区域协同、科学发展与社会和谐(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：戴桂英

出版社：浙江大学出版社

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区域协同、科学发展与社会和谐试读：

前言

浙江大学是我国首批试办MPA教育的24所院校之一，截至2011年共招收MPA学生2257人，其中西部地区602人，共有1352人毕业，其中西部地区368人。为了更加系统全面地展现学生的成果，促进、东西部公共管理部门之间、学生之间更加深入、全面地交流，浙江大学MPA教育中心组织教师从近三年毕业的MPA学生论文中选取了30篇，编辑完成《区域协同、科学发展与社会和谐》一书。全书分为公共服务、社会管理、转型升级、城乡统筹、行政改革和区域协调六个专题，每个专题都包含东、西部公共管理实践中成功的案例，并实际上构成了一种比较研究。论文集将形成系列，每隔几年出版一期。

我们将有代表性的论文汇编出版，主要出于以下几个方面的考虑。首先，促进MPA教育的本土化。MPA教育是“舶来品”，所使用的教材、案例等教学内容大多数是基于西方历史经验基础的，如何将西方公共管理的前沿理论与中国实际相结合，增强学生解释、解决中国实际问题的能力，一直是MPA教育界和公共管理学界不断探索的问题。本书针对当前的重要实践话题，取材于学生的论文，从不同角度诠释了公共管理的实际问题。其次，促进东、西部公共管理资源的交流。中国经济社会发展存在着严重的地区不均衡，加强区域之间公共管理资源的交流与沟通，促进区域协调发展，是当前政府面临的重要问题。本书从不同角度，系统、全面地展示公共管理领域东、西部政府之间的政策比较，探索政策的异同点。最后，为MPA教学提供鲜活的案例。浙江大学的MPA培养强调实践性，要求学生的论文选题围绕工作中的实际问题，使学生的理论研究与实际工作紧密结合在一起。特别强调学生的论文要注重东、西部地区政府管理实践的比较研究，借鉴东部经验，促进西部发展。本书的案例都是从学生的毕业论文中精选的，希望能够为MPA教学提供更加丰富的素材。

为了保证质量，论文作者与其导师放弃暑假休息时间，对论文进行了修改和提升，在此，我们衷心感谢他们的辛勤劳动。由于时间仓促，本书有很多不完善的地方，还请读者给予批评和指正。

一　公共服务

公共服务供给是当代政府的基本职能。当前，我国正处于一个从发展型政府向服务型政府的转变过程中；在其中，政府的基本职能定位将发生本质性变化，为此，财政结构、权力结构、央地关系调整势在必行。然而，由公共管理的视角看，在既定制度框架下，如何通过政策内容调整、政策工具创新，实现更加相对完善的公共服务，构成了一个更为现实的研究领域。按照当前我国各级政府在公共服务方面的职能划分，地方政府显然更直接地承担着财政支持、政策设计和执行的职责。因此，以地方为主要研究领域，以政策内容和政策工具渐进性创新为主要研究内容，对我国公共服务展开研究，显然是非常必要的。本专题选取的一组论文正体现了这样一种研究倾向。尽管政府转型是一项长期的、系统性任务，其内容远远超过了较微观的政策层面，其困难也远不止于我国公民对公共服务巨大需求，然而这些论文依然可为地方政府特定公共服务改善提供启发。更为重要的是，这些论文也关怀着公共服务的一般机制，因此对政府的转型的普遍性借鉴意义也应得到重视。

社区卫生服务机构收支两条线改革研究——以杭州市下城区为例

发展城市社区卫生服务是解决城市卫生服务问题的重要举措，也是卫生改革的重要组成部分和关键。2005年我国城市医疗服务体制改革试点开始启动，引发了从政府到社会各界对社区卫生服务机构管理模式的讨论。2006年，时任卫生部部长高强就如何把医疗费用控制在较低水平的问题，提出了“收支两条线”的办法。当年起在广州、重庆等8省市11个县区开展试点，杭州市下城区是试点城区之一。收支两条线的基本思路是，把社区卫生服务机构的收入全部上缴财政专户，机构的所有支出由社区卫生服务机构提出，经财政核准后列入预算。通过这种运行模式，可以促进医务人员的经济利益与服务收入脱钩，抑制医生通过开单提成的欲望，并实行部分甚至全部药品的零差率销售，从而降低医疗费用，提高卫生服务质量，吸引群众前往社区卫生服务中心就诊，建立社区卫生服务机构与大医院之间的双向转诊关系，提高社区卫生服务的使用效率，从而缓解看病难的问题。经过3年左右的实践，收支两条线已经基本成为一种比较稳定的模式，得到认同。但是在逐步推广的过程中，也仍然需要对这一改革的运作进行深入的研究。

一、杭州市下城区的社区卫生服务机构收支两条线改革实践

杭州市社区卫生服务工作起步于初级卫生保健工作，从1991年开始探索适合本地实际情况的城市初级卫生保健模式，以“社区康复”为城市初级卫生保健的龙头，通过实践，逐步探索出杭州市社区卫生服务的方法和模式。1996年杭州市政府明确社区卫生服务属于城市市政卫生服务体系改革的重要组成部分；1999年提出，到2010年要在全市建立起适应社会主义市场经济、不断满足人民群众日益增长的医疗保健需求、功能较完善的社区卫生服务体系，并给予社区卫生服务相应的政策支持。2005年12月进一步明确了社区卫生服务是政府公共服务职能和政府提供公共服务的平台，是积极构建医疗服务体系、公共卫生服务体系的双重网底。

2000年以来，杭州市不断加强社区卫生服务网络建设。将社区卫生服务发展纳入城市社区建设总体规划统筹实施，财政投入力度不断加大，2005年城区社区卫生财政投入为15万元/万人，每年递增5万元，同时，对非户籍常住人口按常住人口补助标准的50%安排经费。在下城区，6个社区卫生服务中心已经全部纳入城镇职工基本医疗保险，并制定了社区卫生服务机构就诊的自付比例比二、三级医院下降4%至8%的优惠政策，有力地引导和支持了社区卫生服务的发展。民政部门积极探索针对社区居民中特殊人群（下岗职工、残疾人、孤寡老人等）的医疗救助工作形式，通过建立慈善基金、开展爱心社区卫生服务站等活动，开展社区医疗救助，为社区卫生服务保障模式的建立奠定了良好的基础（何华明，2007）。到2008年底全市已建立社区卫生服务机构640个，未设服务站的社区设立了125个以慢病随访、保健咨询、健康教育为主要内容的社区卫生服务室，社区卫生服务覆盖率达100%。在全市成立了“慈善医院”性质的“社区卫生爱心医疗服务站”，基本构筑起布局合理、功能健全、方便群众的较为完善的社区卫生服务网络。

下城区地处杭州市城区中心，辖8个街道71个社区，户籍人口35.7万人，外来流动人口约17万人，区内现有各级各类医疗卫生机构196家，其中街道社区卫生服务中心6家，都是政府举办的公立机构，除1个中心为自收自支单位，没有财政补助以外，其他5个中心都是财政适当补助单位（即差额补助事业单位）。率先开展试点的长庆潮鸣社区卫生服务中心80%以上的医生、90%以上的护士都已参加了全科岗位培训，并已经按照每1000～2000人口配一名社区责任医师的原则，组建了12个社区卫生服务团队，社区人才队伍建设在全国处于领先水平。

尽管有着较好的发展基础，但是由于社区卫生服务机构主要以医疗业务收入来维持运转，而业务收入大多数又来源于药品收入，这就造成了社区卫生服务机构不是以社会效益为导向，而是以经济利益为导向，重医轻防、过度医疗，群众看病难、看病贵问题难以解决。另一方面，杭州市区省、市级医院众多，在医疗价格相差不大和医疗保障报销政策相差都不大的情况下，人们自然愿意选择更高级别的医院就诊，造成省、市级医院人满为患，看病难问题日益严重，社区卫生服务机构却处于吃不饱的状态，陷入恶性循环。“小病到社区，大病到医院”的城市分级医疗中存在的内在性问题没有很好解决。这种医疗卫生服务的困境具有相当的普遍性，也是制约社区卫生服务发展的瓶颈。

为破解社区卫生发展的瓶颈，下城区自2006年1月份开始在长庆潮鸣街道社区卫生服务中心进行收支两条线改革试点，并从同年10月1日起在全区社区卫生服务机构全面实施。试图通过社区卫生服务收支两条线改革，完善社区卫生服务机构运行和补偿机制，建立起一个以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医院、预防保健机构分工合理、协作密切的高效、经济、公平的新型城市社区卫生服务模式，努力满足广大人民群众日益增长的医疗卫生服务需求。（一）明确机构性质定位

明确社区卫生服务机构是落实政府公共卫生和基本医疗服务的基础单位，是政府主办的公益性质事业单位，并核定为财政补助事业单位，不以营利为目的，机构工作人员原有事业身份不变，人员经费、运作经费和其他各项经费纳入财政预算管理，业务收入全部上缴区财政，支出由区财政按照预算拨付。（二）转变服务职能

社区卫生服务门诊机构向一级大科过渡，向与全科医师团队服务相配套的全科诊室设置过渡，全科医师团队以家庭责任医生为骨干，以团队协作为基础，以社区妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民的健康保健为重点，以主动服务、上门服务为主，积极开展社区居民传染病的有效防控和慢性病（高血压、糖尿病、结核病、精神病等）适宜技术应用，为社区居民提供全方位的、基本的、适宜的、质量较优良的健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术指导服务和一般常见病、多发病的诊疗服务，社区卫生服务模式和内容逐步向综合型、主动型转变。（三）确定人员岗位编制

以社区卫生服务中心承担的职责任务、服务人口、服务半径及设置康复床位等因素为核定依据，按照精干、高效的原则定岗定编。确定每万名居民配备工作人员13名（含康复床位医务人员），其中全科医师3～4名、公共卫生医师1名，在医师总编制内配备一定比例的中医类别执业医师，并同比例配备护士。中心主任、副主任由卫生局聘用，其他工作人员则根据工作需求和设置相应的岗位，采用定编不定人的办法在编制范围内实行公开竞聘，并在“平等自愿，协商一致”基础上签订聘用合同，明确双方权利和义务。社区卫生服务机构对聘用人员全面考核每年不少于两次。对于考核不合格的受聘人员可以调整岗位。对不同意调整岗位，或者虽然同意调整工作岗位，但到新岗位后考核仍不合格、无法胜任工作的，社区卫生服务机构可以与之解除聘用关系。（四）明确收支预算编制和管理

区财政局、卫生局共同设立银行基本账户，并在卫生局设立财务管理办公室，负责对社区卫生服务中心资金进行统一的收支核算、收缴和拨付。中心的所有收入全额上交区财政专用账户，社区卫生服务机构工资、津贴、目标考核奖和住房公积金等按照原有标准测算并核定；养老、医疗、工伤、失业等社会保险和社会福利由政府财政承担；业务用房、基本设备、工作经费等由政府安排，并纳入财政预算。

区卫生局成立“下城区社区卫生服务中心财务管理办公室”，负责对社区卫生服务中心收支进行统一核算和拨付；社区卫生服务中心按规定编制收支预算，并按批准的预算合理使用卫生经费，保证基本医疗和预防保健的支出；财政部门根据公共财政相关规定，审定财政预算，确定补偿标准。

区财政部门根据全年批准的预算总额按预算执行的进度全额拨付至卫生局财务管理办公室，区卫生局先下拨90%（不含药品、卫材成本及应缴纳的各项保险），其余部分经年终考核后视考核结果一次性拨付。

收入预算编制：收入包括医疗业务收入和其他收入。业务收入按照本单位上年度业务收入实绩为基础，按照均费双控的要求以及社区卫生服务项目的变化等因素进行综合平衡后予以确定，其他收入的编制则参照本单位上年度其他收入的实绩予以编制。

支出预算编制：支出包括人员经费、工作经费、社会保险、社会福利、修购及设备添置资金等。其中人员经费按照每万人口配备13名工作人员的编制核定，工资和社会保险缴费按照国家规定标准执行，奖金按照上一年度人均奖金乘以编制内核定的实有人数编制。卫生材料和水电支出按照上一年度的支出占业务收入的比例乘以预算业务收入来计算。公务经费按照上年度实际发生数审核编制。业务招待费按照医疗收入3‰的标准编制。其他基本建设、修购及设备支出由中心提出计划申请，卫生局、财政局根据区域卫生规划的发展、服务数量与质量的需求，确定专项经费预算额。（五）调整考核分配制度

根据“按岗定酬、按任务定酬、按居民满意度定酬”的原则，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，有利于基本医疗和社区卫生服务有序发展的分配激励机制。机构职工的收入与机构收益、科室收益“双脱钩”，实行档案工资与绩效工资分轨制，推行岗位工资和绩效工资为主要内容的收入分配办法，在保证社区居民能得到全方位、多层次、高质量的基本医疗和社区卫生服务的前提下，按照开展公共卫生服务和基本医疗服务的范围、服务数量、服务质量、居民满意度以及医药费用控制等指标进行考核，实行定性与定量考核相结合，聘期考核与定期考核相结合。使工作人员的收入与其岗位职责、工作业绩和实际贡献紧密联系起来。考核结果也作为续聘、解聘或者调整岗位的依据。

在社区卫生服务中心的绩效考核指标中，内部管理类指标占10%，社区卫生与公共卫生服务指标、社会满意度指标各占35%，医疗质量和医疗业务指标占20%。社区卫生“六位一体”的服务功能和群众满意度被放在了显著的地位。同时，对医疗业务指标要求有所调整，要求门诊人次、住院人次同比有增长，而人均医疗费用、人均药品费用等同比有下降（具体指标随年份不同各有不同）。（六）部分基本医疗用药零差率销售

试点中心所有药品、一次性卫生材料和医疗仪器均纳入省、市药品集中招标采购，并按省物价局规定的“顺加作价”原则定价，零差率药物参照《浙江省城镇职工基本医疗保险基本用药目录》、《浙江省乡村医生基本用药目录》和试点中心实际临床用药情况设定，确定了17大类200种基本医疗用药对所辖社区居民实行零差率销售。自2006年10月1日起在全区社区卫生服务机构全面实行七大类200种基本医疗用药零差率销售并逐步扩大到300种。

二、杭州市下城区收支两条线改革成效分析（一）医疗服务量的变化

2006年上半年试点期间，试点中心1～6月份门诊量同比增长幅度达到9.10%，对照中心同比增长为2.3%，试点中心的增长幅度几乎是对照中心的4倍。全面实施收支两条线以后，中心门诊量呈现持续性增长（表1）。这表明实施收支两条线以后，本来流向市级、省级医院的门诊病人出现了“回归”。从社区卫生服务的理念来讲，这是促进病人的合理分流，是社区卫生服务所期待出现的理想结果。

与省、市级医院相比较，在诊疗技术、设备、人员资质等方面都不占优势的社区卫生服务机构，吸引门诊病人回归的关键就在于方便和廉价。从表1也可以看出，实施收支两条线以来，在社区卫生服务机构就诊的门诊次均费用呈现逐年下降的趋势，但是由于门诊人次的增长幅度较大，门诊业务收入还是呈现逐年上升的趋势。（二）公共卫生服务量的变化

卫生局大力推广“机构围着社区转，医生围着居民转”的理念，推出了全天候延时工作制、契约式家庭医疗服务、居民健康短信服务平台、家庭保健等服务。改革后的同期对比数据显示，医务人员下社区的有效工作日同比增加了2.03倍，进家庭服务人次同比上升1.37倍。

公共卫生服务是基层卫生的重要组成部分，具体包括组建责任医生团队，为社区居民建立健康档案，开展60岁以上老年人保健、高血压糖尿病等慢性病随访和康复治疗，以及传染病控制、妇女儿童保健、健康教育、计划生育技术指导等共计三大类12项公共卫生服务。这些项目基本上属于公共产品或准公共产品范畴，不产生直接经济效益，社区卫生服务机构普遍缺少提供此类服务的动力。实施改革后，社区卫生服务和公共卫生服务被提到重要的位置，通过绩效评估机制的调整，公共卫生服务工作量明显上升。从为60岁以上老年人服务人次数、高血压病人和糖尿病人管理人次数、上门诊疗服务人次数四个主要衡量指标来看，都呈现明显的持续上升趋势（表2）。

综合医疗业务量和公共卫生服务量两个方面的变化情况，实施收支两条线改革后，并没有出现曾经担心的“吃大锅饭”、“混日子”等低效率现象。我们认为，这主要得益于适当的内部绩效考核机制。在保证员工应得利益的基础上，对原先的考核机制进行了较大的调整，突出了工作量（特别是公共卫生工作量）指标、工作质量指标（包括对门诊处方值的控制等）和社会满意度指标。因此，通过适当的绩效考评机制设计，所谓低效率的担忧完全是不必要的。（三）社区卫生服务机构经济运行及政府投入情况

严格来讲，实行了收支两条线以后，社区卫生服务机构应该不再存在所谓“收支结余”，但是为了衡量机构经济运行情况，在此仍然沿用了这一概念来进行分析。如表3（表中政府投入部分不包括人员经费及基本建设等投入），实行收支两条线改革以后，社区卫生服务机构收支结余迅速下降，出现了“亏损”。但是政府给予的财政支持还是非常有力的，确保了社区卫生服务机构的运行不至于因为收支结余的亏损而陷入困境，同时，机构人员的收入也能够稳定增长。（四）机构人员满意度情况

对试点中心32位员工的满意度测评结果如表4所示，试点后各项指标都有所下降，其中下降最明显的是对工作量和工作条件的满意度。很显然，实施改革以后，由于门诊量和公共卫生服务量的双重增长，医务人员的总体工作量明显上升，特别是上门诊疗、慢性病随访等耗时耗力的服务，与以往坐在医院等病人的服务模式完全不同，医务人员自然会产生不适应感。在劳动量大大增加的情况下，收入虽然有所增长，但是员工仍然会觉得这一部分增长不足以反映他们的劳动，因此对收入的满意度也是有所下降的。

三、杭州市下城区收支两条线改革中存在的问题及其原因分析

总体来看，应该说下城区的收支两条线改革取得了积极的成效。但是这一机制远远未臻完美，从思路到具体实践都还有值得探讨的地方，另外，下城区作为一个东部沿海发达地区的城区，在推广时，其做法和成功经验能否为其他地方所“复制”，也需要进行探讨。（一）收支预算编制方法科学性不足

在下城区的预算方案中，业务收入预算以上年度业务收入实绩为基础，按照均费双控的要求以及社区卫生服务项目的变化等因素进行综合平衡后予以确定。业务收入的构成是门诊收入加上住院收入，按常理推测，实行药品零差率以后，门诊次均费用降低，群众就医愿望会进一步得到释放，出现门诊费用降低而门诊量上升的情况，同时，要考虑到门诊费用降低会对周围其他地区病人产生“吸引”作用，推动门诊量的上升。再考虑到外来流动人口的因素，这个群体的收入水平相对较低，对医疗消费的价格弹性更大，也会推动门诊量的上升。而这些变量的精确估算比较困难。

支出预算的项目相对复杂一些，但是计算思路和方法则更简单。除了工资和社会保险是可以按照人员定编数量刚性核定以外，其他项目基本上是按照前面两年的平均水平来进行估算。这种预算方法的目的和长处非常明显，即维持机构运转的稳定性，不至于引起太大的波动，原先所有的支出在项目上和数额上基本都保留下来了。但是这种沿用式预算方法的问题也在于此。它对之前的各种支出并没有作深入的分析研究，合理的、不合理的一概继承，存在财政资金浪费的隐患。同时，这种机制对中心管理者而言，对于日常消耗等支出仅仅满足于不超过往年水平即可，如果水电等基本要素价格上涨，也可以名正言顺地要求递增预算，因而没有节约开支的内在动因，很容易形成既不想“增收”、也不想“节支”的低效率模式。（二）财政支持可能存在困难

从下城区的实践可以看出，社区卫生服务机构目前仍然有着相当可观的业务收入，政府承担的主要是医疗业务减少以后的补差部分，这个缺口还不大。但是这部分业务收入主要来自药品收入，这一部分占业务收入的比例历年都在70%以上。新医改方案提出了建立国家基本药物制度的思路，对公立医院要“彻底切断以药养医这个渠道”。如果这一政策实施，以2008年的业务收入19551.94万元、药品收入比74%来推算，假设现有的药品全部实行15%的顺加折价（药品按照进价基础上增加15%利润确定零售价），则药品收入中的利润部分约为13%，则当年药品产生的利润就将达到1880万元，缺口巨大。对于财政本身比较紧张的地区而言，这样的财政支出很可能难以负担。

社区卫生服务机构收支两条线改革于2005年底在上海长宁、松江两个区率先开展，此后杭州、成都、北京等城市相继启动。国家确立的29个社区医疗机构改革试点城市中，共有58个下辖区实施了收支两条线管理改革，占辖区总数的30.37%，而且主要集中在北京、上海、杭州、广东、重庆等经济情况相对较好的东部地区。如此选择的潜台词是，在确认财政具有支付能力的前提下来探讨对收取卫生服务机构运行模式的变革。较中西部地区而言，这些城市的社区卫生服务机构在业务能力、财政支持保障方面也相对好一些，从能够收集到的信息来看，各个试点城市在收支两条线改革的具体做法和结果方面也是大同小异。但是对于经济欠发达地区，在“吃饭财政”的背景下，政府能否以这样的方式支撑社区卫生服务的运行，尚存疑问。

另一方面，必须考虑到这一制度在农村地区推行的差异性。农村经济相对薄弱，居民收入偏低，居住分散，健康水平和文化素质、健康行为习惯都与城市人群有较大的差异，开展医疗和公共卫生服务的成本相对更高。在农村卫生院实行收支两条线具体需要多少预算笔者无法精确估算，但可以肯定的是，达到同样的工作指标，需要的政府投入肯定大得多，这也同样带来财政运作的问题。（三）职工收入难以科学控制

职工收入主要由三部分构成，即工资、社会保险和奖金。前面两个部分可以按照国家规定的标准非常容易地计算出来，而最终影响职工收入水平的部分——奖金的计算则比较复杂。在下城区的预算编制中，是以前面两年的平均奖金水平为基础，按照8%左右的比例上浮，推算出奖金总量，再根据绩效考核情况进行分配。显然，从满意度调查的情况来看，尽管每年的收入有所上涨，但是员工对收入分配并不太满意。首先，奖金总额每年上浮8%的计算模式恐怕源于GDP增长幅度，这一计算是否能准确公正地体现员工劳动价值，本身非常难以界定。其次，还需要考虑到不同机构之间原有收入水平的差异。如果医疗机构基础收入水平比较低，则职工可能会比较欢迎收支两条线改革带来的“旱涝保收”，如果医疗机构本身的基础收入比较高（如笔者所在的萧山区，部分卫生院的职工平均收入水平甚至超过事业单位），在药品收入大幅度降低后如何维持、凭什么维持原有的收入水平，又如何调动医务人员的积极性，以及如何与原有收入较低的医疗机构之间维持平衡，将是卫生和财政部门面临的一个难题。（四）药品费用控制不理想

收支两条线改革的核心目标之一，就是控制医疗费用上涨。零差率销售曾经被认为是一种比较理想的模式，在上海、广东等多个试点城市也推行过。但是从下城区的实践来看效果并不好。对门诊医疗费用的控制主要源于控制指标“倒挂钩”，即确定费用控制指标，超标扣奖，由此切断医生从业务收入中获得报酬的途径。与此同时，由于诊疗服务的价格并未相应调整，医务人员付出的技术劳动不能完全从服务价格中得到体现，其控制医疗费用的主动愿望并不强烈。

下城区从试点开始推出了200种基本药品实行零差率销售，2006年10月起扩大到300种，但是实际效果并不明显。试点期间，零差率销售的药品收入只占药品总收入的1.6%，其后也差不多，没有达到通过零差率销售大幅度控制药品费用的预期目的。析其原因，首先，选择参与零差率销售的药品是按照基本医疗药品目录的，多数是低档、低价药品，本身就是销售量不大的品种；其次，下城区就诊人群80%以上享受城镇职工医保，医疗费用主要由医保部门承担，因此他们对药品价格不敏感；再者，长期积累的诊疗互动使医生和患者更倾向于使用价格更高的“好药”（当然还可能有医生吃回扣的因素）。从这一点来讲，实施部分药品零差率销售的象征意义要远大于其实际效果。

从控制药品回扣的角度来看，药品从医院到患者是流通的最后一个环节。看病贵的主要原因是药价虚高，而无论零差率还是顺加折价，削减的都是社区卫生服务机构的零售利润（即所谓“让利”）。但事实上，药价虚高的主要成因并不在这一阶段，前期流通中的问题更多。对医疗机构而言，在政府保障支出的前提下让出药品零售利润并没有什么问题，但是对于此前的药品购销渠道，并没有起到控制作用，不涉及药品供应商的既有利润，因此，对控制医生的开药“回扣”也难以起到实质性的遏制作用。按照现在的医疗业务收入结构，如果要把门诊次均费用压缩10%，由于其中主要是药品费用，则可以推测医生的药品回扣也下降10%左右，他们还能拿到以前回扣的90%，医生在控制线以内多开药的冲动仍然存在并且难以遏制。（五）对社区卫生服务的民营化产生限制

中央编办〔2006〕96号文件中规定，“政府举办的社区卫生服务机构为公益性事业单位，按其公益性质核定的社区卫生服务机构编制为财政补助事业编制”。杭州市委、市政府也明确“每一街道办好一所政府举办的社区卫生服务中心”。目前下城区全部6个社区卫生服务中心（包括下属服务站）都属于政府举办的机构，除东新社区卫生服务中心在改革前是自收自支单位以外，其他都是属于财政适当补助的事业单位（即差额单位），实行收支两条线以后，是实质上的全额拨款单位，人员的基本工资、社会保险、奖金等支出全部由政府包揽，这样的制度设计基本上已经将民营资本拒之门外了。

其次，按照浙江省社区卫生服务机构建设标准，仅社区卫生服务站就要求面积不少于150平方米，在寸土寸金的城市，如果不是既有的房屋，无论是买房还是租房开设社区卫生服务机构都是不现实的。

就营销角度而言，如前面已经分析过的，社区卫生服务机构的业务收入主要来源于药品收入，因此对药品定价非常敏感。无论是零差率销售还是其他一些地方所实行的“顺加折价”机制，都需要以政府补助作为后盾，尽管医疗服务可以列入私人产品的范畴，但是在基本医疗这个“低端市场”，对药品价格的控制就意味着政府的垄断经营，民营医疗机构的获利来源将被截断，将会陷入难以为继的境地。虽然在有关社区卫生服务的政策意见中几乎无一例外地会出现“鼓励社会资本参与社区卫生服务”的字样，但是实际实施起来非常困难。

四、完善社区卫生服务机构收支两条线改革的思考和建议

2008年，杭州市政府已经明确提出，到2010年全市社区卫生服务机构将全面实行收支两条线的运行模式。其他城市也同样明确了这一改革方向。尽管对这一改革也仍有争议和责问，但是允许并鼓励在社区卫生服务机构中实施这一改革几乎已是定论。从下城区的实践来看，政府用于“补差”所需的投入并不是非常大，从这一点上来讲，改革的社会意义大于经济意义。它更多地表达了一种姿态，即对医疗卫生服务公益性的确认。由于各地经济状况不同，收支两条线改革在具体实施中应按照因地制宜的方针，从有效降低居民医疗费用和提高政府支撑能力两方面来确保改革的成功。（一）加大政府对城市社区卫生服务的投入力度

2009年出台的“新医改方案”明确指出，政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。实行收支两条线正是政府保障这一理念的具体表现。

收支两条线源于对行政事业单位的预算外资金管理，本意是指具有收费和罚款没收职能的部门和单位，根据国家法律、法规和规章应收取的行政事业性收费（基金、附加）和罚没收入，按规定委托指定代收银行代收代缴或由执收执罚单位直接收取并全额上缴国库或预算外资金财政专户；部门和单位的人员经费、公用经费和办公所需的特殊经费等，由财政部门根据实际情况纳入本级综合财政预算统筹安排。收支两条线的核心在于把取得的非税收入与发生的支出脱钩，以消减创收冲动，避免行政执法管理演变为逐利行为，滋生腐败。

把这一核心理念运用于社区卫生服务，就是把医疗机构的收入全部上缴政府，支出全部由政府下拨，收支互不交叉，以彻底切断非营利性医疗机构与其营业性收入的利益关联。从支出的角度来讲，这实际上是把医疗机构等同于行政机关或者全额事业单位。区别只是在于，医疗机构本身是有业务收入的（即使药品全部实行零差率销售，取消了药品利润，也仍然有诊疗费、护理费等服务性费用），可以用于抵消部分财政支出，政府实际上需要支出的是预算支出和机构收入之间的差值部分。这就使政府保障成为可能，同时也是必要。从下城区的实践我们看到，实施收支两条线改革后，由于门诊、住院量的变化及公共卫生服务模式和服务量的变化，医疗机构的收支结余连年下滑，出现了明显的亏损，如果没有政府财政的支持，医疗机构将难以为继，或者回到以药养医的老路上去。从改革前（2005年）下城区的业务收支情况推算，社区卫生服务机构的利润率大约只有5%。也就是说，社区卫生服务机构如果要获得100万元的收支结余，在没有政府投入的情况下，需要创造2000万元的业务收入来获得。反过来，政府如果多投入100万元，就可能节约2000万元的社会医疗成本。这个推算虽然非常粗略，但是足以说明，政府的投入对于消减医疗机构的创收冲动、节约社会医疗消费开支是具有明显的杠杆作用的。医疗机构的获利能力越小，利润率越低，政府投入能产生的社会效益就越明显。另一个角度来看，由于下城区门诊病人多数享有基本医疗保障，医疗保险部门实际上也从这一改革中获得了效益，减少了医药费用报销的支出，由于报销比例的关系，医保部门获得的收益甚至超过患者。对政府而言，投入产出的效益比相当可观，因此在财政许可的情况下，应提倡适度增加政府对社区卫生服务机构的投入。（二）加强医疗保障制度的建设

收支两条线改革主要针对社区卫生服务机构本身的运行，其降低诊疗费用的手段主要是压缩医疗机构的诊疗收入，政府再给予相应的补偿。医疗机构的收入模式变化并不大。单纯依靠行政手段压缩医院收入利润来解决看病贵问题，并不见得是一张良方。关键是控制居民健康消费中的自负部分，即强化社会保障能力，才能真正为居民“减负”。随着政府对社会民生的高度关注，社会保障制度不断健全，参保率也不断提高。第四次国家卫生服务调查显示，2008年我国居民医疗卫生服务利用量达到了历史最好水平，城市地区居民拥有各种社会医疗保险比例为71.9%，参加城镇职工医疗保险的比例为44.2%，比2003年增加了14个百分点，城镇居民基本医疗保险的参保率为12.5%。农村地区，拥有各种社会医疗保险人口的比例达到92.5%，89.7%的调查居民参加了新型农村合作医疗、2.9%拥有其他社会医疗保险。医疗保险覆盖面越大、报销比例越高，则医疗保险部门从中获得的收益也越多。可以说，医保部门也是解决看病贵问题的“受益者”。

因此在有效降低居民医疗费用方面，首先应推进基本医疗保障制度建设。按照温家宝总理在2009年政府工作报告中指出的，要将全国城乡居民分别纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度覆盖范围，三年内参保率均提高到90%以上。其次是国家基本药物制度的建立，明确基本药物生产、流通、定价、使用和报销政策，真正减轻医药费用负担。由于中央医改意见中已经明确，要改革药品价格形成机制，逐步改革或取消药品加成政策，在基层医疗卫生机构要实行药品零差率销售，我们可以预见，前期改革实践中部分药品零差率销售不理想，以及医生开药拿回扣等问题将得到根本性的解决。（三）建立更加科学完善的绩效考评机制和预算机制

目前对社区卫生服务中心的绩效评估基本由卫生部门制定目标并组织考核，然而社区卫生服务居于医疗卫生服务网络的最基层，对其运行状况的评价会涉及到当地政府、当地居民、上级卫生行政部门和卫生机构，相关政府部门，以及机构自身员工等等。他们各自所关注的重点也各不一致。如对政府及其相关部门而言，各项政策的落实是他们的关注目标，上级卫生机构是社区卫生服务机构的业务指导单位，它们更加关注的是其具体业务工作的数量和质量，社区居民则会更加关注是否可以公平地获得质优价廉的卫生服务，其中又包括可及性、技术水平、服务态度等在内的各项满意度，机构内部员工和管理者的关注点在于本机构的发展和自身的工作环境（景琳等，2008）。因此在对社区卫生服务机构进行绩效评价时应综合各方面的视野，不仅能调动各方的积极性，也能更加全面考核评价社区卫生服务的工作。下城区曾经引入过第三方评估的机制，邀请专业评估机构参与对社区卫生服务中心的绩效考核，应该是一种值得尝试的方式。

在对社区卫生服务机构的绩效评估中，还可以引入项目管理模式，建立包含综合管理、基本医疗和公共卫生服务等内容的评价指标体系。对每个项目制定具体的规范性技术指导手册，实行项目检查验收制度和经费预约制度，即先预拨部分项目资金，在中期评估后再拨付部分资金，剩余资金在终末评估后兑现，充分体现“按绩拨款”原则。在社区卫生服务机构内部建立“岗位管理、绩效考核”的人事分配制度，以责任医生团队为单位进行考核，避免在基本医疗和公共卫生服务项目之间产生偏废，可望有效整合公共卫生资源，提升社区卫生服务效率，使支出预算的编制和政府资金的使用更科学，更有效。参考文献

[1]鲍勇，中国社区卫生服务现状和发展思考[J]，中国社区医学，2001（4）.

[2]傅家康，社区卫生服务机构收支两条线改革的实践及思考[J]，卫生经济研究，2007（2）.

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[5]景琳等，集利益相关者权益为一体的社区卫生绩效测评系统[J]，中国卫生事业管理，2008（10）.

[6]曾光，中国公共卫生与健康新思维[M]，北京：人民出版社，2006.

