，为全区的农村税费改革营造了良好的氛围；同时加强税收政策的宣传和教育，增强了广大农户的纳税意识。

2002年，两区结合本地实际情况，制定了税费改革实施方案，其主要内容是：取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法。具体包括：

[1]取消乡统筹费后，原由乡统筹费开支的乡村两级九年义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由区、乡镇通过财政预算安排。修建乡村公路所需资金，不再固定向农民收取。村级道路建设资金通过一事一议由村民代表大会民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。农村卫生医疗事业逐步实行有偿服务，乡镇政府适当补助。[2]取消屠宰税后，原来随屠宰税附征的其他收费项目也一并停征。[3]取消“两工”后，由区乡政府在安排基本建设时解决，不再要求农民出资出劳。各级政府和部门安排的基本建设项目，按照“谁投资，谁拿钱”的原则进行。村内集体生产公益事业所需劳务，实行一事一议，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定。遇到防洪、抢险、抗灾等紧急任务，经区人民政府批准可临时动用农村劳动力外，一般不得无偿动用农村劳动力。确需要动用，坚持自愿有偿原则。[4]调整农业税政策。一是严格以农民第二轮土地承包面积为依据，确定农业税土地面积。二是按1998年前5年农作物的实际平均产量为依据，核定农业税计税常年产量。具体到村到户的常年产量，按照自下而上与自上而下相结合的原则确定。常年产量一经确定，保持长期稳定。三是根据中央和省“新农业税税率实行差别税率，最高不超过7%，少数民族地区、贫困地区农业税税率从轻确定”的规定，确定农业税综合税率为6.8%（冷水滩）和6.94%（零陵）。按省人民政府统一确定的价格执行农业税计税价格。减免政策按《湖南省农业税征收实施办法》执行。[5]调整农业特产税政策。对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，只征特产税，不征农业税。对在农业税计税土地上生产的一般特产品，只征农业税，不征特产税，但对高附加值、高收益和集中连片的农业特产品，可只征特产税，不征农业税，不重复交叉征收和平均摊派征收。[6]改革村提留征收和使用办法。村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的仍保留外，由农民上缴村提留开支的采用新的农业税附加和农业特产税附加方式收取。附加均为正税的20%。农业税及附加的征收实行代金制等。

上述税费改革于2003年全面实行。通过两年时间的运行，特别是2004年取消特产税，农业税降低了三个百分点后，零陵区的特产税收入减少了200万元，农业税收入减少了1000万元，大大减轻了农民负担。2004年，冷水滩区落实中央1号文件精神，全年发放粮食补贴731万元，调减农业税603万元，有效地促进了农业增效和农民增收。全区粮食作物播种面积达72.64万亩，增长10.2%，粮食产量25.03万吨，增长14.8%。农民人均可支配收入2980元，增长18.2%，为近10年增幅最大的一年。在村级财务管理方面，两区按照省市要求，普遍推行了“村账乡代管”办法，至2004年，已有60%的乡镇办事处做好了“村账乡代管”工作。从实施情况看，效果较好。[4]

2.农村税费改革面临的问题和成因

农村税费改革既减轻了农民负担，又直接导致乡镇财政非税收入大幅度减少，使得乡镇财政难以为继，乡镇政府正常运行日趋艰难，乡镇公共品供给严重不足，农村土地承包纠纷增多。具体表现在以下几方面。

[1]农村义务教育经费严重不足。农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育费附加”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，导致教育投入大幅度减少。[2]行政管理费支出压力增大。乡镇行政管理费支出包括乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的必需支出。在政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，给靠预算外收费来维持运转的乡镇机构带来了大难题。[3]农村基础设施建设支出缺口增大。税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入，上级转移支付也存在严重缺口，且转移支付大都需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金，基本建设支出缺口不断增大。[4]农村土地承包纠纷增多。随着农业税取消和粮食直补、良种补贴政策的落实，土地收益回升，农民种田的积极性高涨，原来拥有土地使用权的进城农民工开始大批回乡，要求转包户和乡村干部返回原承包的土地；没有赶上农村土地二轮延包的农户，则根据国家现行的农村常住人口人人享有农村土地使用权的农村政策向乡村干部施压，要求重新调整土地；而目前占有土地承包权的农户，也根据国家规定的农村土地承包30年不变的政策，极力反对重新调整农村土地。由此引发了原承包户与现租赁户或承包户之间的矛盾，这些土地承包纠纷规模大、涉及面广，尤其是抛荒地纠纷多。

与此同时，乡镇财政的债务问题也随税费改革的深入完全“显性化”。取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。

因此，在农村税费改革的同时，需要加强相应的配套改革，尤其是乡镇财政体制改革，以保持乡镇政权的稳定和农村教育、基本建设等公共事业的发展。

七　所有制结构的调整及其发展趋势

上述方方面面的社会主义市场经济体制改革的结果之一是原有的由国有经济占绝对主体的所有制结构被打破，形成了国有、民营、集体等所有制形式共同发展的多元化所有制结构。这一深刻变化可以从经济产值、投资、就业等方面反映出来。

1.产值：从以国有经济为主转为以民营经济为主

1995年，两区民营经济、外资经济等经济类型尚处于初始发展阶段，国有经济和集体经济处于主体地位。（1）从冷水滩区看，乡及乡以上工业产值中（见表4-1），国有经济比例为68%，集体经济比例为23%，二者合计为91%；股份制经济比例为7.3%；外商投资经济和港澳台投资经济分别占据0.8%和0.9%的比例。至2000年，国有经济比例迅速降至3.4%，集体经济比例则上升为32.3%，二者合计为35.7%；个体、私营经济比例上升为64.3%。至2007年，私营经济比例进一步上升为75.8%；外商投资经济和港澳台投资经济分别占据17.1%和5.7%的比例，均有明显的上升，外向型特征加强。可见，民营经济比重已经占据主体地位。（2）从零陵区看，工业总产值中（见表4-2），1995年，国有经济比例为77.8%，集体经济比例为21.6%，二者合计为99.4%；私营经济比例为0.7%。至2000年，国有经济比例迅速降至12.3%，集体经济比例则上升为56.0%，二者合计为68.3%；股份制经济比例为10.0%。至2007年，由于国有大中型企业投资加大，国有经济比重回升至41.4%；与此同时，私营经济比重以更快速度增加，达51.9%，成为经济主体。外商投资经济和港澳台投资经济分别占据0.3%和4.0%的比例，也均有明显的上升。

2.投资：国有经济先降后升，仍占主体地位

从冷水滩看（见表4-3），全社会固定资产投资中，1995年，国有经济所占比例为62.1%，集体经济为5.6%，其他经济为32.3%。至2000年，国有经济投资比例下降至32.1%，集体经济投资比例上升至15.6%，其他经济则上升至52.3%。至2007年，国有经济投资比例上升至61.4%，私营经济投资比重为16.6%，个体经济投资比重为7.3%，港澳台和外资投资比重分别为0.2%和0.1%。

从零陵区看（见表4-4），全社会固定资产投资中，1995年，国有经济所占比例为63.3%，集体经济为5.5%，其他经济为31.3%。至2000年，国有经济投资比例下降至29.5%，集体经济投资比例上升至15.6%，其他经济则上升至54.9%。至2007年，国有经济投资比例上升至40.2%，私营经济投资比重为21.2%，个体经济投资比重为5.6%，港澳台经济投资比重为2.0%，外资投资比重为0.7%。

3.就业：从国有集体经济为主向个体私营经济为主再向国有经济为主演变

从可得的材料看，两区就业结构均呈现出从国有集体经济为主向个体私营经济为主再向以国有经济为主的演变趋势。以冷水滩为例，1995年，全部就业人员（为城镇单位就业人员，不含农业就业人员），国有经济所占比例为57.7%，城镇集体经济所占比例为8.8%，个体私营经济所占比例为33.4%。至2001年，城镇就业人员中，国有经济所占比例降为48.5%，城镇集体经济所占比例为8.5%，个体私营经济所占比例上升为42.9%。2001年后，一方面，国有集体企业进行了较大规模的改革，通过“两个置换”，绝大部分小型国有集体企业职工转换了原有的所有制身份，进入个体私营企业中进行再就业；另一方面，大中型国有企业得到加强，就业容量增加，导致国有经济就业比重增加。2007年，城镇全部单位中，国有单位就业人数占比达62.7%，个体私营单位就业人数比重降为33.8%，城镇集体单位就业占比为3.5%。第二节　社会主义市场经济体系的建立

一　消费品和生产资料市场的建立和发展

十一届三中全会后，两区商业系统贯彻改革开放方针，对商业流通体制、商品购销政策、企业经营机制进行调整和改革。到1994年，境内建设了一批大型的综合市场和专业批改市场。其中规模较大的有永州商业城等。经过10年的发展，商业进一步向更广、更深的领域拓展，以商业网点、专业市场、集贸市场、连锁超市、步行街等为形式的市场体系不断完善，初步形成了网点布局较为全面合理、大中小型商业机构相互补充、各种所有制经济共同发展、商业业态多种多样的局面，为城乡居民生活和生产带来了极大的便利。

1996年，冷水滩区批发贸易机构共49个，商业网点4579个，从业人员15103人，其中，区以下批发贸易机构3个，商业网点2367个，从业人员4003人。零售贸易机构35个，商业网点6726个，从业人员19250人，其中，区以下零售贸易机构14个，商业网点3484个，从业人员9657人。1993～1997年，共完成商业网点建设投资8500万元，总面积7.8万平方米，新建了商业大厦、果菜大厦、河东大市场、河东菜市场等一批骨干商场和菜市场，改造和装修了红旗路百货大楼、妇女儿童商场、桥头大市场。城区内初步形成了桥头、金地、商业大厦等一批零售批发市场。1997年，全区农贸市场商品成交额6.4亿元，比1992年增长4.18倍。社会消费品零售总额12.9亿元，比1992年增长3.7倍。

1997～2004年，冷水滩区消费品和生产资料市场体系进一步完善，通过招商引资和财政投资，先后兴建了菜肴商场、黄阳司综合市场、蔡市万头仔猪市场、竹山桥蛋品市场、普利桥黄豆市场、仁湾良种鱼市场、伊塘果菜市场、岚角山蔬菜市场等专业大市场和农村集贸市场，并在城区初步形成了家具、水果、建材、杂货、装饰材料、服饰、烟酒、家具等专业市场。近几年，还兴建了潇湘西路步行街、阿波罗商业广场以及步步高、家家福、靓达百货等大型购物广场和超市等新型商业设施。2004年，冷水滩区限额以上零售贸易机构5个，从业人员1045人；限额以上零售贸易机构10个，从业人员979人。

1996年，零陵区批发贸易机构共39个，商业网点232个，从业人员3446人，其中，区以下批发贸易机构1个，商业网点4个，从业人员20人。零售贸易机构48个，商业网点7752个，从业人员14785人，其中，区以下零售贸易机构17个，商业网点2613个，从业人员5656人。

为完善城乡市场体系，零陵区兴建了中秧丘埠、双牌铺、珠山等农村集贸市场。至2003年，全区拥有城乡集贸市场23个（含1995年前建设的），其中城区4个，其余19个农村市场分布在区内9个乡镇，市场总面积约11万平方米，总建筑面积39万平方米，市场资产原值1347万元，年交易额达4.8亿元，其中徐家井市场年交易额超过亿元。投资总额在50万～100万元的5个，200万～500万元的1个，500万元以上的1个。

