作者：读书堂
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轮到美国改革了试读：
内容提要
只有两条路可走：要么，进行改革，以恢复经济竞争力；要么削减生产，但求守住摊摊。同前苏联的情况一样，轮到美国改革了。不改革，不得了。事实上，别无出路……
第一章
企业与政府：冤家还是伙伴
本世纪80年代，企业与政府的关系日趋重要，影响到公司和社会的繁荣兴旺。下文要说到，有些行业和政府的关系之坏，简直到了祸国殃民的地步。政府与企业间关系日益重要。原因是出现了三种现象：第一种现象是，有些国家和地区的经济成就异常出色，如日本、韩国、德国和台湾；这些国家和地区的战略特点是企业界与政府紧密合作，使重点行业赢得了世界市场份额。相形之下，那些战略比较内向，企业和政府互不相关，关系紧张，势同水火的国家就不那么成功。
第二个现象是企业的全球化，跨国公司携手联合，盘根错节，背后往往还有政府撑腰。这些联合体对单一民族的国家，尤其是那些失去世界市场份额的国家，在控制本国企业，甚至控制本国领土的能力上形成严重威胁。与第一种现象不同，第二种现象削弱了政府的力量。迈克尔·波特把单一民族国家称作“舞台”，无可非议。这些“舞台”只是供跨国公司表演，纵横捭阖，时而利用某些国家的力量，时而又利用另一些国家的弱点。然而，政府并不会乖乖交出权力，这样一来，企业界和政府问的关系，其重要性就增加了。
第三种现象是从上述两种现象派生出来的，即技术对于国家的政治和经济发展的重要性上升了。虽然技术本身可以保证在全世界迅速传播，但国家不同，掌握开发技术的能力各异。制造商有可能通过全球化而在技术上得益。但是国家就不一样了，尤其是那些制造商纷纷外迁的国家，很可能会落在后面，生活水平每况愈下。技术迅速发展，利用技术的专门知识日新月异，这就使掉队的国家要想赶上去十分困难，乃至无计可施。许多政府支援、指导、扶持或控制国内企业，意在使本国享有某一方面的技术优势，如巴西在微型电子计算机方面，日本与美国在微电子方面等。与此同时，有的国家政府对于技术危及地球脆弱的生态环境表示不同程度的关切，要求控制技术应用的呼声日渐高涨。
在这些现象——世界竞争激烈化，企业的全球化和技术的政治化——面前，各国政府莫不严重关切。例如1986年，法国政府的电信管理总局局长雅各·唐杜这样说：要在欧洲范围内，保住法国人的存在，国家不再能袖手旁观了。至于在广阔的世界经济舞台上，也只有国家冒风险参与，才能使法国人能够有点地盘，搏上一搏。这样的时候已经到来了。
处理好企业与政府间的关系，既要求了解政府与企业的行为在不同国家迥然各异，还要求了解对此迄今人言人殊的种种看法。在本章里，将挑选一些国家，考察其中政府与企业的目的和任务有何不同，还要看看形形色色的组织和机构。有些国家的政府以通盘考虑本国优先发展重点为己任，倾向于采取集权制，由一些享有威望的、有势力的政府官员占统治地位，他们无一例外地与企业界有些合作关系，而企业界本身也组织起举足轻重的行业协作组织。另一方面，有些国家，政府的职能比较受到约束，权力有限，组织形式较为分散而不集中，领导政府的官员可能受不到政界领袖的尊重，企业界集团也很松散，政府和这些集团的关系，即使不敌对，至少也若即若离。除了分析政府与企业界的任务、目的和组织结构之外，还准备比较一下某些国家政府肩负着哪些重要的任务，运用哪些工具。
政府的任务
关于政府的任务有两个观念上的形式：“政府不干涉主义”——这是强调个人高于社会的——和相反的“共同管理主义”。在实践中，多数国家表现出的是这两种形式的混合体。在一个政府不干涉主义的社会中，政府的任务是有限的，基本目标是保护私有财产、强制执行契约和保持市场开放，使公司间竞争紧张激烈，又尽可能地自由。政府和企业界基本上各干各的，只是在国家的经济大局和安全出了问题时，才会干预企业的事务。因此，政府的干预往往与危机相联，如发生流行病、污染、经济灾难和战争等，而且干预是暂时的例外情况，正常状态是个人与企业自治。政府的目标与方向留给利益集团去摆布，政府要优先抓些什么是由利益集团来规定的。一个政府不干涉主义的社会对政府老是持怀疑态度，对中央集权顾虑很多，不乐意政府制定计划，尤其是长期规划。
但实行共同管理主义的社会中政府的任务就不同了。在这个社会里，政府享有威望，是有权威的，有时甚至是专制的，职能是确定社会的短期以至长期的需要，同时要负责使这些社会需要得到满足，虽然不一定由政府机关来做。政府为社会规划出一幅远景，规定社会成员的权利和义务，促其落实。政府还起着核心作用，制定，有时是施行制造出社会共识，以支持它所决定的社会前进方向。制定共识，往往需要采取高压手段，这种共识可能以集中或分散的样式来达成，从社会精英自上而下，或从基层自下而上都行。共同管理的社会可能等级森严，也可以是平等的。等级的性质各有不同。比方说，有能人统治式、寡头统治式、种族统治式、神权统治式或贵族统治式，等等。
简单扼要他讲，在所谓的资本主义国家中，美国一向热衷于政府不干涉主义，日本则倡导共同管理最力。其他国家无妨排在这两个极端之间。德国比英国更倾向于共同管理，但程度不如日本。法国是两者的混合，20世纪80年代选举了一位总统，倾向于共同管理，一位总理，偏爱政府不干涉主义，与总统共同掌权，平分秋色。巴西和墨西哥也是两种观念的混合体，但不像法国融合得那么好。米哈伊尔·戈尔巴乔夫当政的前苏联，如果改革幸而成功，“抹去社会主义道德价值观念与理想上官僚主义锈斑”，可能会走向更像日本式的共同管理主义。
政府不干涉主义易于产生查默斯·约翰逊称为“调节型”国家，在这类国家里，市场决定企业活动，政府对企业的限制或管理只是为了达到市场达不到的目的。另一方面，共同管理主义的特点多见于所谓的“发展型”国家；在这类国家里，政府的任务是决定国家经济发展的重要部门而且负责促进实现。发展型国家是和经济民族主义和重商主义的历史传统相联系的。实行政府不干涉主义的社会，政府无一不是民主的；而实行共同管理的政府则既可能是民主的，也可能是专制的。下文还要结合上述各自不同的政府任务，谈到互有区别的政府结构。
上述区分两大类别还可依据政府执行的不同战略及其制定的经济发展重点来进一步细分。例如，有的政府可能是内向型的，集中考虑国内问题；也可以是外向型的，目的在于争取全球化政治或经济地位。
传统的西方经济，植根于政府不干涉主义，认为独立的公司之间的自由贸易，不受政府限制，会对一切有关方面带来最佳效果。公司受益于国家得天独厚的自然条件和比较优势。
然而，20年来日本和其他亚洲国家取得的惊人成就使这个观念成了问题。这些国家和它们的公司反政府不干涉主义之道而行之，尝到了很大甜头。它们一不槁自由贸易，二不搞自由企业这套者古董。为达目的，还很愿意限制市场的自由。此外，他们不把比较优势看成一成不变的概念，全靠老天恩赐，反而要“创造出”比较优势，为我所用。说真的，有人认为“控制着将近75%的世界贸易的经济体制所实行的原则，是完全踉”美国的政府不干涉主义背道而驰的。
直到本世纪80年代中期，西方经济学家们才意识到他们的理论和全世界的现实对不上号。麻省理工学院的保罗·克鲁格曼指出，有些国家，尤其是日本，靠政府与企业携手共促某些行业的战略显然捞到了很大好处。克鲁格曼写道，“一个政府，支持公司投身国际竞争，至少在若干情况下，能够以牺牲他国利益为代价使本国获益。”他发现支持方式是鼓励出口，同时多少有点小心翼翼地保护某些国内市场。
克鲁格曼接着告诫说，政府“瞅准”作为促进国家利益的目标的行业只是在一定条件下才能获得成功。这些条件是：政府必须知道国家利益之所在；这些利益必须界定为有利于经济发展；关键的参与者——企业和劳动力——必须自愿接受上述国家利益定义的强制性约束；而社会也必须准备普遍作出牺牲，这些牺牲是为达到国家目的而实行的战略所带来的。他反观西方国家许多实例，政府出于政治原因维持有些不景气的行业，如煤、钢、造船、汽车制造、纺织业等。对于整体经济究竟有多大效果，值得怀疑。他还说有些国家让无经济效益的行业衰退，鼓励发展新兴工业——如计算机、半导体和飞机制造——推进这些工业部门在技术和制造工序上处于世界领先地位。因此，这些国家便在属于未来的工业上得到了世界市场份额，从出口中获得大量收入，实现了很高的发展速度。
克鲁格曼也指出了政府为着国内工业进行干预而产生的各种问题：
一、无法“量化”这种战略的利弊得失“半导体工业的研究开发部门花费一美元能收到价值十角的利润还是十美元的利润呢？没有人真正知道。”
二、政治风险也许会大于可能得到的经济利益
利益集团在多元的民主制度中的压力很可能会使政府政策偏离长远利益而倾向于短期地维持现状。“一个国家不可能保护一切、补贴一切。”为了使某些行业繁荣，另一些行业必须蒙受损失，而在民主制度中，实行这套办法并不容易。
三、政府无力了解本国一切行业的经济能力，也无法准确测量出实行特定行业吃偏饭这一战略的成本与效益“如果令人向往的高技术部门从国外赚到的利润少于政府预计，令人腻味的部门赚回的利润反而多，那么事实证明，目的在于鼓励外向型经济的政策岂不在起反作用吗？”日本制订政策的人员反驳说，上述困难是可以克服的，而且当此重任，非政府莫属。筱原三代平是日本战后发展的设计师，他写道，在日本发生奇迹般的迅速发展时期，通产省在物色要重点扶持及保护的工业部门上，提出了两条始终不变的挑选标准：“需求的收入弹性标准”和“相对技术进步标准”。他写道，“通产省的工业政策是为了扶植需求增长和技术进步都比较快的工业。”
日本认为“国家的职能是……敦促、指导和加速长期发展所需要的产业结构改造。因此日本的产业政策具有制订长远规划和设计国家经济的任务。”虽然通产省的作用到了本世纪80年代有所减弱，但日本实业界的领袖们承认，三代平所描述的政府任务并未改变。西方的经济学家们带着愈来愈浓的兴趣注视着日本的走势。查默斯·约翰逊的意见是：外国企业“搞不出什么名堂来，除非这些国家先在处理好政府——企业关系上同日本一见高低。”
通产省在1988年的“工业技术白皮书”上宣称日本需要在技术开发上“立志下更大的功夫”，“费更大劲，充分运用国家的经济实力和发挥出国家的技术潜力。”白皮书还继续写道：“由于私营企业在主持基础和带根本性研究上能采取的措施有限，政府责无旁贷，要在这个研究领域中起到比过去更重要的作用。”通产省还附了一张图表，比较日本和美国“开发高技术产品的能力。”图表上说明在哪些方面日本领先，在哪些方面日本与美国持平或落后于美国。图表上持平和落后的两类上有箭头指向领先的一类，这说明了通产省赶超美国的意图。（参阅附录）
应该指出的是，这种把政府看作是战略的制定者和企业在全球性竞争上的伙伴的观点并不一定要同政府的规模与所有权有关。在规模与所有权这两方面，日本与美国政府都大大不如其他主要工业国。上述观点也不一定与国家对经济本身的干预有关。所有的政府都在进行干预，不是由于这个原因就是那个原因。重要的是干预的目的与方法。约翰逊说，“在20世纪80年代，对于任何一个大国来说，再没有比无能耐搞清楚政府在经济领域中的任务更严重的弱点了。”
