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作者：汪进波,孙仲美,虞佳

出版社：复旦大学出版社

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电子政务试读：

导言

自从1946年世界上首台计算机在美国问世以来，世界各国的政府部门与以计算机为主要标志的信息技术应用就结下了不解之缘。长期以来，政府部门既是社会信息资源的最大拥有者和处理者，也是信息技术的最大使用者。电子政务的出现既是现代信息通信技术进步的产物，也是政府自身改革与发展的必然结果。

从政府到公众、媒体到企业，大家都在谈论电子政务，期盼电子政务，推动电子政务。但也不可否认，另一方面，可能很多人并不了解什么是电子政务，它究竟能给我们的生活和工作带来怎样的改变，而我国电子政务的现状又是如何呢？在开展一项研究之前，首先要明确研究对象的概念。如果概念本身就不明确，那么研究也就彻底失去了目标和方向。所以我们认为，在对电子政务进行深入研究之前，我们首先应当从理论上明确电子政务的概念。

第一章　电子政务概述

学习目标

学完本章，你应该能够：

1.了解电子政务的概念、电子政务产生的背景；

2.熟悉电子政务与几个相似概念的区别；

3.熟悉电子政务的内容；

4.熟悉电子政务在中国的发展历程；

5.了解电子政务产生的影响。

基本概念

电子政务　电子商务　政府上网　传统政府

第一节　电子政务的含义和内容

一、几个基础概念

在讨论电子政务这一概念之前，先介绍两个相关的基础概念。（一）政府

众所周知，政府（Government）是指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关。按一般的理解，政府是一种机构和组织，是为社会各种组织和个人提供政府管理事务的客观存在。按管辖权力的不同，政府可分为中央政府和地方各级政府，不同政府机构各自承担着不同的职能。（二）政务

政务（Government Affairs）在《现代汉语词典》中的解释是“关于政治方面的事务，也指国家的管理工作”。在我国，政务有广义和狭义之分。其中，广义的政务泛指各类行政管理活动，而狭义的政务则专指政府部门的管理和服务活动。目前大家在探讨电子政务建设的时候，更多的是指政府部门的信息化建设，但实际上党委、人大、政协、军队系统和企事业单位等同样有一定的行政管理活动，而且这些活动同样可以借助电子信息技术来进行。所以，电子信息技术在公共管理中的应用，实际上要远远超出政府系统的范围。

二、电子政务的含义

电子政务（E-Government）是近几年伴随着互联网、电子商务等新生事物而出现的新概念。这个概念最早由美国总统在1992年提出，美国政府将依托信息技术使其成为“电子政府”一词。目前，关于电子政务的概念，国内外有比较多的定义，我们主要介绍以下三种。（一）联合国对电子政务的定义

联合国经济社会理事会将电子政务定义为，政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。（二）世界银行对电子政务的定义

世界银行认为电子政务主要关注的是政府机构使用信息技术（比如万维网、互联网和移动计算），赋予政府部门以独特的能力，转变其与公民、企业、政府部门之间的关系。这些技术可以服务于不同的目的：向公民提供更加有效的政府服务、改进政府与企业和产业界的关系、通过利用信息更好地履行公民权，以及增加政府管理效能。因此而产生的收益可以减少腐败、提高透明度、促进政府服务更加便利化、增加政府收益或减少政府运行成本。（三）专家对电子政务的定义

据美国锡拉丘兹大学市民社会与公共事务教授波恩汉姆（G.Matthew Bonham）和美国国会图书馆研究员赛福特（Jeffery W.Seifert）等人对发达国家电子政务的研究综述，电子政务对于不同的人来说意味着不同的事物，它可以通过行为进行阐述，比如公民通过政府所提供的信息获取创业、就业信息，或者通过政府网站获得政府所提供的服务，或者在不同的政府机构之间创造共享性的数据库，以便在面对公民咨询的时候能够自动地提供政府服务。这种行为方式的描述，意味着电子政务对于不同的受益者而言是不同的，从共性上来看，它整合的是政府服务体系和服务手段，是政府服务形态在通信信息技术革命情况下的自然演化和延伸。

而我们可以将电子政务界定为：政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工程流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。

三、电子政务与其他几个概念的异同

所谓办公自动化，主要是指利用现代化的办公设备、计算机技术和通信技术来代替办公人员的手工作业，从而大幅度地提高办公效率。办公自动化设备早在20世纪80年代就已经开始在我国普及应用，而电子政务系统的大规模应用基本上是90年代中期以后的事情。

具体地说，电子政务和办公自动化系统在以下几个方面存在明显的差异。（1）应用定位不同。电子政务侧重于政府部门内部以及跨部门、系统和地区的应用，而办公自动化系统的应用重点一般是在部门内部，并且集中于办公人员的个人层面。（2）两者的系统用户不同。办公自动化系统的用户多为办公人员，而电子政务由于一般是互动式进行的，因此其系统用户的范围要广得多，除了政府部门的工作人员之外，还包括与这些部门相关的企业和公众等。

虽然电子政务和办公自动化在应用定位、功能、系统管理模式等方面均存在较大的差异，但是它们之间仍然有着十分密切的关系。由于电子政务实现了打破部门界限的联网办公和互动式作业，因此可以把电子政务看作是办公自动化系统在范围和功能上的对外延伸，是面向全社会的政府办公自动化。（二）电子政府与电子政务

最易与电子政务在概念上产生混淆的当属电子政府。电子政府名称直译自英文单词Electronic Government（简称E-Government），其原意是指利用网络技术来构建一个“虚拟政府”，从而使民众能够随时随地地享受各类政府服务。

1993年，美国前副总统戈尔受前总统克林顿委托，研究如何才能重塑美国的政府系统，使它的运行变得更为合理和高效，同时使其能为民众提供更为便捷的服务。戈尔为此发起了一场名为“国家绩效考察”（National Performance Review）的运动，用以检视美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端，并提出相应的改革建议。在这场运动中，构建电子政府被作为一个重要的改革方向提出来。在之后的几年中，英国、日本等发达国家也相继提出了构建电子政府的宏伟计划。

西方的电子政府计划虽然也包括了整合政府各部门的信息资源，实现跨部门的联网办公等内容，但总的来说，这些计划的重心更多的是放在利用信息技术来改造政府服务的提供方式。国内人士在探讨电子政府这一概念的时候，同样偏重于政府服务的电子化，而很少涉及几乎同等重要的部门内部和部门之间的电子政务活动。这种倾向之所以出现，主要是政府这个词本身就有实体的含义，而且政府作为一个整体出现，经常是与社会相对而言的。在这种情况下，人们更多的是从民众接受服务的角度来探讨电子政府，这是很自然的结果。

因此，电子政府和电子政务其实并不是同一个概念。电子政府构想集中于政府与民众之间的电子政务，而一个完整的电子政务的概念，则同时包含了政府部门内部、政府部门之间以及政府与民众之间的电子政务，不但其范围更广，而且内容也要比电子政府丰富得多。

除了包含的内容过窄之外，电子政府的提法还缺乏一套客观的衡量标准。例如，一个政府究竟要把多大比例的服务放在网上进行，才算是已经建成了电子政府？如果像有些报刊所报道的那样，一个市开通了市政府网站和市长信箱，就算是建立了电子政府，那么电子政府的门槛已经降得不能再低了。不同国家和国内不同地区所建立的电子政府，在技术的先进程度和功能的完备程度上肯定存在一定的差异。在这种情况下，我们如何才能够相对客观地衡量一个电子政府的完备程度？在这些问题没有得到很好的解决之前，电子政府注定不能成为一个精确的概念。（三）电子政务与电子商务

电子政务和电子商务是一对有所区别，又紧密联系的概念。所谓电子商务是指企业在生产经营活动中通过广泛利用以互联网为核心的信息技术实现整个交易过程的电子化，其过程既包括网上广告、订货、付款、客户服务，也包括货物的投递、销售以及市场调查分析、财务核算等，以达到优化生产经营流程、有效降低生产经营成本、提高经营管理效率、提升市场开拓能力和增进客户满意度等多方面的目的；而电子政务是指政府机构通过对以互联网为核心的信息技术的充分利用以改善和优化行政流程，降低行政成本，提高行政效率，为公众、企业和社会提供更多更好的公共服务。

电子政务与电子商务的根本区别在于：前者是要通过充分利用信息技术，以为公众提供更多更好的公共服务为宗旨，最大限度地实现社会公平公正；而后者宗旨是利用电子手段实施商业管理。电子商务从本质上讲是一种经济行为，属于经济范畴，是一种交易活动，那么其最终目的是通过电子方式提高交易事务的效率和交易主体的经济效益；也就是说，电子商务的核心价值取向是经济主体的效率和利益最大化，而非社会公正。

然而，两者在支撑体系、基础管理、信息技术基础、系统安全与服务理念等方面存在许多相同或相通之处，都是强调充分利用现代信息技术为客户提供效率更高、成本更低的产品和服务。电子政务与电子商务的内容也是同质的。电子政务的行为主体主要有政府机构、企业和社会公众，因而其业务模式也就包括政府与政府之间（G2G）、政府与企业之间（G2B）和政府与公民之间（G2C）三种。类似地，电子商务的行为主体主要包括企业、政府机构以及消费者，电子商务包括四种业务模式，即企业间的电子商务（B2B）、企业与政府之间的电子商务（B2G）、企业与消费者之间的电子商务（B2C）和消费者与消费者之间的电子商务（C2C）。随着信息技术的进一步发展和更广泛的应用，两者在很多方面还是相互融合、相辅相成和相互促进的。G2B、B2G就是两者的交集。它是既涉及政府又涉及企业的相关活动，如电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、电子报关、电子报检、信息咨询服务等。它们既有政府的参与，又有企业的参与；既是政府行为，又与商务活动有关。G2B、B2G使政府和企业因此形成一个有机的政企链而相互推动。电子商务的广泛实施可以帮助政府提高宏观监控能力，也是电子政务建设的一大推动力。（四）政府上网与电子政务

还有一个极易与电子政务相混淆的概念，那就是“政府上网”。这个词来源于1999年启动的“政府上网工程”。当年1月，中国电信联合40多家部委（办、局）的信息主管部门，共同倡议发起了“政府上网工程”。这项工程的主旨是推动各级政府部门开通自己的互联网站，并推出政务公开、领导人电子信箱、电子报税等服务，从而为政府系统的信息化建设打下了坚实的基础。“政府上网工程”取得了巨大的成功。在短短的一年时间内，全国各级政府部门申请的gov.cn域名就达到2400余个，而且还开发出了大量成功的网上应用项目。正是由于“政府上网工程”取得了如此大的成功，所以人们后来经常用“政府上网”来指代我国的电子政务建设。

然而，严格地说，“政府上网”与电子政务建设并不是同一个概念。如果取“政府上网工程”的原意，那么“政府上网”的重点还是在于通过开通政府网站来推动政府部门与民众之间的电子政务活动。而完整意义上的电子政务则是一个更为宽泛的概念，还包括了政府部门内部以及部门之间的电子政务活动。所以，除非我们把“政府上网”的含义进行适当的扩展，把政府部门内部和部门之间的联网办公也包括进来，否则“政府上网”与电子政务之间不能简单地画等号。（五）传统政府与电子政府

电子政府是信息社会背景下对传统政府进行再造的结果，是现代信息技术与传统政府的具体结合，是政府发展的高级形态。

可以用一个表格将两者的特征区别加以清楚的说明，如表1-1所示。

由此可见，信息资源的数字化和信息交换的网络化是电子政务区别于传统政务最显著的特征。正是由于信息资源的数字化和信息交换的网络化使得电子政府办公手段发生了根本改变，从而电子政府的业务流程走向集约化、标准化和高效化，组织结构更加合理，提供公共服务的方式大为改善和有效，行政成本大大降低，政府与公众、企业、社会的和谐互动关系得以构建。

总之，对于电子政务这一时刻处于发展变化之中的全新事物来说，要想明确其内涵和外延并不是一件易事。电子政务不是一个相对固定的单一事物，而是一个包罗万象的范畴，而且其内涵和外延还在不断地发生变化。今后，随着电子信息技术的不断发展，以及政府部门的电子政务意识的提高，新的电子政务应用形式还将被不断地创造出来。但是，这些应用形式仍将围绕政府部门内部、部门之间和部门与民众之间这三条主线而产生。电子政务系统三位一体的框架短时间内不会发生太大的变化。也许有一天这个框架最终能够被突破，那么就说明我们对于电子政务的理解和应用已经产生了质的飞跃。

四、电子政务的内容

电子政务的内容非常广泛，除了政府内部的电子化和网络化办公这一基本的内容之外，根据国家政府所规划的项目来看，电子政务还包括以下三个方面的内容。（一）政府间的电子政务

政府间电子政务主要是指上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享和实时通信。其主要包括以下七个方面的内容。（1）电子法规政策系统。对所有政府部门和工作人员提供相关的、现行有效的各项法律、法规、规章、行政命令和政策规范，使所有政府机关和工作人员真正做到有法可依、有法必依。（2）电子公文系统。在保证信息安全的前提下在政府上下级、部门之间传送有关的政府公文，如报告、请示、批复、公告、通知、通报等，使政务信息十分快捷地在政府间和政府内流转，提高政府公文处理速度。（3）电子司法档案系统。在政府司法机关之间共享司法信息，如公安机关的刑事犯罪记录、审判机关的审判案例、检察机关的检察案例等，通过共享信息改善司法工作的效率和提高司法人员的综合能力。（4）电子财政管理系统。向各级国家权力机关、审计部门和相关机构提供分级、分部门历年的政府财政预算及其执行情况，包括从明细到汇总的财政收入、开支、拨付款数据以及相关的文字说明和图表，便于有关领导和部门及时掌握和监控财政状况。（5）电子办公系统。通过电子网络完成机关工作人员的许多事务性的工作，如工作人员通过网络申请出差、请假、文件复制、使用办公设施和设备、下载政府机关经常使用的各种表格、报销出差费用等，节约时间和费用，提高工作效率。（6）电子培训系统。对政府工作人员提供各种综合性和专业性的网络教育课程，特别是适应信息时代对政府的要求，加强对员工与信息技术有关的专业培训，员工可以通过网络随时随地注册参加培训的课程、接受培训、参加考试等。（7）业绩评价系统。按照设定的任务目标、工作标准和完成情况对政府各部门业绩进行科学的测量和评估。（二）政府对企业的电子政务

政府对企业的电子政务主要是指政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程，快捷迅速地为企业提供各种信息服务。其主要包括以下五个方面。（1）电子采购与招标。通过网络公布政府采购与招标信息，为企业特别是中小企业参与政府采购提供必要的帮助，向它们提供政府采购的有关政策和程序，使政府采购成为阳光作业，减少徇私舞弊和暗箱操作，降低企业的交易成本，节约政府采购支出。

政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动和为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，它是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称。

政府采购的方式主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购和单一来源的协议采购，招标采购是政府采购的主要方式。目前，我国政府每年的采购资金接近1万亿，其中80%集中在城市。采购程序主要以人工方式进行，但是在招标过程中过多地关注采购的执行，却忽略了采购的策略性规划，从而造成了效率的低下和采购成本的增加。值得高兴的是，近几年，我国政府在采购方面进行了一系列的改革，并取得了一定的成效：一是强化了支出的管理，提高了资金使用效益；二是提高了采购的透明度，有效地抑制了腐败；三是初步营造了一个公平交易的环境，为国内优势企业的发展创造了机会。但是，由于各地政府和企业信息化应用水平的差异，使得政府电子采购并没有普及，而且缺乏相应的标准和科学规范的政府采购制度。（2）电子税务。企业通过政府税务网络系统，在家里或企业办公室就能完成税务登记、税务申报、税款划拨、查询税收公报、了解税收政策等业务，既方便了企业，也减少了政府的开支。

电子税务包括电子申报和电子结算两个环节。电子申报是指纳税人利用各自的计算机，通过政府税务网络系统，直接将申报资料发送给税务局，从而实现纳税人不必亲临税务机关即可完成申报的一种方式；电子结算是指国库根据纳税人的税票信息，直接从开户银行划拨税款的过程。第一个环节解决了纳税人与税务部门间的电子信息交换，实现了申报无纸化；第二个环节解决了纳税人、税务机关、银行及国库间电子信息及资金的交换，实现了税款收付的无纸化。