同时，零陵区按照“大市场、大网络、高起点”的要求，重点发展大型专业批发市场，加快发展以连锁专卖店、连锁超市为主要形式的规模化连锁商业，发展跨行业、地区、所有制的连锁经营体系。兴建和改造了徐家井市场、潇湘大市场、又一村超市、机械厂副食品批发市场、酒厂农贸市场、前进街食品批发市场等。2004年，万发商贸城、建材大市场、佳程步行街、美伦大市场、徐家井国际商贸城、唐人步行街、时代旺角步行街、永州建筑装饰材料城、潇湘步行街等项目相继运营或启动。是年，零陵区限额以上批发贸易机构发展为5个，从业人员1045人；限额以上零售贸易机构10个，从业人员979人。2007年，零陵区共有30个商品交易市场，期末营业面积160270平方米，年商品成交额达108905万元。

商业体系的完善促进了消费需求的发展。2007年，冷水滩区完成社会消费品零售总额29.46亿元，是1995年的5.3倍。零陵区完成社会消费品零售总额23.46亿元，是1995年的2.8倍。

二　土地市场的发育和发展

1.土地市场的形成和发展

土地市场的发育源于基本建设的需要。1995年，永州市在坚持土地一级市场由政府垄断的前提下，放开土地二、三级市场，用地全部实行“五统一”，并成立“市地产权交易中心”，对全市土地交易进行严格规范。土地市场开始形成。十几年来，城市规模不断扩大，公共设施不断加强，产业发展不断进步，土地市场也随之不断扩大。以冷水滩区为例，2004年，共办理国有土地划拨71宗，面积436.67亩；国有土地出让50宗，面积884.89亩；集体土地登记191宗，面积52.26亩；抵押登记5宗，面积97.18亩。

2.土地市场的管理

土地市场建立初期，由于制度建设和管理不配套，出现一些违法乱纪行为。为规范土地交易，2002～2004年，两区国土资源分局根据国发[2000]15号文件、湘政发[2001]15号文件和永州市委、市政府关于清理整顿土地市场、强化土地资产管理、促进中心城市建设和经济发展的会议精神，成立领导小组，抽调全部力量对自1992年1月1日以后在城市规划区内征用、划拨、出让、转让、出租、抵押等行为进行逐街、逐巷清查，并进行登记造册，撰写调查报告，接着采取强制措施进行处理。其中，冷水滩共清理土地2108宗，其中存在问题的865宗，涉及金额达1140万元，应收回闲置土地210宗，面积550.18亩。通过治理整顿，扭转了土地市场管理混乱、无序的局面，政府高度垄断土地一级市场的格局基本形成，土地市场建设和管理开始步入积极、健康、有序的发展轨道。

三　劳动力市场的建立和发展

劳动力市场的建立和发展源于社会主义市场经济的发展。随着国有企业、集体企业的改革，大量的职工从原有的劳动关系中置换出来，进入市场择业。同时，新增就业劳动力也通过劳动力市场机制选择就业岗位。此外，1990年代以来，大量的农村剩余劳动力外出就业，很长一段时间内，他们主要通过亲缘乡缘友缘获取就业信息和就业机会。近几年，越来越多的打工者通过劳动力市场进行择业，也催生了劳动力市场的发展。十多年来，劳动力市场的建立和发展主要包括如下几个方面。

1.有形市场的建立和发展

2000年以来，两区投入大量的资金，用于劳动力有形市场建设，为各类择业人员提供“一站式”服务，包括组织招聘会、信息收集和发布、求职登记、职业指导、档案管理、代办社会保险等。同时，经营管理者以劳动力市场为平台，联络组织劳动、人事、团委、妇联、经贸等部门、团体组织和社区、乡镇劳务站以及区外机构、人员，承担好用工培训、信息的搜集、整理、发布和组织工作。在这些有形市场中，既有政府投资建设，又有民间资本投资建设，但在管理上全部纳入政府统一管理。

2.基层劳动保障平台的建立和发展

基层劳动保障工作平台由财政投资建设而成，主要为下岗职工提供再就业服务。2002年，零陵区正式成立街道（乡镇）劳动保障服务站和社区劳动保障服务中心、最低生活保障服务中心。成立后，财政不断加大投入，用于基层劳动保障工作平台建设，建起高标准的服务用房，配备先进的办公设施，聘用高素质的专、兼职工作人员。街道（乡镇）、社区两级劳动保障服务机构，利用贴近下岗失业人员的有利条件，充分发挥职能作用，大力宣传就业和社会保障政策，积极为下岗失业人员开展就业和社会保障“一站式”服务，帮扶就业困难群体实现再就业。2009年，冷水滩区决定在全区13个乡镇和6个街道办事处及工业园区、马坪农业开发区设立“劳动保障服务站”，为全额拨款的股级事业单位，定编3名。各站站长可实行高配（副科级），其余人员分别从所在乡镇、街道的经济发展中心和社区服务中心中调剂。

3.外出劳务就业平台的建立和发展

两区设立了区政府驻东莞等地工作站。由政府办一名副主任负责，劳动、公安、计生、工商职业中专、交通、招商等6个部门派员专驻，负责联络用工信息，为外出务工人员提供办证、年审服务和法律咨询，帮助调解劳动纠纷，保护他们的合法权益，创造良好的务工环境。

4.公共教育培训网络的建立和发展

公共教育培训网络始于“九五”期间。网络以财政投资为主体，以提高职业能力为核心，以城镇新生劳动力、下岗失业人员、农村转移劳动力和在岗职工为培训对象，重点抓好就业前培训、在职培训和再就业培训。至2007年，已基本建立了涵盖初级工、中级工、高级工职业资格等级的全方位、多层次职业培训网络。[1]主要内容来源于永州市调研报告。[2]内容主要源自永州调研报告，有删改。[3]内容由冷水滩区经管局提供，有改动。[4]该部分内容由零陵区农税局唐以群同志调查资料提供，有删改。

第五章　三次产业结构调整及其关系的变化

零陵区和冷水滩区的产业结构，沿着合理化的方向不断调整和优化升级。企业结构的重组，产品结构的变化，技术改造和技术结构的变化，城乡经济增长方式的转变，促进了两区经济较快较好地发展。第一节　产业结构的调整

一　三次产业结构的调整历程

表5-1显示1995～2007年，从零陵区和冷水滩区三次产业在每年的国民生产总值中所占比例的演变情况，可以清晰地看到两区产业结构的调整历程。

1995～2007年，零陵区经济总量不断发展壮大，三次产业结构也不断得到优化。GDP年均增长9.1%，其中第一产业增长4.1%，第二、第三产业分别增长16.3%和11.7%；三次产业在GDP总量中的比例由1996年的28.8:32.9:38.3，调整到2007年的11.7:49.2:39.1。

表5-2显示1995～2007年，冷水滩区经济总量不断壮大，三次产业结构也不断得到优化。三次产业增加值在GDP总量中的比例由1995年的28.4:41.8:29.8，调整到2007年的17.7:34.1:48.2。2007年冷水滩区完成国内生产总值（GDP）78.56亿元，其中第一产业增加值13.94亿元；第二产业增加值26.77亿元；第三产业增加值37.85亿元。按户籍人口计算，人均GDP为15313元。1995～2007年，第一产业下降了10.7个百分点，第二产业下降了7.7个百分点，第三产业上升了18.4个百分点。

二　产业内部结构在调整中不断优化升级

零陵区和冷水滩区的产业结构，正沿着合理化的方向不断调整和优化升级。

1.农业产业结构的变动

种植业比重大幅度下降，畜牧业和养殖业比重上升。在零陵区1996年农业总产值中，农林牧渔业结构比为56.5:2.9:36.9:3.7，到2007年演变为51.06:4.14:41.35:3.45，种植业比重下降5.44个百分点，养殖业比重上升1.24个百分点，畜牧业的比重上升了4.45个百分点，渔业变化不大。在种植业中，大力发展多种经济，经济作物的产值占种植业产值的比重由1996年的17.9%上升到2004年的23%。农业内部结构的变化，正逐步适应居民消费结构由粮食为主向肉、蛋、奶等为主的方向转变的需要，并较好地解决了长期以来存在的“增产不增收”的矛盾。

2.工业结构的变动

零陵区工业所有制结构完成了由国有、集体为主向民营经济为主的过渡，使工业企业更具活力。在工业总产值构成中，公有制经济与非公有制经济的比例由1996年的61.5:38.5，发展演变到2007年的45:55；第二产业内部的轻重工业都取得了长足的发展，轻重工业比例由1996年的5:2，发展到2007年的5:4。尤其值得一提的是通过大力发展生物制药业、锰冶炼业、农产品加工业、水电产业，形成了零陵的工业支柱产业，促进了国民经济的健康、快速发展。

3.第三产业结构的变动

三次产业结构由市区第一次体制调整时（1996年）的交通运输业、商业为主逐步发展为金融保险业、邮电运输业、房地产和其他服务业并举的格局。零陵区的第三产业增加值总量由1996年的67016万元，增加到2007年的281345万元，按可比价计算，年均增长11.7%。

三次产业结构的变化情况，符合产业结构的优化方向，即第一产业比重下降，第二、第三产业比重上升。第二节　企业结构的重组

一　工业企业改制取得的成果

自2002年开始，冷水滩区全面开展了以产权制度改革为核心、以“两个置换”为主要形式的企业改革工作。全区64家企业，已经完成“两个置换”的有27家，占企业总数的42%。其中完成国有企业改制21家，占国有企业总数的45.6%，集体企业6家，占集体企业总数的33.3%。化解企业债务6.4亿元，盘活企业资产2.5亿元，置换职工身份2398人，收缴养老保险费总额4824.3万元。2004年，冷水滩区对国有企业改制加大了力度。通过置换职工身份、企业重组、扩建以及设法筹集改革成本等方式搞活企业。通过改制后，企业取得明显成效。全区独立核算规模工业企业实现利润3262万元，比上年增长22.3%，亏损企业亏损额372万元，下降4.01%，企业亏损面为11.7%，比上年下降2.2个百分点。

在工业总产值构成中，公有制经济与非公有制经济的比例由1996年的61.5:38.5，发展演变到2004年的35.1:64.9。2005年企业改革36家，其中有29家依法进入破产程序，完成了破产清算工作。资产已挂牌拍卖成功，职工已得到妥善的安置，其中特种水泥厂、机械厂、啤酒公司、潇湘饭店、冷水滩宾馆、饮食服务公司和肉食品公司做得比较好。

工业企业改制取得的主要成果还有：[1]促进了招商引资。通过置换国有产权的形式，实施对企业国有资产进行公开挂牌拍卖，从而实现了改革招商互动，稳定发展双赢的目标。[2]促进了企业发展。企业改革改制有力地促进了规模企业的发展，全区规模工业企业已发展到40家。完成总产值10.4亿元，增长43%。实现销售产值10.4亿元，同比增长51.6%。全区工业企业2004年完成技改投入2.5亿元，同比增长100%。在生产高速增长的同时，企业经济效益稳步提高，规模工业盈亏相抵后实现利润3600万元。特别是国有工业企业效益明显好转，首次出现了无亏损，年缴税收1080万元，同比增长70%。[3]促进了旧城改造。[4]促进了财源建设。[5]促进了社会保障工作。2004年，通过企业改革改制搭建就业平台，拓展就业渠道，新增就业岗位1170个，使部分下岗失业人员实现了再就业。促进了企业养老保险费的征缴工作。2002～2004年，全区收缴企业养老保险费4824.3万元，保证了企业离退休和提前退养人员的养老保险金及退养金及时足额发放。启动了企业医疗保险工作。[6]促进了社会化管理。在企业改革改制中，积极推进社会配套改革，注意提高社会化管理的功能：一是全面推进劳动用工制度的改革，依法解除劳动关系，解除职工与企业的依附关系，使企业职工彻底走向社会，变国企人为社会人；二是凡已经改制企业的职工和退休人员，其党团，户籍关系移交所辖社区进行管理；三是全面实行职工住房水电分户，服务管理社会化；四是全面启动企业职工住房制度的改革，促进了职工住房货币化、商品化、社会化。

