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陈振明《公共政策学》课后习题详解试读：
第1章 绪 论
1．解释公共政策、政策系统和政策过程概念。
答：（1）公共政策的概念
公共政策是指国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。可以从如下方面来把握“政策”的内涵：
①公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行，政策体现了主体的意志，具有法定的权威性。
②公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的。政策不是无意识或偶然性的行为，总是要实现特定的目标，具有明确的方向性。同时，政策又在特定的历史时期内起作用，具有时效性。
③公共政策表现为由一系列行为所构成的行动过程，是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动过程。
④公共政策是一种行为准则或行为规范。政策总有具体的作用对象或客体，它规定对象应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。政策规定常带有强制性，它必须为政策对象所遵守。（2）政策系统的概念
政策系统是指由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。
现代化、科学化的公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。（3）政策过程的概念
政策过程是指政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现一个动态的运行过程。
伊斯顿提出的政治系统论观点认为，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换、输出的过程。政策环境首先把种种要求和支持传导给政策主体，从而输入政治体系。其中，要求是指个人和团体为了满足自己的利益而向政府提出采取行动的主张；支持是指团体和个人遵守选举结果、缴纳税收、服从法律以及接受权威性的政府为满足要求而做出的决定或所采取的行动。
这些要求和支持通过政治体系内部转换，变成政策方案输出，作用于环境，引起环境变化，产生新的要求。而这种新的要求反馈到政治体系，进一步导致政策输出。在这种循环往复中，政策源源不断地产生，政策系统的运行得以持续进行。
2．什么是公共政策学？如何理解它的“范式”特征？
答：（1）公共政策学的含义
①公共政策学是指一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。
②广义的公共政策学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究；狭义的公共政策学可以界定为对目标、方案及社会效果之间的相互关系的研究。（2）公共政策学的“范式”特征
①公共政策学是一个跨学科的、应用性的研究领域
公共政策学是在当代科学技术进步的基础上产生和发展起来的。作为一个应用性学科，公共政策分析不仅借助于社会科学及行为科学尤其是经济学、政治学和社会学的理论和方法，而且也借助于哲学、数学和系统分析及运筹学等的理论和方法。
②公共政策分析既是方法论，又是艺术
公共政策分析是方法论的研究和应用。在这里，方法论是指创造、评估和交流政策相关知识的标准、规则和程序的体系。然而由于社会环境、政治传统、意识形态等方面的差别，不同的政策问题需要采用不同的分析方法，既要有理性的方法，又必须有超理性的方法，特别是必须依赖直觉、灵感和判断的创造思维活动。在这个意义上，公共政策分析与其说是一门科学，倒不如说是一门艺术。
③公共政策分析涉及从问题发现到问题解决的整个政策过程
人们过去往往片面强调政策分析是解决政策问题的方法论一面，而忽视它同时也是问题构造或问题发现的方法论的一面。实际上，政策分析既是解决问题的艺术，也是提出问题的艺术。
④公共政策分析不仅是描述的，而且也是规范的
公共政策分析既关心事实，也关心价值。一方面，它是描述的，追求对事实的说明或解释，即追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识；另一方面，它也是规范的，重视价值评价或分析，它的一个重要目标是创造和批评有关公共政策价值的知识主张或推荐行动的过程。政策分析有如下三种主要分析途径：
a．经验途径涉及的是事实，关心公共政策的原因和结果，产生的是描述性知识；
b．评价途径涉及的是价值，关心某些公共政策的价值问题，产生的是评价性知识；
c．规范途径涉及的是行动，关心解决公共问题的未来方案的推荐，产生的是规范的信息。
3．公共政策学有哪些主要的研究途径？
答：政策分析是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。政策分析可以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，在西方（美国）政策分析的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径；可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样。（1）政治学的研究途径
关于政治学的研究途径，安德森在《公共决策》一书中将西方政策分析的研究方法或观点归纳为五种理论，即系统理论、团体理论、杰出人物（精英）理论、过程理论、制度理论。