西部城市政府门户网站公共服务研究——以昆明市“在线办事”为例

20世纪90年代信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，使电子政务的发展得到了世界各国政府的重视。胡锦涛总书记在党的“十七大”的报告中也明确将“推行电子政务”作为服务型政府建设的目标之一。政府门户网站建设，是发展电子政务的一个重要方面。从1999年推行“政府上网”工程到2006年中央政府门户网站的开通，我国政府门户网站建设取得了显著的成绩，其功能定位也从最初的政务信息网上发布发展到今天的“政务信息公开、在线办事、公众参与”，成为我国政府部门向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务的新平台，其中尤以“在线办事”最能体现一级政府的公共服务能力和水平。与东部发达城市相比，西部城市由于地方政府重视程度不够，加之资金投入不足和信息化人才缺乏，在建设过程中缺乏统一规划和管理，政府门户网站的公共服务能力和水平比较落后。

一、“在线办事”：政府门户网站公共服务的集中体现

政府门户网站的三大功能定位是“信息公开”、“在线办事”和“公众参与”。“信息公开”即根据《政府信息公开条例》在网站上公开各类政务信息；“在线办事”即在网站上提供各类服务事项的网上在线办理，如居民身份证的办理、结婚登记、企业注册等；“公众参与”即在网站上提供邮箱、论坛、在线访谈的形式的平台，使公众可以参与政策谈论，反馈意见建议等。目前，从总体上来说我国政府门户网站“信息公开”和“公众参与”方面的建设已基本成熟，而在“在线办事”方面还比较薄弱，服务能力还十分有限，服务水平有待提高。

信息产业部的“十一五”规划将电子政务的发展方向定为“以服务提升效益”，电子政务发展目标已经被明确划定，即到2010年，50%行政许可项目必须实现在线处理。我国电子政务建设目标在此得以鲜明体现，即通过先进的技术应用来实现政府优质的公共服务和高效的管理职能。可见向应用方向发展是我国政府门户网站建设的根本目的和发展趋势。

纵观中国各地政府门户网站，真正能实现服务事项在线办理的还特别少，距离“到2010年，50%以上的行政许可项目能够实现在线办理”的目标还非常遥远。因此，在未来五年内，“在线办事”将成为各地政府门户网站建设的重点。目前，相比而言，在“在线办事”方面，只有上海市政府门户网站“中国上海”比较全面地提供了居民、企业、社会团体日常需要处理的行政事务在线处理窗口，使得被服务者能够方面的实现网络办事，大大节省了时间、精力，这一举措不仅提高了上海市政府的整体形象，而且为上海经济的高速发展提供了可供选择的空间。“在线办事”是政府公共服务的集中体现，是未来政府门户网站建设的趋势。政府门户网站的“在线办事”建设，应按照不同用户的应用主题设计公共服务，打破政府部门的界限，整合各种在线办事的资源与系统，提供覆盖用户全生命周期的“一站式”服务。在线办事的终极目标是政府业务全部实现电子化（业务系统），适合在网上办理的全部通过网上办理，并且入口统一在门户网站，形成“一口办理”。政府门户网站“在线办事”的建设，重点在两个度：即在线办事的广度——不断增加办事和服务数量和在线办事的深度——不断完善办事和服务质量。另外还要强调两个比例，即行政审批事项（含行政许可）上网的比例，以及通过网上办理占整个事务处理的比例，只有这两个比例达到了100%，政府门户网站在线办事服务能力才得以充分体现，政府电子化公共服务的水平才得以提高。“在线办事”是政府公共服务能力集中体现，也是政府门户网站的建设重点。不断整合服务资源提供“一站式”在线服务，更是服务型政府的内在要求。研究政府门户网站“在线办事”，有利于提高政府门户网站总体服务水平，推动网站向应用方向发展。

二、我国政府门户网站“在线办事”发展趋势

根据中国软件评测中心《2008年中国政府网站绩效评估总报告》分析，提供人性化、方便实用的服务已成为各级政府网站“在线办事”建设的趋势。具体来说，我国政府门户网站“在线办事”有以下几个发展趋势：（一）以公众为中心，引进“客户关系管理”技术

将公众视为政府的“客户”，一切以客户为中心，是21世纪政府管理创新的基本理念。“客户关系管理”是近年来在企业界非常流行的一种通过改善与客户的信息交流和互动，掌握客户消费习惯和行为方式来留住客户、扩大市场占有率的技术。现在，这种技术也开始用于电子政务之中，帮助政府管理与其“客户”，即企业和居民的关系。将“客户关系管理”引入到政府门户网站“在线办事”之中，可以体现以客户为中心，按照客户需求来整合服务资源、构建服务框架、设计服务导航，提供“在线办事”服务内容。而不是以政府为中心，按照政府职能部门的划分被动的提供在线服务。（二）整合部门网站，打造公共服务平台

以公众为中心提供“在线办事”，势必要求政府门户网站加大信息资源整合力度，整合政府内部各职能部门的行政服务资源以及社会公共服务资源。这就要求门户网站将众多政府网站从过去的独立上网整合到一个互联互通的平台上来，其具体内容既包括信息资源的整合，也包括业务流程的优化。也就是说，前台门户网站“在线办事”的表面功能要有后台各政府职能部门网站、业务系统的实际支撑，通过信息共享，优化流程，达到提升政府服务和效率的作用，最终实现通过门户网站“单一窗口”，给公众提供“一站式”的公共服务。（三）注重服务实用性，不断丰富服务内容

整合教育、就业、住房、医疗、交通、社会保障等与社会公众生活密切相关的服务资源，促进门户网站“在线办事”内容更加丰富、实用。如广东、四川、武汉、宁波等政府网站在网上开通便民服务的专门通道，集中提供了一批具有较强实用性的服务，方便了公众的日常生活与工作。同时，一些领先政府网站，如北京、广州、深圳、青岛、西安等，针对一些公众关注度高、服务流程相对复杂的跨部门办事服务，提供了场景式导航，使用户仅仅通过一些简单的信息判断，如“我是外地人”、“我是本地人”等，就能获取落户、结婚生育、上保险、购房等办事服务的详细指南，或直接在线办理，大大简化了公众的办事复杂度。（四）更加注重绩效与评价

我国电子政务建设正如火如荼地进行着，但总体来说，我国电子政务建设仍处于初始阶段，如何对电子政务建设的成效做出公正、公平的评价，对引导电子政务建设向正确的方向发展具有重要的意义。过去不少政府网站只是光顾建设，不太重视应用，甚至光建不用，但是新阶段我国政府门户网站将会特别强调其绩效，并且来自多方面的网站评价活动，将推动政府网站运营者对绩效的重视。2007年以来的政府网站评估，把“在线办事”作为一项重要评价指标，为引导和促进政府网站“在线办事”的良性发展发挥了积极作用。各地政府网站也正按照指标完善和改进“在线办事”，不断提高网站的公共服务水平。

三、昆明市政府门户网站“在线办事”的绩效评估

1999年，为迎接国家“政府上网年”，推动政府上网步伐，促进政府职能从管理型向管理服务型的转变，昆明市成立信息化工作领导小组办公室，负责组织建设政府门户网站“昆明市政府公众信息网”（www.kmpg.gov.cn），通过因特网向市民和社会各界提供时政要闻、政策法规、办事指南等信息服务。2002年网站更名为“昆明市政务公众信息服务网”（www.km.gov.cn），2004年进行全面升级，将昆明市便民服务中心的行政审批业务集中在网站上公布，并提供办事指南、表格下载等业务，网站的公共服务能力得到了显著提高。2007年网站更名为“中国昆明”，着力体现“透明”和“亲民”特色，增加了信息公开、网上办事、便民服务、互动平台等栏目。2008年，“中国昆明”进一步完善网上办事平台，在个人办事、企业办事的基础上增加了投资昆明、昆明旅游两个办事平台，此外还增加了查询平台、征询平台、互动平台，扩充了社会公众参政议政的渠道，政府网上公共服务的能力得到了进一步的提升。2009年，“中国昆明”进一步整合资源，着力体现政府门户网站信息公开、在线办事、公众参与三大职能，重点打造“政府信息公开平台”、“公众服务平台”以及“政民互动平台”。经过10年的发展，昆明市政府门户网站取得了长足的进步，公共服务能力不断得到加强。（一）昆明市政府门户网站“在线办事”的总体绩效评估

根据《2008年中国政府网站绩效评估总报告》，昆明市在333个地市级政府网站中，排名第93位，单从排名来看处于中间水平，但从分值看昆明市仅得了37.58分，与排名第一的深圳市（76.21分）相差38.63分，与排名第11位的杭州市（66.23分）相差28.65分。这说明昆明市政府门户网站的建设虽取得了一定成绩，但是与其他兄弟城市，特别是与北京上海等城市门户网站相比，还有较大差距。

尤其在“在线办事指数”方面，差距较为突出，昆明市政府门户网站的在线办事指数仅为0.39，比排名第一的深圳0.86少0.47，比排名第11的杭州0.73少0.34。在线办事程度仅为以上城市的50%左右（如图1）。图1　昆明市政府门户网站在线办事指标对比图（二）子网站群“在线办事”的绩效评估

2009年，昆明市信息产业办公室委托江苏省邮电规划设计院，对昆明市各县（市）区人民政府、市政府各委办局、各直属机构共69个网站，以信息公开（47分）、在线服务（22分）、公众参与（14分）、网站性能及设计（17分）四大指标，按照政府各部门网站、县（市）区政府网站两个类别分别进行了测评。其中市级各部门网站“在线办事”的评测体系以及结果如下：

在此次评测中，在线服务指标的总分为22分，在参与评测的49家政府网站中，在线服务指标的平均得分为11.89分，得分率为54.04%，得分率较低。在线服务的三项三级指标分别是服务框架、服务指南和表格下载，得分率分别67.76%、32.58%和64.47%。其中服务指南指标得分较低。多数网站的服务框架不够完整，缺少相关渠道、专栏，如缺少投诉咨询、文件下载渠道。对于建立服务专栏的网站，没有对服务内容分类，且服务内容较少。多数网站建立了表格下载的专栏，但基本没有对下载的文件分类放置，且可供下载的文件较少，如图2。图2　昆明市政府各部门网站“在线办事”指标得分分析

根据测评体系不难看出，昆明市政府网站的测评偏重于信息公开，仅此项指标就占了47%，在线服务比重仅为22%，且考核内容仅有服务框架、服务指南、表格下载三项内容，反映出昆明市政府网站在线服务的总体水平还相当差，还停留在公共服务的初级阶段。

在此次网站评测的49家市级政府网站，未达到及格水平的网站一共有35家，有14家网站得分超过及格水平，只有3家网站的得分超过了70分。分别是昆明市人事局、昆明市国土资源局和昆明市环境保护局。整个网站群发展阶段分布如图3所示。图3　昆明市政府门户网站发展阶段分布情况

从此次评测的结果可以看出，大多数昆明市市级政府部门网站仍处在网站建设初期，此阶段的主要特点为：不规范的信息资源发布，信息得不到及时更新，并且缺乏与公众的互动性。有11家网站处在网站建设的第二阶段——基础发展阶段，此阶段的主要特点为：以信息服务为主，并针对公众的信息服务初步突出了人性化服务特征，具有一定的实用功能，满足部分人群在线服务的需要。有3家网站处在网站发展的第三阶段——信息交流阶段，此阶段的主要特点为：以政府与公众互动交流为主，具有相对全面的在线服务，公众参与渠道，能够及时处理群众问题，互动效果显著，且网站设计合理，功能使用稳定。

可见，昆明市市级政府网站建设相当落后，尤其是“在线办事”更需要进一步加强完善，以提高整个昆明市政府门户网站的公共服务水平。（三）公众认知度和满意度评估

本部分经过为期55天的网上问卷调查，共取得样本202份。首先是对昆明市政府门户网站“中国昆明”的认知度调查，根据调查结果显示，17.8%的受访者不知道该网站，35.6%的受访者知道但没有使用过该网站（如图4）。在本研究的预调查中60%以上的受访者都不知道“中国昆明”这个网站，可见社会公众对昆明市政府门户网站的认知度还相当低。图4　昆明市政府门户网站认知度调查结果

其次是对昆明市政府门户网站“在线办事”的认知度和满意度调查，调查结果显示，18.8%的受访者不知道该服务，29.7%的受访者知道但没有使用过（如图5），28.7%的受访者表示使用过但感觉没帮助。从这些数据不难看说，昆明市政府门户网站“在线办事”的认知度还相当低，且服务质量不高。图5　昆明市政府门户网站“在线办事”调查结果

接下来是“在线办事”内容、服务程度、导航设置方面的调查。在被问及本网站提供的在线办事服务内容是否服务需求时，55%的受访者表示服务内容基本符合需求，14.4%的受访者认为不符合需。在“在线办事”服务程度调查中，24.8%认为网站“在线办事”很多服务无具体服务内容，47%表示网站在线服务程度仅限与提供办事程序和表格下载，说明昆明市政府门户网站的在线服务水平总体上偏低。关于网站在线服务导航设置的方面，41.6%的受访者认为服务主题设置合理，能够顺利地找到所需的服务。

再接下来是与公众生活密切相关的几项在线服务调查，调查问题为：您认为本网站对您办理××事情有帮助吗？调查内容及结果如表3所示：

以上7项在线服务的认知度和服务程度总体情况用均值柱状图表示如下：图6　昆明市政府门户网站相关在线服务内容认知度和服务程度

从图6可以看出，平均27%的受访者不知道昆明市政府门户网站提供的这些在线服务，28.53%的受访者知道但没用过这些服务，而只有剩下的44.73%的受访者使用过这些在线服务，其中21%的受访者表示使用过这些在线服务但是感觉没有帮助，只有17.3%的受访者表示这些在线服务能够查询的办事程序或下载办事表格，仅有6.43%的受访者认为这些服务能够进行在线申办或咨询投诉，提高了办事效率。

关于用户认知度和满意度的最后一个问题是：整体而言，您对昆明市政府门户网站所提供的在线服务满意程度如何。调查结果如图7所示。图7　昆明市政府门户网站在线服务整体满意度调查结果

四、昆明市门户网站“在线办事”存在的问题及其原因分析

在昆明市政府门户网站“在线办事”服务存在的问题调查部门，本研究根据预调查结果选取了以下10个问题进行网上问卷，调查结果如表4所示。

通过调查问卷和统计分析研究发现，昆明市政府门户网站“在线办事”存在以下主要问题：

1.网站宣传不到位，社会公众对网站的认知度不高。根据预调查和问卷调查结果，绝大多数社会公众不知道昆明市政府门户网站，对昆明市政府门户网站提供“在线办事”的情况更是一无所知。

2.“在线办事”实用性不强。昆明市政府网站从版面设计上看，似乎能“以用户为中心”提供丰富的在线服务，但是实际上很多服务项目服务深度不够，仅能提供办事程序和表格下载，无法实现在线申办和结果查询，且存在很多服务事项无具体服务内容的情况。

3.规范性有待提高。服务内容杂乱无章，不能提供统一深度的办事指南、表格下载、在线咨询、在线投诉、注意事项、相关政策、机构职能、在线受理等标准服务。

4.服务资源整合不够。“在线办事”资源有限，一方面不能全面覆盖政府部门职能，另一方面对于社会公共服务资源的整合明显不足。

5.门户网站建设与各部门子网站建设严重脱节。作为门户网站的重要组成部分，各部门的网站建设与门户网站严重脱节，不能为门户网站提供有效的支撑。尤其是“在线办事”功能没有得到有效的整合，门户网站“在线办事”流于形式。

造成以上问题的根本原因在于：

1.缺乏有效的组织和规划，对电子政务认识不清，没有从系统规划的角度作长久建设的打算。各单位各部门各自为政，分工和责权不明确，缺乏对项目统筹规划，建设较为混乱。必须要建立起各部门共同参与的办站机制，共同推进网站建设。各部门要将与自身业务相关的网站内容的提供与维护，作为不能推卸的责任，落实负责人，健全保障机制。

2.政府门户网站定位不清。政府门户网站的建设是为了满足公民和企业的需求，而不是满足政府的需要。这几年门户网站的建设不是以“用户为中心”而是以“政府为中心”，是从政府自身角度出发，按照政府机构设置提供服务项目，而不是站在使用对象的角度出发，按照用户的需求提供服务项目。政府门户网站的定位不合理，不仅影响到政府网站的可持续发展，还会影响到政府信息资源的开发和利用。

3.门户网站与应用系统“两张皮”。网站前后台脱节，缺乏对各部门信息资源的有效整合。政府门户网站服务层次较低、服务种类局限，仅仅侧重于信息的发布，使网上办事及信息互动流于形式。必须加强各部门业务系统的建设，加强各部门信息资源的有效整合。

4.重建设轻应用。整个电子政务以及门户网站的建设没有立足在应用上，只为建设而建设，没有在应用推广上下工夫。不追求投资回报，不讲求经济效益，电子政务的发展缺乏内在的动力，最终只能是个空架子。

五、城市政府门户网站“在线办事”功能整合与实现“在线办事”是政府网站公共服务职能的集中体现，不断完善政府网站的在线办事功能、提升网站服务水平，符合行政管理体制改革的基本要求和建设服务型政府的思路。城市政府门户网站应当从用户角度出发，加强服务资源的整合、服务内容的策划和服务方式的设计，不断提高政府网站的人性化服务程度。从昆明市政府门户网站“在线办事”的实证研究结果来看，其问题主要存在于服务资源整合不够、服务实用性不强、服务规范性不高、门户网站与子网站建设严重脱节等方面，要解决这些问题，必须加强“在线办事”功能整合，加强对门户网站与其子网站群的建设管理，从而提升整个政府门户网站的公共服务能力和水平。（一）“在线办事”功能整合

深入整合各类办事服务资源，是提升政府网站服务人性化和实用性水平的必要手段。城市政府门户网站的建设，应加强行政办事服务资源和公共企事业单位服务资源的整合，围绕民生领域和企业需求策划场景式导航服务，提升政府网站服务实用性。实践证明，按照用户对象和应用主题进行服务分类，按照办事场景和办事流程整合服务资源，是不断提升政府网站服务人性化水平的有效手段，代表着下一阶段我国政府网站在线服务的发展趋势。

首先，提高政府网站服务的人性化程度，必须加强部门业务事项和服务资源的梳理，为组织策划网站服务内容奠定基础。通过梳理政府业务和服务资源，了解政府部门现有的服务业务和服务状况，摸清政府部门的资源丰富程度和配置情况。应根据部门和业务的划分，初步整合服务资源，进而为按用户主题和场景整合资源，提供人性化服务提供资源分类的参考。

其次，扩大“在线办事”的广度。城市政府门户网站必须整合所辖部门、所辖地区以及辖区内公用企事业单位的服务资源，全面满足公众和企业需求，扩充丰富网站服务覆盖面。用户的需求相当广泛，覆盖工作、生活、学习各个方面，为了满足用户需求，城市政府网站必须大力整合资源，提供无缝隙服务。政府网站的资源整合应从两方面着手，一方面整合政府内部资源，即横向上整合政府各个政府职能部门的服务资源，纵向上整合从省到基层各个层级政府的服务资源；另一方面整合社会资源，即全面整合各类企业、非政府组织的服务资源。政府网站通过资源整合，服务内容极大丰富，在对用户需求进行细化分类的基础上，将各种相关服务资源归类到细化的用户需求之下，并以“打包”的方式提供给用户，淡化政府各部门之间，各层级政府之间，政府与企业、非政府组织之间的界限，使政府网站成为面向用户服务的统一窗口。

再次，增加“在线办事”的深度。政府门户网站应按照用户需求，认真梳理“在线办事”项目，按照信息交互的复杂程度划分在线服务的深度，如办事流程、表格下载、在线咨询、在线查询和在线申报等，要对不同的服务事项提供不同深度下的“一体化”服务。如住房公积金业务，对于查询业务，只要提供个人公积金账户信息、公积金贷款信息查询即可，而对于公积金提取业务，就要提供个人提取公积金的条件、办理流程、表格下载、在线申报，在线咨询、在线申报等服务。政府门户网站“在线办事”必须杜绝“有服务项目，无具体服务内容”的现象，要把每一项服务内容落到实处，确保每项服务内容都能在网上进行受理或预受理。（二）加强政府门户网站群的建设与管理

政府网站群也称为政府网站集群，是指以政府门户网站为核心，以部门网站和所辖下一级政府的门户网站为基础的政府网站集群，网站群是网站建设的高级形态。通过网站群的建设，可以有效整合各部门网站的信息资源，实现各网站之间的互联互通、信息共享、协同应用[14]。

政府网站群的建设采用一种前后台的模式，前台表现为门户网站，“以用户为中心”构建服务框架，深度整合各部门服务资源，为用户提供“一站式”无缝隙的在线服务，后台则为各部门网站及业务系统，后台为前台的应用提供支撑。建立以“用户为中心”的政府门户网站群，改进政府和社会公众的交互方式，为社会公众提供单一入口的“一站式”的在线服务，提供按照用户生命周期整合的在线服务，是政府门户网站群建设的目标。

以往，政府门户网站群中不同部门网站除了链接关系以外，没有其他内在的联系，各职能部门的网站是分散独立的，是“一群网站”。这种“一群网站”的模式无法实现政务信息与服务资源的有效整合，存在着诸多问题：（1）门户网站与部门（子）网站只是简单的链接，政府门户网站及部门（子）网站基本上是封闭独立的系统，网站间不能进行有效的信息共享，形成了一个个孤立的“信息孤岛”。（2）缺乏统一的数据规范标准。数据交换大都通过手工方式或第三方系统如FTP、邮件方式等进行，导致信息报送不及时，数据资源无法共享。（3）无法实现跨部门的服务资源的整合。（4）多个应用系统间相互独立，没有统一用户管理机制，降低了易用性，增加了管理难度。（5）部门（子）网站风格不一，在线服务程度参差不齐。

随着政府网站“一站式”服务模式的深入发展，政府网站群必然要以资源整合和共享作为基础和前提条件，以“网站群”的模式为社会公众提供无缝隙的“一站式”服务。要实现这一目标，政府门户网站群必须做到：（1）门户网站与部门（子）网站要统一规划、统一规范、统一标准。（2）明确门户网站与部门（子）网站的层次划分和分工定位，系统分析门户网站群中的各个组成网站的服务对象及相关需求。（3）门户网站与部门（子）网站要有统一的服务管理与导航机制，网站之间需要统一的信息资源共享和交换机制。（4）门户网站与部门（子）网站要统一用户机制，网站运行需要统一的信息与服务保障管理机制。（5）门户网站群建设需要一个支持大规模、开放的核心管理系统与技术支撑架构。（6）门户网站群要有一套规范管理的规章制度以及考核评估制度，来保证站群的正常运行以及发展。“网站群”的建设模式实现了政府网站建设的跨越式发展，由于各部门共享共用网站集群的软、硬件资源，不但解决了资金的瓶颈，提高了网络资源的使用效益，还解决了各部门之间信息资源不能共享、数据传输不规范等难题。集中解决了政府内部资源分散、相互独立的现状，破除了信息孤岛，有效打破了各系统间的数据壁垒。“网站群”的建设模式是实现各部门服务资源的深度整合的前提，是政府门户网站实现“一站式”在线服务的根本保障。附录昆明市政府门户网站“在线办事”研究调查问卷

问卷说明本问卷主要用于了解昆明市政府门户网站“中国昆明”（www.km.gov.cn）在线服务的使用情况以及存在的一些问题。本问卷采用不记名的方式作答，问卷内容仅供学术研究使用，绝不对外公开，请您安心做答。感谢您的大力支持！（请按照要求填写或在符合的选项下面划√）（一）对昆明市政府门户网站（以下简称“本网站”）“在线办事”服务的认知度和满意度

1.您是否听说过或使用过本网站？

□不知道　□知道但没使用过　□很少使用　□经常使用

2.你使用过本网站的在线办事服务吗？

□不知道此服务　□知道但没使用过　□用过但感觉没帮助　□能够查询到办事程序或下载办事表格　□能够进行在线申办或咨询投诉

3.本网站提供的在线办事服务内容符合您的需求吗？

□完全不符合　□基本符合　□符合　□非常符合

4.您认为本网站提供的在线办事服务程度如何？

□很多服务无具体服务内容　□只能查询到办事程序或下载办事表格

□少数服务项目能够进行在线申办或咨询投诉　□多数服务项目都进行在线申办或咨询投诉　□多数服务项目能够实现在线办理并办结

5.您认为本网站在线服务导航设置如何？

□服务主题杂乱无章，很难找到需要的服务　□服务主题设置合理，能够顺利地找到所需的服务　□能够提供方便快捷的办事绿色通道　□能提供人性化的场景服务

6.您认为本网站对您想办理户籍、身份证、居住证、暂住证等事情有帮助吗？

□不知道有此服务　□知道有但没用过　□用过但没有帮助　□能够查询的办事程序或下载办事表格　□能够进行在线申办或咨询投诉，提高了办事效率

7.您认为本网站对您想办理结婚登记、计划生育等事情有帮助吗？

□不知道有此服务　□知道有但没用过　□用过但没有帮助　□能够查询的办事程序或下载办事表格　□能够进行在线申办或咨询投诉，提高了办事效率

8.您认为本网站对您想办理买房、卖房、租房等事情有帮助吗？

□不知道有此服务　□知道有但没用过　□用过但没有帮助　□能够查询的办事程序或下载办事表格　□能够进行在线申办或咨询投诉，提高了办事效率

9.您认为本网站对您想办理入学、求职就业、评定职称等事情有帮助吗？

□不知道有此服务　□知道有但没用过　□用过但没有帮助　□能够查询到求学、招考、招聘、评定职称的有关要求等信息　□能够下载办事表格、进行咨询投诉

10.您认为本网站对您想缴纳水、电、煤气、供暖等费用有帮助吗？

□不知道有此服务　□知道有但没用过　□用过但没有帮助　□能够查询到缴费标准　□能够查询欠费情况，并能在线缴费

11.您认为本网站对您想办理医疗保险、养老保险、住房公积金等事情有帮助吗？

□不知道有此服务　□知道有但没用过　□用过但没有帮助　□能够查询的办事程序或下载办事表格　□能够进行在线申办或咨询投诉，提高了办事效率

12.您认为本网站对方便您的交通出行有帮助吗？

□不知道有此服务　□知道有但没用过　□用过但没有帮助　□能够查询驾照办理、购车上牌照等办事说明　□能够查询地图、实时路况、交通违章等信息（二）昆明市政府门户网站“在线办事”服务存在的问题

1.在线服务项目少，不能全面覆盖政府部门职能

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意

2.在线办事服务主题名称定位模糊，栏目之间纵横交错，内容重叠现象突出

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意

3.按照政府机构设置提供服务项目，不能以事件为核心整合各项服务资源

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意

4.在线服务易用性差，不能提供人性化的服务导航

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意

5.实际提供的办事指南、表格下载、网上咨询、网上申报、结果反馈等服务事项的数量很少

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意

6.在线办理事项不能在网上切实履行，仍需线下奔波

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意

7.不能提供无障碍的“一站式”在线服务

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意

8.不能提供在线办理业务的进度和结果查询

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意

9.网站与业务系统脱节，在线办事流于形式

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意

10.宣传不到位，社会公众不知道网站能提供在线服务

□非常不同意　□不同意　□中立　□同意　□非常同意（三）整体而言，您对昆明市政府门户网站所提供的“在线办事”满意程度如何

□非常不满意　□不满意　□一般　□满意　□非常满意（四）你对昆明市政府门户网站“在线办事”服务的意见或建议

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教育培训消费券政策完善研究——以杭州市为例

2008年底，由美国次贷危机引发的全球金融危机，使我国的外贸出口需求显著减少、经济增长速度明显延缓。在外部需求明显收缩的情况下，如何有效拉动内需成为各级政府经济政策的重点。其中，发放消费券成为刺激消费、促进经济的重要手段之一。2009年3月，杭州市发布《关于杭州市教育培训消费券发放和使用的实施意见》（杭教成〔2009〕5号），希望通过该政策达到鼓励消费、拉动内需、提高市民人均受教育年限、促进高校毕业生就业、加强职工技能培训、解决外来务工人员子女“上学难”、推动杭州市教育培训业发展等目的。此后，发放教育培训消费券成为杭州市政府的一项长期而稳定的政策，并逐渐在全国推广开来。经过多年的实践，杭州市政府的教育培训消费券政策取得了显著的成效，但仍有待进一步完善，以更好地发挥其促进经济社会发展的功能。

一、教育培训消费券政策的理论与实践

教育服务产品一般被定义为准公共产品，其中准公共产品又分为自然垄断型准公共产品和优效型准公共产品。教育属于优效型准公共产品，它的特点是，具有拥挤性、广泛的外部经济性、用金钱可以买到、政府与市场均可以提供、公共部门或私人提供的具有私人物品性质。因此，世界许多国家的教育服务长期以来整体上以占优势的“政府服务”、“政府出售”和“政府间协议”安排方式提供。除了上述政府主体安排方式外，还存在其他主体的安排方式：（1）合同承包。即政府与非政府部门签订关于教育供给的合同，前者扮演安排者角色，后者扮演生产者角色。（2）自由市场。自由市场策略主要是通过市场机制有私营部门扮演生产者角色进行教育供给。（3）补助。补助是指政府作为安排者对所选定的非政府部门办学主体给予其生产者补贴。（4）凭单制度。凭单制度是指教育需求者持一种可兑换的凭单到公办、民办或特许学校就读，学校凭此单到凭单发放机构兑换相应数量的资金。

教育券，正是一种教育服务提供的凭单制度。早在1964年，英国经济学家皮科克和怀斯曼就提出了不必由国家直接投资教育，而应通过给家长凭券、资助或贷款的方式在自由市场中进行自由选择的主张。自由主义经济学家米尔顿·弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》中也主张，将政府用于教育的全部补贴都以教育券的形式发放给学生或家长而不是学校，学生自由选择学校并用教育券支付学费和相关费用，学校则向政府兑取与券值相等的现金。据世界银行专家Harry Patrinos的研究，目前，在世界上相继有美国、智利、哥伦比亚、阿根廷、波兰、英国、瑞典、孟加拉、危地马拉等国开展了教育券实践。根据不完全统计，有32个发展中国家开展过“学券或类似于学券”的项目，多数开始于20世纪90年代。

以美国为例，1990年，威斯康星州密尔沃基市首开先河，开始了美国第一个政府资助的教育券计划。1999年，佛罗里达州议会批准了佛罗里达州州长杰布·布什（Jeb Bush）和副州长弗兰克·布罗根（Frank Brogan）提出“A+”教育计划。该计划重点着眼于以下几个方面：一是强调学校的教育绩效，提高教学质量，提高校园的安全水平，降低逃学率。二是强调家长在教育上的自由选择。三是提供更多教育资源，尤其要为不合格学校提供帮助。四是增加对教育者的培训，提高教师质量。五是采取鼓励措施，奖励取得进步的学校的优秀教师和管理人员。六是加强对没有取得进步的学校的改革。佛罗里达州的《佛罗里达择校“教育券”计划》也是美国第一个覆盖全州范围的“教育券”计划。2004年，美国参议院批准了华盛顿的教育券计划，这是美国第一次用联邦资金资助的教育券计划，也是第一次通过国会立法来实施教育券计划。此后，由国会通过、联邦资助的教育券计划逐渐增多。在美国，除了政府投资的教育券计划外，还有由公民组织、教堂、慈善组织等非政府机构资助的教育券。一般来说，这类由私人资金资助的教育券都具有学费奖学金的性质，并且在很多方面与由政府资助的教育券有所区别。其中，最早建立的是“教育选择慈善基金”，规模最大的是“儿童奖学基金”。

在国内，对教育券制度的探索也积累了一些经验。如浙江长兴县和瑞安市的教育改革，杭州市早些年前发放的教师教育券，湖北监利县的“教育变法”等实验性改革对教育券制度在我国教育领域中的应用进行了有益的探索。在长兴，“教育券”是对特定学校的一种价格补贴，教育券制度从本质上不同于美国的“学券”制度；教育券的价格补贴作用和政府导向作用均对当地家庭的教育决策行为有影响（刘晓蔓，2005）。而常山的“劳务培训券”的设计思想来源于教育券，也更接近于教育培训消费券，对于那些因贫困而不能接受培训者，政府在进行甄别后发放培训券，就等于对潜在的培训接受者进行了收入再分配、对低收入者进行了补助，无形中促进了社会公平（扈映、赵晓峰，2006）。

从有关教育券的理论研究与国内外实践中，我们可以得出如下几点启示：其一，教育券制度更加重视消费者的自由选择权，在市场的调节下促使教育产品供给者更加重视消费者的需要。其二，教育资源在市场的调节下，配置更加有效。其三，教育券的资金应更多元化，财政资金是其中一部分，还应该吸收其他非政府的资金积极参与。其四，教育券政策的有效执行需要发挥部门联动的机制。

在此，杭州市教育培训消费券政策实践，对于我国教育消费券政策的发展具有重要的参考与借鉴价值：打破了以往由政府垄断性提供公共培训服务的单一格局，通过向市场购买公共教育培训服务，形成公共服务供应的多元参与和竞争格局，以求实现公共服务的有效供给；同时采用凭单形式赋予服务对象更多的选择权，促使服务供应者——教育培训机构更多地关注客户需求。这样，政府一方面仍然保持对公共教育培训服务的公共财政支持，成为公共服务的资助者、规制者和购买者，另一方面也通过这种方式使政府与私营或其他组织形成一种合作关系，共同承担社会责任。

二、杭州市教育培训消费券政策的绩效评价

杭州市教育培训消费券发放工作分为两个阶段。第一阶段从2009年3月底开始，由杭州市教育局、市劳动保障局分别牵头采取普发制的方式向符合条件的人群发放教育培训消费券。2009年4月13日起，由市劳动保障局会同市教育局组织发放用于市区常住成年居民参加技能培训、“双证制”学历教育文化课培训的教育培训消费券。2010年，在总结第一批消费券发放的经验基础上，教育培训消费券由发放制改为申领制，由培训机构、社区社会保障服务站和各个高校根据报名参加培训的情况实行实名申领。同时开发了杭州市教育培训消费券管理系统网络平台，加强管理。（一）面向市民的教育培训消费券发放率和培训结业率

面向市民的教育培训消费券的发放由机构组织，市民申领。市民在领取之后凭消费券向经过认定的教育培训机构报名参加技能培训或者文化培训，培训机构回收消费券，培训合格后由相关培训机构向市财政进行经费结算。消费券的使用期限截止2010年6月30日，兑换截止日为2010年9月30日。

截至2010年9月9日，根据杭州市教育培训消费券管理系统统计数据显示，在面向市区居民的技能培训和“双证制”学历教育的消费券发放对象中，发放教育培训消费券的情况见表1（每张面额100元）。

由表1可见，机构领取后仍有7.26%未发放，在已经领取的教育培训消费券中有13.67%申领后未使用，也就是21%的教育培训消费券沉没，计32969811元。此外，报名参加技能培训的结业率为78%，而参加文化教育培训的结业率仅只有26%。（二）面向大学生的教育培训消费券发放率和培训结业率

面向2010届在杭高校毕业生的教育培训消费券由各高校提出预领的教育培训消费券需求数，大学生报名参加培训后，由机构负责将培训信息录入杭州市大学生教育培训消费券管理系统，学生向所在高校申领，高校根据系统数据向学生实名发放。学生结业后凭资格证书和消费券向所在高校兑付，高校先行垫付资金，在2010年10月30日前向市财政局结算。

在杭高校2010届毕业生总数107582人，各高校提出预领的教育培训消费券需求数为96958人，总金额为4847.9万元。截至2010年9月9日，根据大学生教育培训消费券管理系统显示，领取教育培训券的学生人数（见表2）占2010届在杭高校预领总数的56%。

以综合类、农林类、经济类、艺术类、高职院校和民办独立院校为标准选取了10所具有典型代表性的高校来分析消费券的使用情况（见表3）。

因为该数据取得日已经超过消费券的使用截止期，数据的变动性相当小，可靠性高。计算出样本的发放率和结业率均值（见表4）。各高校发放率和结业率如图1、图2。

根据杭州市教育培训消费券管理系统，在2010届高校毕业生中，报名参加技能培训的总人数为54555人，培训已经完成的46977人，已经取得证书的41215人。由此可见，在已经领取使用的消费券中，使用率较高，且获取结业证书的比率可达到86%。可见，在大学生群体中只要报名参加了培训，基本上都能拿到技能培训的结业证书。此数据也从表4得到验证。图1　各高校发放率图2　各高校结业率

三、影响杭州市教育培训消费券政策绩效的因素分析

为确保调查的有效性，调查限定了观察对象，以教育培训消费券政策的目标人群为样本。主要采问卷调研与访谈相结合的方法，以问卷调研为主，访谈为辅。共发放问卷320份，回收302份。为保证调研的客观性，通过设置甄别选项，排除一些干扰因素，本人或家属未在相关部门工作的共292份，确定近三个月未接受过相关调研的共计285份，因填写有误导致的无效问卷共计9份，实际有效问卷共266份，有效率为88.67%。（一）政策认同度与知晓度因素的影响分析