二　目前企业改革存在的主要问题及其原因

1.主要问题

[1]资产变现难。由于种种原因，部分企业的资产，挂牌无人问津，变现存在困难。[2]资产变现后资金难到位。如机械厂2003年3月份已挂牌拍卖成功，除200万元履约金外，其余资金久拖未到位。潇湘饭店拍卖成交价4210万元，除1000万元的履约保证金到位外，其大部分资金很难到位。[3]改革资金缺口大，难筹措。企业“两个置换”后，能够有资产安置职工的企业不多，大多数企业需要财政兜底，这些企业，如实施“两个置换”改制资金缺口大，很难兑现。如区五交化公司破产后，资产还没有变现，如果预计变现资金900万元，缺口资金达665万元，另外，区蔬菜公司安置职工资金缺口达402.35万元。[4]改革成本越来越大。企业资产难变现，变现资金难到位。企业改革矛盾大，稳定工作难。由于思想工作没做到位，职工对政府改革政策不理解。企业处置资产，需要职工签字，而职工以种种原因不同意签字。

2.主要原因

[1]缺乏对改革的认识。个别领导对当前的企业改革的形势和政策在认识上有偏差，上级对企业改革没有太多严格的硬性要求，认为可搞可不搞，省得伤脑筋，惹麻烦，怕出乱子。[2]改革合力不足。企业改革工作需要全社会的关注和支持、各部门的密切配合、各工作队员和企业班子成员的努力工作，才能成功。如果这些关系没有理顺和处理好，工作没有做实，甚至互相推诿、扯皮，没有真正形成合力，改革就很难成功。[3]思路不宽，办法不多，在困难面前无良策。比如受规划控制的土地如何变通处理，变现资金如何足额及时到位等问题还没有找到有效的解决办法。[4]财政兜底企业的资金筹措难，政府对此没有下大决心。第三节　产品结构、技术改造、技术结构的变化

一　产品结构

从零陵和冷水滩两个区1995年和2004年主要产品结构对比表（见表5-3）中可以看出，产品结构的组成主要是由矿产品和农副产品，以及以它们为原料加工的日常生产和生活用品。零陵区的主要产品以大米，木材，卷烟，钢材、铁合金，水泥，油料，甘蔗，肉食，水产，饮料酒，水果和耐火材料为主。2004年与1995年对比产量增长较多的产品主要有大米，钢材、铁合金，中成药，水泥，肉食，水产，水果，油料，甘蔗，饮料酒等。冷水滩区的产品主要以大米，木材，钢材、铁合金，水泥，油料，甘蔗，肉食，水产，饮料酒，水果，罐头，混合饲料，墙地砖，釉面砖，人造板和电线为主。2004年与1995年对比产量增长较多的产品主要有大米、木材、水果、罐头、混合饲料、人造板、电线、油料和肉食等。

二　技术改造和技术结构的变化

从表5-4中可以看出，近几年用于技术改造更新的资金投入是不断增加的，尤其是2001年以后的技改投入大幅增长。零陵区2002年完成技改投资2890万元，技改项目16个。技改项目主要集中在以锰矿冶炼为主的上田冶化工业园和冶金行业。其中：长城冶金炉料公司完成技改投资730万元，新建6300千伏安冶炼炉一台，厂房1500平方米，实现当年投资，当年见效。2002年实现利润4万余元，上缴税金20万元。东湘桥锰矿由于实行租赁经营，高炉、电炉车间累计投入320万元用于设备更新改造，板簧车间投资约80万元，用于设备维修、改造、开发生产新的健身板簧，到年底该矿已完成所有技改项目的建设，2003年初已全面投产，目前东湘桥锰矿呈现产销两旺的局面，其产品硅锰合金、生铁，富锰渣、健身器材板簧市场销路较好。在全区16个技改项目中，锰冶业项目占8个，其余均分布在建材、化工、食品等行业。2003年完成技改投资4600万元，技改项目10个。技改项目主要集中在招商引资引进的技改项目，其中，染织厂招商引进的50万平方米铝塑复合板材生产线项目总投资2000万元。2004年完成技改投资15450万元，技改项目16个。投资主要集中于两大行业，一是制药行业，其中：时代阳光制药有限公司投资共10个项目2500万元。二是以零陵区的锰矿资源为基础的锰矿冶炼业，共7个项目4130万元。零陵区基本形成了依托芝山锰矿资源的锰矿加工产业群，目前共有锰矿冶炼加工企业50余家，其投资规模多为400万元至800万元，电炉多为6300KVA，高炉多为8～20立方米，已成为工业的骨干企业群。经过近几年对主要支撑产业的大规模技术改造的资金投入，使锰矿冶炼加工企业、制药、染织、建材、化工、食品等骨干企业群的生产技术结构发生了巨大的变化。第四节　城乡经济增长方式的转变

一　城市经济增长方式的转变

从表5-5数据中可以看出，零陵区的国内生产总值从1995年的24.2亿元增加到2000年的43.9亿元，其中第三产业由6.6亿元增加到14亿元。虽然国内生产总值2001年出现了下滑，但从2002年开始又重新回到上升的轨道，2007年达到68亿元。而冷水滩区的国内生产总值，从1995年至2003年一直处于稳步攀升中，从1995年的19亿元攀升到2003年的44.3亿元，其中第二产业由1995年的8亿元增加到2003年的21.4亿元，第三产业由1995年的5.7亿元增加到2003年的15.2亿元。由此可见，城市经济增长方式的转变主要体现在第二、第三产业的快速增长，尤其是第三产业的不断高速增长。冷水滩区2007年国内生产总值达到78.56亿元。

二　农村经济增长方式的转变

统计资料（见表5-6、表5-7）显示，零陵区农村经济增长方式的转变主要由农业、农村运输业、农村批发、零售、餐饮业的逐年增加而增加。农业总产值从1995年的112640万元增加到2003年的169297万元；农村运输业总产值从1995年的21059万元增加到2003年的50976万元；农村批发、零售、餐饮业产值从1995年的12475万元增加到2003年的112366万元。而农村工业总产值从1995年的106368万元增加到2000年的高点286727万元后，又回落到2003年的139900万元；农村建筑业总产值也是从1995年的31627万元增加到2000年的高点60669万元后，又回落到2003年的15632万元。冷水滩区农业总产值从1995年的81119万元增加到2003年的124979万元；农村运输业总产值从1995年的16922万元增加到2003年的28236万元；农村批发、零售、餐饮业产值从1995年的18061万元增加到2003年的71356万元。而农村工业总产值从1995年的119785万元增加到2000年的高点249042万元后，又回落到2003年的141345万元；农村建筑业总产值也是从1995年的24518万元增加到2000年的高点64135万元后，又回落到2003年的53483万元。第五节　城乡经济的有机结合和协调发展

近年来，零陵区和冷水滩区紧紧围绕发展都市农业这一主线，坚持用科学发展观统筹城乡经济社会协调发展，城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现了城乡经济、社会、文化持续的协调发展。坚持以服务城市、增加农民收入为目标，进一步深化农村改革，极大地促进了农业农村经济的发展，从而推动了城乡经济的有机结合和协调发展。

冷水滩区主要利用城市经济来推动农村经济的发展，一是从重视数量农业向重视质量农业转变。通过以品种改良作为农业产业结构调整工作的一个重点，在全区大力推行名特优新品种，农产品优质率有了新的提高，优质农作物面积大量增加。其中累计发展中高档优质稻26万亩；国道、省道沿线发展“无公害”精品蔬菜4万亩；出栏三元杂交猪25.8万头。二是从重视生产向重视流通转变。各级各部门积极调动各类专业合作组织、农民经纪人和运销大户等中介组织的积极性，着力壮大民间销售队伍。据统计，全区从事农产品运销的劳动力已达到1.2万人，现生猪外销的65%都是通过生猪协会和运销大户来实现的。三是从重视务农增收向重视务工增收转变。冷水滩区把农村劳动力的转移作为农民增收的一个重要出路，2003年劳务输出达7.5万人，农民人均务工收入已占到农民人均纯收入的48%。

通过以城带乡的发展模式，农村的第二、第三产业有了很大的突破。通过改善软硬环境、加大招商引资的力度，主动构建产业转移基地，主动承接城市的产业转移，引进了一批骨干企业，特别是在引进农产品加工业上实现了大的突破。泉辉罐头食品有限公司落户上岭桥，总投资200万美元，主要加工头、柑橘，日加工能力为7吨，日产值达15万美元。还有南方食用菌公司、远豪绿色食品有限公司、岚天食品、宝庆人造板厂等一批重点企业的壮大和发展，形成了产业集群。工业化推动了城市化，通过以城带乡，以乡促城，资源、人流、物流、信息流等生产要素的自由流动，带动了整个地区第二、第三产业的发展，逐步形成了城乡经济的有机结合和协调发展。

第六章　对外开放和招商引资

改革开放以来，零陵区、冷水滩区的对外开放和招商引资经历了一个不断发展的过程，取得了较大的成就，也存在一些需要解决的问题，面临机遇和挑战，应采取有力措施，加大利用外资力度，扩大外贸出口，加强软环境建设，进一步扩大开放。第一节　对外开放的发展历程

一　对外贸易的发展历程

1.经营方式

冷水滩区对外贸易是由冷水滩区对外经济贸易公司和“三资”企业经营的，主要从事出口贸易。出口商品有：粮油食品、土特畜产品、机电产品、工矿产品、化工产品、医药保健品、建筑材料业等8大类，25个品种。经营方式：组织货源和代理出口业务。组织货源：根据湖南省粮油食品进出口公司下达指标（出口商品配额），公司负责组织收购、调拨，统一转运到省专业公司指定地点交货；“三资”企业自行组织进出口业务。代理出口业务：1996年，冷水滩对外经济贸易公司经湖南省对外贸易经济合作厅批准获得了进出口许可证后，为企业办理进出口业务。1984～2003年，出口商品总额36329.34万元，实现利税1598.4万元。

2.经营种类与创汇

冷水滩区的对外贸易的商品种类主要有：[1]粮油食品类。出口商品有活大猪、猪肠衣、柑橘、红衣葱、竹笋、竹笋罐头等6个品种。1993年以后，猪肠衣、柑橘、红衣葱、竹笋、竹笋罐头等5个品种因多种原因，出口陆续减少，主要商品出口是活大猪。1984年，为适应我国港澳市场需要进口瘦肉型良种猪的要求，公司扶持发展瘦肉型良种猪专业户78家，品种有中约克、大约克、长白、杜洛克、汗普夏5个品系，出口量逐渐增加，1984年6980头，1990年9266头，2000年17221头。[2]土、特、畜商品类。全区出口土、特、畜商品有羽毛、羽绒、羽绒被、羽绒服、羽绒枕、皮革、茶叶、烟叶、皮手套等9个品种。其中茶叶出口创汇：1994年472.52万元，1995年405.54万元，1996年203.53万元，1997年680万元，1998年1320万元，1999年1400万元，2000年1500万元，2001年550万元，2002年818万元，2003年568万元。[3]工矿商品类。工矿商品出口主要有耐火砖和硅。[4]轻工商品类。全区轻工商品出口有文化衫、牛仔服、塑料编织袋等3个品种。[5]化工商品类。全区化工商品出口有电解锰、电解二氧化锰。[6]医药商品类。全区医药商品出口有银杏、正太尿炎清宁。其中正太尿炎清宁出口1999年14.468万瓶，创汇101万元；2000年18.475万瓶，创汇150万元；2001年11.53万瓶，创汇93.6万元。