①系统理论。这种途径是由戴维·伊斯顿等人所提出的。它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映。
②过程理论。政策过程被视为是一系列政治活动的构成。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。
③团体理论。团体理论是美国政治学的主导理论。它认为，利益团体的相互作用和争斗是政治生活的主要行为，政治系统通过各种手段来处理各种利益集团之间的关系；政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策才是这些利益团体之间的斗争、妥协的结果。
④精英理论。这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。政策实际上变成精英按自己的偏好做出选择，而政府不过是执行精英们做出选择的机构；政策是自上而下由精英提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。
⑤制度理论。这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。（2）经济学的研究途径
经济学途径历来是政策分析或政策研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。
①福利经济学。福利经济学发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是由纯粹的个人决策所产生的，面临着行动要求的政府必须首先确定是否市场失灵正在引起社会问题。
②公共选择理论。作为一种公共政策的研究途径，公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。
③新制度主义。政策分析的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。（3）马克思主义的观点
①马克思主义为公共政策研究提供了一整套系统的理论和方法论。
②公共政策分析的马克思主义途径典型地体现在阶级分析上。
③公共政策研究的阶级分析途径认为，资本主义社会的公共政策反映的是资产阶级的利益，是资产阶级不同集团利益冲突的表现；公共政策是资本家手中的工具，它被用于维护资本主义制度和增加剩余价值，并以牺牲劳动者的利益为代价。用阶级分析方法，我们可以更深入地认识当代资本主义国家政策的实质。
4．如何看待政策分析的职业化发展？
答：政策分析的职业化从一个侧面反映了政策分析及政策科学这一学科的发展演化及其广阔的前景。作为20世纪后半期兴起的知识工业的一个重要组成部分，政策分析日益成为一个热门的职业。在西方尤其是美国，政策分析已成为一门正式的职业并具备了相当的规模；在我国，许多人在政府机关或研究单位从事着实际的政策分析工作。随着市场经济体制的建立和完善，政策分析及其职业化将在我国迅速成长壮大。（1）职业化相关内容
政策分析的职业化是指在政府部门、研究机构、咨询公司、大专院校中从事专门的政策分析或政策研究活动。与普通社会成员进行某些政策分析的活动不同，政策分析的职业化表示将政策分析或评估、因果解释作为自己日常工作的大部分或全部。（2）职业化的标准
职业化具有其标准和过程。为了使一件工作或获得收入的活动成为职业，它必须满足一些基本条件，并经历一定的过程。根据奈格尔和米尔斯的观点，一件工作尤其是指那些需要较高专业化知识的工作要成为职业，必须包括下列几种基本的因素：
①必须有专门的教育培训机构或项目，如法学院、医学院、公共政策学院等教育培训机构，以便人们为准备从事一项职业而参与学习。
②在工作描述中，必须有某种表示这种职业的工作，这样的描述可以是律师、医生、政策分析者或项目评估者等。
③必须有从事这一职业的人自己的组织或行会，这些组织致力于发展、改善本专业或行业的理论和技艺，特别热衷于专业杂志、论著及其相关文献的出版。
④必须有一种明确的或被认可的职业伦理规范，这种职业伦理规定就业者应如何对待当事人、一般公众及同行。（3）我国的政策分析的职业化发展
我国的政策分析职业化已开始起步，主要表现在：
①我国目前有大量从事实际政策分析职业的人员。他们主要分布在党政机关特别是党中央及地方各级党委的政策研究室、国务院和地方各级人民政府的体改委、社会经济发展研究中心以及各职能部门的政研单位、学术研究机构和大专院校、科协和社科联一类的协会以及其他半官方的或民间的咨询机构。
②我国的政策分析教育已开始步入正轨。许多高校、党校已开设了政策分析或政策科学及其他相关课程，政策分析专业及学位点的设置已提上议事日程，有的大学已设立研究生的政策分析研究方向。
③全国性的政策分析或政策科学的研究组织已经出现。例如，1992年中国行政管理学会成立了政策科学研究会，1994年则成立了以挂靠国务院发展研究中心的全国政策科学学会。此外，已经出现专门的政策研究专刊，政策分析文章也逐步增多，学术活动日趋活跃，学术研究和应用开发取得显著成果。可以大胆预言，随着我国市场经济体制的完善和政治体制改革的深入，政策分析的职业化将迅速发展。在我国，政策分析或迟或早将成为一个热门职业。
政策分析作为一种新的职业已经在西方（美国）和中国出现，并达到了一定的规模。但是，政策分析的职业化尚不成熟，还处于迅速的发展之中。
5．结合上述案例，论述研究公共政策学的现实意义。
答：在我国改革开放不断深入、建立和发展社会主义市场经济体制的新形势下，发展政策分析学科，加强公共政策学的研究具有特别重要的意义。（1）提高我国决策科学化、民主化的迫切需要
①目前，我国决策科学化、民主化程度仍不够高，尚存在一些问题或亟待改善之处。