调查结果显示有95.11%（253人）的调查对象表示在一定条件下愿意使用教育培训消费券，仅仅只有4.89%（13人）的人不愿意使用。在对政府发放消费券政策的意义评价选择中，总共有89.1%（237人）的人选择了“比较有意义”和“非常有意义”，仅3.0%（8人）的认为“完全没有意义”。为此，我们作了如下规定，“非常有意义”为5分，“比较有意义”为4分，“一般”为3分，“意义不明显”为2分，“完全没有意义”为1分。教育培训消费券政策的意义平均分为4.23分。可见，调查对象对杭州市出台教育培训消费券政策评价颇高，并在一定条件下愿意参与。

在问卷中，我们试图了解调查对象对消费券政策的认知状况，调查结果显示，63.16%（168人）的人对政策的了解程度选择了“一般了解”和“只了解一点点”，“十分了解”和“比较了解”的比率为28.57%（76人），“完全不了解”的比率高达11.27%（30人）。

通过SPSS数据分析软件可得，政策知晓度与申领率和结业率的Persion相关性如表4.8，政策知晓度与申领的相关系数是0.551，p＜0.01。政策知晓度与结业的相关系数是0.678，p＜0.01。因此，政策知晓度与申领和结业的关系非常显著。

**Correlation is significant at the 0. 01 level（2-tailed）.（二）可供选择的培训项目满意度因素的影响分析

市劳动保障局已公布使用教育培训消费券取得的各类证书目录192种。培训项目按照行业分类的话，以电子信息产业和制造业为主。当前杭州的产业结构以现代服务业为主，但在培训项目中，针对这个行业的技能培训显得供应不足。

市教育局公布的面向大学生的各类证书目录共有1118种，其中职业技能类561种，计算机类319种，社会服务类154种，其他类84种。此外，以高职学生为主要培训对象的行业培训占据了大半壁江山，而本科生就业较为集中的培训项目则较少，使得本科生在参与培训项目选择时无所适从。

同样在问卷中，在对可供选择的培训项目是否表示满意的调查中有112个调查者表示满意，有43个表示不满意，其余介于两者之间。但我们通过分析满意度和领取消费券的关系上发现，虽然有43名调查者不满意培训项目设置，但有29人仍旧领取了消费券，占67.44%。不过，在这29人中最后结业的只有3人，结业率只有10.34%。因此，对于培训项目是否是真正受到培训者欢迎对教育消费券是否能真正发挥作用有较大关系（如图3、图4）。图3　可供选择培训项目满意与不满意评价者领取消费券对比图图4　可供选择培训项目满意与不满意评价者申领后结业率对比图

同时我们在对那些对可供选择培训项目表示不满意且没有申领的调查对象的访谈中了解到，不去申领是因为他们想培训的项目并没有，他们希望有高端的和更有吸引力的培训，与其浪费在自己不喜欢的培训项目上不如不领用。（三）可供选择的培训项目收费因素的影响分析

我们对杭州市教育局公布的847个教育培训消费券培训项目的收费进行了统计分析，结果显示，收费的平均值为1335，中位数为840（见表6），25%，50%，75%的数值分别是580，840和1290。另外从频数分布表可见（如表7，省略了频率在10以下的项目收费），收费在500元的项目占了总培训项目的10.5%，在500元以内的项目占了总培训项目的22.2%。也就是说，77.8%的培训项目收费在消费券面额外，需要培训者自己掏钱补贴。这在一定程度上使得政策目标群体放弃了对消费券的申领。（四）对培训机构满意度因素的影响分析

根据《关于杭州市教育培训消费券发放和使用的实施意见》规定，市区常住成年居民通过培训考核，取得市劳动保障部门核发的职业资格证书或通过市教育局组织的成人职高文化课考试后取得成人职高毕业证的，由培训机构做好名册和资金结算表，经市劳动保障局或教育局审核后，凭教育培训消费券和资金结算表到市财政局指定的地点进行经费结算。也就是说在消费券的规定面额内的培训费用由培训机构先行垫付资金，然后只有参训学员培训考核结业后才能凭相关证明材料向财政进行经费结算，这就意味着如果培训机构不能保证较高的结业率，培训机构的收益就不能保证。因此在对培训机构办学目的的评价上，39.08%的人（34人）认为其“肯定是有营利性质的”，有26.31%的人（22人）认为是“纯粹为了赚钱”。可见，调查对象对各类培训机构并不是很信任，认为这些机构是以盈利为目的，培训效果将有待考察，培训质量会有一定干扰。

在对师资队伍的教学水平评价上，有62.6%的学员（54人）的评价是教师水平“一般”，有10.3%（9人）的评价为“较差”，8.0%的（7人）评价为“很差”。分析其原因，有可能与培训机构特别是民办培训机构中的师资队伍兼职和临时性的性质有关系。有的培训教师来自企业，有的培训教师来自学校，很少有培训机构自己培养的培训教师，因此，师资的流动性强，对教学的投入和态度不同，导致培训质量无保障。另外，本次教育培训消费券能否成功兑付与能否获取证书相关，不排除有的培训机构要求教学人员简化教学，降低要求，进行满堂灌的教学方法，因此影响了培训学员对教师水平的评价。

而根据资料显示，目前市劳动保障局已经认定公布的教育培训消费券技能培训定点培训机构189家，杭州市教育局公布杭州市“双证制”学历教育文化课定点培训机构114家，杭州市教育局共批准109家大学生技能教育培训机构。

从表8可见，面向大学生开展培训教育的主要是社会培训机构，其中以独立培训机构为主。在杭高校（含独立学院）总共有47所，设立培训机构的仅占56%。学校培训机构中特别是高校毕业生所在的本科院校和高职院校参与定点培训的积极性并不是很高。其次，发证机关和行业协会的直属培训机构参与性也比较低。

在调查中还发现，调查对象对高校或政府发证机构主办的培训机构评价中，不论是硬件设施还是师资队伍的评价均高于民办培训机构。可见，对于这些机构主办的培训项目，调查对象对其培训质量的信任度较高。

通过以上分析，我们可以得出如下结论：教育培训消费券的申领率与政策知晓度最相关，结业率与政策知晓度和可供选择培训项目的满意度相关，教育培训消费券的使用效率与培训质量有很大关系。

四、杭州市教育培训消费券政策实践中存在的问题

通过对杭州市教育培训消费券政策的绩效评估及其影响因素的分析，我们可以发现其问题或不足之处，主要存在于以下几个方面：

首先，政策宣传有待加强。通过调研数据的统计发现，教育消费券政策受到市民尤其是大学生的欢迎，从政策知晓度与申领率和结业率的相关性分析以及回归分析可得，对政策绩效，贡献因子最大的是政策知晓因素。可见，政府与媒体宣传的导向，直接影响到政策目标群体的判断，“议程设置”发挥出相应的功能。因此，要提高政策绩效，需要进一步加强政策的宣传。

其次，培训项目吸引力有限。以英国经济学家巴洛夫（Thomas Balogh）为代表的“规划派”认为教育与培训机构应该根据经济发展计划和“长期性的人力预测”来“提供一定数量训练有素的人力储备”为经济发展服务。因此，教育培训市场提供的培训项目应反映企业或者说是行业对人才的需求，且要符合经济发展需求。而本次的教育培训项目更多的是解决低端劳动者基本的劳动技能，缺少具有一定前瞻性，并未能体现杭州市产业结构和长远经济发展规划方向的项目，在一定程度上影响了实现教育培训为企业发展、经济发展服务。

第三，培训项目收费偏高。从培训项目的收费看，在消费券面额内的项目基本是初级的劳动技能，中等技术水平的人员想通过参加培训提高技能的话，其成本的投入无形中将增加，这一因素必然影响他们参与培训的积极性。

第四，高校和行业培训机构资源有待挖掘整合。在公布的定点培训机构中，高校、职业技能评估机构具有硬件和软件优势资源的培训供应方没有发挥最大的作用。高校拥有的教学资源和硬件设施相比社会培训机构的更先进和完善，教学内容将会更贴近学生。行业机构的培训项目将更贴近行业需求，并会及时根据行业要求不断改进培训内容以适应行业发展要求，而这些优势是一般的民办培训机构无法比拟的。因此，在培训机构硬件与软件上的有限性必然导致提供的培训产品和培训质量的有限性。

第五，目标群体人力资本投资意识有待加强。从申领情况分析看，教育培训消费券被广大市民看作是显性的公共福利，有不拿白不拿的消费心理，因此，面向市民的教育培训消费券发放率可达86%，但结业率却只有55%，特别是市民对待职业培训的热情远远高于学历教育。而根据有关数据显示，杭州人均受教育年限只有9年，在15个副省级城市位于倒数第三。教育培训消费券政策目的是把职业技能培训和文化素质教育一起抓，有效解决杭州人均受教育年限偏低、劳动力文化素质不高的问题，但从教育培训的结业率来看，这个目标没有完全实现。因此，政府在完善政策、加强统筹、合理布局的前提下，关键还是要激发受训者的积极性，使其积极主动地加大对教育培训的投入。

第六，过程管理有待加强。根据实地访谈考察，在开展双证制教育的114家单位中，虽然培训机构的积极性很高，但由于未招到生源，以及需要垫付双证制教育的资金，培训机构的经济压力比较大，最后实际开展文化教育的仅只有54家。先行垫付培训资金一方面使一些有实力、有规模的培训机构能积极响应政府号召，参与到教育培训的供给中，通过提高培训质量，实现培训的高合格率。但是，另一方面，也有一些机构虽然积极性高，但碍于经济实力，就会想尽办法提高通过率，如只开设一些低端的容易通过的培训项目，或者在挑选生源时，会把基础差，年纪大的学员拒之门外，或者通过降低培训的师资水平、减少课时等千方百计降低培训成本，有的培训机构甚至弄虚作假，套取财政资金。但是由于培训项目涉及的学员数量巨大，政府有限的管理力量难以胜任全过程的管理，因此，对政策执行的过程管理没有到位。

五、教育培训消费券政策完善建议

通过对杭州市教育培训消费券政策实践的绩效评估、影响因素和存在问题的分析，我们认为杭州市政府的教育培训消费券政策可以从以下几个方面加以完善，从而也能为全国性教育培训消费券的政策设计提供参考与借鉴。（一）完善教育培训消费券发放办法

培训券的发放直接关系到教育培训券政策的落实与绩效。发放的过程涉及许多具体的环节，为此需要制定具体细则，并不断加以完善。首先，适当延长申请领取和使用时间。一方面是考虑到需求者对培训需求有不确定性，可以在较长的时间内进行考虑和选择，使培训项目更加符合自我发展需求。另一方面可以缓解不少人因为工学矛盾突出不能参加培训的困难，提高消费券的使用效率。其次，多渠道解决培训费用超过培训券面额的部分。政府应适当增加抵销数额，并鼓励所在单位、社区或学校给予补贴，鼓励培训机构挖掘潜力、提高培训效益、实施合理的培训优惠政策。第三，适当放宽兑付要求。在确保信息真实性的前提下，不仅获得相应的职业技能或资格证书能够兑付，参与了相应的培训但没有结业的也能根据出勤率给予一定的认可和兑付；针对不同的教育培训项目，兑付的金额应该有所不同。第四，优化培训项目。很多政府提供的培训目录上的项目与培训者需求脱节，受欢迎程度较低。建议对政府提供的培训项目进行一次清理，减少甚至取消不受欢迎的项目，适当增加社会需求量大的培训项目。（二）加强政府主导作用

教育培训券不仅仅是教育或者财政部门一家或几家的事情，它涉及到政府各个职能部门，高校、培训机构甚至行业协会。当前的一个重要问题是各自为政，环节之间缺少沟通与联络，造成教育消费券发放不够及时、政策措施缺少提前告知和配套，兑付环节滞后。因此需要进一步明确相应的职责，包括教育、人事、社会与劳动保障、财政等政府职能部门和高校、协会等职责，建立常规性的协调机构，明确目标与任务。同时政府要通过电视、广播、报纸、网络、板报、宣传栏、海报、标语、宣传车、宣传册（页）等多种渠道，开展丰富多样、群众喜闻乐见的活动，营造浓厚、热烈的社会氛围，加强政策宣传。（三）充分发挥高校的培训服务功能

在教育培训券政策的执行中，高校的作用不可或缺。它既是大学生的教学机构，又是实际上的管理部门，同时也是教育培训券的培训基地。在教育培训券政策的执行方面，高校的任务要履行大学生管理部门的职责。包括建立档案、提供咨询、发放培训券等等，做好培训服务。要履行培训机构的职责。为大学生提供优质的培训项目，直接提供培训劳务。要加强与社会特别是企业的联系。及时了解社会对人才的需求情况，掌握各个行业人才需要动态，尤其是要做好人力资源需求的预测，为大学生学习、参加培训、就业等提供咨询的指导。上述三点本身就是与高校教书育人、服务学生的宗旨一致的。（四）加强对培训机构的规范与监督

必须加强优质培训机构和项目的选择，整顿社会培训机构，改善培训环境。首先，发挥社会力量作用推荐教育培训机构。建立多种的渠道，听取来自学生、家长、用人单位、高校、行业协会、政府相关部门等各方的意见，由这些人员来推荐教育培训机构，一方面能真实反映“顾客”的实际需要，另一方面，为教育培训机构公平参与教育消费券政策中来提供给机会。其次，建立专家委员会，鼓励民间智慧参与教育培训机构的筛选工作。建立一个以政府职能部门牵头的，高校、行业协会、用人单位、学生代表为主的委员会，对社会推荐机构进行综合分析、评价，拟定教育培训机构名单。第三，利用市场的竞争体系和优胜劣汰机制，淘汰教育培训质量低下、不受学员欢迎的培训机构。根据学员的需求，及时更新培训机构目录，引入教育培训质量优秀的机构和开设新兴培训项目的培训机构，以供选择。（五）加强政策执行过程的监督与研究

建立消费者反馈机制、雇主评价机制和社会监督机制，以这三者的评价作为培训机构立足行业的重要依据。同时，推广优秀的经验，取缔违规操作的机构。消费者的反馈机制和雇主评价机制，可以由城调队采取定时调查教育消费券受众的办法，从第三者的角度客观公正地进行抽检。社会监督机制，则要采取多种形式，可以有媒体监督，以及大众的英特网络。网络是当前社会影响大、传播速度最快的信息平台，也是监督最为有效的渠道，政府可建立网络投诉与监督平台，及时收集民意，综合分析大众意见，定期公布培训机构效益排行榜，做到畅通渠道、有问必答、实时反馈、公正评价。参考文献

[1]欧文·E·休斯，张成福，王学栋等译，公共管理导论（第三版）[M]，北京：中国人民大学出版社，2007.

[2]威廉·邓恩，公共政策分析导论（第二版）[M]，北京：中国人民大学出版社，2000.

[3]陈振明，政策科学——公共政策分析导论[M]，北京：中国人民大学出版社，2003.

[4]扈映，赵晓峰，劳务培训券的经济学分析[J]，农村经济，2006，（3）.

[5]刘晓蔓，对浙江长兴县教育券制度的调研报告[J]，教育发展研究，2005.

[6]信长星，美国“教育券”制度及其启示[J]，中国培训，2003，（1）.附录

您好！感谢您参加此次调研，这是一项课题研究，希望通过调研了解杭州市政府发放教育培训消费券政策的效果和影响，非商业用途，调研内容严格保密。谢谢配合！（说明：以下题目中如无说明，均为单选）

1.您的性别：（

）

A.男　B.女

2.您的年龄：（）

A.20岁以下　B.21～30岁　C.31～40岁　D.41～50岁

E.51～60岁　F.61岁以上

3.您的婚姻状况：（）

A.单身　B.已婚，没有孩子　C.已婚，有孩子

4.您的学历是：（）

A.本科及以上　B.高中　C.初中　D.小学

5.您的职业是：（）

A.公司职员　B.个体经营主　C.公务员、事业单位员工　D.暂无　E.其他（请说明）

6.您的月均收入是多少？（）

A.2000以上　B.1500～2000　C.1100～1500　D.800～1100　E.800以下

7.您愿意用于个人学习、培训上的月支出占您月收入的百分比为多少？（）

A.10%以下　B.10%～20%　C.20%～30%　D.30%～50%　E.50%以上

8.您实际用于个人学习、培训上的月均支出占您月收入的百分比为多少？（）

A.0　B.1%～10%　C.10%～20%　D.20%～30%　E.30%～50%F50%以上

9.您有得到政府发放的教育培训券吗？面额多少？（）

A.没有　B.有，500元　C.有，1200　D.有，1700　E.有，300F有，2000

10.您有家人或朋友在与发放消费券有关的政府部门或社区工作吗？（）

A.有　B.没有

11.您是通过何种途径知道教育消费券的？（可多选）

A.广播电视　B.学校老师　C.社区工作人员　D.网站　E.亲朋好友　F.其他（请说明）

12.您愿意使用教育培训消费券吗？（）

A.愿意　B.不愿意

13.您觉得政府发放教育培训消费券有意义吗？（）

A.非常有意义　B.比较有意义　C.一般　D.意义不明显　E.完全没有意义

14.您是否清楚教育消费券的使用、兑付流程？（）

A.十分了解　B.比较了解　C.一般　D.只了解一点　E.完全不了解

15.未得到消费券之前，你有参加培训的打算吗？（）

.有，没有

16.您是怎么使用您得到的教育消费券的？（）（选A的请直接做18题）

A.自己使用　B.没有去用　C.转让给别人（请注明转让消费券的面额及转让价格）

17.您没有使用教育消费券的原因是（可多选）

A.没有时间　B.对消费券面额内的培训项目不感兴趣　C.感兴趣的培训项目收费太高　D.对培训效果有疑虑，觉得浪费时间　E.不知道有哪些培训机构和培训项目　F.其他（请说明）

18.你愿意支付超过您得到的消费券面额的现金参加培训或考证吗？如果愿意的话，您愿意自己出多少？

A.不愿意　B.愿意，200以内　C.愿意，201～500　D.愿意，501～800　E.愿意，800以上

19.您希望参加培训的时间安排在（）

A.无所谓　B.周末　C.工作日晚上

您希望的培训时间长短是（）

A.半个月内　B.半个月到1个月　C.1～3个月　D.3～6个月　E.6个月以上

20.您去参加培训，你最想培训自己哪方面的技能？（）

A.职场礼仪和人际关系处理技巧　B.技能性较强的产品制作与开发　C.比较实际的文职技能　D.无所谓

21.你认为参加培训对提高就业创业能力有没有作用？（）

A.有很大帮助　B.有一定帮助　C.根本没有帮助　D.没有想过

22.您参加培训，如何选择培训机构？（可多选）

A.通过查看网络媒体的报道　B.别人推荐　C.报纸广告　D.其他（请说明）

23.您对现有的培训机构满意吗？（）（选A的请直接做25题）

A.满意　B.不满意　C.一般

24.对培训机构不满意的原因是（请说明）

25.您对可选择的培训项目满意吗？（）（选A的请直接做27题）

A.满意　B.不满意　C.一般

26.对培训项目不满意的原因是（请说明）

27.您觉得培训师资的教学水平如何？（）

A.很好　B.一般　C.较差　D.很差

28.你对发放教育培训消费券这项政策满意吗？（选C,D的请直接做30题）

A.不了解　B.不满意　C.比较满意　D.很满意

29.对这项政策不了解或不满意的原因是：______。（请说明）

30.您觉得有必要开办宣讲教育消费券的讲座吗？

A.很有必要　B.没有必要，浪费时间　C.无所谓，我不关心　D.我已经了解了

31.您在最近的3个月内有接受过类似调查吗？

A.有　B.没有

32.未得到消费券前，您准备考的证或参加的培训有哪些？（请说明）

33.在已经使用的教育消费券中，您将其用于考取了什么证或参加了什么培训？培训费用为多少？（请说明）

34.您对政府发放教育消费券还有什么看法和建议？（请说明）

35.您对培训机构和培训项目有什么建议？（请说明）（完）

再次感谢您的合作！

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数据来源于杭州市教育局

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数据来源于杭州市教育局

中国水务行业民营化改革：竞争与规制

我国水务行业在传统上长期由国有企业和事业单位垄断经营，由于缺少有效的竞争激励，导致效率低下。20世纪90年代以来，一些地方政府在水务等公用事业引入外国资本和民营资本，城市水务逐步走向市场化改革之路。进入21世纪后，国家促进公用事业民营化的政策使水务民营化改革加速推行，无论是在产权和投资主体还是在运营模式等方面都有了巨大变化。通过民营化改革，水务行业传统的行政垄断体系已经打破，多元化的市场投资环境已经初步形成，行业效率有了一定提高。但由于中国水务民营化改革中的体制机制尚不健全，因此近年来社会各界围绕水务民营化改革也产生了不少争论，各种反对声音也日益增多。从总体上看，水务民营化符合发展规律，其关键是促进有序竞争并加强政府监管。因此，有必要总结中国水务民营化改革取得的成果和存在的问题，并据以提出水务行业改革和政府规制的政策建议。

一、中国水务行业民营化改革实践

在计划经济时代，我国城市水务是政府以国有企业的方式建设和运营，即企业由政府建，企业领导由政府指定，资金由政府划拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，企业不存在任何的经营风险，是一种高度的政企合一的管理模式（王俊豪，1999）。改革开放后，由于水务行业的管网环节具有比较明显的规模经济和自然垄断特征，水务行业仍然以纵向一体化的方式由政府垄断经营，民营化改革滞后于其他领域的改革，水务行业也成为市场经济未能有效填补的盲区。

这种政企合一的方式在集中资金投资建设基础设施方面发挥了重大作用，但也面临突出的低效率问题：第一，企业缺乏自主权和积极性。因政企不分、政事不分，政府对水务企业的生产经营活动干预过多，企业不能完全行使法人财产权、经营权和决策权，导致管理和技术进步缓慢；第二，缺乏竞争激励机制，生产效率低。国有水务企业的行政化因素使企业内部的委托代理关系是一种行政功利与经济目标的混合物，经营者经常具有双重身份和目标，缺乏使水务企业效益最大化的激励与约束机制，不能刺激企业努力降低成本，提高效率，造成水务企业亏损经营。这种局面一直持续到20世纪80年代末期，地方政府迫于财政资金的压力和水务设施投资的巨大需求，开始了以招商引资为主要目的的改革。

从20世纪90年代到目前，中国水务市场化改革主要经历了两个阶段（黄庆杰，2004）：

第一阶段：不开放管网阶段（20世纪90年代至2002年）。政府开始逐步开放水务行业的部分业务，主要是供水生产和污水处理环节，没有开放自然垄断性显著的管网部分业务。在这一阶段，进入水务行业的首先是国外资本，主要集中于水厂、污水处理厂的建设与经营领域，合作方式以BOT和合资公司为主。民营资本开始进入供水和污水处理厂的建设和经营领域。国有水务资本主要是进行企业改造，在企业改革中形成了上海模式、深圳模式等做法，但在民营化方面没有实现突破性进展。

第二阶段：逐步开放管网阶段（2002年至今）。水务行业的自然垄断部分开始逐步开放，外国资本和民间资本加速进入水务行业，并进入包括管网业务在内的所有环节，水务行业进入快速改革改制时期。在这一阶段，外国资本进入水务行业的速度加快，参与的水务项目数量快速增加，并进入包括管网业务在内的所有环节。国内民营企业全方位地以BOT、合资、合作等方式迅速加入水务行业。经过重组和公司化改革的国有水务企业以及国有控股的混合所有制公司，开始在其他区域进行收购、兼并或者合资，全面进入水务行业的跨区域竞争之中。

回顾90年代以来的水务行业民营化改革历程，水务行业经历了从非自然垄断业务开放到自然垄断业务开放，从地区垄断经营向跨区域经营，从主要是BOT方式向合资、兼并等方式转变的过程。进入21世纪后，随着国家促进公用事业民营化政策的出台，水务行业进入的政策门槛降低，水务市场成为外资、民间资本和国有资本争逐的战场，包括外资、民间资本和国有资本在内的多元化投资体系已经初步形成，在资本自由流动和资源重新组合的背景下，水务行业开始了大整合。目前，在城市供水和污水处理领域社会企业的服务市场覆盖率已经分别接近20%和50%，而在新建设施服务市场中，社会企业的覆盖率则超过60%（全国工商联环境服务业商会，2008）。

在中国的水务行业民营化实践中，既有成功的经验，也有失败的教训：

第一，水务民营化改革的目标发生偏离。一些地区将水务项目视为一般项目，盲目出售和转让产权，盲目承担经营风险，使水务民营化的推进呈现混乱状态。还有一些地方政府从本届的短期利益出发，把引入资金或财政包袱的卸载当作水务民营化的首要或唯一目的，甚至把水务民营化当作变相的融资手段，用水务行业未来的水价换取巨额的当期资金。对于水务行业，如果忽略其垄断性、公益性等行业特性，追求水务资产的高价处置，本质上就是让公众不仅要支付制水的投资收益和运营成本，还要在水费中变相支付政府的其他公共开支，如果监管不到位，公众还将支付企业的超额利润。因而，对水业资产进行过度溢价出让最终将侵犯公众利益（傅涛、钟丽锦和常杪，2005）。

第二，水务民营化与缺乏有效竞争并存。一些地区在民营化过程中，把水务民营化改革简单地等同于引入市场机制，进而等同于引入市场竞争；没有充分考虑民营化过程中引入有效竞争机制的方法，改变市场的垄断性结构，促进水务行业经营效率的改善和提高。民营化中有效竞争不足的问题带来实践中垄断现象的出现，民营化改革后建立的水务企业仍然拥有牢固的垄断地位，只是由国有的行政性垄断变成民营的经济性垄断，甚至是行政性垄断与经济性垄断的混合体，其结果不但难以改变水务行业的低效率问题，而且还可能会损害公众的利益。

第三，水务民营化与政府规制弱化并存。目前，中国水务行业的政府规制体制还属于传统管理体制，政府和水务企业之间是行业管理关系而不是市场监管关系，这种体制是与通过国有企业经营解决市场失灵问题相适应的，但完全不能适应水务民营化的要求。在长期的计划经济体制下，政府对水务的监管是多层次和多部门的，对水务行业的管理职能被分散在不同的政府机构，存在着规制权力分散、规制机构不明确的现象。在规制方式上也缺少法律法规等依据，针对市场主体实施规制的工具缺乏。很多地方政府在政策执行中具有较强的随意性和多变性。因此，在政府规制缺位基础上开始的水务民营化遇到了一系列问题。

二、中国水务行业民营化与竞争

在水务行业划分竞争性领域和自然垄断性领域，对于推进水务行业民营化具有重要的意义。对于水务行业内能够引进竞争和市场机制的业务，应该打破原来的产业垄断，对其进行垂直分离，以引进竞争主体进行竞争。在自然垄断性质的业务上，也要分析自然垄断的强弱状态，以便采取不同的规制政策，寻找通过制度模拟构造竞争环境的可能性。根据水务行业的生产过程，供水和排水的管网系统具有较强的自然垄断性，源水供应、净水生产和污水处理业务具有部分可竞争性，而水务行业的一些辅助性生产经营环节具有较强的竞争性。

这样，根据水务行业的结构划分，按照自然垄断性和可竞争性强弱，可以作出如下坐标图（图1）：图1　水务行业引入民营化的程度示意图（一）水务行业可竞争性市场结构的构建

长期以来，中国对水务行业采取纵向一体化的垄断经营。水厂和管道的投资建设，产品的生产、输送、供应等各环节都由同一企业进行，形成了产业长期垄断经营的状况。目前，水务民营化改革已经全面展开，但是水务市场的垄断性格局仍未有根本改变，基本还是按行政区划实行区域性垄断经营，采取供排水一体化垄断经营或供排水分别垄断经营的方式，许多水务企业还同时经营着设计安装、设备材料生产供应等辅助业务。

竞争性市场结构的构建是水务行业引入竞争的基础，也是引入竞争的最佳方式。要在水务行业形成有效竞争的格局，必然需要探索重组水务行业市场结构的新思路，把垄断性的市场结构改变为具有一定竞争性或可竞争性的市场结构，对其垄断性业务和非垄断性业务实行区别对待，采取不同的竞争策略。

首先，对于水务行业中的设备材料经营、设计咨询、工程施工、分散式供水和污水处理等完全竞争性业务，政府应采取自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离的政策，打破产业自上而下的垂直垄断，对其进行主辅产业分离，使其处于完全竞争状态。国有资本应逐步退出，进而完全退出水务行业中的竞争性业务，使主业通过市场竞争选择配套辅业。

其次，对于水务行业的自然垄断性业务和部分可竞争性业务，可采取的市场结构重组方式主要有两种：一种是纵向分割方式，另一种是横向竞争方式。

纵向分割方式就是针对自来水生产和污水处理的可竞争性和管网的自然垄断性，对水务行业的自来水生产、污水处理、管网输送等业务环节进行分割，交由不同的企业经营，也即实行“厂网分离”。因管网输送业务具有较强的自然垄断性，应该交由一家企业经营，由政府对它实行严格的进入规制和价格规制，并通过间接竞争的方式促进效率。而自来水生产和污水处理业务属于部分可竞争性业务，可以在进入规制的前提下，允许一部分新企业进入，与现有企业形成若干家企业适度竞争的格局。纵向分割方式有利于促进竞争，缓解规制者与被规制者之间的信息不对称问题，能够避免一体化经营者产生排斥竞争对手的动机，但这种方式也存在外部性问题显性化、范围经济和关联经济损失等缺点。

而横向竞争方式就是在保持供排水一体化或厂网合一的基础上，对区域内的水务企业按区块划分为多个企业，或者打破行政区划的界限，允许区域外的水务企业进入区域内提供水务服务。各水务企业之间展开横向竞争，相邻的水务企业可以延伸其管网互相进入，互相展开争夺顾客的直接竞争。在技术和政府规制比较成熟的前提下，还可以允许相邻水务企业互相联接管网系统，展开更大范围和更深程度的相互竞争。横向竞争方式可以避免或减少纵向分割所带来的问题，但缺点主要是当竞争对手需要使用一体化经营者的瓶颈设施时，后者可能产生排斥前者的动机。（二）水务行业的直接竞争途径

水务行业中的非自然垄断业务（竞争性业务），如供排水设备材料经营、设计咨询、工程施工等辅助生产经营环节，以及分散式供水、分散式污水处理等业务，原则上应采用直接竞争的方式，引入充分的市场竞争，建立市场内的直接竞争机制。政府对水务行业的非自然垄断业务领域应取消进入壁垒，允许符合标准的新企业进入，政府主要进行质量、标准、安全等社会性规制工作。

简单地考虑，政府只要取消这些业务环节的进入规制，市场就会达到充分竞争的状态。但在现实情况中，因水务行业的部分非自然垄断业务与自然垄断业务具有技术和操作上的关联性，还具有利益上的相关性，往往存在自然垄断业务和竞争性业务垂直一体化经营的状况，部分水务企业可能会采取一系列措施设置新企业进入的障碍，如采取捆绑经营、技术壁垒、交叉补贴等排他性行为。

捆绑经营是指部分水务企业可能在提供自然垄断业务时要求同时提供其经营的非自然垄断业务。如供水公司有可能在提供供水服务时要求用户的管道安装业务由其承包，并获取超过市场平均利润的超额利润。

技术壁垒是指部分水务企业可能设立有利于其经营非自然垄断业务的技术标准，或在提供水务服务时以验收或验收标准为理由阻止外来企业进入其经营的非自然垄断业务。如部分供水公司可能以保证供水质量为理由，要求用户购买其经营的设备材料物资。

交叉补贴是指拥有两个以上需求部门或事业部门的企业“用一个部门的盈余来填补另一部门的亏损”（植草益，1992）。也即企业以垄断性业务的高利润来弥补竞争性业务的微利或亏损（王俊豪，2001）。企业可能利用交叉补贴来对付竞争，实施排他性行为。

诸如此类的排他性策略行为，有可能导致水务行业的非自然垄断业务也变为垄断经营，潜在的竞争者不能进入或难以进入，使非自然垄断业务在政府放开进入规制后，在一段较长的时期内难以形成公平的竞争环境。因此，在水务行业的非自然垄断业务环节，政府除了取消进入规制外，还应进行合理的行业重组，将自然垄断业务与竞争性业务分离，防止水务企业利用其自然垄断业务的垄断地位，实施不公平的排他性行为，以建立充分竞争的市场环境。（三）自然垄断业务的直接竞争

对于水务行业中的自然垄断业务，引入直接竞争比较困难，在国内也还没有引入直接竞争的成功经验，应主要采用间接竞争的方式。

目前，可供借鉴的是英国在自来水产业的直接竞争经验。英国政府在自来水产业不仅重视运用区域间比较竞争管制方式，而且通过一系列降低进入壁垒的政策措施，积极引进与发展直接市场竞争。英国政府主要是通过允许区域外企业进入区域内经营、开发公共管道输送业务和促进自来水经营企业毗邻地带竞争这三个方面的管制政策措施来推动直接市场竞争的（王俊豪，2001）。

允许区域外企业跨区域经营又称“允许插入经营”，根据英国1992年的《竞争和服务（公共设施）法》规定，法律允许对年自来水供应和污水处理量超过2.5万立方米的大顾客实行插入经营，从事插入经营的既可以是其他地区的水务企业，也可以是新建的自来水经营企业或机构，只要符合法律规定的有足够的财务能力、管理能力等条件。允许插入经营打破了原有的地区性垄断经营，增加了大顾客的用水选择权。由于采取“大用户收费价格”，能够降低大客户的成本。

公共管道输送业务是指水务企业相互使用自来水和污水管道，或者新企业使用原有企业的管道。如果没有公共管道，新企业由于需要铺设管道设施而进入成本过高，铺设新的管道对于社会又是资源浪费，因此，公共管道有利于企业间的竞争。由于混合传输对自来水质量提出了较高要求，因此法律规定了现有企业有责任向潜在进入者提供使用管道的详细条件，并就自来水供应的数量、管道联结、水计量方式、使用管道的收费价格以及现有企业在什么情况下可以中断对新企业的供应等内容签订协议。如果双方不能达成协议，由自来水服务总监作出仲裁。

自来水经营企业在毗邻地带的竞争主要是供水企业为区域与区域交界处的工业、商业、农业用户以及居民家庭提供竞争性服务，出价较低的企业会得到顾客的选择，这就有利于企业降低成本，为顾客服务。通过这三种直接竞争方式，英国政府使得整个水务行业更有竞争性，产业发展的动力进一步增强。（四）水务行业的间接竞争途径

对于水务行业中的自然垄断性业务，因其引入直接竞争较为困难，可以考虑模拟市场竞争的方式引入间接竞争。目前，特许投标竞争是中国水务行业引入竞争的主要方式，在水务民营化过程中获得了广泛的应用。但总的来看，中国的水务特许投标竞争还存在很多问题。

第一，中国水务行业的特许投标竞争看似完美，但由于竞标机制本身缺陷和自然垄断行业的固有特点，往往使特许投标竞争的实际效果不尽如人意。具体而言，特许经营权投标的问题主要有：特许经营权合同不完备，特许经营权再竞标的公平性，专用性投资激励不足，共谋风险，竞标的有效性等（张岚东，2007）。第二，准入竞争方式不够规范，增加了实际操作过程中的主观随意性。目前，国内法律法规对准入竞争方式的规定并不清晰。建设部《市政公用事业特许经营管理办法》虽规定了招投标制度是市政公用事业实行市场准入的主要方式，但对招投标的程序和要求的规定较为模糊，对于市场竞争的范围、竞争的主体、竞争的条件、竞争的标准等问题都没有很明确地加以规定。第三，水务特许经营中的垄断问题也比较明显。在特许经营期内，水务企业实际上还是处于垄断地位的，只是在理想的假设条件下可以消除这种垄断的消极影响，但这些条件在现实的水务民营化项目中是很难达到的。因此，水务企业在获得特许经营权后，容易利用其实际垄断地位谋取垄断利润。同时，由于国内水务特许项目往往涉及经营期内大量专用固定资产的投资，造成特许经营期内的企业退出机制和特许经营期满后的再竞争也成为问题。