零陵区对外贸易的商品种类主要有：进口主要是汽车零部件，2001年永州市外贸公司与长丰集团合作从日本三菱株式会社进口汽车零部件，开创零陵区自营进口新纪元，2001年进口额为48万美元，2002年进口额为320万美元，2003年进口额为386万美元。

出口货物除粮食、茶油、桐油、生猪、薄荷、柑橘、草席等几个传统品种外，逐渐发展成农特产品、药业产品、酒类、工矿产品和服装制成品等五大类。一是农特产品类。农特产品的出口有活鹅、冬笋、柑橘、板栗，特别是活猪出口，持久不衰；土、特、畜产品类主要是羽毛、薄荷和百合。全区年产鸭300万只，羽毛资源丰富。1983～2003年，每年出口羽毛10万公斤左右。随着对外贸易的发展，羽毛出口供货量逐渐增加，主要销往我国香港、日本和欧洲。薄荷是芝山的传统土产，以红梗绿叶为特征，其中零陵薄荷，世界知名。但由于没有及时改良，没有提炼加工及含油量不高等原因，1993年只收购37担，其后，每年内销和出口均在递减。百合主要产地在水口山、石岩头。百合是多年生作物，芝山区种植时，多系年种年收，由于质量不够标准，又无深加工技术，缺乏竞争力。出口一直处于停滞状态。二是药业产品。从1996年开始，零陵制药厂的“藿香正气水”等产品，通过其他医药进出口公司批量性出口到我国香港、马来西亚等地区和国家。药业的主导出口产品为“藿香正气水”。三是酒类。零陵区异蛇酒产品2000年通过深圳一家进出口公司出口到新加坡，日后，市场没有得到开拓，一直停滞不前，但后来的异蛇鞭酒通过外地进出口公司少量出口境外。四是工矿产品类。轻工出口产品有劳保手套和玻璃制品两种。五是服装制品。自1992年开始，原与港商合资的永利制衣有限公司生产的羽绒服、羽绒被、牛仔系列直接出口境外，还生产了法国名牌“PINGPONG”羽绒服近两万件出口到法国。从2000年出口减少，甚至停止。

从表6-1的统计资料可以看出，两区对外贸易的出口额呈波动式增长，但总的变化趋势是在增长的。冷水滩区1995年出口总额为2804.71万元，2004年的出口总额为9000万元，增长了2倍多。出口产品主要是生猪、滑板车、高尔夫球车等产品，远销美国、英国、澳大利亚等国家。零陵区1997年出口总额为109万美元，2004年其出口总额达427万美元，增长了近3倍。

二　对外劳务输出的发展状况

1.向国外劳务输出

劳务输出是冷水滩区和零陵区对外贸易经济合作局工作的内容之一。但是，国外劳务输出，是湖南省对外贸易经济合作厅统一掌握名额指标、统一办理劳务人员出国手续和统一组织劳务人员出国，县（区）没有劳务输出权。若省对外贸易经济合作厅给县（区）分配指标，县（区）按劳务输出指标的要求组织好劳务人员，输送到省对外贸易经济合作厅指定的地点。历年来，省里没有给冷水滩区分配指标。因此，没有进行国外劳务输出工作。零陵区从1998年开始尝试过对外劳务输出，由于思想观念跟不上，还有经济方面的困难，有指标不愿去。但国家派遣的作为技术方面人才输出的国家机关事业单位人员出境约10人。在国际服务贸易方面起步比较晚，由于人才素质和思想观念的影响，这项工作还处在初级的发展阶段。

2.向省外劳务输出

向省外劳务输出，冷水滩区由区对外贸易经济合作局与冷水滩区劳动局共同组织。近几年各级政府重视农村富余劳动力的转移工作，劳务经济发展迅速。2003年零陵区劳务输出10万人，2004年达11.02万人，其中订单培训输出人员近6380人。2004年冷水滩区劳务输出7.5万人，其中农村劳务输出5.1万人。

三　利用外（内）资的发展概况

两区对外经济招商合作局提供的数据显示（见表6-2、表6-3），1997～2001年的5年时间引进的区外资金只有3.9亿元人民币。而从2002年开始，招商引进的实际到位资金出现了跳跃式的增长。冷水滩区实际利用外资于2006年达到了1777.1万美元，零陵区实际利用外资于2007年达到1796万美元。

冷水滩区2007年共引进项目70个，总投资61亿元，其中引进外资项目8个，合同利用外资1347万美元，实际利用外资1025万美元。内资项目62个，总投资46.32亿元，全年合同引进内资45.87亿元，实际利用内资16.1亿元。在2005年引进赛洛天然气、永州国际商贸城、永州市山川木业等20多个1000万元规模项目的基础上，2007年又成功引进10万吨废铜加工项目，年产150万吨新型干法水泥熟料生产线，太阳能光热、光电产品，为区域经济的发展注入了活力，增强了后劲。制造业仍是吸引外资最集中的区域，农业、第三产业外商投资明显升温。

零陵区2007年新引进内资项目113个，合同资金17.6亿元，实际到位资金7.6亿元；追加投资项目27个，追加投资2.9亿元，全区全年实际到位资金10.5亿元。在新引进的113个项目中，合同总投资500万元以上的项目68个，其中工业类项目58个，占招商引资项目的51%，投资1000万元以上的工业项目16个；投资1000万元以上的商贸城建类项目12个。全年新批外资企业项目6个，合同利用外资3883万美元，实际到位外资1796万美元。2006年审批，2007年追加投资项目4个，追加外资1588万美元；全年实际到位外资3534万美元。第二节　对外开放的主要成就、存在问题及应对措施

一　对外开放的主要成就

1.引进外资渠道不断拓宽

冷水滩区的招商引资工作实行领导干部招商引资负责制，营造良好的投资环境，精心组织项目包装，采取多样式的招商方式，广交天下宾客，诚信推介项目，上门优质服务，从而使“三资”企业迅速发展，从无到有，从少到多。招商领域涉及水电、服装、电缆电线、豆制品、汽车维修、机械施工、药品、电脑通信、塑料制品、制鞋、纸业、塑料电子、建筑装饰、房地产开发、羽绒制品、电器、皮革、畜牧养殖、工艺品、医院等20个行业。1988年，奥地利政府贷款2.16亿奥先令（当时约合1911.9万美元），助建永州南津渡水电站。这是永州也是湖南和全国第一个利用外资修建的水电水利工程。1991年8月，引进港商南泉企业贸易公司与冷水滩市电线厂合资兴办湖南龙泉电缆有限公司，实现了“三资”企业零的突破，到2003年全区共有“三资”企业41家，其中合资28家，独资10家，合作3家。1994年1月，由冷水滩宋家洲综合开发总公司与中国香港特别行政区集盛国际有限公司合资兴建的，总投资7亿元人民币，集发电、房地产开发、航运、交通、灌溉、旅游、养殖为一体的综合性工程——潇湘水利枢纽工程开工建设。1996年，长丰集团与日本三菱汽车公司签署有关技术转让合同和生产许可证，利用转让技术对现有轻型越野汽车生产线进行重大的技术改造，从而形成年产三万辆轻型越野车的能力。这是永州利用外资和外国技术提高汽车生产能力和水平的最大项目。2003年共引进外资项目95个，合同资金2725万美元，实际到位外资355万美元。2004年共引进外资项目17个，合同资金2515万美元，实际到位外资1028万美元。

零陵区实行改革开放以来，对外经济技术合作与交流活动日益活跃，经历了从接受外援、用外汇进口机械设备和“三来一补”起步，发展到外商直接投资办“三资”企业的历程。1995年后，零陵区加大投入，改善投资环境，建立洲新城建设有限责任公司，2003年4月改为洲高科技工业园建设有限责任公司，以招商引资为主要内容的外经工作迅速发展。1991～1995年，零陵区共引进大小项目11个，项目总投资796.5万美元，其中引进境外资金288.6万美元。1996～2000年，零陵区共引进外资项目7个，项目总投资501.3万美元，其中境外引进资金261.3万美元。主要项目名称为：永利制衣有限公司、崇厚电子有限公司、金锋化工公司、向东制革公司、威雅木业公司、金锋纸业公司、崇厚液化气站、永州泰兴冶金公司等。2003年，合同利用外资20万美元实际到位外资15.79万美元。2004年的优仕油茶开发项目，由美国客商于小平先生与永州市永大哈弗新型建材有限公司合作开发，利用高科技将茶油去脂提纯，总投资2950万美元，其中引进外资2360万美元（含2003年到位部分）；燃气管网输配工程项目，由美国彩虹能源国际有限公司独资兴建，总投资800万美元。2004年全年共引进外资项目13个，合同引进外资5919.2万美元，实际到位外资1425.9万美元。

2.引进内资金额超过外资

引进内资是指引进区外资金和省外资金。1998～2003年，冷水滩区共引进内资84家，总投资72530万元，安排就业8000人，年新增税收918万元。1998年5月，引进岳阳市鼎立重阳科技有限公司与区外贸公司合资兴建永州鼎立饲料有限公司，总投资540.9万元。1999年，厦门经贸洽谈会，引进厦门客商邓海萍在岚角山镇独资兴办彩虹陶瓷厂，总投资1000万元。2000年4月，邵阳市绥宁县联合纸厂来冷水滩区独资兴办永州冷水滩宝庆人造板有限公司，总投资1200万元，年产值5000万元。2001年，引进新世纪百货、拱门商厦、丽姿超市、银龙电脑城等内资企业，总投资3600万元。2002年引进内资8家，即矿化水厂、鸿基精品步行街、三多亭农贸市场、电影公司改造、福康家具公司、远大化肥公司、粮食中心广场、绿银庄米业开发有限公司，总投资4750万元。2002年12月，福建泉州商人简大坤与永州家家炽财有限公司法人代表卿志财合资兴办永州市家家炽财味精厂，总投资600万元，年产味精7000吨，产值5000万元。2003年，引进广东省韶关市南枫置业有限公司投资15万元，在冷水滩区兴建太洲电站；湖南信昌丰能发展有限公司投资32000万元，兴建潇湘西路商业中心；湖南长沙城市合作银行投资6000万元，兴建湘跃生产住宅区。2004年，冷水滩区共引进内资项目79个，总投资19.3亿元，合同资金18.4亿元，实际到位资金3.24亿元。

零陵区在1996～2000年中，共引进区外资金2.25亿元，兴建大小项目176个，1996年全区共引进项目54个，项目总投资2688万元，区外资金2738.5万元。1997年，零陵区招商局参加了第六届“湖南省出口商品暨对外经济技术合作洽谈会”和国家外经贸部在厦门举办的“中国投资贸易洽谈会”。1998年，全区共引进大小项目60个，引进区外资金7580万元。2003年全区共引进大小项目156个，合同资金7.62亿元，实际到位内资2.63亿元。2004年共引进84个内资项目，合同资金10.166亿元，实际到位资金3.8亿元。