a．一个突出的表现是，缺少政策制定的科学理论和方法，科学化、程序化的决策水平不高：
第一，有些政策仍然没有经过理论探讨，没有经过专家的详细论证，没有经过多次代表大会的充分、认真的讨论。
第二，少数领导者凭经验，甚至按主观设想拍板，这就难以避免政策失误。
第三，某些方面的政策缺乏完整性，没有形成有机体系，往往是零散、无系统的、就事论事和缺乏远见的，因此导致前后不一致和不同政策之间的相互冲突。
b．政策制定的法制化程度不高，政策的制定和实施往往靠层层发文件的办法，缺乏完善的有关政策制定和执行的法律手段。
②从该案例中可以看出，对三门峡水库政策争论数十年，很大程度上就是围绕此项政策是否科学进行的。当时在三门峡水利枢纽思想设计理念上、设计方案上都存在着很大的分歧。从案例中同时可以看到，此项政策在代表大会的讨论次数不是很多，讨论的也不是很充分，特别是对于“温青年方案”没有通过制度化的途径给予充分的考虑，更多的是尊重上级领导的意见，这些都影响了政策决策的科学性。
③要克服上述弊端，提高我国决策科学化、民主化水平，就必须大力提倡和发展政策分析，研究政策过程的规律性，形成系统的、科学的政策制定、执行和评估的理论，探索政策制定、执行和评估的程序、模型和方法，用以指导实际政策研究，提高政策水平。公共政策学既然以公共决策作为研究对象，以公共政策系统的改进以及提高政策质量为目标，并形成相当完善的理论和方法，那么与其他相关学科相比，它更应成为决策科学化、民主化的主要支持学科。这一点在国内迄今为止并没有引起人们应有的重视。（2）促进我国社会主义市场经济发展的迫切需要
①“在以往的40多年中，应该说三门峡水库在减轻下游防洪压力、防凌、城市供水和农业灌溉以及发电、探索和总结多条河流上水库合理的运用方式等方面均有不可磨灭的功绩。虽然迄今尚无机遇证明三门峡水库在防御特大洪水方面的巨大作用。”这就促进了我国社会主义市场经济的发展。各位专家学者的意见和建议对于最大限度地发挥三门峡水库的功用，降低和避免它的不利影响都具有重要的参考价值，能产生巨大的社会经济价值。
②在社会主义市场经济的发展中需要进行公共政策决策，特别是在事关国家利益或者是人民群众根本利益的大事件面前，更需要好的公共政策，从而做出正确的分析和决策。可以说，我国的市场经济能否顺利健康发展，在相当大的程度上取决于能否制定出好的、高质量的经济政策及社会政策。而要制定出好的高质量的政策，必须依靠现代的政策科学理论和政策分析方法，这必须依靠发展公共政策学来实现。（3）深化我国政治体制及行政体制改革，加强我国政治文化建设的迫切需要
①经济体制改革必定引起和促进政治体制及行政体制的改革，而政治体制及行政体制改革构成全面改革的一个极为重要的组成部分。应该说，政治体制与行政体制改革本身正是政策科学及政策分析中政策制定系统改革的研究范围，要建立更加有效、更加灵活的政治及行政体制，必须借助政策科学及政策分析的有关理论和方法。
②从三门峡水库的政策可以看出，要高度重视人类活动对河流的负面影响，特别是多沙河流必须保证一定的生态用水和输沙水量，关注河流的健康生命。过去，在三门峡建设问题上确有不少教训甚至失误，需要认真吸取，但在未来三门峡水库的存、废以及运用问题上要有充分的科学依据。这就要求政府的相关职能部门切实转变工作方式，杜绝拍脑袋决策，充分尊重专家学者的意见和建议，而政府职能工作方式的转变就要求对我国现行的行政管理体制进行改革。
总之，人类社会离不开决策，现代社会的发展离不开政策，公共政策在指导和促进社会的政治、经济和科技文化的发展中起着巨大的作用。因此，发展公共政策学科，探索政策研究的科学理论和方法，对于改善政策制定系统，提高政策质量，促进社会发展具有不容低估的意义和作用。
第2章 政策分析的基本框架
1．简述政策分析的五种基本模式。
答：在现代政策分析的发展过程中，出现了许多分析模式。其中有五种基本的模式：（1）全面理性模式（comprehensive-rational model）
全面理性模式又称纯粹理性模式（pure-rationality model)，是指决策者能够依据完整而全面的资料做出合理性的决策。很难确定是谁提出了这一模式，但是在经济学、管理科学、政治学及行政学等学科中可以发现这一模式的广泛使用。这一模式意味着决策者能完全客观而合乎逻辑地看问题，他心中有明确的目标；在决策过程中，他的所有行动，不断地使他选择有效达成目标的备选方案。（2）有限理性模式（bounded rationality model）
有限理性模式是西蒙和马奇在批评全面理性模式及对行政决策研究的基础上提出的。它的要点是：决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案。决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必再去检视“所有的”可能备选方案。（3）渐进模式（incrementalist model）
渐进模式由美国著名经济学家、政策分析家林德布洛姆提出，其内容是，政策制定所根据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，而获得共同一致的政策。它以现行的政策作为基本方案，在与其他新方案相互比较后，制定出对现行政策修改、增加的新政策。（4）混合扫描模式（mixed-scanning model）
混合扫描模式由哥伦比亚大学社会学教授A·埃泽奥尼提出。他的模式试图将全面理性决策和渐进主义模式的优点结合起来，埃泽奥尼宣称混合扫描理论把理性决策和渐进决策两方面都考虑到了，在一些场合，全面理性模式是合适的；而在另一些场合，渐进模式是合适的。一言以蔽之，混合扫描理论是渐进主义和理性主义相结合的产物。（5）最优化模式（optimal model）