鉴于上述问题，规范水务特许投标制度必须遵循以下原则：第一，明确特许投标竞争的适用范围和适用条件。特许投标竞争一般适用于市场需求较为稳定的、服务边界较为清晰的单一水务设施的运营项目，例如对于单一水厂（污水厂）的运营管理、单一水务服务的外包经营等，特许投标竞争是一种有效的事前竞争方式，通过以一定的周期定期组织这类服务的投标竞争，可以有效地降低服务成本，提高服务效率。第二，加快中国水务行业特许经营的制度建设，规范和完善特许投标竞争的管理工作。因特许经营制度涉及复杂的法律和技术知识，政府须进一步建立完善水务特许经营的法律法规、实施细则和指导意见，并配套相应的规范性文本，以规范特许经营权的获得、企业的选择、合同条款的设定以及特许权的变更与终止等问题，从制度上保证准入竞争方式的规范化。第三，合理控制特许经营的期限。根据特许经营的类别和性质，分类确定合适的特许经营期限。一般来说，建设和运营捆绑的特许经营项目期限可适当较长，纯运营的特许经营项目期限应适当较短。

三、中国水务行业民营化与规制

加强政府规制是水务行业民营化改革的前提和基础，主要涉及规制机构设置、价格规制与进入规制三个重要方面。（一）水务行业政府规制的机构设置

2008年国务院机构改革后，水务行业的具体管理工作已经以城市政府管理为主，由城市政府自行确定供水、节水、排水、污水处理方面的管理体制，国务院各相关部门根据所承担的职责负责业务上的指导。但从总体情况来看，水务行业的规制体制基本还是横向和纵向相结合的多层次、多部门监管的制度安排。

在国家管理层面，水务规制主要涉及水利、环保、建设、卫生、发改等部门。其中，水利部对水资源保护负责，环境保护部对水环境质量和水污染防治负责，住房和城乡建设部对规划和水务的建设指导工作负责，卫生部对饮用水卫生监督工作负责，发改委对水务价格和投资的管理负责。在区域管理层面，各地在传统上一般由建设局、发改局（物价局）、水利局、环保局、卫生局等各自承担部门监管的责任。近年来，各地政府根据本地水资源条件和经济社会发展需要，开始建立集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用一体化管理的水务局，统一管理城乡水资源。此外，因目前水务行业中仍以国有资产为主，还涉及国资管理部门对国有水务公司和混合所用制水务公司中国有部分的资产管理工作。

正是这种横向和纵向相结合的多层次、多部门监管的制度安排，导致中国水务管理中多层管理、政出多门、效率低下的局面广泛存在，规制权力分散，对于城市水务的监管缺乏有效的协调和分工，建立一个独立、公正、高效的新的规制机构已成为当务之急。（1）职能单一。水务规制机构规制职能比较单一，机构精简，只负责水务行业的经济和社会规制，只充当裁判员的角色。（2）专业性强。水务规制机构的成员通常要求是水务行业的专家，具有较为丰富的专业知识。（3）依法设置。规制机构应依法设置，并根据法律行使规制权力，依法规制是发达国家规制的基本特征，法律制约是防止规制机构权力滥用的有效途径。（4）政监分离。规制机构在工作上独立于政府其他部门。在职能分工上，政府部门主要进行宏观经济管理，水务规制机构主要在微观层面依据法律制定规制政策，并监督法律和政策的执行。（5）利益独立。规制机构应有独立的人事管理和财政收支，在利益上与被规制企业及其他利益相关者脱钩。

中国水务管理体制可以按综合规制的模式，按照分散管理与统一管理相结合，加强规制与机构精简相结合，独立规制与有效制衡相结合的原则进行改革。比较稳妥的做法是，根据原有的水务管理体制，结合加强规制的要求和各地的具体情况，对涉水机构进行适当调整。

在国家管理层面，按照市场监管、水资源管理、水环境管理和水质管理四项内容分设的思路，把分散于水利、环保、建设、卫生、发改委等部门的水务管理职能进行适当的整理和归并。按照独立规制的要求，设置国家层面的水务规制机构（水务规制局或水务规制办公室），对全国水务行业的经济规制工作进行统一指导。水务规制机构可从属于中央某个相关部门，其主要职能包括：依据法律制定有关水务规制的法规，确立水务民营化的原则和指导性政策意见，指导各地区对水务行业的经济规制工作，监督各地区重大的水务民营化和兼并合作事件，监督各地重大的滥用市场垄断的行为。水利部主要对水资源进行统一管理，环境和水质的规制责任分别归属于环境保护部和卫生部。

在区域管理层面，重点建立和加强省级水务规制机构。因水务行业具有的区域性特征，为了既能加强水务的统一规制，又能缓解信息不对称的影响，建立省级水务规制机构并发挥其规制作用，是水务民营化和政府规制有效实施的关键。省级水务规制机构与中央规制机构对应设置，其主要职能为：制定本地区的水务规制办法，批准和监督本地区水务民营化和兼并合作等事件，制定并监督执行本地区的水务价格、质量和投资规制政策，通过区域间比较竞争规制等措施促进本地区水务企业的有效竞争，监督和调查本地区的滥用市场垄断的行为。省级水利部门主要对本省水资源进行统一管理，环境和水质的规制责任分别归属于省级环境保护部门和卫生部门。各城市的水务管理体制以及是否设立独立的水务规制机构，由当地人民政府根据本地区情况自行确定。需设立独立规制机构的，设立方案应报省级水务规制部门批准；不设立独立规制机构的，水务规制责任由当地政府明确相关职能部门负责。当地水资源、环境和水质的管理工作也分别由当地水利、环保和卫生部门负责。

调整后的水务规制机构和分工见表1。（不设立独立规制机构的城市除外）

此外，建立独立的水务规制机构后，还要加强规制部门与相关职能部门的统一协调，明确水务规制机构与国有资产管理部门的管理界限和管理目标。国有资产管理部门在对水务行业中的国有资产管理中，需要采取不同于一般经营性资产的管理体制，采取不同的转让收益和经营收益要求，并主要侧重于资产转让和经营过程中的合法性监管。（二）水务行业的水价规制

水务行业属于自然垄断行业，特定的市场内往往只能容纳一家企业，不能通过市场竞争形成市场均衡价格。如果让企业自由定价，那么垄断企业会倾向于制定垄断高价，获取超额利润。民营化后的水务企业以利润最大化为目标，更具有制定垄断高价的动机。因此，水务行业在民营化改革后需要政府加强价格规制。

目前，中国的水价规制主要有以下特点：一是实行政府定价、分级管理的体制。县级以上人民政府价格主管部门是城市供水价格的主管部门。县级以上城市供水行政主管部门按职责分工，协助政府价格主管部门做好城市供水价格管理工作。同时，制定城市供水价格，实行听证会制度和公告制度。二是实行分类水价。根据使用性质可分为居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水、特种用水等五类。三是定价主要基于成本加成的方法。城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8%～10%。污水处理费计入城市供水价格，污水处理费的标准根据城市排水管网和污水处理厂的运行维护和建设费用核定。四是城市供水逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价。容量水价用于补偿供水的固定资产成本。计量水价用于补偿供水的运营成本。

中国水价规制中的主要问题是：第一，水价形成机制不能刺激效率。根据《城市供水价格管理办法》的规定，水价由成本加上一个允许的利润率组成，这种成本加成的规制方法使供水企业缺乏控制成本的激励，企业没有降低成本的动力，甚至还会使企业产生通过虚报成本以增加利润的动机。第二，价格规制难以形成约束。由于水务属于自然垄断行业，很难形成竞争，政府进行价格规制的依据主要靠水务企业提供的成本资料即个别成本，缺乏合理的社会平均成本作为比较，由于成本信息不对称，规制机构难以对水务企业的成本进行必要的约束，使企业通过“成本”的渠道转移其他费用成为可能。第三，水价调整缺乏合理的分担机制和缓冲机制。近年来，水务基础设施建设投入巨大，而部分地方政府不再承担水务投资的责任，使水价中的投资成本快速增加。水务行业在政府承担向市场承担的快速转变中，未建立水价调整的合理分担机制和缓冲机制，是造成公众对持续快速上升的水价产生抵触的重要因素。

合理的水价形成机制是水务行业健康发展的关键，目前水价规制中存在的问题已成为水务行业发展的瓶颈。结合中国的实际情况，水务价格规制的基本思路为：（1）实施最高限价规制模型，促使企业自觉提高效率，降低成本，并考虑企业合理的资产收益，以满足继续投资的需要；（2）运水价调整中兼顾政府、企业和消费者三方的承受能力，由三方合理分担，逐步调整。（三）水务行业的进入规制

目前，水务行业的进入规制政策已经放松，行业进入的政策门槛已经降低。但是水务行业进入规制的仍存在两个突出问题：首先，在市场结构上，水务行业应采用垂直一体化或垂直分离模式的标准比较模糊。垂直一体化模式就是供水和排水实行一体化经营管理；垂直分离模式就是对两类业务实行分离，分别由不同企业来承担，或者对供水和排水的各业务环节进行进一步分离。其次，中国虽然逐渐放松了水务行业的进入规制，但对于不同性质的业务领域缺乏明确的分类规制政策，水务市场放松进入规制并未与促进竞争有效统一，管网等强自然垄断环节缺乏有效竞争的手段。

因此，对于水务行业进入规制改革可以考虑如下建议：第一，积极构建水务行业的可竞争性市场结构，形成行业内有效竞争的格局。在允许多种经营模式并存的基础上，鼓励具备条件的城市对水务市场结构进行重组。一般来说，民营化程度较高，就有必要实行产业结构分离，城市规模较大，也有必要实行产业结构分离。第二，对水务行业各个业务环节的进入规制实行分类管理，对不同性质的业务采取合适的进入规制政策。水务行业中的竞争性的业务领域应该取消进入规制，鼓励和促进这些领域的竞争。水务行业中的潜在竞争性业务可以采取放松进入规制的政策，在具备多家经营条件且具有竞争收益的条件下引入竞争主体。而对于水务行业中的自然垄断领域，政府应在继续维持进入规制的情况下，强化激励性规制手段，并探索区域外企业进入区域内插入经营、公共管道输送业务、毗邻地带竞争等放松进入规制的方法。此外，在水务行业各个业务环节放松进入规制、引入竞争的同时，还可视情采用不对称规制的方法，以培育市场竞争力量。

水务行业的业务环节和进入规制政策见表2。

四、推进中国水务行业民营化改革的政策建议

中国水务行业民营化改革经过近20年的发展，已经取得显著的成绩，传统的行政垄断体系已经基本打破，多元化的市场投资环境已经初步形成，但民营化过程中的垄断问题、价格问题、规制问题仍比较突出。我们认为，推进水务民营化改革符合发展趋势，但必须从以下三个方面完善竞争与规制的体制机制：

1.水务民营化改革中应高度重视竞争机制的引入。具体对策是：（1）在水务行业引入竞争中，应对其自然垄断性业务、部分可竞争性业务和竞争性业务实行区别对待，按照分类管理的原则稳步推进水务民营化。（2）积极构建水务行业的竞争性市场结构，鼓励实施民营化改革的较大规模城市对水务市场进行纵向或横向的分割，以形成行业内有效竞争的格局。（3）在条件具备时要优先引入直接竞争，充分发挥竞争的激励作用。（4）正确应用特许投标竞争，把握其适用条件和适用范围，进一步规范水务特许经营的管理，合理控制特许经营的期限，防止以产权竞争代替特许经营权竞争。（5）重点解决比较竞争范围、规制技术和规制机构等问题，发挥区域间比较竞争在水务行业中的积极作用。

2.水务民营化改革中应高度重视政府规制体制的改革。具体对策是：（1）政府规制应确立提高水务行业的经营效率和社会分配效率，增进社会福利，实现公共利益最大化的规制目标。（2）改变先改革后立法的状况，重视政府规制法律框架的建立，作为政府规制的基本准则。（3）改革目前多层次、多部门监管的政府规制体制，实行政企分离，政监分离，设立相对独立性的政府规制机构，对水务行业内的所有企业独立地进行统一规制。建议按综合规制的模式对现有水务管理体制进行适当调整，重点建立和加强省级水务规制机构。（4）改革目前成本加成的定价方法，缓解水价快速上涨的趋势，逐步建立高效率的水务价格规制体制。建议采用最高限价规制和区域间比较规制相结合的价格规制模式，并建立水价的合理分担机制和缓冲机制。（5）建议对水务行业各个业务环节的进入规制实行分类管理，使放松进入规制与促进有效竞争相统一。（6）加强质量规制和环境规制，建立规制标准，理顺规制责任。

3.水务民营化改革中应使引入竞争与改革规制体制同步进行。在水务行业引入竞争依赖于政府规制的作用，政府规制的有效性也取决于竞争机制的引入。因此，在水务民营化改革中，应兼顾规制体制改革与引入有效竞争，使两者有机结合。同时，政府在水务民营化前就应设计合适的竞争与规制政策，进行政府规制体制改革，使水务行业在民营化中及民营化后都受到竞争与规制的约束。参考文献

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新农村建设背景下乡镇政府公共服务能力研究——以浙江省德清县为例

在以人为本的科学发展观统领下，党的十六届五中全会上提出了新农村建设战略和统筹城乡社会协调发展目标。统筹城乡发展的重点是统筹城乡基本公共服务，这就要求提升乡镇政府的公共服务能力。在新农村建设的背景下，乡镇政府必须积极转变政府职能，把保障和改善农村基本公共服务作为主要职能和改革目标，无论是机构设置、组织形式的调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于提高乡镇政府的公共服务能力、保障基本公共服务职能的履行。

一、乡镇政府公共服务能力的理论界定

乡镇政府公共服务能力就是指乡镇政府依据宪法和法律赋予的公共权力，履行公共服务职能，为公众提供公共产品和服务的组织力量或能量；表示的是乡镇政府为群众提供公共产品和服务的状况和程度。

乡镇政府职能和乡镇政府能力是两个关系极为密切的概念。乡镇政府职能是指乡镇政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功能，它涉及的是政府应该做什么、不应该做什么，发挥什么作用的问题。我们认为，我国乡镇政府公共服务职能范围应该是：第一，提供具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方性公共服务，如：公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；第二，外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府或其他辖区进行合作来提供的公共服务，如：基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；第三，具有一定规模经济，收益可排他的俱乐部服务，如：医疗、文化以及其他一些社区福利项目；第四，基本的政府行政管理服务。

而乡镇政府能力则指乡镇政府实际能够履行这些职责和功能的程度，它要解决的是政府如何去做、通过什么方式去做的问题以及做得怎么样的问题。衡量乡镇政府能力大小程度，我们可以借用学者金太军（金太军，1998）下面的公式加以表示：

政府能力大小的程度=政府能力（A）/政府职能（F）

如果A/F趋向100%，也就是说政府能力使政府固有的职能得到了充分发挥，这一政府必然是强有力和有效的；反之，如果A/F小于50%，也就是说政府能力只能使政府应有职能的1/2甚至更少得到发挥，这样的政府就是软弱无能的。

根据政府职能与政府能力的关系我们可以得知，乡镇政府职能转变的实质是乡镇政府能力的转换和提升，这是乡镇政府职能转变的关键。乡镇政府职能转变的实现离不开乡镇政府贯彻有关方针、政策程度的提高，即有效性的增强，也离不开乡镇政府所辖地域内广大群众对政府的支持与拥护程度的增强，即政府权威的提高。而政府权威性、合法性程度则是衡量政府能力强弱高低的主要标准。在这个意义上，乡镇政府职能转变的实现也就意味着乡镇政府能力的提升。判断乡镇政府职能转变成功与否的标准是看它是否满足有关主体的意愿和要求，是否达到理想与现实的统一。

二、浙江省德清县乡镇政府的农村公共服务现状概述

德清是位于长三角腹地、紧邻杭州的一方美丽富饶的土地，先后8次进入全国百强县（市）行列，排名从2000年的93位跃升至2005年的39位（浙江省17位）；2002年全县实现国内生产总值75亿元，2007年增加到168亿元，增长124%；财政总收入从2002年的7.8亿元增加到2007的21.5亿元，增长176%；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别从10165元和5178元增加到19182元和9773元，两者都增长了88.7%。

在德清经济持续快速增长的同时，农村对公共服务和公共产品的需求全面释放，需求层次不断提高，要求政府逐步偿还公共服务和公共产品历史欠债的呼声越来越高，各种深层次矛盾凸现，发展势头与发展隐患并存。近年来，德清县委、县政府把统筹城乡发展作为新农村建设的基本方略，加快农村基本公共服务的供给，取得了明显的成效。

一是大力推进农村公共设施建设。启动实施了城乡公交、城乡供水、城乡垃圾和污水集中处理“四个一体化”建设。以“十村示范、百村整治”工程为龙头，创建全面小康建设示范村27个；累计整治村庄851个，受益面达到93%。

道路：全县166个行政村通村公路已经全部硬化，其中103个行政村已经达到四级及以上标准。村内道路总里程1420.9公里，其中已硬化920.6公里，占64.7%。

供水：共有69294户农户由县、镇、村统一供水，占总户数的84.2%。

供电：1881个自然村自2000年以来已经进行过电网改造，并且目前已经基本符合生产、生活需要，其中21个行政村已达到省级新农村用电示范村。

交通：166个行政村，村村通公交车和邮政。

电话：共有1880个自然村、82342户农户能够通固定电话，1880个自然村、82263户农户能够通达移动电话信号，已基本全面覆盖。目前共有1个自然村还不能通固定电话，涉及农户1户；有1个自然村未能通达移动电话信号，涉及农户77户。这些自然村和农户主要分布在山区。

广播：共有1867个自然村和81885户农户通有线广播，分别占总数的99.2%和99.4%。

有线电视：共有1878个自然村和82298户农户能够通达有线电视，分别占总数的99.8%和99.9%；不能通达有线电视的自然村有3个，涉及农户45户。

166个行政村都建立了垃圾收集点，建成了31座乡镇垃圾中转站，2007年底，顺利通过了生态县创建省级考核验收，荣获全国“绿色小康县”称号。2008年全县11个乡镇全面启动农村污水处理一体化工程，已有5个乡镇政府所在地建立了集中式污水处理池，27个省级全面小康示范村的农户都建立了分散式污水处理池。

二是大力发展农村公共服务事业，建立健全农村社会保障体系。按照应保尽保、失地必保的原则，全面建立被征地农民基本生活保障制度，全县被征地农民参保人数7.2万人。按照“低门槛、广覆盖”的要求，将基本养老保险覆盖面扩大到各类企业，全县农村转移劳动力参加社会保险达4.4万人。2008年县政府制定出台了《德清县城乡居民养老保险试行办法》，在全市率先实现了全民参保目标。全面实施新型农村合作医疗统筹制度。建立住院、门诊零起报、特殊病救助三条保障线，全县参加农村合作医疗统筹30.18万人，平均参保率达到97.5%。建立了农村低保标准增长机制，适时调整低保标准，提高农村五保对象集中供养水平，全县五保对象集中供养率达99.5%。大力实施“提升式、订单式、招生式”的农村劳动力技能培训，为农村劳动力向二、三产业转移提供了技能支撑。几年来，全县共投入资金1100余万元，培训农村劳动力6.2万人。同时，建立完善了促进城乡统筹就业的长效机制，扎实推进全省统筹城乡就业试点工作，坚持市场导向的就业机制，构筑了基层劳动保障所（站）、劳动保障信息网络、劳动力市场、劳动保障门户网站和就业服务网站等城乡统筹就业的“四大服务平台”，完善就业服务体系，有效形成了城乡就业良性互动的局面。

三是扎实推进农村精神文明建设，全面提升农民素质。结对共建文明、“千百读书”、“欢乐德清”等活动广泛开展，城市文明开始向农村辐射，2007年由县有关部门统一组织向全县166个行政村总计送了1028场演出、2372场电影和11万册图书，完成了102个村的体育设施达标工作，132个村的社区卫生服务站投入使用，80%以上的乡村医生实行了一体化管理，成功创建省级文明村3个，市级文明村27个，县级文明村80个。

2008年8月，中共德清县委、县政府出台了《关于推进改善民生“5232”行动共建共享社会和谐的意见》，进一步强化了政府社会管理和公共服务职能。“5232”行动以实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为突破口，为城乡居民提供优质高效的公共服务，使全县人民共享全面小康社会建设成果的一项惠民新举措。具体是指推进“五项工程”：创业致富工程、乐业增收工程、环境优化工程、文化繁荣工程、民安保障工程；夯实“两个基础”即优先发展教育事业和大力发展公共卫生事业；健全“三项制度”即城乡居民养老保障制度、城乡医疗保障制度和最低生活保障制度；构建“两个体系”即完善新型社会救助体系和建立多层次住房保障体系。

以上统筹城乡发展、建设新农村的成效与措施，是德清县11个乡镇社会管理和公共服务水平的综合。从目前的行政管理体制来看，县一级政府承担着新农村建设、农村公共服务和公共产品供给的主要责任，而要完成这些职能，县政府及其各部门利用自己的行政职权通过制定政策、出台考核办法等措施将自己的职能分解到各个乡镇，如各种农村社会保障制度、新型农村合作医疗制度、“四个一体化”工程、农民培训工程、供电、通信、广播、电视、食品安全等工作，全县是一盘棋，各个乡镇完全是按照县里统一规定的标准、时间、数量、指标来执行，没有很大的差异。有条件的乡镇得做，没条件的乡镇创造条件来完成，因为年终要考核。当然，像农村道路交通、水利设施建设等物化的公共产品，县以上资金一般占到60%～70%，而且很容易产生政绩，也深受老百姓的欢迎，因此在德清县这样的经济发展水平下，乡镇的积极性还是很高的，全县各个乡镇完成得都很好。但教育、公共卫生、文化体育、社会治安等工作，由于受经济发展水平和地理环境等因素的影响，而且弹性很大，各个乡镇会有所差异。因为乡镇的财力和社会管理权有限，乡镇实施公共服务的主要财力依托县以上资金的转移支付，实施公共服务的动力是县以上政府的行政命令、硬性指标、层层动员、考核评比等等，因此德清县县域范围内的乡镇之间公共服务总体差异不大，德清县的公共服务总体现状水平也间接反映了各个乡镇公共服务能力的总体水平。

三、浙江省德清县乡镇政府公共服务能力的个案调查

对乡镇政府公共服务能力的现实情况可以从两个角度来体现：一是当前农村公共服务的供给状况，它可以间接的反映乡镇政府公共服务能力执行的效果；二是乡镇政府公共服务意识及效率，它是乡镇政府公共服务能力的直接体现。（一）目的和内容

为更加全面广泛地反映德清县乡镇政府的公共服务能力，本调查各选财政一、二、三类乡镇一个进行问卷调查，以武康镇、新安镇、莫干山镇为样本，其中武康镇为县城所在地乡镇，财力为一类（年财政收入4个多亿）；新安镇为二类乡镇（财政收入8000多万），莫干镇为三类乡镇（财政收入为2000万元左右），目标是重点研究乡镇政府在农村公共服务供给中面临的矛盾与困境，尝试为以后的工作提出合理化的政策建议。问卷主要以农村基本公共服务中的义务教育、公共卫生、社会治安、社会公正等几个领域为调查对象。（二）方法

在调查研究过程中，采取随机抽样的方式抽取武康镇、新安镇、莫干山镇三镇一些农村居民，采取调查问卷和访谈的方法以了解当地的村民对镇政府农村公共服务的看法，在武康镇、新安镇、莫干山镇三镇中每镇随机抽取了3个村，共选取了9个村作为调研对象。在抽取的9个行政村中，全部采用问卷的形式进行调查。根据每个行政村村委会提供的户主名单，随机选取40户进行问卷调查。共发放360份问卷，回收问卷352份，有效问卷343份（如表1所示）。（三）调查对象的基本特征

接受调查的农村居民的基本情况如表2所示。（四）主要调研数据分析

1.服务意识：领导重视，工作人员重视不够

调查结果显示，一方面，群众普遍认为领导比较重视为群众提供各种服务，大多数群众对领导的工作持满意态度（认为重视和比较重视的群众比率占所调查群众比率的63.26%）；另一方面，对政府部门工作人员的态度、政府办事效率感到较好以上的群众占所调查群众的比率较高（分别占到62.68%和51.89%），反映出政府工作人员的服务态度较好，但效率一般，没有令广大群众感到满意。具体调查结果见如表3所示。

2.义务教育：群众基本认可

关于实行“以县为主”的义务教育体制后，乡镇政府认为教师工资、奖金、福利比较有保障，消除了乡镇之间教师待遇不一的现象，教师队伍比较稳定。从减轻乡镇财政和农民负担来看，义务教育经费实行县级统筹后，减轻了农民负担，也部分减少镇政府的财政负担。与前几年比较，义务教育取得了明显进步：学校危房进行了改造，教学设施有所加强，教学条件大大改善；教学质量有所提高；九年制教育制度比较普及，入学率有所提高。

当前乡村义务教育存在的主要问题：教师素质和教学水平相对城市学校较低，有些还适应不了素质教育要求；教育经费不足，省级以上政府投入少；前几年普及九年义务教育达标时，向农民集资贷款危房改造、兴建学校，债务偿还成了乡村财政的沉重负担；城乡间教学条件差别大。

对农户的问卷调查显示：农民教育负担依然很重。约58.89%的受访农户（202户）在家庭收入的主要用途的调查中，选择子女教育，排在第一位。如图1所示。图1　农村居民家庭主要支出调查情况图图2　农村居民对义务教育状况的评价调查情况图

3.公共卫生：医疗制度有待完善

关于当前乡村公共卫生的主要问题，认为主要表现在：第一，新型农村合作医疗保险受益面狭窄，定点医疗机构少，药价太贵，遇到大病或重病负担不起，因病致贫普遍，报销手续麻烦，享受报销的比例不高；第二，乡村医务人员技术水平低，年龄偏大，大多是当时的“赤脚医生”，据调查，我镇14个村的社区卫生院的当家医生平均年龄为61岁；第三，镇医疗卫生单位的经费紧张，条件很差，管理落后，收费不合理；第四，农村医疗卫生中存在假冒伪劣药品问题。

与改革前相比较，农村的医疗卫生有了进步，如各村都有社区医疗服务站，乡镇驻地药铺比较多，卫生院的设施也比以前好多了。但常规药物缺乏，药价太贵、农民由于收入非常低，小病只好自己忍着，等有大病的时候，根本付不起高昂的医疗费，有病不敢轻易去医院。使农民的医疗服务得不到保障。另外，国家对乡村卫生事业发展定位不准，没有进行必要的投入，尽快理顺卫生管理体制，实行以国家投入为主、微利经营的办院机制，增设服务网点，改善农村卫生服务设施条件，提高服务质量，尽快建立起以国家投入为主的农民医疗健康保障体系，解决农民后顾之忧。

对农户的调查显示，农民对政府的医疗、卫生、防疫等工作的满意度偏低，表示很满意和比较满意的农户有151户，占总调查户数的44.03%，不太满意和很不满意的农户有16户，占总调查户数的4.66%，表明政府在这方面的服务基本能满足群众的需求（如图3所示）。图3　农村居民对农村公共卫生的评价调查情况图

4.社会治安：群众满意度不高，形势严峻

乡镇政府高度重视社会治安，因为治安不仅直接影响老百姓的生活，也直接影响一个地方的招商引资，同时，在来自上级的政绩考核中，社会治安综合治理和平安建设也处于突出地位。从现状判断看，三个镇的治安状况都比较好。基本特征是农村的恶性案件、刑事案件减少，但是财产方面的盗窃案件增加。

治安好转的原因主要有：第一，各级政府抓得紧，采取有力措施集中整治，特别是治安综合治理搞一票否决效果很明显；第二，农民倾心于发展经济，乡村闲人少了；第三，农民法制意识增强，有了冲突矛盾越来越自觉地依据政策法律来解决。

老百姓最不满意的就是偷盗现象。这些小偷多数都是外来民工，本村本乡也有，但是他们是兔子不吃窝边草。农民养的猪牛羊鱼以及种的果树都有可能被盗，为了防盗，有的农民晚上不得不睡在畜棚边、渔塘边和果园里；村里的变压器及电缆等都有可能被盗。对于这些偷盗行为，政府和派出所管不过来，也不好处置。

调查显示，群众对本地治安问题普遍感到不满意，有相当一部分群众认为，现在的社会治安状况较过去有恶化的趋势（如图4、图5所示）。被调查的农户中，认为当前社会治安较好和很好的，只占32.36%，认为一般、较差和很差的占67.64%，反映出群众对治安状况并不满意。有15.74%的受访农户（54户）认为，社会治安状况越来越差。图4　农村居民对现在农村社会治安状况的评价调查情况图图5　农村居民对现在农村社会治安状况与过去比较调查情况图

调查显示，农民家里被盗的现象时常发生，三年内发生被盗事件的农户81家而且有7户还发生过2次以上被盗事件。给农户造成了不同程度的经济损失（如表4所示）。根据一些随机走访农户反映，目前的社会治安状况不太好，赌博、偷盗的事时有发生，主要是丢家禽、牲畜和摩托车。村民家里不敢放钱，屋内不敢离人，养的牲畜、家禽常常得提防小心。偷盗活动的季节性比较明显，多发生在秋后有钱有物的季节，春节前也多。

被盗事件发生后，报案的农户有58户，其中有32宗案件又没有破案，破了案的26宗，也仅仅挽回了部分损失。一些受访对象在谈及原因时认为：一方面，公安机关打击不力，破案率不高，即便捉拿到犯罪分子了，法规处置得也较轻，另一方面，认为如今公检法战线的同志大多是些子弟兵，素质不高，还很懒散，法律条规又松，对“二进宫”的处理不严，群众怕打击报复，敢怒不敢言。因此村民家里发生被盗的事情，觉得报案也得不到处理，也挽回不了损失，多数自认倒霉，采取息事宁人的态度。

谈及改善社会治安状况的措施，受访农户认为首先应该加强治安防范工作，具体办法如乡镇公安派出所增加警力、村级搞联防巡逻、最好晚上能派警车到各村转一圈。

5.社会公正：不公正现象较为普遍，群众意见很大

调查显示农民普遍认为当前社会的贫富差距比较大，乡镇政府在落实中央政策，缩小贫富差距方面的工作还有待加强（如图6、图7所示）。认为当前贫富差距很大和比较大的占被调查对象的69.68%，对政府在促进社会公平，缩小贫富差距所做的努力感觉一般的占58.02%，不太满意和很不满意的占8%。图6　农村居民对当前社会贫富差距的评价调查情况图图7　农村居民对政府缩小社会贫富差距所做努力的评价调查情况图图8　农村居民对政府廉洁状况的评价调查情况图

调查显示当前政府工作人员的廉洁状况不佳（如图8所示），认为政府廉洁状况一般及以下的有216户，占总调查户数的62.98%。有一些政府工作人员在工作中存在吃拿卡要等不良行为（如表5所示）。

群众认为镇政府对村社财务管理的监督和审计力度需要加强，对村干部的监督管理不够，流于形式，需要加强。就拿对村级干部的监督管理一项来说，近半数（42.56%）的被调查群众认为政府的工作力度不够，感到一般。占4.08%的被调查群众认为镇政府对村级干部的监督管理流于形式，值得政府部门反思。

我们认为，乡镇政府实际上处在进退两难的境地，面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共服务，乡镇政府的存在价值就有疑问；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共服务而加重农民负担，超出了农民的承受能力，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。在现行政府问责体制下，很难把农民的服务需求内化为乡镇政府的工作动力。也就是说，乡镇政府致力于开展公共服务的动力不足，这是农村公共服务的真正困境。

四、提升乡镇政府公共服务能力的路径选择

当前我国乡镇政府普遍存在公共服务能力弱化的问题，突出表现在对广大农民公共服务供给不足，质量不高，不能有效履行其公共服务职能。乡镇政府要进一步提升公共服务能力，最基本、最核心的努力方向就是把自身建设成为服务型政府，在此基础上，通过各种有效方式，为人民尤其是广大农民提供高效的公共产品和服务，使其公共服务职能得到充分的履行和发挥。

第一，改革公共服务供给决策机制。农村公共产品供需结构矛盾反映出公共决策不合理而导致的社会资源分配的扭曲，因此，农村公共产品供给体制的改革，必须解决决策权的配置问题。而公共产品供给决策机制和需求决策机制是有差异的。对公共产品的需要表现为个体决策，而决定供给多少公共产品以及如何供给却是集体决策。显然，公共产品的供给决策不能代替公共产品的需求决策。农村公共产品的需求决策的表述机制应是“自下而上”的，要真正反映农民的意愿。而农村公共产品的供给决策机制则要有所区分，中央、省、市、县对农村公共产品供应的决策机制应该是“自下而上，自上而下”。“自下而上”是从汇总最基层农民的需求做起，逐级汇总，层层上报，由农民的需求决定农村的供给决策；然后再自上而下层层分解农村公共产品供给任务，提供公共产品。但在村级公共产品的决策规则上，则必须强调集体决策的民主性，有广大村民的参与，自下而上的完成。所以乡镇政府要充分考虑到农村和农民的真实需要，要充分照顾到农村和农民的利益，尤其是在公共政策的决策和选择上。

第二，严格事权与财权的匹配。一是明确合理划分各级政府的事权和公共支出范围：中央负责有关全国公共利益的支出，主要包括宏观经济调控、调节收入分配、全国性公共产品的供给等；地方性、区域性的公共产品，如地方公共基础设施等，则应由地方和乡镇政府因地制宜自主提供；需要由中央、地方和乡镇政府共同提供的公共产品，如跨地区大型基础设施、环境保护、基础教育、公共卫生、社会保障等，要根据支出的责任和受益的程度明确各级政府应承担的支出比例。然后，将各级政府之间的事权划分和公共支出责任以法律的形式确定下来。二是完善财政转移支付的监督机制，一方面要建立健全财政转移支付效果的考评机制。要建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标，对财政转移支付资金运用的经济社会效益进行考察和评价。对于一般均衡性拨款，由于中央政府不规定其具体的用途，由地方政府自行支配，这部分资金运用的监督管理应主要通过对地方政府的预决算的审查和预算执行的监督来实现。对于专项拨款，则要从项目的立项审查、项目的跟踪督办直至项目验收考核进行全过程的监督管理。另一方面要加强相关监督稽核队伍的建设。要不断提高相关监督稽核人员的政治和业务素质，设计适当的工作激励机制，提高稽核人员的工作积极性，提高稽核工作的效率和稽核结果的准确性。

第三，完善乡镇政府绩效考核体系。目前对乡镇政府的考核主要依据1995年中组部出台的“县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系”，对GDP等经济指标完成情况比较重视。目前各地在干部考核上基本上还是参照这一考核体系，很多地方上级对下级的考核主要是经济发展指标如GDP、财政收入、招商引资完成情况；评价政府主要领导的政绩主要也是看其所管辖区域的经济发展状况。调整考核标准对乡镇政府具有直接的导向作用，可以引导乡镇政府从“经济人”向公务事务管理者的身份回归。从乡镇政府的职能角度出发，我们认为当前乡镇政府的政绩考核评价机制的主要内容应该包括如下几个方面：

1.社会安全职能。即社会治安能否得到保障，当地违法犯罪行为是否得到有力打击，法律法规制度是否得到有效贯彻，等等。

2.农民增收问题。能否千方百计扩大社会就业空间，增加就业机会；能否为农民提供就业培训，提高农民技能水平；能否积极引导农民进行生产建设；能否为农产品打开销路；能否给予农民创业进行金融贷款资助；等等。

3.农民生活保障问题。能否千方百计地完善社会保障体系，依法扩大养老、医疗、失业等保障线标准，切实增强社会保障能力，等等。

4.基础设施服务。能否在不增加农民负担的基础上，千方百计改善群众的生产生活水平，尤其是加快水、电、路、桥梁、通讯等基础设施建设。

5.其他公共服务。能否在不增加农民付费基础之上，发展义务教育，推进素质教育，提高农民子女受教育水平；能否推进医疗卫生改革，提高对农民的医疗卫生服务；能否开展新农村文化建设，提高农民精神文化水平。

第四，探索改革乡镇领导干部管理体制。中国现行的干部管理体制决定了乡镇党政领导干部是由上级选派和任命的。乡镇领导干部干得好不好是由上级领导说了算，而不是由农民群众来评价。与之对应的是乡镇领导干部的权力授予是上级行政部门和上级党委，而不是基层老百姓。这就造成了目前乡镇领导在处理与老百姓的关系时，只对上负责而不对老百姓负责。再加上压力型的行政管理体制，乡镇领导干部的行为方式只是围着上级的指挥棒转，只凭上级领导的喜好而行使职能，而不管老百姓的真实意愿和需求，对老百姓不太讲诚信。如果要切实改变乡镇政府的行为方式和工作方向，实现权力政府、管制政府向责任政府和服务型政府转变，必须从根本上解决权力的授予方式和方向，由农民自己来选择乡镇党政领导，实现“自上而下”的权力授予方向向“自下而上”的权力授予方向转变。参考文献

[1]金太军，政府职能与政府能力[J]，中国行政管理，1998（12）.