二　对外开放存在的主要问题

第一，思想观念仍有差距。目前仍有少数部门和干部群众，以陈规来度量日益变化的情况，以教条去窒息活生生的变革，以部门利益来牵制整体利益，造成招商引资工作观念跟不上，手脚放不开，配合不默契，承诺不兑现。

第二，各单位招商工作进展不平衡。绝大部分单位已超额完成全年任务，但还有个别单位由于领导一直没有重视招商引资工作，到现在为止招商引资到位资金仍为零。

第三，项目到位资金难以界定标准。如养殖场项目，买种苗的资金是否列入固定资产的问题，种植业的挖洞种树开支可否列入固定资产。引进外地车辆来芝山落户，交税、费是否为招商引资项目。交了订金的固定资产是否计入固定资产投资中。

第四，投资环境有待进一步改善。目前，投资环境有一定好转，但问题仍然存在。一是“索、拿、卡、要”现象仍然存在。少数部门为了自己的眼前利益，在办事中进行卡壳，在服务中强加条件，不仅影响了招商项目落实的进程，对投资环境也造成了不良影响。二是优惠政策不便于操作。很多客商及中介人来外招局咨询有关优惠政策，普遍反映优惠政策还不够明确，比如土地出让金、环保费、卫生费、城建规划费、消防费等一些规费，到底优惠多少，文件中不够明确。三是手续不够简便。因为没有一个专门的政务服务中心，除重点项目，区委、区政府安排了专门的人员协助办理有关手续外，很多项目还是客商自己办手续，很多手续要到各职能部门才能办理，尤其是外资审批手续更难办理。

第五，内资引进多，外资引进少。2004年零陵区实际引进外资1425.9万美元，实际引进内资3.8亿元人民币；冷水滩区实际引进外资1028万美元，实际引进内资3.28亿元人民币。

第六，大工业项目少，龙头企业少，重点不突出。“砖、瓦、灰、砂、石”项目仍占一定比例。一些单位仍在申报红砖厂、砂卵石开发等项目，引进的这些项目规模又小、科技含量不高、安全隐患大，不利于经济和生态环境的可持续发展。

第七，招商项目包装不精。大多数单位都有自己的项目库，但项目资料不全，有的没有计委批文，有的缺乏科学论证，过于简单，效益分析不能令人信服。少数单位甚至连一个项目资料也没有，招商工作没有明确的目标。

还有拆迁安置土地问题，以及园区建设滞后，无规划、无土地、无机构的状况都是制约招商引资的瓶颈。这些问题都有待于在今后的工作中，进一步加大改革开放的力度，进一步加强投资环境的改善，进一步加大外资的引进力度，努力营造健康向上的人文环境，廉洁高效的政治环境，民主公正的法制环境，构建优质高效的招商引资平台。

三　扩大对外开放应采取的应对措施

1.加大利用外资力度

结合零陵区、冷水滩区的实际，明确利用外资的重点、领域。围绕一些重点行业和骨干企业加大招商引资力度，形成能代表零陵、冷水滩形象的、具有较高技术水平的支柱产业、骨干企业和重点产品。突出高新技术产业化，把高新技术产业化规划同招商引资规划统一起来，坚持引进和开发相结合，发展一批高新技术产业。突出农业资源精深加工，将外资投向农业综合开发，带动农副产品产业化进程。

推进企业同跨国公司合资合作。跨国公司在资金、技术、管理和投资的产业关联效应等方面有其独特的优势。大中型企业在招商引资中，应注重同跨国公司合资合作。

提高招商引资的力度和水平。要下大力气同国外一些大公司加强合作，吸引他们来零陵、冷水滩投资，力争上几个对国民经济牵动力大、辐射力强的大项目。应加强培养精通外经贸的专门人才。

在招商引资方面，要充分发挥民营企业的作用。要选择信誉好的民企对外招商，通过对外招商，改变民企的产业结构，加快民企建立现代企业制度的步伐，使之成为经济的新增长点。

2.扩大外贸出口

优化出口商品结构，开拓名优新特产品，着重提高出口商品的技术含量、产品质量和档次，形成一批名牌产品。

下大力气研究我国香港地区和周边主要国家市场，尤其是日本、韩国、新加坡、马来西亚等已经有贸易往来的国家市场，了解他们接纳零陵区、冷水滩区产品的空间究竟有多大，千方百计扩大出口。

大力拓展国际市场，推进市场多元化战略。今后零陵区、冷水滩区在进一步巩固发展对日、韩等国出口市场的同时，还应深度开发欧洲、北美发达国家市场，积极开拓俄罗斯、印度、拉美等新兴市场，实现出口市场结构的合理性，从而减少对局部市场的依赖性，降低因为市场过于集中所带来的风险。

3.进一步加强软环境建设

环境好坏对扩大开放、招商引资具有极大的影响。零陵区、冷水滩区除了要继续加强硬环境建设外，软环境建设也至关重要。在软环境建设上，一是要营造优惠的政策环境，健全的法制环境，良好的金融、保险、律师、会计、咨询等经济服务环境，而且要营造适应外商生活、休闲、就医、子女教育等人文环境。二是政府的工作方式要进一步改进，要淡化“管理”意识，强化“服务”意识。各种资本进入投资领域应机会平等，各种资本进入政府管理程序应尽量简捷，政府应为各种资本发展提供尽可能高效的服务。三是加强信用环境建设，要树立良好的对外开放形象，打造“诚信零陵”、“诚信冷水滩”，营造“亲商、尊商、重商、扶商、富商”的浓厚氛围。第三节　扩大对外开放的机遇和挑战

一　机遇

1.产业转移步伐加快，后发优势机遇在即

全球与国内产业转移步伐正在加快，永州市立足优势，与区外经济实现配套对接的空间广阔。随着经济发展水平和经济外向度的提高，“长三角”、“珠三角”等东南沿海发达地区的土地、劳动力、资源、能源等要素成本上升较快，同时来自其他区域的竞争压力也日益加剧，其结果必然导致劳动密集型和资源密集型产业向周边地区转移。永州因其有利的地理位置、便捷的交通和较低的生产成本，成为承接国内外产业梯次转移的良好选择。永州市具备了承接产业转移的基础设施等条件，必须要加大招商引资的力度，寻求与强势经济体系对接，形成互补性、服务性和配套性的发展格局。

2.中部崛起战略实施为永州市带来的发展机遇

党的十六大报告强调：“中部地区要加大结构调整力度，推进农业产业化，改造传统产业，培育新的经济增长点，加快工业化和城镇化进程。”温家宝总理在政府工作报告中指出：“促进区域协调发展，是我国现代化建设中的一个重大战略问题。要坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。”湖南省要抢抓中部崛起这一战略机遇，充分发挥长株潭地区的龙头带动作用和交通枢纽作用，推动全省资源整合、产业调整和资产战略性重组，构筑中部物流中心。

中部崛起会给永州市现代农业的发展带来机遇。永州市的特色农业、绿色农业、农业产业化将获得新的发展机会。

中部崛起会给永州市的工业发展带来机遇。中部崛起战略的实施，将促使湖南工业参与国际大竞争与国际经济大融合。永州市可利用优越的区位和土地、劳动力的优势条件，积极承接国际国内产业的转移和资金的转移。

中部崛起给永州市的招商引资带来机遇。在国家实施“中部崛起”战略这一吸引外资的利好因素驱动下，国际资本由沿海地区转向内地，抢滩湖南，东部沿海发达省份已开始资金新一轮的转移。永州市有历史文化名城的品牌效应，在扩大招商引资中可利用这一机遇。

3.湖南融入泛珠江三角洲经济区域合作所带来的发展机遇“泛珠三角”经济体系是一个自下而上、符合市场发展方向、中央和地方形成良性互动的区域经济合作模式所建立起来的共生共赢型经济体系，它使生产要素在该区域内更加便捷、畅通地流动，催生多赢格局，也将成为中国未来经济发展的高速增长极。湖南地处我国中部，毗邻珠江三角洲，承东启西，毗邻粤港澳，具备特殊的区位。自改革开放以来，湖南与港粤地区的经济合作就相当紧密，粤港澳作为湖南重要的出海口和建设资金的来源地，向湖南输出了大量的资金、技术和宝贵的市场经济经验，促进了湖南走向世界，加快了湖南经济融入世界市场的步伐。湖南作为粤港澳地区的农产品供应基地、产业转移基地、人才和劳务输出基地以及度假、休闲、旅游基地，为粤港澳的繁荣与发展提供了重要支撑，形成了不同层次生产力的优势互补与融合。随着湖南融入这一经济体系，湖南与粤港澳的经济互补性、经济技术合作进一步增强，而永州市处于湘南经济圈中，紧邻广东省，具有优先承接产业转移、发展种植业、旅游业、扩大贸易、劳务输出、资金技术引进等方面的优势。

二　挑战

1.强大对手的挑战和规则、标准的制约

随着经济全球化和贸易自由化的发展，关税壁垒已大大弱化，但许多国家不断设置以苛刻繁琐的技术法规、标准、合格评定程序为主要内容的技术性贸易壁垒，从原料采购、生产加工、包装、运输、销售、消费以至知识产权保护等各个方面设卡，最终达到限制进口的目的，成为贸易保护主义者的新“杀手锏”。随着欧盟对环保的要求提高，进入壁垒加大，永州市的产品出口也受到较大的影响。农特产品、食品加工业、养殖业等在出口方面也将会受到严重制约。

2.郴州市、衡阳市等周边城市的迅速发展构成竞争压力

随着经济的不断发展，中国经济摆脱了商品短缺的局面，全面出现了由卖方市场向买方市场的历史性转变。随着商品短缺状况的基本结束及经济发展体制环境的变化，地区间工业发展的竞争将从企业之间的竞争延伸到各地区发展环境和保障条件的竞争。以吸引资本、技术、人才等流动要素为核心的政府间竞争不断加剧。随着各地经济的快速发展，国内市场的竞争将进一步加剧。永州市一些传统的优势产业面临更大的竞争压力。特别是郴州市、衡阳市等城市在对外开放，招商引资等方面的竞争，对永州市投资环境（软、硬件）提出了更高的要求。这给永州市带来了较大的压力和挑战。

第七章　金融保险

经过改革开放后三十几年的发展，尤其是邓小平同志南方谈话后，两区金融业得到迅速发展，形成了以银行业为主体的门类较为齐全、网络较为健全、布局较为合理、业务规模较为庞大、金融产品较为丰富的金融发展格局，促进了当地经济社会的发展。由于永州市零陵区和冷水滩区先后成为永州市经济文化政治中心，由此导致两区先后成为永州市金融中心，各金融机构总部均设立在两区，在此基础上再向各县延伸。因此，在很大程度上，两区金融业的发展代表了永州市金融业的发展。反过来，永州市金融业的发展在一定程度上代表了两区金融业的发展。

一　金融机构的发展

两区金融机构体系基本上由人民银行、国有商业银行、政策性银行、信用社、证券和典当等子系统组成。

1.中国人民银行永州中心支行及分支机构

今天的中国人民银行永州中心支行由20世纪70年代中期的中国人民银行零陵地区中心支行三易名称演变而来。

1984年10月，根据国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》精神，中国人民银行零陵地区中心支行改称“中国人民银行湖南省零陵分行”，专门行使中央银行职能，负责领导、管理、协调、监督、稽核各专业银行和其他金融机构的业务工作。