同传统缴税方式相比，电子税务提高了申报的效率和质量，降低了税收成本。对纳税人来说，申报不受时空限制，方便、省时、省钱，对税务机关来说，不仅减少了数据录入时的人力、物力消耗，还大幅度降低了输入、审核的错误率。其次，由于采用先进的信息技术，实现了申报、税票和税款结算等电子信息在纳税人、银行和国库间的传递，加快了票据的传递速度，缩短了税款在途滞留的环节和时间，从而确保了国家税收及时入库。（3）电子证照办理。企业通过因特网申请办理各种证件和执照，缩短了办证周期，减轻了企业负担，如企业营业执照的申请、受理、审核、发放、年检、登记项目变更和核销，统计证、土地和房产证、建筑许可证、环境评估报告等证件、执照和审批事项的办理。（4）信息咨询服务。政府将拥有的各种数据库信息对企业开放，方便企业利用。如法律法规、规章政策数据库，政府经济白皮书，国际贸易统计资料等信息；政府还可以通过互联网及时向企业发布有关信息，并解答企业提出的各种问题等。例如，如果把城市中所有注册公司单位的情况在网上公布，供公众查询，这样各公司在进行商业交往的时候，通过互联网查询，就可以方便迅速地了解到对方的资信情况，这样就可以有效地避免商业诈骗活动，保护商业者的利益。（5）中小企业电子服务。政府利用宏观管理优势和集合优势，为提高中小企业国际竞争力和知名度提供各种帮助。包括为中小企业提供统一的政府网站入口，帮助中小企业同电子商务供应商争取有利的、能够负担的电子商务应用解决方案等。（三）政府对公民的电子政务

政府对公民的电子政务主要是指政府通过电子网络系统为公民提供的各种服务。主要包括以下八个方面。（1）教育培训服务。建立全国性的教育平台，并资助所有的学校和图书馆接入互联网和政府教育平台；政府出资购买教育资源然后对学校和学生提供这些资源；重点加强对信息技术能力的教育和培训，以适应信息时代的挑战。（2）就业服务。通过电话、互联网或其他媒体向公民提供工作机会和就业培训，促进就业。例如：开设网上人才市场或劳动市场，提供与就业有关的工作职位缺口数据库和求职数据库信息；在就业管理和劳动部门所在地或其他公共场所建立网站入口，为没有计算机的公民提供接入互联网寻找工作职位的机会；为求职者提供网上就业培训，就业形势分析，指导就业方向。（3）电子医疗服务。通过政府网站提供医疗保险政策信息、医药信息、执业医生信息，为公民提供全面的医疗服务，公民可通过网络查询自己的医疗保险个人账户余额和当地公共医疗账户的情况；查询国家新审批的药品的成分、功效、试验数据、使用方法及其他详细数据，提高自我保健的能力；查询当地医院的级别和执业医生的资格情况，选择合适的医生和医院。（4）社会保险网络服务。通过电子网络建立覆盖地区甚至国家的社会保险网络，使公民通过网络及时全面地了解自己的养老、失业、工伤、医疗等社会保险账户的明细情况，有利于加深社会保障体系的建立和普及；通过网络公布最低收入家庭补助，增加透明度；还可以通过网络直接办理有关的社会保险理赔手续。（5）公民信息服务。公民得以方便、容易、费用低廉地接入政府法律法规、规章数据库；通过在线评论和意见反馈了解公民对政府工作的意见，改进政府工作。（6）交通管理服务。通过建立电子交通网站提供对交通工具和司机的管理与服务。（7）公民电子税务。允许公民个人通过电子报税系统申报个人所得税、财产税等个人税务。如果税务部门在网上收到企业或居民的报税表并审阅后，应在网上完成划账。这样，居民或企业在网上就完成了整个报税过程。到这一步，可以说，电子政务在居民或企业报税方面是趋于成熟了。因为，它是以电子的方式实实在在地完成了一项政府业务的处理。显然，这个阶段的实现必然导致政府机构发生结构性调整，也必然导致政府运行方式的改变。因为，原来政府的许多业务是以纸张为基础的，现在则变成电子化的文件了；原来政府与居民的“接口”是在办公室，或者在柜台、在窗口，现在则移到计算机屏幕上了。因此，原有的某些政府部门及某些人员需要裁撤，一些新的部门及新的岗位需要设立。这就是为什么说电子政务不是将现有的政府电子化，而是要将原来的政府进行改造。（8）电子证件服务。即允许居民通过网络办理结婚证、离婚证、出生证、死亡证明等有关证书。政府通过网络提供面向社会公众的电子验证服务，包括电子签名、电子身份认证和证件查验等。

电子签名是通过电子形式保证发送信息的真实性、可靠性，同时通过加密的形式确保发送与接收信息的安全。

电子身份认证是以一张智能卡或一个用户ID（集合个人的医疗资料、个人身份证、工作状况、个人信用、个人经历、收入和缴税情况、公积金、养老金、房产资料、指纹等身份识别信息），通过网络实现政府的各项便民服务程序。

证件查验是对个人相关证件如身份证、毕业证、荣誉证书等证件在网上进行查验，核实其真实性。

第二节　电子政务的产生及其带来的影响

一、电子政务产生的技术背景

信息技术是人类社会有史以来发展最快的高新技术，信息化就是指促进信息技术发展并在经济社会各个领域广泛应用的信息技术。信息化的快速发展，引发了人类社会生产生活方式的深刻变革，对世界经济、政治、文化、军事等产生了重大影响。互联网自20世纪60年[1]代出现以来大概经历了四个非常重要的阶段

第一个阶段，美国的国防部建造阿帕网（音），他们当时的想法是：如果美国和苏联发生核战争而导致国防部的线路和指挥系统在某一点上受到核冲击，也能保证整个通讯系统正常工作。因此在最初的设计理念中，互联网是一个没有中心的，而且能够保证多条线路畅通的一个新型的网络。

20世纪70年代，美国国防部把TCP/IP协议向民众转让。这个协议最主要的特点就是能够把内部网络结构不同的各个网络通过相同的标准链接起来，保证整个网络运行的统一性。

20世纪80年代，美国出现了所谓的“春秋战国时代”，大家各自建设自己的网络，搞自己的体系，这一阶段是一个所谓的盲目扩张的时代。

90年代，出现了互联网，它有以下四个非常重要的特点。（1）资源共享。什么叫资源共享？今天如果把一个电视节目放在互联网上，可以让全世界的人都看到；如果把一个好课程放在互联网上，是不是可以让全世界的人都看得到；把一条新闻放在网站上，是不是可以让世界的人都看到？还需不需要每个人去请一个家教，还需不需要人手一份报纸？这就是互联网最大的奥妙，互联网就是让大家去用同一个资源，最大限度地节省成本、提高效率。政府网站也可以组织得非常出色，网站上提供丰富的信息和服务。如韩国政府门户多达500多个可在线执行的服务。其他各部门网站也有大量的在线服务，如网上交税、律师考试结果查询、寻找朝鲜失散亲属等。（2）超越时空。超越时空从字面上看很好理解，就是不受时间和空间的限制。我们在网上聊天、看电影，在网上看远程教育课程等是不受时间、空间限制的。利用互联网超越时空的特点，把你的商品摆在了网上，这意味着，你的产品可以超越时空行销到全世界，而不受地域的限制。美国人要买你的产品，要不要去美国开分公司？同样，你去美国的电子商务公司购买产品，要不要美国的电子商务公司到中国开家分公司？《经济观察报》在2008年3月29日有一篇文章：《架构纽约电子政务的中国女人》。文中提到了一些令人向往的场景。倘若美国纽约州的一位居民艾丽斯想开一家美甲店，她应当做哪些准备工作？在过去，她需要取得电力与供水部门的批准。如果要装修自己租的店铺，她还要得到市政部门的允许。此外，她还需要取得从事美甲业务的资格认证书。面对这些复杂的手续，或许她将被迫聘请一位熟悉各个市政部门规定的代理人，并亲身到各个部门拜访，填写各种各样的申请表，并忍受一切官僚机构特有的傲慢与繁文缛节。

但是，现在事情变得轻松多了。使用一套新的行政系统，艾丽斯不必雇佣任何多余的中间人士、付出额外的金钱与时间，也不必与任何官员打交道便能拥有她的小店。艾丽斯唯一要做的就是在网上下载一份申请表，写明开办美甲店的种种条件，以及她从事这项业务的资格，然后将其输入网络。在此后的几天里，艾丽斯可以随时上网检查她的申请表在各部门间的进展流程。若是万事顺利，也许一周之后，艾丽斯的美甲店就可以开张了。（3）实时交互性。在很多年以前，你给朋友写信，告诉他你什么时候去他那里，或者有什么信息要告诉他，你要知道他是什么想法，要等好多天才能收到回信。电视也是这样，今天你看电视，你只能被动地接受电视台所播放的节目。你不能选择，只能调台，这个电视台放什么，你就看什么，没有选择。但是，今天互联网却不是这样，今天你想听哪个老师讲课就听哪个老师讲课、想找什么样的资源就找什么样的资源、想看什么电视就看什么的电视、想和什么人交流就可以随时随地交流，这就是所谓的交互式，它比单线联系更优越。（4）个性化。个性化用在互联网上可以通俗地认为：很多厂家可以根据顾客的需求去定制产品，比如说戴尔，你可以把你要的电脑配置提供给戴尔，戴尔公司根据你的需求去生产，然后再发给你。戴尔公司利用个性化服务成为PC电脑领域的领头羊。另外，任何一个有个性的人、有奇怪创意的人都可以在互联网上得到很好的生存和发展，也就是说，每一个人可以在网上发表你独到的、稀奇古怪的创意。韩国电子政府网站具有很高的个性化功能，让用户管理自己的网上活动，几乎所有站点都允许访问者订阅E-mail通知。此外，韩国政府网站与用户的互动特色也非常显著。每个政府站点都在显著位置设置访客留言或论坛。[1]摘自国务院信息化工作办公室副主任研究员刘鹤的相关文章。

二、电子政务产生的政治背景

传统的政府形态在以信息化为引领的21世纪发生着根本理念上的变化。美国政府2003年全面实现电子化无纸办公；日本政府2003年把3000种政府服务业务上网；英国政府2002年政府服务业务上网率达75%；新加坡政府2002年把1000种服务项目在网上运作。创建一个跨时空的政府办公服务模式、一个无纸化的政府业务流程、一个虚拟的政府办公环境，已经成为一种世界潮流。可以说，政府信息化是社会信息化的先导，电子政务是信息化社会发展的必然，电子政务就是一场革命。（一）政府转型的背景

20世纪80年代，在世界范围内各国都在推动改革，改革是一种社会现象，也是一种全球现象，改革也包括政府的改革。

第二次世界大战后，各国加强了政府对经济领域的宏观干预，经济发展取得了一定的成绩，但是到了80年代初期，各国普遍地出现了通货膨胀加剧、失业率上升、国际收支恶化、财政赤字增加的情况，于是大家开始反思这种政府的干预是否有效，应该怎样解决这些问题。当时出现了两个具有代表性的人物：一个是英国的撒切尔，她开始在英国推动电讯的非国有化、放松管制的改革；一个是美国的里根，里根政府放松了金融、交通管制，放松了电讯的管制，鼓励竞争。

90年代克林顿政府上台以后推动了新一轮的政府改革。他并不是直接建立电子政务，而是在改革政府的过程中逐渐发现电子政务可能是一种非常好的形式。在当时提出了很多新的理念，政治家希望政府能够从传统的官僚主义体制中解脱出来，因为过去的改革都是使政府本身进一步完善。庞大的机器越完善，其本身的基本动力就越不足，整个官僚体制精确了，运转得好像没有缺陷，但是它对民众、对社会的反映程度就降低了。因此，严格地说，如果离开了市场，离开了需求政府是运转不起来的。所以，这就产生了一个新的思路，即不能完善了内部的机制而忘记了民众的需要。克林顿政府提出了一系列新的观念，包括建立更有代表性、回报性、责任感的政府等等。

政府管理可以在多种层面和多个方面展开。最简单的就是单纯机构的增减和重新组合。显然，单纯的增减和组合，尽管改变了机构的面貌和规模，但构造机构的内在理念和逻辑并没有得到改变，因此在本质上，这种方式的变革除了会导致机构承载能力的变化之外，不会改变机构的性质及其在权力关系体系中的地位。进一步的改革必然要触及机构内部的组织结构。因此，政府改革的本质要求适时调整和改进政府的组织结构和管理方式。在电子政务建设过程中充分赋予电子政务条件下政府组织未来发展的空间，增强其适应性、可塑性。目前有许多工作可以做，主要是虚化、淡化、后台化中间组织和层级。电子政务的价值之一就是通过电子化工具和手段建立直接连接渠道，使原来无法直接连接和沟通的行为者能够实时、直接连接和沟通。（二）全球化的竞争

在全球化时代，各个国家，从中央政府到地方政府都在展开激烈的竞争，包括资金竞争、人才竞争等，所以电子政务建设本身就是创造投资环境的一个非常重要的方面。

1997年金融危机发生以前和1998年1—6月份以及目前国际流动都发生了很大的变化，这些变化和投资环境的创造有很大的关系。1997年以前，大量的资金流入美国，美国流向拉丁美洲，基本是这样一个格局，流向美国最多的是欧洲，特别是亚洲金融危机爆发以后，因为美国当时的投资环境比较好。随后的情况发生了明显的变化，特别是“9·11”事件，所有的箭头几乎都是双向的，其中中国和亚洲成为资本流入新的天堂。资本流动和电子政务也有直接的关系，通过电子政务的发展能够创造更好的投资环境。日本国家信息中心的《宏观经济快讯》中有一条消息是“外国资金大举撤离日本”，日本证券市场流出的资金高达48936亿日元，因为日本的投资环境在不断恶化。（三）电子商务的发展与大公司的利益驱动有很大的关系

大公司，尤其是跨国公司有强烈的销售它们自己所生产的产品、设备、软件的动机，这对于推动电子政务而言是一个非常重要的方面。特别是国外商业机构普遍实行的托管机制、外包机制等，这些制度对推动电子政务的发展也起了很重要的作用。

信息化和电子政务领域有一个很重要的特点：从某种意义上讲，就是供给创造需求，有什么样的供给就有可能跟进什么样的需求。另外，IT产业有一个比较明显的产业属性，即锁定，买了一个产品就要买配套产品，软件也需要更新，这样不断锁定，在这个过程中技术也在不断发展，公司的利润额不断增加，电子政务的技术水平也在不断发展。

三、电子政务在中国的发展情况

世界上最早开始和完成工业化的国家是英国。到了20世纪初期，主要欧美国家基本上都实现了工业化。当前，信息化浪潮席卷全球，发达国家已处于后工业化阶段。新中国诞生几十年来，一直致力于工业化。近年来，我国城市化加快发展，工业化水平也迅速提高，但同已发达国家相比还有相当大的差距。其中，突出地表现在我国的农业现代化和城镇化水平依然较低，农业劳动力和农村人口在全社会劳动力和总人口中比重仍然较高；工业特别是制造业的技术水平还不高，产业结构层次低，竞争力不强；服务业的比重和水平不够高等。

对于目前在世界政治经济格局中处于落后地位的发展中国家而言，信息化并不像已处于后工业化时代的发达国家那样，是一个自然而然渐进的过程，而是需要政府坚定地去推动它。

在整个国家信息化战略中，电子政务建设被作为应对挑战的重要手段和信息化战略的重要推动力量，电子政务已经成为我国政治体制改革、行政管理体制改革和政府管理现代化进程中的重要战略安排。1999年，国家启动政府上网工程；2001年3月，全国人大通过《国民经济和社会发展十五计划纲要》，明确提出“以电子政务带动信息化”。党的十六大把电子政务改革作为行政体制改革的重要内容，提出深化行政体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。2001年12月15日，国家信息化领导小组第一次会议作出了“启动国家电子政务工程，政府信息先行”的历史性重大战略决策。我国电子政务正是在这种信息化大背景和国家战略安排下产生和发展的。（一）发展阶段

我国的电子政务建设起步于20世纪80年代的办公自动化系统建设。国内研究者将我国电子政务发展阶段进行了归纳，认为我国电子政务发展经历了办公自动化系统、专业领域信息化、政府上网工程实施和全面电子政务建设四个阶段。

1.办公自动化阶段

办公自动化阶段是从20世纪80年代至90年代中期。这一阶段，政府使用计算机、传真机、打印机、复印机等现代办公设备和计算机技术、通讯技术、网络技术等协助处理信息，从而提高办公效率和质量。