最优化模式又称规范最优模式(normative optimal model），是德洛尔提出的带有综合性质的模式。德洛尔在批评全面理性模式和渐进模式并吸收这两种模式因素的基础上，提出了他的最优模式。他认为，全面理性或综合理性模式的要求过于理想化，在现实世界中难以达到。而渐进主义模式虽然更贴近实际，更适应于人类的本性和理论上更成熟，但是它也有着很大的局限性。德洛尔将最优化模式的分析过程分为3个阶段18个步骤。
2．简述政策分析的不同理论和多样化的方法论。
答：（1）公共政策分析或政策评估的理论可以由政策分析过程中涉及的基本理论问题来加以概括，这些基本问题涉及相关概念、知识获得、原因和规范四个方面。相应地，政策分析有如下四种基本理论类型，即概念理论、认知理论、因果理论和规范理论。
①概念理论
在概念理论中，涉及的一个关键问题与如何界定政策分析或公共政策评估相关。主要因素是处理一系列所要取得的社会目标，为取得这些目标的备选政策方案以及为了选择或解释最好政策，结合、配置或预见性的决策规则，有关目标和政策之间的关系。
②认知理论
认知理论又称知识获得理论。这一理论认为，政策分析或政策评估从权威、统计观察分析、演绎推理和敏感性分析等方面获得目标政策和各种关系。一个要获得好政策建议的好系统必须能够处理认识过程中的各种障碍，这些障碍主要包括五方面：
a．有关多元目标的多个方面，这是一个“苹果和橘子”的问题；
b．多元错失的信息；
c．过多的、不能确定每一个效果的多元备选方案；
d．多元的和可能冲突着的限制或约束；
e．不管所有这些多元性，对推导和表述结论中的简单性的需要。这五个方面构成决策中的五个方法论问题。
③因果理论
因果理论主要关注为什么一些政策建议被采纳，而另一些政策建议不被采纳。有的答案与下列因素有关：较少的反对与较多支持的结合，交给了合适的决策者，转向预定的目标方向和取得好的效果。因果理论也关注为什么一些被采纳的政策取得成功，而另一些却遭受失败。相关因素包括原初目标的高低，提供什么样的诱因来保证服从，在遇到问题之前，是如何规划和执行分析的。
④规范理论
规范理论部分地关心某些政策分析的职业化伦理学问题，也关注澄清全社会的价值（观），这些价值观有：为最大多数人的最大幸福（这是英国功利主义者边沁、密尔和美国实用主义者詹姆斯、戴维等人的观点），社会底层的教养（罗尔斯的观点），做事情要使每个人过得更好或至少不能更糟（帕累托的观点）以及展开公共政策的其他新的全社会价值观。（2）奈格尔和米尔斯在《政策科学的职业化发展》一书中概括出政策分析的五种主要方法论，即数学最优化、计量经济学方法、准实验方法、行为过程方法和多元标准决策方法。
①数学最优化
数学最优化以运筹学、管理科学和决策科学为基础。数学优化基本的常用形式有：报偿矩阵；决策树；最优化水平曲线；微分曲线和函数曲线。
明显缺点：试图通过形成单一的目标函数来消除多元目标；它徒劳无功地寻求错失的信息或做出错误的假定；通过古典的微积分优化的规则来进行分配；对于冲突着的约束无能为力；倾向于强调方程和非方程，难以处理和解释几何形式。
②计量经济学方法
计量经济学方法以经济学和统计学为基础，它强调统计回归分析，这种方法可以用来预言。一般包括如下几步：列出案例或案例类型；列出试探性标准；根据预言标准列出每个案例的分数；累加出每个案例的总分数；将这些案例的一系列总分数与过去的案例或案例类型的实际的或假定的结果联系起来；进行敏感性分析。
统计回归分析缺乏：简单性；预测的准确性；在试图描述经验时的有效性；预言多重关系时的相关性；在表述未权重的总的关系时的完全性；对小抽样的可应用性；在允许人们改变预测权重方面的灵活性；处理大量记录时的方便性。
③准实验方法
准实验方法强调努力安排事前试验和事后试验，控制团体和非随机的、准实验的团体。公共政策分析中的一种常见的因果关系是相互因果关系，即公共政策影响社会指标，而社会指标可能更会影响公共政策的采纳。准实验方法的本质是对那些采纳一项公共政策的地方与那些不采纳这项政策的地方加以比较，但它与在真实的实验中不同，政策的采纳并不是随机的。
④行为过程方法
行为过程方法以政治科学为基础，深入政治科学中行为和过程方向的中心，这种方向可以与立法的、新闻的、历史的和哲学的方向相比较。这种方法强调政策的制定和执行的过程。
公共政策分析的一个重要方面是考虑政策被采纳的政治过程和政策执行的管理过程。因此，行为过程分析使政策分析对于政治可行性和管理可行性具有敏感性，因而它是有价值的。但是，最好的政策并不仅仅是政治和管理上可行的东西，它还必须具备其他的条件，如技术上的可行性。
⑤多元标准决策方法
多元标准决策方法是跨学科的，它以所有社会科学作为基础。这种方法强调处理这样一些问题：所要取得的全社会目标；取得这些目标的备选方案；目标和备选方案的相互关系。目的是要分析最好的备选方案，并加以结合和分配。
多元标准决策方法的本质通过如下各步来分析政策问题：在一个两维的矩阵的各排上列出可利用的备选方案；在这个矩阵的各栏列出判断这些备选方案的标准；在各格中插入显示每个备选方案是如何与每个标准相关的分数；转变这些分数，如果必要的话，考虑从不同的方面来测量这些目标；累加由每个标准得到的转变了的分数，以便得到每个备选方案的总的分数；推导出关于采纳哪个备选方案可能最有用的政策分析方法。它力求克服上述各种方法的缺陷，能够有效地处理政策过程中的方法论问题（或障碍）。因此，也可以将它用作判断其他分析方法优劣的标准。
3．政策分析的基本构成因素有哪些？
答：政策分析主要包括以下七个基本因素：（1）问题
