作者：吴群红,郝艳华,宁宁
出版社：人民卫生出版社
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突发公共卫生事件应对技术丛书——卫生应急演练的理论与实践指南试读：
版权页图书在版编目（CIP）数据
卫生应急演练的理论与实践指南/吴群红，郝艳华，宁宁主编.—北京：人民卫生出版社，2014（突发公共卫生事件应对技术丛书）
ISBN 978-7-117-19893-6
Ⅰ.①卫… Ⅱ.①吴…②郝…③宁… Ⅲ.①公共卫生-突发事件-卫生管理-中国-指南 Ⅳ.①R199.2-62
中国版本图书馆CIP数据核字（2014）第252095号人卫社官网 www.pmph.com 出版物查询,在线购书人卫医学网 www.ipmph.com 医学考试辅导,医学数据库服务,医学教育资源,大众健康资讯
版权所有,侵权必究!突发公共卫生事件应对技术丛书卫生应急演练的理论与实践指南
主 编：吴群红 郝艳华 宁 宁
出版发行：人民卫生出版社有限公司
人民卫生电子音像出版社有限公司
地 址：北京市朝阳区潘家园南里19号
邮 编：100021
E - mail：ipmph@pmph.com
制作单位：人民卫生电子音像出版社有限公司
排 版：人民卫生电子音像出版社有限公司
制作时间：2018年1月
版 本 号：V1.0
格 式：mobi
标准书号：ISBN 978-7-117-19893-6/R•19894
策划编辑：王凤丽
责任编辑：张乃戈打击盗版举报电话：010-59787491 E-mail：WQ@pmph.com注：本电子书不包含增值服务内容，如需阅览，可购买正版纸质图书。专家指导委员会主 任 委 员陈贤义 梁万年 张宗久 郝 阳副主任委员杨 峰 米燕平 李正懋 吴 敬杨维中 冯子健 赵忠厚 吴群红委 员郝 模 胡 志 张振忠 王亚东尹冀源 王 健 岳 萍 苏 华江启成 杨 超 罗 力 郝艳华秦 侠 郝晓宁 王晓平 王世平序
20世纪以来，各类突发事件逐步呈现出一种频发高发态势，人类已经进入高风险的现代社会。频繁发生的自然灾害、事故灾难，特别是一系列新发传染病的暴发，不仅对人类的生命财产造成巨大损失，而且对社会稳定、国家安全和经济发展也带来重大影响。因此，如何有效应对各类突发事件日益成为政府和社会关注的热点问题，加强应急能力建设已成为政府工作的重中之重。
我国自2003年SARS以来，卫生应急体系建设取得了突破性进展，卫生应急队伍的能力有了显著提高，但与当前所面临的国内外严峻形势所要求的应急能力相比仍有差距和不足，突出地表现为基层卫生人员的能力欠缺，他们是确保突发公共卫生事件正确处置和有效应对的关键环节，其具有的知识和技能水平直接决定着事件的发展走向。如果处置不力就会导致事态恶化，迫使政府花费更大的经济和社会成本来应对。因此，需要特别重视对基层卫生应急人员的系统知识和技能培训，开发具有针对性、可操作性、面向基层实践需要的技术手册和指南，为亟待改善和提高的基层卫生应急能力提供技术支持。
本套丛书的策划和出版，正是基于上述迫切的现实需要。在卫生公益性行业基金项目《基于卫生应急关键技术集成与创新的在线培训与演练信息系统开发与示范区建设》的支持下，先后开展了针对基层卫生人员的能力诊断研究、关键技术需求研究、关键应对技术开发研究、案例分析研究，并将多年来的课题研究成果集结成本套《突发公共卫生事件应对技术丛书》，以满足基层卫生应急实践的迫切需要。
本套丛书主要包括两大类：一类是案例系列：系统回顾、总结和剖析经典案例，以期为基层卫生应急管理和技术人员从国内外的经典事件的应对实践中，学习和借鉴处理突发事件的经验和教训。另一类是技术指南手册系列：着眼于为基层卫生应急专业人员提供针对性和操作性的技术指导。丛书的内容丰富，资料翔实，语言严谨，具有很强的科学性、指导性和实用性。本丛书的出版发行，对于提升基层卫生应急管理和专业人员的应急管理水平与应对技术能力都会起到积极的促进作用，丛书也必将成为基层卫生应急工作人员的良师益友。编者2014年8月前 言
21世纪以来，人类社会进入一个更加开放、多元、充满不确定性的高风险社会。不断发生的各类突发事件，特别是各种新型传染病的快速全球性播散，使得任何一个国家都可能成为公共卫生危机的受害者。加强国家应急准备，不断完善卫生应急体系建设已成为各国政府的优先战略选择。然而，各国政府投入巨资建设的卫生应急系统是否具备了人们所预期的处置与反应能力?是否能够在真正面临危机时发挥出应有的作用?这一系列问题都有待于人们通过演练实践去测试和解答。规范、有效的应急演练不仅可以检验、锻炼和提升突发公共卫生事件的应对能力，完善应急准备，化“被动”为“主动”，在事件应对过程中掌握先机，而且通过系列演练活动的开展，可以发现应急体系和能力建设过程中存在的弊端及问题，并通过针对性的改进行动来完善相应的政策、制度、规划和管理策略，实现持续改进和提升应急能力的目的。
当前我国各级卫生应急管理部门、专业技术机构全面加强了卫生应急演练活动，但基层卫生部门和专业人员开展卫生应急演练的能力还相对薄弱，不同程度地存在法律约束力不强、缺乏演练规划、重“演”轻“练”、评估与改进机制不完善等亟待解决和改进的问题。为进一步提高演练的科学性、规范性和实效性，最大限度地发挥卫生应急演练的预期目的，本书借助于国家科技部863项目、卫生公益性行业科研专项和国家自然科学基金的支持，以哈尔滨医科大学卫生应急管理课题组多年研究成果为基础，以国务院《突发事件应急演练指南》、国家疾病预防控制中心《卫生应急演练技术指南》、美国联邦应急管理署FEMA《美国国土安全演练与评价计划》为依据，以国际先进的应急演练理论为指引，在系统总结研究和提炼了WHO、哥伦比亚大学、澳大利亚等国内外机构应急演练手册、演练工具包的基础上编撰而成，希望呈现给读者一部实用的卫生应急演练工具书。
本书以基层卫生应急人员的应急演练实践活动需求为出发点，以深入浅出的学术理论结合操作性案例诠释为基调，重视应急演练的流程化和可操作化，同时强调对突发公共卫生事件应急演练理论和方法的系统梳理、诠释，力求使本书更具科学性、可操作性、实用性。