[2]保罗·A·萨缪尔森，公共支出的纯理论[J]，经济学与统计学评论，1954.

[3]吴玉宗，服务型政府建设研究[M]，北京：经济日报出版社，2007.

[4]韩俊，推进新农村建设需要把握的若干问题[J]，宏观经济管理，2006（4）.

[5]施雪华著，政府权能理论[M]，杭州：浙江人民出版社，1998.

[6]沈荣华，提高政府公共服务能力的思路选择[J]，中国行政管理，2004（1）.附件乡镇政府农村公共服务现状调查问卷

您好：

我们是浙江大学的科研人员，为了协助政府了解农村公共服务状况，提高公共服务能力，改善公共服务质量，为公众提供优质的公共服务。我们特组织此次问卷调查，您的意见和建议将及时反馈给相关部门，作为重要的改革和决策的参考。本问卷采用不记名方式填写，您所提供的信息只用于研究之用，不会给您带来任何负面影响，请您在百忙之中认真回答问卷，如实填写您的想法和建议。

非常感谢您的支持与参与！（一）基本情况填写（根据您的实际情况填写，或在相应的答案上划“√”）

1.您的年龄：（1）30岁以下　（2）31～40岁　（3）41～50岁　（4）51～60岁　（5）61岁以上

2.您家的主要经济收入来源是：（1）种植　（2）打工　（3）养殖　（4）生意（5）退休金　（6）其他______

3.您家里的经济条件在全镇来说，算是：（1）较好　（2）一般　（3）较差（二）请根据实际情况和您的实际感受，在相应的选项上划“√”或者横线上填写相关内容。

1.您去镇政府办事的部门工作人员服务态度：（1）很好　（2）比较好　（3）一般　（4）不太好　（5）很差

2.您去镇政府办事的部门工作效率：（1）很高　（2）比较高　（3）一般　（4）比较低　（5）很低

3.您认为镇领导对为群众服务的重视程度如何？（1）很重视　（2）比较重视　（3）一般　（4）不太重视　（5）很不重视

4.您家庭的经济收入主要用于（可多选）：（1）购买生活必需品　（2）准备盖新房子（3）子女教育　（4）赡养老人（5）医疗　（6）其他______

5.您认为国家对农村义务教育的投入：（1）很满意　（2）比较满意　（3）一般　（4）不太满意　（5）很不满意

6.您对目前政府的医疗、卫生、防疫工作是否满意？（1）很满意　（2）比较满意　（3）一般　（4）不太满意　（5）很不满意

7.您对现在的农村社会治安状况是否感到满意吗？（1）很满意　（2）比较满意　（3）一般　（4）不太满意（5）很不满意

8.在您看来，现在的农村社会治安与过去相比，有何变化？（1）越来越好　（2）没有变化　（3）越来越差　（4）说不清楚

9.最近三年您家有没有发生过被盗事件？（1）没有发生过　（2）发生过1次（3）发生过2次　（4）发生过2次以上

a.如果发生过被盗事件，给您家带来的经济损失是多少？（1）1000元以下　（2）1000～3000元（3）3000～5000元　（4）5000～10000元（5）1万元以上

b.如果发生过被盗事件，你有没有到公安部门报案？（1）有（2）没有

c.如果您向公安部门报了案，是否破了案？您的损失有没有挽回？（1）没有破案　（2）破了案，但没有挽回损失（3）破了案，挽回部分损失　（4）破了案，挽回了全部损失

10.您认为当前农村的贫富差距：（1）很大　（2）比较大　（3）一般　（4）不太大　（5）很小

11.您镇政府促进社会公平，缩小贫富差距，防止两极分化的努力：（1）很满意　（2）比较满意　（3）一般　（4）不太满意　（5）很不满意

12.您认为当前政府工作人员的廉洁状况：（1）很好　（2）比较好　（3）一般　（4）不太好　（5）很差

13.您与执法人员在打交道的过程中，他们有没有吃拿卡要的行为？（1）普遍存在　（2）有一些　（3）个别　（4）没有

14.您对镇政府对村社财务管理的监督和审计力度：（1）很满意　（2）比较满意　（3）一般　（4）不太满意　（5）很不满意

15.您认为目前镇政府对村级干部的监督管理：（1）很好（很严格）　（2）比较好（3）监督管理不够，需要加强　（4）流于形式

16.您对今后社会治安状况是否感到担忧？（1）比较乐观　（2）非常担忧　（3）不好评说

17.您认为本镇中小学校教育基础设施（办学条件）：（1）很满意　（2）比较满意　（3）一般　（4）不太满意　（5）很不满意

18.您认为本镇中小学师资力量（教学水平）：（1）很满意　（2）比较满意　（3）一般　（4）不太满意　（5）很不满意

19.您认为本镇的医疗卫生条件（镇及社区卫生院医疗设施和技术）（1）很好　（2）比较好　（3）一般　（4）不太好　（5）很差

20.您对当前的新型农村合作医疗制度（1）很满意　（2）比较满意　（3）一般　（4）不太满意　（5）很不满意

21.您还有什么具体意见或建议：

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二　社会管理

党的十一届三中全会实现了由“以阶级斗争为纲”向“以经济建设”为中心伟大的转变，当前社会管理则预示着“以经济建设为中心”向“经济建设与社会建设并重”的又一次伟大转变，甚至有论者认为今后30年的中国将进入社会管理的时代。然而，关于社会管理的核心内涵，学者之间、实践者之间、学者与实践者之间又往往存有不同的认知。如果将社会管理单纯理解为“管理社会”甚至“管控社会”，其危险性是不言而喻的。在认同政府社会管理职能和责任的同时，也应看到政府能力之边界、政府与社会协同的强大功能。本专题选择的论文，研究内容涉及了当前社会管理的一些主要领域。或许是因为作者工作岗位和角色的缘故，这些论文研究的主要着眼点在于政府，然而不应认为作者对社会管理持有“唯政府”倾向；恰恰相反，政府能力的局限性在论文中得到了较多显现。这样，一个更加深刻的问题也会呈现在我们面前，即如何让“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的原则在社会管理中得到充分的落实。

浙江省行业性工资集体协商机制的发展与完善

和谐的劳动关系，是保障劳动者权益、实现社会公平、促进经济发展和维护社会稳定的基础。和谐的劳动关系需要劳资双方力量的大致平衡，集体协商就是一种市场经济条件下有效地使劳动者组织起来争取权益，促进劳动关系的稳定和社会的和谐，解决劳资纠纷、调整劳动关系的重要手段。2007年，我国出台《劳动合同法》，正式将集体协商制度以立法的形式确定下来。行业性工资集体协商机制是集体协商制度中的一种形式，是在一定区域范围内的同一行业内部对劳动报酬等进行劳动关系双方协商的活动。2003年，我国开始在浙江温岭羊毛衫行业、江苏邳州板材行业、山西吕梁煤炭行业等行业试点行业性工资集体协商机制。作为我国工资集体协商制度的新探索，行业性工资集体协商机制突破了以往在企业内部进行工资集体协商受到的限制，日益受到企业经营者、职工和社会的认可。近年来，行业性工资集体协商得到了快速的发展，向更多行业、向全国推广。但是，行业性工资集体协商机制在我国起步较晚，在实施过程中暴露了不少问题，有待进一步的完善和发展。

一、浙江省行业性工资集体协商机制的形成与演化

浙江省经济体制改革起步早，经济发展迅速，生产总值和人均生产总值连续多年位居全国前列。蓬勃发展的经济背后是庞大的外来务工人群和复杂的劳动关系。面对这个情况，浙江省不断创新劳动关系调节方式，行业性工资集体协商制度正是其中之一。（一）浙江省行业性工资集体协商机制的形成背景

第一，块状经济的特点为开展行业工资集体协商提供了条件。改革开放后，浙江形成了中小企业、专业市场和特色产业紧密结合、互为依托的企业集群和区域块状特色产业。截至2008年底，浙江共有10亿元产值以上的块状经济312个，从业人员831万人，有26个围绕[1]一个产业发展的地块产值超过200亿元。正是这种产业地理集中度和区域分工水平高的区域块状经济特点，使浙江易于建立行业工会和行业协会。同时，也为各地根据当地实践，研究上下游资源成本和相同工种工序劳动定额，同类企业抱团进行工资集体协商提供了条件。

第二，劳动纠纷的多发对开展行业性工资集体协商提出要求。浙江民营经济比较发达，中小型企业数量众多，尤其是“块状经济”中上规模企业数量较少，劳动密集型、低附加值的小型企业居多。小型企业的企业主依法维护职工权益的意识较差，企业工会也难以组建，即使建立也难以开展工作。再加上现行企业工会体制的特点，如上级工会自上而下通过企业组建工会、企业工会经费由行政拨款、企业工会干部是企业雇员甚至亲属等，导致企业工会不可避免地要受制于企业。另外，浙江是农民工输入大省，农民工在劳动关系中处于弱势地位，其合法权益时常会受到侵害。20世纪90年代中期以来，随着经济的快速发展，浙江省的劳动争议案件也呈现不断增长趋势，增长速度连年高于全国平均水平。劳动关系的矛盾影响到了经济的持续健康发展，并对社会的稳定造成了不良影响，亟需一种有效的缓和与解决矛盾的方式。（二）浙江省行业性工资集体协商机制的演化过程

1995年，浙江省总工会正式将集体合同作为工作重点在全省范围逐步推行。1998年，浙江省通过了《浙江省集体合同条例》，对以劳动报酬、保险福利等为主要内容的集体合同做出明确规定。此后，又相继颁布了有关推进职工工资集体协商的意见和办法，对建立和完善工资协商机制、加强管理服务功能以及建立监督检查机制等方面提出了要求。自此，浙江省集体合同、工资集体协商制度的建立和推行进入了全面规范的阶段。然而此时的工资集体协商制度停留在企业层面，在执行过程中遇到了不少难题，在这种情况下，2002年浙江省颁布《浙江省实施＜中华人民共和国工会法＞办法》修订案。其中第十一条规定：“区域性、行业性、产业性工会组织代表职工与相应的企业组织或者企业进行协商，签订集体合同。”由此，浙江揭开了探索行业性工资集体协商制度的序幕。

2003年浙江省温岭市政府为解决当地部分私营企业存在比较突出的劳资冲突问题，选择了新河镇羊毛衫行业试点行业性工资集体协商。试点取得显著的效果，不仅消除了当地羊毛衫行业企业用工上的无序竞争状态，职工的收入也明显提高。2004年，浙江省总工会在绍兴召开全省工会维权工作会议，重点推广了温岭市开展羊毛衫行业工资集体协商的做法，浙江各地陆续展开行业性工资集体协商的尝试。如2004年温岭市泽国镇泵业工会代表本地区3800余名水泵行业职工和代表22家水泵企业的泵业协会签订了《泽国镇泵业职工工资集体协商协议书》（该协议成为该镇泵业企业与职工签订劳动合同必附的附件），2005年瑞安市眼镜行业工会组建并与企业签订了《瑞安市眼镜行业工资协商协议书》等等。

2007年温岭市政府将开展行业性工资集体协商的情况上报后，温家宝总理做出批示：“温岭的做法可以总结推广”。2008年3月，浙江省政府在温岭市召开了全省推广新河镇羊毛衫行业工资集体协商经验现场会，至此各级地方工会把推进行业性工资集体协商工作作为开展工资集体协商、扩大协商覆盖面的工作重点，摆上重要议事日程。各级工会依托协调劳动关系三方机制，通过加强行业工会建设、培育行业协会、建立行业职工代表大会制度，因地制宜，以点带面，积极推进行业性工资集体协商工作。7月，浙江省委、省政府办公厅下发《关于全面推进职工工资集体协商工作的意见》，要求把推进行业性、区域性工资集体协商作为当前和今后一个时期的工作重点，在2010年底前，全省开展工资集体协商的企业覆盖面达到70%以上。是年全省共签订行业性工资集体合同344份，覆盖企业7100多家，涉及[2]职工35.7万余人。

二、浙江温岭新河镇羊毛衫行业工资集体协商机制的形成与作用

温岭民营经济发达，截至2010年共有民营企业2.8万家，职工50多万人，民营企业创造的产值已占全部工业产值的90%以上，初步形成了汽摩配件、泵业电机、鞋帽服装、厨卫制品、新型建材等八大支柱产业，“一镇一品”、“一村一品”的区域性产业特色明显。活跃的民营经济和鲜明的块状经济特征，为温岭市组建行业协会、行业工会及开展行业性工资集体协商提供了现实基础。温岭新河镇80年代初羊毛衫行业开始起步，到90年代初开始形成产业集群，至2003年总共有羊毛衫行业113家，年产值达10亿元，职工1.2万人左右。羊毛衫行业属劳动密集型产业，工资普遍较低，且因为羊毛衫的生产和销售受季节性影响大，各个工厂一到生产旺季就相互挖人，导致工资水平参差不齐，工人跳槽频繁。2003年，该镇羊毛衫行业工人因工资问题发生上访事件11次，占全镇上访量的45%，上访人数达到120人次（朱圣明，2009）。在此背景下，2003年温岭市在新河镇羊毛衫行业率先试点行业性工资集体协商，签订了浙江省的首个行业性工资集体协议，为浙江省行业性工资集体协商机制的探索与发展作出了重要的贡献。（一）温岭市羊毛衫行业工资集体协商机制的演化与现状

为化解羊毛衫行业存在的劳动纠纷，温岭市首先在新河镇羊毛衫行业试点开展行业性工资集体协商。2003年，在温岭市劳动部门和市总工会的推动下，新河镇总工会主持召开羊毛衫行业职工工资恳谈会，参加会议的有温岭市劳动社会保障局、总工会、新河镇羊毛衫行业协会人员和13名不同企业职工代表。协商过程为：首先镇羊毛衫行业协会提出羊毛衫行业涉及的5个工种59道工序的初步工价；职工代表对初步工价提出意见，进行协商；在此基础上，将工价表发给每个职工代表，由职工代表无记名进行工价投票，形成不记名的59道工序的计价表；由镇工会将汇总的计价表交给行业协会；行业协会收到汇总表后，组织113家企业主对计价表进行讨论，形成少数服从多数的统一意见，再提出修改后的计价表，交镇工会；镇工会将职工代表提出的计价表与行业协会新提出的计价表再进行调整，提出基准工价表，将基准工价表再交给行业协会和职工代表，分别征求意见，特别是在一线工人中进行充分酝酿；最后，在大多数职工代表和企业主认为基本合理基础上，确定双方都认可的工价表，召开全行业的职工代表大会，表决通过，由镇工会和行业协会分别代表职工和企业签订《镇长屿羊毛衫行业职工工资（工价）协商协议书》。

整个工资集体协商过程中，共进行6次民主协商，召开10次恳谈会，发放征求意见表500多份，3次调整基准工价。最后签订的协议书中确定了羊毛衫行业最低工资标准：职工8小时正常劳动时间内工资月工资（包括加班工资）不低于800元，工资必须在当月产量结算后次月25日至28日发放；协议书报劳动部门备案，与劳动合同具有同等效力；同时，根据羊毛衫行业整体效益易受市场、价格、成本等因素影响而产生波动的现实，双方约定今后每年进行一次行业工资协商（朱圣明，2008）。新河镇羊毛衫行业工会也于2003年6月在协商过程中成立。新河镇羊毛衫行业至今已开展了七轮行业性工资集体协商，自2003年以后的协商活动主要由行业工会和行业协会进行。

自实行行业性工资集体协商以来，新河镇羊毛衫行业工人工资逐年提高。2006年以来，已基本实现了工资纠纷案件“零”投诉。

在新河镇羊毛衫行业试点取得明显成效的基础上，2004年开始行业性工资集体协商制度向温岭市各行业推广。2004年6月，温岭市委、市政府转发了温岭市人事劳动社会保障局、市总工会、市工业经济局《关于开展非公企业行业性工资集体协商的实施意见》；2005年5月30日，制定出台了《关于大力推广行业性工资集体协商制度的实施意见》；2008年3月8日，出台了《关于进一步完善和推进行业性工资集体协商工作的意见》，对行业性工资集体协商工作加以规范引导，明确要求企业职工人数达到1000人以上的行业原则上都要建立行业协会和行业工会。至2010年初，已组建行业协会31家，组建水泵、注塑、鞋帽、船舶修造、轴承等行业工会20家。在羊毛衫、水泵、轴承、注塑、制鞋、帽业、船舶修造、机械制造（水表壳）、制砖、木地板、工量刃具、包装、水产加工、铸造、美容美发等15个行业、19个区域中开展了工资集体协商，共覆盖企业5500多家，惠及职工近30万人。（二）温岭市羊毛衫行业工资集体协商机制发挥的作用

第一，提高了职工工资水平，保障了职工的合法权益。行业性工资集体协商的开展，改变了职工工资由企业主说了算的状况，使得职工特别是一线工人在至关重要的工资工价上有了话语权。签订的行业性工资集体协议，对职工的工资分配制度、工资标准、工资分配形式、职工年度平均工资水平及其调整幅度、奖金和津贴等分配办法、工资支付办法都作了明确规定。行业内企业的工资不低于最低工资标准，由于企业内部分配机制合理，工价标准透明，企业职工工资得以实现随着物价指数和企业效益同步提高（朱圣明，2008）。通过工资协商，温岭市职工工资的平均增幅都达到6%～18%，目前，职工平均月工资达到2000～2500元。如新河镇羊毛衫行业，今年职工工资增幅达8%，当地职工的实际月收入普遍在2300元左右。

第二，建立了职工和企业的和谐劳动关系，促进了社会稳定。集体协商以公开公正、良性互动的平等协调性，为劳资双方都提供了话语权和利益救济途径，并通过规范化，最大限度地化解劳资纠纷和相关矛盾。新河镇羊毛衫行业开展工资集体协商后，2003年劳资纠纷上访比2002年同期减少了70%，2006年以来基本实现了零投诉。羊毛衫、注塑、水泵、轴承、工量刃具等行业至目前已基本实现了工资纠纷案件“零”投诉。而据温岭市人事劳动社会保障局调查发现，同期未开展行业工资集体协商的鞋业劳动争议案件仍呈逐年大幅增长趋势，2003年发生劳动纠纷58起，比前一年增长近2倍，涉及职工两百余人。劳资矛盾的明显缓解，为企业提供了良好的发展空间，也为社会稳定做出了积极贡献。集体协商这种的民主协商模式，极大地增强了职工的民主法制意识和民主参与水平。通过工资集体协商，建立工资协商共决机制，职工的切身利益得到了保障，进一步激发了工作热情；企业主摆脱了劳资纠纷的困扰，将精力集中于企业的生产经营，真正体现了劳资双赢。

第三，改善了行业内用工无序竞争状态，优化了企业外部发展环境。原先企业间用工无序竞争，彼此挖对方技术骨干，职工也频繁跳槽，严重影响企业发展，破坏了企业间的协作关系和产业整体形象。开展行业工资集体协商后，规范了工资共决制度，职工在同行业内任何一家企业都享受同等的收入待遇，消除了企业在用工上的无序竞争状态，优化了企业的发展空间；企业内部的劳动关系稳定，保障了企业生产经营活动的正常有序进行。同时，通过工资协商，制定合理的工资标准，避免企业的工资报酬过低而带来的劳动矛盾，使温岭市产业集群整体用工状况趋于正常、稳定。

三、浙江省行业性工资集体协商机制的特点与问题

自2003年温岭市在新河镇羊毛衫行业率先试点行业性工资集体协商以来，浙江各地根据当地具体经济社会发展情况进行了不同的探索和实践，在稳定劳动关系、保障劳动者权益、促进社会公平方面取得了良好的效果。当然，由于缺乏经验和统一规范，目前浙江的行业性工资集体协商仍存在着许多问题，有待进一步的改进与完善。（一）浙江省行业性工资集体协商机制的特点

第一，一般在乡镇范围内开展。

浙江省目前开展的行业性工资集体协商，主要是以乡镇为地域单位。如温岭新河镇羊毛衫行业、临安高虹镇节能灯行业、南浔和孚镇丝绸行业。这跟浙江省块状经济的特点有关。浙江省的块状经济中，县域型和镇区型块状经济占大多数，即相关企业主要分布在一个县（市、区）或乡镇功能区，据统计，这一类块状经济有219个，2008年销售收入1.19万亿元，分别占浙江省块状经济总量的70.2%和42.3%。虽然由于通讯手段的进步、交通便利化和全球经济一体化等因素的影响，块状经济呈现空间形态离散度加大的趋势，但县域型和镇区型块状经济仍是主导的空间形态。考虑到区域性差别，同一个乡镇区域内生产企业之间的职工工资整体水平相近，与其他区域的企业会有一定的差距。另外，如果行业协商的范围超过乡镇所辖范围，就会给实施协商和协议履行等带来困难。考虑到具体实施、操作的方便，行业性工资集体协商范围不宜过大，适宜在乡镇所属的同行业企业中实施。全总发布的《关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》中就指出行业性工资集体协商，要依法在县级以下区域内的乡镇、街道、社区和工业园区开展。

第二，目前已达成的行业性工资集体协议主要集中在制造业。

2007年公布的《劳动合同法》中规定“在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。”而浙江从目前已进行行业性工资集体协商的行业来看，有近70%属于制造业。这与浙江省的产业结构有关：从经济销售规模上看，占块状经济总产值5%以上的产业基本都属于制造业：纺织业（占12.41%），纺织服装、鞋、帽制造业（占11.08%），电气机械及器材制造业（占9.46%），塑料制品业（占9.29%），金属制品业（占7.32%），通用设备制造业（占6.86%），交通运输设备制造业（占5.82%）；从从业人员数量上看，全省纺织业块状经济共吸纳163.8万人就业，电气机械及器材制造业块状经济吸纳97.4万人，占块状经济从业人员的前一、二名。制造业从业人员共924万人，占全省职工总人数的65.2%。从员工稳定性看，制造业属于流动性大的行业，很难将职工吸收到某一个企业工会中。从产业特点上看，制造业仍属劳动密集型产业，中小企业占大多数，企业老板对职工权益保护的薄弱意识及保护能力较差，劳动纠纷容易多发，单独成立工会困难，这些都促使了行业性工资集体协商在这些企业中的先行。

第三，政府积极推进并多方参与。

多数西方国家不允许国家机构对集体谈判进行直接干涉。国家一般只通过实体立法制定谈判规则进行宏观干预，通过信息发布、接受咨询和培训服务来向有关方面提供帮助等，在谈判僵持不下时，进行调解、斡旋，甚至采取强制性措施；只有在法律规定的特殊时期如出现长时期罢工等情况时国家才能通过规定如讨价还价的幅度等直接干预谈判（朱健，2007）。而浙江省政府部门除了通过法规规章政策促进行业性工资集体协商，还推动建立行业工会和行业协会，并积极参与到行业性工资集体协商的整个过程中。如南浔和孚镇，成立了由镇党政工领导和商会、行业协会、税务所、工商所、农村合作银行、经济建设服务中心、劳动保障所、司法办、派出所、行业工会领导组成的工资集体协商领导小组，对丝绸行业性工资集体协商制订方案、执行实施；由劳动保障部门主要负责政策指导、政策宣传以及对工资集体协议的审核工作；协议达成后，由劳动部门备案，并建立由镇工业镇长任组长，相关部门为成员的督查小组，定期对企业执行工资集体协商的情况进行督察。

第四，对工时工价的规定详细。

西方国家的行业工资集体谈判主要是在产业层面上进行，一般以一年左右频率劳资谈判确定产业内部最低工资，再由不同企业在产业谈判基础上，根据企业自身情况，在企业内部进行谈判，确定该企业不同工种的最低工资。而浙江省行业性工资集体协商则在行业性工资集体协商的层面上就要解决不同工种和不同工序的劳动定额。因为目前浙江省的行业性工资集体协商主要是未建立工会或工会力量薄弱的制造业和纺织业中展开，企业内部难以独立再在行业工资集体协商的基础上开展第二轮谈判。同时，这些产业的单件产品生产就存在很多工种和工序，比如服装生产，一件成品裤的制作，光缝制车间就有挖袋、贴袋、做门襟、上腰等二三十道工序。不同工序、工种的难易程度相差很大，每一批生产的批量也有多有少，因此，需要分工种工序和供需对劳动定额进行协议。（二）浙江省行业性工资集体协商机制的问题

第一，职工对行业性工资集体协商机制的知晓度并不高。即使在已参与行业性工资集体协商活动的企业中，也有部分职工没听说过，或对其不甚了解，这说明目前各地虽已开展行动，逐步推广行业性工资集体协商机制，但宣传力度仍不够，没有深入到职工群众中。

第二，行业性工资集体协商本应重点照顾行业内的低收入人群，但这部分人群却认为受益不多。这缘于部分地区的集体协商流于形式，协商结果达成的最低标准过低，也有些地区的行业工资集体协议达成后，由于标准脱离实际或监督机制不完善等原因，导致履行不到位，无法实现预期的目标。在实践过程中，有的行业职工代表大会制度不健全，集体协商后签订的协议没有通过职代会审议，也没有向职工公布；有的协商走过场，协议照抄照搬格式文本，内容脱离本行业实际。

第三，从总体上看，浙江省行业性工资集体协商机制覆盖范围还不广，全省近几年每年签订的行业性工资集体协议尽管逐年略有增长，但数量仍很有限，08年全省含企业、区域性、行业性集体协议在内，共签订83790份集体合同，但其中只有344份属于行业性工资集体协议。同时，行业性工资集体协商机制在各地的开展情况很不均衡。在温岭、南浔等开展得比较好的县市，行业性工资集体协商活动已逐渐制度化，完善化，但在衢州、丽水等地，已开展工资集体协商的行业却还很少。

第四，由于几十年计划经济的影响，我们对劳动关系双方的冲突关注较少，企业依赖于行政管理，在行业层面进行劳动关系双方协商的主体尚不健全。从劳方来看，当前我国工会组织主要为属地管理，各级行政层次大都已建立工会，乡镇中也已建立1100多个工会，而产业工会则主要处于国家、省、市级层次，已建立区域性行业工会的不多。如温岭市新河镇羊毛衫行业，行业工会在协商活动开始时其实并未建立，是在进行集体协商的过程中顺应实践才建立的。行业协会的发展更不平衡，有的地方同一行业的企业主因为存在竞争关系，较少来往；有的地方即使有企业联合会和企业家协会，组织也不健全，有的只具有联谊性质，有的只关注本行业的技术革新和定价等事务，不具备进行集体协商的资格和能力。于是导致缺乏相应的主体提出协商或被作为协商对象。

四、建立健全浙江省行业性工资集体协商机制的对策建议

针对行业性工资集体协商机制自在浙江开展以来发现的问题和存在的缺陷，我们提出的建立健全浙江省行业性工资集体协商机制的对策建议如下：

第一，提高职工参与度，扩大行业集体协商内容。

工会作为职工群众的代表，应采用通俗易懂的方式进行宣传，促进职工对行业性工资集体协商的了解，提高他们的参与度，加大协商活动中职工方的力量；了解职工的实际生活情况和需求，逐步深化行业性工资集体协商的层次。在协商内容上，从原来的协商工资支付、工资增幅、劳动定额、工时单价、行业最低工资标准等少数项目，拓展为对工资分配制度、和职工增资等项目。逐步将工资专项协议协商提高到集体合同协商，不仅仅着眼于对职工劳动报酬的维护，同时也要在同一个行业内整合力量维护职工的休息权、安全生产权，精神文化权和发展权等。

第二，规范协商程序。

为了规范行业性工资集体协商活动，防止行业性工资集体协商流于形式，活动走过场，必须尽快完善行业性工资集体协商的相关法律法规。首先要规范协商活动的程序，对协商要约、协商过程、协议签订、协议生效等做出详细规定，使协商活动有法可依。其次要规范各方面责任和义务，劳动保障部门要加强对职工平均工资、企业人工成本、消费价格指数等指标的研究分析，定期发布劳动力指导价位、工资指导线等相关信息数据，适时调整最低工资标准，为企业开展工资集体协商提供依据，依法审查集体合同和工资专项协议；行业工会要积极了解社会经济情况和职工需求，定期向行业协会提出协商要约，在协商过程中为职工争取利益。企业及企业代表组织要及时提供企业人工水平、劳动生产率、经济效益等信息，合法合理与行业工会进行协商。协商过程中，工会和企业代表及企业代表组织尽可以在程序内博弈争论，但协议达成后双方都应按时正常履约。

第三，强化协议监督机制。

由于行业性集体协议监督难度大、法律法规不完善等客观因素，协议履行不到位的情况时有发生；有的地方虽然成立了监督组织，但对于一些不履行集体协议的企业缺乏必要的处置手段，致使一些协商达成的协议流于形式。

要提高行业工资协议的履约率和职工满意度，首先需要强化监督处罚机制，从制度上进行制约，同时需要社会多方参与。可参照德国、挪威等欧洲国家做法，任命职工监事，对企业履约情况进行日常监督；媒体进行舆论监督；政府劳动保障监察部门和工会进行定期检查，对企业违反有关工资政策规定及工资集体协商程序和规则的行为依法予以纠正，对拒不履行工资协议的企业和经营者依法督促整改；将企业行业工资集体协商开展和执行情况列入劳动保障部门和工商部门监督、评价体系；对坚持履约情况良好、劳动关系和谐稳定的企业还可以给予税收等优惠，以此确保协议条款真正履行。如南浔区和孚镇丝绸行业探索社会多方监督，由政府牵头、包括行业工会、劳动、工商、银行等相关部门组成的监督小组，定期对协议履行情况进行检查，取得了较好的效果。

第四，加快罢工权立法。

国际上将集体谈判权与团结权，和争议权一起称为“劳动三权”。三者相辅相成，保证劳动者获得与资方平等的地位与话语权。三者中，团结权是前提条件，只有劳动者依法组织工会，才有工会代表劳动者行使集体谈判权。集体谈判权是核心，工人通过集体谈判争取权益、实现诉求。争议权是保障，保障集体谈判权的实现。争议权包括怠工、罢工、破坏机器，和占领工厂等，最主要的就是罢工。当协商、妥协、调节、仲裁等达成协议的所有可能被排除和所有手段都用尽之后，罢工和关闭工厂是迫使对方在谈判上做出让步的最后的武器。企业主在谈判中考虑到如果谈判失败，职工进行罢工，将对生产造成的巨大影响，就会认真考虑劳动者提出的要求，做出一定让步。缺乏了争议权，就缺少了使集体谈判顺利开展的压力手段。在集体协商中，当企业处于明显优势时，工会和职工因为缺乏可让企业让步的武器，只能不断降低自己的要求。我国在《劳动法》、《工会法》等法律规定中对劳动者参加工会、集体协商等权利作了相关规定，但对于罢工权没有做出规定。尽管如此，罢工现象客观存在，今年广州丰田汽车工人罢工，在社会上造成了很大的影响，这种自发无序的罢工现象反而对社会发展不利。纵观西方国家的劳动关系发展历程，压制罢工或不保护合法罢工，反而会将劳资双方的矛盾转化为工人和政府的矛盾（常凯，2004）。罢工权的规定，并不会引起罢工狂潮的出现，反而会维护劳动者利益，促进社会的稳定和效率的提高。行业工资集体协商所覆盖的大多是同地区的中小企业，这些企业的职工进行罢工，对于当地企业可造成不小压力，使自己的诉求更加顺利实现。所以我国应加快罢工权立法，对罢工权进行立法保护和合理限制。

第五，加强协商主体建设。

市场经济的特点决定，不同地域的不同行业在资本构成、生产经营情况、劳动力需求、劳动条件以及给劳动者的待遇方面存在很大的相似之处，产业和行业应成为劳动关系协调的最小单位。程延园（2006）提出要建立行业和区域集体协商中的雇主组织，在行业和区域一级进行集体协商，以提升集体协商的实效性。《劳动合同法》和《中华全国总工会关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》中规定进行行业性工资集体协商的主体是行业工会组织与同级企业代表或企业代表组织，而目前双方的建设都还不健全。对此，一方面要根据实际选择进行行业性工资集体协商的主体，对已成立行业工会和行业协会的，由行业工会与行业协会协商；对尚未成立行业工会和行业协会的，由同级总工会先同企业联合会或企业家协会加强合作协商；另一方面要通过立法、政府鼓励和上级组织指导的形式尽快推动建立、健全行业工会和行业协会，并通过培训提高两组织工作人员的素质，增强他们进行平等协商的能力，在行业工会和行业协会内部也要创造民主的氛围，提高两组织人员民主协商的意识，增强集体协商的实效性。参考文献

[1]保罗·J·麦克纳尔蒂，劳动经济学的起源与发展[M]，北京：中国劳动出版社，1993.

[2]常凯，劳动关系学[M]，北京：中国劳动和社会保障出版社，2004.

[3]程延园，集体谈判在我国的发展与完善[J]，工会博览，2006，（3）.

[4]丹尼尔·奎因·米尔斯，劳工关系[M]，北京：机械工业出版社，2000.

[5]朱圣明，行业性工资集体协商的博弈论分析——基于温岭新河羊毛衫行业的实证研究[J]，甘肃行政学院学报，2008，（4）.

[6]朱健，西方国家劳资关系过程中的集体谈判[J]，领导之友，2007（4）.