问题是一般科学发现的逻辑起点，同样也是政策分析的逻辑起点。政策分析中的问题是指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题，而非私人问题。一般地说，那些影响全社会或相当部分社会成员的问题是公共问题。（2）目标
目标或目的是决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西。其中一个困难是弄清楚决策者真正所要达成的目标。因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含，以至于相当模糊。如果决策者还没有一定的目标的话，那么分析者就应认真地分析研究，并在目标应该是什么的问题上与决策者或当事人达成一致。（3）备选方案
备选方案是决策者用来达到目标的选择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。备选方案之间不必是明显地相互排斥（相互取代）或起着相同作用的。此外，备选方案不只是那些决策者从一开始就知道的选择，而且也包括那些后来才被发现的选择。（4）效果
指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一系列的结果，这些结果被称为是与备选方案相联系的效果。有些效果是对实现目标的积极贡献，即利益；另一些效果则是与备选方案相联系的消极结果，即成本，它们是决策者力求要避免或减少的东西。与备选方案相联系还有另一种效果，称为外在的结果，即经济学所讲的外部效应或外部性。（5）标准
选择标准又称决策标准或决策规则，选择标准提供了一种将目标、备选方案和效果联系起来的方法。它们有时可以为目标的取得程度作出数字上的衡量。邓恩认为，一般的决策标准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和合适性等。在资源有限的条件下，政策分析常常采用成本—利益分析（损益分析）或成本—效能分析，以这两种分析的结果作为方案比较选择的标准。针对单一的政策目标，可资运用的标准常常不止一个。（6）模型
模型是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像；它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。模型不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。（7）政治可行性
政治可行性是指符合在解决问题的限度内。限度指环境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。政治可行性分为三个方面：
①政治资源限制。包括政治支持度，政治和行政技术；
②分配限制。政治是整个社会对价值所做的权威性分配，分配的差距有一定限度；
③制度的限制。政策分析不能为所欲为，必须在一定的制度限制之内进行。
政策分析必须考虑政治可行性问题，这种可行性是不能靠系统分析或定量分析方法得到的。
4．简评上述几种有代表性的政策分析过程框架。
答：政策分析是如何进行的，并没有单一的、普遍同意的过程程序、框架或格式。几种有代表性的框架是：（1）奎德的模型
奎德在《公共决策分析》一书中认为，政策分析的过程与其他系统过程一样，可以看作一个由初始阶段、持续阶段和终结阶段所组成的过程；政策分析过程中先做什么、后做什么依赖于被研究的问题及其脉络。分析过程一般包括五个逻辑上相联系的环节：规划——澄清和约束问题，并决定目标；搜索——辨别、设计和筛选方案；预测——预测未来的环境或运行情况；模式化——建立和应用模型去决定结果；综合——比较和排列方案。具体来说，政策分析是包括如下活动及其循环反复的过程。（2）琼斯的模型
琼斯在《公共政策研究导论》一书中提出了一个详尽的政策分析框架模型。他认为，过程是一系列准确地实现一个目的的行动或操作，政策分析过程包括如下一些功能因素：感知／定义；集合或累加；组织；代议；确定议程；规划；合法化；预算；执行；评估；调整／终结。琼斯认为，这个过程框架是对拉斯韦尔的八大功能活动因素及其过程的发展。（3）帕顿和沙维奇的模型
卡尔·帕顿、大卫·沙维奇在《政策分析和规划的初步方法》一书中提出了一个包括六步的过程。这六个步骤分别是：问题界定、评估标准的确定、备选方案的确认、备选方案的评估、备选方案的比较、结果的评估。（4）韦默和维宁的模型
戴维·L·韦默和艾丹·R·维宁在《政策分析：理论与实践》中提出了一个改进了的理性主义政策分析模式。认为，巴顿和萨维斯基等人的政策分析模型（定义问题、制定评价标准、明确备选政策、展示备选方案并从中挑选、监督并评价政策结果）常常从“定义问题”开始，接下来的步骤可以说属于“解决问题”。这一模型没有给予定义或解释问题应有的地位，未能充分考虑定义、解释和模拟问题的复杂性和困难。因此，韦默和维宁提出了一个将分析过程分为问题分析和解决方案分析两个主要部分的框架。（5）斯托基和扎克豪斯模型
斯托基和扎克豪斯在《政策分析入门》一书中提出了一个五步的过程模型，即决定重要问题和追求目标、确定备选的行动过程、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成就的标准、表明偏好的行动选择。政策分析可能以从一步到另一步的顺序渐进的方式进行，并且必须在各个步骤中循环反复，但在分析过程中，这些基本步骤是不可或缺的。（6）西蒙的模型
西蒙在《管理决策新科学》一书中对决策分析活动过程进行了分析，认为任何问题的解决，都可以分成如下三个阶段：情报活动——寻找需要做出决策的环境因素；设计活动——探索、发展和分析可能的行动方案；抉择活动——从可行的行动方案中选择较佳的一个。（7）霍格伍德和冈恩的模型