由于时间仓促，难免有所疏漏，敬请读者批评指教。吴群红 郝艳华 宁宁2014年8月第一章 卫生应急演练概论
21世纪以来，人类社会进入一个更加快速变奏、充满不确定性的高风险社会，暗含凶险而又无处不在的危机因子四处蛰伏，伺机而动发动突袭，并借助人类社会的各种关联机制，引爆危机的多米诺骨牌效应，造成各国乃至全球政治、经济、社会生活的巨大影响。发生在美国的9•11事件、中国的SARS以及波及全球的甲型（H1N1）流感大流行、人感染高致病性禽流感疫情等一系列事件暴发及其带来的巨大社会影响，使世界各国政府与民众充分意识到了突发公共卫生事件防控的极端重要性。
中国是世界上遭受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、损失严重，并继发一系列公共卫生灾害。此外，正处于经济社会转型关键期的中国，在工业化、城镇化、市场化的纵深发展进程中，又遭遇一系列环境污染、食品安全等众多公共健康安全问题的挑战。可以说，在人类日趋全球化、现代化、信息化这一新的时代背景下，突发公共卫生事件的发生越来越呈现出一种频率高、规模大、影响广泛、损失严重等特点，如何有效应对已成为中国乃至世界面临的共同挑战。
为了能够有效应对各类突发事件，各国政府逐渐构建完善其应急管理体系。目前针对突发公共事件的应急管理主要分为预防、准备、响应和恢复四个阶段。其中应急准备被视为应急管理的重要环节，一个国家的应急准备建设情况直接决定了其在突发公共事件方面的应对能力和处置成效。应急准备是一项长期的、不断循环的过程，分为风险识别、培训、演练、评估、改进等多个阶段，政府通过制定长期的发展规划、共同的目标策略和协同的行动方案等，以持续提升应急能力为途径，以完善应急准备体系建设为载体，保障各级政府快速、有效、妥善的应对突发公共事件。
因此，卫生应急演练作为各国卫生应急准备系统建设的核心内容，也一直受到国内外政府与社会的高度重视和广泛关注。实践证明，设计科学、规划合理、运行高效的卫生应急演练体系，是夯实各国应急准备体系建设的基础和重要工作之一。规范、有效的演练工作不仅可有效促进政府各部门检验、锻炼和提升其应对突发公共卫生事件的整体应对能力，完善应急准备，化“被动”为“主动”，在突发公共卫生事件的应对过程中掌握先机，避免其演变成危机或灾难事件的可能性。而且，通过一系列演练活动的开展，可以发现应急体系和能力建设过程中存在的诸多弊端及问题，并通过有针对性的改进行动，完善卫生应急相应政策、制度、规划和管理策略等活动，实现提升和改进卫生应急体系和能力建设的目标。本章将从应急准备、演练及其相关要素三个方面介绍卫生应急演练相关内容。第一节 应急准备
无论是发达国家还是发展中国家，各类突发公共事件都在威胁着人类的生命和健康。为了能够有效应对各类突发事件，卫生应急管理学科的理论研究、实践应用与体系建设也逐步发展完善。目前针对突发公共事件的应急管理主要分为预防、准备、响应和恢复四个阶段。应急准备作为开启应急管理活动的重要环节，其成效和成果直接影响突发事件造成的结果和影响。日常工作中所涉及的应急预案、培训、演练、物资储备与调配等都是应急准备工作的内容之一。一、应急准备的概念、内容及特点（一）应急准备的概念
应急准备作为应急管理的核心组成部分，世界卫生组织以及各国政府都十分重视对应急准备的研究。国内外权威机构和学者由于研究角度和认识程度的差异，对应急准备概念的界定也有所不同，可以归纳为以下几点（表1-1）。表1-1 应急准备的相关概念续表
针对突发公共卫生事件，美国国家疾病预防控制中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC）对公共卫生的应急准备概念进行了界定：公共卫生准备（Public Health Preparedness，PHP）是指公共卫生机构、社区和个人具有防范、防止、快速响应突发公共卫生事件并能恢复的应急能力，特别是突发事件规模、时间、不可预测性的威胁超出了常规的应对能力。（二）应急准备的主要内容
应急准备是一个连续的过程。它通过计划、组织、装备、培训、演练、评估和改进等关键环节的循环周期，把准备提升为“预防、保护、响应、恢复”之外的基础性、全过程的行动。具体的应急准备活动包括预案编制，征募并培训人员，获取必要的设施、装备、材料和通信保障，情景演练，评价和改进等。（三）应急准备的特点
应急准备具有以下特点：
应急准备是一种能力，是保护、防范、快速响应和恢复的能力；
应急准备对象不仅仅是政府、专业机构，还包括社区和个人；
准备活动首先需要进行规划，科学的规划文件是应急准备的必要条件；
由于准备是一个连续的过程，所以准备活动应是能测量、评估、纠正和改进的；
准备活动应建立在原有系统和基础上，并与日常的应急工作相结合。二、应急准备体系
应急准备工作的有效开展需要有系统的应急准备体系来支撑。应急准备体系是指由应急准备相关的各类主体、各种任务与能力以及开展应急准备的过程等共同组成的统一的体系结构。它是一个多维层次结构体系，以相关法律法规、准备文化为基础，以资金、人力等资源为支持，同时具备相应的应急队伍、装备及其形成的应急能力，将这些要素与组织机构、运行机制相结合，形成应对突发事件的系统性制度性安排（见图1-1）。图1-1 应急准备体系结构示意图
由上图可见，构建和运行应急准备体系是以持续提升应急能力为目的，以持续改进的应急准备过程为中心的。通过研究确定应急准备系统的对象、领域、责任主体、能力集成要素，有利于明确应急准备的工作内容，同时为应急准备体系的规划设计提供了系统框架和参考依据。
美国作为较早开展应急管理研究与建设的国家，目前已经形成了较完备的应急准备体系。在《国土安全第5号总统令》、《国土安全第8号总统令》与《第8号政策令》的指导下，美国先后设定了《国家应急准备目标》、《国家突发事件管理系统》、《国家应急准备指南》、《通用任务列表》等目标、机制、指南、工具，在应急管理工作中形成了一套标准化的规范，并且从政策、法规到操作指南，它们之间能够相互衔接，弥补了在应急准备工作中存在的空白，为应急准备工作的开展奠定了基础（表1-2）。表1-2 美国在应急准备方面颁布的政策、规范、指南汇总表续表
