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张成福《公共管理学》（修订版）笔记和课后习题（含考研真题）详解试读：
第1章 公共管理导论
1.1 复习笔记
一、公共管理的意义
1．公共管理的含义
公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。
2．公共管理的性质（1）公共管理承认政府部门治理的正当性。（2）公共管理强调政府对社会治理的主要责任。（3）公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负。（4）公共管理强调多元价值。（5）公共管理强调政府绩效的重要性。（6）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法。（7）公共管理以公共的福祉和公共利益为目标。（8）公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为职业的实践者。
二、公共管理的发展与研究途径
1．公共管理的发展（1）公共管理发展的学科背景
公共行政学的发展，经历了四个时期的典范变迁：
①第一阶段：政治与行政二分法（1900—1926）
以行政学者古德诺、怀特为代表，主张政治与行政二分法的观点，主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行，政治不要干扰行政，行政应维持价值中立，以追求经济与效率为目标。
②第二阶段：行政原则（1927—1937）
在这一阶段，许多行政学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版的《公共行政的原则》，特别强调有一些科学的行政原则存在，并且这些原则能被认识，PDSDCORB就是行政原则的最佳体现。
③第三阶段：公共行政即政治学（第二次世界大战之后）
公共行政具有强烈的规范取向，这个时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。
④第四阶段：公共行政即管理学（从1960年—20世纪70年代初期）
这一时期行政的部分学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。这一时期公共行政的基本假设基础包括：
a．公共行政与私部门的行政没有本质的区别；
b．强调一般管理或类同管理；
c．企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。
公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境之差异，私部门管理的知识、技能、概念与工具，在引入政府部门运用后，产生格格不入甚至失灵的情形。（2）公共管理发展的时代背景
①政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满
二战后，在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色日益多样化，这导致政府必须投入大量的资源以提供公共服务。
同时，为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。
②经济因素与财政压力
a．工业化国家朝着福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，造成经济衰退、失业率的上升，形成了政治、经济的不稳定。
b．国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力。促进国内经济发展、节省政府施政成本、提升国际竞争力成为各国执政者面临的核心课题。
③社会问题与政府不可治理性的增加
a．随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题等。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性的增加。
b．传统的政府功能已不足以应对日益复杂的社会问题，加之官僚体系本身的缺陷引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。让公共服务回归社会、市场的呼声日渐高涨，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。
④新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响
从20世纪70～80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派学说抨击60年代盛行的社会福利国家和政治的缺点，并认为政府失灵比市场失灵更为严重，应将私部门管理引进公部门之中，使政治控制得以强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，同时，半竞争性的架构将克服官僚体制天生无效率的弊端。
2．公共管理的研究途径以及特质（1）P途径下的公共管理
P途径下的公共管理是指以公共政策为研究途径的公共管理理论研究。该理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略，并相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多是采用个案研究法。
公共政策取向的公共管理有三个基本特点：
①视公共管理为政策分析的互补之物，成为这些学院教学课程的方向；
②在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；
③以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。（2）B途径的公共管理
B途径的公共管理是指以企业管理为研究途径的公共管理理论研究；B途径的公共管理与P途径的公共管理的区别在于：
①P途径的公共管理试图摆脱传统公共行政，形成独立的管理领域；B途径的公共管理则试图与公共行政合流。
②P途径的公共管理认为公私部门管理有别;B途径的公共管理者则认为公私部门的管理没有质的差异，应以较严谨的态度发展实证理论来描述与解释公私部门的异同。在此前提下，B途径的公共管理者偏好、认同并接受企业管理的概念与工具，并将之引入运用于公共部门的管理。