1996年5月28日，为适应零陵地区撤区建市后的工作需要，“中国人民银行零陵分行”更名为“中国人民银行永州分行”。1998年，人民银行管理体制进行了重大改革，跨行政区划成立了九大分行，从12月12日起，湘、鄂、赣三省人民银行隶属中国人民银行武汉分行管辖。1999年1月1日，为适应人民银行垂直管理体制的工作需要，“中国人民银行永州分行”更名为“中国人民银行永州市中心支行”。

2003年，人民银行监管体制进行重大改革，银行业监管职能从人民银行分离，成立国务院直属的中国银行业监督管理委员会。12月22日，中国人民银行永州市支行对银行业的监管职能正式划转中国银行业监督管理委员会永州监管分局。2003年末，中国人民银行永州支行下辖祁阳、东安、双牌、道县、宁远、新田、蓝山、江华8个支行，机关设15个科室。

2.商业银行及分支机构

永州的主要商业银行为中国银行永州分行、中国建设银行永州分行、中国农业银行永州分行和中国工商银行永州分行四大国有商业银行。各分行在两区主要工业区域、商业区域、居住区域均设有支行和分理处，形成了基本覆盖全区、布局较为合理的商业银行网络。各商业银行主要从事人民币存贷款及其结算、票据贴现、信用卡、国际卡、借记卡、贷记卡、银联卡、银券通、外汇贷款、外汇汇款、外币兑换、结汇、售汇等业务；代理发行金融债券，代理发行、兑付、销售政府债券，代理收付款项及保险业务，兼营房屋出租等业务。

中国银行永州分行及分支机构。中国银行永州分行成立于1988年10月29日，原名中国银行冷水滩支行。1996年，改称中国银行永州市分行至今。中国银行永州分行为地市级分行，设冷水滩区，下设11个科室，辖零陵、祁阳、东安三个县区支行。共有21个营业网点，正式员工196人，代办员、临时工107人。

在冷水滩区，中国银行永州分行在零陵路、梅城、步步高路、中山、凤凰园、河东、湘江东路和城西等设有分理处；在零陵区设有零陵支行，并在商城、潇湘路、中山南路等设有分理处。

中国建设银行永州市中心支行及分支机构。中国建设银行永州市中心支行成立于1954年10月1日，时称建设银行冷水滩办事处，为建行在境内最早的办事机构。先后改称中国建设银行零陵专署支行、中国建设银行零陵支行、中国建设银行零陵地区中心支行。1996年，改称中国建设银行永州市中心支行至今。建设银行永州中心支行在冷水滩和零陵区各设有支行和分理机构。

中国农业银行永州市中心支行及分支机构。始建于1963年12月21日，称中国农业银行零陵专区中心支行，几经变易，1996年改称中国农业银行永州中心支行。农业银行永州中心支行在冷水滩和零陵区各设有支行和分理机构。

中国工商银行永州市中心支行及分支机构。始建于1985年1月1日，称中国工商银行湖南省零陵地区中心支行，1996年改称中国工商银行永州市中心支行。工商银行永州中心支行在冷水滩和零陵区各设有支行和分理机构。

3.政策性银行及分支机构

中国农业发展银行永州市分行是永州市唯一的政策性银行。该行于1996年11月26日从中国农业银行永州市中心支行析出成立，成为专业的国家政策性银行。其基本职能和主要任务是加强粮棉油收购、调销、储备奖金贷款和国家规定的其他专项贷款管理，实现收购奖金的封闭支行。中国农业发展银行永州市分行在冷水滩、零陵区及各县均设有支行。

4.信用社

永州市农村信用合作社建设始于1951年春，在当时的零陵县建立秧丘埠乡信用合作社，为永州新中国成立后最早建立的农村信用合作社。到1954年，境内信用社发展到1149个，入社农户313808户，收股金454400元。1958年调整信用社体制，境内设立信用分社1035个。1969年4月，公社信用社设贫下中农管理委员会，大队信用社设贫下中农管理小组。1984年4月，根据中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，农村信用社改“官办”为“民办”。同年11月，祁阳县试办第一个信用合作社县联社。此后，各县先后设立县联社，两区分别为冷水滩区农村信用合作社联合社和零陵区农村信用合作社联合社。1999年，成立永州市农村信用合作社联合社。目前，两区农村信用合作联合社分别在冷水滩区潇湘路、零陵路、清桥路、菱角塘和零陵区中山南路、芝山路、潇湘西路、邮亭圩镇等地建有多家分社。

信用社的主要业务是：办理存贷款、票据贴现、国内结算业务；储蓄债券，提供保险业务；组织农村信用社之间的资金调剂；办理或代理农村信用社的资金清算和结算业务；办理经中国人民银行批准的其他业务；房屋租赁，代理保险业务。

5.其他金融机构

证券。两区内共2家证券交易商，从事证券代理买卖、代理还本付息、证券代保管等业务。其中万联证券经纪有限责任公司在冷水滩区零陵中路设证券营业部，泰阳证券有限责任公司永州证券营业部在冷水滩区河东图书城设证券营业部。

典当。两区内设有永州隆兴典当有限公司及其分支机构，该公司为商务部批准组建的综合性典当融资特种服务企业，也是目前永州市唯一合法典当机构，主要为个人和中小企业提供典当质押借贷融资服务。

二　金融业务的发展

2008年底，冷水滩区区农行、区农发行、区工行、区信用联社等4家银行年末存款余额41.7亿元，比2005年末增加12.35亿元。其中城乡居民储蓄存款余额28.33亿元，比2005年末增加6.5亿元。贷款结构继续改善，年末各项贷款余额45.49亿元，比2005年末增加21.96亿元。其中短期贷款余额20.11亿元；中长期贷款余额14.93亿元，比2005年末增加8.97亿元。贷款总额中：个人消费贷款1.37亿元，比年初增加0.29亿元。

2006年末，零陵区金融机构各项存款余额48.86亿元，同比增长18.51%，其中城乡居民储蓄存款余额34.62亿元，同比增长15.40%。金融机构各项贷款余额21.90亿元，同比增加6.7亿元，同比增长44.08%（见表7-2）。

三　农村“两会一部”的清理整顿

农村“两会一部”是指农村合作基金会、救灾扶贫互助储金会、供销社股金服务部。“两会一部”是根据中央和省里有关指示精神，在20世纪90年代初期逐步建立和发展起来的。农村合作基金会归口农村工作部门管理，救灾扶贫互助储金会归口民政部门管理，供销社股金服务部归口供销部门管理。到1998年底，永州市有农村合作基金会177个，其中县联会6个，乡镇会123个，村会48个，筹资3.65亿元，放款余额2.78亿元，占筹资额的76.2%；有村级救灾扶贫互助储金会1155个，储金总额1993万元；设立供销社股金服务部93个，其中县城24个，农村69个，吸纳股金2.13亿元，投放1.55亿元，占股金总额的72.8%。

农村“两会一部”的建立，曾对农村经济社会的发展起到过一些积极作用。但是，从总体情况看，“两会一部”，特别是农村合作基金会存在着严重问题。一是逾期款、呆滞款多。全市农村合作基金会有逾期放款1.56亿元，占放款余额的56%。二是行政干预严重，单位借款、干部借款多。在放款余额中，政府部门借款384万元，国家集体企业借款2778万元，国家干部职工借款3831万元，分别占放款总额的1.38%、10%和13.8%。三是亏损严重，支付困难。全市77个基金会，1998年亏损的有43个，占56%；共亏损974万元。有21个乡村合作基金会已经出现支付困难。这些问题的存在，已经开始影响到农村乃至整个社会的稳定。

1999年4月，为贯彻中共中央、国务院《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》、国务院办公厅《关于清理整顿农村合作基金会工作方案的通知》、国务院《关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》、民政部《关于清理整顿农村救灾扶贫互助储金会的通知》等文件精神，永州市和各县区都成立了领导班子，制定了清理整顿方案和防范化解风险的预案。之后，县区清理整顿“两会一部”工作监管和指导小组同时进驻农村合作基金会。同年5～6月，完成了“两会一部”的清产核资工作。对于资产大于负债的合作会，申请并入农村信用社。对于资不抵债又不能支付到期债务的合作基金会，进行清盘关闭。在制定清理整顿方案与清产核资的同时，采取坚决措施开展了清收欠款的工作。清收过程中，采取了行政的、经济的、法律的手段，使清收工作进展得比较顺利。为切实保护农户的合法权益，维护社会政治稳定，结合合作基金实际情况，按照“一会一策”，分别采取“到期偿还，冲抵偿还”等多种方式，确保农户存款本息的兑付。通过前后两年多时间，全市“两会一部”的清理整顿工作基本结束，而且保持了社会稳定，没有发生大的混乱。

四　金融工作存在的主要问题[1]

由于金融运行外部经济环境和金融支持体系本身等方面的原因，包括两区在内的永州市金融工作尚存在一定的问题，需要在今后工作中加以改善。

1.结构差异性较突出，金融资源外流（1）资源在各金融主体之间的分布差异大。如在2002年，永州市金融机构信贷资金47.60亿元的存差规模中，农村信用社系统是13.07亿元，仅占总规模的27.46%；国有商业银行和邮政储蓄机构是34.53亿元，占总规模的72.54%。1995～2002年，永州市信用社系统存差资金规模平均增长4.78%，而国有商业银行和邮政储蓄机构平均增长达39.15%，二者相差近35个百分点。永州市中心支行课题组（2003）测算，五年后国有商业银行和邮政储蓄机构存差资金将达到200亿元，占永州市预计存差资金的90%左右。（2）储蓄存款的“绝对结构”地位相当突出。1949～1995年47年间，永州市城乡居民储蓄存款新增额为46.5亿元，而1996～2000年的“九五”期间新增储蓄存款就达63.8亿元。

[1]由中国人民银行永州市中心支行课题组（2003）研究资料整理补充而得。（3）资金收益率差异性是影响永州金融资源存量状况及其配置的本质因素。多年来，永州市国有商业银行贷款平均收息率低于系统内上存资金平均收益率，上存资金“零风险”高利差与发放贷款高风险低利差的差异在根本上影响了永州金融资源存量和配置。

在上述因素共同影响下，金融资源大量外流。如在2002年，永州市各金融机构上存和购买债券的资金达24.88亿元，占整个可用资金的81.90%，其中农村信用社购买债券资金1.12亿元，而国有商业银行上存资金净额则达到23.76亿元，邮政储蓄的26亿多元资金几乎全部上存外流。

2.信贷资源对经济发展支持不足

永州市地方财政状况不佳，外来投资有限决定了GDP增长对信贷资金依赖程度相对要高，只有信贷资金的大投入才能确保区域资源的大开发和区域综合经济的可持续大发展。但事实上永州市的信贷资源对GDP的支持率却明显偏低。一是新增贷款占新增存款的比例偏低。1995～2002年，永州市金融机构新增存款128.81亿元，新增贷款69.14亿元，新增贷款仅占新增存款的53.68%。二是存、贷款的平均增长速度比也明显偏低。1995～2002年，全国GDP和贷款平均增长速度分别为7.5%和11.89%（速度比为1:1.59）。而永州同期GDP与贷款平均增长速度分别为10.30%和10.21%，速度比仅为1:0.99，大大低于全国平均增长水平。