由上表可见，美国通过逐步健全、完善国家应急准备政策与规划，为应急准备工作的逐级展开、有效贯彻、规范实施提供了明确的方向和方法，同时也起到了很好的保障作用。
与美国相似，我国政府同样在应急准备体系建设上开展了大量的工作。自2003年SARS以后，我国政府开始高度重视应急准备体系的理论和实践研究，通过十年的努力与建设，我国应急准备体系的整体水平有了长足的发展，各项应急机制不断健全，应急装备与设施进一步补充完善，应急演练工作大量开展，应急物资储备更加完备。国家通过一系列的应急准备措施为突发公共事件的应对与处理奠定了良好基础（见表1-3）。表1-3 中美应急准备方面的对比分析续表
由上表可见，短短10年间，我国应急体系的建设和发展取得了令人瞩目的成绩和进展，并逐步由传统管理模式转向现代应急机制转变，预防为主、准备在先，国家整体应急水平不断提升。但由于我国应急管理研究起步较晚，在一定程度上与美国等国家存在差距，尤其是在政策、指南、工具、科技等方面仍待进一步加强和完善。一是我国当前对应急准备战略规划层面的研究仍有待进一步深入和拓展，尚缺乏可指导应急准备实践的战略规划的理论、方法及工具；二是应急工作中的信息化建设仍待加强，缺乏各地区沟通、学习、交流的信息平台；三是尽管应急体系建设纳入了政府发展规划中，但在实际的应急常规工作经费保障上，各地方很难得到充分保障。同时，地区、城乡发展不均衡；四是尚未形成应急准备循环过程，培训、演练等没有与应急准备目标相结合，缺乏演练单独的项目规划。面对日益严峻的国内外形势，亟须我们立足当前、着眼长远，夯实应急准备基础，完善应急准备循环，从而更加妥善的应对突发公共事件。三、应急准备循环过程（一）应急准备循环过程概念
应急准备是一个不断循环的过程，它包括一系列风险、能力评估的准备活动、战略规划、项目计划、识别和补充资源缺口、培训、演练、评估与改进跟踪措施以及更新计划（图1-2）。同时应急准备过程不是单一的一次性活动，而是长期不断循环、改进的过程，它需要在具体的实践活动中不断完善提高。图1-2 应急准备循环过程
由上图可见，应急准备循环主要分为四个阶段，各阶段相互联系，彼此影响，每一阶段的有效实施不仅意味着本阶段的成功，同时也对下一阶段的工作实施具有重要影响。第一阶段，进行风险评估、能力评估、制定卫生应急规划、明确人员配置与资源管理；第二阶段，基于前期的评估结果和规划方案，制定培训与演练年度计划及相应时间表，开展参演人员、评估人员等多类别的人员培训，为后一阶段的演练实施做好准备；第三阶段，在开展具体的演练前，首先要依据年度计划确立适宜本区域的演练项目计划并做好妥善的前期准备后，再开展实际的演练活动；第四阶段，根据演练实施过程中的评估分析结果，给出相应的改进计划，指定专人负责改进追踪计划的开展和落实，直到开启下一个应急准备循环。在综合考量本次循环中的经验、暴露出的问题、可改进的要素等方面后动态更新卫生应急规划等相关文件，确保宏观指导文件的全局性、针对性和操作性。（二）演练在应急准备循环过程中的作用
应急准备循环首尾相连，环环相扣，其中演练作为将宏观政策与微观实际有效衔接的重要结合点，在应急准备循环过程中起着十分关键的作用。演练有助于在应急准备循环过程中检验培训与计划成效，发现应急准备短板，明确下一步应急准备工作的优先重点。
应急相关人员通过制订计划、成立组织、配备资源、开展培训来形成自身的应急反应能力，在下一阶段的演练实施过程中，他们通过演练来训练、检验、评估之前形成的应急反应能力。同时，应急演练也可以起到检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制和科普宣教的作用。演练使应急人员在无危险的情境下实践预防、保护、应急反应、恢复能力，并通过对演练的考核，发现应急准备工作中的问题，指出未来应急准备工作中需要解决的资源、培训等问题，同时制定改进跟踪计划，及时完善应急准备工作（图1-3）。图1-3 开展演练的必要性
由于演练是应急准备中的核心环节，所以国家应重视应急演练的计划与实施工作。首先从国家的政策层面应对演练有整体规划，设立应急演练相关项目，提供演练工具与指南，形成完备的应急演练体系，并结合应急准备的目标、任务，对应急演练进行标准化的规划与管理，以便于国家对演练的实施与效果进行系统评价。第二节 卫生应急演练
我国的卫生应急演练活动在产生之初，主要用来帮助参演人员和单位熟悉预案内容，体验应急流程，重点在“演”而非“练”。但伴随着卫生应急管理学科的不断发展和成熟，应急演练作为卫生应急准备工作中的一项重要内容，其在提升应急能力、检验预案、磨合运行机制等方面的功能和作用也逐渐凸显。突发公共卫生事件具有突发性、紧迫性、不确定性以及防控难度大等特点，传统的应急演练工作并不能满足日益增长的卫生应急需求。亟待我们围绕应急准备工作的迫切现实之需，将“演”、“练”二者有机结合，加强顶层设计，全面提高应急能力和管理水平，从而有效应对各类突发公共卫生事件。一、卫生应急演练的相关概念（一）突发公共卫生事件
突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、职业中毒和其他群体性中毒以及因自然灾害、事故、灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的事件。（二）应急演练
应急演练是为检验应急预案的有效性、应急准备的完善性、应急响应能力的适应性和应急人员的协同性等多种目的而进行的一种模拟应急响应的实践活动。