[1]

http：//www.zjjxw.gov.cn/cyfz/yqjd/2010/08/05/2010081100035.shtml。浙江省经济和信息化委员会块状经济向现代产业集群转型升级课题调研组2009年调查统计数据，下文中对浙江省块状经济县域型和镇区性特点及块状经济分行业特点数据均来源于此。

[2]

据浙江省总工会2009年统计。当年含企业、区域性集体协商后签订的协议在内，共签订83790份集体合同，覆盖7107038名职工。

涉网公共危机成因分析及对策研究

近年来，随着互联网在我国的飞速成长，在给社会创造各种福利的同时，也在创造、传播、复制、放大着各种风险。特别是它的互联互通和无国界特性直接促成了信息的全球化与人们对网络技术的依赖两者相互作用加剧了网络的不确定性，从而在扩散风险的同时又在产生新的风险源，这种复杂的风险互动过程使得一件毫不起眼的小事放到网上便随时可能演变成一场公共危机。这种危机形成模式近年来已屡见不鲜且呈逐年递增的趋势，因此，研究涉网危机成因、防范和化解危机成了社会管理者必须认真进行研究的新课题。

一、网络环境下政府管治危机的成因

网络环境下的政府所面临的管治危机，主要来自现实问题在网络环境下经过传播、放大所产生的异化舆情，它是互联网和环境因素结合的产物。

首先，从社会大环境的层面来看，我国目前正处于社会转型时期，改革过程中积累的深层次社会矛盾开始释放，这种深层次的社会矛盾往往会表现为社会积怨，比如一些社会成员对国企改制不公、土地征用不规范、下岗安置不到位、城市拆迁补偿不公平、反腐败不利、司法不公正、信访渠道不畅通、黑社会势力得不到遏制、政府行为失范等现象的不满。而这种不利于社会平稳发展的情绪迫切要求畅通社情民意反映渠道，建立健全灵敏高效的利益诉求和反馈机制来有效疏导和化解，通过满足人们利益表达和诉求的需要，从而达到协调各种利益关系，化解各类社会矛盾的目的。但是，在改革过程中，社会阶层的分化进一步加大，不同社会阶层或不同社会群体在表达和追求自身利益的能力上存在着明显的差别。处于强势的阶层或群体往往更多地掌握话语权，积极参与决策，并能够在公共决策中表达和反映自身利益；而处于弱势的阶层或群体则相反，他们有可能缺乏利益诉求的渠道，甚至他们的利益可能因为无法有效表达而遭到社会决策和制度安排的排斥。这种现象的存在将进一步强化现有的利益失衡状况，并使社会矛盾始终处于高危状态运行，加剧了社会的不稳定。

其次，从技术层面来看，互联网的开放性和无界性，使其成为各种意识形态、观念、思想的集散地，普通网民可以通过对网上海量信息的搜索，轻而易举地接触到各种思想，尤其是西方的人生观、价值观，单一思想占主导地位的局面从根本上得以改变。人们主体意识明显增强，参与心理和独立人格得到进一步强化，权利意识也快速生成，平等观、自主观、契约观和诚信原则日益成为网络社会的共识。这种意识上的提升将会使那些社会失意者追求自身权利的意愿显得更为迫切。

第三，技术创新带来了社会交往方式的重大变化，地域、距离、籍贯不再成为人们彼此熟识的门槛。社交范围无限拓宽，兴趣爱好、观念意识、相近的目的以及利益关联度成为上网者相互之间从陌生走向熟悉的关键因素。基于前面两点，不难发现，互联网很容易成为那些处于相对弱势地位的个人、群体联合起来与强势群体、组织争夺利益的有效途径。事实也证明，互联网可以在较短时间内将那些散布于社会各个角落又在某一重大利益问题上具有一致性或相容性的个体聚集起来，形成合力，以比较低廉的代价来表达、维护这些人共同关心的利益。另一方面，利用互联网从事有组织的政治活动也远较传统的方式来得方便，像组党结社这样在现实社会中难以实现的政治目的在互联网上则容易得多。

第四，信息数量和传播效率也同样因为互联网的出现发生了根本性的变革，互联网大大缩短了舆情产生、显现的过程，以往传统媒体在信息传递方面按部就班式的慢节奏被完全颠覆。来自民间阵营的声音、观点、图片，很快会在网上形成海量信息，而且速度往往快于需要逐级请示才能定稿的官媒。在这种情况下，地方政府很快就会丧失对事件进程的解释权，没有人会理会地方官的自说自话，舆论包括不少外地媒体站在了掌握话语主导权一方的身边。但这种舆论劣势形成之后，再要通过传统媒体去干预、压、反制难度是不言而喻的。通过行政手段强压则不仅会遭遇反弹，而且即使短期内奏效也会留下后遗症，成为今后类似事件再次发生的导火索。

第五，网民摆脱信息接受者的被动，信息在传递过程中的恒定不变特征被轻易打破。网民在信息发布方面获得了较强的独立性和自由度，可以较为随意地在信息发布者和接受者之间频繁实现角色变换。信息发布门槛的降低，给信息来源的可靠性带来了严峻的考验，普通网民在法律意识不强又缺乏道德有效约束的情况下，容易将未经证实的消息随意发布在网上，加上不受控制的转载转贴以及被修改、加工现象的存在，大规模传播后，一些谣言和小道消息可能会因此在社会上产生极大的负面效应。

二、信息—网络舆情—“涉网危机”传播模式

虚拟社区是具有共同利益、价值或者为了实现某种需要、某个目的而在网络上建构的现实人群的集合体。借助网络建构的空间权力，虚拟社区的动员对危机的影响主要表现在以下几个方面：

一是危机信息的传播具有极强的交互性。处在同一平台的网民可以根据各自不同的文化背景和思维习惯对事件描述或者文本内容进行即时的文字处理和补充，使其更具有冲击力和鼓动性。特别是多媒体形式的无障碍交互过程，往往使得危机事件从简单的点对点的单向点沿传播转为一个范围向另一个范围的面沿传播。从而使得危机情境以几何级数蔓延开来。

二是“涉网危机”传播具有明示性和隐蔽性共存的特点。明示性就是所有进入社区的网民包括危机参与者、旁观者和受害者一级危机规避与克服的管理者，在信息未经处理和屏蔽的情况下都能够即时看到；隐蔽性是指网民享有的基本隐私权确保了在一些需要密码进入的社区和邮箱中的信息传播。

三是群体性参与者很难有确切的组织者或者公认的组织者，即组织者具有不确定性。反过来说，就是反对势力可以借助网络的这一特点实现对网民的动员和资助。并使得他们的行踪不为人们觉察。虚拟社区的这一特点将直接冲击现实的危机治理和危机控制模式，使得社会强制难以获得及时有效的实施依托。

四是虚拟社区中的危机参与者的广泛性和多元性特点决定了控制者往往难以确定实际可能引发危机的地点，从而增加了危机防范的成本。例如2005年4月网络上盛传全国主要城市将在五一和五四期间举行全国规模的反对日本右翼势力的游行，引起政府的高度重视。

五是虚拟社区对现实社会参与具有极强的感染性和迁延性。虚拟社区对相关问题的反复讨论和印证，易于将人们的关注点集聚到该问题上，从而引发现实生活中的参与行为。发生在2005年4月的涉日游行活动，就是一个典型的案例。

六是虚拟社区与现实危机参与的互动加剧了现实危机的自增强性。虚拟社区的存在使得危机事件中的受害者、反应者和旁观者的界限进一步模糊。社会信息在传播的过程中，是根据公众与事件的关系密切程度的不同采取不同的信息传播方式，传播不同重点的信息内容。这种传播的技术设定可以带来不同的危机情境，形成参与强度的差别，是的危机呈现由核心层向外的参与泛化与弱化的特征。

虚拟社区本身具有的交互式、扁平化特点决定了实际的危机亲历者在网络中的信息权威性。此外，任何处在网络中或者电脑前的个人和群体在社区里可以成为虚拟的危机亲历者；另一方面，危机事件的旁观者很容易因为社区中一些人的事件表述而成为现实中的参与者。特别是一些重大的危机事件，媒体的失语或者语焉不详，往往扩大了虚拟社区对事件表述的权威性，当事件发生地的网民将他们视野中的事件图片或者事件“亲历记”发到网络上面后，现实中发生的突发性公共危机则可能在虚拟社区被进一步放大。这种放大的过程延伸到现实社会后，其他地区的人们可能因为类似的情境而引发新的危机事件。

七是网络固有的快速链接提供了信息海量集聚的最大可能，也使得危机信息能够在链接状态下被急速综合归并，从而把危机发生的频率和危害性都做了放大；不同时期不同地方发生的危机事件被放置在一起加以显示，在缺乏专人引导和资讯维护的情况下，这些信息往往加剧了人们对危机发生持有的规律性认识。即人们难以比照不同的外部环境和激发因素，而直接认为频发的危机与政府的管理缺陷存在必然联系，从而影响政府政策施行的实际效果，或者对政府治理的合法性造成一次次的冲击和消损。

基于上述分析，网络动员由于具有传播（行动）迅速、动员力强、针对性强、动员成本低等特点，使得由舆情致危机的过程在时间上大大缩短，即带有猝发性的显著特征，而在破坏性方面丝毫没有受到时间的影响，因此，在“涉网危机”的防范中，对“涉网危机”的认识应有所改变，即将产生的风险舆情视同危机来处理，以免产生更大的社会危害。

三、网络危机及政府应对的案例研究

案例一：“以网制网”

2006年10月24日下午17时10分许，当3位乘客走上一辆198路公交车，司机还未来得及对3位乘客说自己已下班时，3位乘客就将钱投入投币箱。这时司机便向3位乘客作了解释，并说为3位乘客安排后面来的车，可3位乘客蛮不讲理，其中一位30多岁的女子顺手就向司机挥去了2个耳光，司机并未还手，后来该女子的丈夫又将司机拖下车进行殴打。这时路过的群众见状当即拨打110报警。警方赶到现场处理时，过路的钱某、江某（美政路一带为下岗工人聚居点之一，此时为附近居民饭后散步时间）等少数别有用心的人却故意制造谣言：“这里有人打架了，打人的是公安民警！”这一说引发一些不明真相的群众围观，严重影响来往车辆的正常通行，造成了较为恶劣的社会影响。后经疏导，当事人被带离现场。

事情并未就此结束，由于事件处理过程中出现的有关当事人身份的非议和猜测并没有在现场得到妥善解决，一些围观者对事件的处理并不感到满意，加之事件仍在处理当中，赶往现场的媒体也未在次日对事件进行报道。

与此相应，从次日上午10时起，名为“杭州昨夜发生警察打人事件”的帖子开始出现在杭州网论坛，并迅速被传播至19楼论坛、浙江都市网论坛、浙江在线“潮鸣天下”社区等杭州本地主要网络论坛上，引起大量网民浏览、议论。在此过程中，事件的关键即对打人者身份的描述因为以讹传讹和网民私下的猜测、揣摩发生了一些变化，出现了诸如“打人者的父亲是某派出所领导”，“便衣警察到现场把打人的带出去”等新的不利于杭州警方的负面言论。在注意到上述网站出现这一反常情况后，杭州市公安局网监分局当即采取了诸如删帖、封发帖者ID等临时应对措施，但效果甚微。而且，消息的传播范围随着时间的推移仍在进一步扩大，天涯社区、新浪网等国内知名网站上也出现了上述信息。加上杭州或是国内媒体均未在此时对事件经过进行报道，网上舆论出现较明显的一边倒倾向。如再不及时予以制止，网民对事件性质的认定将很难扭转。一场事关杭州警察声誉和杭州市政府形象的危机已悄然成型。

杭州市公安局掌握了上述情况后，迅速展开危机处置工作。通过对各个渠道收集的信息进行汇总分析，发现所有失实信息几乎全部集中在网络论坛，相反现实社会的传播速度较慢，未在社会上形成恶劣的影响。因此，危机处置的重点应放在互联网上。而网上形成负面舆情的主要原因在于缺乏权威、具有公信力的声音，对于事件网民只能看到一种说法。考虑到网络受众与传统媒体受众之间具有较小的重合度，且事件的影响已扩散至外省市，因此，决定采取“以网制网”的策略，通过一种能够获得网民信任，容易被他们接受的方式将案件的真相公开。具体做法是：

首先，以杭州网络警察网上咨询室为平台，针对网上谣言，发布有关“K198”路公交车美政路车站治安案件的情况说明，澄清事实，解答网民疑惑。说明中强调了三点内容：（1）此案公安机关正在依法调查处理，查处结果将通过合理的途径予以公布。（2）经查，涉案的三名乘客中郭某某、朱某某均系杭州萧山国际机场职工，郭妻邵某某系杭州路桥公司职工，既非公安机关民警，也无任何在公安机关从业的经历，所谓当事人是公安干警家属的说法也纯属编造。（3）民警在查处这起治安案件的过程中，没有任何不当行为，更不存在打人行为。同时，警方提醒广大网民朋友警惕有人“利用这起一般的治安案件，编制歪曲事实的谣言，借机煽动蛊惑，扰乱社会秩序”。随即，杭州各大网站开始在显著位置转载上述说明，两小时后，网上的谣言和非议得到有效控制，少数网民仍在继续传播谣言，但效果明显减弱。这部分网民一度把矛头指向网上咨询室，对网上发布说明的真实性提出质疑，但网警依据事实一一予以回答，并善意提醒传播谣言者注意言行，切勿继续歪曲事实，混淆视听。次日，杭州市公安局又通过同一平台发布“K198”路公交车美政路车站治安案件调查结果，三名打人者被依法处理。相隔数日后，在网上和案发现场散布谣言者均被公安机关依法处理，并将结果上网公布。至此，危机得以平息，杭州警察形象得到了有效维护。

从整个事件的过程来看，最初发端于一个看似简单的治安案件，即因司乘纠纷引发的乘客打人事件，而围观的群众也因为出于义愤大部分站在被打的司机一方，但现场出现谣言后，形势出现了一些变化，尽管当事人被带离现场使现场气氛得以缓和，围观群众散去。但对事件的议论并未因此平息，出现了对事件真相的探求从现实社会向虚拟社会发展、蔓延的势头。特别是在处置现场一些未得到彻底解决的问题（如群众对当事人的身份、社会背景的猜测？对警察是否因为某种关系偏袒打人者的怀疑……）也被一同带到了网上，并通过网络传播将这种疑惑放大、传染，成为对事件真相的群体性质疑。在这里，我们看到了通过网上发帖，设置了有关该案件的第一个议题——“警察打人”，并成功地吸引了为数众多的网民的注意力，在较短时间内形成网上热点。由于在此后一段时间里，案件仍处于调查阶段，媒体不便贸然发布结论，出现了一个短暂的“失语”引发的信息真空，因此没有出现任何质疑甚至是挑战该议题的信息，这一议题逐渐被固化下来，成为对案件真相的唯一解读。当它继续传播、蔓延后，这一议题的存在已经演变成一场关乎杭州公安及杭州市政府形象的公共危机。

在这一环节中，我们还注意到网下和网上同时出现对打人者身份的猜测，对警察是否公正执法存在疑虑，但不同的是，网下涉及的范围仅限于在场的部分围观群众，他们的猜测也好、疑虑也罢都是一种个体行为，而网上不同，大多数人没有亲临现场，他们对事件真相的把握来自于网上的消息以及主观上凭借以往经验而对事件可能性作出的判断。当网上只有一种声音时，无论网民对事件存疑也好，相信也罢，只能接受这唯一的答案。要化解危机必须要有一个权威的声音来提供令人信服的真相，这种状况才能得以改变。后来事件的发展证明了这一点。当有关案件真相的报道推出后，议题迅速被扭转。剩下的极少数质疑已不足以挽回局面。而随着对案件进展的跟进报道，最后的疑问也得以消除。

案例二：“网络舆情与群发事件”

本案例之所以选择2005年的涉日游行作为案例来研究，一方面是它符合两条主线发展的模式，一条是信息—议题—网络舆情—公共危机的主线，另一条是网下事件—网上议论—网下行动的主线，是典型的将现实社会中的事件投射在互联网上，通过网络互动，不断酝酿、蓄势，直至演变成规模浩大的游行，并且在全国多个城市形成连锁效应，充分展现出网络舆情的强大能量。将这一案例视为典型来研究，可以发现互联网给政府在社会控制方面带来的严峻挑战。另一方面，与单纯某一具体利益引发的危机相比，它的动机更加复杂，包含着多种内外作用力。况且名为爱国主义实则是民族主义情绪推动下的这次游行，它代表的是一种更间接、抽象、宽泛的利益，对这一类危机的处置研究将会给非直接利益引发的社会矛盾乃至危机事件的处置提供有益的参考和借鉴作用。

本案例表明，2005年的涉日游行是充满爱国主义热情和民族自强精神的年轻网民者借助网络进行的一次大串联，是民众对日情绪的一次大爆发。整个过程经历了初显、酝酿、发展、高潮、逐渐平复等多个阶段。其中不难发现引发事件的环境因素，即生成隐性舆情的外部作用力，以及推动舆情由隐性转为显性的刺激源。

事件发端于3月下旬，一封名为《全球华人大签名反对日本成为安理会常任理事国》的签名信开始在网上出现，并迅速从国外网站向国内网站上扩散，该信的出现在网民中产生了几点影响：

越来越多的网民通过该信得知日本正在积极展开外交攻势，争取国际支持，寻求成为安理会常任理事国的消息。这使得原本就因为日方篡改教科书和日本首相参拜靖国神社等事件受损的两国关系进一步恶化，民间仇日情绪有所抬头。如在吉林长春，有超市拒售赞助修改教科书的朝日啤酒。

信中以省为单位，按照各地参与投票人数的多少进行了排序。虽然，网页上没有明确将人数多少作为衡量该省网民爱国热情的主要指标，但排序本身就带有比较的味道，票数多者与爱国之间被大多数网民自然地画上了等号。在事关民族和地区荣誉问题上，不甘落后，勇于争先是所有网民共同的愿望，在“落后”地发力追赶、“领先”地尽力保持优势的状态中，各地网站上先后掀起了一轮又一轮的投票高潮，这也为后续各种反日活动的开展，特别是网上爱国热情向网下转移、蔓延创造了条件。

杭州网民受到全国大环境的影响，也随之而动。通过网络论坛、即时聊天工具（QQ、msn等）、手机短信等多种渠道积极为民间反日行动造势。随着民众爱国热情和反日情绪的同步高涨，成立组织的呼声也日益强烈，先后出现了诸如中华爱国促统联合会、华夏复兴会、中国反日联盟等地下组织，杭州的网站上甚至也出现了中国反日联盟“杭州分舵”成立的消息，该组织还试图自建网站、销售爱国T恤来壮大影响，在4月的前几天，小规模、零星的反日地面活动也开始出现：百大天桥出现了印有醒目反日标语的横幅，富阳的少数网民也试图在周末组织集体签名活动。截至4月5日前，出现了民间反日行动的一个小高潮。

4月5日，日本文部省对扶桑出版社篡改史实，美化二战侵略史的《新历史教科书》进行审定，并最终给予该书“审定合格”的决定。此举成为中国国内反日游行浪潮的导火索。4月9日、10日，北京和广东广州、深圳等地先后出现了万人以上的三起反日游行。游行的信息附带着现场照片以及网友自拍视频短片一起上网，很快传遍国内外各大网站。这无疑对国内其他城市的爱国网民造成较强烈的刺激。在爱国立场的表达上不能落后于人的想法在网上传播，并快速得到响应。

在杭州网民中一些行动性更强、目标更明确的组织开始出现，如“浙青爱国联盟”、“东亚抗日联盟—杭州”等相继成立，他们在网上公布章程、建立QQ群（即时通讯群组中使用最普遍的一种形式），积极策划在下一个周末举行集体反日行动。

进入4月的第三周，一些带有刺激性的消息，开始传播，如QQ群上有人称日本允许私营企业开发东海油气田、论坛上出现“上海浦东塘东地区将建设专为日本人服务的社区”的假新闻等，这些内容一再刺激网民本已高度敏感的神经。而随着周末的临近，各个民间反日组织也在紧锣密鼓地为游行做准备。14日下午，网民“迷雾？！”等人在杭州抗日联盟群中发言时称：“某个公司带头（参与此次活动）的，刚开始订了500件服装，后来不够，订了1000件。他们订衣服，就是怕不法分子混到革命队伍中捣乱”。网民“爱拼才会赢”也证实了这一说法，他表示：“是一家公司带的头，你们就带上人就行了。”

14日晚八时许，“浙青爱国联盟”在群中发布周六活动取消的公告。但“杭州抗日联盟”、“反日联盟浙江分会”、“坚决抵制日货”、“浙江保钓”等群仍决定坚持原计划不变。

之后在上海的一家名为“BT一起上”的网站上出现了一份声明称：“杭州！我们不应该再沉默，不应该再被别人指认我们是没有骨气！请行动起来所有还有点爱国心的国人们。4月16日让我们与上海一起行动（4月14日15:00，可靠消息：上海市政府已经批下来了，所以我们应该积极配合）本周六（4月16日）上午9点，黄龙体育中心抗日游行，请大家放下一切，参与进来！”声明中同时提出具体的活动路线：从黄龙体育中心经求是路到浙大正门（吸纳浙大学生加入），沿玉古路往北到文三路电子信息街区，在文三路一路往西！接着拐北沿古翠路一路到文一路口（沿途吸纳文教区各大高校大学生），然后一直沿着文一路往东，行至莫干山路往南折，至体育场路口往东一路行至武林广场！

该声明很快便被网民们以QQ群内留言和论坛发帖的形式广泛转发，在转发的过程中有被一些网民作了修改和补充。4月16日，杭州街头出现了大规模的涉日游行，整个游行起初如之前上面提到的方案一样，参与者在黄龙体育中心集合，初始规模不足2000人，沿途依次经过西湖区内各高校门口时不断有学生和年轻职员加入，行动路线进入武林广场，并沿着市区主干道——延安路行进，最终抵达延安路南端的吴山广场，据香港《凤凰卫视》估算，此时参与人数已超过万人。且事态并未像行动组织者预先设定的那样理性发展，尽管没有发生严重的暴力冲突，但还是出现了焚烧、打砸日本商铺和销售日本产品的店铺、日产汽车（包括国产日本品牌汽车）的现象。同日，紧邻的上海也发生了规模浩大的反日游行。

此后数日内，日本、欧美媒体记者从网络上采编了大量文稿发表，包括像《涉日游行日企业担忧》、《被潮流化的反日示威》等文章被迅速在网上传播，其中不乏对中国国内民众游行中所表现出的热情和一些人的激烈行为的误解和错读，有的甚至指责中国政府在背后操纵，认为是政府将网络民意当作外交武器向日本施压，以此来达到某些政治目的。这些言论导致了当时情况下部分中日民众的对立情绪进一步激化。

勒庞和莫斯科维奇早就精致地描述了群体力量的产生机制和释放形态：他们之中的每一个人可能都是理智、负责任、有教养的，然而一旦汇聚一体，一切都发生了改变。他们卷入群体，却异常孤独，被放大的勇气更适合用来破坏而非建设；他们需要激情和感性，而不需要说教和逻辑；他们坚信真理和正当性就在自己手中，目的之善可以遮蔽全部手段之恶。互联网让人们轻而易举地获得了“匿名群体”的身份——在无边界的表达世界中，群体奔放而焦躁。

四、化解网络公共危机的对策与建议

危机从征兆初现到发展至高潮，一般要经历多个阶段，因此，相应的对策研究也应分阶段进行，不同的阶段所采取的措施各不相同，重点各异。在正常情况下，需做好敏感议题的监测工作，及时发现可能诱发风险舆情的征兆，这一点无论是针对哪种危机展开的对策研究都是需要的；而在风险舆情初步显现时，则应有针对性地进行分析，寻找妥善引导事件走向，疏通网上积聚能量，令其缓慢释放，防止形成公共危机的有效途径；在危机出现后，则应分情况区别对待。（一）加强预警防范系统：掌控风险性舆情

由于互联网的开放性和无界性，即使能对传统媒体进行有效管理，也很难排除来自网民或境外某些组织、个人有意无意地发布、制造敏感议题，而当议题一旦被设置，危机的防范工作重心则应转入下一阶段，即防范敏感议题升级、异化为风险舆情直至公共危机。在这里，我们需要重点关注一类现象，那就是针对敏感议题进行网络炒作，从而人为地制造风险舆情。

网络炒作与新闻炒作一样，往往不可能是空穴来风，现实社会中必然存在着一个对应的炒作素材，这个素材必须具备能够快速引起网民关注的特性。由网络炒作引发或网络炒作在其中发挥重要作用的公共危机中，类似非典、禽流感这样的公共卫生灾害毕竟是少数。现实生活中，涉网公共危机更多地以信任危机、形象危机、管治危机等形态表现出来。而网络炒作针对的也正是形成这些危机的社会问题，比如官民冲突、官员腐败问题、政府工作人员行为失范问题、利益分配不均问题、社会公平问题等等。网民们对这些问题普遍表示反感，容易产生行为的一致性，这是网络炒作演变为公共危机不可缺少的一个要素。

通过网络监测发现存在认为炒作议题，制造风险舆情的苗头后。需要根据情况采取相应的应对措施，对于涉及社会深层次矛盾和利益问题的，不宜采用教育、说理甚至辩论等方式来疏导化解，因为在不清楚网民个体情况的状态下，贸然通过简单的网上对话很难使得问题得到解决，还有可能进一步激化矛盾。比较稳妥的办法，仍然是从“注意力”上做文章，对于这一类敏感议题，一般的处置手段不外乎几种：删主题、设置关键字过滤、封发帖网民ID。然而针对有计划、有预谋地制造风险舆情者而言，这些手段不仅效果有限，而且反而会因为武断刚性的处理，令其他网民感到疑惑甚至反感。在危机处置过程中，我们除了要积极稳妥地开展“灭火”行动外，还要注意因为在处理过程中对事态发展判断失误、处置不当而令处置工作出现负效应：引发网民普遍的误解和不满，在网民中制造诸如政府有意隐瞒真相、欺骗民众的错觉，此时如再有人从旁挑唆、煽动，则原有的问题不但得不到解决，反而会引发新的危机。（二）建立涉网危机对策系统：实施有效性应对

当敏感议题发展成风险舆情，从某种意义上讲已然出现公共危机，只是在程度上略有差异而已。因此，对风险舆情的处置即可视为危机的化解。对于不同的“涉网危机”处置，其对策也有很大的差异。

第一，谣言、虚假信息引发的涉网危机应对。社会谣言表达了人们心中暗自思忖或不敢希冀的评价结果，与人们的内心想法协调一致，从而引起思想上的共鸣。它是一种对舆情非理性的、歪曲的表达形式。对于社会谣言，特别是那些涉及政府或者政府中某一个具体职能部门的，如果不及时加以疏导，任由其发展、演变，则不仅会削弱民众与政府之间的政治互信，进而造成对政府的合法性基础产生威胁的认同危机；而且还存在向网下针对政府的群体性、对抗性行动发展的可能。这类危机的处置总的原则是还原真相，重建信任。这类危机本身所造成的危害就是歪曲事实，破坏政府与民众的政治互信，即在事实和价值两个层面出现异化，因此，针对性的化解也必须双管齐下。

一是告知真相。据调查显示，媒体在危机传播中的首要价值排序是事实真相至上，认同率达79.7%。另一组数据表明，政府、企业和媒体共同认定的危机信息发布的第一禁忌是“在新闻发布中说谎”，第一提及率均在50%以上了。一方面，媒体及其代表的民意坚持真相至上，一方面各界普遍指认说谎为最大禁忌，从正反两方面证明“讲真话”成为危机管理的通行“铁律”，尽管它不是唯一的决定因素。二是亮明态度。近年来对公共危机的研究表明，“越快越好，即使没有查清事实，也要先对外表态”是值得提倡的。这一模式简言之即是“结论未出，态度先行”。在充满不确定性的变革时代，无论一次危机的影响范围是大是小，牵扯的矛盾却总是错综复杂，真相、结论的查证总是需要一个过程。很多政府机构以此为由拒绝站出来发言，结果导致危机无限放大，形势急剧恶化。在危机爆发并被传播后，政府宜首先给出一个开放性的态度，而非单纯纠缠于事实层面的结论。三是选择合适的信息发布渠道。美国危机管理学者罗伯特·希斯认为，组织形象维护不力最主要的原因，可能就是启用了一个代表组织形象的错误人选。另据调查表明，在人格特质上，媒体更愿意与“正直诚恳”的发言人进行沟通。在危机之下，发言人的价值观和人格品质必须是经得起考验的，他代表着整个组织的“良心”。在知识结构上，媒体更青睐在特定领域权威而专业的新闻发言人。四是掌握话语权。在危机中，公众是政府最重要的利益相关者。能否与公众进行有效的沟通，决定着危机能否被成功地解决。在这个环节上，政府如何进行信息的传递和表达成为关键问题，尤其是危机中对话语权的控制与媒介的议题管理，直接影响着公众对信息的接受。当今的传播学者普遍认为传播并非线性的信息流动，更不是单向的信息传输，而是传播者与受众之间的一次次信息互动的过程。双方在互动中根据对方传达的信息调整自己的行动策略，并再一次发出信息确认自己的理解或提出新的要求，逐渐消除彼此的不确定性，从而达成最优的行动结果，巩固彼此的信任。将话语权掌握在手中无疑为危机的处置赢得了舆论上的主动。

第二，互联网策划的群体行动引发的涉网危机应对。通过互联网发起、组织的群体行动，其危害是显而易见的：一方面，由于互联网传播的广泛性，网民成分的复杂性，触发群体行动的问题在行动过程中往往存在衍生、扩大的可能，连锁效应产生的破坏性能量不容忽视；另一方面，由于网络发起的集体行动组织性较差，发起者对行动的控制力极弱，行动容易受到外部因素干扰而发生变质，甚至可能发展成为以街头政治为表现形式的直接威胁到政府统治地位的政治安全风险。

在涉日游行的案例中，我们注意到，在网下群体行动的策划过程中，以论坛为代表的虚拟社区和以QQ群为代表的有限范围的网络会议在其中起到了关键性的作用，行动计划和动员都是在上面完成后再延伸到网下实施的。同时通过调查研究我们发现一个有趣的现象：网上各种群体行动的策划者、组织者到了网下就变成了与一般网民没有什么两样的普通参与者，他的身份和作用仅限于网上，网下的行动基本上不受其控制。这些所谓的意见领袖只是普通的网民，他们缺乏组织大规模群体行动的指挥能力，他们仅仅是网上第一个喊出游行口号或提出某种不成熟设想的人，是那些在现实社会抑郁不得志希望在虚拟社会创造时势的幻想者。

因此，我们得出的假设是，这个网上的意见领袖，他的影响力来源于他的虚拟身份，而当他从网上走到网下，失去了虚拟身份，回到现实社会时，他的影响力也就基本消除了。而大多数网民则是抱着“有人组织就参加，没人组织就拉倒”的心态，一旦没了首倡者，自然会作鸟兽散。这样群体行动就不存在了。

根据上述假设，我们将化解由互联网策划的群体行动引发的公共危机的对策的关键放在掌握和控制意见领袖上，通过他来消除网上业已产生的影响，如由他本人在行动开始前公开提出取消行动的决定、由即时通讯群组的创建者自动解散该群组等。事实证明，上述策略可以有效地化解通过互联网策划的群体行动，防止其引发公共危机。

当然上述对策也有一定的局限性，比如针对某一具体利益，可能说服工作并不容易，由利益结成的联盟也并不能通过改变活动首倡者的态度来加以彻底阻止，特别是利益的一方涉及政府有关部门时，难度更大。但同时，这一类的群体行动自身也有弱点，比如通常涉及的范围较小，参与的人数较少，与利益无关者往往不会主动参与群体行动，因而产生的社会影响有限，像业主维权活动等等。此外，由具体利益问题引发的群体行动仅仅是利益相关一方为自身争取有利形势的一种手段，往往可以通过谈判来解决，网下面对面的协商调停乃至相互妥协比网上一方自说自话要有意义和现实得多。

上述针对两类涉网危机提出的具体建议，是从信息传播的角度去化解危机，而根据前面的成因分析，社会大环境是培育涉网公共危机的土壤，各种社会矛盾得不到有效化解所形成的社会积怨经过互联网的集聚、放大，最终产生了涉网公共危机。因此，积极化解社会矛盾是从根本上避免涉网公共危机发生的关键，这需要各级政府共同努力来实现。

当然，互联网作为一个能比较真实反映、整合社情民意的公开渠道，也将越来越多地承载民众的利益诉求。政府有关部门应正视这一现实，在防范涉网公共危机的同时，通过正确引导来发挥互联网的积极作用，如在地市以上级政府中定期召开跨部门的网络舆情联席会议，由相关网络主管部门搜集网络舆情及时进行通报，针对网络舆情中反映出来的社会矛盾、民众对政府的期待和要求，研究具体对策，及时加以解决，防止问题进一步升级、恶化。一旦出现可能诱发涉网公共危机的紧急事件，可在联席会议的框架内成立危机应对小组，各成员单位根据各自职能和处置危机的需要快速开展工作，从危机产生的根源和危机传播的途径双管齐下，不仅将有效地降低危机所产生的危害（甚至可能避免危机发生），而且将事半功倍地解决危机，防止复发。参考文献

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城市流动人口犯罪问题研究——以杭州市为例

改革开放以来，地区间、城乡间的人口流动日趋频繁，大批农村剩余劳动力离开农村流入城市和经济比较发达的地区。大量的流动人口对流入地的经济高速发展起到了积极的促进作用，但也引发了一系列的社会治安问题，对流入地的社会秩序造成了前所未有的冲击。许多数据表明，城市刑事案件的发案率与流动人口数量之间有着高度的相关性，流动人口犯罪已构成沿海经济发达地区社会治安的主要威胁。当前，流动人口犯罪问题之普遍、形势之严峻，社会各界无不深怀忧虑。研究流动人口犯罪的产生原因，寻求控制和预防、维护社会稳定的进一步措施，对我国经济社会的持续健康协调发展具有十分重要的现实意义。

一、流动人口犯罪的表层原因

犯罪是一种复杂的社会现象，影响犯罪的因素是极其广泛的。流动人口犯罪的原因可以从以下几个方面来加以分析。（一）公共服务的不对等待遇

虽然改革开放后，随着人口的大量流动，我国城乡二元户籍制度受到了极大冲击。但是多年来以其为核心，我国社会已经形成了包括就业、福利保障、教育、公共事业投入，乃至土地、住宅、粮食供应等一系列城乡二元结构的制度。城市和农村长期分割，相应地，二者的资源也缺乏互动。政府的政策偏向使得中国的城镇居民比农村居民享有了更多的资源，如就业、福利、教育、公共服务等。流入城市的农民，因没有城市户口而无法享受到城市居民享有的社会保障、社会福利和社会权利，择业范围受到限制，基本生活条件较差，工资待遇低，多劳少得，缺少福利，缺乏安全感。

例如，有的省份在就业问题上采取“先城市、后农村，先本地、后外地，先本省、后外省”的“三先”政策，从20世纪90年代初开始，上海、北京、武汉等大城市对外来劳动力的限制规定相继出台，发布了限制、禁止使用外来劳动力的行业和工种。从1996年起，北京市劳动局每年发布通告，通告限制使用外来劳动力的行业、工种。这些受到限制的行业和工种，从1996年的15个增加到1997年的34个和1998年的36个，直至2000年的103个，并逐年有所增加。这些都在他们的心理上投下了阴影。一些人往往把无奈和怨气化为心理抵制，进行盲目的发泄，由此引发行为越轨与犯罪的高发。

这种二元结构导致流动人口涌入城市，去争取更多的资源。流动人口对城市居民所享有的资源提出了巨大的挑战。“如果有机会，所有行动者都会采取行动维持和获得有价值资源，以促进他们的自我利益。”流动人口要获得资源，而城市却对其持排斥态度，将他们视为影响城市稳定的不安定因素，限制他们得到的资源。这必然导致二者的矛盾，矛盾激化，就产生犯罪。（二）政府社会管理的欠缺