③P途径的公共管理几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具；B途径的公共管理兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法。
④P途径的公共管理长于个案的处理与分析；B途径的公共管理比较重视学术的研究与理论的建构，长于从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术与方法。
⑤P途径的公共管理以高层管理者，特别是政治性任命人员为主要教学研究对象；B途径的公共管理以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象。
3．公共管理学的特质（1）公共管理基本上是一个整合性的概念，基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。（2）公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。公共管理并不否定公共部门的特性。（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。任何公共事务的管理必须解决两大问题，即内部技术问题和外部整合问题。当代公共管理非常重视外部整合问题。（4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。它强调治理，即由众多行动者组成的一个关系网络和众多行动者之间的合作伙伴关系。（5）公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视“三E”，即经济、效率、效能，同时也重视公平、正义和民主。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。政府部门的改革、变革、再造、创新一直是公共管理研究的主体。这反映了公共管理理论与实务之间结合的特性。（7）公共管理是一个科际整合的研究领域。随着社会事务的多样化和复杂化，公共问题的解决日益依赖于多学科的共同努力。
三、公共管理与私部门管理的区别（1）政治权威与经济权威
①公共管理在本质上是国家的活动，不可避免地包括政治权威的作用。
②私部门或组织的管理是非公权力的行使，即市场的权威或经济的权威的行使。这种权威非制度与法律所授予，往往不能以国家的强制力为后盾，是来自经济性的市场力量。（2）多元制衡与自主性
①公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政治越民主的国家越注意政治权威的分立与制衡。
②私部门的管理固然也受外在各种权威的影响，受政治环境的影响，但仍具有相对充分的管理自主权。（3）公共利益与私人利益
①政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点。
②私人企业和组织往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为积极的经济和社会的善。（4）法的支配与意思自治
①为实现政府任务，达成政府的目的，政府部门可依不同的具体情况，采取不同的行政作用，但是应在法律允许的范围内，受到法的支配。
②私领域的管理更多的遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按照自己的意愿行事。（5）政府与市场
①垄断与市场。私部门所提供的产品和服务通常都有竞争者；公部门所提供的服务往往只能有一个行使治权的治理部门，公共部门缺乏竞争的压力。
②公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、非排他性；而私部门提供的产品和服务是私人产品，是可以分割的、排他的，价格也是可以衡量的。
③自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。
④利润与支持。私部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意度，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机。（6）多元理性与经济理性
①公共部门处在社会各种力量作用的中心，政府治理中的理性也往往是多元理性，政府往往需要在多元的甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择。
②私部门的管理，因其组织属性所定，加之职能有限，其管理大多为工具的经济理性的考虑，而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。
四、新公共管理内涵
1．新公共管理的含义
新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。
2．新公共管理运动（1）西方各国改革的共同趋势
①企业管理技术的应用；
②服务及顾客导向的强化；
③公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。（2）共同特征
主要表现在引进公共管理的理念、技术及模型。
五、公共管理在现时代面临的挑战（1）关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题
作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键。（2）关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题
公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，公共管理对民主宪政基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性问题，关系到政府的权威和公信力的问题，也关系到公共管理作为一门科学的合法性问题。（3）关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题
政府与市场不是谁取代谁的问题，而是二者有机地配合和协调的问题。必须辩证地思考二者之间的关系，抛弃意识形态上的偏见，发展公域与私域的对话与沟通，平衡二者的作用，才能达到提高国家竞争力和人民生活质量的目标。（4）关于回应全球化的挑战问题