霍格伍德和冈恩在《现实世界中的政策分析》中认为，一个完整的政策过程应包括以下九个环节：决定做决策（议题搜索或议程确立）；决定如何做决策（议题过滤）；问题界定；预测；确定目标及其优先性；分析备选方案；政策执行、监督和控制；政策评估和评论；政策维持、延续和终结。（8）索伦森的模型
索伦森对美国白宫的决策实际进行研究，发现了如下一套分析步骤：查明事实，确立目标，界定问题，根据可能牵涉的细节及其变化，对可能的解决方案作详细的分析，列举每个解决办法可能产生的后果，推介并抉择最后方案，抉择后的沟通，执行上的准备。（9）城市研究所的模型
城市研究所提出的分析进程模型包括如下各步：界定问题，确认相关目的，选择评估标准，说明当事人群体，确认备选方案，估计每个备选方案的成本，决定每个备选方案的效果和提出有关的发现。
5．应如何划分政策分析过程的步骤？
答：综合政策分析家们的观点，可提出一个包括如下八步的政策分析过程模型：问题界定、标准设立、方案搜寻、结果预测、方案抉择、政策执行与监测、结果评估和政策变迁。具体内容如下：（1）问题界定
政策问题并不仅仅是一种客观的情况或“事实”，而且也是一种感知活动的过程，涉及人的利益和价值（观）。决策者所面临的往往不是一个既定的问题，必须首先界定所面临的问题及发现问题的根源，然后才能对症下药，解决问题。在问题界定的过程中，要注意被分析问题与其他问题的关联，把所有问题看成一个整体，把被分析的问题看作所有问题总体的一个组成部分，放在问题系统中去加以考察。
政策分析过程中的问题界定这一阶段的任务：
①消除不相关的信息资料，用数字来说话，抓住焦点或关键因素，明确界定问题。
②分析者应弄清当事人可能解决的问题是否存在，应该能够提供第一手关于问题的陈述，应该能够估计分析者所需的时间和资源。
③当备选方案被派生和分析时，问题的其他方面可能要加以界定，这就出现问题的重新界定任务。（2）标准设立
为了比较、测量和选择备选方案，必须设立相关的评估标准。通常使用的标准有：成本、净收益、效果、效率、公平、容易管理、合法性和政治上的可接受性等。分析者必须推导出这些目标或标准，还必须明确说明与公共利益相关的标准；分析者必须辨明那些对被分析的问题具有核心性作用以及对决策过程的主要参与者来说具有关键性的标准，寻找满足这些方面的各项标准。（3）方案搜寻
分析者应清楚当事人及相关党派或团体的价值、目标和目的。设定标准、知道当事人想要什么，有助于分析者产生备选方案。尽可能考虑备选方案的广泛范围是非常重要的。决策者自身就是一个重要的资源，政策过程的其他参与者的思想也可能是有用的。同时，非行动的备选方案和现状的最小变化的备选方案也是值得考虑的。一系列备选方案应该包括作为基本案例的现行的政策，通过将其他政策与现行的政策比较，就有可能决定一个新的政策是否更好，并估计可以期待的改善有多大。勤于思考可能是搜寻备选方案的一个最有效的办法，备选方案可以通过研究、分析和实验，通过头脑风暴技术和脚本写作等方法来寻找。此外，通过类比，借鉴别的地方解决类似问题的办法，可能也是一个很好的备选方案的来源。（4）结果预测
政策未来或政策结果的预测是政策分析过程的另一个关键环节，它构成政策方案的评估、比较与抉择的基础。对政策的未来或结果的预测能力及水平的高低直接影响政策分析能否成功以及政策执行能否取得预期结果。通过预测，可以获得有关政策方案的前景及结果的信息，加深对政策问题、目标和方案的认识。（5）方案抉择
在这一阶段，要根据预测的结果，对备选方案加以比较分析，并作出抉择。必须对备选方案技术可行性、经济可行性和政治—行政可行性方案加以比较。在方案的抉择中，必须注意技术上优越的备选方案和政治上可行的方案之间的差别。
通常，很少只有惟一的一个可接受的或合适的备选方案这种情况。不仅不同的方案诉诸不同的利益群体，而且两个或更多的备选方案可能产生大概类似的结果。（6）政策执行与监测
政策执行是介于在政策规划和政策评估（结果评估）之间的中介环节，是将政策理想变为现实的过程。
影响政策执行的因素有多方面，一般可以概括为政策问题的特性、政策本身的因素和政策以外的因素三种。
美国学者史密斯则认为，政策执行过程中所涉及的重要因素有四个方面：
①理想化的政策。指合理、正确的政策。
②执行机构。指政府机构中负责政策执行的单位。
③目标群体。亦即政策对象，政策的直接影响者。
④环境因素。指政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行的受政策执行影响的因素。
在政策执行过程中，由于信息不充分、有限理性、既得利益偏好、意外事件等因素，使得政策方案被误解、曲解，滥用政策或执行不力，直接影响了政策执行结果。因此，必须对政策执行过程加以监测，以保证正确的政策能得到贯彻实施，并及时发现和纠正政策偏差。（7）结果评估
即使一项政策（方案）被执行之后，仍然会产生诸如政策问题是否已被恰当地解决了以及被选中的方案是否被恰当地执行了一类的问题。这要求在政策执行中必须对政策及项目加以监控，以保证它们不被任意改变，偏离原来目标；必须测量它们现有的效果，看看是否取得预期的结果，决定它们是否继续、修正或终止。
6．运用政策分析程序，对上述案例进行分析，向市长推荐你所偏好的方案。
答：综合政策分析家的观点，政策分析过程大致包括以下步骤：（1）问题界定
在这个案例中，我们看到市长和政策分析家面临的问题是对城市中心地区的一块土地采取什么措施，这是问题的浅层次陈述，关键是通过对这块土地的处理能够解决城市发展过程中遇到的一些问题。因此，案例中问题界定转化为通过对土地的处理，实现城市税收的增长和交通状况的改善。（2）标准设立