2009年9月国务院应急办发布《突发事件应急演练指南》，将应急演练定义为：应急演练是指各级人民政府及其部门、企事业单位、社会团体等（以下统称演练组织单位）组织相关单位及人员，依据有关应急预案，模拟应对突发事件的活动。换而言之，应急演练是指应急体系中的相关机构和人员，在虚拟的突发事件（事故）发生的情境下，培训和实践其组织和人员的应急预防、保护、处置和恢复等职责、任务和能力的一系列活动的总称。通过应急演练的开展，一方面可以培训和提升相关机构和人员的突发事件应对相关知识和技能，明确其在事件应对中各自的职责、任务，提升人员之间、部门之间以及机构内部和外部之间的整体协调和配合能力。此外，应急演练还可以起到检验预案的操作性、系统性和合理性，发现其中的缺陷和不足，并根据演练效果进一步改进和完善预案的作用，以提高相关人员和部门的应急能力，实现更加有效、有序应对突发事件的目标。知识链接演习与演练演习是为了应对某种特定事件，让参与者在仿真情境下，按照所设想的步骤和方法采取一系列适当行动的全过程。演练是对应急工作中需要的某种专一或特殊的行动、功能实施的练习，因此演练通常用来在单一部门或组织中验证一项特殊的行动或功能。多数用来试验新装备，制定或检验新政策、新程序，或者训练和保持现有的技能。可见，演练与演习不同，演练在范围上比较窄，只是一个部门内的重复性活动，是经常性的训练；而演习要求有情景和情节，有的还要求仿真，往往是多个部门、组织和系统之间的合作行动。但在中国的应急管理实践中，演习和演练两者常常不做区分，两个名词被经常互相替代使用。在本书中，为保持术语使用的前后一致，采用了国内惯常使用的演练一词，但在其内在含义上，等同于演习一词。（三）卫生应急演练
国家CDC发布的《卫生应急演练技术指南》中给出如下定义：卫生应急演练是将卫生应急人员置身于模拟的突发事件场景之中，要求他们依据各自职责，按照真实事件发生时应履行职能而采取行动的一种实践性活动，用以评价医疗卫生机构履行应急预案或实施方案所赋予的一个或多个应急职能的能力。
由于突发公共卫生事件属于小概率事件，无论是应急管理者还是指挥者，对突发公共卫生事件的应急准备与处置工作大多缺乏经验，并不像日常工作一样熟悉和熟练，因而很难有深刻的认识和把握。他们能否按照卫生应急预案与实际情况作出及时、冷静且准确的决策需要通过演练的形式来实践和训练；而处于卫生应急工作第一线的相关人员是否对应急处置的流程和细节都有清晰的认识和掌握，能否在突发公共卫生事件中按照预先设定好的角色卓有成效的履行自身职责，也要依托于实际演练活动从而规范、加强其应急处置能力，培养、增强其面对突发公共卫生事件的信心和应对能力。因此，卫生应急演练也可以理解为一种模拟突发公共卫生事件发生的应对培训与体验式学习过程。二、卫生应急演练的目的与原则（一）卫生应急演练的目的
卫生应急演练具有多重目的，围绕提高卫生应急队伍整体能力和完善卫生应急管理系统的两个核心关键点，可将其归纳为以下六点：
1.协调卫生应急政策和规划
通过演练检验现有计划、政策、机构间或跨辖区的协议和程序等存在的缺陷和不足，发现应急体系结构、功能及卫生应急规划等方面存在的问题，评价应急管理的指挥和控制功能水平，找出影响应急体系能力提高的系统因素和问题，从而寻求不断改进的关键领域和方向，为制订新的标准操作程序、应急行动计划、互助协议、长期规划或改进计划等提供经验和方法。
2.检验预案及应急反应能力
通过开展卫生应急演练，查找卫生应急预案中存在的缺陷和不足，在完善应急预案的同时增强其针对性、实用性和可操作性。此外，基于应急反应核心能力目标、重要职责和关键任务等要求，通过演练发现卫生应急体系的反应能力、行动能力、操作能力以及协调作战能力等方面存在的各种问题，有针对地制定能力改进计划。
3.完善应急准备
通过开展应急演练工作，综合检查应对突发公共卫生事件所需的应急队伍、物资、装备、技术等方面的准备情况，发现应急准备中存在的欠缺和不足，及时予以调整补充，充分做好卫生应急准备工作。
4.锻炼卫生队伍
通过开展演练实践，增强演练组织单位、参与单位和人员等对卫生应急预案的熟悉程度，使其更好地掌握各种技术、操作规范和流程，更加明确其应急角色和职责，通过演练提高个人和组织其应急处置的能力和绩效。
5.磨合应急机制
在准备和实施演练的过程中，完善部门之间的横向沟通与协调，增强国家、省、市、地区、社区以及社区组织和机构之间的纵向联系与合作。并进一步明确相关单位和人员的职责任务，理顺工作关系，加强沟通协作，完善各项应急机制。
6.科普宣教
通过开展卫生应急演练，向卫生从业人员及公众普及卫生应急知识，增强其应对突发公共卫生事件的经验和信心，提高公众风险防范意识和自救互救等应急能力。（二）卫生应急演练的原则
作为一个灵活而复杂的系统工程，卫生应急演练要想取得成功，就必须有一个明确的、一致性的演练原则，作为演练路径选择的指导。否则演练就会失去正确方向，难以达到理想的效果。卫生应急演练应当遵循以下原则：
1.以目标为导向，以能力提升为核心
在演练工作开展之初应注意紧密围绕演练需求、结合卫生应急管理的工作实际制订演练目标，明确演练目的，根据资源条件确定演练方式和规模，以提高卫生应急指挥人员的指挥协调能力、应急队伍的实战能力为核心，推动应急队伍整体能力水平的不断提高。
2.着眼实战，精心组织
围绕演练目的，精心策划演练内容，科学设计演练方案，周密组织演练活动，将“演”“练”二者有机衔接，而不是走形式、走过场。同时注重对演练效果及组织工作的评估、考核，制订并严格遵守有关安全措施，确保演练参与人员及演练装备设施的安全。
3.统筹规划，厉行节约
演练工作的开展需要站在国家、省、市、地区的角度，综合考量本行政区所具备的资源条件、能力水平、应急需求，统筹管理、综合规划卫生应急演练活动，并适当开展跨地区、跨部门、跨行业的综合性演练，充分利用现有资源，努力提高应急演练效益。
4.由浅入深，分步实施
演练最初阶段应选择技术操作要求简单、指挥过程不太复杂科目演练，由浅入深、先易后难地开展演练，让参与演练人员熟悉和了解演练流程，明确各自的工作职责，为下一步演练的深入开展积累经验。当各项演练步入正轨后，就必须把重点放在检验应急物资、锻炼队伍素质和改善协调能力上，以达到提高应急处置能力的最终目标。三、卫生应急演练的作用
日益频发的各种突发公共卫生事件促使世界各国越来越重视卫生应急体系建设以及卫生应急制度和机制的不断完善等各项工作。然而，各国政府投入巨资的卫生应急系统是否具备了人们所预期的卫生应急处置与反应能力?其卫生应急反应体系在建设过程中还存在哪些重要的制度和系统缺陷?突发事件发生后其在地区之间、部门之间、机构和人员之间是否形成了良好的沟通和协调机制，相应的资源和能力配备如何等一系列问题有待于人们通过演练实践去发现和解答。可以说作为检验国家卫生应急准备情况和卫生应急处置能力的重要手段之一，卫生应急演练具有极重要的作用和现实意义。（一）持续提升卫生应急能力