对于政府治理而言，全球化是机会，也是挑战。在全球化的时代，一个政府如何维护自己的国家的主权与独立；如何在推动经济发展的同时，维护经济的安全；如何在学习多元文化的同时，维护自己的文化传统和民族认同等，都是21世纪公共管理需要面临的新议题。（5）关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题
可持续发展要求：
①政府治理要更具前瞻性、更具战略规划；
②公共政策的制定、评估标准应更符合和体现以人为中心，人口、资源、环境、经济社会协调发展的思想；
③政府治理应突破传统的工具理性，发展更具人文色彩的价值取向；
④在政府的引导下，发展建立新的伦理标准。（6）关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题
科技革命正在改变着政府自身的组织结构、运行方式、工作行为，如何回应科技发展、利用科技创新政府正成为世界性的潮流。新的技术革命也要求每一个公共管理者发展适应技术发展和各自管理岗位需求的技术能力。（7）如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题
对于任何一个国家来说，限制政府权力，使政府能够控制其自身是一个永恒的挑战。政府治理者必须采取各种战略和有效措施，如政治的、立法的、司法的策略和方法等，加大对腐败的治理力度，重振公民对政府的信任。（8）关于重振政府的治理能力问题
重振政府的治理能力，取决于政治环境的改善、重塑政府体制、公民与社会的参与、政府管理技术和方法的创新、公共管理者的知识和技能。（9）关于如何发展有效的组织体制问题
如何建构适应新时代发展的组织，并使之适应新环境的需要，是21世纪公共管理面临的挑战。（10）如何构建国家与社会的共同治理模式问题
政府部门已经无法成为惟一的政府治理者，必须依靠与民众、企业、非营利部门共同治理与共同管理。问题在于政府是否能够给社会提供这样的机会以及政府是否能够改变自己传统的优势感、自我中心意识。（11）公共管理如何应付复杂、不确定与变革的管理问题
未来需要的是新的集体行为模型。管理的复杂性，需要改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。（12）重建公共管理的道德秩序问题
公共管理不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。新时代的公共管理面临着道德秩序重建的挑战。
1.2 课后习题详解
一、概念题
1．公共管理
答：参见本章复习笔记相关内容。
2．公共管理学
答：公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。它是一个科际整合的交叉学科群，是以解决公共问题为导向的应用科学。这一学科的目的在于帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需的知识、技能与策略。
公共管理作为一门学科或研究途径，其特征包括：（1）公共管理学是整合性概念，是介于公共行政和企业管理之间的研究领域。（2）强调将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。（3）重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。（4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。（5）公共管理强调价值调和与责任。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（7）公共管理是一个科际整合的研究领域，从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。
3．新公共管理
答：新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。新公共管理的前提假设是：通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。
新公共管理理论认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造企业型政府。这一理论的核心在于，强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。
新公共管理的特点主要有：①即时的专业管理；②标准明确与绩效衡量；③强调产出控制；④转向部门分权；⑤转向竞争机制；⑥强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；⑦强调资源的有效利用。
4.P途径的公共管理
答：P途径的公共管理是指以公共政策为途径的公共管理理论研究。P途径即公共政策途径，P途径的公共管理的基本观点是：公共管理必须与公共政策的形成与制定密切联系，认为只有从管理的观点探讨公共政策，才能落实政策目标，实现理想境界。
P途径的公共管理的特征在于：（1）着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；（2）重视非量化和实务取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；（3）强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
5.B途径的公共管理
答：B途径的公共管理是指以企业管理为研究途径的公共管理理论研究。B途径即企业管理途径，B途径不强调公共与私人组织的差异性，重视策略与组织间的管理，主张采用量化分析，如集群资料分析、实验设计。B途径受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。
B途径的公共管理的特征主要包括：（1）偏爱企业管理的原则；（2）对公、私部门的差异不作严格区分；（3）除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；（4）在研究方法上偏爱量化方法。
二、思考题
1．何谓公共管理？公共管理与公共行政有何异同？
答：（1）公共管理的含义
公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。（2）公共管理与公共行政的异同
公共管理是在公共行政基础上衍生而来的，公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理与公共行政的区别包括以下几个方面：