本案例中，主要涉及到对土地经济价值的利用和发挥，可以使用成本—收益的方法。即对这块土地的处理的各种方式中，哪种方式付出的成本最小，产生的收益最大；同时，另一个标准是改善城市的公共交通，方便居民的出行，以增加政策的可接受性。（3）方案搜寻
案例中对该土地的处理，大致有三种方案：第一种是建设停车场；第二种是招标拍卖；第三种是拖延一段时间再来对一些关键问题进行研究。（4）结果预测
三种方案都能产生一定的益处。第一种方案建设停车场，可以缓解城市的交通拥挤状况，增加城市的停车位；第二种方案可以获得土地出让的收入，政府操心少，同时地块被写字楼开发商建设成写字楼后，政府可以获得城市财产税的收入；第三种方案有利于搁置暂时的争议，进行进一步地深入研究，有利于审慎地作出决策。但这都是预测，最终的结果还得看方案实施后的结果。（5）方案抉择
作为城市的高级政策分析家，最能体现其政策分析水平的就在于方案抉择。现将三种方案的净收益计算如下：
第一种方案：停车费：7000×7×365=1788.5(万)；零售税：42000×7000×4.5%=13230(万)；成本：
建设管理费=7000÷800×（980+90）万=9362.5万；拆迁费：28万，净收益=停车费+零售税－成本=5628(万)，同时由于该地块周边是文化、购物和商业区，建设大型的停车场有利于缓解城市交通的拥挤状况。
第二种方案：土地出让的收入+城市财产税远小于第一种方案，不可取。
第三种方案：拖延时间容易导致问题悬而未决，不利于交通状况的改善。（6）政策执行与监测
本案例中，建设停车场的政策只有在政策执行中得到很好的执行才能产生良好的效果，起到缓解交通状况的目的，因此，应制定政策执行方案，通过招标选择合格的建筑商建设停车场，将停车场的管理外包给有资质的私人公司管理，在建设停车场的各个环节上实行监事制度。（7）结果评估
建设停车场的政策在建设过程中，应半年一评估，确保工程质量和进度，建成后，对停车场的运营应一年一评估，确保运营的效益，根据评估的结果制定有针对性的对策，改进政策的实施效果。
第3章 问题界定
1．什么是政策问题？如何看待政策问题的性质？
答：（1）政策问题是指一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及为政府所认可，认为必须加以解决的社会问题。政策问题不仅是一种客观存在的“事实”或状况，而且也是一种主观感知及集体行动的产物。（2）理解政策问题可以把握以下几个要素：
①政策问题是一种客观条件或情况。政策问题首先是某种客观存在的情况，当人们感到问题的存在时必定有某些具体的事实呈现在眼前。
②政策问题是可以被感知的。一种情况事实上已存在，但不为人们所感知，仍不构成问题。
③政策问题是大多数人所感知到的一种情况。如果一种社会状况为个人或少数人所感知，那往往属私人或少数人的事情，难以构成政策问题。政策问题必定是公共问题，它必须涉及相当多的社会成员，并为他们所感知，并具有一定的严重性。
④价值、利益、要求的冲突。政策问题联系着人们的利益、价值和要求，不同的个人、群体和阶级有着不同的价值观和利益要求。当一种情况违反某些个人、群体或阶级的利益和价值时，人们便要求政府采取某些行动，逐渐成为政府必须解决的政策问题。
⑤需要、受剥夺、不满足感的产生。一种情况之所以被认为是问题，除了与利益、价值相冲突外，它所产生的结果，还必须使人们感觉到有一种需求，必须满足它；或者有一种受剥夺的感觉，且这种感觉必须强烈到迫切需要采取行动去解决的地步。
⑥团体活动过程。政策问题往往是团体的冲突，只有通过团体或社会的多数人对问题一再界定的过程，才能产生一个为多数人认可的问题；政策问题也只有通过这种途径才能进入政府议程。
⑦权威当局认为有必要采取行动加以解决的问题。一个问题要成为政策向题必须是属于政府管辖内，且政府有必要采取行动加以解决的那些问题。
2．如何对政策问题加以分类？
答：政策问题可以从不同的角度来加以分类：（1）琼斯从政策问题的实质内容着手，将政策问题分成三类
①外交：国与国之间的关系（个别的或联盟的）；
②国防：美国军事，对其他国家的军事援助、军备控制；
③国内：人力资源（包括保健、教育、福利、职业培训），物理的和自然的资源（包括环境、能源、交通、住房、农业、科学、技术），民权，社会控制（包括加强法制、药物控制、社区支持等），经济控制，政府组织，税收，对州和地方的资金援助，政府开支等。（2）邓恩根据米特洛夫和萨伽斯蒂的观点将政策问题分成三类
①结构良好的问题，是指那些包含了一个或几个决策者或少数几个备选方案的问题。效用（价值）反映了目标的共识，这些目标可以根据决策者的偏好来加以明确地排列。每个备选方案的结果或者已知是完全的确定性，或者是在可能出现错误的可接受边际范围内（风险）。典型的结构良好的问题是完全可以由计算程序化的问题。这种问题的所有结果可预先加以程序化。
②结构适中的问题，是指那些包含一个或几个决策者和相对有限数量备选方案的问题。效应（价值）也反映了在清楚排列的目标上的共识。然而，备选方案的结果既不是确定的或是在可接受的错误的边际范围内可计算的（风险的）。它们是不确定的，即错误的概率是全然不能估计的。这类问题的典型是政策模拟或博弈。
③结构不良的问题，是指那些典型地包含了许多不同决策者，其效用（价值）或者未知或不可能一致地加以排列的问题。结构不良的问题的主要特征是各种竞争着的目标的冲突。政策备选方案及其结果可能是未知的，因此，风险或不确定性的估计是不可能的。选择的问题并不是揭示已知的决定了的关系，或计算与政策备选方案相联系的风险或不确定性，而是定义问题的性质。结构不良问题的典型是那些完全非传递的决策问题，即那些不能选择单一的、优于其他所有备选方案的方案的问题。
3．问题界定为何重要？如何看待问题界定与问题解决之间的关系？