卫生应急能力是指卫生部门、人员等在面对突发公共卫生事件时的反应能力和应对能力。卫生应急演练由于其系统性、模拟性和仿真性，为卫生应急人员提供了良好的培训和教育平台，有助于各地区、各层级、各领域的卫生应急人员完整地体验、把握基本应急知识和实践操作技能，发现自身盲点和误区，提升熟练程度和技术水平；在演练活动中积累知识和经验，提高应急反应能力和心理素质，做到反应迅速、决策果断、处置有效；进一步提高队伍的协同反应水平和实践能力，明确各自的岗位与职责，提高整体素质。但卫生应急能力的提升并不是一朝一夕可以完全解决的问题，而是需要在不断加强演练难度、深度、高度的基础上，给予参与者以持续的能力检验和培训过程，从而建立一支应急能力持续提升、功夫到家的卫生应急队伍。（二）修订和完善预案
卫生应急演练具有发现预案和程序缺陷、提高各级预案之间协调性的重要作用。应急预案作为应急管理工作的方向标和指南针，是关系到突发事件整体应急成效和最终结果的关键环节。但预案编制一般为事前编制，虽然在整体性、原则性和方向性上面有较好的把握，但在具体的操作环节和流程上难免会出现思虑不周、协调不到位等问题。应急演练是检验预案的实用性、适用性、可靠性和系统性最直接也最有效的方法。通过演练验证应急预案中可能出现的应对各种紧急情况的适应性，找出应急准备工作中存在的潜在问题并予以修订和完善，如应急功能的设置、特殊风险的管理、标准操作程序确立等；并由原则性向操作性转换，如在组织体制安排、沟通协调机制、现场指挥调度等实际操作方面给予更为细致和明确的定义；同时，加强预案的针对性、提高各级预案的协调性，从而使预案的应用性更强，做到有备无患。演练与预案的关系在《突发事件应急演练指南》中将应急演练定义为“各级人民政府及其部门、企事业单位、社会团体等（以下统称演练组织单位）组织相关单位及人员，依据有关应急预案，模拟应对突发事件的活动。”就国内目前的情况而言，应急预案是应急管理的主要依据，而应急演练则是检验预案的主要手段，所以强调演练要素要依据预案具有明显的时代背景。实际上，演练的目的既可以是检验既有预案（检验性演练），以现有预案为示范教学（示范性演练），也可以是探索建立新的预案（研究性演练），无论何种目的，演练的程序应与实际应急处置行动保持一致，以此提高演练效果。（三）完善应急准备
透过卫生应急演练，可以预先估算针对某一卫生事件或行动所需的应急人员，相关配套设备、检验试剂、防护用品等的种类、数量、型号，以及交通、通讯的协调和要求等，从而采取适宜对策措施，增加投入和准备，合理分配卫生应急资源，弥补不足。如当前除对人禽流感等个别疾病外，许多卫生应急物资贮备均未作出明确的数量和品种要求，在实际应急过程中极易出现物资匮乏的现象，通过应急演练可及时发现卫生应急资源的不足。
此外，物资调配和转运也是决定应急工作快速展开、高效运转的重要环节，在未发生突发事件之前，往往被轻视和忽视，卫生应急演练有助于管理者和指挥者加强重视，协调资源和力量，改善物资调配和运输过程中存在的问题和缺陷。（四）促进部门协调和职责履行
多头管理、职能交叉、分工不清一直是影响应急处置效率和效果的重要原因之一。通过有效的演练活动确保所有卫生应急组织都熟悉并能够履行他们的职责，改善各应急机构、部门、人员之间的协调性和衔接性，增强应急的联合行动能力，形成应急合力，提高应对突发公共卫生事件的综合处置水平。（五）提高公众应急意识
成功、平稳、有序地应对突发公共卫生事件，离不开完善的社会机制和成熟的民众心态间的相互协调作用。通过卫生应急演练可有效提高公众的应急意识和自救能力，同时促进公众、媒体对卫生应急预案的理解，争取他们对（重大）突发公共卫生事件应急工作的支持。
总而言之，通过卫生应急演练可评估卫生应急准备状态、发现并及时弥补、完善卫生应急预案、执行程序及应急行动中的缺陷和不足，进一步提高卫生应急体系的反应能力、行动能力、操作能力以及协调作战能力。系统计划、目的明确、注重实效的卫生应急演练，对有效防范突发公共卫生事件的发生，妥善处置解决突发公共卫生事件、提高卫生应急行动的效果和效率、降低社会经济损失和危害、持续提升应急能力具有十分重要的作用。四、卫生应急演练的类型
随着应急管理的不断发展，卫生应急演练也衍生出多种类型和分类方法。世界权威应急管理机构美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）认为演练是一个渐进的活动，即由简单到复杂、由理论到实践的过程。因此，其发布的《综合演练项目》（Comprehensive Exercise Program）中将应急演练分为方向性研讨会、操练、桌面演练、功能演练与全面演练五大类。而鉴于FEMA在应急演练开发工作中的系统性和成效，世界卫生组织（WHO）2009年颁布的《应急演练开发》（Emergency Exercise Development）中也借鉴和沿用了FEMA的演练分类方法，将演练类型分为上述5种类型。美国哥伦比亚大学针对公共卫生应急演练的特性，结合国土安全部的相关文件，从基于讨论形式的演练与基于操作形式的演练两方面出发，又将卫生应急演练划分为包括专题研讨会、游戏演练等在内的7种演练类型。我国国务院发布的《突发事件应急演练指南》分别从组织形式、演练内容、演练目的与作用三方面对应急演练作出更为细致的划分。综上所述，结合文献研究及资料查阅，本书将卫生应急演练类型予以总结归纳并做如下分类（图1-4）。图1-4 卫生应急演练分类示意图（一）按组织形式划分
卫生应急演练可分为基于讨论的演练和基于操作的演练两种类型。
1.基于讨论的演练（Discussion-based Exercise）
基于讨论的演练可以说是一切演练行动的起点和出发点，通过讨论的实施有助于帮助人们不断完善各种复杂演练方案和活动的设计。一般来说，以讨论为基础的演练通常包括主题讨论会，专题研讨会和桌面演练等方式（其中，主题讨论会和专题研讨会也可归类为主题研讨）。此类型的演练通常集中在战略及政策导向性问题，强调现有计划、政策、机构间或跨辖区的协议和程序等内容，有助于相关机构和个人熟悉和掌握其应具备的各种应急能力。一般由主持人和/或报告人引导整个讨论过程，并确保所有参会者按照既定的演练目标要求积极参与并达到预期演练目标。（1）主题讨论会（Seminar）：