①传统公共行政相当程度是规范取向的。指关切民主与行政之间的关系且重视公平、正义、代表性等价值观念的实现；公共管理则企图结合规范取向与一般管理。除重视公平、正义、代表性等价值观念实现的问题之外，也重视政府机关内部管理层面的问题。
②公共管理的研究重点包括一般管理的计划、组织、控制职能；而公共行政的研究重点是讨论社会价值以及官僚与民主的冲突。
③公共管理以研究问题为主，举凡政府机关如何有效执行公共政策，公经理人如何运用规划、组织、控制、评估等方法来提升政府服务质量等管理层面的问题，都是公共管理研究的主要课题；公共行政之研究范围包括所有足以影响政府运作之政治、法律、社会、文化等层面的问题。
④公共管理着重政府机关内部的运作情形，即着重于公经理人在执行公共政策上的表现；公共行政着重行政、立法、私法体系间之互动关系，即着重于行政人员在政策方案设计、执行及改变过程中的角色与功能。
⑤公共管理倾向于视管理为同类管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化；而公共行政更多地是夸大公共部门和私营部门的差异。
⑥公共管理更多地是对中层管理者的实用关注；而公共行政是政治或政策精英统治的观点。
2．公共管理兴起的时代背景和学科背景为何？
答：参见本章复习笔记相关内容。
3．公共管理研究的途径为何？你认为公共管理的研究还有哪些途径可以开拓？
答：（1）公共管理研究的途径
新公共管理的研究可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（简称P途径）以及企业管理（简称B途径）。具体分析如下：
①P途径下的公共管理
P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径下的公共管理源于20世纪70年代。在70年代，由于对传统公共行政学发展不满，有许多公共政策学院或课程产生。公共政策学院，特别是政策分析课程，强调计量分析与经济学的应用，然而公共部门对此取向与分析的需求却不高，而对管理问题较有兴趣。于是这些学院提出了公共管理。
P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。
②B途径的公共管理
在20世纪70年代，企业行政管理学院受管理思潮的影响，开始重视工商政策与管理战略，不再着重于内部行政管理的机制与过程，一些公共管理学者发展起B途径的公共管理。B途径受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。B途径的公共管理的特征主要包括：a．偏爱企业管理的原则；b．对公、私部门的差异不作严格区分；c．除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；d．在研究方法上偏爱量化方法。（2）公共管理研究的其他途径
除了公共政策的途径（P途径）和企业管理（B途径）外，公共管理的研究还可以开拓经济学研究途径、伦理学研究途径等。公共管理研究的经济学途径主要是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来分析和看待公共问题。当代的公共管理学科中，最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度学派。公共管理研究的伦理学途径则主要研究公共管理中的伦理关系，公共管理伦理中的伦理规定，公共管理者的道德存在、责任义务以及对责任义务的论述，公共管理者的德性、道德行为选择等。
4．何谓新公共管理？如何评价新公共管理？有学者认为新公共管理是新瓶装旧酒，你同意这一看法吗？
答：（1）新公共管理的含义
新公共管理是指以泰罗古典主义管理原则为基础，强调在公共管理中应用商业管理的理论、方法、技术及模式的一种理论和相关的政策、实践活动。新公共管理的前提假设是：通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。新公共管理理论认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造企业型政府。这一理论的核心在于，强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。（2）新公共管理的特点
①新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸显出公共行政发展的规律和趋势。
②新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。
③新公共管理由注重遵守既定的法律和规章制度向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。
④新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。（3）新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面：
①新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
②新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。
③新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
④新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府的公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
⑤新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
⑥新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，这种做法破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。
⑦新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。（4）同意“新公共管理是新瓶装旧酒”这一看法。原因在于：
首先应明确官僚制与政治行政二分原则的关系。一般来说，西方理论界所讨论的理性官僚制的基本原则（即科层化、专业化、非人格化、等级化）的理论基石来自威尔逊与古德诺的“政治与行政二分”原则，把它与韦伯的理性官僚制理论联系起来，在政治与行政二分的前提下来思考韦伯的工具理性化的官僚制，才有可能对行政进行技术性的设计。由此，也可以看出此二者之间极其重要的联系。