3.信贷资源对部分产业和中小企业的配置总量不足，结构失衡

总体上看，信贷资源多集中在房地产、工商业等产业中，而对高新技术、旅游业、生态资源多重开发等方面投入相对较少。例如，在旅游业中，虽然在一些区、县以旅游资源为依托引进了民间资本，但这些资本也仅是以综合开发为主，而对旅游或以旅游为目的的专业开发微乎其微，远未形成多头开发的态势，信贷资本更是参与不多。“十五”时期，全市旅游业总收入年均增长在20%以上。而与此相对的是，金融机构方面虽然从不同角度对此投入了一定的资金，但尚没有这方面的具体测算和专门统计，金融服务没有跟进产业发展和社会需求的变化。同时，大部分受资金困扰的中小企业难以在银行取得支持。第二节　商业保险

永州境内商业保险业始于民国5年（1916年）。民国时期的保险业险种少，规模小。中华人民共和国成立初期，境内保险业有所发展。但20世纪60～70年代停办了各类保险业务，80年代开始恢复保险业务，随着改革开放的不断深化，境内保险业重新得到恢复和发展。特别是90年代中期以后，永州商业保险业进入了一个新的发展时期，商业保险机构数量和规模不断扩大，险种、规模和覆盖面也不断增加。与此同时，冷水滩与零陵两区商业保险业也得到很大的发展。

一　商业保险机构的发展

1995年前，永州市保险机构仅中国人民保险公司一家。1995年1月，中国平安保险公司永州支公司成立，从而打破了人保公司一统天下的局面；公司内部实行产险、寿险分设，寿险名称为中国平安保险公司永州中心支公司（寿险）。1996年7月，中国人民保险公司永州分公司改建为中国人民保险公司永州分公司和中国人寿保险公司永州分公司。人保公司服务范围为财产保险市场，寿保公司的服务范围为人身保险市场。

1996年11月，中国人寿保险股份有限公司永州市冷水滩支公司成立。1997年4月，中国人民财产保险股份有限公司永州市冷水滩支公司成立。随后，中国人寿保险股份有限公司冷水滩支公司又在区内设立城区营销部、黄阳司营销部、岚角山营销部和花桥营销部。中国人民保险公司永州市冷水滩区支公司在区内设立岚角山营销服务部和普利桥营销部。

1996年6月中国人民保险公司寿险分家后，成立中国人民保险公司永州市零陵区支公司和中保人寿保险有限公司永州市零陵区营业部，经营区内保险业务。

二　商业保险业务的发展

十几年来，冷水滩保险事业增长迅速。2008年，全区保险事业进一步发展，保险产品种类渐趋齐全。中华、太平洋、天安、大地等新增保险行业在冷水滩区已崭露头角，全区全年保费收入15650万元，比上年增长21.3%。其中财产险收入4273万元，增长30.7%；寿险收入11377万元，增长18.1%。全年保险赔付额为5029万元，增长36.7%。

零陵区保险业务也获得了一定的发展。2001年，全区保费收入1900万元，为1995年的2.36倍；2000年全年保险赔付额822万元，为1995年的1.08倍。

值得一提的是，2003年以来，永州市建设银行、工商银行、市邮政局金融强强联手“走进”保险界，与中国人寿永州分公司共同开办银行（邮政）代理销售人寿保险业务。2004年，银行、邮政代理中国人寿保险9200万元，占全市中介机构代理人寿保险业务的88%。

第八章　财政经济运行情况

1995年以来，永州市的经济和社会各项事业保持了稳定、快速发展的态势，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况良好。零陵区和冷水滩区政府积极推进财政制度创新，优化和调整了财政支出结构，保证了重点支出的需要，同时加强了财政监管，整顿和规范了财经秩序，使财政收入持续增长，支出得到有效控制。1995～2007年，连续实现了当年财政收支平衡。第一节　财政收入和支出情况

一　财政收入状况

零陵区地方财政收入主要有工商各税、农业税、行政性收费、专项收入、其他收入。1984～1995年是零陵区经济相对稳定发展时期。国有企业从1家增加到10家，政府推行经济体制改革，工商税按性质划分为产品税、增值税、营业税、所得税、城市维护建设税及其他税种。国有企业从上缴利润改为缴纳所得税和调节税。1994年实行新税制，重新划分中央和地方税收及中央和地方共享税收，地方财政征收的流转税额减少。1995～2005年，本级财政共征收工商各税34269.0万元、农业各税收入15402.0万元，地方财政总收入合计63521.0万元，上级补助收入合计89197.0万元。上级补助收入，是本级财政以上（包括中央、省和市级）为平衡地方财政收支，以转移支付形式补助的补贴专项拨款等（见表8-1）。

1995～2007年，冷水滩区本级财政共征工商各税收入60984.0万元、农业各税收入11272.0万元，1995～2007年地方财政总收入合计101043.0万元，上级补助收入合计176758.0万元（见表8-2）。

二　财政支出情况

零陵区1995年财政支出12190.0万元，到2005年财政支出34112.0万元，增加了21922万元，11年共支出173034万元。从支出结构来看，社会公益事业费、社会保障支出呈逐年增长的趋势，社会公益事业费11年共支出68821万元，社会保障费11年共支出34266.0万元。行政管理费11年共支出32397.0万元，行政管理费支出的增长幅度较大。经济建设费11年共支出17464.0万元，增幅有所下降（见表8-3）。

冷水滩区1995年财政支出11031.0万元，到2007年财政支出61566.0万元，增长了50535.0万元，13年共支出272734.0万元。从支出结构来看，社会公益事业费、社会保障支出呈逐年增长的趋势，1995～2007年社会公益事业费共支出105311.0万元，社会保障费共支出51692.0万元。但行政管理费和经济建设支出的增长幅度也较大。1995～2007年行政管理费共支出56177.0万元，经济建设费共支出31371.0万元（见表8-4）。

三　预算外资金收支情况

1984年永州市开始试行对预算外资金管理，基本原则是：行政事业单位实行“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”，收费实行许可证和统一票据制度；企业单位实行“计划管理、政策引导”；自筹用于基建的预算外资金必须资金存入建行专户，由财政审查、建行监管使用。1984～1985年全市预算外资金收入1502.5万元；支出1524.9万元。1986年市财政局成立综合计划股，着手对事业单位的预算外资金实行财政代管“专户储存”。资金使用本着“先存后批、先批后用、专款专用、量入为出”的原则执行，审批后再划款。到1995年，10年共创收24441.8万元，年递增19%；支出2538.2万元，年递增21%。1996年后，零陵区财政收支矛盾突出，为平衡财力规范预算外资金管理，1998年推行强化收费征管体制和综合财政预算改革，严格预算外资金“收支两条线”，将预算外资金纳入综合财政预算，管理工作步入正常轨道。1996～2003年预算外资金共完成收入64538万元，年递增0.03%；支出完成62388万元，年递增0.12%。第二节　财政经济运行的情况分析

一　财政经济运行的特点

根据零陵区和冷水滩区1995～2004年的统计数据，进行综合分析后，财政经济运行的特点主要表现在以下三方面。

1.财政收入规模不断扩大

在零陵区1995～2004年财政收入统计图中可以看出，从1996年零陵区行政区划调整开始，财政收入一直处于稳步增长中，财政收入的规模不断扩大。图8-1　1995～2004年零陵区财政收入统计

冷水滩区从1995年行政区划调整后，财政收入一直稳步增长，并从2001年开始高速增长，财政收入的规模不断扩大，从1996年的3000多万元增长到2007年的16294万元。图8-2　1995～2004年冷水滩区财政收入统计

2.财政支出结构不断完善

从表8-5可以看到，零陵区财政11年累计支出173034.0万元，其中经济建设支出17464.0万元，占累计支出的10.09%，社会公益事业支出68821.0万元，占39.77%，行政事业性支出72786.0万元，占42.06%。

经济建设支出包括：基本建设支出、企业挖潜改造、科技三项费用支出、简易建筑支出、支农支出、城市维护费、农林水工交等部门事业费、城镇青年就业费等。经济建设支出从1995年的22.68%下降到2005年的7.95%。

社会公益事业费包括：文化、教育、卫生、体育、科学等，所有支出由人员经费和事业公用支出组成。社会公益事业费支出由1995年的34.77%增加到2005年的38.07%，虽逐年增加，但增长的幅度不大。

行政事业性支出包括行政、公检法司等部门经费、抚恤和社会救济、实行归口管理的行政事业单位离退休费、社会保障补助和价格补贴等支出。行政事业性支出由1995年的23.95%增加到2005年的40.43%，增长的幅度较大。

表8-6显示冷水滩区财政1995～2007年累计支出274734.0万元，其中经济建设支出31371.0万元，占累计支出的11.42%，社会公益事业支出105311.0万元，占38.33%，行政事业性支出113029.0万元，占41.14%。

经济建设支出从1995年的17.90%下降到2007年的16.69%，降幅不明显。

社会公益事业费支出由1995年的25.86%增加到2007年的38.45%，逐年增加，增长幅度不够。

行政事业性支出由1995年的28.71%增加到2007年的42.78%，增长幅度较大。

3.财政经济运行质量逐年提高

零陵区和冷水滩区在财政收入上，始终坚持“依法治税，逐步提高财政收入质量，建立起科学合理的收入激励机制”的原则，狠抓财政收入征管。通过推行“以票管收”，加强对非税收入的征收管理；通过采取规范财税部门税收手续费提取政策、撤销乡级金库等措施，切实降低税收成本，杜绝买卖和空转税收的现象，提高了地方财政的收入质量和可用财力。在财政支出上，牢固树立增收节支的思想，严格依法理财，加强财政管理。所有财政性资金统一纳入财政管理，在按政策要求确保专款专用的前提下，科学运筹，统筹安排各类资金。1995～2007年零陵区和冷水滩区已连续10年实现了当年财政收支平衡。

二　财政经济运行变化分析

1.财政体制改革不断深入

1994年为适应建立社会主义市场经济体制的要求，国家推行以统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系，保证财政收入为目的的税制全面改革，将有关税种划分为各级财政的固定收入和中央与地方的共享收入。这一年，永州市依据零署办发[1994]40号文件《关于实行“分税制”财政管理体制的通知》精神，确定下来的财政固定收入主要包括：本级企业所得税和上缴利润，本级工商税、增值税收25%、营业税、个人所得税、城建税及农业各税。共享收入，省与本级共享包括：资源税、土地增值税、城镇土地使用税按各50%分成；地区与本级共享包括：农业税1993年新增价差部分8:2分成。同时，原体制中的省、地对县级的定额补助继续执行；向中央财政作贡献的中央借款，年终继续上解；各项专款该拨的继续下拨，这一体制作为此后的基本财政体制。

1996年“撤区建市”，县级永州市成建制地更名为永州市芝山（零陵）区。区的财政体制又有很大改变，各项基数的确定，原则上以1995年的财政执行数为基数，收支差额2249万元作为每个年度定额补贴。几年来，受体制影响芝山（零陵）区的经济发展、城市基础建设严重滞后，区财政基本上以维持运转为目的。2003年，永州市对零陵区的财政体制再次作了调整，将环保、畜牧水产、公安、房产、城建等部门的体制下放。新体制以2001年的财政实际收支为基数，融入下放部门的支出基数来确定市对区的财政补贴。