2.专业领域信息化阶段

专业领域信息化阶段是从1993年至1998年，此阶段的特点是政府为推动国民经济信息化和社会发展信息化而提出的计算机联网、应用工程在专业领域的应用，主要表现为金字工程建设。起步于1993年启动的“三金工程”，即“金桥”、“金关”、“金卡”，现已发展到“12金”甚至更多，即“金税”、“金财”、“金盾”、“金审”、“金贸”、“金农”、“金保”等。

3.政府上网工程阶段

政府上网工程阶段是从1999—2002年。1999年1月22日由中国电信和国家经贸委联合40多家部委办局发起召开的“政府上网工程启动大会”，标志着我国正式启动了政府上网工程，并把当年确定为“政府上网年”，中国电子政务发展进入了实质性建设阶段。截至2002年底，各级政府在“gov.cn”上注册的域名数量就达6686个，已经建成的琳琅满目的政府门户网站数量达4929个。国家各部、委、办、局以及地市级以上的地方政府都已建起了自己的网站，一些经济中心城市的政府网站已初具规模。截至2005年底，从中国互联网络信息中心（CN NIC）获悉，现在全国CN域名体系下以“.gov.cn”为标识的各级政府网站数量达20349个，政府网站域名基本实现了规范化、标准化。深圳是最早实现该目标的重点城市之一。

4.全面建设和理性发展电子政务阶段

全面建设和理性发展电子政务阶段是从2002年底至今。2002年8月，中共中央、国务院办公厅以中办发[2002]17号文件转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，对“十五”期间我国电子政务的指导思想、建设原则、目标、任务和措施等作出具体部署，我国电子政务开始以战略性的地位纳入政府行动计划，即全面建设电子政务阶段。2003年，国家信息化领导小组第三次会议讨论通过了《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》，进一步提出要抓紧推行电子政务，按照统一规划、突出重点、整合资源、统一标准、保障安全的原则，逐步建成电子政务体系的基本框架。特别是从2004年起，各级政府相继调整了电子政务发展策略，开始实施“冷”处理。中国电子政务建设在办公自动化和重点业务系统建设已经取得成绩的基础上，进入了统筹规划、整合创新、稳步推进的阶段。《2005中国信息化发展报告》明确提出，2005年中国电子政务建设的重点任务是构建国家电子政务总体框架，明确现阶段中国电子政务的战略定位和在未来国家行政体制改革中的作用及两者之间的关系，明确中央与地方在电子政务建设中的关系原则，理顺电子政务运行管理体制。在继续推进重点电子政务工程建设的同时，逐步完善电子政务系统运行管理体制，加快制定电子政务建设项目管理办法，规范项目立项、招投标、工程监理等，保证项目建设质量和效益。有关部门已经启动《电子政务法》的前期调研，《政府信息公开条例》也报送国务院法制办。业内人士将2006年称为“电子政务务实年”，至此，中国电子政务建设进入了一个相对平稳和理性发展的阶段。业界、学界一致认为，当前各级政府部门对于电子政务发展的“冷”处理是一种务实之举。（二）经验和问题

中国电子政务经历了二十多年的发展，取得了一定成绩，各级政府普遍实现了政府上网，电子政务建设全面启动，政府办事效率和公共服务质量大幅度提高，政府决策的科学化、民主化水平逐步提升，政府行为进一步规范。明确建设原则及策略、完善安全保障体系和法律法规、统一标准、解决行政体制障碍、提高公务员队伍素质等都是我国这些年推行电子政务建设上取得的宝贵经验。

然而，从总体来看，我国电子政务建设仍处于摸索阶段。中国电子政务的发展在经历了全面“热启动”之后，也暴露出不少问题。总的来说，重形式轻内容；重内部轻外部；重电子轻政务；重局部轻整体；重资本轻知本。具体来讲：相关政策法规不完善，缺乏统一的法律和技术标准，政务信息安全问题突出，安全保障和培训机制不健全；政府网站管理不到位以及电子政务市场操作不规范，各自为政，重复建设；数字鸿沟普遍存在；外部环境欠完善等。而究其原因，中国电子政务发展存在着诸多制约因素，其中最关键的是社会信息化差距、技术瓶颈以及电子政务建设与行政体制改革的脱节，我国电子政务建设道路依然任重道远。（三）发展战略与规划

广义的电子政务战略规划的主要内容包括战略目标设计和执行计划制订。狭义的电子政务战略规划只包括战略目标设计。战略目标设计包括在全球化背景下按个性定义本国电子政务长远发展的思路、指导原则、发展目标和方向、任务等。制订计划以后，下一步就是要制订与战略目标相符的实施计划，如提出具体的现实可行的措施、确定项目优先次序以及必要的基础性设施建设计划和预算等。“十五”期间，我国确定的电子政务建设的指导原则是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，适应改革开放和现代化建设对政务工作的要求，转变政府职能，提高工作效率和监管的有效性，更好地服务人民群众；以需求为导向，以应用促发展，通过积极推广和应用信息技术，增强政府工作的科学性、协调性和民主性，全面提高依法行政能力，加快建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。2006年是实施“十一五”规划的开局之年，也是我国电子政务建设承上启下、继往开来的关键一年，我国的电子政务战略规划的指导思想应在“十五”计划的基础上，坚持科学发展观，紧紧围绕服务现代化建设全局、和谐社会建设展开。

当前我国电子政务工程正处于全面启动时期，它在性质上是一次全局性的渐进的政务体制创新模式，是一项与国情相适应、与经济社会发展同步、与民族文化相融合的长期任务，没有先例可循，加上电子政务规划是一种长期计划，制定好我国的电子政务发展的整体规划至关重要，难度也很大。我国制定电子政务战略规划时必须选择的思路是，既要立足于我国国情，又要借鉴发达国家的经验，但又不可照搬照抄。

第三节　电子政务产生的影响

一、对政府本身的意义

政府的主要职能在于经济调节、市场管理、社会管理和公共服务。而电子政务就是将这四大职能电子化、网络化，利用现代信息技术对政府进行现代化信息技术改造，以提高政府部门依法行政的水平。推动电子网络政府，从国际社会来看，一个国家推动政府信息化，首先是为了提高本国政府的管理能力和服务能力，政府能力提升后，就能提升国家在国际社会中的竞争能力。从这个意义上讲，推动电子政务、推动政府信息化意义重大。具体来讲，加快政府信息化的步伐，加快构建电子网络政府，至少有四个方面的意义。（一）促进政府职能的转变

政府信息化有利于促进政府重组，节约行政成本，提高政府效率。政府信息化必将对政府组织结构和运作方式产生冲击。政府信息化使传统的部门组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织和职能进行整合，使政府的程序和办事流程更加简明、畅通；政府信息化节约了人力、物力和财力资源，提高了政府的办事效率。（二）节约行政成本、提高行政效率

改善政府的绩效，加强监管，改善服务，这些公共行政管理改革或者公共行政管理所追求的目标，是可以有很多方法来实现的，电子政务是其中的一种方法、一种手段。但是，政府面临的公共行政管理的环境变化越来越快，对政府做出响应的速度的要求也就越来越高，那么这样的情况下无论是信息的收集、信息的传输、信息的获取，它的效率就成为政府的效率提高的一个重要的方面。

譬如说统计，在中国是五级政府，中央、省市、地市、县市到乡村，那么很多统计是从最基层的乡镇、企业，往上一层一层上报到中央，在基层采集数据传送到最基层的政府，再一层一层地传过来。如果用传统的方式，用人、邮寄，用人来统计这种方式，我们无法满足今天宏观调控对快速地、完整地、及时地完成信息采集、传输和汇总的要求，我们就很难对一些紧急的事情、重大的问题作出及时的决策。如果通过网络化的统计系统，就可以一直延伸到企业，延伸到最基层，然后通过网络来进行逐层的传输、汇总，就使得我们各个相应的决策部门能够及时地得到信息。这种手段、这种需求已经不是我们原来靠手工填写、邮政、开车送这种方式所能满足的。（三）增加政府管理服务的公平、公正及透明度

电子政府计划还意味着授权给公众了解政府信息，这也是促进政府信息透明化的重要手段。比如就各国议会情况而言，目前许多国家的公众都无法了解议会的工作情况，他们无法知道议会每天都在进行什么工作，以及决定什么有关事项。如果推行电子政府，就能很好地满足公众的知情和反映的需要，甚至能使他们就有关国家大事行使自己的投票权。议会只是一个事例，公众还需要了解诸如政府行政部门、当地部门等更多的信息。（四）提高反腐倡廉的能力

对于政府来说，监管是其重要责任。政府面临的监管对象越来越多、面临的情况越来越复杂，所以必须要有新的手段。

审计就是最典型的例子，因为审计需要及时得到被审计单位的相关信息，从这些信息中分析是符合有关制度、规定、法规，是公开的、公平的、公正的、廉洁的，还是存在违规的、不合理的、甚至腐败的行为。关键就在于审计能够以多快的速度、什么样的周期、什么样的范围进行监管。我们可能都知道，到某一个财务或者会计的部门，如果在没有网络化、没有计算机化之前，我们会看到很多很多的报表。一些大公司报表不是一个一个的柜子，而是一间一间的房子堆着。审计人员如果要对这样的报表一个一个翻的话，试想一下，一天、一月、一年，一个审计人员能做多少事情？

今天被审计的单位都已经实现会计电算化了，各类报表都在计算机里面，如果我们的审计人员不能使用计算机，而是需要把报表打出来，再翻一遍看的话，那么这个效率根本就不能适应工作需要。所以，审计部门就需要和被审计单位技术同步发展，也就是说审计部门需要用计算机的方式、网络的方式，来获取被审计单位的材料。

二、对社会的意义

从某种意义上讲，政府是我们这个社会最大的“信息资源中心”，政府管理国家的过程就是信息搜集、加工处理，并进行决策的过程。政府职能的正确履行依赖适时准确的信息。政府是其民众的代表，它必须了解民众的需求；政府是社会发展的导航者，需要把握社会变迁的趋势，从而作出准确的战略选择；政府是社会问题的治理者，这要依赖于对社会问题信息的分析、判断和把握；政府是市场失灵的矫正者，而政府对市场失灵矫正的前提是最大限度地掌握信息。因此，信息及信息网络是现代政府的神经系统。而政府信息化无疑对政府搜集处理信息提供了极大的便利。具体说来，政府信息化对政府管理乃至整个社会的进步具有重要意义。

通过推动政府信息化，构建电子网络政府，能够拉动中国IT企业、IT产业的发展，特别是拉动中国应用性软件产业的发展。中国是一个大国，但是我们的应用软件业，整体上和印度差距还比较大，印度也是一个人口大国，它的经济实力目前和中国比，还有比较大的差距，但是为什么印度的软件业，特别是应用软件业很发达呢？我们推动信息产业的发展有很多渠道，通过政务信息化拉动中国IT产业的发展，这是一个非常重要的途径，特别是带动我们应用软件业的发展，因为电子政务很多应用性软件是不能够完全依赖国外进口的，需要靠我们国家的IT企业自主开发，所以说推动政府信息化不仅可以拉动IT产业的发展，更重要的是可以带动中国应用性软件产业的发展。（二）促进信息流通利用和平等共享

在网络社会中，信息就是财富的源泉。政府不仅是最大的信息收集者，而且是信息资源的最大拥有者。因此，若能充分利用此资源，实现政府信息流通和共享，必将有助于国家的整体发展。（三）政府信息化可以使人力和信息资源得到充分的利用和配置

随着人才和知识成为最重要的资源，政府的行政和管理主要靠知识和智力；政府信息化的发展使政府工作人员面临着更多的知识和智力的压力，促使他们不断地去学习和更新自己的知识和技能。同时，网络的发展也为政府工作人员提供了更多的机会去学习新的知识和技能，为他们的素质提高创造了良好的条件。各级政府掌握着大部分的社会、经济、文化信息以及全部的政策和法律信息，使信息资源可以为社会所用。

本章小结

电子政务是近几年随着互联网、电子商务等新事物而出现的新概念，随着人类进入数字时代、信息时代，电子政务逐渐被人们接受并得以发展，在国际经济一体化的时代，我们开始研究电子政务，并加以利用，让其为我们的政治、经济、文化发展服务。

复习与思考

1.什么是电子政务？

2.简述传统政务与电子政务的区别。

3.办公自动化与电子政务，电子政务与电子政府、电子商务，政府上网与政府在线，传统政府与电子政府等概念既密切相关，又存在着差别，请分析这些概念。

4.简述电子政务产生的背景。

5.分析电子政务对政府管理的影响。

案例分析　浙江的电子政务发展之路

2005年4月16日，国家电子政务试点示范工程之一的浙江省电子政务建设工作，顺利通过了由国务院办公厅秘书局和国家科技部高科技研究中心组织的验收。其中，浙江省电子政务的网络平台覆盖了全省，并支持语音、视频和数据的“三网合一”，在功能和业务上都处于国内领先的地位。

一、“好网络”——电子政务发展的呼唤

浙江省的电子网络的建设起步较早。从1995年开始，用两年的时间建成了一个2兆的拨号的“省政府政务资源专网”。随着电子政务建设工作的推进，有限的网络资源满足不了业务的需求，一个在融合、智能、安全、可控方面能切实有效地支持政务应用顺利开展的电子政务“好网络”呼之欲出。2002年，根据中办17号文件精神，浙江省人民政府办公厅下发了《关于建设省电子政务网络平台的通知》，成为浙江省建设电子政务统一网络平台的指导性文件。

至此，浙江省在电子政务建设道路上的摸索有了一个明晰的方向：建成一个连接省、市、县（区）三级政府，覆盖党委、人大、政府、政协、检察、法院等职能部门统一网络平台，实现对数据、语音和视频业务的支持。

二、规划蓝图浮出水面

根据规划，政务网络将连接省、市、县（区）三级的党委、人大、政府、政协、检察院、法院职能部门的系统，以及因工作需要介入的企事业单位，涉密与非涉密的网络平台需要进行分隔，整体网络要能够支持数据、语音和视频业务，并具备密码、容灾等管理功能。

除了建设内容外，规划中还对各级部门的连接、网络维护和使用规范作了相应规定。到2005年，省委机要局、省人大、省政协将全部业务完全放到省电子政务网络平台上；省高法和高检网络与省电子政务网络平台实现高速互联。

在整个的网络管理上，规划中采取“统一建设、逐步接入、分级管理”的模式。IT层的网络由省政府和市政府的网络维护人员进行维护，其他内容由电信运营商代理。而整网中的IP地址分配和域名规范、设备命名规则，乃至最重要的安全规范都由省政府统一发文指导。

三、“好网络”作支撑

四、效益实现

目前，运转在浙江省政务网上的有内部公文流转、信息共享等业务，也有财务、审计、工商、税务等对公操作。如“中国浙江”门户网站，自开通以来一直致力于为社会公众提供多种形式的信息服务。特别是市长信箱和在线咨询等互动栏目更为引人注目，它们在网络上建立起互通平台，以实现与公众的广泛交流，了解公众对于政务的意见和想法，接受各方面的监督，不断改善政府工作职能，提高了执政水平。

可以说，浙江的电子政务网络建设日趋完善，为利用信息化手段提高政务办公效率、增加政府透明度，并促使构建服务型政府打下了坚实的基础。

此外，由于这个网络在建设早期就确立了统一网络平台的思路，不允许各级各部门单独立项行动，不仅保证了网络制式的统一和安全，在管理和资金上更是节约了很大一笔开支。同时，在建设资金的筹措渠道上也采用了新的建设模式，即由省电信公司出资建设这个平台，投入使用1年后省政府再以年租费形式返还，以5年的时间返还，使得省政府在建设中无须投入。

参考文献

1.刘红璐：《电子政务系统概论》，人民邮电出版社2005年版

2.姚国章：《电子政务原理》，北京大学出版社2005年版

3.中国电子政务网：http：//www.e-gov.org.cn

4.shtml，“架构纽约电子政务的中国女人”.http：//tech.sina.com.cn/i/2008-03-29/16102108149-5.中国电子商务在线：http：//www.cccem.org.cn/soft/0790713871.html

6.中国网：http：//www.china.com.cn

7.王长胜：《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告2008》，社会科学文献出版社2008年版