主题讨论会主要用于向与会者介绍或讲解最新开发或更新的应急规划、战略、政策、协议、程序、信息等，目的在于使参与者熟悉与讨论主题相关的应急角色、计划、步骤、设备应用等。主题讨论会属于非正式讨论，无需事前经验，准备简单且时间有限。可在多种情况下展开，如开展合作、启动新计划，或新员工、新设备加入等，同时可运用各类培训技术，如讲座、影片、幻灯片和录像带等。主题讨论会的特点见表1-4。表1-4 主题讨论会的特点（2）专题研讨会（Workshop）：
专题研讨会与主题讨论会类似，但更为专业，主要用于讨论和构建具体的演练政策。与会人员组成专业小组，在主持人的帮助下进行分组讨论。讨论的最后结果往往在全体会议提出并通过。
专题研讨会在两个重要方面区别于主题讨论会：①参与者互动性增强；②关注工作成果（如计划或政策草案）。通常情况下，专题研讨会在设计演练的具体方案方面最为有用。如：确定方案或演练目标，制定行动方案和关键事件清单，设定演练假设情景，决定演练的内容并设定评价标准。此外，专题研讨会也可用于制订新的标准操作程序、应急行动计划、互助协议、长期规划或改进计划。为提高效率，专题研讨会必须高度集中于某一具体问题，且必须明确期望取得的结果或实现的目标。（3）桌面演练（Tabletop Exercise）：
桌面演练是指参演人员利用地图、沙盘、流程图、计算机模拟、视频会议等辅助手段，针对事先假定的演练情景，讨论和推演应急决策及现场处置的过程，从而促进相关人员掌握应急预案中所规定的职责和程序，提高指挥决策和协同配合能力。桌面演练通常在室内完成，演练的效果来自参与者的积极参与及对现有政策、程序和预案的积极评价和探讨。
桌面演练最初只用于功能演练和全面演练的预演，但由于其形式灵活、不受场地限制、省时省力、投入少、训练机会大增、可提供协同的模拟训练环境、能够开展多种决策结果分析等优点，逐渐成为应急模拟演练的主流形式之一。桌面演练的具体特点见表1-5。表1-5 桌面演练的特点续表
桌面演练重点用来检测政策、计划、程序等适用于项目讨论的内容，主要用来解决“需要做什么、谁来做”，测试受练人员如何基于各自的角色和职责制订计划、组织和协调相关活动的开展。但桌面演练往往无法触及具体的操作技能，故不适用于解决如何具体操作等内容的演练。（4）游戏（Games）：
游戏是在桌面演练基础上的团队比赛，设有比赛规则，可利用实际数据和正规的演练流程模拟现实的演练。
游戏可运用各种计算机模拟技术，向演练参与者提供更加具有真实感的计算机模拟情景，运用规则、资料和程序描绘实际的或假定的实际情况，为演练参与者提供更具有现实和时间感的各种应急虚拟环境和情景，通过两个或更多的参演小组参与相应的游戏模拟，来探索各项应急决策的过程和结果。一般来讲，游戏形式的演练并不要求使用实际资源，事件影响的后果由演练者控制，决策也由演练者自己作出。多方参与的基于互联网的演练还有更多的优点，例如，减少旅行从而节省费用，减少旅行时间使演练者可获得更多的培训机会，还可为主要功能赢得更多的演练时间。此外，这种演练还可提供仿真的协作环境。
2.基于操作的演练（Operation-based Exercise）
基于操作的演练是以实战为特点的、更高层次和水平的演练阶段，包括操练、功能演练和全面演练三种类型。其主要功能是用来对以往基于讨论的演练所制定出的各种计划，政策，协议和程序等内容进行验证，帮助人们通过实战演练来明确机构和个人的角色和职责，确定实施计划和程序所需的资源差距，检验和提高个人和组织的绩效。基于操作的演练要求个人和组织对假设的各种紧急情况作出实际响应，用以检验人们对模拟信息和情景的反应能力，并在一定的时间内，检验人们对设备设施、资源、网络应急等各类人员的调动能力。（1）操练（Drill）：
操练常用来检验一个部门或一个组织的某一项具体的行动或功能，类似于单项实战演练。在整体演练规划中，操练主要用来锻炼和加强应急响应计划中的某些项目，并为将来开展规模和难度更大、检验功能更多的演练做好准备。由于所需检验功能的多样性，因此，操练没有固定的演练模式，日常工作中，操练一般用于新装备的使用培训，制订或测试新的政策或程序，或训练并维持目前的技能。操练的特点见表1-6。表1-6 操练的特点（2）功能演练（Functional Exercise）：
功能演练的目的是用于测试和评估某个机构或组织对一起模拟事件的整体应急响应能力。一般来讲，功能演练会通过模拟一个功能领域的实际行动，提出一系列复杂而现实的问题，要求演练人员在高度紧张的环境中作出迅速、有效的应急反应。应急指挥和控制功能作为应急管理系统的核心功能，是功能性演练的优先和主要测试对象，针对的也主要是应急管理系统的整体表现。通过模拟真实情景并设计一系列不断变化的事件，推动管理层制定指挥决策。
在功能演练开始前，参与者将被告知有关演练目标、程序、时间框架等信息。功能演练将模拟信息通过纸、电话、无线电方式与个人或机构进行交流，协调与个人或机构的反应。功能演练的具体特点见表1-7。表1-7 功能演练的特点
功能演练可在没有高资源消耗和安全风险的情况下，测试与全面演练基本一样的职能，相当于在无装备使用和人员部署情况下的一种全面演练。人们通常用功能演练来检验一种或几种功能、一个或多个部门的应急响应能力，但却不必动用全面演练那样庞大的资源，同时为全面演练做了准备。在某些情况下，一个组织或机构参加功能演练，可以起到参加全面演练的作用，比如医疗机构可以在一场基于社区的功能演练中实现全面演练的目标。（3）全面演练（Full-scale Exercise）：
全面演练，又称全方位演练，是各种演练类型中最复杂的一种，它往往是由跨部门甚至跨行政区的多方面人员、组织、机构共同参与的演练行动，以检验应急准备的各方面综合情况。全面演练在实时、紧张的环境下实施，以便尽可能真实地反映事件。全面演练对仿真程度要求较高，需要最大限度地模拟突发公共卫生事件的情况。为达到与真实事件一致的仿真效果，全面演练通常需要实际动员和调动参演人员、装备和资源。理想情况下，全面演练应可测试和评估应急管理计划或行动计划中所涵盖的几乎全部的功能和能力。