新公共管理学派强调了对顾客授予权能并把官僚服务变成个人授权，它主张创新和企业家行为，主张企业型政府，主张效率与效果的公共服务，并且认为理性的官僚制已经瓦解，而后工业时代及其影响的后官僚制时代已经来临。可见，新公共管理强调的是工具理性，主张的也是政治与行政的分离，未来的发展方向仍是更大的生产力。新公共管理是新瓶装旧酒，这是由于其内部核心的部分并没有得到改变。
5．公共管理与私部门管理有何异同？你认为私部门的管理可以应用到公共部门的管理吗？为什么？
答：（1）公共管理与私部门管理的异同
①公共管理与私部门管理相同之处
a．都需要政策管理，包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题；
b．都要涉及内部资源的整合与管理问题，如人力资源、财政资源、信息资源、组织资源等，都要处理和管理外部关系等。
②公共管理与私部门管理的差异
a．政治权威与经济权威
公共管理在本质上是国家的活动，不可避免地包括政治权威的作用；私部门或组织的管理是非公权力的行使，即市场的权威或经济的权威的行使。这种权威非制度与法律所授予，往往不能以国家的强制力为后盾，是来自经济性的市场力量。
b．多元制衡与自主性
公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政治越民主的国家越注意政治权威的分立与制衡；私部门的管理固然也受外在各种权威的影响，受政治环境的影响，但仍具有相对充分的管理自主权。
c．公共利益与私人利益
政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点；私人企业和组织往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为积极的经济和社会的善。
d．法的支配与意思自治
为实现政府任务，达成政府的目的，政府部门可依不同的具体情况，采取不同的行政方式，但是应在法律允许的范围内，受到法的支配；私领域的管理更多的遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按照自己的意愿行事。
e．政府与市场
公共管理与私部门的管理的一个最重要的差异之处在于政府与市场的区别与差异。这种差异具体表现在：
第一，垄断与市场。私部门所提供的产品和服务，多有竞争者；而公部门所提供的服务，往往是只有一家，公共部门往往缺乏竞争的压力。
第二，公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、非排他性；而私部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割的、排他的，价格也是可以衡量的。
第三，自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。
第四，利润与支持。私部门大都以利润为导向，利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机。
f．多元理性与经济理性
公共部门处在社会各种力量作用的中心，政府治理中的理性也往往是多元理性，政府往往需要在多元的甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择；私部门的管理，因其组织属性所定，加之职能有限，其管理大多为工具的经济理性的考虑，而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。（2）对借鉴私部门管理方法的看法
我认为公共部门管理可以借鉴私部门的一些管理方法，如民营化、顾客导向、引入竞争机制、引入市场机制等，从而提高公共部门的工作效率。具体分析如下：
①提高政府绩效。传统的政府管理模式导致公共服务的效率低下和高额成本，因此，以市场化的方式来生产和提供公共物品和公共服务就成为优先选择，通过竞争机制来提高效率，降低成本，进而改进政府绩效。
②私部门的管理理念和技术优于公共部门，并可用于公共部门，公共部门与私部门管理之间没有实质性差别，移植私部门的管理技术和方法可以使公共部门更加贴近市场。
所以，在新公共管理改革运动中，可以借鉴和利用私部门的管理方法。
6．有学者认为“一切组织都是公共组织”，因此公共管理与私部门的管理没有本质的差异，你同意这一观点吗？为什么？
答：我不同意这种观点。并不是一切组织都是公共组织，还存在着私人组织。公共管理与私部门的管理存在着本质的差异，具体参见本章复习笔记相关内容。
7．以中国为例，分析中国公共管理现在面临的主要挑战。
答：当前，我国公共管理面临的挑战主要包括以下几个方面：（1）非政府组织的发展
改革开放以来，非政府组织越来越多的介入到公共管理中。政府对公共事务的决策仍起着主导的作用，但非政府组织在其间的角色作用也逐渐增强，虽然这种增强还不够。同时，政府对第三部门（NGO）的管理，既存在着管理过死的制度剩余现象，又存在着管理不足的制度匮乏现象，亟需尽快转变这种管理模式。（2）透明化管理
行政化管理的模式应该是服务化的，只是提供服务的一种模式。这要求充分的透明化，减短中间过程中由于官僚体制而造成的资源占有，同时减少由于信息流转过多造成的信息损耗。如何缩短管理中间环节，缩短管理者和管理对象接触的距离，已成为现在政府部门改革的方向。（3）公共管理者的行动研究能力
简单的行政命令式的管理模式对于现代的公共管理已经不适用了。一个公共管理者，除了应有擅长行动的能力外，还要培养行动研究能力。（4）专业化路线
目前，我国公共管理面临的一个新挑战就是对于政府部门、公共部门和其他的公共管理组织的专业化要求。这就要求管理人员首先要有突出的专业化技能，要有不同于其他人员、其他部门的独特之处。（5）公共管理和工商管理的互动
工商管理和公共管理二者虽有不同的着眼点，但也存在着一些共性。公共管理在管理理念、管理模式上面，可以更多地向工商管理企业学习，从而使公共管理有更好地发展。
8．你是如何理解公共利益在公共管理中的地位的？
答：（1）一般来讲，公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中，既存在着不同层次和不同领域的公共利益，也存在着完全自愿性分享，以及自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。
而公共管理从本质上讲是国家目的之一的国家作用和活动。国家目的，具体而言是指公共利益，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。（2）公共利益是公共管理中的核心目标。具体而言，公共利益在公共管理中的地位主要表现在：