詹姆士·C·麦格罗迪是国际商用机器公司制造部门的总经理，1987年他在哈佛商学院谈及这个任务时，联系了美国半导体工业的困难：“说到发展技术的问题，在这个领域里从设计到投产的时间短，搞得成搞不成难以预料，需要的投资又极大，解决有些难题超出了企业的能力。”他举出半导体制造在平版印刷中使用X射线一事为例；这是一个有长远意义的、风险极大的项目。他说：“谁得到这项技术都肯定会有好处。在这类领域中，政府给予帮助，提供资金进行研究与开发，以配合企业的竞争，极其重要。美国正需要这样举国一致的努力，但这一点还未提到议事日程上来。国防部为军事需要提供的项目资金很优厚，但是这些项目和全球性的竞争毫不相干。我们需要国家分担任务，提供补贴。”
两年之后，国防部对麦格罗迪的意见作出反应，于1989年提出美国军事上亟需的22种技术；其中大部分在商业上也很重要。这些技术中，发现有6项——微电子电路技术、机器人、半导体技术、光导纤维、生物技术材料和加工、超导技术——日本“遥遥领先”，至少在某些技术活动范围内是如此。
用约翰逊的话来说，如果说日本政府是属于发展型的，美国政府则是调节型的。如果说日本的目的是仅仅把市场竞争当作若干方法当中的一种，用以保证企业活动为政府决定的社会需要服务的话，美国则倾向于认为，有了一个靠反托拉斯法保持开放的市场就万事大吉，大体上就足够单独决定和满足社会需要了。
我认为政府有4种途径可以使企业活动符合社会的需要（参阅图1—l）：（1）鼓励市场竞争。市场竞争是一条具有独一无二功能的道路，即可决定又能满足社会需要。（2）在单靠市场竞争本身已经不够或不能令人满意的情况下，国家便出面调节市场。（3）与企业建立伙伴关系。（4）在由社会发给公司的特许成立执照上写明要求公司满足一种预定需要，例如美国政府对田纳西河流域管理局和通信卫星公司做的那样。
实行政府不干涉主义的社会倾向于采取前两种途径，而实行共同管理的社会则倾向于采取后两种。日本政府最显著的特色之一是，大量采用第一种方法，几乎完全不用第四种。这也是日本和欧洲旧式社会主义的重要区别所在。同时在日本也盛行采用第三种方法，事实证明，这种方法在满足社会需要上最为有效。
政府从这4种方法中选取最合适的一种时，要对社会的需求有个清晰的认识。在这里，最重要的问题是，谁来确定社会的需要究竟是什么？政府在确定社会需要上起什么作用？企业又起什么作用？
政府的目标
随着各国社会愈益依赖政府而不是依赖市场来确定社会需求，政府的任务是些什么也就由所确定的社会需求定下来了，举例说，第二次世界大战后，日本和德国的政府的任务明确为加强经济实力以便在世界上进行竞争。美国政府的目标则是增强地缘政治力量以对抗前苏联。美国的这个目标在60和70年代中扩大了，把消灭贫穷、防止生态恶化、促进消费和保持多元民主加了进去。上述日、德、美三个政府的任务都是依据这些目标制订的。图1-1 社会需要：决定社会需要开使企业与之适应的各种方法。
引自：乔治·C·治奇，《美国病》，纽约：阿尔弗雷德·A·克诺夫出版社，1984，第66页。
要对这一点详加探讨，无妨再看看福利问题。实际上每个政府无不以某一种方式关心本国人民福利，只不过关注的方式各有不同。西方的传统是关心收入有保障，于是政府的任务便是提供失业保险和家庭补助，以及社会保险。日本的传统是集中注意保证就业，反映在政府和企业在提供工作机会和终身任职上有明确分工。然而到了1985年，由于日元猛烈升值，因此甚至在日本，收入保障也变得更为重要了（参阅图1—2）。目标变了，任务势必也随之改变。
国家能否顺利实现福利目标，很大程度要看有无能力迅速适应外界情况的变化。要以变应变，便要在彼此冲突的社会需求之间作出抉择。因收入保障引起的收入转移这一社会需求必须与其他社会需求取得平衡，如经常帐户要有结余、企业投资要有资本、获得与应用新技术要花钱、要增加教育经费以及要打进世界市场等等。
牛津大学教授安德烈·肖恩菲尔德回顾了英国在战后年代的政策，政策包含了承担一项强势货币连同一项“消灭匾乏、疾病、愚昧和贫困”的承诺。他说：英国政治活动最奇怪的一个方面是现在似乎出现了一种满不在乎的心态，整套政治性决定都是在漫不经心的情况下作出的，无视这样做会给业已过重的国家经济负担再添加何等沉重的份量。政界人士，甚至连主管官员们只是堂而皇之地认为“总会找出办法弄钱，来执行为国家利益而作出的决定。”
哈佛的乔格·多明格斯考察了墨西哥政府在革命时期定下的目标与80年代国家的需求——要有竞争力的企业，要外国投资，要既有技巧又积极肯干的劳动力——之间的差距。他写道：“墨西哥所处窘境的核心在于革命的目标与以革命名义进行统治的人的政绩之间的矛盾。用革命名义认可的事太多了，再像过去那样抬出革命这个大招牌来作为选择准则，这也要，那也要，似乎全部有理，看来不行了。神话不灵了。”
法国在80年代也有过需要重新评估政策的经历。法国在80年代初的政策是搞主要工业国有化和提高法国劳动者的权利，让工人既有社会地位，又增加收入。这套政策到了1983年由于世界市场竞争激烈，不得不改变。{ewc MVIMAGE, MVIMAGE，069006～3_0011_01.bmp}
图中经济合作与发展组织的数字摘引自《经济学家》，1987年9月12日，第10页“福利的天堂：荷兰经济概述”。
到了80年代末，西方国家普遍赞同这样一种看法：如果说政府有义务保证公民享受权利，那末，顺理成章，也同样有义务要求公民尽一定责任。亚洲国家是一向重责任轻权利的，迫使西方国家也赞赏这种看法。甚至连一向实行政府不干涉主义或个人主义的美国，也逐渐倾向于共同管理或集体主义概念了。公民义务要由社会而不是由个人来确定。1988年，美国30个州都接受搞起“劳动福利”，要求享受社会福利的人参加劳动或接受劳动培训。甚至有人建议只有尽了不吸烟义务的人，才能享受保健权利。
政府和世界性的工业
各国政府正在被迫调整任务与目标以适应世界性竞争的新现实，与此同时，各国之间也在展开竞争，吸引外国公司和增强在本国的公司的竞争力。1980年和1985年之间，全球性的协议，这里指的是跨国界的合资公司、合伙经营和公司集团，增加了100倍。这样，全球性行业就得到了比一个国家更强大的优势。这些跨国公司不再局限于在一两个国家内活动，可以满天飞，到处去做买卖。他们的确也在这么干，寻求最有吸引力的“舞台”去大展拳脚。
迈克尔·波特写道：“如果一个国家提供的环境能使设在当地的公司在某项工业拥有全球性竞争优势，这个国家就是这项工业理想的全球性基地。这个定义的基本点是，要着眼于能在国外大把赚钱，眼里不仅是在该国境内竞争赢得的国内条件。”
在各国竞相博取跨国公司的青睐时，认准了社会需求的国家比心中无数的国家干得好。懂得本国轻重缓急的政府，对一项交易能迅速采取行动，胸有成竹，协同动作，把一揽子诱人条件摊开，以免遭到跨国公司利用本国一方反对另一方等办法算汁，受拉锯式的双重损失。在任何情况下，耍弄手腕起的作用会愈来愈重要。
在跨国公司面前，也出现了一个明显的需要：以比过去老练精明的方式处理好与政府的关系。而过去总把政府当成是障碍。今天，和政府搞好关系，对参加竞争十分有利。例如，跨国公司一向造成自由贸易，无需任何限制，现在却日益频繁地在本国政府制定贸易战略，要求在国内设置壁垒，直到外国撤除壁垒，才肯罢休。例如美国半导体工业界曾经敦促政府制裁日本，要日本公司多买美国芯片。美国民用飞机制造厂家对待欧洲竞争对手“空中客车”也采取过同样手法。上述例证还表明，一个公司和政府，如与美国政府的关系，会极大地影响到另一家公司与另一家政府，如与和日本政府的关系。
政府的组织结构
不论国家这一民族的最高政治权威，还是政府这一不断变更着的、处理政务的集体机构，都不是个一元概念，也不是一成不变的。事实上，世界各地的政府，都是些集合体，里面有行政管理机关、立法机关以及让国内外无数个利益集团进行游说活动的各种委员会。为了解政府的工作，必须考察其内部情况及机构，知道什么人在运转这些机构，什么网络系统在影响这些机构以及造成它们彼此分离的紧张关系。在美国，国务院和商业部的利益总是有矛盾的：国务院关心对外政策，商业部则关心如何进入国外市场。同样，德国外交部强调对外经济政策是外交政策的工具，不应向自由贸易俯首贴耳，而自由贸易的概念却是经济部的心肝宝贝。我们下面要说到，在日本，共识论很少能平息通产省、邮政省和大藏省之间的争论。
此外，高效率的政府很少有靠下命令来管理的，总是仔细倾听企业、工会和其他利益集团的呼声，在它们的观点和自己的观点中找出和谐一致的结合点。不管形式如何，在形成政府行为这一点上，人的作用是重要的。约翰·D·埃利希曼，这位尼克松总统当年的助手说，“总统职位当然是宪法规定的制度，但也是一套宽松衣服，以适应坐到总统位子上的主人。”
两个典型概念的重提
前文所述的政府不干涉主义和政府与企业共同管理主义这两种相反的典型概念也提供了一种研究政府结构的方法：权力从何而来？如何使用？由谁使用？实行共同管理的国家具有制订计划与远景规划的职能，倾向于国家权力大、一贯而且集中。行政机构比立法机构重要，苔荤着社会精英，博得企业界和一般公众的尊共同管理体制的特点是有几个强有力的政党，由一党或数党的联盟在长期掌权。这方面的实例有：第二次世界大战后，德国由不同的党派联盟掌政、在日本是自由民主党当政。在韩国、中国的台湾和新加坡一直是较为专制的变相一党专政。这样，实行政府与企业共同管理的政府，结构和压倒一切的任务是一致的。这就是说，以意见一致为后盾，制定国家发展的一贯战略。
当然，在有些实行共同管理的国家，上述特点不明显。墨西哥长期以来实行强力的一党统治，政府官员却不像日本和瑞典那样，受到尊重。因此达成共识的能力较弱。在共同管理制度中，当体制内一个部件成为薄弱环节，整个体制就会失去平衡，受到削弱。
与此相反，实行政府不干涉主义的国家，本来就认为政府作用有限。例如在美国，权力广泛分散，彼此牵制，相互制约。立法机构至少跟行政与司法机构平起平坐，甚至权力更大。这本来就是立国领袖们的意图。例如18世纪80年代联邦文件51号说到需要拟定对政府权力的种种控制，“使得人们的私人利益都可以成为公众权利的哨兵。”塞缪尔·亨廷顿同意这个看法，他写道，“美国信条具有反对政府的固有性质，政府强，是非法的；政府弱，是合法的。”中央情报局局长威廉·凯西和奥利弗·诺斯中校80年代初背着公众自行其是，只不过是许多例证中的一个，表明行政机构对美国信条再也忍受不住了。