8.王长胜：《中国电子政务发展报告NO.4：从政府信息上网到政府服务上网》，社会科学文献出版社2007年版

9.吴吉义：《电子政务实践、前沿与案例》，中国电力出版社2007年版

10.张基温、张展为：《电子政务导论（普通高等教育“十一五”国家级规划教材）（本科）》，人民邮电出版社2008年版

11.杨路明等：《电子政务》，电子工业出版社2007年版

12.张维迎：《中国电子政务研究报告》，北京大学出版社2007年版

第二章　电子政务的发展

学习目标

学完本章，你应该能够：

1.了解中国在当今世界电子政务发展格局中的地位；

2.熟悉欧美先进国家电子政务的发展状况；

3.熟悉我国电子政务的发展状况；

4.熟悉我国与发达国家电子政务方面的差异所在。

基本概念

电子政务准备状态指数　公民网络参政指数　电子政务与电子商务

2008年，联合国经济社会事务部对联合国192个成员国的电子政务运作情况进行了统计调查。主题为：从电子政府到网上政务。采用的主要统计指标是：电子政务准备状态指数和公民网络参政指数。调查的依据是政务网站评估、电子政务通讯基础设施、电子政务人力资源配备情况等几项综合指标。调查结果显示：全球大部分国家都在朝电子政务方向发展。在电子政务准备状态方面，全球平均指数为0.4514，欧美国家在平均指数以上，而亚、非洲则在平均指数以下。欧洲有明显的优势，平均指数为0.6490，美洲为0.4936，亚洲为0.4470，大洋洲为0.4338，非洲为0.2739。排名前十的国家中有6个是欧洲国家，2个是美洲国家，另加韩国和澳大利亚。在公民网络参政方面，大多数国家处于中游至前三分之一之间，而美国的公民参政指数全球第一，这主要归功于其网络信息和网络资讯的强大实力。韩国，丹麦，法国紧跟其后。表2-1显示的是在电子政务准备状态指数和公民网络参政指数排名前十位的国家。

根据以上2008年全球电子政务情况调查结果，本章将着重选择介绍几个主要发达国家的电子政务情况，其中美洲重点介绍美国和加拿大，欧洲重点介绍瑞典、丹麦、英国和法国。另外，还将介绍亚洲的电子政务发展取得长足进步的优秀代表韩国和新加坡。我们希望通过它们的成功经验为我国的电子政务的进一步的发展提供有益的借鉴经验。

资料来源：译自“Global E-Government Survey 2008”：http：//www 2.unpan.org/egovkb/global＿reports/08report.htm。

第一节　欧美亚主要先进国家的电子政务发展状况

一、美国电子政务的发展

美国的电子政务起源于20世纪90年代初。80年代，由于美国政府预算赤字很大，国会和选民都要求政府削减预算提高效率。1994年12月，美国政府信息技术服务小组提出了《政府信息技术服务的前景》报告，要求建立以顾客为导向的电子政府，为民众提供更多获得政府服务的机会与途径，并于1997年制订了一个名为“走近美国”的计划，要求从1997至2000年，在政府信息技术应用方面完成120余项任务；在21世纪初，政府对每个美国公民的服务都实现电子化，在信息技术的支持下，政府工作的效率有极大的提高。1998年，美国通过了一项《文牍精简法》，要求政府在5年内实现无纸化工作，联邦政府所有工作和服务都将以信息网络为基础。

目前，美国的政府网站建设已经相当完善和成熟。美国联邦政府一级机构已全部上网，州一级政府也全部上网，几乎所有县市都已建有自己的站点。美国的政府网站内容非常丰富，以人口调查站点为例，用户可以通过直观地图的形式，查看到州一级甚至县一级的极其详尽的统计数据，包括当地从事各种职业的人口组成等。

1993年，克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会”（National Performance Review Committee，NPR）时，就提出应用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和提供服务方面存在的弊端，构建“电子政府”成为政府改革的一个重要方向。1994年12月，美国“政府信息技术服务小组”（Government Information Technology Services）强调利用信息技术协助政府与客户间的互动，建立以客户为导向的电子政务，以提供效率更高、更便于使用的服务，提供更多取得政府服务的机会与渠道。1995年5月，克林顿签署《文牍精简法》，要求各部门呈交的表格必须使用电子方式，规定到2003年10月全部使用电子文件，同时考虑风险、成本与收益，酌情使用电子签名。1996年，美国政府发动“重塑政府计划”，提出要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。2000年9月，美国政府开通“第一政府”网站（www.firstgov.gov）。这是个超大型电子网站，旨在加速政府对公民需要的反馈，减少中间工作环节，让美国公众能更快捷、方便地了解政府，并能在同一个政府网站站点内完成竞标合同和向政府申请贷款的业务。美国政府的网上交易也已经展开，在全国范围内实现了网上购买政府债券、网上缴纳税款以及邮票、硬币买卖等。

布什上台后，同样表示要利用互联网帮助联邦政府提高工作效率，希望建立一个“充满活力，但又有限的”政府，使公民有能力以一种更及时和更有效的方式和联邦政府机构进行交流。到2002年年底之前，联邦政府各部门凡是25万美元以上的项目采购，必须使用联邦政府统一的电子采购门户平台（http：//www.FedBizOpps.gov），逐步使电子采购成为联邦政府的采购标准。

众多的上网用户，良好的上网设施，为美国建立“电子政府”奠定了坚实基础。在美国，从总统到一般政府工作人员，都对“电子政府”建设持积极认同和支持态度。

据最新统计，美国拥有2.8亿人口，大约有一半人不同程度地使用互联网。1985—2000年，美国拥有电脑的人数比例从15%猛增到60%。如此众多的民众使用电脑和上网，是美国建立“电子政府”的良好社会条件。

由于实现政府信息化，1992—1996年，美国政府的员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元。在对居民和企业的服务方面，政府的200个局确立了3000条服务标准，作废了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定。

在美国，全国雇主税务管理系统、联邦政府全国采购系统和转账系统等网络的建立，不仅节省了大量的人财物，而且提高了政务透明度，堵住了徇私舞弊的渠道。（二）应用

目前，信息技术在美国政府部门中主要应用在以下五个方面。

1.政务公开

美国各级政府都广泛利用功能强大的政府网站向社会公开大量政务信息。这些信息包括：政府领导人的重要活动及演讲，政府工作的最新动态，民众到政府办理注册、登记等事项的有关信息，与政府工作相关的研究、支持机构的有关信息等。可以说，大部分与民众相关的政府事务，都能及时通过政府网站获得详尽的信息。例如，美国教育部网站，打开有关政府资助的栏目，就可以查阅到政府资助的项目及具体要求，包括标书如何填写、如何申请，以及以往资助项目的详细情况等。

2.提供网上服务

美国的政府网站，大都在首页头版位置设有网上服务栏目，用于为民众提供各种查询、申请、交费、注册、申请许可等服务。由于这些栏目充分发挥了网络的优势，将分属政府各部门的业务集中在一起，并与相应的网上支付系统配套使用，因而具有了“单一窗口”、“一站式”、“24小时”、“自助式”等特点，体现了网上虚拟政府的发展方向，极大地方便了民众办事。

3.实现资源共享

各级政府通过政府网站，向大众提供政府所拥有的公用资料库信息资源，从而实现公共信息资源的增值利用。例如，洛杉矶市政府将地理信息系统用于为市民提供环境信息查询，市民只需键入自己的家庭地址，即可在地图上清楚地了解到周围政府部门、医院、学校等与市民生活相关的各种公共服务机构的信息。各种社会经济统计指标、地区经济发展状况、旅游资源状况、网上图书馆、网上地图也在政府网站提供的服务之列。

4.内部办公电子化

由于美国的各级政府处理各种事务都是严格按照相应的法律法规办事，所以其政府部门没有层层下发的带有强制力的政府文件，机关内部的办公事务主要依靠电子邮件来传递信息，同时，传统的纸质文件、书面签名方式仍然在处理一些重要事务时使用。其政府机关内部办公软件主要包括文档处理软件和在网络安全认证基础上的电子邮件系统，以及各种专门业务处理软件。会议通知、信息传达、政策宣传、法规颁布、意见调查等，都以电子邮件方式处理，以加快信息的流通。

5.提供安全保障

美国的政府部门，其内部办公都建有专门的内网，内网与互联网之间有严密的隔离措施，有的还是物理隔离。政府机关工作人员的保密安全意识很强，其内部办公网一般都不许外人参观。

总体来看，信息技术在美国政府部门中的应用已有相当的水平，可以说，其“电子政府”已经初具形态。但在建设中也还存在不少问题，如各级政府之间、各州之间的办公网还没有做到网网相联，网络平台、安全技术方面没有统一标准，应用水平不同仍是制约电子办公的瓶颈等。

美国政府网站的内容非常丰富，以美国的农业市场服务机构（AMS）为例：AMS由政府出资兴建，在全国收集产品价格，每天通过网络和其他媒体公布农副产品市场的信息，目的是帮助公民们（特别是农场主们）了解市场、平等竞争。再以美国政府的“犯罪信息中心”为例，它具有超级图像处理、指纹辨析、管理自动化等功能，使普通用户在任何微型电脑或移动话机中均可以链接进入该信息中心以获取各种有关罪犯的信息，以有效协助有关部门缉拿罪犯。此外，密苏里州政府向公众提供详细的儿童护理服务信息和父母求助热线，同时还在网上提供“收养儿童照片簿”，使那些意欲收养孩子的父母可以进入政府的开放主页，根据年龄查看孩子们的详细情况；康涅狄格州把政府的行政、司法和立法部门集合到一起，居民如果有什么问题，可以立即被导入与他（她）有关的169个市政当局中的任何一个；西弗吉尼亚州政府的网站只需要居民输入各自的社会保障号码，即可查看他们税收减免的情况，该州还开放了全州就业数据库，内容详细，分门别类，便于查询，同时还有完整的在线申请表格。

美国最著名的政府站点是美国白宫站点，它的主页风格庄重朴素，内容既包括正式严肃的最新新闻以及联邦热点事件，也包括较为轻松的有关总统、副总统的家庭情况介绍等话题。白宫站点实质上是所有美国官方网站的中心站点，该站点上有一个美国联邦政府站点的完整列表，可以链接到美国政府所有已上网的官方资源。同时，白宫站点以及所有内阁级的站点都提供了文本检索功能，可以通过关键词查找这些站点上的所有文献和文章。（三）州和地方政府发展电子政府的经验

尽管联邦政府极力推进政府对互联网的使用，电子政府最大的潜在影响还是依赖于州和地方政府。既然州政府自身更清楚地认识到影响当地居民的问题，它们就可以用最及时的信息、事实、新闻和其他栏目更新它们的网站。美国所有50个州，以及哥伦比亚特区，都设置了正式的政府网站，并可以通过http：//firstgov.gov链接直接进入，或所有其他的搜索引擎获得。每一个政府网站都各具特色，包括税收、执照、注册和护照信息，以及满足每个州的居民的具体需求的有用信息。

华盛顿信息服务部门和税务部门在1997年合作推行过一项互联网计划，即自动化地计算税收，使企业电子化申报并支付它们的税收。电子税收申报系统是该网站的一个交易性系统。互联网安全性和保密性问题也已提出并被证实可行，网站应用系统的安全网络支付已经启动和实施。更重要的是，该系统是通过简洁的界面、自动化的计算、自动化核查错误、安全加密环境、网络收据和现代化的网络保障作支持的。

二、加拿大电子政务发展

据全球领先的管理和信息科技顾问公司Accenture（埃森哲）公司对22个国家的调查显示，在网络服务和电子政务成熟度方面，2004年以来，加拿大已连续三年名列第一。紧随其后的是新加坡、美国、丹麦、澳大利亚等国。调查的指标包括电子政务服务水平、政府的客户关系管理、在线提供服务的广度和复杂度等。（一）概况

加拿大的电子政务之所以能够迅速发展，与加拿大良好的基础设施大有关系。据称目前上网最多的是加拿大人，加拿大号称是全球联网率最高的国家。全国主要城市均有高速数据网联通，通讯上网费全球最低。由政府、企业共同参与建设的国家光纤网于2001年建成。该网的技术甚至比美国领先6个月，加拿大在信息基础设施方面的巨大优势为其发展电子政务打下了坚实的基础。

在电子政务建设方面，政府大力推广和加大电子政务在各行业的应用，加拿大政府不仅实现了教育、就业、医疗、电子采购、社会保险等领域的政府电子化服务，而且根据需要不断增加和集成新的政府门户网站，先后建立了加拿大政府门户网站、加拿大出口资源网站、加拿大青年网站等诸多政府网站。

加拿大政府要做使用信息技术和因特网的模范，到2004年已将政府信息和服务放置网上。电子政务的一大动力就是越来越多的加拿大人上网，大多数的人认为电子政务是朝正确的方向发展的。研究表明，60%的加拿大人经常使用因特网（在家中、工作和公共接入点）。

加拿大电子政务建设的宗旨是：以民众为核心，提供有责任心、更好更有效的服务。为此，政府在广泛调研部门和民众意见的基础上，在外网上设立了公民、商业、国际联系3大类35个子类的内容，基本满足了公民从出生、成长、教育、工作、医疗保险、社会福利、贸易往来和与世界沟通等各个方面和各个层次的需要，包括了从出生到死亡全过程的服务。政府网站成为沟通政府与民众的重要桥梁。

目前，加拿大政府网站通过资源整合，已建立了一个统一对外的服务窗口（政府综合门户网站），连接了360个政府网站。加拿大每个月有400万人次浏览政府网站，每天有600万封E-mail与政府沟通，每天有10万人次通过政府网站找工作，10.6万个职位在网上流动。加拿大目前是全球联网率最高的国家，全国主要城市均有高速数据网联通，通讯上网费全球最低。因特网地理覆盖率达100%，学校拥有的计算机超过了36.7万台，学校和图书馆的上网率也达到了100%。75%的加拿大人和83%的中小型企业使用因特网。

加拿大信息化建设从三个方面展开：一是提供公共的互联网接入和技能培训，造就一个“信息社会”，培养电子市民；二是加速创新进程，培育“知识型经济”，发展电子商务；三是推动市民的信任、接入和使用，推动“优秀的政府管理”，发展电子政府。（二）特点

综观加拿大电子政府的发展，可以看出加拿大政务信息化之所以发展较快，除了与其起步较早，基础设施先进、完善，科技、经济实力较强，公民整体文化素养较高等因素有关之外，他们的许多做法包括其实施电子政务的目的、实施组织中的机构设置和流程控制、规范的工作模式等都值得我们借鉴。

1.明确发展规划，实现网上政务的战略愿景

凡事预则立，不预则废。从加拿大的实践来看，确立一个恰当的、可行的、可能的战略规划，指明方向、途径与方法，对于避免盲动具有非常重要的意义。

关于改革政府的愿景（Vision），加拿大政府强调政府需要改革它的运作方式——如何从事其业务行为以及如何对待所服务的公民。其愿景是成功地连接网上运行流程和联邦政府的人力资本和物理资产，建立一个“虚拟加实体”（click and mortar）相结合的服务机构。在这个愿景中，组织将更好地服务于公民、企业、其他政府和联邦员工；当使用互联网时，公民获得所需服务和信息很少有超过3次点击以上。实现这个愿景，要求机构整合并且简化加拿大政府的运行。

1994年，加拿大政府发布了《运用信息科技改造政府服务之蓝图》，这是全球第一份由政府发布的准备从技术角度全面改造自身的纲领性文件。加拿大政府设想：“到2004年，我们的目标是让全世界都知道加拿大政府和它的公民联系是最紧密的，加拿大人民无论何时何地都可以了解到有关政府的信息并能接通政府提供的服务。”由此可见，电子政务已成为该国政府总体战略的一部分。

2.切合实际，追求实效

加拿大政府对电子政务的实施是积极、务实的，同时对它给政府带来的作用评价也是非常客观的。在处理技术供给和应用需求两者关系时，始终以应用需求为主导，落实信息技术的应用领域。（1）政务公开。加拿大各级政府都广泛利用功能强大的政府网站向社会公开政务信息，大部分与民众相关的政府事务，都能及时通过政府网站获得详尽的信息。（2）提供网上服务。政府网站大都在首页头版位置设有网上服务栏目，将分属政府各部门的业务集中在一起，并与相应的网上支付系统配套使用，用于为民众提供各种查询、申请、交费、注册、申请许可等服务。（3）实现资源共享。各级政府通过政府网站，向大众提供政府所拥有的公用资料库，实现公共信息资源的增值利用。（4）内部办公电子化。加拿大的各级政府处理各种事务都是严格按照相应的法律法规办事，机关内部的会议通知、信息传达、政策宣传、法规颁布、意见调查等办公事务主要依靠电子邮件来传递信息。（5）提供安全保障。加拿大政府部门内部办公都建有专用的内联网，与互联网之间有严密的隔离措施。