目前建立的流动人口管理机构多为政府牵头，各有关职能部门领导参与，属于协调或协商性机构，机构成员不对机构承担实际责任，是非常设性机构，缺乏权威性。流入地与流出地之间缺乏区域合作，信息不畅，导致流入地与流出地之间工作脱节，不能及时掌握流动人口的基本活动情况。在管理方法上，滞后于形势的发展，大多只是做一些表面上的收费管理，制定一些管理规定，很难深入流动人口中了解具体情况和有针对性地进行思想教育；对他们中间的矛盾、纠纷、冲突不能有效调解，对一些具有劣迹行为者缺乏相应的监督、教育管理措施。这些都导致了对流动人口的社会约束力量减弱，防控能力弱化，使流动人口违法犯罪持续增长。

流动人口日常管理工作主要依靠基层派出所。公安派出所的警力配置未考虑流动人口的因素，是依常住人口配置的，且本身已存在警力不足的问题，现在却又需将这部分警力去面对庞大的流动人口，这样一来，警力就明显不足，也就无法与繁重的人口管理任务相适应，工作中必然出现许多疏漏。因此，派出所只能在经费允许的情况下，在社会上聘用2～5名协管员，工作也只能限于办理暂住证件，根本没能力深入辖区协助民警对出租房屋和暂住人口开展日常管理。管理上主要依赖于临时性、突击式的管理方式，一年集中搞两到三次暂住人口清理整顿工作，执法人员疲于奔命，清理整顿的效果却难以持久。由于流动人口在流入地无固定住所，出租房屋便成为其主要落脚点。房屋出租者与租赁者之间租赁手续简单，且疏于管理，致使出租房屋成为流动人口中违法犯罪分子进行违法犯罪活动和藏身的主要场所，也成为藏污纳垢的场所。而在实践中，基层公安机关往往忽视了这一点，或者不愿管理，或者不敢管，丢失了出租房屋管理这块阵地，无法及时掌握流动人口情况的第一手资料，导致失控漏管现象。依靠居民基层组织，开展群防群治是搞好社会治安的群众基础，是防范流动人口违法犯罪的有效措施。但是，从目前情况看，这项工作出现弱化趋势，在防控流动人口犯罪方面失去了应有的效能。许多基层群众性自治组织如居民委员会、治保会形同虚设，有些新开发的居民小区尚未建立相关组织。（三）流动人口犯罪的心理原因

1.“相对剥夺”感。相对剥夺论是由美国的朱迪斯·布劳和彼得·布劳两位学者提出的。他们认为与富人区相邻的穷人区居民由于看到富人的富有，自己又不能通过合法的途径取得自己所期望的财富，于是感到社会不公正，这种不公正感逐渐增强会导致穷人气愤，最终可能使他们采取犯罪的手段去夺取他们认为自己应得到的财富。流动人口从落后地区来到经济发达的城市，当他们接触到城市居民相对优越的生活条件时，许多人看到自己生活水平远远低于城市人口的生活水平而感觉不平等。这种不平等会刺激他们对于物质财富的欲望，导致部分流动人口采用非法手段夺取自认为被“剥夺”了的财富。

2.防卫心理过强。流动人口从农村流入城市后，而对人生地不熟的环境，自然容易产生不信任心理和防卫心理，加上自己或其他人在城市的一些遭遇，更加剧了他们的这种心理。一些人由于产生了过强的防卫心理，精神高度紧张，一旦与人发生纠纷或摩擦，往往使用暴力进行抗拒或报复。

3.进入城市社会的“匿名心理”。流动的状态使流动人口失去了与习惯环境的联系，个人处于“匿名”状态，没有明显的社会约束力量。单独活动的隐匿性，使得一部分人极易受到不良影响，偏离道德规范和社会行为准则，甚至走上犯罪道路。流动人口进入城市后，面对的是一个“陌生人社会”，人与人不相熟识，也就没有了“熟人社会”中的种种顾忌，犯罪就比较容易发生。（四）地域文化的冲突

流动人口进入城市由于生活方式、行为方式、就业方式都与本地居民不同，并且已经形成特定的道德规范、行为规范和准则、价值观念的亚文化。他们处于多元的文化包围之中。文化冲突导致他们的行为失去了原有规范的束缚，评价善恶的标准也失去了统一的尺度，当他们的亚文化与主流文化发生冲突时，违法犯罪便不可避免。

由于城市农民工角色的变化和社会生活内容的改变，其文化背景也必然发生变化。他们从个体的习惯上遵循着原来所属群体的行为规范，又面临着必须遵循现在所属群体的行为规范。两种不同规范使他们在心理上感到不适应，在行为上就往往不知所以。农民离开自己的土地后。由于其特有的性质和特点，自然而然形成了“打工层”，他们离开了农村，却又不能立即融入城市，而成为“边缘人”，他们的生活方式、行为方式、就业方式既不融于城市市民生活，也不同于纯粹意义的农民价值体系和文化标准，而是形成了新的道德规范、行为准则，价值观念等代表自身特色的亚文化。同时由于进城前共同背景，故进城流动人口极易纠集在一起，在城郊结合部“贫民窟”有增无减，一种新文化——流民文化开始形成。这种文化对于城市社会秩序具有一定破坏性。目前，在我国的城市中。一些农村流动人口往往以同乡、亲属等结为关系，形成不同的“带黑”集团，有组织地进行犯罪，对城市社区造成了极大的危害性。这种亚文化价值体系的发展壮大必然造成流动人口犯罪率的进一步提高。

二、杭州市流动人口犯罪的概况

杭州是一个流动人口较多而治安情况又比较好的城市。在2008年10月开展的第三次“中国治安最好的城市”调查评选活动中，杭州以36.64%的得票率，在参评的50个城市中排名第四，在28个省会城市中排名第一。

流动人口经常实施的犯罪有：盗窃、抢夺、抢劫、卖淫、强奸、杀人、赌博，并使流入地的犯罪案件大幅度上升。表1和图1所展示的是2003年到2008年杭州市犯罪情况的概况。图1　 2003-2008年杭州市犯罪情况

由表1和图1可以看出，在过去的六年中，杭州市的犯罪案件总数和刑事案件呈现逐年上升的趋势，城市的犯罪越来越多，犯罪现象逐年严重。涉案人员总数在前两年上升很快，而2005年后则出现了逐年下降的趋势。犯罪案件总数的上升及涉案人员数的减少，表明了犯罪主体多次犯罪的比例上升，即有部分的犯罪人员已经成为惯犯。

根据杭州市近几年的流动人口犯罪数据显示，我们可以看出，杭州市流动人口犯罪绝对量在不断增多，占据犯罪总案例的比例也在不断上升，趋势见图2所示，可以明显看出流动人口案犯比例在逐年稳定上升（纵轴数据由来：流动人口案犯比重=本年度外地户籍案犯数/涉案人员总数）。图2　杭州市流动人口案犯占总犯罪案犯比例图3　杭州市打击处理人员年龄分布

图3显示的是2004年以来杭州打击处理人员（确认有违法行为的人）年龄分布概况，由图可以看出，流动人口犯罪中，18至28岁是犯罪的高峰年龄段，而18岁以下犯罪人群的数量也不可小觑，已经是构成犯罪主体的很大一部分。青少年是祖国的未来，对于此类人员的犯罪，应该给予更多的关注。社会在坚持科教兴国战略的同时，必须要加紧研究如何合理安排流动人口进入城市创业的问题，让那些在都市中处于竞争劣势的流动人员，特别是低龄人员，也能够拥有一份足够生存所需的工作。

再来看一项2007年杭州市公诉的流动人口犯罪的类型分布表，见表2。

由表2可知，流动人口犯罪中，比例最高的犯罪类别是侵犯财产权利，接下去是妨害社会管理秩序、侵犯人身权利及危害公共安全。而侵犯财产犯罪中，又数盗窃罪的犯案比例最高，接下去是抢劫。由此我们可以得出结论，流动人口犯罪，很大一部分的动机是谋取财物，这很大程度上是由流动人口收入较低引起。

三、杭州市流动人口犯罪的特点与趋势：结合案例的分析

首先来看两则杭州市流动人口犯罪的案例：

1.2008　年12月8日，淳安县千岛湖镇一居民家中发生一起盗窃案件，事主称：回家时，发现有三四个青年男子从楼上跑下来，开着一辆银白色三菱小轿车走了，回家发现室内财物被洗劫一空。通过监控发现这伙人的整个作案过程，包括踩点、开锁、作案、逃逸只用了20分钟时间，作案手段娴熟，分工明确，使用假汽车牌照。根据假车牌照，查出其行驶轨迹：2008年12月8日下午从建德出发经淳安至富阳。而12月8日当天下午建德发生了2起同类案件，淳安发生1起，12月9日，富阳发生2起。经技术比对，均可以并案认定为一伙人所为。根据驾车作案、使用假牌照、长途奔袭、住高档宾馆等作案特征，比较符合高危地江西宜春籍人员的作案特点。继续扩大侦察，发现12月23日，该伙人跨越建德、富阳、绍兴三地分别作案，住绍兴高档宾馆；2009年1月1日，这伙人又途经建德、富阳、绍兴、永康四地疯狂作案……共计在我省跨地区作案110余起。涉案价值达60余万元。2009年2月17日，杭州市淳安县公安局刑侦大队在市局有关部门的支持下，在金华市的永康、湖州市的吴兴，一举抓获了以刘某某、孙某某等人为首的两个特大盗窃的团伙，成功抓获犯罪嫌疑人7名，查扣作案汽车两辆，查破发生在我市淳安、桐庐、建德、富阳、萧山、江干以及我省衢州、金华、台州、湖州、绍兴、宁波、温州的技术开锁、撬门盗窃案件110余起，涉案价值60余万元。

2.2007　年4月23日6时30分，接市局指挥中心电话指令称：4月23日早上6时24分，位于杭州市下沙经济开发区10号大街的东东小吃店内发生一起杀人案，店主石某某及其妻子吴某某被杀死在店内，要求侦查和技术人员快速赶赴现场。接报后，刑侦支队支队长率领侦查和技术人员火速赶赴现场，开展现场搜索、现场访问和现场勘查等侦查工作。现场勘查中发现两名被害人都被杀死在卧室内，穿着内衣，有明显的搏斗痕迹，现场的抽屉和包都有明显的翻动痕迹……经过多方面的论证，认为这是一起入室抢劫杀人案件。由于现场周围没有监控，而且周围人员复杂，流动性大，案件一时难以告破。侦查人员坚持一切从现场出发，不放过现场的任何蛛丝马迹，经过7个日夜的奋战，终于通过各种手段认定并抓获了两名犯罪嫌疑人胡某某（男，18岁，四川省金堂县人）和杨某（男，17岁，四川省金堂县人）。两名犯罪嫌疑人都是未成年人，但作案手段如此凶残，不计后果，令人瞠目结舌。至2007年4月30日，两名犯罪嫌疑人在河北省石家庄落网，他们便对犯罪事实供认不讳，根据他们的交代，两人都是一年前从老家出来打工的，在下沙一工厂做了不到半年，就因为工作表现不好，而且经常打架，被工厂开除，流落在社会上，靠借和偷度日。4月23日，他俩囊中羞涩，空着肚子，商量着如何到现场这家小吃店偷点钱和吃的东西。一直从傍晚守候到深夜，等里面的灯都熄灭了，他们从厨房窗户爬进去，先在厨房里吃了几个卤鸡腿，再到里面吧台翻找财物，不料发出声音，惊醒里屋的事主，事主刚一开门，就被躲在门边的案犯猛刺几刀，另一事主还没来得及呼救，就被尖刀刺进了脖子。两名案犯杀了人之后，翻走了现场的几千块钱和一只照相机，逃离了现场。第二天就逃回了老家，以为可以避避风，没想到法网恢恢，疏而不漏，最终还是被警方抓获。

从上面两则案例中，可以看出杭州市流动人口犯罪的一些特点。结合杭州市犯罪案例总数、流动人口犯罪案例总数、流动人口犯罪年龄等相关统计数据，可以将杭州市流动人口犯罪的特点与趋势总结如下：

1.作案地点由室内向街面发展。由于社区警务工作的深入开展，群众的防范意识普遍提高，社区防范措施进一步加强，犯罪分子入室盗窃的机会大大减少了。相比之下，街面防范尚未到位，而社会财富又过于暴露，街面作案机会相对较多，且街面犯罪成本低、逃离快及现场遗留痕迹、证据少，不易公安机关侦破，使得部分犯罪分子尤其是流动人口选择街面目标疯狂作案。近年来，在杭州各地连续发生的四川籍犯罪人员的丢钱捡钱诈骗案件就可见一斑。

2.职业化犯罪的比重增加。随着社会经济的飞速发展，社会保障制度进一步健全，人民的生活水平有了极大提高，流动人口中违法犯罪者的成分也开始发生改变，因生活贫困一时误入歧途的比例不断下降，而游手好闲、好逸恶劳和以偷、盗、抢等犯罪手段为生财之道的人数比例不断上升，流动人口职业犯罪者逐渐增多，职业化趋势越来越明显。其中入室盗窃、抢劫、盗抢机动车犯罪的专业化特别明显。如上述案例一中提到的，整个作案过程，包括踩点、开锁、作案、逃逸只用了20分钟时间，涉案地点包括了淳安、桐庐、建德、富阳、萧山、江干以及我省衢州、金华、台州、湖州、绍兴、宁波、温州等，涉案价值60多万，已经达到职业化水平。

3.黑恶势力及经营犯罪现象亟待重视。由于大量的流动人口来自农村，其流动多以血缘、地缘、亲缘关系为纽带，有很强的地域观念和老乡情结，由于在流入地人生地不熟，他们大多是和亲戚、朋友结伴而行，同吃同住，形成了自为一体的封闭式小团体。因此在犯罪活动中，考虑到单独作案势单力薄，成功率较低，往往以同乡、亲戚、牢友等关系为纽带，拉帮结派形成松散或紧密的团伙关系。近年来流动人口犯罪团伙化、有组织化倾向突出，带有黑恶性质的犯罪逐渐增多。流动人口作案人员中，有不少本来就是负案在逃的流窜犯，他们往往在流入地的流动人口群体中强霸一方，或和流入地的黑恶势力纠结成伙，垄断市场，强买强卖，相对集中在托运、集贸等竞争激烈的市场中。经营犯罪是当前最为丑陋的社会现象之一，也是导致人们对流动人口这一弱势群体丧失同情心的最主要原因之一。在利益的驱动和寄生思想诱惑下，一部分人置道德、良心和法律于不顾，专门经营卖淫女、聋哑人或流浪未成年人从事卖淫、偷、盗等违法犯罪活动，从中牟取利益。

4.流动人口犯罪类型以侵财型为主，但呈多元化发展趋势。流动人口大多是为务工经商、致富赚钱的目的而涌入城市的，因而在流动人口的犯罪活动中，以经济利益为目标的犯罪更为突出。抢劫、抢夺以及故意伤害，通常发生在生活处于困境或报复性冲动的情况下。涉及财物的价值量一般不大，大量案件都是偷盗一些生活用品，如衣服、食品、自行车之类。其实，不少杀人案件也是因财而起，偷盗、抢劫被发现时，遂起杀心，由民事案件变性为刑事案件。

多元化体现在两方面，一是侵财犯罪类型的多元化，即在盗窃及诈骗占据多数的同时，其他侵财型犯罪也不断出现；二是整个流动人口犯罪类型呈侵财为主，多元发展的态势。盗窃及诈骗一直是流动人口犯罪最为集中的侵财犯罪。据统计，杭州市2004年破获的案件，流动人口作案的就占了61%，其中盗窃占85%；2005年破获的案件中，流动人口作案的上升到63%，其中盗窃占总数的87%。盗窃案件占绝大多数。从表2中我们也可以看出，从类型和罪名上看来，流动人口犯罪最多的是侵犯财产权利，占据全部犯罪类型的63.46%，而侵犯财产权利这一项中，又以盗窃为最主要的犯罪手段，占了全部犯罪案件数的45.65%；其次是抢劫，占了10.68%；其他还包括危害公共安全、侵犯人身权利及妨害社会管理秩序的犯罪等。

5.犯罪活动“流窜性”趋势明显。虽然不能把流窜犯等同于流动人口犯罪，但是并不等于说在流动人口犯罪的特征中也应该排除其犯罪的流窜性特征。他们有的是被通缉的刑事案犯——脱逃在外，行踪不定，到处作案，常常是身系数罪，罪恶累累；有的是刑满释放人员，因受打击而心怀不满，变本加厉地报复社会，制造种种恶性案件；还有的是以犯罪为职业的惯犯或犯罪团伙分子。由于流动作案与固守一地作案相比，被发现和查出的风险要小得多，于是，为逃避公安司法机关的打击，追逐更多的利益，他们不断地变换地区作案。据统计，交通沿线发生的流动人口犯罪案件比远离交通沿线的地区要多一两倍，甚至几倍。流动人口犯罪的流窜性还在不断发展，其流窜区域从跨县（市）、跨省（区）发展到越境、直至跨国犯罪。

6.犯罪目标的随机性与盲目性。流动人口的流动属性决定了其犯罪目标的随机性和盲目性。一部分居无定所的人往往抱着碰运气的心理，游荡于街头巷尾、车站码头、城镇乡村，寻找犯罪目标，捕捉犯罪时机。流动人口中的犯罪分子为了既易于寻觅、择取犯罪客体、犯罪对象，又易于逃避法律惩处，往往采取东游西荡的形式，往来于铁路、公路、江河交通沿线的市、镇，“伏一处、害一片，窜一路、害一线”，作了案即跑，异地销赃，而且作案的目标相当随意。既可能是见财起心，也可能是见色起心，可能起初只是想入室盗窃，发现家中有人后发展为抢劫，最后可能更进一步发展为杀人。这种犯罪目标的不确定性，使流动人口犯罪带有实施多种犯罪的突发性和盲目性。

四、防治流动人口犯罪的对策建议

根据流动人口及流动人口犯罪的特点，结合杭州市流动人口犯罪的具体情况及特征，我们可以从以下几个方面入手对外来人口犯罪进行有效地防范和控制：（一）加强人本关怀，促进外来人口融入城市社会

帮助流动人员融入城市社会，这是减少流动人口刑事犯罪的最好药方，通过解决流动人口的就业、生活、社保、子女就学等实际困难的问题，从根本上减少流动犯罪问题：

第一，加大流动人口权益保障的执法力度。针对企业主、包工头等侵害流动人口权益的种种行为，劳动保障与司法部门要通过劳动用工年检、日常巡查、专项监察、个案审查，建立企业劳动用工情况信息通报工作机制，规范和鼓励企业规范劳动用工，有关政府劳动管理部门应加强监督检查，对违反法律、法规或屡教不改的企业，一方面要通过一定的形式进行曝光，另一方面要加大对企业侵权行为的惩处力度，提高企业侵权的成本。同时，充分调动总工会等社团组织、律师事务所、新闻媒体和社会各界的力量，构建流动人口社会化维权体系，参与协商调解、劳动争议仲裁和诉讼代理以及法律援助等流动人口维权活动，营造良好执法环境。

第二，强化流动人口子女读书保障机制，保障流动人口子女平等就学权利。流动人口子女要解决能否有书读和读好书的问题，首先应解决理念问题。从义务教育的公共产品属性、从构建社会主义公平社会目标出发，流动人口子女有权选择在哪里接受义务教育，分享城市义务教育资源。问题在于，这样对流动人口输入地就不公平了，输入地政府需要支付更多的义务教育成本。但是，如果不让他们受教育，使他们“留不住、回不去”，就会造成更多的失业与犯罪，只有让他们接受教育才能更好地融入输入地城市。再者，输入地政府财政中也有流动人口子女父母的贡献，因此流动人口子女读书保障机制应尽快强化。

第三，完善流动人口社会保障制度。至2006年6月底，杭州市参加职工基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险的流动人口分别为18.12万人、17.07万人、17.83万人、17.9万人和17.91万人，分别占城镇职工同类保险参保总人数的21.2%、20.95%、17.83%、27.7%和25.6%。目前，杭州已有1421名流动人员退休，2006年人均养老金为882.55元/月，享受与杭州居民无差别的退休金。可以说，杭州城乡一体化的劳动保障制度较之上海的商业工伤与养老保险、北京的综合保险、广东的养老和工伤以及其他省（市、区）的单一险种，不论是从非歧视性还是从保障水平方面都走在全国前列。但是，制度的公平、合理并不意味着科学、可行。长期以来，由于缴费标准高、不能异地转移、征缴力度不够、农民对保险的认知不足等原因，该制度实施效果并不理想，农民参保率普遍较低。要提高流动人口参保率，必须改进社会保障制度。（二）转变理念，做好流动人口的管理工作

1.要从歧视性管理逐步向保护性管理转变。要把管理寓于服务之中，要彻底转变长期以来形成的对流动人口管理重收费、限制，轻管理、保护、服务的倾向，要增强“服务就是管理”的意识，主动为流动人口提供热情的服务；同时，积极协同有关部门为流动人口提供安全保障和良好的生活环境，安居乐业。另外，还要保护流动人口的正当权益，及时惩处侵害流动人口人身安全和合法权益的案件，建立流动人口的社会福利和社会保障制度，提高他们对城区管理的参与程度，充分调动流动人口参与社区建设的积极性，使流动人口真正融入当地社会。

2.要从粗放型管理逐步向集约型管理转变。流动人口管理必须突出重点，紧紧抓住重点人口、重点领域和重点环节，实施有针对性的管理和服务。可以通过落脚点和工作点的证件化、网络化管理，把流动人口管理纳入到城区实有人口的管理轨道并实施全方位的动态管理。通过公安、劳动、房产等职能部门的携手合作与机制创新，真正做到底数清、情况明，动态及时掌握，反应快速的集约型流动人口管理新模式。其中包括：（1）掌握底数和人数情况；（2）管住源头和重点，没有必要实行全员管理，关键是管住重点人口；（3）管理工作要落实到社区，要用管理常住人口的管理办法，将责任落到社区；（4）在管理方式上最大限度地把警力放在社区，最大限度地放在街面。

3.要从专业化管理逐步向社会化管理转变。一是各部门的政府行为要向市场行为的管理转变。要发挥市场机制对劳动力资源配置的基础性作用，加强本区两级外劳力市场的规划和布点工作，加强基础建设的投入，完善市场机制、强化服务功能，形成统一、开放、竞争、有序的外劳力市场。二是传统强制性管理向内在自我性调节管理转变。针对流动人口居无定所、流动性强、缺乏归属感和使命感的特点，传统的强制性管理已不能很好地适用，我们必须加强流动人口内在自我性调节的管理。依托企业、依托社区、依托外来民工自治组织，通过加强法制宣传的力度，使广大外来民工和有关企业单位自觉规范自己的行为。

在流动人口管理上，杭州市自2007年首先开展政务信息资源共享及业务协同试验。该系统以公安部门采集的流动人口基本信息为基础数据，通过和劳动、人口计生、教育部门的信息交换、自动比对和修改，形成了较为完整、相对准确的全市流动人口信息共享数据库，为各个政府职能部门提供信息服务，实现了部门之间流动人口信息资源的科学整合和共享，为跨部门流动人口管理和服务业务的协同提供了支撑条件，转变了传统管理中流动人口信息管理各自为政、封闭自用，信息重复采集、交叉采集而内容又不够完整的状况，大大提高了流动人口服务和管理水平。（三）惩防结合，加大流动人口犯罪打击力度

根据流动人口犯罪的特点、规律，司法机关应适时开展各种清算打击行动，加大打击力度，既严厉打击流动人口中的犯罪分子，又及时保护守法流动人口及广大百姓的合法权益。

1.提升防控能力，切实做好流动人口的管理与服务工作。为切实提高驾驭当前面临的日趋复杂的社会治安形势，流动人口管理工作作为公安机关一项主要的基层基础工作，应当把管理工作重心前移，通过派出所勤务机制改革，使派出所合理安排调整警力，使管区民警深入辖区，尤其是外来人口聚集的住所、场所进行调查走访，提高对流动人员的“见警率”，倾听他们的呼声，在力所能及的范围内为他们排忧解难。以将心比心的诚意，获得外来人员的信任和支持，从而为民警掌握辖区动态，获取情报信息，预防和减少案件的发生起到积极作用。同时，加大治安监控系统全覆盖工程力度，依托科技手段，提升防控能力。在城市主要道路、繁荣商贸金融区、重点公共场所、治安复杂路段，以及社区的主要道口和重点路段，安装了电子监控探头，建立监控室，有效地防范和打击违法犯罪活动。

2.有效整合群防群治力量。根据“专群结合、依靠群众”的新时期社会治安综合治理工作要求和新形势下平安创建工作的需要，结合群防群治的特点，整合群防群治队伍，充分发挥其在治安防范、矛盾调处、社会稳定和平安创建中的积极作用，进行了一些有效的探索、研究和实践。组建由专业民警、协警、经警、民兵、城管执法、保安、保序员、劝返人员及社区志愿者等治安群体力量，专群结合、平战结合、动静结合、打防结合的新型群防群治组织，积极组织和参与治安大整治行动，形成一支守护一方平安的重要力量。

3.积极推广出租私房宾馆式管理。针对外来人口流动性强，动态管理难度大的特点，将现代宾馆业的管理服务理念引入出租房管理（所谓出租房宾馆式管理，就是借鉴宾馆管理和服务的模式，强调住户的实名登记，以出租房为管理和服务的主要载体，树立房东的治安管理责任的一种管理模式。宾馆式管理主要包涵实名登记、房东责任、分级管理三大理念），组建了一支由片管员、流动人口协管员、信息中心工作人员组成的出租房管理专职队伍和以房东为主的兼职队伍，构建了街道流动人口管理中心、社区流动人口服务中心和小区分片流动人口服务联络员三级管理网络。通过摸清底数、掌握信息，广泛宣传、强化教育，大力巡查、有效监督，分级管理、分别考核，完善设施、加强防控等举措开展出租房宾馆式管理。落实“一查、二看、三联系”制度。“一查”，即每日下管区登门检查；“二看”，即每天查看出租房内的人员有无变动、增减及房内有无可疑物品等情况，将人员入住、变更信息及时登记在册；“三联系”，即每天与房东、办证点、门卫联系一次，及时定量上门登记办证，备案编号，以加强对外来流动人口的动态管理。

4.着力推进综治工作中心“三个延伸”。在街道全部建立规范的综治工作中心，社区全部建立社区综治工作站，在规模民营企业（固定从业人员50人以上）按照“一室”、“三员”、“五进”、“七制”工作要求（“一室”是建立一个综治工作室，统一名称，明确职能范围，并有专人负责综治工作室的日常工作；“三员”是配备综治联络员、纠纷调解员、安全信息员，认真履行各自的职责；“五进”就是做到化解矛盾、治安防控、法律服务、预防犯罪、平安创建“五进企民”；“七制”是各民营企业落实和完善议事例会、情况报告、纠纷排查、内部防范、法制宣传、基础台账和检查考核等七项制度），全部建立综治工作室，达到有组织、有阵地、有人员、有制度、有措施、有实效的“六有”标准，确保基层切实把联调、联防、联勤、联创等综治各项措施落到实处，在预防和化解矛盾纠纷、加强治安防控、促进平安创建发挥了积极作用。参考文献

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[6]王志强，对近年来流动人口犯罪问题的实证研究[J]，中国人民公安大学学报，2006（2）.

物业管理纠纷调解处理中的政府作用

在我国，长期以来，政府在物业管理纠纷调解处理机制中处于缺位的状态，在某种程度上导致物业管理纠纷调解处理效率低下，疑难纠纷久拖不决，从而严重影响了行业发展和社会和谐稳定。建立健全物业管理纠纷调解处理机制，必须改变“找政府”、“打官司”的传统模式，克服政府直接调解物业管理民事纠纷的不合法性及其行政资源巨大浪费性的双重缺陷，同时改变因司法直接介入而造成的司法资源严重浪费现象。简单多元的逐级人民调解机制虽然产生了一定的积极作用，但也严重地存在机构重叠、层级间职责不明、人才缺位等弊病。当前，物业管理纠纷调解处理亟待加强政府的作用，充分发挥其“本源监督”、“引导化解”和“兜底责任”的作用。

一、物业管理纠纷调解处理的相对公共物品属性

物业管理具有明显的“俱乐部”物品属性，是否属于一种准公共物品？通过以下思考，我们建议“相对公共物品”的提法。

从感性认识上看，物业管理纠纷调解处理与物业管理本身还有一定区别，物业管理更局限于小众空间，用准公共物品属性也可，而物业管理纠纷调解处理从某种意义上讲范畴感更大，社会性更强，它直接与城市管理接壤。因此我们更偏向于其公共物品属性的强度。同时，从理性概念上对比分析，答案也是与上述观点一致：

第一，公共物品的概念及未来物业管理纠纷调解处理的两种经费方式（在对策建议中提及）可能导致其公共物品的相对性。公共物品是指公共使用或消费的物品。公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有“非竞争性”和“非排他性”。所谓“非竞争性”，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用，即在给定的生产水平下，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。当物业管理纠纷调解处理采用固定财政拨款时，可视为“在给定的生产水平下，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零”；而当采用绩效型财政支付时，可视为在这点上的非零成本，但即使采用绩效型财政支付，最多也仅仅是定额拨款主体支付方式的一个有益补充，因而相对来讲，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本仍然几乎为零，所以它具有“相对的非竞争性”。公共物品所谓的“非排他性”，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。物业管理纠纷调解处理具有明显的非排他性，比如一业主与某物业公司之间产生纠纷后申请调解，不能排除其他人也申请物业管理纠纷调解。那么鉴于这两点，“相对的非竞争性”和“明显的非排他性”，即公共物品两性中一个相对满足，一个完全符合，本文建议将物业管理纠纷调解处理称为相对公共物品。

第二，从公共物品分类看，它既不属于纯公共物品也不属于准公共物品。目前公共物品分类理论中可以将其分为纯公共物品和准公共物品。

纯公共物品：具有完全的非竞争性和非排他性，如国防，通常采用免费提供的方式。在现实生活中并不多见。具有完全的非竞争性和非排他性的才叫纯公共物品，而“第一”的分析中我们推出物业管理纠纷调解处理“相对的非竞争性”即并非完全的非竞争性，所以它不应被列为纯公共物品。

准公共物品：具有有限的非竞争性和局部的排他性，即超过一定的临界点，非竞争性和非排他性就会消失，拥挤就会出现。具有有限的非竞争性和局部的排他性的才属准公共物品，而通过“第一”的分析，我们也得出物业管理纠纷调解处理具有“明显的非排他性”，那就不可能是“局部的排他性”，那么与准公共物品“局部的排他性”相悖；“第一”的分析中指出其非竞争性只能说“相对”比较准确，不能说“有限”，那么与准公共物品“有限的非竞争性”不完全一致，因此它不能说是准公共物品。也可以说，“基于身份权和费用受控的高效率的联合消费供应模式”范畴内的产品才称作“俱乐部”物品，即准公共物品，而物业管理纠纷调解处理并非此范畴，所以它不应被称作准公共物品。

第三，因为相比公共物品，它具有“将来可能状态”的相对性（物业管理纠纷调解处理需求虽然不一定是现在必然需求，但可以是将来可然需求），而并非严格意义上公共物品的现在消费的存在必然性（国防最典型），因而建议将物业管理纠纷调解处理称作“相对公共物品”更准确，但“相对”二字丝毫不影响其公共物品属性的偏向，至少，它应是必然公共供给物品，因为它具有强烈的公正性主张需求。

因此，物业管理纠纷调解处理这个相对公共物品，从理论上是公共供给物品，同时由于其与城市管理密切关联，所以与政府的关系极为密切，那么肯定要发挥政府作用；但由于一般的物业管理纠纷作为民事纠纷，政府不应直接介入，所以，政府具体的作用发挥还应居于一个更为科学合理的位置。

二、现行物业管理纠纷解决程序及其弊端

在我国的物业管理纠纷调解处理中，当事方主要采纳的程序可简单归纳为“找政府”、“打官司”两大类。“找政府”即“找主管部门”解决问题，一方面是当事方尤其是业主或物业使用人的历史习惯思维及行为选择，同时仿佛也是《物业管理条例》赋予物业管理主管部门处理投诉的职责使然，所以往往被频繁采用，但此中弊端也不少。

首先，单纯够得上投诉而且可让主管部门能够尽快定论按相关罚则处置的纠纷很少，因此能够通过部门及时高效处结的纠纷不多，即使调解也可能无果，或者调解结果遭质疑，纠纷再度反弹，甚至再上信访、司法等途径，造成资源浪费。究其原因，这是因为物业服务从一开始就属于市场经济，尽管最初相关各方认识有缺陷，但事实上它就是房屋私有化，计划经济向市场经济过渡的产物之一。在这样的大背景下物业服务企业或开发建设方的免责意识及规避法律风险的能力在不断提高，一般不会直接违法等着被投诉，所以有的物业或开发企业可能在其法律顾问的护航中间接侵占业主的公共财产权益，最为突出的有前期物业管理阶段的公共收益纠纷。开发建设方或其物业服务企业在大部分业主维权意识和能力缺失或不足的社会总体消费状况下，通过所谓“事实合同”形成多年，对方未提出异议为由，大肆侵占电梯广告收益、非规划地面停车收益等，甚至业主大会成立后也继续按此规则行事，而主管部门在企业提出其法律理由的情况下便陷于执法尴尬，主管部门作为调解的中间人角色又可能被质疑，所以纠纷可能持续或升级，最终愿意司法或仲裁的相对还好，过去甚至当事方不理解或基层部门解释不清造成投诉升级、持续的案例较多。

同时，业主大会方面的纠纷投诉同样也很难让街道办、乡（镇）人民政府、区级物业管理主管部门及时高效处结。

简言之，正如前面关于物业管理纠纷处理分类情况所示，绝大部分纠纷是应该通过民事主体之间平等协商直至司法（仲裁）裁决解决的，虽然仿佛涉及行政执法、行政指导甚或行政监管的纠纷较多，但民事纠纷的缠入，致使纠纷错综复杂，难于通过政府直接调解处理，这时行政调解在法理上弊大于利，同时有时还会加剧官民矛盾，公权力运作被质疑，矛盾升级甚至酿成更广的社会负面影响，直接有损政府形象。再者，成本上弊大于利：因涉及千家万户，随处随时可能发生的物业管理纠纷，政府如果事事出面，耗费太大，政府精力大部分被耗在纠纷中，对行业的健康发展极其不利，不仅削弱了政府推动行业发展的力量，而且纠纷四起将造成行业停滞不前甚至倒退的恶性循环。

这里不得不让人深思如何建立科学机制，理论上既要有说服力，实际操作性也要具有强烈说服力的物业管理纠纷调解处理机制。

维权意识较强的业主或其他当事方，又可能走上另一个极端，那就是动辄“打官司”。哪怕是很小的一件事，也要对簿公堂，造成巨大的司法资源及当事方时间、精力浪费。成都市于2009年初，市中院就物业管理纠纷官司量大、难度大、专业性强，特别向房管部门及相关的政府基层，征求建立多元化纠纷解决机制的意见。这充分说明直接走司法途径的社会成本高，迫使司法机构也急于搜寻一剂解药。

近年来，通过行业调解的方式也逐渐显现。但由于协会与政府的密切不可分割性致使协会这种准公权力常被质疑，尤其是持续时间长的重大疑难纠纷，一些涉及到老牌名牌物业服务企业的去留、业主委员会换届矛盾交织的物业管理纠纷，比如成都芳草地换物管纠纷就很典型。加深、加剧矛盾，同时可能无济于事，往往是行业介入或调解的无疾而终的结局。