实行共同管理的政府结构，脱胎于封建主义习俗，“等级”层次，治人者与治于人者的义务是清楚的，也是被普遍接受的。与政府不干涉主义相关的政府结构，要末是从封建结构演化而来的，受过封建影响；要末便是从基本上未受过旧方式污染的土壤中新生长出来的。美国是世界上最少封建传统的国家，政府不干涉主义及其组织结构也就最纯粹。这并不是说，美国的实践从未离开过理想；事实上，离开理想的情况还是屡见不鲜的，危机时期尤其如此。例如在经济大衰退时期，全国工业复兴总署便曾改变政府机构，以便同大企业携手合作，制订出工业计划。但是全国工业复兴总署不久便夭折在高等法院手里，此事提醒许多人：在美国是不能冒这种险的。
在美国，背离政府不干涉主义模式是可疑的、非法的，十有八九是要失败的。这种背离，在观念与实践之间产生了一个“合法性差距”（参阅表1—1）。结果是权威动摇了，美国社会面临两种抉择：把出轨机构纳入正轨，怎么说就怎么干；或是注入一种新观念，怎么干就怎么说教。无论怎样解决问题，合法性差距还会使政府和企业的决策人员产生矛盾心理。美国政府1987年和1988年抓提高关键性工业，尤其是半导体、超导体和生物技术等工业的对外竞争能力上，紧一阵、松一阵，就是一个例证。表1—1 合法性差距
哈佛的教授史蒂文·凯尔曼在对瑞典和美国的政府管理作的研究中，详尽阐述了两国政府结构之间的不同：
由瑞典传统产生的、占支配地位的价值观念鼓励个人服从政府意愿，鼓励领导人在划定人民行动轨道时应该有自信。从美国的传统中产生出的价值观念则鼓励自行其是，不向统治者的愿望低头。正是这种不同，使美国政府在健康、安全等问题的管理规则上比瑞典更难于在政府与企业之间求得共识。凯尔曼进一步解释道：当代的瑞典社会和欧洲许多国家的社会一样，是从统治者与被统治者间尖锐地对立的历史中产生出来的。瑞典文中的“高层”一词是对处于社会顶层的人的全称。在底层的人眼中，这些人全都一个样……把这个同译过来，便是“在我们上面的人”，包括生来就统治别人的国王、贵族和主教。
虽然现代瑞典的政府结构是民主的，高层这一因素仍然可以从公民对政府的尊重中看出来。这种尊重和日本人对领导大藏省或通产省的年轻“优等生尖子”的尊重没有什么不同。瑞典诗人有一句话刻在乌普萨拉大学入口处：“自由思想诚伟大，正确思想价更高。”这句话在日本和瑞典都得到共鸣。但这类话在美国却找不到。在美国，个人权利重于国家权利，已经深入人心，根深蒂固了。
强国与弱国
在日本和瑞典，强有力的政府是和道德联系着的。在美国，正像亨廷顿指出的那样，这种看法如果不是公开的罪恶迹象的话，至少也是引起人怀疑的。其它国家则介于这两个极端之间。
不能简单他说，实行政府与企业共同管理的政府就是强的，实行政府不干涉主义的政府就是弱的。事实是显然并非如此。例如，没有人会认为黎巴嫩实行共同管理的政府是强有力的。我们必须进一步找出构成强与弱的特点。
一个政府算是强的，假如能够：（1）求得社会共识，足以制订出作为社会整体的各项目标，促其实现；（2）改变重要的集团如企业的行为，以推行政策；以及（3）改变社会结构，如所有权性质、工业集中程度和某些特定部门的重要性等，以实现各项目标。
日本。以日本为例。这个国家的政府第二次世界大战后上述三方面都办到了。迄至不久前，我们还可以选出通产省作为日本政府中权力最大的部门。通产省共有雇员不到1万人，完成的工作量却同规模比它大的美国商业部以及美国贸易代表办公室和小企业总署加起来做的一样多。到了今天，虽然通产省的影响仍旧不容否认，但在日本政府中力量最大的可能要数大藏省了，东京大学毕业的尖子学生趋之若鹜。
下面是从《经济学家》中摘引出如此描绘大藏省里清一色日本男子汉的工作一段文字：日本权势最大的经济政策制定者不是一位政界人物，而是一名公仆——大藏省里最有成就的上层官员。
把对政策争论当成政治上不偏不倚的技术或学术问题，正符合日本人对和谐与一致的追求；对这帮名牌大学的尖子毕业生组成的经济官员更称心如意。在日本中央政府里大藏省负责理财，合情合理，权力很大，筹集政府款项，决定用途。政府任何部门对政策的动议，不论大小，都要得到大藏省的点头，才通得过。
掌舵之手
在日本内部，人们常把大藏省的任务比做村里的族长，负责安排一年一度的收成，以最有利于全村的办法分摊。这样做，社会秩序和凝聚力便得以保持。这种理解赋予大藏省的权威远远超过了它的法律责任，使得大藏省的指导凭自己的本事成为一个执行政策的工具。领导方法是由一个非正式的网络作渠道，向各财政机构发出指示。
但这一过程并不那么简单，实情决非如此。有三种因素增加了事情的复杂性：
一、内部机构。大藏省由不同部门组成，各部门为扩大影响，得到更多物力财力，而展开竞争……
二、同别的省之间的关系。大藏省要和所有的省以及官方机构打交道，这些省和机构各有各的经济部门。有些部门有时要争夺大藏省在制订经济政策上的部分权力。例如通产省制订工业政策，控制着一些制订经济政策的机构，如进出口银行和日本兴业银行，还管一些有关外汇兑换的事……
三、和国会的关系。政府官员的地位按长期惯例高于政界人物（大藏省设于1870年，比成立内阁要早。）只是在近年，钟摆才开始摆向国会。
即使是大藏省，也不能推行政界人士普遍反对的政策。例如从本世纪70年代后期开始，大藏省一直打算征收一种新的间接税，但迄今未果。今年年初，一项原定的营业税又被否决掉了。由于种种原因，这项政府遭到许多人反对，包括朝野政党头面人物。这一来，这项政策自然胎死腹中了。
然而大藏省这次税收改革泡汤，这是罕见的例外。还有许多其他体制上的原因使政界人士很少对官员的权威提出异议。自由民主党的领袖和大藏省的高级官员大多属于受过高等教育的同一精英阶层，有共同见解。
高级官员一般五十多岁就退休，退休后在公司或有影响的工业协会和半官方性质的企业研究机构从事第二职业。这意味着省外部的经济政策建议绝大多数是由大藏省的旧人提出来的。作为一种补充，大约40位国会议员是前大藏省官员，尽管他们分属不同政党的不同派别，但在经济政策问题上却起着相当一个秘密组织或小集团的作用。
德国。我们看到日本政府是个各省相互有关系的机构与企业界也有密切联系，由资深公仆治理。这些公仆在50岁左右下到各公司去。因而政府这一机构的权力和影响都超过了国会。从现实的意义上看，企业总的来说是政府的一部分，甚至还是起支配作用的一部分。德国的情况也大体如此。彼得·凯曾斯坦指出，“由于利益集团和各部官员之间直接合作，国会的作用多少有点黯然失色了。”利益集团包括国家的大银行，它们是德国体制的（橄榄球队的）“四分卫（进攻时指挥本队的选手）”，它们在在决策点上无所不在，受委托持有全部私有股份的85%，是一些预警系统，能在德国企业中辨认出薄弱环节，必要时还可以组织救援行动。利益集团还包括无数组织严密、力量雄厚的德国企业主联合会，近似日本的联合会，和各级官员亲密无间。在德国和月本，劳工组织也都很有势力，政府决策机关都很能代表他们的意见。这两个国家的企业在治理国家方面，势力强大。有位观察家对日、德、两国使用了“非国家统治经济的共同管理主义”一词。
在这两个国家里，处于国家权力制高点的，是些经过精心挑选、受到普遍尊敬的个人。“这样，国家便赋予某一特定阶级的人以一种组织和控制政局的机制，他人是不染指的。”这不是说政府的政策就必然反映这个集团的狭隘利益，而是这个集团可以确定国家的利益所在，会获得举国共识，对此比较自信。
德国政府结构在一个重要方面有别于日本，即行政权较分散。政策制定过程往往充满着三个主要对手，即波恩联邦政府、各州政府和独立的中央银行间的互相斗争。联邦预算不到公共支出总额的一半。联邦政府和各地区通过各种咨询团体协调政策，但波恩控制德国的能力要视与各州政府协调的情况而定。而各州则通过在波恩议会中的45个州议会议员体现自己的势力。各州在有关他们的利益问题（如税收）上有否决权。中央银行也享有控制权，在货币政策上独享权威，又是防止通货膨胀的主要堡垒，德国人最害怕的是通货膨胀。
法国。法国政府组织结构中的主要人物是些受人尊敬、相对自主、豪放不拘，有时迹近专横跋扈的官员。这些组织结构可能是举世最复杂的混合物了，政府不干涉主义与共同管理主义两者兼备。哈佛商学院的贾尼丝·麦考密克发现，法国这两类典型概念各有两种意识形态变体，她分别称之为自由主义和雅各宾主义、专制主义和社会民主主义。但所有党派全都信奉让一雅克·卢梭的学说，认为政府是“共同意志的反映”。卢梭力主“共同意志高于任何企业或个人的利益。”直到80年代初之前，这一共同意志洋溢着保护法国不受外部世界污染的强烈希望。近来，现实影响到法国的共同意志，认识到只有先具备在世界经济中具有竞争能力这一前提条件，才谈得上其他一切。这样一来，国家便成了企业的伙伴。
加州大学伯克利分校的约翰·齐斯曼把法国国家看作是“一个迹近抽象的概念，是社会一元化权威”，原历代国王用来驾驭桀做不驯的贵族的行政官员，作为一个集合体的权力机构，沿袭至今。这个机构超然于利益集团之外，由“大人物集团”管理；这个大人物集团由从两所高等学府，即国立行政学院和综合工科学院毕业的高材生组成。“处于这个权力体系中心的是财政部国库管理处，不止一位高级官员称之为神庙中的圣殿，圣堂中的圣堂。”这里集中控制着资本市场、信贷分配、公营企业的财务方针和对私营公司的贷款。法国国家通过三种方式实行控制。第一是国家直接采取行动，齐斯曼称作亲自动手干。第二是鼓动别人去干。第三是谁爱干就干，亦即传统的自由放任主义。法国政府三管齐下，发展电子、计算机和电信等未来工业。80年代中期，按照将国内经济的管理与国际经济结为一体的需要，形成了法国政府的任务和结构。
英国和美国。凯曾斯但在根据任务将国家分类时提出：日本、德国和法国与英、美是类型大不相同的国家。日、德、法等国为了达到既定目的，对特定的经济部门和私人公司不同程度地采用数量繁多、相当锋利的政策工具。而英、美则是政府不干涉主义的产物，依赖的政策工具为数有限，比较迟钝，影响的是整个经济，而不是特定的部门或公司。例如，从第二次世界大战末期到60年代初，英国政府制订政策的人员“在制定涉及投资、工资、劳动条件、劳资关系等一系列政策方面，尽量缩小政府的作用，力求把政府经济政策工具的实施范围限制在与全球性机制有关联的方面，如财政金融政策。这样一来，就会把行政决定权压缩到最小限度。人们曾经普遍认为，政府经济政策只是从全球角度看才起作用，应该尽可能简单明了，无须动脑筋，一切按老规矩办就行了。正是这种强调自由国家的立场给人印象十分深刻。难怪安德烈·肖恩菲尔德会说……‘英国最令人吃惊的是在国家任务上顽固透顶的守旧态度’”。
60年代中，政府想同企业界与工人合作，共同拟订出一项类似工业政策的东西，但不论是组织机构，还是政策工具抑或是工作人员或思想观念，都不具备这样做的条件。何况订出来的政策本身也是有缺陷的，竟然假定英国出口货质量举世无双，要死保英镑在国际市场的价值。