网上纳税的目标是使政府的服务运行现代化，以确保对于纳税人需求的快速反应。使纳税人更容易接触税务局，并且在这个互动过程中体现出效率来。加拿大税务局网站的主页上条款清晰，把相关信息分成几大类，纳税人按照自己的需求找到相应模块，点击进入。页面设计体现人性化，充分展现简洁高效的工作作风。

3.前瞻的管理意识是发挥网络潜在利益的根本保障

从加拿大的实践来看，将体制创新与技术创新结合起来，用电子政务促使管理的重组和体制的革新，才能真正推动电子政务建设健康有序地发展。（1）设立首席信息官。在加拿大，实施电子政务是以政府最高领导人的公开宣布为根据的，同时建立一个中央权力机构专门负责电子政务方面的工作，这个机构可绕过个别部委或部门而直接向上汇报工作。加拿大政府部门和地方政府都设置了首席信息官负责电子政务建设，并组成首席信息官委员会，定期召开联席会议，协调开展电子政务的有关事项。通过设立首席信息官解决多头领导问题效果明显；并通过制定电子政府战略规划，加强跨部门、跨地区的应用协调工作，较好地使电子政务实施过程中的许多复杂问题得到了妥善解决。（2）引用“客户关系管理模式”，提升网站管理效率。埃森哲在最新的电子政务报告中指出：“全球电子政务正在面临新课题，用CRM（客户关系管理）系统来有效地加强电子政务以及寻找新的突破口，是至关重要的。”把企业的客户关系管理思想引入电子政务，就产生了“政府CRM”的概念，即开展电子政务要以客户为中心，通过拓展政府与企业、公众的沟通渠道和沟通方式，为其他政府部门、企业和公众提供个性化的服务，改善政府在企业和公众心目中的形象。

加拿大等一些电子政务发达国家的政府管理层，开始逐渐认识到私营企业中普遍接受CRM技术能够为政府部门带来更多的利益，因此他们现在更多的是通盘考虑CRM和电子政务，越来越多地引入CRM准则，作为重组围绕客户的意愿提供网络服务的手段。（3）内部驱动力来源于政务人员的主动参与意识。加强对公共事务的有效依法监察，其最大的阻力，可能就是来自政府部门自身。公务人员可能是推动电子政务的动力，也可能是阻力。从各国成功的发展经验来看，只有将电子政务建设和行政体制改革有机地整合在一起，才能提高行政改革的绩效，保障电子政务的成功。（4）采用网络的使用情况评估。电子政务规划、实施与持续发展需要持续不断地进行效果评测，保证实践与规划的吻合，保证电子政务的与时俱进。根据埃森哲的调查显示，现在大部分国家取得的进步主要集中在电子政务网络建设的数量上，而不是服务的质量上。政府已经不仅仅依靠简单的网络上的可用性来评估电子政务的成败，而是采用更有价值的手段，比如科学评测绩效。

4.建立安全渠道，完善信息安全和隐私权保护

为使电子政务的实施安全可靠，加拿大政府已投资10亿加元建设电子政务的“安全渠道”。这个项目成功实施后将使该国电子政务的安全度有相当程度的提升，公众将会更加信任政府的在线服务。当然，公务员在政府内部通过网络开展业务时也需要安全的身份认证。此外，加拿大还推出了《隐私法》，其他发达国家也出台了相应法律，如日本通过了《行政机关持有的个人信息保护法》；美国政府制定了《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律法规。

三、瑞典的电子政务发展

瑞典政府办公自动化建设起步较早，政府应用信息技术已经有40多年的历史。从1997年起，瑞典政府开始有目标地推进电子政务，多年来成效显著。瑞典电子政务有如下五个突出的特点。（1）政府把为企业和居民服务、增加透明度、促进民主化，作为电子政务的第一目标。（2）政府门户网站由瑞典司法部统一负责建设，政出一门，标准统一。（3）注重信息共享。（4）尊重边远地区居民享受信息化的权利，努力缩小数字鸿沟。（5）瑞典政府外围组织如各种委员会、联合会、行业协会在电子政务中发挥的作用非常大，是政府与企业、居民之间联系互动的桥梁。

瑞典政府非常重视对社会与公众的服务，他们把为企业和居民服务、增加透明度、促进民主化，作为电子政务的第一目标，1997年电子政务建设之初就提出了四项具体要求：公众能够在任何时候、任何地点得到政府提供的信息；所有信息必须是电子化的，时间上必须是达到要求的，标准必须是统一的，经济上必须是独立核算的；不论是企业还是居民，在向一个公共部门提供信息后，就不必向政府任何部门再次提供信息；政府网站对应该向社会公开的信息不能有遗漏，保证企业和居民进入一个政府门户网站就可以得到所有政府信息。

根据上述要求，瑞典政府提出电子政务要达到的第一目标就是要为所有的居民和企业服务，要通过提高透明度和决策方面的公众参与，强化民主意识；任何居民和企业不论身在何地，都能够得到自己应该得到的信息；为企业和居民的服务应简单易行，节省时间，解决特殊需要，减少处理成本，政府部门必须协调合作实现上述目标。

瑞典社会保障委员会在如何改善对公众的服务方面有一个很有意思的小故事。该委员会过去是用电话对公众提供服务，每年收到用户电话咨询400万个，每次电话服务收费30瑞典克朗，改为网上服务后，现在上网服务一次为3瑞典克朗，为用户节省了费用。但是，他们认为这种改进还不够，通过进一步分析他们发现，原先的400万个电话中有200万个电话可以归纳为“我能领多少钱，我如何领取，我的补助还有多少天”三个问题，于是便设计了方便的对话和计算软件，从而使常见问题可以在全天24小时之内，或上网，或打电话，就能获得自动答复和解决。

经过几年的努力，目前瑞典全国已有三分之二的家庭使用计算机；接入互联网的居民占居民总数的80%；全国900万人口中已有350万人在家中通过政府门户网站以及其他商业网站完成与政府以及银行和保险公司等部门的业务联系；12%的家庭使用了宽带互联网。瑞典政府在推动社会信息化及人均享受信息服务的数量方面按联合国最新资料统计已经排名世界第三。

瑞典于1997年开始，由瑞典司法部统一负责建设、运行和维护瑞典政府门户网站项目，门户网站的名称为“http：//www.SverigeDirekt.se”（中文直译为“直接联系”或“进入瑞典”）。其基本设计是：网站实行“一站式”服务，即企业和居民只要进入一个政府门户网站，就可以方便地访问国家各部委、市政机构和各地区的政府网站，获得相应的政府信息；网站实行“统一式”管理，由司法部制定统一标准和格式，其他各部委、地方部门及承办机构均按统一标准和格式独立制作自己部门的网页并与“http：//www.SverigeDirekt.se”网站链接；网站实行“协议式”信息共享，各建库单位通过签订协议，可以共享各类数据库；制定电子政务信息安全标准，以解决各部门之间信息传递的保密和安全问题；考虑到公众的知识差异，不一定都了解政府各部门职能，该门户网站还按政府部门名称、分管事务、电话、传真、办公地点等各种查询渠道，开发了专门为用户服务的个人搜索引擎。

这些广泛的电子政务服务应用，由于政出一门，标准统一，使瑞典的电子政务从一开始就形成了一个政府、企业和居民联网互动的发展态势。“http：//www.SverigeDirekt.se”网站经过5年多的实际运行及意见反馈，用户满意率达85%以上，目前每月访问量为600万—700万页面。

瑞典电子政务是按照网上信息发布、网上信息服务、网上电子交易和按项目进行功能整合四个步骤逐步实施的。这四个步骤的核心是信息共享。

首先是各级政府部门按照统一标准进行网上信息发布，“http：//www.SverigeDirekt.se”网站对各级政府门户网站信息内容上网发布的要求是：完整性，各级政府网站对企业和居民应该公开的信息不允许有遗漏；权威性，政府门户网站提供的是官方信息，不是商业性和各类媒体的信息；准确性，“http：//www.SverigeDirekt.se”网站不直接发布信息，信息来自各级政府部门和机构的网站，“http：//www.SverigeDirekt.se”网站只起引导居民到哪个网站去找信息、怎样找信息的作用。

其次是网上信息服务，瑞典司法部对政府各门户网站有三个强制性要求：一是企业或居民只要向一个公共部门提供信息后，就不得要求其再向其他任何公共部门提供信息；二是企业和居民只要进入一个政府门户网站就可以进入所有政府公开网站，得到所有政府公开信息；三是政府网站不仅要提供信息服务，还要帮助企业和居民解决实际问题（如就业、奖学金、税务申报、各种福利）。

再次是实现网上交易，企业和居民可以在任意地点完成与政府以及银行和保险公司等部门的业务联系。目前电子认证、电子签名已在网上得到实际应用，为各部门信息传递和交换所制定的电子政务信息安全标准已被作为欧盟标准推广。

最后是以电子政务项目为龙头的政府功能整合，如司法部的“http：//www.SverigeDirekt.se”政府门户网站、社会保险联合会的“电子社保系统”等跨部门的电子政务项目的实施，不仅避免了重复建设和重复采购，更使政府各部门从分立服务逐渐走向业务的协同和功能的整合。

瑞典是个地形狭长的国家，人口分布很不均匀，北部地区居民稀少，南部地区人口密度很大。政府制定的电子政务战略之一就是让人口稀少地区的居民也能够得到电子政务服务，以缩小数字鸿沟。为此，他们在2000年提出了宽带计划，到2005年，瑞典所有的居民都能够使用宽带。他们认为，虽然在北部地区实行宽带计划费时费力，但是，电子政务要达到的目标之一，就是要发扬民主，让公民和企业能够得到自己应该得到的信息，这是任何一个公民参与社会的要求。要让瑞典的每个公民都能够享受到电子政务给他们生活带来的好处，这对每个人才是公平的。据联合国最新统计资料表明，瑞典在宽带的家庭租用率方面也已经排名世界第三。

瑞典电子政务管理与实施方式5年来并非一成不变，刚开始的时候政府电子政务从方案设计到总体建设再到运营维护全部都是由司法部负责，后来逐渐发展成为三个层次：项目总体设计由司法部负责；具体管理、运营和维护由非政府组织如各种委员会承担；设备采购、技术开发和技术服务完全采用政府采购、项目外包和专业公司托管的市场运作机制。司法部通过几年来的电子政务实践，有一个很重要的经验，就是充分发挥社会中介组织的作用。他们认为，在政府和企业之间引入社会中介组织，即政府——社会中介组织——企业，实现了政府与企业在联系方式上的一种创新，非常有意义。原因在于，当企业承接政府网站项目时，由于整个建设过程涉及政府内部很多复杂的工作流程，企业对此不了解；而政府对企业在项目建设过程中的技术路径也不清楚，常常使双方都会走很多弯路。对于政府而言，这是不能按期完成计划和目标；对于企业而言，这是增加了很多成本，导致资金难以为继。当社会中介组织进入电子政务建设系统，承接政府网站的运营和维护后，情况便有了很大的变化。由于这些社会组织有很多是从政府部门逐渐分离出来的，或者是长期与政府部门打交道的，它们了解政府的内部构成、熟悉政府的工作流程，一方面本身可以很快进入电子政务运营和维护的工作角色；另一方面又成为联系政府和企业之间的一座桥梁——企业向政府提供技术解决方案时最好的咨询对象和合作者。

总结瑞典的电子政务，有五个方面的经验值得我们借鉴：政出一门，统一的电子政务指导标准有效地促进了中央政府和地方政府、政府各部门间的合作与信息共享，规范了国家各部委及各级政府网站的上网信息；司法部对全国电子政务项目有强有力的协调机制，以及政府各部门之间不允许分立服务的硬约束，使瑞典电子政务从一开始便打破了路径依赖，呈现出良好的发展态势；不论企业还是居民，在向一个公共部门提供信息后，就不必向政府任何部门再次提供信息，以及各级政府网站对企业和居民应该公开的信息不允许有遗漏的强制性信息共享机制，减少了政府、企业和居民的信息成本，提高了政府工作效率；政府每周7天每天24小时，为不论身处偏远地区还是身处繁华城市的所有企业和居民提供电子政务服务的战略，缩小了数字鸿沟，提高了国家整体信息化水平；社会中介组织成为联系政府和企业之间的一座桥梁——企业向政府提供电子政务技术解决方案时最好的咨询对象和合作者。从而，实现了电子政务建设过程中政府——社会中介组织——企业三赢的局面。

四、法国电子政务发展

在西方发达国家中，法国是电子政务发展相对较晚的国家。其主要原因是，担心因特网的发展，会对法国传统文化造成冲击。但从1998年起，法国政府开始重视政府信息化的发展，并制订了一系列相应的计划。1999年1月，法国政府宣布实施一个“为法国进入信息社会做准备”的政府项目，其中一个重要的内容就是利用信息技术使公共服务现代化，特别是政府部门利用因特网提供对公众的服务。法国政府认为，应让法国的公民直接从因特网上自由地获取政府信息，尽管这种做法可能对政府精英和大型商业集团享有特权的法国是一种挑战，但是，信息技术正在改变着等级社会。法国政府提出，要让所有的政府机关都联网，资助企业上网，要让法国人通过网络，更简便地办理各种事务。为了加快政府信息化的步伐，围绕电子化政府建设，法国政府主要制定了以下一些措施。（1）行政管理部门提供的各种窗口服务，必须进入网络，将政府信息对外开放。（2）为了使农村及偏僻地区使用互联网，国家和地方政府增设一些公共网点，帮助信息产品进入家庭。（3）增加网上教育的内容，鼓励学校等机构更多地应用网络。（4）推动网络政府的国际合作，提高政府在国际社会中的竞争力等。

企业接入互联网的情况。在发达国家，无论规模大小，100%的企业已实现计算机化。至于接入互联网情况，比例一般超过80%，但不同国家区别是很大的。据有关机构估计，尽管2000年法国企业接入互联网的数目增长9%，但仍然是比较低的。（二）法国经济技术部电子政务开展情况

法国经济技术部下设18个司局，主要负责全国的税收、会计、海关以及工业企业的宏观管理等，是法国政府最重要的经济管理部门之一。该部负责电子政务的部门只有7人，由法国经济技术部部长亲自管理，主要任务是开发电子政务程序软件（采取技术外包形式），负责政府和各大企业之间的沟通和联系，还进行一些政府内部和世界范围内的电子政务新技术开发和研制。现已做到：个人网上提交应付税申请及备案；企业服务（如企业付增值税）；网上改换资产（企业资产变更在网上发布）；公务员考试等。

法国的电子政务涉及法国政府的新一轮改革，预计未来的十年内，全国将有近50%的就业人员要退休，在此之前，要使法国公众学会并方便地使用网络，经济技术部的电子政务实践要成为全法国的试点，最终还要实现网上购物、在各地设置方便的设施用于回答公众提出的问题并在48小时之内得到答复。GDP和企业的税收情况也将可以通过上网查询。在法国，电子政务项目一般由政府各部以项目管理方式独立进行。法国经济技术部的电子政务项目基本依照撰写立项报告，报部长批准，采用招标形式由专业公司开发，最后由经济技术部的信息管理部门负责验收。在法国经济技术部内网由人事部门负责开发，外网由信息交流部门负责开发，由负责电子政务的部门统一协调。

法国经济技术部通过本部门的电子政务实施，工作效率得到提高，财务管理方面的操作也变得简便易行，减少了人力的投入。但是，安全性依然是电子政务实施的关键因素，在实施过程中也遇到了许多实际的困难，如与各部门之间的沟通协调、与私人企业合作的协调方面有难度；电子市场的变化迅速，难以把握；现在虽有较高点击率，但民众还不太接受网络形式，公众观念的缓慢变化使得电子政务的推广难度加大等。

如今，打开法国的政府网站，内容包罗万象，大到总统府、总理府、政府各部，小到企业、超市，都有自己的网站。甚至你要驱车远行去另一小城市，只要输入起点和终点的地址，就可以获得行驶的路线。（三）法国电子政务特点

法国的电子政务功能相当完善，从各部门的网页内容看，实行电子政务是为了增加政府工作的透明度，便于加强政府与民众的沟通和联系，当然更是为了宣传政府的各项政策。翻开政府各部门手册，除了能查到各司、处的电话、文传，也可以看到网址。

法国政府部门的网站内容很丰富。从部长栏中，可查到部长简历、部长办公室主要人员，部长活动日程、讲话、新闻发布等，其他栏目有宏观经济数据、企业生活、公众生活、欧洲与世界、地区经济，还有远距离服务、实用信息、论坛、资料摘要等。网民如果要订阅新闻，只需填写网上的表格便可得到免费发送。此外，各部门也有内部网络，只供部内外有关人员查询。