在全面演练中，将根据真实事件情况提供复杂而现实的问题，涉及多种功能，需要参演人员具备批判性思考，快速解决问题和有效应对的能力。在全面演练期间，演练活动依据假设情景和设计方案进行，允许灵活更改，以推动演练顺利进展。实施全面演练所需的各方支持程度高于其他类型的演练。全面演练的具体特点见表1-8。表1-8 全面演练的特点续表
全面演练是应急预案内规定的所有任务单位或其中绝大多数单位参加的，为全面检查执行预案可能性而进行的演练。主要目的是检验各应急救援组织的执行任务能力，检查他们之间相互协调能力，检验各类组织能否充分利用现有人力、物力来减小事故后果的严重度及确保公众的安全与健康。这种演练可展示应急准备及行动的各方面情况。因此，演练设计要求能全面检查各个组织及各个关键岗位上的个人表现。通过演练，应该能发现应急预案的可靠与可行度，发现预案中存在的主要问题，提供改善预案的决策性措施。全面演练要考虑公众的有关问题，尤其要顾及危险源区附近公众的情绪，使公众能够正确评价危害的性质，从而使推荐的防护措施能得到公众的认同。公众信息传播部门应借助全面演练的机会，向有关公众宣传演练的目的，以及当真实事故发生时，应该采取的措施。必要时可组织公众中骨干力量参观，甚至参加演练。
3.五种常见演练方式的对比
主题研讨（主题讨论会、专题研讨会）、桌面演练、操练、功能演练、全面演练是当前最为常见也是应急管理工作者最为熟悉的五种演练形式。五种演练方式的特征比较见表1-9。表1-9 五种演练方式的特征比较注：为便于读者应用和理解，除本章外，本书其他章节均按组织形式将演练划分为基于讨论的演练和基于操作的演练两类。（二）按演练内容划分
卫生应急演练按演练内容可划分为单项演练、组合演练和综合演练。
1.单项演练（monomial exercise）
单项演练是指只涉及应急预案中特定应急响应功能或现场处置方案中一系列应急响应功能的演练活动。注重针对一个或少数几个参与单位（岗位）的特定环节和功能进行检验。单项演练是为了熟练掌握应急操作或完成某种特定任务所需的技能而进行的，针对性强、组织实施相对容易。根据不同事件应急的特点，单项演练主要有以下十种形式：
◆通信联络、通知、报告程序演练；
◆人员集中清点、装备及物资器材到位（装车）演练；
◆化学监测动作演练：固定监测网络中各点之间的配合，快速出动实施机动监测，食物、饮用水的样品收集与分析，危害趋势分析等；
◆化学侦察动作演练：对事故发生区边界确认行动，对危害区边界变化情况时判定行动，对滞留区地点及危害程度侦察等；
◆防护行动演练：指导公众隐蔽与撤离，通道封锁与交通管制，发放药物与自救互救练习，食物与饮用水控制，疏散人员接待中心的建立，特殊人群的行动安排，保卫重要目标与街道巡逻的演练等；
◆医疗救护行动演练；
◆消毒去污行动演练；
◆消防行动演练；
◆公众信息传播演练；
◆其他有关行动演练。
2.组合演练（combined exercise）
组合演练即若干种应急处置行动配合实施的演练，是为了充分发挥或者检查应急组织之间及其与外部组织之间相互协调性而进行的演练。通过将带有组合性的部分相联系，可以达到交流信息，加强各卫生应急处置组织之间的配合协调。如化学检测、侦察与消毒去污之间的配合；警报、紧急公告、公众疏散与医疗、药品发放等。
组合演练是为了检验突发事件应急处置队伍间协调性、整体性而进行的演练，这种演练将增强参与应急行动的有关组织机构、人员之间的沟通和协调配合。在卫生应急演练中，组合演练也可用于检验在同时应对多种类型突发事件时，不同单项应急预案和应急行动之间的统一性与协调性。
3.综合演练（comprehensive exercise）
综合演练，是指涉及应急预案中多项或全部应急响应功能的演练活动。注重对多个环节和功能进行检验，特别是对不同单位之间应急机制和联合应对能力的检验。综合演练是最高层次的应急处置演练，类似于全面演练。综合演练应在单项和组合演练进行后实施，并应有周密的演练计划，严密的演练组织领导，充分的准备时间。（三）按演练目的与作用划分
按演练作用可分为检验性演练、示范性演练和研究性演练。
1.检验性演练
检验性演练是指为检验应急预案的可行性、应急准备的充分性、应急机制的协调性及相关人员的应急处置能力而组织的演练，目的是检验程序和各个环节的组织协调。一般采取情境注入的模式推动演练进行，即先给定一个主题，而后按事先拟定的演练方案，将疫情或事件处置涉及的各专业力量、装备、动作及程序全部呈现；上级针对队伍是否按时集结、装备是否可用、试剂是否配齐、网络是否畅通、队员能否达到岗位能力要求等具体问题分别进行考察。近年来，疾病预防控制机构公共卫生应急处置大队组织的禽流感处置演练、流感暴发处置演练、食物中毒处置演练、重大活动保障演练等均属检验性演练。检验性演练多数科目不受时间限制，观摩者近距离接触演练者，并可临时添加考核内容，随机提问。
2.示范性演练
示范性演练是指为向观摩人员展示应急能力或提供示范教学，严格按照应急预案规定开展的表演性演练。一般通过模拟现场疫情或事件，将流行病学调查、现场快速检验、现场处置等贯穿演练活动，使其符合疫情处置或活动保障要求的程序。公共卫生应急处置大队参与的核生化三防应急处置演练、军队基层部队甲型H1N1流感防控演练等均属示范性演练。示范性演练内容较为丰富、紧凑和有序，每个演练环节较为清晰，有利于观摩者在短时间内了解和掌握处置程序。示范性演练比较适用于现场教学。
3.研究性演练
研究性演练是指为研究和解决突发事件应急处置的难点问题，试验新方案、新技术、新装备而组织的演练。（四）按演练层级划分
按演练层级可分为国家级、跨部门、跨政府部门、区域级别、省市级、地方、社区、机构部门等多个不同层级的演练。
1.国家层级的演练
主要由中央政府国务院负责组织和协调国家最高层级领导或各部委的应急演练行动，由国务院各部门具体负责组织重要的模拟演练，着重针对需要优先解决的有关政府策略、政策和程序的问题。例如美国每年一次由联邦政府部门最高领导参与的国家级演练（National Level Exercise，NLE）、以及每年举行四次的高层演练（Principal Level Exercises，PLE）。国家级演练项目主要关注和解决国家最高领导和决策部门需要关注和解决的相关政策和策略等问题，通常需要整个中央政府各部门领导或几个部门参与，通过相关的演练旨在讨论和理清各级政府的应急管理职责、角色与检验相关政策的可行性。