英国制订计划失策，最重要的原因之一是组织在拆台，这个组织就是英国职工大会。它的使命和德国、日本以及美国的工会活动截然不同，历来以工人阶级对抗资产阶级的领袖为己任。资产阶级是有产阶段，是“国内的敌人”。职工大会非但不愿跟企业界和政府共同决策，有的极端份子甚至把破坏企业界和政府看成是在尽爱国主义天职。在德国和日本则相反，工会的利益是同公司的竞争能力甚至与整个国家经济紧密联系在一起的。美国工会80年代时的任务还不明确。体现在集体契约观念里的对着干的旧角色，受到了一项新角色的挑战，其内容大体相当于日本和德国的共同管理。
美国政府制订计划的头条障碍要数基本出发点，即认为把国内经济管理与国际经济联系起来，并不是政府应该承单的责任。待到要讲联系时，在一大堆自行其是的政府各部和各机构之间，即便有那么一点点配合，也少得可怜。例如在商务部、国务院、国防部、财政部和农业部之间；在白宫下属的美国贸易代表办公室、行政管理和预算局及经济顾问委员会之间；以及数不清的国会委员会和小组委员会之间，等等，都很少相互通气，总是各干各的。人们认为，世界上有了自由贸易，有了自由企业，单靠市场供求规律起作用，与世界经济的联系也就自然而然尽在其中了。也就是说，这是理所当然的事，犯不着瞎操心。有一件事很能说明问题，在1986年税收法案拟定的三年过程中，政府的核心集团从来也没有讨论过这条法案对本国产品在世界的竞争能力产生什么影响。
本世纪80年代中期，由于联邦政府迟迟不动，预算经费又少，州政府一级才被迫动了起来，搞了些计划。例如受到外国竞争沉重打击的密歇根州政府便与企业界和劳工界合作，制订出一些加强竞争力的战略。一些利益集团还到各州去，要求在不同的战线上采取行动，如抵制公司在南非做生意、限制工厂关闭和解雇工人、按“可比价值”支付工资以及制订安全及保健规则等。
战略与组织结构的对比
在政府里，也和在企业界里一样，往往是有什么样的战略，就有什么样的组织结构。相反的情况也是存在的，组织机构也会规定和制约战略，例如年轻人挑大梁的日本大藏省和传统派经济学家充斥的美国总统经济顾问委员会便是。此外，在政府和企业中，不同的组织结构也可以采用同样的战略，但效率各有高低，美国政府和日本政府同样赞助出口，但采用的组织结构和手段却不相同。
最后，还有一个问题：旧的组织结构碰到了新问题怎么办？日本强调保证就业、尊重资深人员和长者，以及自始至终决策自下而上达成共识。这些措施在高速发展时期可能会起作用，但是目前国家面临商业收缩、转产和产业结构改革等问题时，能不能同样适应解决这些问题的需要呢？《华尔街日报》东京记者站首席记者怕纳德·威索基写道，“把3000份就业职位搬到海外去是不会皆大欢喜的。”威索基还指出，把决策控制权下放到辅助部门的小头头，可能会在政府办公室中形成共同掌权的气氛，但同时也会产生政府各部门抢占地盘、搞小圈子、互不买帐的情况。“国家面临棘手的选择（如税收问题、地价问题等等）又不能取得共识之际，难道不需要强有力的、坚韧的、机敏的领导吗？在这方面，威索基把日本首相比做国际象棋棋盘上的国王。”地位虽然显赫，但权力有限，一步只能走一格。为了获胜，必须依靠别的更健壮、活动更便捷的棋子替他驰骋疆场。
企业的任务与组织机构
要懂得政府和企业的关系，不仅要认识到世界各国政府的任务和组织结构互不相同，而且要了解企业的任务和组织机构也同样是有差别的。在本书中，我将着重论述大的、公开上市公司的情况。这些公司日益与其他类似公司以及本国与外国政府进行种种形式的合股经营。
在这里，重提上述两种观念——政府不干涉主义和政府与企业共同管理主义，有助于展开论述。不过，首先还得剖析一下股份有限公司这个概念。股份有限公司指的是人与物的集合体，把人与物集中起来，去完成生产经营过程：聚集财力、物力与各种设计、意图，为社会生产商品或提供服务。为此，雇员必须有熟练技术，有积极性，组织起来，接受管理监督。事情要做得尽可能有效率，以最小成本换取最大效益。
现在来谈观念。对外部来说，这家公司生产什么商品？用什么资源？对周围社会有什么影响？谁来裁决涉及公司外部的问题？再看公司内部调动积极性和管理方法是否受欢迎并行之有效？谁该进入组织机构的领导层？谁接替他们？怎样接替？谁来裁决内部争端？最后，如何决定成本与利润？公司的目的是要生利，如何处理利润？还是老问题：公司内部事务谁来拍板？
企业的任务
回答这些问题，要看企业在社会上起什么作用，其合法地位从何而来。考察各国情况，公司的合法地位可能有四种来源，即四种赋予公司经理以权力的渠道：（1）业主、股东来自财产私有权的权力，产权私有在政府不干涉主义社会中几乎是神圣不可侵犯的；（2）银行和其他债权人，他们关心贷款兔遭损失；（3）被管理的对象，即公司员工；（4）以政府为代表的社会（参阅图1—3）。T·布恩·皮肯斯的很有说服力地论证，公司的合法地位来自业主。许多美国经理确实会赞同他的观点，认为公司的基本任务是满足股东赚钱的要求，他们这样想，也是这样做的。奖励制度、公司资财的分配、营销策略和人事方针，无不跟这压倒一切的目的联合在一起。这确实是公司权力的首要来源，是从政府不干涉主义的典型概念中产生出来的，不足为奇。债权人处在第二位：员工受雇或解雇都是为了让股东赚大钱；政府则是冤家对头，要敬而远之，如果可能，最好完全避开。
但是其他一些美国的经理，尤其是尝到亚洲凌厉竞争攻势苦头的经理，对上述看法却有所保留。例如通用汽车公司和丰田汽车公司合营部分目的就是为了摸清另一种概念的公司内情，那里，权力是由被管理者赋予的。雇员参与影响他们工作的决定，充分意识到，为了保障就业机会，今天作出牺牲，明天就能得益，积极性、生产率和劳动效率全都上去了。美国半导体工业在日本的竞争面前连连败北，不得不开始寻求政府的合作，以符合国家利益为名获得几十亿美元补贴。
由此可见，关于大公司的目标已有人怀疑，甚至提出与其对立的看法。
管理工业生产的权力（经营权）与依法享受其成果的权利（所有权）分离了。私有财产激增，摧毁了旧的设想：对利润的渴求将刺激业主充分利用其工业资产。过去三个世纪以来的经济秩序了向是建立在这一设想的基础之上的。
近代大公司的兴起使经济力量集中起来，但是在德国，公司的经营目标却从四种来源秩序井然的组合体产生。银行在公司董事会上占支配地位，可对公司进行控制。雇员则通过共同决定方式参与公司决策。政府支持有四方代表出席的种种会议，在会上确定何者符合国家利益，让工会、银行和公司的总经理心中有数，对比作出反应。
日本公司的合法地位也同样显然来自方方面面。
近代国家分庭抗礼，经济力量与政治力量相抗衡，两种力量在各自领域都强大有力。目前以公司为典型代表的经济机体今后甚至可能会取代国家作为社会组织占支配地位的形式。
股东在公司内部的一切权力剥夺殆尽，其后果是把股东推向公司外的一个机构，即股票市场上去。这一来流动资产便得到了一批……以股市价格为代表的价值，其价格并不直接取决于资产本身的价值。日本综合商社巨人三井物产公司规模数世界第一，1986年的销售额为1200亿美元。三井的一位经理按重要性大小的次序这样描述公司的目标：（1）为社会作贡献，为日本国争光；（2）为公司赢得利润以便替员工谋福利；（3）着眼未来，按照公司的格言“天、地、人”发扬光大三井精神。他说，至于让股东满意，只不过是为了达到这些目标而采取的手段罢了（参阅表1—2）。图1-3 管理权力的来源
引自：乔治·C·洛奇，《美国病》，纽约：阿尔弗雷德·A·克诺夫出版社，1984年，第71页。表1—2公司追求目标的排列顺序：美国和日本
上表注：291家日本公司和227家美国公司各因素的等级以10为最重要，以1为最不重要。
引自：日本政府经济企划厅的“日本经济概况1980/1981”（东京：《日本时代》，1982），第196页，引文见詹姆士·C·阿贝伦格与小乔治·斯托克合著的《日本公司》（纽约：基础出版社，1988）第177页。
由此可以清楚看到被管理者和社会大众是权力的主要来源，背后还有一种精神，需要有点历史知识才能了解。
三井始创于1671年，最早是一家小商号。当时日本社会由地方幕府及幕府官吏统治。居民按武士（封建主幕客）、农民、工匠、商人划分等级。学问的价值最高，尽管有点受到儒家正统观念的影响。
昔日三井公司经理对追求利润直言不讳，是以遵从祖先遗训的精神来追求利润的；他们知道，这些身外之物并非他们的，也非任何人的私产，而是应该更多积攒，传给三井家族子孙后代。此外，由于商人社会等级低下，活动还要经政府恩准。
1868年实行明治维新时，三井物产公司的目标是为政府利益服务。日本的工业化完全不意味着政府不干涉主义的兴盛。日本工业化的实行倒是“为了延续传统，在日本，传统以天皇为象征，具有神圣意义。”实行明治维新是为保护日本免遭外国掠夺，保持“大和民族固有的优等地位”。
这样，三井公司和其他大财阀的合法地位和目标便与政府的目标紧密结合起来，而政府则对他们提供保护和特权。三井公司为政府管理大坂造市厂，设立银行，经营工厂和矿山。这种关于公司的概念为社会与政治环境所需要，对于公司吸引有事业心的年轻人材来说，也是不可缺少的。
迈克尔·詹森发现，美国向社会招股的大公司渐渐吃不开了，新的“使用公、私债款而不是靠招股作资本主要来源的公司”正在兴起。这些公司的所有者都是“指定代理人替他们经营管理的大机构和企业家”，他们以债权人的身份来组建和接管企业（leveraged-buyor）。詹森说，“方兴未艾的美国公司管理和筹资方式，显示出许多和日本公司体制相同的特点。这种债权人控制企业的组织形式酷似日本以大银行为真正权力中心的”系列“企业集团”。
杰伊·O·莱特又说，正是这种新的体制完成了“德国的所有权重新集中”。在德国，三家大银行掌握了占支配数量的债权与股权帐户。
将日本和德国的情况作一比较之后，提出一个尖锐的问题：靠金融手段集中控制股份公司的目的是什么？例如一手办理了价值10兆亿美元的RJR公司——全国饼干公司交易的科尔伯格·克拉维斯·罗伯茨公司可以和日本、德国的银行作比较吗？詹森说，所有权的重新集中“解决了公开上市公司软弱无力的中心问题——所有权和经营权的分离，所有者和经理人员在支配与使用公司资源上的矛盾。”因为新型业主可以而且在实行支配与控制，这是分散的旧股票持有大众所做不到的。可是新的所有者追求什么呢？在日本和德国，处于支配地位的银行最关心的是国家的利益和对外竞争力。由于银行与政府关系密切，往往依赖政府，这种关心就更强烈了。美国大公司的新所有者是否有同样的倾向呢？还是只管赚钱而置社会遭受多大损失于不顾呢？
关系日趋紧张
当日本、美国和欧洲各大公司加强联姻，合并，你中有我，我中有你，走向全球化时，怎样维系旧关系呢？三井物产公司国际化了，跟日本政府、日本雇员和日本方式的关系便随之紧张起来。同样的紧张关系也产生在通用汽车公司、美国联合汽车工会、密歇根州政府和美国政府之间，它们认为通用汽车公司的全球化是一种损失。