每年的3月15日是法国个人所得税的最后申报日期。在财经部网的首页上，“别忘纳税”的字样赫然映入眼帘。纳税人从网上可以了解今年的所得税率、计算税款办法、如何填写申报单等，内容十分详尽。如果计算有困难，可以点击“帮助”，就能得到使你满意的答复。同时，网站也帮你出主意，给你开列了缴纳个人所得税的各种途径和办法，如现金、支票、银行转账、分期付税每月扣除、在线支付和城际证券支付等，供你选择。由于互联网每周7天、每天24小时开放，民众随时可以点击，解惑释疑。如果你想通过互联网缴纳税款，必须先向财经部税务总局免费申请并获得电子证件。据悉，今年法国有近三分之一的纳税人是通过网络纳税的。由于开展了电子政务，法国财经部也改变了以往的做法，不再向纳税人印发宣传小册子，从而省去了一大笔开支。

五、韩国电子政务建设

韩国电子政务的发展历程大体可分为以下三个阶段。

1978—1986年是政府信息化开始阶段。在这个时期，韩国政府逐步推进人事、工资、年金管理等各种统计的电算化。为加强行政电算化，中央政府于1979年制定了《关于行政业务电算化的规定》。

1986—1996年是电子政府的准备阶段。1986年制定了《普及和促进利用网络法》，并从1987年起，韩国政府开始推进实施行政电算网计划。从1987至1996年，政府对居民、不动产、汽车、雇佣等6个行政业务进行了电算化和自动化管理改革，并且对国税管理、护照管理、土地管理等11个重点业务进行了行政网络化。

1996年到现在是韩国电子政府正式推进阶段。根据《促进信息化基本法》，韩国政府在1996年拟订了共同利用行政信息、电子文件系统、公共政府服务等10个“信息化基本计划”。同年，制定了《公共机关情报公开法》。1999年对《公共机关保护个人情报法》进行了修正。从1998年起，中央政府着力于统一中央行政机关之间、中央和地方政府之间的不同行政文件系统，制定了标准化格式。现在这项工作已完成。到2001年5月，在韩国4800万人口中，使用因特网的人数已经超过了2200万。在所有的37万政府公务员当中，大多数人有电子邮箱地址。2001年，韩国政府为了提升国家竞争力，促进社会经济的发展，决定加速推进政府电子化进程。2001年2月，韩国国会讨论、通过了《关于实现电子政府和促进行政业务电子化的法律》。这项法律在2001年7月开始正式实施。

从1978年到现在，韩国政府的信息化水平得到了很大的提升，电子政府已初具规模并开始发挥作用。它对于提高政府行政效率、促进全社会信息化发展起到了很大的作用。韩国在电子政务实施过程中，发现了建设电子政务应该考虑和准备的几个方面，这几个方面的内容对推进我国政府电子政务的建设也有积极意义。

首先，应该建立和完善有关的法律和行政制度。以前的法律、制度是为了适应信息时代之前的社会环境而制定的，它并不适合政府电子化的要求。在新的环境下需要制定相应的法律和制度来规范、引导、配合政府电子化的进程。比如，如果在法律上电子身份证明没有效力，那么通过因特网来传送、交换身份证明是没有意义的。因此，电子政府的健康发展与一个完整、统一的法律和制度密切相关。制定政府信息化管理的有关法律、行政制度是建立电子政府的首要任务，如政府信息公开法、个人隐私保护法、国家保密法、商业秘密法等。韩国政府在建设电子政府的各个阶段都制定了许多相应的法律和行政制度来推进、引导、保障政府电子化的顺利进行。

其次，建设政府信息网络和完善全社会信息基础设施。电子政府是政府内部各个部门、各级政府和政府与公民之间的互动过程。它必须建立在良好的电脑、网络等基础之上。为了快速、安全交流行政信息，政府应建立政府信息骨干网络。同时，政府也应该促进社会的信息基础设施的建设，建构一个国家通信网络，提高公民运用信息技术的能力和机会，以便公民和社会组织能方便获得政府信息并与政府进行交流。

第三，实现行政信息数字化，建立和发展公用电子资料库。实现电子政府的两个条件是网络的建设和政府信息的数字化。政府在对社会的管理中拥有庞大的信息，如果不将这些信息资料数字化，那么电子政府所倡导的网络化行政就会失去实质意义。建立和发展公用电子资料库是充分利用政府信息的重要手段，是政府信息化最基本的工作之一。

政府信息化的一个重要目的就是共同利用政府所拥有的信息资源，为公民提供最好的行政服务。向公民公开政府信息，使政府掌握的大量信息发挥其应有的作用。为了促进信息资源的共同利用，根据社会需求，政府应该在可能的范围内开发便民的服务项目，建立和发展公用电子资料库。

第四，政府信息公开。电子政府最基本的前提是政府信息公开，其主要目的是共同利用政府所拥有的信息，提高国家竞争力。在一个国家中，政府是最大的信息收集、整理、生产机构。随着社会经济的发展和公民民主意识的增长，公民对政府信息的需求越来越强烈。政府应该满足公民各种各样的对信息的需求。除了政府机密之外，政府工作流程、政策制定、政策执行等所有的行政事务都应该公开。公民可以在网上了解政府的政策、规章、办事章程等。政府信息公开有利于增加政府工作的公开性和透明度。这有利于行政效率的提高和公民对政府的监督。政府信息公开增加了对政府公务员的约束，会受到他们的反对，因此必须通过立法来保证政府信息公开的实施。韩国制定了《公共机关情报公开法》来保障政府电子化的顺利开展。

第五，再造行政业务，提高公务员的能力和素质。电子政府是一种新的政府管理模式。电子政府不仅意味着信息网络的建设、电子文件的开发和信息数字化，它还要求政府再造行政组织结构，简化行政业务，改变旧的处理行政事务的程序和方法。

六、澳大利亚电子政务发展

澳大利亚已经与美国、加拿大、新加坡、英国一起跻身于全球最为领先的几个电子政务国家。早在1972年，澳大利亚政府的海关服务署就引入了通关文件申报自动化系统，现在基本上所有的进出口货物的报关和清关都完全通过海关服务署的在线系统完成。与此相似的还有澳大利亚税务系统，在20世纪80年代就引入电子申报服务系统。20世纪90年代以来，由于互联网技术的广泛使用，澳大利亚的电子政务迅速发展。1997年，澳大利亚政府宣布“所有适当的、可以通过电子手段进行传递的联邦服务必须在2001年底全部搬上互联网”。随后，澳大利亚政府正式颁布了国家电子政务发展战略——“政府在线战略”，核心目标是“开发更多、更好的一体化电子服务，打破政府部门在行政权限和组织机构上的屏障，以公民、企业的需求为中心为他们提供所需的服务”。

为推动电子政务进程，政府制定了一系列的法律保障措施，此外，政府还成立了国家信息经济办公室（NOIE），负责电子政务的全面实施和协调发展。在公司业务的电子申报服务中，澳大利亚实施了世界上最大规模的政府对商界的数字证书行动，澳大利亚税务局（ATO）在2000年6月建成了一个电子商务平台。这使澳大利亚所有大大小小的公司都可以通过互联网直接申报它们的业务活动报告（BAS）。该电子商务平台称为电子商务界面（ECI），最终将支持ATO一系列的高容量业务交易。它每周7天、每天24小时开放，提供安全和高效的服务——为公司节省了时间，降低了行政成本。在门户网站的建设上，澳大利亚政府提出了以客户为中心的设计理念。2000年12月，联邦政府签署了一项政府上网门户的框架协议，目的是提升以客户为中心的访问方式获取政府资源。到2001年，所有适合的澳大利亚联邦政府服务都实现了互联网传递，电子支付也在2002年成为澳大利亚政府对供应商的普遍支付手段。（二）基本特点

1.围绕电子商务发展电子政务

澳大利亚政府很早就认识到互联网所带来的机遇，并且将电子政务作为促进电子商务发展的一个重要工具。自1996年3月起，澳大利亚政府普遍提高了对信息技术的重视程度，并且于1997年9月成立了信息经济国家办公室，负责在信息经济问题方面进行协调并提供全国性的领导。国家信息经济办公室的一个重要职责就是在全国范围内推广和扶持电子商务，充分发挥电子政务的催化剂作用。

解决安全、身份验证与保密性的问题是发展电子商务的关键，澳大利亚采用了公共密钥技术（PKI），制定联邦政府通用的PKI标准，确保数字身份认证和更安全的网上交易。在2000年11月，政府提出了一系列措施以提升在线服务，主要包括以客户为中心重建澳大利亚联邦政府的网站，提高安全性和隐私性管理以及加速采纳电子支付等。截至2000年12月，澳大利亚已经对商界发出了大约30万张数字证书，而6.5万多家公司已经下载了证书并积极使用。澳大利亚商业数字—数字签名证书（ABN DSC）的理念是根据政府的要求，为实现一个使用更广泛的数字证书形成的，它以澳大利亚商业数字（ABN）为基础，以简化商业对政府、商业对商业的在线交易为目的，ABN DSC主要用于支持商业对政府的在线交易，允许商业企业在与政府部门在线交易时使用一个身份，因此减少了企业和部门的成本以及不便。

当前，澳大利亚电子政务优先发展的项目是：通过电子政务促进电子商务的发展；加强信息安全、数字认证、数字证书建设，缩小数字鸿沟；实施“创新行动计划”。

2.实施政府在线战略

2000年4月，澳大利亚政府发表“政府在线战略”，强调政府部门要充分利用互联网所提供的机会，加强与公民的交流，推动跨部门的电子服务，促进政府业务流程的在线化，尤其是支付和采购，加强政府的在线服务。“政府在线战略”是一个基于部门的策略，即澳大利亚联邦政府各部门自己决定哪些服务是“适当的”，以及这些服务上网的顺序及方式。国家信息经济办公室的角色之一就是与这些部门一起工作，决定什么是恰当的服务。国家信息经济办公室向它们提供指导方针，告诉它们根据什么条件可以作决定。对于大的部门和那些复杂敏感的服务，这是一个重要的任务。在澳大利亚政府目前提供的在线服务当中，很大部分仍然为静态信息的提供。许多政府部门将在接下来提升服务的成熟度，使服务达到互动和交易层面。

3.实施创新行动计划

澳大利亚于2001年1月29日发表了《政府的创新行动计划——澳大利亚的实力后援》。该计划认识到信息与通讯科技（ICT）在澳大利亚经济和社会结构中所起的重要作用，为此政府将在5年时间内额外提供1.295亿美元用于成立一个世界一流水平的ICT卓越中心。该中心的目标是加强澳大利亚ICT的公共研究活动、培养世界级的人才以及研究成果的商业化。（三）发展趋势

与许多政府一样，澳大利亚政府认识到这将是一个长期的持续过程。澳大利亚“政府在线战略”描绘了未来电子政务发展的前景：个人和企业能够通过互联网从政府那里得到他们需要的信息和交互服务；他们将发现直接的、便利的和容易理解的电子服务，而不需要去了解政府的结构是怎样；他们对在网上与政府交易有信心；他们将发现同在线政府打交道要比个人亲自与政府打交道容易得多；他们将在互联网上得到更高质量的服务。为了推动政府完整交互式在线服务，澳大利亚政府目前已经确定了两项主要目标：实施“统一的电子政务”策略和一个协同的投资策略。

澳大利亚政府目前正着手建立一个“统一的电子政务”策略。随着各机构逐渐把许多交互式服务放在网上，一个跨越政府的协同结构难以通过元数据或门户这样的技术来实现。这就需要一个“统一的电子政务”结构体系来进行交易服务。政府正为下一步电子政务所需要的IT＆T体系设置一个新的流程。

另一方面，澳大利亚政府已经进行了一体化政府电子区域服务的试验（TIGERS）。这项试验的一个重要部分就是进行跨部门的一体化电子服务传递，在TIGERS计划下，将试验各种方式进行跨机构和跨行政界限的一体化交易处理，以确定最适合澳大利亚联邦政府的应用程序。

为了最大限度地利用互联网，政府组织需要一个更为长期的解决方案来打破传统僵硬的结构，并为用户提供更好的服务。由于商业部门和政府都意识到互联网是服务传递渠道的另一种主流，他们都面临着检查和重新设计自己服务传递渠道战略的挑战。真正以公民为中心的服务需要新的组织形式，用户面对的是以服务为导向的服务体，而不是以管理为导向的行政体。对于澳大利亚电子政务发展来说，这将是更有意义的和富有挑战性的问题。

第二节　中国电子政务发展概况

一、我国电子政务建设发展

和世界先进国家比较，我国的电子政务发展总体还较落后。根据2006年电子政务蓝皮书《中国电子政务发展报告NO.3》，中国电子政务发展仍处于初级阶段，处在逐步由办公自动化与政务信息上网阶段向业务信息化与网上政务阶段过渡。中国电子政务发展进程呈现四个阶段，即办公自动化与政务信息上网阶段、业务信息化与网上政务阶段、流程优化与全面普及阶段和深化提升与政务创新阶段。而目前，中国电子政务还处于办公自动化与政务信息上网阶段。其中，办公自动化仍然是中国电子政务建设的重要内容。

按照联合国经济社会事务部对联合国192个成员国的电子政务运作情况进行的统计调查，中国在电子政务准备状态方面的指数为0.502，排名65，略高于亚洲和世界的平均水平，而在公民网络参政方面，尽管排名（21名）较为靠前，但指数得分方面与排名前十的国家仍然相差悬殊（详见表2-2）。这说明我们国家在电子政务硬、软件的打造以及公民通过网络与政府互动方面与发达国家仍然有较大差距这一事实。

资料来源：译自“Global E-Government Survey 2008”：http：//www 2.unpan.org/egovkb/global＿reports/08report.htm。（二）我国电子政务的历史和现状

1.我国电子政务的演进

从1975年我国就开始探索电子计算机在经济计划和统计汇总方面的应用，并在1982年进行第三次全国人口普查时，第一次大规模地采用计算机进行人口普查数据处理。20世纪80年代中后期，各政府部门便开始尝试利用计算机技术辅助实施一些最基础的政务活动，例如，档案管理、文件处理等等。80年代末，全国各地政府机构已建立起各种纵向或横向内部信息办公网络，这便是所谓的“办公自动化”，迈出了实施“电子政务”的第一步。

1993年底为适应全球建设信息高速公路的潮流，我国正式启动了“三金”工程，即“金桥”、“金关”和“金卡”工程。“三金”工程的实施为以后我国电子政务的发展打下了良好的基础，为后来国家各种“金字”工程起到了推动作用。

1999年1月，由中国电信和国家经贸委经济信息中心牵头、联合四十多家部、委、办、局信息主管部门在京共同举办“政府上网工程启动大会”。“政府上网工程”的启动，标志着我国政府真正开始了基于因特网的电子政务活动，为改善电子政务发展环境起到了重要作用。

2001年12月，国家信息化工作领导小组召开第一次会议，将电子政务建设列为国家信息化的首要工作。至此，我国的电子政务建设开始进入全面推进时期。2002年1月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会联合在北京成立了电子政务标准化总体组，全面启动电子政务标准化工作。《电子政务标准化指南》的印发，标志着我国电子政务标准化工作已经正式启动。我国电子政务进入实质性应用阶段。

2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会明确提出要“推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，以电子政务带动政府管理体制改革。2004年4月1日，中国电子政务门户网站——壹政网正式开通。2004年10月末，首届中国政府电子政务论坛在杭州举行，论坛的主要议题是：现代信息技术与政府危机管理、政府门户网站的建设与应用。至此，我国电子政务开始向更高层次发展。

从目前的发展情况看，国内各政府职能部门的网络基础建设已经初具规模，不同部门的局域网已经基本搭建完成，甚至有些地区已经形成了城域网的基本雏形。从具体应用效果看，政府内部通过网络化沟通和信息共享，办公效率大有提高。

在最近几年中，全国各地以北京、上海等地区的政府机构为龙头，以南海、邯郸为代表的各级地方政府积极探索、勇于实践，在电子政务的建设与应用方面取得了比较大的进展。

首都北京作为我国最早实施电子政务工程的地区，到2000年底，已初步建成了公用信息平台和政务信息网络。中关村高新技术科技园区已经开始实现网上办公办事，电视电话会议网络也已基本覆盖全市。

上海的政府门户网站建设也取得了实效，目前该网站共列出707项业务，其中的640项可以在网上受理，提供2000多个可供下载的表格。近期，上海开始执行新的信息公开制度：“以公开为原则，不公开为例外”向社会主动公开除保密以外的各种信息。