①公共利益是公共管理行动的出发点。当代公共管理的一个核心议题便在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共利益，这也是民主政治存在的价值。
②确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。在公平正义理念指引下的公共性，就是要有效地增进和公平地分配社会公共利益。
③公共利益是公共部门存在的合法性基础。社会公共需要决定了现代政府应当是责任政府。政府有责任满足社会公共需要，社会公共需要决定了政府的责任范围，也决定了政府的职能、活动范围与活动方式。
④公共利益的边界是约束政府利益扩张的保障。可将公共利益的内涵定义在国防、外交、法律等事关国家安全和利益的范围内，而把国家重点扶持的交通、能源、水利等基础设施建设作为“特殊情况下”的“社会公共利益需要”。公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界。
9．全球化对公共管理带来了什么样的挑战？
答：公共管理一直受到日益发展的复杂的全球化环境的影响，这一国际秩序的特征便在于整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络，网络技术的发展、经济的全球化、交通工具的发达，将使这一网络更加加强。全球的、地域的、地方的相互依赖更加紧密，某一国家和地区的行动常常会影响其邻国和其他国家，现代政府治理已经变成一个管理全球和地方相互依赖关系的过程。全球化给公共管理带来的挑战，具体包括以下几个方面：（1）在全球化的时代，政府仍然拥有各自的管辖权，并有自己独特的内部治理结构或管理系统，但政府再也不能像传统那样独立于其他治体之外，全球相互依赖的明朗化要求以相互联系的观点取代分离的观念。（2）在全球化的时代，许多公共物品的提高已经变成国际性的，即成为公共物品，如世界和平、可持续发展、地区安全、统一的世界市场等，这便需要更加自觉、协调和合作的努力。（3）在全球化的时代，传统上被视为国内问题的政府治理，可能会变成一个地区性问题，甚至全球的问题，公共政策传统上那种对外政策和对内政策的界限再也不那么清楚了。（4）在全球化的时代，一个成功的公共管理需要发展战略思考的能力，需要催化领导力，即与其他治理领域的行动者沟通、合作、互动、结盟，达成一致的目标和战略的能力，同时也需要多元文化的学习能力。（5）在全球化的时代，一个政府如何维护自己国家的主权与独立；如何在推动经济发展的同时，维护经济的安全；如何在学习多元文化的同时，维护自己的文化传统和民族认同等，都是二十一世纪公共管理需要面临的新议题。
10．1936年公共行政学家赫林在其名著《公共行政与公共利益》中这样写道：“公共利益这个观念对官僚体系而言，正如程序正义对司法体系而言，有着相同的重要性。”你是如何理解这一观点的？
答：（1）赫林的这句话体现了公共利益在官僚体系中的地位。具体分析如下：
①公共利益是公共部门存在的合法性基础。政府有责任满足社会公共需要，社会公共需要决定了政府的责任范围，也决定了政府的职能、活动范围与活动方式。
②公共利益决定公共部门活动的基本方向。公共利益是凌驾于一切具体社会利益主体利益之上的最高利益，维护公共利益是政府存在的目的和追求的最高目标。政府利益与其他社会利益主体的利益处于平行的地位，公共权力的属性决定了政府只能用它来谋求公共利益。政府作为利益主体的一员，必须和其他利益主体一样合法、合理地追求自身利益。
③公共利益的边界是约束政府利益扩张的保障。公共利益的无限扩大必然导致权力的无限扩大，要对行政权力进行限制，就必须对公共利益进行严格的界定。公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界。（2）正如程序正义是司法公正的有力保障，是社会正义的内在要求，公共利益在公共部门的公共管理活动中应当充当一种向导作用，其在公共管理中具有核心位置。（3）公共部门在追求公共利益的同时，应体现对私人利益的关怀。如果完全地追求公共利益，而窒息了私人利益应有的生长空间，公共利益也就失去了其存在的基础。因此，在公共管理活动中，公共部门应力求这样一种结果，即以公共利益为核心的社会利益最大化。
1.3 考研真题详解
一、判断题
1．公共管理和企业管理在一切不重要的层面都是相同的。[人大2007年研]
答：这种说法是正确的，具体分析如下：
公共管理与企业管理最大的不同在于其追求的价值理念上：公共管理追求公共利益的实现，而企业管理则关注私人利益的最大化。但是，二者仍有许多相似之处，公共管理和私部门管理都需要政策管理，包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题；都要涉及内部资源的整合与管理问题，如人力资源、财政资源、信息资源、组织资源等，都要处理和管理外部关系等。相比较于二者最大差别的重要层面而言，这些不重要的层面具有许多的共同点。
二、概念题
1．公共管理[人大2005年研]
答：参见本章复习笔记相关内容。
2．新公共管理[华南师范2013年研；人大2006年研；中财2005年研]
答：参见本章课后习题相关内容。
三、简答题
1．公共管理与私部门管理的区别。[华北电力大学2007年研]
相关试题：公共管理与商业管理有什么区别和联系，请详细论述。[清华2013年研]
答：参见本章课后习题相关内容。
2．简述公共管理兴起的时代因素。[武大2012年研]
答：参见本章课后习题相关内容。
3．简述“新行政管理”的六个共同特点。[人大2003年研]