在实行政府企业共同管理的国家里，至少诸如在日本、德国、瑞典以及共同管理程度略低的法国等国家里，公司权力的来源是清楚的，亦即银行、雇员和政府之间井井有条的配合。在英国和美国，观念与实际需要之间存在一条鸿沟。企业经理感到左右为难，夹在四种权力来源互相矛盾的夹缝中。不仅如此，随着国际竞争的激烈和企业组织形式的演进英、美公司经理们的困惑还会更多、更深。
企业的组织结构
组织结构是要适应目标的。在这方面，美国和日本又是处于两个极端，而欧洲各国则处于两个极端之间。
从工厂和公司的内部机构开始，再扩展到一个国家内工业和企业的一般结构，我们可以看到这样一个模式：美国是政府不干涉主义的；日本是共同管理主义的；参与者有经理和听命于经理的人，供应商和进货人，买主和卖主——在美国，他们由契约结合起来，在日本，他们由共识结合起来；竞争者之间的关系在美国是不断地竞争，在日本是竞争中有合作。举例说，日本的半导体工业能够在世界上居领先地位应归功于主要计算机公司之间又合作又竞争的关系。此外，它们之间的合作是由通产省指挥并给予补贴的。这种做法是截然违背当前美国的商业哲学的，也公然践踏美国的反托拉斯法。美国为销售而生产的半导体公司大部分是由较小的、承包性的、激烈竞争着的公司组成。这些公司雄心勃勃，本钱不多，却要为股东谋得最大的收益。只是在1987年大难临头，才动手改变组织结构和相互关系。
很明显，日本企业的结构和美国企业的结构截然不同。在各层次都是如此“系列”，像三菱或三井这样由分公司组成的财团；工业联合会；以及“经团联”——把所有企业集中到一起和政府共同制订联合规划的机构。德、法、瑞典，甚至英国的工业组织都比美国的更强大，更重要。这些欧洲的组织在千百种问题上和政府密切合作。这些问题从职业保健到保证税收法规的稳妥以至环保管理等等。
当然，近年来有些美国工业无疑已开始向不同的模式靠拢，如有毒物质及药物等项目上就是如此。与外国进行竞争的压力迫使美国国内参加竞争的企业相互合作，同时反托拉斯法也已经放松，使合作得以实行，如1984年全国合作研究法案便是一例。竞争的压力也使上述全球性的联合势在必行。这种联合深刻地改变了国内全国性的工业结构。确实，当迷雾消散，全世界可能出现和过去面目全非的企业结构。那末，难道所有企业都汇聚成一种共同的模式吗？果真如此，国家不同，传统各异，对此会产生多大的阻力呢？这种阻力又将如何克服？也许最耐人寻味的是：能不能做到企业和工业的结构变了，任务和目标不变，与政府的关系也不变呢？我们是否事实上要处理整个体制问题，而不是婆婆妈妈地处理些具体的机构问题？
企业与政府的关系
政府和企业之间的关系不同是由于不同的任务和结构产生的，上面已经叙述过了。概括他说，这些关系可以用程序来表示其特点，也可以用实质内容来表示。
办事程序
用办事程序来表示是：在光谱的一端是日、德和瑞典等国依然在广泛通过同业公会——所谓“最高机构”来组织商讨会，经常由工会、环境保护者、学术机构和消费者派正式代表参加。这些网络系统的目的是确定社会需求的轻重缓急和为了满足这些需求而一致同意采取的政策。光谱的另一端，办事靠临时召集特别会议，会上唇枪舌剑，要不就打官司告状。美国最时兴这一套。
但是我们知道，美国也并非始终按照开国元老们制订的严格准则办事，如前所述全国工业复兴总署的例子便是。在美国历史上，企业——铁路、石油和农业都曾经和政府合作过。1980年向美国住宅建造业的贷款和贷款担保总额近1600亿美元，房地产业接受的税收补贴比其它行业加起来还要多。美国有18000糖料植物种植者，每年接受国家补贴约20亿美元，而军火商跟政府保持着多少像是共生的关系。例如在1985年，国防部在新技术的研究与开发上花了350亿美元，占全国同类开销的1/3。鉴于政治上有来头的人士神通广大，保证能从政府获得支持，康奈尔大学美国研究所教授西奥多·洛伊称美国体制的特点为“组织起来的行业实行社会主义；未组织起来的行业实行资本主义。”可是，一边跟政府讲合作，一边依然故我，否定政企伙伴关系、坚持企业界自治，不受政府干涉污染。由于愿意维持企业自治的外表，美国便缺乏别的国家现有的企业与政府间受到尊重的、正式的合作机制；搞了这种机构，无异于接受企业与政府合作的概念，这在美国至今还是思想禁区。
实质
在政府与企业的相互关系上，存在着数十个实质性问题：税制、公用事业开支、环境、卫生、安全、关税税率等等（参看附录）。这里准备集中讨论两个最常见的实质性问题：（1）在吸收外资方面各国政府间的竞争；（2）为增强国家的竞争能力而发展起来的企业与政府间的联盟。当然这些联盟严格说来只是一个演变过程而已，但其影响却带有强烈的实质性，应当在此阐明。
路易斯·T·韦尔斯和丹尼斯·恩卡内雄合著的研究著作《寻求外资》中提出：
看来政府间争夺外资的竞争将愈演愈烈。不论竞争双方是俄亥俄州对田纳西州，还是苏格兰对爱尔兰，抑或是新加坡对台湾，都是一回事，各大洲的各级政府纷纷都在争当外国公司的东道主。
理由是明明白白的：世界各国都要挣得外汇，用以支付日益急于索债的贷款人，还需要从世界各地得到技术与市场，以便提高、改善本国人民的生活水准；也要对本国的企业经理施加压力，使企业更有竞争力。引进外资的条例是千差万别的。例如阿尔巴尼亚和缅甸实际上排斥一切国外投资，但其余的国家都在争取外资，提供不同的条件，胡萝卜加大棒，花样百出。
有一些为投资制订的条件涉及所有权观念的特点。墨西哥政府一贯反对外国投资，认为那是对国家主权的威胁。近年来，反对情绪大大缓和了，对外汇的需求战胜了传统观念上的清规戒律。本世纪70年代，印度政府要建立本国计算机工业，需要外国公司的帮助，但坚持印度要拥有股份。美国国际商用机器公司不愿意改变对子公司拥有100%产权的政策，担心一个地方开了先例，其它地方不好办。印度政府大可找其他许多跨国公司，事实上也这样做了。（下文要说到，到了80年代，国际商用机器公司也好，墨西哥政府也好，都为形势所迫改变了做法）。
在东道国政府与跨国公司的谈判中，胜负取决于各方“扬长避短”的技巧。本杰明·戈梅惭卡瑟雷斯提出，公司的高招是跟其它公司合伙开发技术或共同生产。美国的反托拉斯法及其倡导的实际活动，使得美国公司在共同投资方面不如日本与欧洲对手经验丰富。
公司另一手看家本领是总部要关心协调设在国外的子公司间的关系。东道国政府政策条例的宽严，子公司对搞好与当地政府关系的重视程度，都会影响到总部统一抓各子公司处理与当地政府的关系是否得力。子公司则负责具体处理与当地政府的关系。国际商用机器公司已经逐步趋向于统一抓处理与各国政府的关系。因为统一步调至关重要，各个部件最优化，并不等于整个系统最优化。阿密尔·尼赫尼和路易斯·韦尔斯举了施乐复印机公司的例子：走向由公司总部来协调对政府关系的第一步，是在地区共同市场使设在不同国家的子公司无法再独立作出决定。改变多中心方式的因素之一是，设在各国的子公司在关税问题上立场不同，彼此矛盾。既然欧洲各国政府已经合作在计算机和电信器材方面订出一项地区的战略计划，各地子公司在处理与当地政府的关系时，也只好从地区范围内，彼此协调经营方针了。
国际竞争的伙伴
在日本，政府和企业通力合作，增强本国竞争能力，形式已经臻于成熟。这个过程有四个组成部分：政府——企业商讨会，行政指导，政府银行的支持以及有从政经验人员参加企业管理。
1987年时，日本有213个政府——企业委员会。通产省发起了20个，大藏省14个，其它的是由别的政府部门搞起来的。有的委员会直接属于内阁官房厅，像以前川春雄为主席的国际和睦经济结构调整顾问团便属于这一类。1987年4月，前川的顾问团提出一项国家目标：“逐步压缩国际收支内经常项目的大量盈余，以减少与其它国家间的摩擦。”报告中提出，为此“急需要以国际协调合作为方向改造日本的经济结构。”办法是提高“国民生活标准的质量。”
这些委员会中的成员有学者、工业界巨头、工会领袖和政府官员。他们一年开会12次，每次约两小时。虽然有的委员会属常设性质，但多数都在两年后便解散了。委员会下设许多小组委员会，由地位较低的人员组成，小组委员会开会次数很多，负责草拟各种报告。
有一位参加委员会的人说，委员会各种报告旨在“设计出企业与政府行动的范围”，定出个“大致的构想”，用来“打下共识基础。”
虽然这些委员会很顶事，但有些观察家指出它们也有弊病。委员会成员很少更动，占支配地位的是些思想“古板”的守旧派。例如20年来通产省能源政策委员会成员基本上没有变动。
行政指导是指政府采取行动，通常是由通产省作出，鼓励公司去实现政府的意图。这种指导很少用法律的形式强制执行，也许从来也没有用过。法律在日本软弱无力，为人诟病。武宜川岛写道：“法律好似一柄武士的传家宝剑，只供珍藏，备而不用。”例如反托拉斯法执行了30年，只有过6次违法起诉，其中3次还是1949年的事。相对而言，通产省的法律权力倒无关紧要，影响主要靠有本事筹措资金，用在对国家竞争力攸关的研究与开发上；受政府与企业界尊重，部分原因是惯于事前跟企业界领导人详细商讨再作决定，切忌强迫命令。通产省还擅长撮合行业竞争对手搞联合开发项目。例如在1980年，推动中、小公司使用机器人，开拓出一个国内大市场，以便机器人制造厂商发挥规模经济效益；为此通产省牵头，成立了日本机器人祖赁股份有限公司。
这是一个由24家机器人制造厂和10家保险公司联合投资的项目。日本开发银行则提供低息贷款，创造了宽松的祖赁条件。到了1982年，日本已安装了31900台工业机器人；美国的工业机器人则只有7232台。
通产省在抑制国内竞争过于激烈上也很得力。在公司间从中调解，稳定物价，竭力缓和价格战；保护日本公司抵御外国政府的压力。但通产省指导方针有时也不灵，变来变去，前后不一。例如，在三井集团下属的东芝机器公司违反巴黎统筹委员会的规定向苏联出售8台计算机控制的铣床事发前，通产省的方针是强调日本公司摆脱巴统规定。事件发生后，通产省的指导方针倒卡得比较紧了。
东芝事件在美国轰动一时。1987年7月，日本电视观众在电视屏幕上看到美国9名议员在国会主持的记者招待会上用大锤砸碎一台东芝收音机时，乱子闯得更大了。国会议员此举泄愤。东芝售出的设备，能使前苏联大批量生产音量更低的潜艇推进器来躲开美国的侦察。这件事使有些人特别恼怒，他们觉得日本向美国付的军事保护费很不够。五角大楼一位官员估计美国要侦察到音量极低的前苏联潜艇得花130亿美元才能研制出灵敏度更高的装置。后来三井集团各公司总裁开了一次会，会后东芝公司总裁辞职。但有些日本人觉得纳闷，为什么美国国会议员没有砸碎挪威的任何产品？一家挪威国营企业康斯伯格武器制造厂也同样违犯了巴统规则，何况挪威还是北大西洋公约组织成员国哩。
此外，由于日本公司有许多外国伙伴和同盟者，势力及于全球，通产省的方针往往牛头不对马嘴，甚至起反作用。三井公司的实郎手岛说，“我们常常要和通产省的方针对着干。”
日本兴业银行、日本开发银行等政府银行目前对企业的影响比起本世纪60年代与70年代初减弱了，尽管不习惯于支撑夕阳工业，却仍然以低息贷款帮助那些对日本的未来十分重要的、有活力的工业。