2001年，国家“十五”重点科技攻关项目——南海电子政务试点示范工程正式启动。南海以此为契机，在电子政务建设方面紧紧围绕应用这个核心，一步一个脚印，做到“全民培训、广泛应用”。目前，政务光纤网络已连接南海所有的17个镇（街道）和224个行政村，并对整个政务网络的互联网出口、网络安全、病毒防护等实行统一管理。目前已有六十多个系统在政务网上运行，各类应用基本覆盖了所有的机关部门，其中半数以上应用了中国电子政务应用示范工程的成果，运行于安全平台之上，采用数字证书进行身份认证和电子签章。邯郸市的电子政务建设创意新、基础扎实，有自己的特色。他们遵循“不求超前、但求实用”的原则，坚持统一机构、统一网络、统一软件、分级管理的“三统一分”管理模式，充分利用信息资源，避免重复建设，这种经验已经在全国得到推广。

总之，近几年是电子政务发展环境最好的时期，而且这种势头将会在三到五年内一直保持下去。

2.我国电子政务的现状

我国电子政务的发展经过了二十多年的积累，所取得的成绩是值得肯定的，所面临的挑战也是十分严峻的，我国电子政务现已进入到一个重要的发展时期。

近年来我国政府机构的内部办公系统日益完善，政府部门建设的以互联网为基础的公众信息网开始大量涌现，信息资源得到了部分开发和利用。但从总体来说，我国电子政务建设仍处于初始阶段。分析我国电子政务的发展现状，可以概括成以下几个方面。（1）中央政府高度重视，目标和任务明确。党和政府历来高度重视电子政务在我国政府机构的应用和发展，特别是在最近几年，随着经济全球化和信息网络化的快速发展，以及我国加入WTO后政府工作改革的需要，党中央、国务院高屋建瓴，视发展电子政务为促进政府职能转变和政府机构改革的必由之路。中共十六大明确提出“大力加强电子政务建设”的方针策略。近年来，在信息化领导小组的正确领导下和各级政府的积极努力下，我国电子政务在基础环境建设、业务系统应用和信息资源开发等方面取得了重要进展，为带动国民经济和社会信息化、促进政府职能转变起到了积极作用。2005年我国电子政务建设以科学发展观为指导，坚持“以人为本”的执政理念，统筹规划、整合资源、协调发展、扎实推进，为建设服务型政府做出了新的成绩。（2）电子政务基础环境正在逐步加强。近年来，我国的信息化基础设施建设和信息化应用水平都有了很大的进步。我国民众的信息化意识得到了普遍提高，各地都把推进信息化建设作为一项战略性任务，在企业信息化、政府信息化、城市信息化、教育信息化、金融信息化等各方面都取得了实质性的进展。根据国家的部署，近5年我国将以年均2000亿元人民币的投资规模用于信息化基础设施建设，总投资额将达到1万亿人民币。另外，电子政务培训工作也在有序进行。国信办组织出版了党政干部电子政务学习教材，中央和地方各级政府组织了形式多样的电子政务培训班、研讨班。与此同时，中央党校正式开通了“中国电子政务实践教学系统”。这些都预示着我国电子政务发展环境将逐步改善。（3）面向公众的政府门户网站快速发展。作为政府部门向公众提供电子化服务的平台，政府网站在政府部门的信息化建设中起着重要作用，它在一定程度上反映了电子政务后端建设情况，它是实施电子政务的基本载体。据中国互联网信息中心2006年1月公布的数据显示，截至2005年12月31日，已注册的gov.cn域名数有23752个，其中11995个政府网站已经建立运行。截至2004年底，93.4%的部委拥有部门网站，其中，地级和县级政府门户网站增长迅速。（4）业务应用系统建设逐步走向深入。有了一个个业务系统的支撑，电子政务才能真正地运行起来。20世纪90年代以来，我国政府部门相继建设了一批面向公众的，以实现政府部门与社会各界进行信息共享与服务、加强群众监督、提高办事效率及促进政府公开的业务系统。在“金关”、“金税”、办公业务资源和金融监管工程的基础上，宏观经济管理、“金财”、“金审”、“金盾”、“金保”、“金农”、“金水”、“金质”等国家“金字”工程业务系统的建设也相继展开。

二、我国电子政务发展存在的问题

虽然，近几年我国电子政务取得了长足的进展，但也存在着不少问题，制约着我国电子政务的进一步发展。（一）观念上的误区

1.OA就是电子政务

所谓电子政务是指政府机构利用现代网络通信技术，实现高效、透明、规范的电子化内部办公、协同办公和对外服务的过程，而绝非只是简单的政府上网、“三金工程”或办公自动化（OA）。它所需要的早已不是安装几台电脑（PC），连接打印机和扫描仪，处理文件和打印报表，甚至也不仅是建立门户网站，收发电子邮件，无纸化办公等。

2.电子政务是上级的指令

对电子政务的理解不能仅仅被动地停留在指令的执行层面。上级部门做了网站，我也照猫画虎来上一个；上级部门设计了哪些栏目，我也机械照搬拷贝（Copy）过来。这种执行任务的认识思路和上下对口的设计模式，完全忽视了行政工作的不同特点，使电子政务流于形式，可谓认认真真走了过场。

3.电子政务是一种补充

政府办公方式的转变让很多人在心理上难以适应，许多人在心理上不愿接受电子政务的洗礼，他们认为电子政务只是政府信息部门的职责，是传统政务管理的一个补充，是非主流业务，不愿利用网络完成文件去形成和实现其功能，他们留恋并习惯于传统公务文书形式，宁愿手写文件并亲自呈送领导。在许多人看来，只有这种看得见、摸得着的方式才最可靠。

4.项目资金应用于购买设备“轻调研重上马”、“轻计划重实施”是电子政务建设中一个带有普遍性的问题。因为国家为电子政务建设进行的专向拨款数额越来越大，所以资金来源已不再是主要困难。但是，这些资金应该首先用于调研、计划、培训等基础性准备工作。否则，再先进的设备也难以发挥其作用。更何况IT领域里设备更新速度极快，盲目建设很可能会带来资源的极大浪费。（二）信息资源的利用缺陷

1.“死库”资源开发

从目前情况看，我国信息资源的开发和利用存在着“五多五少”现象，即原始信息多，加工整理信息少；孤立分散的信息多，交流共享的信息少；传统载体方式信息多，电子载体方式信息少；行政性开发的信息多，市场化开发的信息少；静止状态的信息多，动态反馈的信息少。在国内数以千计的信息库中能保持不断更新和有效利用的只占一成左右，其他一些信息库均处于瘫痪与半瘫痪状态。实施电子政务的一个重要目的就是要激活这部分“死库”，使它们能够借助政府的力量或市场的作用，逐渐产生社会和经济效益。若能充分利用好这部分巨大的信息资源，实现信息流通和共享，必然会有力促进电子政务的发展。

2.“信息孤岛”现象

与西方国家以“区域性管理为主导”的网络体系不同，我国采用的是“区域管理与行业管理并存”的网络体系，且在具体实施中多以纵向的网络建设为主，逐渐形成了网络分离和条块分割的局面。在这样的网络结构中，链路备份困难，带宽难以共享，网络难以互联，管理投入过大，由此引发了“信息孤岛”问题，造成各种资源的极大浪费。为了更好地利用有限的信息资源，应更多采用横向区域体系为主导的网络建设方针，为网络互通和信息共享创造有利的条件。

3.网站信息陈旧

我国的电子政务的发展水平目前还处于比较初级的层次，政府网站无论是在信息的完整性和实用性方面，还是在沟通的及时性和公开性方面都还离公众的期望有很大差距，普遍存在资料缺少价值、不能及时更新、内容平淡重复、实用信息缺少、网页质量不高等缺陷。一些政府网站仅仅满足于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上，除了这些红头文件之类的政府公文，看不到其他什么像样的信息，而且多偏重介绍和宣传的静态功能，忽视政务信息的动态特征，缺乏与用户进行沟通的有效手段。（三）发展不平衡

1.数字鸿沟

尽管从世界范围看，数字鸿沟算是一个带有普遍性的现象，但在中国这个问题显得尤为突出。数字鸿沟的出现同样困扰着电子政务的实施。随着政府e化程度的加深，电子政务很可能会进一步强化社会分配的“马太效应”，因为最需要政府提供服务的人往往就是那些无法上网利用信息、无力应用高科技手段的社会弱势群体。若数字鸿沟的问题不能得到很好的解决，将有可能进一步加大社会资源占有上的差距，导致“强者愈强、弱者愈弱”的局面，加速贫富的分化。尽管我国的上网人口已经超过了3200万，但数字鸿沟仍是一个较为严重的社会问题，应该引起政府部门的高度重视。经济发展的不平衡以及软硬件环境方面的差异使得绝大多数社会低收入家庭不能够利用现代科技手段享用电子政务提供的“公共物品”。为此，一些专家学者呼吁，我国政府应向一些开展电子政务较早的国家学习，可以考虑在一些条件允许的地区向所有居民提供免费上网和电子邮件服务；或由政府出资在公共场所建立低收费上网终端；或向低收入家庭赠送二手电脑或提供上网补助等。

2.地区不平衡

一些落后地区在建立电子政务的过程中会遇到比其他地区更多、更复杂的困难。首先是资金投入不足。建立电子政务需要大量的前期投入，这笔钱对发达地区来说也许算不了什么，而落后地区多为吃饭财政，要用钱的地方很多，常常是捉襟见肘。对它们来说，如何解决在电子政务上的投资是一个非常令人头疼的问题。其次是技术条件落后。由于教育水平和经济能力的限制，落后地区的电脑普及率和上网率低得令人惊奇，有相当多的人根本没有能力或没有机会去认识和享受现代科技带给他们的生活变化，电子政务缺少社会利用的基础条件。再者是行政基础薄弱。建立电子政府不是一蹴而就的事，政府的内部管理和外部服务都应具备一定的基础性条件，没有科学化的管理和规范化的操作，政府e化只能是在沙滩上盖高楼。

3.部门不平衡

根据有关专家的观点，中国的电子政务将经历四个发展阶段，即政府信息公众化、准电子政务、区域电子政府、统一电子政府。在每一个阶段电子政务的功能和服务对象都会有一定的差别。从全国范围来看，还有很多基层的政府机关根本就没有建网，更谈不上搞什么电子政务了；即使是那些建立了网站的政府机关，其中有很大一部分不仅功能少、质量差，而且实用性、互动性不强。网页之间的连接渠道不畅，电子政务还难以形成网络。总体来看，部门间的不平衡是非常明显的，许多政府部门还都徘徊在电子政务的第一阶段，只有少数部门和领域开始从第二阶段向第三阶段迈进。对这些机构而言，对上网信息进行深层加工，加强与用户的交流和沟通，建立网上的办事渠道，是它们面临的主要任务。（四）立法滞后

伴随政府上网工程的推进，人们对于电子政务的需求已经不只是停留在浏览政府网页、了解机构设置、学习行政法规、查询相关信息的阶段，而是希望可以通过电子政务平台进行互动式网络沟通，实现社会信息资源共享。从日益增长的社会需求来看，相关法律、法规的不健全对于电子政务的制约作用表现得越来越突出。立法的滞后严重限制了电子政务的发展。实际工作中出现的一些问题，如电子签名和其他电子证书是否具备法律效力、电子支付方式是否符合法律程序等，迫切需要拿出一些解决的办法。

事实上，有关电子政务的法律、法规建设问题确实是信息时代的一个新问题。之所以出现立法滞后的现象也是有一定原因的。一是因为我国电子政务起步较晚，基础薄弱，还处于比较“初级的阶段”；二是由于未来形势发展存在大量不确定因素，政府决策需要一定的缓冲期；三是因为信息技术变化迅速，而电子政务受技术因素影响很大，系统的每一次升级都需要有一定的稳定期。

为了保障电子政务的健康发展，许多国家均制定并颁布了专门的法律、法规和行政命令。比如在美国就有《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律、法规和部门规章，它们承认数字证书的法律效力，并可以作为法庭证据加以出示。我们应该虚心学习和借鉴其他国家有关电子政务立法方面的先进经验，努力缓解信息技术快速发展与法律、法规相对滞后之间的矛盾，尽快通过立法形式解决好电子政务中出现的一些法律基础问题，认真探索适合我国电子政务特点的法律、法规保障体系。（五）网络安全问题

1.外部防范

电子政务不同于电子商务，它涉及很多党政机关的重要文件，其中有些内容甚至关系到国家利益和国家安全，而且政府作为社会管理机构，如果因为电子政务系统瘫痪而造成业务流程的停顿，带来的损失和波及的范围将会非常巨大。因此，电子政务系统的建设在安全性方面有着很高的要求。

电子政务作为政务活动在信息时代的一种新的表现形式，在系统安全方面面临着多种威胁与挑战：第一是黑客的入侵和计算机犯罪；第二是计算机病毒的蔓延和破坏；第三是网络自身的脆弱性。

由于政府网络涉及面广、参与人员多、开放性强、技术水平不平衡、管理手段有差别，所以很容易出现安全方面的漏洞。从目前情况看，一些系统在防火墙的安装与维护、防病毒软件的及时升级方面还存在一些问题，容易把政务内网中流动的信息暴露在危险之中。

电子政务系统的安全需要与电子政务平台的开放性要求是实施电子政务过程中最难以平衡的一对矛盾。政府是为公众服务的，提供信息是政府义不容辞的责任，电子政务倡导的就是利用网络优势加速信息的流通，使公众能够更好地享受政府提供的服务。在这种情况下，如何处理好系统安全性和信息开放性两者之间的关系，是电子政务建设过程中一项重要的挑战。

2.内部防范

一般而言，网络安全更为重视如何防范外部的入侵，如建立网关和防火墙、内外网的物理隔离、设计防病毒软件等。但是，堡垒是最容易从内部攻破的，政务信息更容易从内部窃取。机构内部的安全隐患问题同样应该引起足够的重视。内部人员泄密的问题一般会有两种情况：一是工作人员违规操作，造成对政府安全的威胁；二是工作人员违法犯罪，发生故意窃密行为。

根据国家信息主管部门相关要求，电子政务信息系统平台一般采用政务内网、政务外网和互联网三网模式。其中，政务内网与外网之间采用物理方式隔离，政务外网与互联网之间采用逻辑方式隔离。之所以不惜成本对政务内、外网采用物理方式隔离，主要还是考虑要将安全隐患降到最低。为了确保网络安全，一般都要布两套线、安装两套网络设备、购买两套服务器。但是根据统计，核心政务网出现的犯罪，75%以上都是内部人员所为。外部难以侵入的时候，就往往会通过内部人员实施犯罪。因此，机构内部的网络安全问题始终是电子政务建设中非常重要也是极其敏感的问题，特别是那些处于网络核心部位的机构和部门，更应该对网络安全问题引起高度重视，逐步建立和完善内部的安全机制。网络内部的安全隐患，其实主要还不是技术层面上的问题；更多的还是管理层面的问题。硬件设备的改进固然重要，但更需要受到关注的还是公务员的安全意识和法制教育。（六）短期效应问题

1.急功近利

目前，我国的政府上网工程虽呈轰轰烈烈之势，但其中许多已建成的政府网站表现出一些急功近利的现象，极易导致短期效应的弊端。一些地区和部门为了赶时、出政绩，仓促地建立网站、注册域名、买进硬件设备、配备相关软件，但热闹过一阵子之后，许多事便无人问津。这不仅有悖于国家建立电子政务的初衷，而且容易造成人、财、物等资源的极大浪费。政府网站的建设不是要给上级领导和普通百姓“作秀”，而是要在网络上真正建设一个信息丰富、内容实用、服务快捷、互动性强的电子政府。这不是“毕其功于一役”的事情，而需要循序渐进、长期不懈的艰苦努力。

2.忽视整合

目前，在没有对已经建立的行业或部门网络系统进行有效整合之前，一些机构就开始急着上新的信息化项目，许多旧的矛盾还没有解决，又不得不面对一些新的问题。这将使未来的整合工作面临更大的困难。比如在20世纪90年代中后期，我国围绕“金”字头所进行的一系列重要信息化工程，在一定程度上为我国电子政务建设起到了一种示范作用。但是，由于这些工程基本上都是在不同的行业或部门内部进行的，所以就为当前的互联互通带来了一定困难。如果对这些已经积累的问题不以为然，那么搞得不好，就可能使我国的电子政务建设陷入新的误区。