答：“新行政管理”的六个共同特点具体如下：（1）主张市场至上，将市场机制引入行政管理。市场机制具有其独特的优势，它可以提高效率。在政府机构中，效率低下是严重影响行政工作的问题，引入市场机制，可以提高政府的工作效率，更好地做服务工作。（2）主张企业家型政府，让公共管理者管理并承担责任。在现行的政治制度下，主管领导有权不负责，出现问题互相推诿，没有人真正负责。引入市场机制，做到人负其责，可以提高公务员与各级领导的责任感，为行政工作的目标完成实现各司其事。（3）主张将一些公共部门私有化或公共部门与私营部门合作，认为只有这样才能解决公共部门效率低下的问题。在20世纪70~80年代，世界各国进行了一场私有化的运动，大量的国有企业私有化，实现了经济的增长。在公共部门中，公家主义严重，而私营部门自负盈亏可以促进提高自身的竞争力，公共部门私有化也可以提高公共部门的竞争力，解决效率低下的问题。（4）主张权力下放，加强底层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量。由于官僚制的问题，政治权力集中于上级政府，底层政府没有自主的权力，使得底层政府不能够灵活运用实际机遇，也不能使他们全力投入工作。上级政府授责不授权也使底层政府缺少自主决策的能力。权力下放，可以调动底层政府的主动性与积极性，提高行政效率。（5）主张引入竞争机制，顾客至上，降低成本及服务质量。政府是服务型政府，但政府又是高高在上的，这不可避免的产生了政府令公民难以接近的结果。政府应当认清自己为人民服务的本质，缩短与公民的距离，真正做到服务型政府。（6）转向部门分权，指打破公共部门的本位主义，破除单位与单位之间的界限。公共部门之间的明确分工带来了责任的明确，同时也带来了部门之间的孤立与分化，这样，部门之间的互相扯皮就造成了效率的低下，公民在获得政府的服务时得不到高效的服务。部门分权可以使政府提高行政效率。
四、论述题
1．试述新公共管理运动的理论依据、主要内容并加以评析。[华北电力大学2007年研]
答：（1）新公共管理运动的理论依据
①传统公共行政模式日益凸现内在理论缺陷。传统公共行政理论建立在两个全新的理论基础之上：一个是由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论；另一个是马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论。
②传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击。自20世纪80年代初期以来，就出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。人们普遍认为，政府“规模”过于庞大，浪费了过多的紧缺资源。此外，政府的“方法”也受到抨击。人们越来越认为，官僚制的方法必定会造成工作的没有起色和效率低下。
③经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战。二战后，西方各国政府普遍采用了“凯恩斯主义”的主张，对社会生活实行全面干预。当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得同样明显。
④知识经济以及由此引发的经济全球化的加速，使政府面临更加严峻的“效能”和“合法性”竞争。90年代以来，知识经济的兴起加速了全球经济一体化的进程，并将全球经济一体化水平不断推向更高的新台阶。全球经济一体化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。（2）新公共管理运动的主要内容
①政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。
②新公共管理应把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，以提高政府工作效率。
③政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流极其困难，使得政府机构不能对新情况及时做出反应。政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速做出反应。
④政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本—效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。
⑤政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。
⑥政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。
⑦政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。
⑧公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。（3）对新公共管理运动的评析
新公共管理运动虽然遭到很多批判，但是，它对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：
①新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。
②新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。
③新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。
④新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，因此，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。
⑤新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。
⑥值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。
第2章 公共管理者的角色与知能
2.1 复习笔记
一、作为一般管理者的角色
1．公共管理者的定义
公共管理者是指受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源达成政府施政目标的人。在现代民主国家中，公共管理者是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。从广义上讲，公共管理者包括民选的与任命的两大类，而任命的公共管理者又可区分为政治性任命人员以及经文官考试录取的常任文官或公务员。按照其职务等级可以分为高级公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。
2．管理者的十大角色（1）管理者的角色的含义
管理者的角色是指管理者在组织体系中从事各种管理活动的立场、行为表现的特征的总和，是特定的管理行为范畴。“管理者的角色”这一概念，最早是由美国管理学家彼得·F·德鲁克在1955年提出的。20世纪60年代末，亨利·明茨伯格创建了管理者角色理论。明茨伯格认为一个管理者在组织体系中的作用和工作可归纳为三个方面：人际关系方面的工作，信息情报方面的工作和决策方面的工作。（2）管理者的十大角色
①人际关系方面的角色