在人事方面，许多日本大公司的高层管理人员中，都有通产省和大藏省的前次官任职。例如山下江见原来是通产省的专职次官，现在是三井公司的执行副总裁。这种情况对维持政府与企业间互相理解的融洽关系大有好处。
再看美国，同业公会理事会报告说，调查了185位公司总经理，有1/3以上的人把25%到50%的时间用来跟政府各种立法与行政机构接触，以影响法律及政策的制定，同时保证本公司遵守政府规章条令。在国际竞争逼迫下，跟政府拉关系、套近乎，蔚然成风。制药公司为了将新药投放市场，迫切需要食物与药品管理署缩短审批时间。政府出面堵一堵日本方面来的竞争，便让美国哈利·戴维森公司缓了口气，至少夺回了部分国内摩托车市场。下面我们要说到，面临巴西政府带保护主义色彩的发展本国生产计算机战略，美国厂商也请求政府采取报复性行动。
在信息处理工业方面，日本一开头是保护国内市场，接着瞅准一点猛攻，不借任何代价，转而争夺美国份额，然后又大谈其自由市场原则。面对着日本这套战略，美国一家重要的半导体生产厂家英特尔公司总经理安德鲁·S·格罗夫痛斥美国信息处理连吃败仗。他写道，为了挽回颓势，美国需要“对竞争行为拿出新的观点。”他又写道，“虽然我们的价值观念体系倾向于个人至上，恋恋不舍，但当务之急是从奋发美国企业家精神的角度来考虑问题。”他倡议创办一家改进制造业的联合企业，号召政府配合行动。
但是实现这一设想的道路崎岖不平，障碍重重。戴维·戴尔、马尔科姆·索尔特和艾伦·M·韦伯共同撰写的关于世界汽车工业的研究就举出了很好的例证。汽车工业举世首屈一指，是提供就业和投资的最重要泉源，远非笨重的大烟囱工业，而是高技术的最前沿，是刀锋刃口，“不仅制造未来的汽车，而且是制造未来的工厂。”跟信息处理工业一样，政府的政策具有带战略性的决定意义。索尔特说，“在德国，主要的汽车工业研究开发项目是政府资助的；在法国，政府向雷诺汽车公司提供主要资金，还对涉及组装汽车最后一道工序部件各个行业进行调整；在日本，政府专为汽车公司制定折旧的计划安排并提供……研究与开发的援助，同时还颁发出口奖金。”
在美国，政府对汽车工业的前途无疑起着重要作用。如：为救援克莱斯勒汽车公司而提供的贷款担保；70年代颁布能源政策使汽油保持低价；制定联邦节省燃料、防污染和安全的标准；里根总统“取消管制”的允诺；签订自动限制出口的协议保护汽车工业不让日本挤垮；联邦贸易委员会允许通用汽车公司和丰田汽车公司合营；可惜联邦预算赤字直线上升，抬高了利率，80年代初又使美元升值，进口汽车降价，汽车出口遭殃。火星来人如果看见此情此景，可能会得出结论说，美国政府与工业即使不是合作，谅必也关系密切。其实，满不是这么一回事。“不仅不合作，关系不密切，双方反而继续奉行一套信条，各尽各的责任，各讲各的权力，各顾各的利益；总之，一切照旧。政府每天只顾管这限那，全不把具有战略思想的长远问题放在心上。”这种行为的产生，怨不得混蛋的官僚机构，怪不得某家政党不起作用，彻头彻尾是个体制问题。
霍华德·帕斯特是一位联合汽车工会国会院外团游说客，他说，“行政当局愿意由市场去决定要不要汽车工业，要的话，也由市场去决定汽车工业要多大的规模和多高的水平。”管理与预算局一位负责管理、调节的官员赞同帕斯特的批评。他说，“在管理调节方面，我说不上来是怎样影响不同的公司的。”此外，放宽管理限制话讲了不少，光说不动。帕斯特又说，“这个国家谈不上什么现行汽车行业政策。政府没有专门机构一抓到底，要抓也抓不起来。汽车工业界本身也没有达成共识。这件事，没有长期的思想，国会也没有权威和能力从长远的角度来看待汽车工业。”何况汽车工业本身也不希望这一套。通用汽车公司工业——政府关系部的副总经理詹姆士。约翰斯顿说过，“通用汽车公司竭力支持市场。我们相信，要是政府不来指手划脚，叫我们往哪走，或是不让我们往哪走，只是形成市场能做决定的气候，我们的日子会过得好一些。”话虽如此，联邦贸易委员会批准了通用汽车公司跟丰田合营，成立新联合汽车制造公司，并规定这家合资企业该生产多少辆汽车，如何定价，投资年限多长以及这两家伙伴如何打交道，由此可见，政府一如既往继续在企业的发展上起着决定性的作用，而政府和企业双方却都矢口否认这一点。说归说，做归做，中间隔着一大截。
然而到了1988年，出现了一些变化的迹象。罗伯特·J·伊顿是通用汽车公司副总经理，负责技术人员人事工作。他在谈到日本和欧洲的公司与政府在汽车电子工业的共同研究工作时说，“如果我们美国人要想把这个领域的尖端技术优势夺到手、保得住，该是立宏愿的时候了。政府和私人间取得共识，携手合作，往往是困难的。不过，人心齐，万事易嘛。”
其实，酷似日本的新模式在州一级已经建立起来。例如投资奖励、培训专款、公司之间和公司与大学研究中心之间挂钩、增强基础设施等等，这些对该州与其他州和其他国家竞争都能派上用场。
不论美国公司经理怎么看联邦和州政府的任务，也不论他们想怎么摆企业与政府的关系，企业界花在处理这些关系上的时间、金钱与精力都大增特增了。随着华盛顿的权力不断扩散，由行政部门转向数百国会小组委员会，华盛顿的决策已经影响到公司的命脉。结果到了1987年，23011人向参议院秘书注册，登记为院外活动客。这样，参众两院议员平均每位能摊上4.3人。与1961年的院外团总共才365人形成鲜明对比。同一时期，参加哥伦比亚特区律师协会的律师从12564人上升到46000人，驻国会或白宫的特派记者从1522增至5250人。1986年，1300家公司在华盛顿设有办事处，而1968年只有100家；同业公会总部的数目增加3倍，达到3500个，工作人员约有80000。
与此同时，企业界、工会等利益集团资助竞选活动，劲头越来越足。原《纽约时报》记者，普利策奖获得者赫德里克·史密斯在其所著《权力游戏（The Power Game）》一书中记录了“公司的政治活动委员会”的候选人慷慨解囊的盛况。1974年，有这类委员会89个，10年之后增至1682个。1974年总赠款是850万美元，1986年高达1322亿美元。
给经理出的难题
一家公司，跟政府的关系形成了一套特定方式，要转向另一种方式，哪能说转就转，当经理的免不了会难受些日子。按理，明摆着要转才是，但旧的心态会挡路。
举例说，假定有这么一家美国电信公司，一门心思想扩大世界市场份额。可是多年来经理们总是拿华盛顿当客户、当订收费标准和执法的机构。政府不是签合同就是立规矩。惹不起，躲得起，得拉开点距离，留下回旋余地，好让公司及其伙伴组织起来，以求一逞。公司驻华盛顿办事处里的律师和政治扯皮能手是挑大梁的，主要工作是不让政府挡道碍事，要把总部的决策机构跟华盛顿隔开，不受政府干涉。可是驻华盛顿办事处本身跟总部决策机构不沾边，是外国。公司的经营大计是总部决定的，公司办理与政府有关事务的人，其职责就是保护这套经营方针，不让政府捣蛋。
现在，再来假定这家公司想要走出国门，出售劳务。在某些地区，规划当地电信市场，决定发展方向的主要是政府。这家公司的竞争对手一直与各自的政府联系密切，目标一致，习惯于跟政府共事。这家美国公司就算有优质产品和劳务，如果不懂和当地政府建立适当关系的窍门，就会吃败仗。在电信生产方面拍板往往少不了政治外交谈判，可能需要美国政府出面帮助与指导。这家公司还需要摸清外国政府作为电信业的伙伴与参加者的办事方式。此外，所有政府决策，起核心作用的是官场权力争斗把戏，对此还需要有点经验。要不，在对付经常把政府当作伙伴和参赛人的竞争者时，就会吃亏。说不定还会有这样的情况：外国政府里有人看中这家公司产品质量比别家好，心里向着这家公司，但是不忘美国公司办事习惯，可能提醒这家美国公司——比方说，在物色当地的合伙人和挑选适销对路产品投放市场等问题上考虑欠周之处。提出这类忠告的人不用说会通过公司驻华盛顿办事处去与这家公司接触。在他们看来，这是讨论政府事务最便当的场合。但华盛顿办事处即便理解他们，同意他们的意见，由于人微言轻，哪能影响得了总部的决策？
上面谈的一切，给公司经理出了形形色色的问题：（1）关于信息与情报方面：为公司作决策而搜集与分析世界资料的最佳途径是什么？分析出来的结果怎样才能最好地呈报公司的决策人？在这个问题上，关于政府和企业的旧思想框框该怎样重新审订与修改，使之反映现实情况？（2）关于转好弯子：原来在以政府不干涉主义背景下办起来的公司如何转变方向，适应在共同管理主义背景下处理和政府的关系？倒过来，对方也有一个如何转好弯子的问题。同样的道理，实行政府不干涉主义国家里的公司，如何才能免受实行共同管理主义国家的公司算计，吃亏上当？（3）关于组织的问题：在一种行业中，公司处理与政府关系最有效的组织形式是什么？是独门独户干好，还是跟别的公司携手，协同行动好？（4）关于民族主义与国际主义交叉的问题：看来大公司间实行全球性联盟势在必行。面临此种情况，公司如何处理某些特定国家明摆着会受损失的问题？要不要成立新的、更有活力的多国政府组织，来为那些全球性竞争殃及的国家提供更可靠的调整准则呢？
这些问题将放在本书下面几章去谈。
第二章
美国也讲起了工业政策
乔治·布什在竟选总统期间，曾经竭力反对过制订工业政策。他的导师里根总统更把工业政策骂得一无是处。然而，布什刚出任总统就背上了这个包袱。“工业政策”，这个民主自由主义身上多余的肿瘤，终于在美国安家落户了。
工业政策没人肯要，不受欢迎。但在里根政府任期即将届满的最后几个月里，美国的半导体工业每况愈下。为了应付这一局面，工业政策终于趁此溜了进来。到了1989年3月，在价值80亿美元的FSX战斗机交易上，爆发了一场争论，工业政策竟然再次成为争论焦点。经国会和商务部长敦促，布什总统不得不作出决断：究竟还要不要保住美国在航天方面的竞争能力。
早在1987年8月，美日两国便同意合作生产130架新型战斗机，以取代日本老化过时的F—1型战斗机。1989年1月，通用动力和三菱重工两家公司，共同承揽了这笔合同。通用动力公司生产的F—16型战斗机将大幅度改装成新型战斗机。合同规定：飞机由日方生产，机身关键技术从美国购买。也许还将购买一些引擎。这笔交易原来是由美国国防部和国务院酝酿提出的。然而，新任商务部长罗伯特·A·莫斯巴赫尔以及许多国会议员却担心，这样一来，美国便会拱手交出已剩下不多的高技术堡垒之一的航天技术。航天工业雇佣86万工人，1988年的出口超过进口达179亿美元，成为美国头号工业出口大户。赞成派反驳说，合同是现况下的最佳安排。要不然，日本就会干脆自己单干了。
看来FSX事件好不容易总算使白宫醒悟到政府其它部门以及企业界许多领导人早就看出了的这一事实：日本随便从钢铁、电视机、汽车、集成电路以及远程通信等，几乎各个领域挑出一项来，都比美国干得好，上得快。不仅如此，几年前人们还认为欧洲步履蹒珊，患了血管硬化症，如今也行动迅速，干得漂亮起来。