答：政策分析不仅仅是一种解决问题的方法论，而且是一个动态的、多层次的过程，在这一过程中，问题界定先于问题解决。问题界定的方法是高阶的方法或元方法，而问题解决的方法是低阶方法，即它是由竞方法派生出来的。如果对所要解决的问题不能进行很好的界定，即不清楚要解决的对象是什么，即使是找到了正确的解决问题的方法，也是南辕北辙，无用之功。因此，问题界定作为政策分析的第一步，对于一个科学有效的政策分析的实现具有重要的意义。
邓恩认为，成功地界定或构造问题的标准不同于那些成功地解决问题的标准。成功的问题解决要求分析者为一个清楚论述了的问题获得正确的解决办法；相反，成功的问题构造要求分析者为模糊的、缺乏定义的问题获得创造性的解决办法。
问题界定或问题构造就是分析者试图孤立和定义一个特定的问题，以便使问题得以解决。在问题界定的阶段，分析者试图以具体的术语构造问题，并提出明确的问题陈述，以使当事人或决策者对问题的政治和技术方面有充分的了解。由于问题与个人或团体所持的价值观密切相关，所以问题界定也包括规范的陈述。
问题解决是一种高级智力活动过程，是问题解决者在特定的问题情境中认知问题情境，产生预期概念，在此概念驱动下激活内在的认知图示，随着情境性因素和个体经验交互作用增强，推动概念转换，逐步构建出最佳课题表征，并在头脑中对此心理表征执行序列化的认知操作，以达到目标状态的信息加工过程。它表现为问题解决者对给定问题情境的积极适应。
问题界定是问题解决的前提，问题解决是问题界定的目的，不对所要解决的问题进行准确的界定，问题解决就无从下手，而对所要解决的问题进行了准确的界定而不接着进行问题解决的程序，问题界定就失去了意义。因此，问题界定和问题解决是政策分析过程中密不可分的两个程序。
4．问题界定有哪些基本步骤？
答：问题的界定包括以下几个步骤：（1）邓恩的观点
①问题的探索；②问题构造（界定）。问题构造可以看作由问题探索、问题定义、问题具体化和问题感知四个相互联系、依赖的阶段所构成的过程；③构造“元问题”，即一个由于不同参与者所持有的问题表述的范围大到难以处理而难以构造的问题；④由元问题转换到实质问题，分析者以最基本的和最一般的术语来界定问题；⑤构造一个更具体、详细的正式问题。从实质问题过渡到正式问题是通过问题的具体化来实现的。（2）韦默和维宁的观点
①评估症状；②框定问题；③模拟问题。（3）帕顿和沙维奇的观点
①思考问题；②描述问题的边界；③发展一个事实基础；④列出目标和目的；⑤查明政策范围；⑥展示潜在的利益和成本；⑦对问题的评论。
5．举例说明问题界定的方法。
答：界定问题的技术和方法有：（1）边界分析。边界分析是问题界定的一个重要方法，它由以下三步构成：①饱和抽样；②问题陈述的启发；③边界估计。（2）类别分析。类别分析是一种澄清概念——即那些用来界定和分类问题情景的概念——的技术。类别分析有两种基本程序——逻辑划分和逻辑归类。所谓的逻辑划分是指选择一个类，并将它分解成其构成因素；相反的过程则是逻辑归类，即把许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。（3）层次分析。层次分析是一种查明问题情境的可能原因的技术。层次分析帮助分析者分清三种原因：可能的原因、似真的原因和行动的原因。（4）综摄法。综摄法是一种促进对类似问题认识的方法。综摄法表示对类似性的广泛研究，它帮助分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。（5）头脑风暴法。头脑风暴法是一种产生某些有助于查明和概念化问题情景的思想、目标和战略的方法。它最初是由奥斯本设计用来加强创造性的一种手段，可以用来产生大量的有关问题的潜在解决办法的建议。（6）多视角分析。多视角是一种系统地采取对问题情景的个人的、组织的和技术的视角，以获得关于问题及其解决办法的真知灼见的方法。作为一种取代在计划、政策分析、技术评估、社会效果评估及其他领域中被绝对强调了的所谓的理性技术途径的方法，多视角分析被明确地设计来处理结构不良的问题。（7）假设分析。假设分析是一种旨在取得有关政策问题的冲突着的创造性综合的一种技术。它是问题构造中一种最具有综合性的方法，因为它包含其他的程序（方法）的应用，并可以集中于团体、个人或同时集中于这两者。（8）论证图示。假设分析的一个重要技术是应用图表展示，以构造政策争论因素的重要性和似真性的图画。这个过程的第一步是在两个序数标尺上评估这些因素——理由、支持和反驳。（9）问题文件法。问题文件法是由计划—规划—预算系统在州和地方财政项目的应用而形成的一种界定问题的综合性方法。它被奎德当作发起一项政策分析的基本方法。
6．根据上述案例及其他材料，分析并界定中国城镇的失业问题。
答：问题界定或问题构造是指分析者试图孤立和定义一个特定的问题，以便使问题得以解决。在面对中国城镇的失业问题上，中国政府向来是以城镇登记失业率为标准，采取相对保守的方法去计算，在材料中可看出，中国社科院采取的是德尔菲法，通过对50余名从事就业和劳动统计研究的著名学者以及政府部门的专家发放问卷，将失业问题界定为全面失业率，而不是登记失业率，得出中国城镇当前的失业率是7%，把警戒线定位7%也是德尔菲调查中综合专家学者的意见得出的一个标准。因此，从中科院对失业率的调查来看，中国的失业率已经达到警戒线，存在着严重的失业问题，因此需要对现行的就业政策进行全面的审视，包括现行的就业政策哪些方面需要改进，哪些政策不利于劳动者的就业等，如最低工资制度的实行是否影响了就业。
因此，根据中科院的分析，中国的失业问题已进入一个相对严重且不断攀升的阶段，需要政府、社会、企业和个人采取有效的应对措施加以解决。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]