2.零基预算的试行取得成功

1997年，零陵区全面推行零基预算。用零基预算取代了沿用多年的“基数加增长”预算编制方法，按各年度实际因素和事项的轻重缓急重新编制预算，保证基本的人头经费、公用经费和建设支出。人员经费，在职人员按1997年编委、人事局审定人数，离退休人员按人事局实际批准人数测算。公务和业务费，按单位在职和离退休人员总数，以不同的标准核定。公务费“五大家”与政法系统760元/人·年；其他部门350元/人·年。业务费“五大家”和检法司8000元/人·年。岗位津贴统一按财政部门的文件规定，重新确定发放单位范围和标准。遗属补助和一次性抚恤费，财政只负担全额拨款单位。福利费与工会经费，只安排行政单位50元/人·年和资金总额的2%。公费医疗，党派团体、检法司、行政单位及教育系统按规定的标准由区财政拨给公费医疗办统一管理；其他全额单位负担300元/人·年，由单位自行到公费医疗办申办公费医疗管理。在预算管理方式上，对行政事业单位按编委所核，分别定为全额拨款、差额拨款和自收自支不同性质。差额拨款单位视财力状况由财政适当补助，但最高不超过全额单位的50%。自收自支单位财政不安排任何经费。

3.政府采购范围不断扩大

2001年零陵区取消对专控商品的限制，开始试行政府采购。当年规定的采购范围有汽车、电脑、小型空调等物品，采购金额400万元，节支48万元。2002年采购额653万元，节支102万元。2003年政府采购范围扩大到货物、工程、服务等三大类14个项目，涵盖了小车加油保险、装饰、环保绿化、印刷出版、会议、维修等方面，采购额达1256万元。

4.强化了税收的征管和稽查力度

改革和完善税收征管制度，基本形成了税收征收、管理和稽查相互制约的机制。1995～2005年，零陵区本级财政共征工商各税34269.0万元，占同期财政收入的53.37%。1995～2007年冷水滩区本级财政共征工商各税60984.0万元，占同期财政收入的57.84%。

三　财政经济运行中存在的问题

1.地方财政支出结构方面的问题

从地方财政支出结构方面看，两个区的行政性事业费支出占财政支出的比例不断增大。零陵区由1995年的23.95%增加到2005年的40.43%，冷水滩区由1995年的28.71%增加到2007年的42.78%。财政支出总额，零陵区从1995年到2005年增加1.8倍，行政事业性支出增加3.7倍；冷水滩区财政支出总额从1995年到2007年增加3.7倍，行政事业性支出增加6倍。经济建设支出占财政支出的比例不断下降，零陵区由1995年的22.68%下降到2005年的7.95%，冷水滩区由1995年的17.90%下降到2007年的16.69%。社会公益事业支出占财政支出的比例增幅不大，零陵区由1995年的34.77%增加到2005年的38.07%，冷水滩区由1995年的25.86%增加到2007年的38.45%。

2.政府财力缺口运行的问题

财政增支因素越来越多，一是财政供养人员逐年增加。1995～2000年零陵区因大中专毕业生分配及转业退伍军人安置净增人员达1728人，平均每年增加346人，每年增支达250万元。二是中央调资政策不断出台。5年来调资额接近翻番，剔除中央补贴部分，零陵区平均每年增支额达450万元。三是社保支出的大量增加。“三条保障线”的建立，优抚、社救的大幅度提标，每年最低增加支出300万元。四是粮食风险基金的建立以及各种配套资金的安排等。零陵区每年需增加支出200万元。以上各项刚性支出每年最低需要净增支出1300万元，而每年实际可用财力的增长不到200万元，收支逆差达1100万元。

3.地方财政管理和监督方面的问题

1984年成立永州市审计局，财政监察工作重点转向财政部门内部。1984年组织清理职工欠款，收回拖欠公款7.55万元，处理违纪案7件。1987～1992年重点对乡镇财政的财务收支情况进行检查，查处贪污农业税案一起2734.45元；挪用挤占农业税减免一起4000元；隐瞒转移财政收入多起86.2万元，共计违纪金额92.58万元，收缴本级财政1.86万元。1995年开展对“小金库”的清理，检查185个单位，清出“小金库”资金49.18万元。1996年，财政监察工作的重点转向基建项目竣工决算审查，落实对建筑市场的专项治理，到2003年8年间审查工程决算项目88个，核减资金500万元。对专项资金和农业综合开发资金的审计，落实项目10个，投资总额1187万元，查处无计划投资额190万元，超计划投资87万元，偷漏税款17.5万元。

从以上问题可以看出，地方财政支出管理上，尤其是财政监督上存在漏洞，往往等问题发生了再去查。要从根本上解决问题，必须建立严格的监管机制，用日常的监督管理来预防问题的发生。第三节　提高财政经济运行质量的对策

一　优化地方财政支出结构

1.调整财政投资政策

永州地方政府应主要运用间接的方式介入经济建设活动，提高对非竞争性和非经营性公共投资的力度。第一，政府要继续在能源、通信、交通运输和农业等方面增加投资，提高基础产业的供给水平。对供水、排污、煤气等公用事业，应增加投资提高供给能力。第二，财政要保持非经营性的基础设施和公共工程建设。包括增加对道路、桥梁、农田、水利等基础设施和城市公共设施的建设投资；保障对低收入者提供福利住房投资；逐步扩大调节外部经济的投资支出，如重视环境保护，加大对治理河流、空气污染工程和国土整治、城市绿化等的投入。

2.降低行政管理支出比例

在财政支出结构调整中，行政经费的管理仅靠财政部门硬性压缩经费是不够的，必须要从体制创新和机制再造方面寻找出路，应逐步建立起行政经费的合理增长机制和自我调节机制。地方政府应严格控制人员编制和经费标准，实行编制与可用财力挂钩，坚决抑制财政供养人员及其经费增长过快的势头，逐步改革财政对事业单位的供给范围，规范政府组织结构建设，对政府部门的设置、结构的个数、人员的多少、政府公务人员占总人口的比例，从法律上进行规定，并严格执行，以此减少不断膨胀的行政费用支出。

3.改革财政补贴制度

首先，要确定财政补贴的范围。财政补贴的范围应控制在农产品生产和流通、固定资产投资、特殊行业的国有企业和社会公益事业等四个方面。其次，要改革财政补贴的方式。如将价差性补贴改为调控性补贴，将普遍性补贴改为特殊性补贴，将混合性补贴改为纯政策性补贴等。

4.扩大对社会公益事业的支出

永州地方政府要从支出政策上向公共品需求倾斜。要加大对基础教育的投入，以满足社会对公共性教育的需求，提高全民族素质。在社会福利领域，要加大对社会保障的支持力度，扩大社会保障范围，增强社会保障能力。社会保障不应仅局限于国家机关、事业单位、国有企业，应当涵盖所有人群，包括集体企业、民营企业、个体经营者、三资企业以及农村人口。

二　加强地方财政支出管理，提高财政支出效益

地方财政支出管理贯穿在财政支出的整个过程，包括预算资金的分配、使用、核算、监督等环节。零陵区和冷水滩区要通过财政政策的调节来加强财政支出管理，在每个环节加强制度与法制建设，严格管理，密切配合，才能保证财政支出的高效益。一是随着市场化的推进，转变政府职能、精简政府机构势在必行，这也是治本之策。政府的综合经济部门要加强，对专业经济管理部门应进行撤销、合并和精简。在市场经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，隶属于各级政府部门的服务事业单位及其人员，要进一步推向市场，这些都是行政体制改革的重要内容。二是推进财政支出管理的创新。主要表现在部门预算、政府采购和国库集中支付三项核心制度建设上。在部门预算方面，科学划分政府预算收支项目，强化我国部门预算的立法监督，从根本上硬化预算约束。在政府采购方面，进一步扩大集中性采购的范围，发挥统一购买的规模优势，节约财政资金，提高公共支出效益。在国库改革方面，通过实行国库集中支付制度，国库将直接控制从预算分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者账户的全过程，这样就可以解决由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，使财政资源达到最优配置，从而克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算资金的及时、足额支付。三是建立规范的财政信息系统和科学、可行的公共支出效益和效率评估体系，从技术和方法上完善财政支出管理的基础工作，提高决策质量，以做出成本最小效益最大的选择，在提高财政资金使用效率的基础上，减少不必要的支出，达到支出规模管理的目的。四是进一步完善财政支出的监督法规。要尽快建立涵盖整个财政收支管理的财政监督新机制，对财政监督立法。明确财政监督机构的设置、职责、监督方式、监督人与被监督人的权利与义务、违反财经法规法纪的责任等。在监督方式上要改变过去的事后集中检查模式，把工作的重点放到日常监督上来，实现全方位、多层次、多环节的监督，使日常监督贯穿财政活动的全领域。

三　提高地方财政的可支配财力

首先，要加快转变经济增长方式，提高经济增长的质量和效益，提高财政支出占GDP的比重。永州地方政府必须通过改进财政政策，主要是采用财政支出、税收、公债、财政补贴和快速折旧等手段干预社会资源的配置和使用，促使产业结构趋于合理，并为各类企业创造公平竞争的市场环境。要继续深化国有企业的改革，提高企业的经济效益，这是提高财政收入的根本途径。

其次，要加强税收征管力度。目前有相当数量的企业通过编造假账、隐瞒收入、虚报出口等手段偷税、骗税甚至抗税，而个体工商业户偷逃税收的现象更为普遍。此外，企业欠税的现象也很严重。鉴于此，应采取以下措施：一是加强税法宣传力度，增强纳税人纳税意识，并在全社会形成纳税光荣，偷漏税可耻的社会氛围。二是做好税务人员的培训工作，提高税务人员的思想素质和业务水平。三是改革和完善税收征管制度，形成税收征收、管理和稽查相互制约的机制。四是加快税收征管手段的现代化进程，做好税收征管的配套工作。如形成全国范围内的税收征管网络。五是加强税收执法力度，严厉打击税收违法行为。

提高地方财政的可支配财力，还要规范预算内和预算外的资金收入。随着经济体制改革的不断深入，属于地方财政部门掌握的预算外资金的性质已与预算内资金相同，没有必要再游离于预算之外，而行政事业单位收取的行政事业性收费，也理应属于政府的财政资金。应通过完善的法规，取消绝大部分预算外资金，将其纳入预算内，并以规范的税收来取代各种收费。

社会篇

第九章　人口、婚姻、家庭和生育

从1994年至2007年末十多年间，随着经济社会的持续发展，冷水滩、零陵两区的人口数量有了较大的变化，增长呈减缓之势，而人口分布则愈来愈集中，且日益向城镇发展。但2003年以后，由于人口流动的频繁，两区人口又开始呈现较高的上升之势，自然增长率有不断上升的势头。

零陵区辖18个街道办事处或乡镇，面积1962平方公里。据1990年第四次全国人口普查统计，全区有人口130824户，543407人。至1994年户数达147582户，人数为572357人，较1990年分别增加16758户、28950人，4年间户数和人口增长率分别为12.81%、5.33%。此后，历年有所递增或略有减少。2000年第五次全国人口普查时，全区总户数为150849户，人口为577489人，较1994年分别增加3267户、5132人，6年间的增长率分别为2.21%、0.90%，增长速度较前四年大幅放缓。而至2003年底，全区户数为158974户，人口为579712人，分别比2000年增加8125户、2223人，户数与人口的增长率分别为5.39%、0.38%。到2007年，零陵区户数达到181504户，比2003年增加22530户，5年间增长率为14.17%。这说明，进入21世纪后，在人口增长趋缓的同时，户数的增长却呈大幅上升，这一方面反映出人

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书