最令人恼火的是，工业政策竟是日、欧两家竞争对手的秘密武器。政府与企业界通过一系列措施，拧成一股绳，共同摸准公众需求，组织配置资源，予以满足，尤其是广泛采取种种手段来增强本国的国家竞争能力。也许更加令人恼火的是，情况表明，美国决非没有工业政策，反倒沦为自身这一举世最缺乏竞争性的工业政策的牺牲品。美国的工业政策补贴消费，压低储蓄与投资到了荒唐地步，使工业支离破碎，抬高资本成本，阻碍生产者展开竞争。
到头来，问题总算搞清楚了。尽管白宫内的保守派竭力反对制定工业政策。然而，问题并不在于美国应不应该有工业政策。事实上，美国草就了一大堆工业政策。这些政策加在一起，给美国的竞争能力带来了灾难。问题倒在于：美国究竟应该有什么样的工业政策？由谁来制定？如何贯彻执行？
美国面临的两种选择
围绕FSX战斗机的争论便不言而喻地存在着两种选择。简单说来，一种选择是听其自然：美国、跨国公司、日本，都照旧不变，各按各的老章程办事。1988年，听其自然的老一套办法大行其道。结果，美国这一年花掉了420亿美元从海外购买工厂和设备。这个数字3年来一直有增无减。另一种选择是，重新安排美国的工业政策，把资源集中投放到能促进经济增长的关键部门，重振美国在世界市场上的竞争能力，尤其是重振高技术、高附加值的未来产业的竞争能力。人们提高生活水平靠的就是这些未来工业。
当然，两种选择并非水火不相容。在许多情况下，还是需要听其自然。这样便可以把更多制造业公司搬进正在兴起的亚洲、欧洲·消费者市场，绕过贸易关税壁垒，获得廉价劳动力。问题在于，这样干的着眼点和意图便有所不同。对有的公司说来，关心的只是公才本身，而不是国家的对外竞争能力。比如，全国合作研究公司董事长吉尔伯特·威廉森说：“不久前，有人间‘美国的对外竞争能力如何？我回了一句，’压根儿没有上过心。我们全国合作研究公司自认为是一家竞争能力强的全球性企业，只不过碰巧把总部设在美国罢了。”顺着听其自然这条路走下去，美国公司通过千丝万缕的企业间全球性战略联姻走向海外，同时带走了就业机会、知识、发展技能以及收入。这样一来，国内工业便会萎缩，贸易赤字便会增长，对外国借款的依赖也会加深。有鉴于此，关心增强美国经济实力的公司，双管齐下，同时采取调整国内产业结构的办法来提高全球化的程度。这就是说，留在国内搞改革，加强有关行业间的合作。客户、制造商和供应商形成一条龙的“食物链”。大家都靠这条食物链串在一起，再跟政府同心协力，要求政府放宽反托拉斯法的限制，寄望政府出面协调这条食物链，统筹资金流向。这样的工业政策就是工业界挂帅的政策，但这样的改革又只有依靠政府才能奏效。
合作与伙伴关系
1989年，许多企业在国外竞争压力下转向第二条选择：走合作与伙伴关系的道路。这着棋分为既自成一体，又相互关联的两部分。第一部分是工业合作，建立联合企业，把资金投向更值得研究和发展的地方。第二部分是与政府建立伙伴关系，以确保美国工业在世界经济当中的竞争能力。
据商务部称，共有123家联合企业按照1984年国家合作研究法注册登记，产品从水泥到超导体，应有尽有。法案可以使这些企业不致于以违犯反托拉斯法为由受到起诉。商务部官员兰辛，费尔克尔说，这些联合企业“力求抵销日本在产业结构上的优势，只有这样子，我们才能跟日本纵向联合的产业结构决一雌雄。”
1984年法案暗示出公司间协调合作符合国家利益，这样就违反了反托拉斯法的原定的信条。实质上，1984年法案赞成制定工业政策，但只是意在言外，没有明确说出。法案对为什么样的“国家利益”服务，谁来决定何谓“国家利益”未置一词。在日本，工业政策与联合企业结为一体。政府跟企业界密切合作，对界定国家利益责无旁贷。可是美国的123家联合企业却大都没有政府参与。
与此同时，工业界的各种协会，例如：医疗保健业制造商协会、半导体工业协会以及美国电子工业协会等，作为替工业界出谋划策的组织，正发挥着日益重要的作用。他们要求政府政策以及政府和工业界的关系更有助于美国参加全球竞争。言外之意是事关国家利益，不容忽视。但是，政府还未确定究竟何者为国家利益。实际上，几家政府部门和机构对国家利益各执一词，有时大相径庭，无法协调起来。
以高清晰度电视为例，预计销售额到2010年将达1700亿美元，是使用半导体的大户之一，因而也是半导体工业食物链中至关重要的一环。1986年，为决定高清晰度电视的制式，召开了一次国际会议。代表美国讲话的联邦信息委员会和国务院赞成采取日本制式。因为这两家机构代表美国这一世界最大的电视市场，这样一来，日本制式就会成为世界制式。所有竞争者只得采用日本的设计，把高清晰度电视技术的控制权在很大程度上拱手让与日本。
国务院是从政治和外交的角度来考虑国家利益的。至于联邦信息委员会则在替希望尽快确定制式的电视播放业讲话，因为采用高清晰电视将降低制作电视节目的成本，提高播放质量。美国贸易代表办公室和商务部的人跑到哪里去了呢？难道眼看外国制造商拖走1700亿美元的市场，政府里面竟然无人过问。问题出在美国电视工业和政府之间的关系上，这种关系一向是建立在管理电视播放的规章制度上的，而没有着眼于电视机的生产、销售和对外竞争能力。
回首往事，美国贸易代表办公室的一位高级官员说：“欧洲委员会打电话来询问，为什么我们竟然赞成采用日本制式。难道我们没有看出，这样一来，我们的对外贸易平衡会遭到沉重打击？电子产品食物链会受到破坏？那时候，我们甚至不懂高清晰度电视是啥玩意儿。而欧洲人已经槁起了一家研制高清晰度电视的联合企业，从政府那里弄到手2亿美元补贴。日本人也建立了一套研制高清晰度电视的组织系统，是1981年由一家联合企业发展起来的，政府资助了5亿美元。”
1988年9月，联邦信息委员会也随之改变了立场，决定高清晰度电视制式必须跟国内目前的电视系统兼容。由于日本在设计高清晰度电视系统时，目的就要使得前一代的电视机陈旧过时，联邦信息委员会的这项决定便为其它正在设计的十来种制式提供了机会，其中包括欧洲的MAC制式。1988年底，美国研制高清晰度电视还是各槁各的，缺乏协调。政府只是把各方面机构召集在一起，开了几次会，但没有采取任何具体行动。
1989年，许多家公司，包括国际商用机器公司，呼吁成立一家联合企业。新任商务部长和一些国会议员也要求采取行动。美国电子制造商协会要求联邦政府提供1.3亿美元资助，还要求五角大楼和其它机构提供贷款或贷款担保。理由是国家利益受到威胁。
1989年夏，商务部的倡议在白宫受到意外阻碍。白宫的行政管理和预算处、经济顾问委员会以及高级职员都不同意单单援助某一特定工业的方案。国防部，尤其是国防部下属的国防高级研究计划局则持与此针锋相对的观点。在国防部看来，不难按对国家利益贡献大小对各个工业部门分类排队。先进的电子工业启然要比生产缝衣针更重要。国防高级研究计划局局长、干劲十足的克雷格·菲尔兹，已经拿出3000万美元，用来研制高清晰度平面荧屏图象显示部件。为了这一高清晰度电视机的关键部件，菲尔兹还在提供更多的经费。但是，这样一来就涉及国防部利益究竟何在的问题。如果只是从军事角度考虑，结果也有可能对提高商业竞争能力帮助不大。
不过，话又说回来，国防部研究预算的大头严格限制只能用在军事目的上，每年大约有370亿美元。但是，下属的国防高级研究计划局却把13亿美元的预算平分给商业和军事项目。这种分摊经费的方法反映出国防高级研究计划局的任务：确保美国技术领先，防止重演类似1958年前苏联发射人造地球卫星那样出乎意料的事件。国防高级研究计划局本身并不搞研究，只是扶持它认为重要的项目，提供经费，控制研究方向。这些项目大部分由生产厂家和各个大学来执行。国防高级研究计划局常常在风险投资企业和各高科技公司之间牵线搭桥。军事用途还是产品商业化，表现在生物工程方面，是商业化压倒了军事考虑。美国占有世界90%生物技术市场，而国防部对生物工程却不像对电子学那样感兴趣。政府只为生物工艺制定规章制度，但参与开发生物工程工业却不多，而欧洲和日本却都瞄准生物技术，作为一项战略工业来抓。美国一家主要的生物技术公司——孟山都的经理小厄尔·H·哈宾逊认为下述情况将使美国在竞争中吃亏：日本政府正竭力赶超美国……我们不能这样假定，单凭美国迄今在开拓遗传工程方面领先，今后就会保住领先地位，顺理成章，从这场技术革命捞取好处的，也就非美国公司莫属了。要牢记电子工业的教训……我们的确需要各级政府高级官员把关，保证产品安全有效，但审批不能拖拖拉拉……美国生物技术工业界必须齐心协力，大搞产品商业化。要不，其它国家就会抢先了。我们只好买他们的产品了。瞧着吧，用不了多久，就会弄到这步田地。
哈宾逊大声疾呼，要求改进与政府的关系，呼吁建立起一个机制，把生物技术工业界动员起来。可是生物技术偏佩又没有跟军事用途挂上钩。结果，除了国防高级研究计划局感点兴趣外，很少受到政府支持。当日本和欧洲开始在生物技术领域连连得手时，美国怎么办？生物技术工业要不要一个全国性的战略？处于日本的围攻下，1989年，美国半导体工业朝着制定全国性战略方向迈了一大步，建立了非营利性的半导体制造技术公司，由美国排头的14家半导体公司组成，其中包括国际商用机器公司和美国电话电报公司。创立这家联合企业是为了拓展半导体制造业所需知识，夺回美国在半导体产品上的领先地位。政府答应五年内拿出5亿美元支持半导体企业。另外5亿美元由半导体制造技术公司各成员集资，政府方面的倡议者是国防高级研究计划局。
既然半导体制造技术公司在美国数头一家联合企业，对其来龙去脉进行深入分析，弄清如何管理这样的公司以及如何与政府建立新型的关系，很能证明问题。
产、供、销一条龙的食物链
1947年，威廉·B·肖克立带领贝尔试验室一支工程师队伍，发明了晶体管，从此诞生了半导体或称芯片工业。迄至1988年，半导体的世界销售量达500亿美元。美国半导体制造商分为两类：一类是“批发商”即生产芯片是为了卖给其它公司。另一类是“受母公司控制商”（简称“受控商”），即生产的芯片几乎供内部使用。美国的“批发商”包括：莫托洛拉、得克萨斯仪器、英特尔、国家/费尔柴尔德。1987年，这样的批发商在美国将近有200家，雇工大约25万，大多数规模都很小。“受控商”包括：国际商用机器公司、美国电话电报公司、数字计算机设备公司、惠普公司、计数设备电子公司。
这两类芯片制造商们都属于一个组织严密的生态系统，亦即谁都得依赖的食物链。上游企业指的是生产的设备用于制造和检测芯片，包括：珀金·埃尔默公司、通用信号、以及其它700家制造商，大多数企业的销售量都低于1000万美元。孟山都公司等硅片制造商也属这一类。孟山都公司是1988年美国唯一残存的独立公司，专门生产硅片。下面我们将要谈到珀金·埃尔默公司宣布不再生产设备，孟山都公司则将硅片厂卖给了一家德国公司。设备生产商的产品在国内市场的销售量还不到50%，对国外市场的销售量依赖很大。下游的芯片制造商向高达4000亿美元产值的世界电子工业提供芯片，其中包括：计算机生产商、远距离通信器材生产商、电子消费品、工业产品生产商，以及军用武器生产商等。