2.跨区域演练
第二层演练可以由各部委组织或相关地区政府参与组织的跨区域之间应急演练，着重于各地区之间相关应急演练、预案、政策和程序，关注演练战术或组织具体目标，不需要上层机构的广泛合作。
3.区域演练
第三层演练是省、市、地区或相关部门组织和协调演练。重点关注省、市、地区内部行政区域内部的应急协调、组织程序。
4.基层演练
第四层是社区、企事业单位组织的各种应急演练。根据演练的目的和目标不同，可以针对基层在应急演练中的主要能力评价和问题，设计相应的演练项目和行动。五、卫生应急演练的参演人员
参演人员即参与演练过程的相关人员，包括主持人、控制人员、评估人员、受练人员、安全保障人员、后勤保障人员等。根据演练类型的不同，需要参加演练的人员类型也有所不同，各类人员在演练实践过程中的具体职责见表1-10。表1-10 参演人员职责表
在基于讨论的演练中，主持人占有极为重要的地位，负责全程引导和协调整个讨论过程，控制整场演练的进程和目标实现，主持人应具备良好的沟通技巧和应急知识，并具有一定的组织协调能力。在基于操作的演练中，控制人员负责控制演练进度，并根据演练方案及演练计划的要求，引导参演人员按响应程序行动，在演练实践过程中不断给出情况或消息，供参演的指挥人员进行判断、提出对策。当演练过程中出现安全问题时，控制人员应及时暂停或终止演练。根据演练规模大小的不同，可能需要一位或多位控制人员、安全保障人员及后勤保障人员。评估人员一般由专业人士或经培训后的应急人员担任，以便对演练过程和成效作出专业、科学的点评。改进跟踪人员一般由较有权利的人士担任，负责整体改进计划的沟通调节、持续跟踪和贯彻落实。
真实突发事件应对中参与卫生应急工作的所有人员都可以作为受练人员参加演练，包括卫生行政部门和医疗卫生机构的卫生应急管理人员，疾病预防控制、卫生监督、医疗救治机构等单位分管卫生应急工作的负责人以及各类卫生应急专业队伍和相关技术人员。在演练实践中，根据职责和角色的不同，受练人员又可分为管理与决策人员、辅助决策人员、协调人员、实施人员、现场应急人员五类（见表1-11）。表1-11 受练人员类型表
在演练实践中，管理与决策人员一般由当次演练受练人员中最高层级的领导人担任，辅助决策人员由次一层级的各部门负责人或管理者担当，协调人员一般由具有指挥、协调职能的工作人员负责，各专业部门的工作人员一般为实施人员。值得注意的是，在演练实践中，每个人的演练角色具有很强的灵活性，根据实际需要可扮演多种角色，并非一成不变。如辅助决策人员可同时作为协调人员参与演练，在跨地区、跨部门的演练实践中，演练角色和层级也会予以适当调整。
综上所述，卫生应急演练作为应急准备工作中的一项重要内容，在完善应急准备、提升应急能力、检验预案、磨合运行机制、提高公众应急意识等方面发挥着重要的作用。卫生应急演练根据组织形式、内容、目的和作用及演练的层级划分为不同的类型，因此演练设计者应当明确需要提高的能力，充分考虑该地区最迫切需要何种类型的演练，同时结合本地区相应的人力、物力、财力等各方面的社会资源，将演练界定在合理的范围之内，合理设计和组织实施演练以完成演练目标。第三节 卫生应急演练体系建设与管理
迈入21世纪以来，SARS、H7N9等一系列突发公共卫生事件相继发生，无论是在危害程度、影响范围，还是在造成损失、应对难度等方面均有不断加深加重且愈演愈烈的趋势。日益严峻的卫生环境，也给世界各国政府带来了新的考验和难题。我国在经济水平高速增长的同时，同样面临着公共卫生事件多发所带来的威胁和损害。如何更加快速、有效、妥善的应对和处置突发公共卫生事件，需要国家政府给予卫生应急体系建设以持续的关注、探索和支持，全面提高、完善应急准备能力，而这其中又以卫生应急演练体系的建设、管理和发展为核心关键点。一、卫生应急演练组织体系
作为一项复杂的系统工程，应对突发公共卫生事件并非单个机构或社会团体所能够独立完成的，它需要纵向畅通、横向协作，权责明晰，快速联动的应急管理组织体系作为支撑。卫生应急演练作为与卫生应急管理体系紧密相连不可分割的一部分，其组织体系的构成也应遵循“取之于应急管理，用之于应急管理”的理念。
我国的卫生应急组织体系是由政府、专业机构、企业、非政府组织及社会公众等多元主体组成。政府及卫生应急相关机构包括卫生应急指挥机构、日常管理和工作机构、专家咨询委员会及专业技术机构（如图1-5）。
国务院卫生行政部门设立卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）负责全国突发公共卫生事件应急处理的日常管理工作，并初步建立了国家、省、地市三级卫生应急日常管理机构组织体系，负责辖区范围内的突发公共卫生事件应急处理的日常管理工作。卫生应急办公室根据突发公共卫生事件应急处理工作的实际需要，提出是否成立全国突发公共卫生事件应急指挥部。各省、市、地方依据本行政区实际情况指定突发公共卫生事件的应急管理机构与应急指挥部。国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门组建突发公共卫生事件专家咨询委员会，目前，全国已建立了由医疗、公共卫生、法律、管理等多专业组成的专家库、委员会等卫生应急的技术咨询和学术机构，制定了专家咨询委员会管理办法。突发公共卫生事件应急处理的专业技术机构主要包括疾病预防控制机构、医疗机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构。除了政府和卫生应急相关机构外，企业和非政府组织在应对重大、特大突发公共卫生事件中，通过各种方式积极提供各种资金、物资、技术设备、人员等方面的帮助。公众的个体的参与程度和国际社会合作亦是卫生应急管理组织体系的重要组成部分。
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