此外，有些地方政府进行了物业管理纠纷的逐级人民调解机制探索。比如我们于2009年8月下旬对成都市率先（2009年2月18日）推行物业管理纠纷逐级人民调解制的金牛区进行了一个初步调查。在其区物业管理人民调解委员会了解到，自开始实行逐级制即2009年2月18日至2009年8月18日，金牛区物业管理人民调解委员会共受理纠纷调处72件，已处理64件，基本说明社区、街道（镇）两级不能处理胜任的就有72件之多，同时一些重大疑难纠纷甚至有社区主任的问题在里面（而信访也难以依证教育或处理）；区房管局工作人员说大部分疑难纠纷还是行政在出面协调。笔者看到的也是区人民调解委员会与房产行政部门在同时开协调会，行政人员在主打。在最近的一份关于金牛区智业福地的双物管对峙的情况报告中仍然看出区行政部门的实际协调和处理痕迹。截至2009年底，据官方消息是除两三个区（市）县未建立，其余基本建立物业管理纠纷人民调解机制。但事实上通过一项不完全的对区房管局物业管理科相关负责人的个人访谈发现，大部分是将历史弱有延续的社区、街道一般性的人民调解算在内（曾经调解过一些小的物业管理纠纷），加之有的区级人民调解委员会已建立，笼统计算而成的情况。因此，成都市物业管理纠纷调解处理机制还有待建设。

鉴于以上观察分析，不妨将现行多元化、逐级制物业管理纠纷调解程序弊端的具体基本现状总结如下：一是资源浪费。人力财力的重复设置和使用导致资源浪费，层级间重复调解造成资源浪费，社会总体成本最高化。二是层级间责任不明。层级间责任不明，实际共担责任就意味着各自责任减弱，甚至相互推诿，造成百姓产生投诉无门、政府不管的错觉。三是解决疑难问题能力弱。机构设计上就导致了从社区到街道办、区房管局、区政府、区法院、区人大、市房管机构、市政府、市中院、市人大、省房管机构、省政府、省高院、省人大甚至中央政府、最高人民法院、全国人大，共十七个可能层级的涉入，而后可能又返回社区（尤其是业主大会方面的纠纷），而社区也仅仅具备先前同等的解决能力，因而纠纷持久延续。各级各类机构力量都相对薄弱，难以一级一站式解决，甚至全级全类跑完了纠纷仍在继续。四是制造纠纷成本低。由于逐级间职责不太明确，就给有的故意滋事方带来可趁之机，致使其制造纠纷成本低，抱有侥幸心理。尤其如果对方耐力不够，不愿反复逐级投诉，中途就可能放弃。五是区（市）县房管局压力仍大。由于专业人才的缺乏，各级工作职责未明晰，老百姓对人民调解认同问题远未解决，导致前面两级从某种意义上形同虚设，区级压力仍大，尤其是区房管局压力仍大，实际还在沿袭传统纠纷解决方式，有的就直接向区法院诉讼。这样就形成大部分矛盾集中地仍然依旧、矛盾解决方式仍然照旧，同时还设置更多机构、培训、工资等人力成本伴随增加的双重诟病。六是调解人员综合专业性弱。人民调解委员会中“专家”综合专业性弱，同时部分专家的多重身份让一些疑难纠纷更添质疑，或被少数人指责利用，导致纠纷久拖不息。

三、物业管理纠纷调解处理中的政府缺位

形成物业管理纠纷的原因较多，为什么要对其中的政府作用进行缺位分析，首抓政府作用呢？我们在对成都市市物业管理部门处理的物业管理相关纠纷，尤其在2009年1至11月初的情况进行纠纷比重分析后发现：

2009年1月至2009年11月上旬成都市物业管理主管部门处理的各类物业管理相关纠纷数量及比重（因为坚持先区后市的逐级受理制度，所有这里总计150件物业管理相关纠纷99%来源于市长信箱、市长电话、局长信箱，而非市物业管理主管部门业务处室直接受理）：

1.物业服务企业服务差引发纠纷最多，所涉纠纷共45件，占总数的30%；此类纠纷主要涉及物业服务企业被诉安全管理有隐患（门卫等制度隐患、电梯故障、监控维修不及时）、管道堵塞不及时疏通、装修管理不规范等。

2.物业服务企业涉嫌卖装修口子纠纷数量排名第二，所涉纠纷39件，占总数的26%。

3.业主委员会不规范或业主大会相关纠纷数量排名第三，所涉纠纷23件，占总数的15%。此类纠纷主要涉及业主大会设立（主要涉及业主委员会选举）纠纷、业主委员会或其部分成员侵占物业区域公共收益纠纷、业主委员会或其他部分业主或前两者同时造成业主大会运作不规范进而引发的业主委员会换届选举纠纷、业主选聘物业企业分歧纠纷。

4.共有或共用部分占用和收益纠纷数量排名第四，所涉纠纷21件，占总数的14%。此类纠纷主要涉及物业企业涉嫌擅自搭建、违规经营停车场及物业管理用房争议。

5.涉及业主与开发商之间的纠纷共21件，占总数的14%，与第4点共有或共用部分占用和收益纠纷并列第四，按纠纷数多少，此类纠纷又作如下细分：（1）交付使用纠纷（房屋质量问题导致延期交房，无交房手续强行交房，未通气交房，开发商不移交物业管理用房、停车场）共7件，约占此类纠纷的33%，约占纠纷总数的5%；（2）车位使用所涉纠纷6件，约占此类纠纷的30%，占纠纷总数的4%；（3）开发商干预或阻碍业主设立业主大会并选举业主委员会纠纷4件，约占此类纠纷的20%，约占纠纷总数的2%；（4）此外，开发商预收物业服务费纠纷2件、房屋质量纠纷1件、开发商更换前期物业服务企业纠纷1件。

6.装修中收费纠纷数排名第五，所涉纠纷共17件，约占总数的11%，主要涉及物业服务企业收取装修保证金、楼道维护费、强行罚款等。

7.区级行政主管部门被诉不作为或作为不当所涉纠纷共10件，纠纷数量排名第六，约占总数的7%，其中在业主大会、业主委员会指导或协调方面不作为或不适当作为所涉纠纷6件，与第9点并列第八，占总数的4%；在物业企业伪造专项维修资金使用业主签名、挪用专项维修资金、游说业主使用专项维修资金时，主管部门不作为或不当作为4件，与第10点、11点、12并列第九，约占总数的3%。

8.业主不规范所涉纠纷7件（业主占道；开发商业主拒费；业主住改商、乱停车、乱搭建且物业企业不制止、不报告纠纷；物业企业造成业主间专项维修资金使用方面的分歧纠纷），排名第七，约占总数的5%。

9.水电费纠纷6件（水电周转金争议、预付水电费问题），纠纷数排名第八，占总数的4%。

10.社区居委会成员被诉在业主大会、业主委员会指导或协调方面态度不好所涉纠纷4件，排名第九，约占总数的3%。

11.物业企业以欺骗手段取得资质或降低资质条件纠纷4件，纠纷数排名第九，约占总数的3%。

12.物业服务移交所涉纠纷共4件，纠纷数排名第九，约占总数的3%，主要涉及物业服务企业擅自撤离、移交时原预收物业服务费等不退还，移交时欠水电气费。

13.首次物业服务费缴纳时间纠纷2件，物业服务企业干预业主大会纠纷2件，此两类纠纷数排名并列第十，分别约占总数的1%。

14.物业服务企业将物业服务一并委托其他物业服务企业纠纷1件，物业企业拒不撤离纠纷1件，物业服务建筑区化纠纷1件，业主对街道办事处在业主大会指导协调中有意见纠纷1件，对市物业管理协会培训、人员职务设置，以及作用发挥上有意见信访1件，这几类纠纷、信访并列排名第十一，分别约占纠纷总数的0.7%。

从以上统计分析可以看出政府作用有以下几方面的缺位：

1.物业服务质量纠纷从比重上排名第一，说明物业管理行政部门监督管理未跟上，有缺位。

2.业主大会方面纠纷比重排名第三，说明政府在业主大会方面的工作有大的缺位。

3.卖口子问题比重排名第二，说明政府各部门间联合执法缺位。

4.公共收益以及相关利益上纠纷比重排名第四，说明政府在法制宣传、行政执法以及推行人民调解方面的缺位。

5.对区级行政调解的不满和对社区的意见说明物业管理纠纷调解机制亟待完善。但对街道办的投诉比重明显低于前两者，这与本文对策中“一个中心”的设立位置有相对佐证的功效。

6.人才培养的缺位，人员培训的缺位。对区级行政调解的不满和对社区有意见从一定程度上反映出对调解专业人才的迫切需求，同时也反映出公职人员的业务水平、工作方法等亟待提高，政府应当加强相关培训。

再回顾2007年及2008年的情况，与2009年进行比较，不难看出行政执法亟待加强。

市物业管理主管部门2007年共处理物业管理相关纠纷82件，主要纠纷：卖口子尤其突出，约占25%，公共收益约占20%，乱收费约占20%，服务约占15%，车位使用约占10%；其他少量纠纷约占10%：移交撤场，住改商不报告，业主大会设立、业主委员会换届及选聘物业服务企业，区局不作为，建筑区域划分等。

市物业管理主管部门2008年共处理物业管理相关纠纷64件，主要纠纷：卖口子尤其突出，约占30%，服务约占15%，业主大会成立、业主委员会换届、业主委员会不规范及选聘物业服务企业约占15%，移交撤场公共收益约占15%，乱收费约占15%；其他少量纠纷约占10%：车位使用，物业管理用房，区局不作为，产品质量问题，物业服务企业转包物业服务等。

2007、2008、2009是三个具有代表性的年份。2007年反映了国家《物业管理条例》及成都市地方相关文件执行几年后的物业管理纠纷状况；2008年是成都市地方立法即《成都市物业管理条例》颁布实施的第一年，较2007年纠纷数明显下降（82件降到64件），说明立法的重要性；而2009年纠纷数又反弹，升至2008年的近3倍（64件上升到186件），这说明除了随着物业管理覆盖面扩大等原因导致物业管理纠纷调处的社会需求本身直线上升外，政府只有立法却轻执法的缺位也是导致纠纷增多、持续和升级的重大原因。

之所以对2009年1月至2009年11月上旬成都市物业管理主管部门处理的各类物业管理相关纠纷数量及比重进行分析，是因为在11月上旬，针对纠纷增多的状况，初步成立了市房产管理局物管执法中队，同时向媒体公布市及各区（市）县物业管理行政投诉电话，物业管理处派出部分骨干力量充实执法监察大队的物管监察力量，开始了加强物管执法的探索。2007、2008年，12月都是物管纠纷的高发期，其纠纷月平均数是全年纠纷月平均数的3倍左右，而2009年11、12月两个月的纠纷月平均数（18件）与全年纠纷月平均数（16件）及该年前10个月月平均数（15件）接近，说明了此前在执法工作中的缺位，但2009年11、12月两个月的纠纷月平均数18件毕竟高于该年前10个月月平均数15件，说明纠纷数量仍然持上升趋势，物管执法还亟待加强。

除此之外，在所有纠纷中持续性最强的是业主大会相关纠纷，包括业主大会设立（业主委员会选举）、业主委员会换届及相随的选聘物业服务纠纷。三年中都分别有这方面大大小小的纠纷，而且往往容易形成持续性疑难纠纷，最典型的是高新区银都花园业主委员会换届纠纷和武侯区芳草地业主换物业服务企业纠纷。在2009年几次全市节前、会前物业管理矛盾纠纷大排查中，业主大会相关纠纷占到90%以上，其中一次约占99%。

从纠纷的持续时间以及公共舆论关注度和纠纷社会影响力来看，业主大会相关纠纷是最值得关注和治理的，这里可以看出对业主大会指导监督工作的政府作用缺位。

从日常咨询（实质就已经或可能会涉及到相关纠纷）的情况看，最为严重的疑难纠纷仍然是业主大会方面的纠纷，尤其是业主委员会换届及相随的选聘物业服务企业纠纷（混杂着公共收益之争），同样从一个侧面说明了政府在此方面工作的缺位。

因此，政府作用缺位虽然包括物业管理纠纷调解处理有形机制完善缺位、对物业服务企业监督管理以及行政执法一定程度的缺位，同时也要充分认识到对业主大会指导和监督的严重缺位。另外还有相关宣传缺位、部门间联合执法监管缺位、人员培训教育缺位、物业管理纠纷调解专门人才培养缺位。

四、物业管理纠纷调解处理中的政府作用

从政府作用缺位，我们可以找到政府作用的基本出口：厘清政府与物业服务企业，政府与业主、业主委员会的关系；其次，科学界定政府在物业管理纠纷调解处理中的职能。（一）政府与物业服务企业的关系《物业管理条例》规定：“国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”这里的监督管理主要应是对物业服务企业以及开发建设单位的监督和管理。因此，政府和物业服务企业之间的关系首先是监督和被监督、管理和被管理的关系。

监督管理的直接性：首先，这种监督和被监督、管理和被管理的关系第一个层面是《物业管理条例》以及相关地方立法所赋予给政府职能部门直接对物业服务企业的监督管理权，一种法定的直接监督管理关系，正如前面物业管理纠纷处理主体分类中所归述的行政处理类纠纷所列违规行为，就属于政府直接监督管理范畴。这也是后面政府作用中所说的“本源监督”。

监督管理的间接性：但从物业管理纠纷角度看，由于市场经济背景以及物业服务企业与业主之间服务与被服务契约关系的双重因素使然，政府对物业服务企业的这种监督管理关系又天然地，同时也是法定地具备间接性，可以说是一种面上通过行政执法和规范市场的手法来实现间接监督和管理的，所以在本文的重点研究范畴里，政府与物业服务企业的关系可以说是一种间接监督和管理的关系。

再进一层来思考，它是政府受业主或者说业主公民委托，来实现对物业服务企业的间接监督和管理。因为物业管理，首先是一种业主自行委托物业服务企业作用于其房屋及其设施设备和物业区域卫生、绿化、秩序、安全等方面的一种服务性管理。

所以，监督管理的间接性包括两个方面：政府与物业服务企业的关系一方面是政府受业主公民委托对物业服务企业接受业主合同委托进行物业服务活动的间接监督和管理，另一方面是物业服务企业接受政府这种间接监督和管理。（二）政府与业主、业主委员会的关系

政府与业主的关系从《物业管理条例》的规定出发，也是监督管理和被监督管理的关系。它是条例中“监督管理”一词的另一个次要方面。这个“次要方面”是一个一般意义层面上的“次要”，也就是说，有时候也可能是主要一面，或者至少上升到与上述监督管理关系同等重要的一方面。比如，在业主违规尤其是业主大会方面的纠纷出现时，对个别业主的监督管理就凸现其重要性。

同时，除了监督管理的关系，实质上更是服务与被服务的关系，即政府通过对物业服务企业以及业主的监督管理来营造更好的物业管理社会大环境，从而服务于业主，向其间接提供更好的物业管理服务。

业主委员会是全体业主共同组成的财产权利管理机构业主大会的执行机构，从某种意义上讲，政府与业主委员会的关系就是政府与业主的关系，业主委员会就是一定物业管理区域的业主的牵头人。但政府对这个牵头人必须引起高度重视，必须依法规范其言行，同时急需研究实操性更强的管理办法，尤其针对其选举、换届及其如何召开业主大会会议选聘物业服务企业方面，要大胆创新，建立政府监督管理服务的新型关系方式。当业主委员会良性运作时，它是政府在物业管理纠纷调解处理机制中发挥作用的最佳助手，一般纠纷可有效防控、制止在萌芽状态，重大疑难纠纷也能得到较好防控，从某种意义上甚至可以说不会发生目前出现的一些重点疑难纠纷，因为现在影响大、持续时间长的典型疑难纠纷均与业主委员会运作有最密切的联系。当业主委员会非良性运作时，将起到相反的作用，即破坏作用：制造或加重纠纷的作用、影响政府作用发挥的作用。（三）政府的本源监督、引导化解和兜底责任

服务是指服务于民，服务于所有物业管理区域，具体讲是服务于纠纷当事方、服务于当事方所在物业区域的全体业主和物业使用人以及相关物业服务企业或其他相关民事主体。

间接管理是指非直接调解处理物业管理纠纷。

本源监督这里主要是指政府法定的监督管理职责中对物业服务企业以及开发建设单位的直接监督管理，同时也包括对业主的直接监督管理。其次，也要适时探究加强部门间联合执法。

引导化解一方面是指政府通过更有效的宣传、教育、培训、激励及文化建设等手法沟通业主及物业服务企业等相关方，从面上引导式地抑制和化解纠纷；另一方面主要是指物业管理投诉、纠纷咨询调解中心的物业管理投诉、纠纷咨询台的直接的引导化解作用，一个前置于人民调解之前的行政公共服务。

兜底责任具体是指从物业管理时间纵向及物业管理空间横向上，政府必须对物业管理纠纷承担非直接调解处理的兜底责任，从面上承担最终责任。所运用的工具在以下兜底责任具体作用中可以看到：

一是指政府应尽快领导创新物业管理纠纷调解处理机制，切实建立相应的高效实操的社会规制。物业管理纠纷调解处理中的政府作用，主要应着重于长远，“防大于调、调必高效”是最基本的指导思想，在这个指导思想之下，政府必须建立科学的物业管理纠纷调解处理机制。在现行物业管理纠纷调解处理程序弊端中，我们仿佛看到了一种物业管理纠纷调解处理机制，但不加以完善和大胆创新突破，恐怕开倒车。而政府在这种所谓的机制中就必须发挥一个领导机制创新的作用。在目前的物业管理纠纷调解处理的机制运行过程中，政府首先要发挥领导作用，开创并逐步完善具有中国适应性的多元化物业管理纠纷调解处理机制。一方面一定要尽快逐步摆脱传统的政府调解和司法诉讼两大模式，另一方面更要坚决防止现行所谓机制中多元多层的资源浪费、事倍功半甚至疑难纠纷无限期延长的弊端。

二是进一步完善相关规定，尤其是业主大会、物业承接验收方面的规定。

三是狠抓业主大会指导工作创新，尽快探索建立业主大会设立、业主委员会选举和换届以及业主大会选聘物业服务企业的政府指导工作社会市场化（独创），即政府主导监控的合同制处理方式。

四是探索建立物业管理纠纷调解处理人才培养和输入机制，在对策建议中有进一步的说明。

五是整合利用物业管理纠纷研究资源。

进一步阐明“本源监督”、“引导化解”、“兜底责任”三者间关系，有利于更加准确地发挥政府作用：“兜底责任”从某种意义上是一个统领或落脚点，它包含了“引导化解”和“本源监督”；“本源监督”和“引导化解”又可以说是“兜底责任”的一个铺垫。而“本源监督”又可视为从微观和直接层面出发，“引导化解”却是从宏观和间接层面着眼。“引导化解”，一引；“本源监督”，一制。两者一静一动，动静结合。前者潜移默化，后者直接作用。

当“兜底责任”这个统领进一步具体化后，它与“本源监督”和“引导化解”剥离，如前所述，它又包含了五项具体的作用，但这些作用没有“本源监督”和“引导化解”强有力支撑就会分别出现以下不良反应：

一是指政府领导创新的物业管理纠纷调解处理机制会高负荷运转，原因简单，当本源监督缺失或不力，物业服务企业、开发建设单位或业主违规的成本很低，甚至零成本，就会导致其制造纠纷可能性增大，纠纷量会增加，即使再好的调处机制也会因为负荷太重而使社会期望值降低。同时引导化解缺失或不力，大量的“不必要纠纷”出现，即通过宣传疏导完全能预先控制的纠纷会因为引导缺失或不力而出现，加大机制的承载负荷，进而可能引起社会认可度降低。

二是再健全的法制如果不为民所知，缺乏政府引导宣传，也发挥不了其最大的规制作用，因为法制的最终目的是消除违规，而不仅仅是制止违规和处罚违规，所以如果这方面的法制宣传未最大限度地深入人心，违规件次人次就会上升，纠纷也会增加，健全的法制的本原作用就降低；同时，缺乏政府本源监督，行政执法和行政监管缺失或不力，再健全的法制就行同虚设，社会认可度会明显下降，健全与否对纠纷的控制力差别不大。

三是业主大会指导工作再怎么创新，如果没有政府面上的和针对性的宣传引导，未充分调动业主的参与积极性和维权积极性，再好的机制也会遇到难以预料的阻力，进而影响其正常发挥，社会接受和认同感不高，甚至可能引发新型纠纷，这是在创新中应考虑的因素，所以针对性的配套宣传必须同时跟上；没有本源监督的支撑，相关主体违规空间变大，其非法收益可能更大，那么其扰乱业主大会及其运作的动机更大，即使创新了业主大会指导工作，它也可能萌生新的造纠手法，致使创新的现实意义被削弱。

四是引导化解缺失或不力，再好的调解人才也可能会“秀才遇到兵，有理说不清”，致使调处难度加大，影响效率；本源监督缺失或不力，相关方违规成本低，纠纷会更多更复杂，再优秀的人才也会顶着更大的工作压力而影响其工作效率。

五是“上有政策下有对策”的传统习惯，致使如果没有科学的引导化解和强有力的本源监督，不能从深层次感化和规制相关方，导致再好的研究资源整合也跟不上“变化”，所谓“变化比计划快”，千变万化的物业管理纠纷致使研究滞后，失去研究预先控制纠纷的作用。“本源监督”、“引导化解”和“兜底责任”三者间的关系，形象来讲，“兜底责任”就好比是舟，水上之舟；“引导化解”就好比是水，载舟之水；“本源监督”就好比是桨，护舟之桨。

在物业管理纠纷调解处理机制运行中，政府首先必须将“兜底责任”这艘舰艇打造好，但其五大作用要发挥好，“引导化解”的政府作用少不了，无水哪来可行之舟？而“本源监督”这只桨，又是政府发挥兜底责任作用的驱动力和护航者，所以三者密不可分，共同作用于物业管理纠纷调解处理机制，才是一个相对完善的政府作用体系。

总而言之，政府在物业管理纠纷调解处理机制运行过程中，要切实履行兜底责任，尽快完善创新机制，做好工作远近规划，逐渐充分发挥各项兜底作用，同时要做好引导化解工作的长期作战准备，尽快探索完善本源监督工作，为物业管理纠纷调解处理机制保驾护航。参考文献

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公共危机管理中非强制行政行为的运用与问责

根据行政主体与相对人双方意思表示是否一致以及在出现分歧时遵从哪一方这一问题，政府的行为可以分为强制性行政行为和非强制行政行为。其中非强制行政行为以其特有的民主、协商、利益诱导等机制越来越受到各国政府的青睐，其性质满足了公共危机管理中实现公共利益最大化和确保公民参与的需要，使得政府在危机管理过程中实现权力与权力、权力与权利、权力与法律的平衡成为可能。浙江省电力主管部门在夏季电力危机干预管理中的成功经验表明，在公共危机管理中实施非强制行政行为应当遵循两条原则：一是非强制行政行为的实施必须贯穿危机管理的全过程，特别要重视在危机前预警管理阶段的实施；二是在危机管理方式的选择上，必须贯彻非强制行政行为优先的原则，即强制行政行为的实施应以非强制行政行为穷尽且无效为前提。同时，为确保政府在与公民互动的过程中既合法规范又积极主动地履行好危机管理的职能，应当尽快建立针对非强制行政行为特点的危机问责制。这一制度应充分体现公共利益至上的理念、激励与制约平衡的理念和公民参与的理念，内容包括责任主体、责任内容、归责原则和责任承担方式。

一、非强制行政行为的界定及其责任

从逻辑上讲，在一个最基本的行政行为里，可能产生两种结果，一是双方意思表示一致的情况，二是双方意思表示不一致的情况。如果双方具有相同的意志，则不论是行政主体的目的还是相对人的目的均可以达成，这样行政主体就无须对相对人进行强制，从外在现象上表现为行政合同和被相对人接受的行政指导、行政资助、行政奖励等。可见，双方意思表示一致是非强制行政行为的逻辑基础。而如果双方意思表示有分歧，则要么行政主体让步，要么相对人让步。如果行政主体尊重相对人的意见，则行政主体放弃运用强制权力而给相对人以选择自由，通常表现为一些不被相对人接受的行政指导、行政调解等，也就是未产生预期效果的非强制行政行为。如果行政主体的意见占上风，则相对人有两种选择：一是选择服从行政主体的意志，表现为得到有效实施的行政命令、行政决定、行政许可、行政处罚等强制行政行为；二是选择抵制行政主体的意志，相对人不但在内在意志方面与行政主体相抗衡，而且在外在行为上表现出强烈的反抗和不服从，当这种抵制致使相对人违反法定义务或情况紧急时，行政主体就可以在法律授权的范围内采取强制扣留、隔离、搜查甚至人身约束等即时性强制措施，以迫使相对人服从行政主体的意志。

通过上述对行政行为过程的分析，我们可以看出行政行为实际上是行政主体与相对人双方的意思表示在时间序列中不断演进的互动博弈过程。而所谓的非强制行政行为就是指行政主体和行政相对人在其各自的法定职权和权利范围内，为实现各自的目的，依据法律规范或法律原则、精神或政策，采用计划、指导、调解、合同、奖励、资助等非强制性的方式和手段，自愿地为或不为某种行为的行政行为。一般地说，在此类行政行为中双方的意思表示一致，但也存在行政主体主动放弃强制力，尊重行政相对人意志的情况。由于后者多为未发生预期效果的非强制行政行为，因此并不在我们讨论的范围之内。

虽然非强制行政行为作为一种“积极行政”，更多地着眼于权利的促进而非义务的限制，从双方主体地位看，相对人一方也并未完全处于被动服从的弱势地位，但我们仍不能排除其侵害权利、损害公益的可能性。因此，当非强制行政行为在实践中不断涌现时，理论界也开始探索如何构建相应的责任制以确保非强制行政行为的有效实施。

非强制行政行为以其特有的民主、协商、利益诱导等机制越来越受到各国政府的青睐，且由于其不像强制性行政行为那样对相对人产生直接、即时的影响，容易使非强制行政行为失去必要的监督和制约。但实践中，非强制行政行为并非完美无缺，它作为行政权的另一种运行方式，仍有可能对相对人的权利义务产生间接的、事实上的不利影响，且该行为方式随时存在向强制行政行为转化的可能。如对于不服从行政指导者，管理手段众多的行政机关可调用诸如加重税赋、拒绝申请和拒绝给予优惠等手段施加压力；生产经营等方面的行政指导更可能给生产、经营者造成重大的经济损失；不公正的行政奖励实质上意味着限制、取消了某种具备资格的人们获得社会荣誉资源的权利；行政信息服务的不作为或任意妄为，将会使行政相对人在参与市场竞争、抵制行政侵权等过程中处于不利境地等等。同时，作为新型行政行为种类概括的非强制行政行为兴起不过几十年，纳入学者理性分析框架的时间似乎更短，在实践中的运用与实施也不成熟，尚存在以下一些瑕疵。

第一，非强制行政行为缺乏应有的法律依据。传统的强制性行政行为遵循“无法律就无行政”的原则，这主要是由于强制性行政行为更多的是为相对人设定义务。为了防止行政权过分侵袭公民的私人领域、侵犯其合法权益，这就要求对行政主体的权限和相对人义务的设定必须具有法律依据。对于非强制行政行为，如果要求所有的非强制行政行为都得有明确的法律依据会大大缩小这类新型行政管理手段的适用空间，难以充分发挥其在促进社会发展中的作用。但是，这并不意味着非强制行政行为可以不受任何法律的约束。遗憾的是，我们在实践中发现非强制行政行为的法律依据不足已经成为普遍现象。如行政奖励，在现行行政奖励的法律规定中，有些没有规定设定权限，有些虽然有规定的设定权限，但是却没有严格遵从，其直接后果是行政奖励的名目过多、过滥，甚至徒有虚名；在行政规划领域，由于缺少统一的规划基本法的指导，各个分散的立法在立法目的、规划性质和形式、编制规划的基本原则、规划的程序、规划的管理体制等方面都没有统一的标准可循，行政规划呈现多中心、多层次性，各规划之间不可避免地缺少协调和统一。行政指导行为亦然，不仅绝大多数具体行政指导出于行政管理便利的需要，由行政主体自主决项，甚至名目众多的抽象行政指导也缺乏的组织法授权和行为法依据，这不仅仅表现在经济行政管理领域而且几乎涉及公共管理的所有领域（应松年，2005）。

第二，非强制行政行为的实施缺乏公开、民主的程序。随着现代政府行政职权的迅速扩张，实体规则往往跟不上现实行政的发展，通过实体规则规制行政权运作的力度渐显不足，我们不得不转而求助程序的规制，即从行政程序方面协调自由裁量权与法律控制的关系。作为行政行为一个种类的非强制行政行为的运作同样适用程序规制。但问题是，由于非强制行政行为的弱权力性，进而导致其强制力表现得没有强制性行政行为那么明显，因此非强制行政行为的程序规制一再被忽视，导致了其运作程序方面的瑕疵。就行政奖励而言，行政公开尚未成为规范行政奖励实践的法律原则。在通常情况下，行政奖励仅在授奖部门一方知情的情况下进行，这种“暗箱操作”不仅欠缺公正性，而且也成为腐败现象滋生的土壤。同样，规划程序缺乏民主性已经成为行政规划运作过程中的主要诟病。规划程序的民主性主要体现在两个方面：一是规划制定过程的公开性，二是保证任何受规划影响的相对人参与规划制定的权利。而这两个方面在我国现行的行政规划立法中都很欠缺，这可以从我国的《城市规划法》相关规定中窥得一斑。行政指导经常受到指责的一个重要原因是行政指导的决策和实施程序不够透明、公开。就行政指导的决策程序而言，相关决策主体往往忽略了公众的参与对于弥补其理性不足的重要意义，而且决策的透明度也很匮乏。就行政指导实施环节而言，主要问题有：缺乏必要的书面形式要件，对社会的公布范围缺乏广泛性，经常拖延兑现诱导利益等。

第三，非强制行政行为缺乏相应的救济手段。“有损害就有救济，无救济则无权利”。一般来说，我国法律所设置的权利救济方式包括行政救济和司法救济两种，这两种救济方式主要通过行政复议、行政诉讼、国家赔偿等手段得以实现。而这些救济手段主要针对的是行政处罚、行政强制措施等强制性行政行为，非强制行政行为被排除在了救济范围之外。在这一点上，突出的表现是1999年《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》将不具有强制力的行政指导排除在行政诉讼的受案范围之外，对行政合同、行政奖励的规定也是如此。笔者认为非强制行政行为虽然不具有法律上的强制力，但是相对人依然会屈从于政府固有的权威和优势，况且行政主体始终存在着滥用行政权力的可能，因此缺乏相应的法律救济，会大大降低行政主体违规的成本，使原本平衡的双方主体地位又回复到强制性行政行为中的状态。以行政指导为例，如果诸多接受行政指导的相对人的合法权益得不到应有的救济，就会使行政指导行为本身失去公正性，大大动摇相对人对行政指导的信任感，削弱相对人自愿接受行政指导、协助行政主体实现行政目标的努力，从而最终使行政指导的功能大打折扣。

非强制行政行为实施过程中存在的上述瑕疵，使非强制行政行为的实际效果偏离了预设的轨道，行政主体仍然具有滑向相对人对立面的危险。为尽量避免这种情况的发生，我们固然可以采用完善立法、加强司法救济等传统的规制手段。但在我国现阶段法治环境中，行政法治相对落后，强制性行政行为的规制尚且极不完善成熟，短期内要构建完备的非强制行政行为的法律体系非但不可能，而且与非强制行政行为的初衷和性质也不符。我们需要的、现实可能的规制力量应当来自于行政主体自身，而非外在的立法权、司法权的干预。在这种思路指导下，我们认为问责制这种既可以对不作为行为起威慑和追惩作用，又能够对作为行为起激励和保障作用，兼具了权力控制、政府回应、公众监督职能的制度是实现非强制行政行为既规范又积极有效实施的关键所在。科学完备的责任制，既可以使行政主体产生规范使用行政权的内在动力，又为相对人提供了权利救济的渠道，而且责任的作用可以贯穿行为实施的始终，实现事前、事中、事后全过程的规制。

在我国，立法中对非强制行政行为的责任问题规定极少，不过学术界对此类问题的探讨较多，尤其是对于其中行政合同、行政指导等具体的非强制行政行为的责任问题受到越来越多的学者关注。关于行政合同的责任问题，由于行政合同是行政主体与特定的相对人之间达成的具体的协议，虽然由其引发的责任是民事责任还是行政责任抑或是两者的混合，学者们看法不一，但就需要承担责任这一点而言已达成共识。关于行政指导的责任问题目前分歧较多。最高人民法院在1999年11月24日通过的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款规定：不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，根据最高人民法院的进一步解释，所有的行政指导行为都不具有强制性，即所有的行政指导行为都不受司法审查，言下之意似乎是非强制性行政指导行为不会产生法律责任。学术界在讨论行政指导行为时，普遍的观点也是强调行政指导的非强制性，如“行政指导是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为”（张正钊，1999）。“行政指导具有如下法律特征：行政性、多样性、自愿性”（姜明安，2000）。但对于行政指导行为是否会产生行政法上的责任，学者意见不一。有的学者认为行政主体不应承担因行政指导行为产生的责任，因为行政指导是行政相对人自愿接受，其本身并无法律上的强制力；有的学者则认为应当承担一定的责任，理由是这可以促进行政指导的质量，防止滥用行政指导，完善行政法制，保护相对人的合法权益，至于承担责任的形式，可以是赔礼道歉、支付补偿金等。

二、公共危机管理中非强制行政行为的运用：以浙江省电力危机管理为例

进入21世纪以来，随着浙江经济持续快速发展，电力需求旺盛，而电力建设相对滞后，一次能源紧张，供电能力明显不足，供需矛盾日益突出，电力已成为制约浙江社会经济发展最大的瓶颈。特别是自2003年夏季开始，浙江省电力供需缺口不断拉大，从季节性、时段性缺电逐步演变为大范围、长时间的持续性缺电，拉限电日益严重。从2003年7月1日至年末，全省仅10月1日国庆节1天没有拉电。进入2004年，浙江省缺电情况愈演愈烈，最大电力缺口在700万千瓦以上、超过供电能力的一半以上，峰谷电力都缺、最高日用电负荷率达97.8%。1-8月除春节期间11天外，全省均处于拉限电之中。2004年浙江省累计拉电损失电量达58.72亿千瓦时，占华东电网总和的91.7%、占全国的49.7%，全社会用电量同比仅增长12.26%，比上年同期下降了近10个百分点，首次出现了不仅低于华东，还低于全国平均水平的困难局面，连续两年都是全国缺电最为严重的省份。特别是2008年，煤价上涨和上网电价下调等因素导致供电企业发电积极性下降，同时华东电网以及周边供电都把重点放在奥运保电上而更多地支持上海，电源性缺电和电网性缺电的双重影响，使高温天气电力供求矛盾异常突出，高峰时段最大电力缺口在200万千瓦以上。

针对上述严峻的电力供求形势，浙江省委、省政府高度重视，将电力危机管理列为全省的重点工作之一，提出要按照“先生活、后生产”的要求，明确“两手抓”，即一手抓供应侧管理，一手抓需求侧管理，确保在保障城乡居民生活用电的前提下维持供用电秩序基本稳定。在诸多的管理措施中，我们发现浙江省电力主管部门并没有采用简单的限制电价、拉闸限电行政命令等手段，而是从平衡电力供应与需求入手，采用了行政合同、行政补助等非强制行政行为，取得了令人满意的效果。（一）行政合同的运用

浙江省电力主管部门在电力危机管理中成功地运用了行政合同的

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