跟日本和欧洲的半导体厂商不同，美国半导体食物链支离破碎，由上千家公司组成，大多规模很小。美国各电子公司和计算机公司，甚至像国际商用机器公司和美国电话电报公司这样自己生产芯片的公司，也从美国各独立制造商手上购买半导体，购买数量正在不断增长。相形之下，日立和东芝这样的日本芯片使用商，不仅生产全部自用芯片，而且还大量出口。这些日本芯片使用商与设备材料供应商保持着密切的工作关系，能分享对方的专利信息，彼此互相配合。而美国半导体制造公司与供应商间则互不信任，彼此对抗。在欧洲，飞利蒲、西门子和汤姆森等大型电子公司，象其日本竞争对手一样，生产芯片既为本身使用，又供出口。不过，他们对美日两国的设备和材料供应商却依赖很深。
半导体产品五花八门，品种繁多。但是，在半导体的技术进步方面起带头作用的是动态随机存贮器芯片，其主要部件较易减少，芯片功能较易增加。这跟复杂的逻辑芯片不同。在1975—1988年期间，美国销售商占世界动态随机存贮器市场的份额从近100%猛降至不到8%，生意大部分让日本公司抢走，美国在包括各类半导体在内的总体销售市场上的份额，也从1975年的60%降到1987年的39%。同期，日本的份额从20%升至48%。欧洲不升不降，保持11%的市场份额；韩国获得6%。
为了从日本咄咄逼人的攻势面前重新崛起，美国半导体工业在19眈年萌发了建立半导体制造技术联合企业的构想，为了弄清这一企业集团，评估其获得成功的机会，有必要先仔细研究一番日本的壮举。尤其要研究日本政府与企业间的关系，特别是通产省与企业间的关系。
在日本：为提高竞争能力而合作
1965年，日本几乎无计算机工业可言。通产省和电子工业巨头认定，为了实现日本的国家目标，亦即消除失业和提高生活水平的社会需求，日本必须在计算机制造业领先。正如钢铁、汽车等其它主要工业一样，日本决心攀登技术高峰，在那些最终会带来巨大财源以及向更先进领域进军所需的知识、技术的工业部门，夺取世界领导地位。一项工业上去了，就会为另一项工业的成功搭上一块积木，停止搭积木就会滑下去。正如本书第一章谈到的那样，日本人不愿接受西方的比较利益这套说法，决心自己动手，创造比较优势，并且一个劲地下去。
到了70年代中期，日本搞起来了计算机工业，但是规模很小，仅占5%世界市场，远远落后于世界领先者，尤其落后于当时占有近50%日本市场的国际商用机器公司。而且，国际商用机器公司向前冲得很猛；通产省的策划者们读到这家公司即将在80年代研制出“未来”计算机系统时，尤为震惊。国际商用机器公司违反美国反托拉斯诉讼案副本，慷慨大方地透露了这项迄今保密的计划。不仅如此，日本计算机用户还在不停抱怨被迫使用二流日本货，而美国则在施加压力，要求日本降低贸易壁垒。
正是在这样一种危机不断加深的气氛下，日本计算机工业开始与通产省一起商讨如何赶上国际商用机器公司，日本计算机工业分为两部分：电子工业促进协会，由70～80家小公司组成；日立、富士通、东芝、日产和三菱等5家生产主机的大公司。由于自民党政府明确表示，不打算扶助个别公司，大公司便从电子工业促进协会成员中间选择合作伙伴，结果形成了5大伙伴关系网。
为了改进芯片，1976年4月成立了超大规模集成电路技术研究协会，成员囊括5大公司。通产省扮演了至关重要的角色、确保每家公司都要参加进来，迫使他们携手合作。讲合作并不容易。在内心，这些充满武士道精神的公司都是竞争对手，几十年来竞相为日本争光。通产省求助于各公司的爱国主义，但以不提供政府资金作为威胁手段，要求它们加强合作。
约瑟夫·L·鲍尔在研究日本这项巨大项目的论文中，授引了一位日本公司经理的话：“我们看到国际商用机器公司的未来系统概念，知道没有通产省希望的那种合作，就对付不了国际商用机器公司的威胁。”
超大规模集成电路技术研究协会由董事会管理，协会内各公司总裁每年轮流任董事会主席。一位实际操纵董事会的主管董事曾经是通产省倍受尊敬的高级官员。研究协会包括6个合作实验室，预算经费每年定一次，由通产省与各成员公司各承担一半。
超大规模集成电路技术研究协会规定协会只存在4年，属非营利性质，唯一目的就是帮助协会成员大子快上，参加竞争。各研究人员都是从5大公司借来，授权把协会研究成果带回各公司。5大公司出借最棒的研究人员吗？一个公司经理解释说：“我们很难派出尖子人员，于是派出优秀人员。”项目研究人员按在本公司任职期内的相应级别，从母公司领取工资，因此研究人员不清楚别人拿多少工资。协会下属研究部门的雇员委员会对研究人员进行考绩，然后将考绩表送交各雇员本公司。
各个实验室和来自各个公司的小组之间竞争十分激烈。主管董事凭借这股竞争精神，既推动研究工作，又防止互相扯皮。他能办到这一点，是因为来自政府，与任何公司没有联系，并且拿出很多时间搞好这项工作，包括晚上限协会研究人员一道大喝日本米酒。
当超大规模集成电路技术研究协会于1980年停办时，协会的成果震惊了世界，开发了256K随机存取存贮器芯片，这从原先的64K芯片向前大大跨了一步。研究协会在超大规模集成电路程序技术上申请了1000项专利，在1982年世界超大规模集成电路第二次会议上，日本代表提出的论文跟美国的一样多。超大规模集成电路研究协会的项目一炮打响，有以下几个原因：（1）主攻目标明确，人人理解，个个赞同。（2）有紧迫感，甚至危机感，时机抓得准。（3）限期完成任务。（4）主力队员，即5大公司，统统上场。（5）事前准备、策划了至少一年。（6）研究人员有能耐，劲头十足。
虽然政府提供大量资金（11200万美元的直接补贴和减少赋税），但是最重要的角色也许还在于促成了以上取得成功的诸多因素。政府在危机关头认清并确定了国家利益；胁追各主要公司合作；为公司间合作牵线搭桥；调解并缓和各公司间矛盾，保持项目高标准。这些事单靠企业界是绝不可能办到的。
微电子和计算机技术合作
下一幕，还是让我们回到美国吧。1981年春，日本大踏步向前奔，震惊了控制数据公司董事长兼总经理——威廉·诺里斯。他竭力鼓起计算机业同行对合作研究的劲头。他说：美国微电子和计算机公司正遭受重重打击；资本来源缺少；资本成本高；发展和探索新技术前景的资金需求猛增。鉴于公司问重复研究造成浪费，威廉·诺里斯建议新建一个成员持股的营利性微电子计算机技术公司。诺里斯列举了持股的好处：拓宽研究范围；共同发展，集中机械设备和服务；提高对技术需求和陷阱的警觉；优化利用紧缺的技术人才。微电子计算机技术公司研究项目同样甚广，包括基础应用研究、研制检测仪器、包装技术、原型样品即实验性制造、计算机设计研究，等等。
美国工业界的反应酷似当年日本5大公司首次与通产省打交道时的情景。斯佩里联合真空管公司董事长H·格伦·哈尼说：“咱们这行技术的精髓就是芯片和微电子，叫人心甘情愿放弃对研究和开发攻关目标的控制，跟竞争对手共享。这种做法没有什么吸引力。”
可是1982年2月，在佛罗里达州奥兰托城，16家公司聚会，探索合作研究的可能性，诺里斯告诉他们：近几个月来，微电子和计算机工业领域内，日本挑战范围之广，性质之严重，证据确凿，记录在案，已经引起纷纷议论。仅仅短短几年功夫，美国半导体工业在半导体存贮器的领导地位便遭到削弱……刚几个月前日本人声称在继续向微电子市场进军；同时，又扬言日本要同样争取到80年代未赢得世界计算机领先地位。
几个月后，于1982年8月宣告成立了微电子计算机技术公司，共有10名成员。国际商用机器公司和美国电话电报公司，两家大户都没有参加。国防部对新公司颇感兴趣，派了一名代表出席了奥兰托会议，但政府并没有加入这家公司。尽管如此，人们还是抱很大期望；当前国家安全署署长兼中央情报局副局长、海军上将博比·雷·英曼同意出任董事长兼总经理时，更是如此。英曼是得克萨斯人，一次便从州里搞到令人垂涎的2350万美元，于是公司便设立在得克萨斯州中部的奥斯丁城。到了1987年，公司己拥有20个成员，其中3名成员在年底便离开了，英曼也同时离职了。1987年7月，得克萨斯仪器公司的格兰特·A·达夫接替了芙曼。达夫立下宏愿，要微电子计算机公司搞超导研究，公司每年预算为7500万美元，雇佣了450人，大都由公司直接招聘。看样子，公司好像果真搞起来了，堵住了怀疑派的嘴。可是只有很少数成员公司真正把公司的研究成果应用到生产上去。某些人说：“期望出成绩还为时过早”，其他入则争辨说，“研究出的知识转让给公司成员们实在太难了。”
国际商用机器公司副总裁兼半导体制造技术公司董事会代表福德·凯恩说：“技术转让难就难在微电子计算机技术公司组织结构有毛病。带着研究项目来参加的公司不算微电子计算机技术公司的正式成员，这就使筹措基金来源分散；公司成员出出进进不断，成天总是在聘用人员，令人伤脑筋。缺少大量带着研究任务来工作的研究人员，便产生了以下两个问题：成员公司不愿选派技术尖子来，技术转让也就成了问题，原因是只有带者研究任务来的人员才可能成为信息交流的主要传递工具。”
其实，微电子计算机技术公司起到最持久的效应还是正式立法。为了能让公司合法：就要修正反托拉斯法法案。另订的1984年全国合作研究法案由国会通过。目的在于促进研究与开发，鼓励革新，刺激贸易，对反托拉斯条款进行必要、适当的修改。“条款表明，联合研究与开发的风险企业，不能援引反托拉斯法条款视为非法。”根据1984年全国合作研究法案，1985年，21家公司注册登记为微电子计算机技术公司这一联合企业的成员。
不论历史最终如何评价微电子计算机技术公司的功过，对诺里斯清楚看出的挑战，美国并未作出有力的口应。微电子计算机技术公司是对日本的超大规模集成电路项目应战而成立的，但是实在太软弱无力，不足挂齿。正如先前所述，美国两家最大的公司——国际商用机器公司和美国电话电报公司，甚至连微电子计算机技术公司的成员都不是。我们能想象得出，要是两大公司在1982年加入了，司法部准会大吃一惊，认为是在存心跟反托拉斯法案对着干；当然，美国政府也没有像日本通产省那样催促这两家公司人伙。
微电子计算机公司研究方向空泛、很不具体，而且目的也不明确。赢利归技术公司，把持股人作为一个整体，还是归单个的成员公司？目的是搞可能导致几十年内没有利润的基础研究，还是传播技术知识，以便迅速方便地转化为竞争优势？微电子计算机技术公司是否关注国家利益，关注美国恢复竞争优势，增强经济实力，消除贸易赤字？这家技术公司免受反托拉斯条款严惩，本身就清楚地暗示出美国社会需求已多少受到了威胁。但是，这种社会需求即便是有，也还没有十分明确他讲清楚。所以，即使公司成员想为社会需求服务，也很难办。这意味着，技术公司的成员只愿保护与促进本公司的利益，这样当然就谈不上大家齐心协力干了。早些时候，国防部似乎感兴趣，暗示出
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