a．挂名首脑。管理者是组织的象征，有责任和义务从事各种活动。
b．领导者。负责对下属激励和鼓励，负责用人、培训和交际。
c．联络者。负责同他所领导的组织内外无数个个人和团体维持关系，建立和发展一种特别的联系网络，将组织与环境联结起来。
②信息情报方面的角色
a．监听者。其角色是寻求信息，使其能够了解组织内外环境的变化，找出问题和机会。
b．传播者。将收集到的信息传播给组织的成员。有些信息是关于事实的信息，有些信息是关于价值的信息，目的是指导下属正确决策。
c．发言者。代表组织对外发布信息，以期争取公众、利害关系人的理解与支持，维护组织形象。
③决策方面的角色
a．企业家。管理者是组织中大多数可控变化的设计者和发起者，即按其意志进行变革的全部活动。
b．故障排除者。故障排除者角色处理非自愿的情况以及部分的非管理者所能控制的变革。
c．资源分配者。作为正式权威，管理者必须进行资源分配，这里所说的资源包括时间、金钱、物质材料、人力以及信誉。资源分配主要是安排时间、安排工作、批准行动等。
d．谈判者。代表组织与相关组织和人士进行协商和谈判，进行资源的交易。
3．奎恩等人的观点
奎恩等人的竞值框架界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色：（1）导师；（2）促进者；（3）监督者；（4）协调者；（5）指导者；（6）生产者；（7）掮客；（8）革新者。
二、公共管理者的特殊角色（1）执行与捍卫宪法的角色。行宪的预期目标是营造一个稳定且有效运作的政治体系，而终极目标则是增加机会、促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质，这是公共管理者的天职。（2）人民信托者的角色。公共管理者要不畏强权，更不能妄自菲薄，只把自己当成工具，应以追求公共利益为职责。（3）贤明少数的角色。公共管理者有责任通过吸引民众参与公共事务，使贤明的少数变成多数。（4）平衡轮的角色。指平衡治理过程中的一种势力。公共管理者必须对外在环境有回应或有反应，公共管理者应以其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势力中，扮演平衡轮的角色。（5）扮演分析者和教育者的角色。公共管理者应扮演分析者与教育者的角色，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解，并向他们灌输公共利益的观念。
三、公共管理者的技能（1）技术性技能。指从事自己管理范围内所需的技术与方法。（2）人际关系技能。指在组织目标的实现过程中与人共事的能力，即与人打交道的能力。（3）概念化技能。指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。（4）诊断技能。指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。（5）沟通技能。指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，也能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度。
四、有效的公共管理者（1）有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。（2）有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。他必须具备相当丰富的知识并乐于学习，同时愿意与他人分享知识，并有一些工作之外的生活乐趣。公共管理者必须具有创造力，而创造力可能源于与问题无关的想法与概念，而这些想法与概念最后皆能运用于解决问题。（3）有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉。公共管理者应为“政治家型官僚”，在制定策略时，亦能够超越自我利益，甚至于组织利益，以整个社会或国家的利益为着眼点。（4）有效的公共管理者必须具有耐心。（5）有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。（6）有效的公共管理者必须以民众为导向。（7）有效的公共管理者必须善于分析与思考。
五、面向未来的、具有前瞻力的公共管理者（1）未来的公共管理者必须发展管理者解读和预测环境趋势的能力。面向未来的管理者需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。（2）未来的公共管理者必须具备前瞻性管理的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由内而外”的管理能力。
①前瞻性管理。指依据未来外界的变化和组织自身的发展，对组织可能面临的机遇和问题进行预期，并利用各种方法抓住机遇解决问题，推动组织前进的活动。“前瞻思考”和“由内而外”的管理能力是前瞻性管理的基本态度和技能。
②前瞻思考。指向前看，确认问题和机会，寻找重构问题的途径，促使负面向正面转化，开创新的管理道路；掌握、形成、寻找机会，以便不失时机。
③由内而外的管理。指保持与组织环境的关系，强化面对挑战和掌握机会的能力，它与传统的“由内而外”的哲学，即根据组织内部的意愿来行事是不一样的。（3）未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。（4）在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。（5）未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性。（6）组织结构的扁平化要求公共管理者将通过发展共有的价值，相互理解进行协调并在分权和控制之间寻求恰当的平衡。管理者需要开发“远程管理”的技巧。管理者必须促进分权化，娴熟地设计和管理自组织系统。（7）信息技术将改变许多组织的性质和结构，未来的公共管理者必须理解如何利用人工智能开发新的产品和服务。（8）未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的管理哲学和技术。（9）未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。前瞻性的管理包含着改变社会、经济、环境的能力，而不是仅仅把环境视为既定不变的。未来的公共管理者需要发展一种“环境知能”，来影响并改变问题。
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