3.不重维护

目前，许多政府部门在做电子政务规划时，重视工程建设投入而忽视系统运营维护。在建设的资金与人力投入上有明确规划，但对于系统建成后的运营与维护则缺乏人、财、物的相关投入和制度保障，特别是在涉及系统的安全运营与长期维护的问题上没有给予足够重视，成为电子政务系统可持续发展的极大隐患。（七）资源浪费现象

1.重复建设

由于存在一些体制上的弊端，我国的地区分割、部门分割现象较为严重，从而导致了大量信息网络的基础设施盲目仿效和重复建设的现象。这既给各政府垂直机构之间的信息沟通造成了不必要的麻烦，又违背了区域性网络的“一个大脑和一套神经系统”原则，从而不仅增大了建设地区性统一政府网络的难度，而且在人力、物力上造成了极大的资源浪费。如何克服体制弊端，整合现有资源，节约投入成本，防止多重建设，避免各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中面临的重要挑战。

2.缺乏调查研究

许多政府部门在实施电子政务建设的过程中，对自身所处的综合信息环境缺乏了解和评估，导致电子政务系统脱离本部门实际和客观环境，引起资源浪费或资源不足等问题。要避免这种情况出现，就需要在电子政务系统建设之前认真进行调查研究，细致考虑实际需要，充分利用现有资源，力求避免一哄而上。搞电子政务别总想一口吃成个胖子，“公路拉链”的教训我们已经经历了很多，做事情要量力而为、渐进而行，不能犯那些心血来潮的错误。

3.缺少统一规划

我国电子政务的基本架构为“三网一库”（办公业务网、信息资源网、社会公众网和信息资源数据库）体系。以往的信息建设不重关联，自成体系，信息资源分散，共享程度低，以致影响了计算机的整体应用。在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，我国的电子政务建设有一哄而上的迹象。如果这种势头得不到及时的制止，可能会给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。要推动政府信息化和电子政务，关键的一点就是要搞好整体规划，制定统一的技术标准，避免出现各地区、各部门、各层级自成体系、各自为战的状态。

4.不重成本

电子政务本身是一项浩大的系统工程，要求相当数额的资金投入。降低电子政务运营成本是实施电子政务的重要目标之一。如果大量针对电子政务的投资，产生不了社会效益和经济效益，那就失去了建立电子政务的实际意义。之所以会出现花钱大手大脚的现象，其主要原因是电子政务的资金多来源于政府财政。因此，相对于电子商务而言，电子政务在资金投入方面所受到的约束要少得多。但是，政府财政不是免费的午餐，它来源于纳税人对国家的贡献，政府机构在实施电子政务时，应以效益为本，“开源节流”，充分利用现有线路和网络资源，不要使电子政务成为增加政府预算开支的又一负担。

综上所述，审视中国电子政务的发展状况，我们发现还有许多亟待解决的问题，如系统建设中存在着的几种典型病症——“沙丘型”电子政务、“冒进型”电子政务、“孤岛型”电子政务、“克隆型”电子政务等，一些专家警告说，必须认真清理当前困扰我国电子政务建设的一些模糊认识，制定行之有效的信息发展策略，加强电子政务的法制建设，尽快理顺政府的运作机制。否则，电子政务就难以获得健康持续的发展，就难以起到国家信息化建设的龙头作用，并且还可能成为继互联网之后的又一个泡沫。

对于我国电子政务建设中出现的上述问题，我们需要从理论和实践上积极探索、总结经验。其中，最重要的就是要将电子政务的发展纳入国家战略，进行规划部署，对未来的走向进行理性规划，从宏观上对电子政务的有序发展进行整体把握。电子政务建设是“社会工程”、“民生工程”，具有明显的社会性、群众性、整体性。就目前某些地区、部门而言，电子政务建设没有统一规划、综合考虑、总体部署、典型引路，而只是顺其自然、自行其是、孤立实施、各自为战，其结果必然是良莠纷呈、优劣共存、网络不通、信息资源难以共享。

制定“十一五”电子政务发展规划具有非常重要的现实意义：第一，它为电子政务的发展创造良好的宏观环境，让全社会更好地了解和支持电子政务的发展；第二，它为各级政府有序地发展电子政务指明目标与方向，尽量减少电子政务发展中的无序和盲目现象，避免低水平的重复建设；第三，它为加强电子政务发展过程中的组织、协调和合作提供依据，以促进电子政务发展整体推进，有序进行；最后，它为社会各界，特别是IT厂商参与电子政务建设提供实施与应用指南。

第三节　电子政务未来的发展趋势

一、世界电子政务发展趋势

根据兰科研究中心的调查，未来几年世界电子政务发展将主要呈现以下五大趋势。（一）电子政务建设逐步成为提升国家竞争力的重要推手

一个国家信息能力的强弱，直接决定这个国家的国际竞争力和未来发展潜力。信息社会发展到现阶段，随着信息化建设的逐步深化和成熟，信息化对于提升国家竞争力的重要影响也愈加明显。一方面，信息化和信息社会建设本身是各国竞争的焦点；另一方面，借助信息技术提高自己的整体竞争优势也是各国考虑的问题。

随着互联网日益渗透到经济社会的各个领域，发展电子政务已成为世界新一轮公共行政管理改革的重要内容。发展电子政务实质上是改造传统工业社会形态下的政府组织模式与工作方式，使之能够适应虚拟的、全球的、以知识为基础的数字经济，同时也适应社会的根本转变。传统的政府统治模式和管理模式不再能适应当前日益复杂化、多样化、信息化和全球化的社会事务与经济事务，这从根本上冲击着传统的政治理念和政府管理模式，并呼唤着新的理论和实践。电子政务将加快政府职能转变，提高行政效能，增强政府监管和服务能力，促进政务的公开透明以及政府决策的科学化、民主化，逐步建成高效的政府，进而引领社会经济又好又快地发展，从而提升国家的整体实力和在国际社会的竞争力。电子政务建设水平已经成为衡量国家竞争力水平的显著标志之一。

当前，绝大多数国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。

一些国家在最新出台的信息化战略或电子政务规划中，也开始明确表达了期望通过信息通信技术的应用实现经济增长、社会发展、文化繁荣，从而提高国家的整体实力、提高国家竞争力水平的愿景，有些甚至直白地描绘了力图成为“世界之最”、“世界第一”的目标和蓝图，显示了其主导世界、领先国际、引领全球的战略意图和野心。尤其需要指出的是，这些国家还凭借自身的优势，主导本地区乃至全球的信息化和信息社会建设，影响他国的建设理念和未来走向，在攫取经济利益的同时，将其价值观念、意识形态和文化等渗透到其他国家。（二）通过电子政务推动政府创新成为热点

随着电子政务建设的不断深化，电子政务对政府创新的作用和重要性正在进一步增强。事实上，电子政务与政府创新已经构成互为促进的关系。目前电子政务发展的推动力已经主要不是靠技术，而是政府创新，也就是行政管理体制的改革。一方面，政府创新需要电子政务来作支撑；另一方面，电子政务的发展也需要通过政府的不断创新来推动。电子政务推动政府改革和管理创新，也为建立服务型政府提供创新的动力来源。

俗话说，“水涨船高”。目前，公众的信息技能水平在不断提高，对电子政务的期望和需求也不断提到新的高度。尽管各国电子政务建设仍在不断推进，但与公众的预期还有一定距离。各国政府已经意识到，造成这种差距的原因虽然是多方面的，但是政府自身能力无法满足新的信息技术环境和公众的需求是其中一个非常重要的方面。也就是说，加快政府创新，是各国电子政务建设亟待解决的问题之一。

政府创新主要表现在：由纸质文件向电子化文件过渡；由基于部门的制度向基于服务流程的制度过渡；由各部门分散管理向一体化管理过渡。通过电子政务建设可以提高政府在人力资源、业务流程、业务一致性、物理设施、信息技术、知识和信息管理、政府可靠性等方面的管理水平，从而实现政府创新。政府通过创新，可以更快地实现职能转变，提高工作效率，打破传统的时间、空间和部门分隔的制约，使各级政府的各项工作更加严密，服务更加便捷，从而把政府建设成廉洁、勤政、务实、高效的政府。（三）电子政务将进一步促进民主建设

十七大报告在论述发展社会主义民主政治时，明确提出要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”，增强决策透明度和公众参与度。这表明民主决策要更多地依靠信息化，依靠电子政务。

随着电子政务建设的深入，公众对政府的期望值不仅仅停留在政府办事程序和服务信息的了解上，还期望能够借助现代通信技术更多地与政府进行交互，在获得服务的同时表达自己的意见及观点。

很多国家传统上就很重视民意调查，随着电子政务建设的推进，又开始逐渐将民主建设纳入到电子政务建设中去，并采取了相应的行动计划。近两年，越来越多的国家和组织开始在电子政务建设中增加民意调查，利用在线方式让民众更多地参政议政，如开设在线论坛、开通专门的民意征询网站、针对具体规划发出征询稿等方式，民众可以参与讨论的话题涉及国家大政方针的制定、地方政府的效率、具体政策的出台、领导力等方方面面。2007年，澳大利亚、美国、欧盟等更是纷纷推出政府博客，提高政府行为的透明度，促进公众参与。

可以预见，“以公众为中心”的电子政务建设，必然会对民主建设起到越来越大的推动作用。未来几年，各国在利用电子政务手段加强民主建设方面将有更多举措。（四）服务整合愈加重要，且朝着新的方向发展

随着电子政务建设的不断深化，公共服务的整合已经不是新话题。纵观电子政务公共服务建设的历程，可以发现，在电子政务建设初期，各国关注的焦点是对服务前台的集成，即建设“一站式”服务网站等，通过集成的前端系统为公众提供各种服务；随着电子政务建设的推进，公共服务网站逐步完善、成熟，公众对电子政务公共服务的需求也与日俱增，政府开始意识到，必须对政府后台系统进行集成，才能为公众提供更好更快捷的服务，因此，电子政务的重点逐步转向后台建设；然而，随着公众掌握的信息技术技能不断提高，公众对电子政务服务的需求水准也不断提到新的高度，一些电子政务建设比较先进的国家逐渐意识到，即使通过综合的服务门户网站为公众提供综合的政府服务，也已经不能完全满足公众的需求。在很多国家，电子政务建设的首要原则就是“以公众为中心”，因此，采取新的措施，以创新的思路和手段为公众提供更多所需的服务，就成为当前电子政务建设比较发达的国家所考虑的重点。（五）信息安全问题仍将是重中之重

对于电子政务而言，信息安全是一个需要格外关注的问题。信息安全建设是电子政务建设不可缺少的重要组成部分。电子政务关系到国家安全和政府工作的正常运转，同时也关系到接受电子政务公共服务的公众和企业的切身利益，积极采用安全技术、认真研究防范措施、预防病毒感染和黑客入侵等安全问题，既要保障国家和政府安全，又要保护好公众和企业的隐私和相关信息，这是电子政务信息安全建设的关键。

显然，电子政务建设中的信息安全建设也一样要随着电子政务建设的不断深化、不断改变重点。当前，电子政务公共服务前台和政府后台建设都达到一定高度，服务前台交互功能进一步提升，服务后台也逐步实现了各个部门的业务整合，因此，信息安全问题就突出地表现为如何加强对公众个人信息的保护力度和如何加强对实现互联互通的政府部门业务进行安全保护。

前几年的实践表明，评估安全形势、出台相关政策或标准、推行政府电子认证以及保护个人信息等是大多数国家的工作重点。预计未来几年，各国在进行信息安全建设上除继续推进上述措施外，将表现出一些新的趋势，如增加安全预算、更新网上认证、出台针对政府的信息安全标准与指南等。这在2007年各国的建设中已略见一斑。如美国、加拿大等国都进一步加强了安全认证方面的措施力度；美国、日本等国进一步完善了信息安全标准规范建设。

二、我国电子政务发展趋势预测

根据我国权威的电子政务专家北京大学政府管理学院汪玉凯教授的看法，中国电子政务发展的基本特征大体可以归纳为五个方面：一是电子政务建设的战略部署已经完成；二是电子政务建设的战略目标、战略任务越来越明确；三是电子政务建设的整体思路越来越清晰；四是对电子政务建设规律的认识越来越深刻；五是电子政务建设的实践成效也越来越突出。由于电子政务在不同国家的发展必然要受到国家管理体制、管理模式、政府运行机制的影响，也会带上浓重的本国文化色彩。在不久的未来，建设和谐电子政务将成为中国电子政务发展的主旋律，将呈现出以下十个方面的重要趋势。（1）和谐社会大目标的提出，必将对电子政务的发展产生深刻影响。

应当看到，和谐社会目标的提出，绝不是权宜之计，而且会对未来中国的公共政策走向产生影响。我们有理由认为，通过电子政务各种应用系统的建设，促进社会和谐，将成为未来我国电子政务建设和发展中我们需要探索的新重点。建设服务型电子政务，充分反映政府所代表的公平正义，将更加受到各方的关注。（2）“以人为本”、“社会和谐”、“可持续发展”，这些概念将成为电子政务各种系统建设中新的价值追求。

陕西榆林大柳塔煤矿据说是目前世界上单体最大的煤矿，年产2000万吨煤，同时也是当今信息化水平最高的一个煤矿。从挖掘、传输、洗煤到装运全部都是信息化的、自动控制的，火车缓缓地向前行驶，一边行驶，一边就装满了。从这里可以深刻地感受到信息化带动工业化的巨大作用。从这个意义上说，我们要实现人与自然的和谐，坚持可持续发展，降低资源消耗，保护好环境，必须借助信息网络技术，在这方面，信息技术大有作为。（3）随着行政管理体制改革重要性的凸显，以政府为中心的改革，将进一步被提上议事日程，电子政务建设的体制、政策环境将有明显的改善。

可以预见，未来中国改革的重点将由以往的经济体制转向行政管理体制。也就是政府自身的改革，将被提上重要的议事日程。而电子政务的核心就是构建透明的政府，通过程序把行政权的自由裁量权、暗箱操作降到最低程度。如果说我们通过信息网络技术，把大量的行政审批、许可项目都拿到网上办理，公开了，透明了，信息化了，不仅可以提高政府的办事效率，使中国政府的形象大大改观，而且对建设服务型政府、法治政府、责任政府、廉洁政府都必将产生深远影响。与此同时，随着行政管理体制改革的深化，解决电子政务建设方面的条块分割、部门利益、资源共享度低的问题，也必将有所帮助。这对促进电子政务建设的健康发展无疑具有重要意义。（4）政府对农村的信息化建设将有明显的进展。

我国提出新农村建设目标后，在国内外都产生了广泛的影响。实现包括农村在内的信息普遍服务，也必将成为电子政务建设中的新的侧重点。欧盟在制定新的电子政务发展战略时，提出要“惠及全民”，中国提出让全体社会成员都能够享受到改革开放的成果。在本书看来，提出这一口号，最重要的是，要关注八亿农民，所以从新农村建设开始，农村信息化有可能异军突起。如何利用信息网络技术改变农村的面貌，缩小城乡差距，这是目前在推动新农村建设中的重要问题。其基本趋势是，未来农村信息化步伐将进一步加快。缩小城乡的数字鸿沟，实现电子政务在社会成员中的普遍服务，将被提到更重要的地位。（5）以公众为中心的服务型电子政务建设，将有更多的创新和发展。

建设“为民电子政务”、“便民电子政务”，或者确立以公众为中心的电子政务，正在成为越来越多人的共识，也成为建设和谐电子政务中最重要的内容之一。在这方面，也将会有更多的创造和创新。比如把网络、电话、手机短信、便民卡、信息亭等多种服务工具整合集成，为公众提供人性化的便民服务，以此促进社会和谐，促进政府与民众之间的和谐。（6）政府门户网站建设更加注重以人为本，并在实践中取得新的进展。

2007年政府门户网站建设的重点，将突出构建统一的政府门户网站，或者打造政府门户网站群。一方面使政府的门户网站更加规范，突出政府门户最基本的服务功能，不同层面的政府门户的服务内容、服务框架的特色进一步显现；另一方面，门户网站建设将突出前后台的整合，使门户网站建设的前台、后台两张皮的问题有明显的改善。因为越来越多的政府机构认识到，门户网站潜在功能的大小，主要取决于后台的整合能力和互联互通的能力，后台整合得越好，互联互通得越好，反映在门户网站前台服务的功能就越强大。（7）随着中央“十一五”电子政务总体目标的确立，中西部电子政务建设的步伐将明显加快。

应当看到，电子政务建设对国家经济社会产生的影响也会越来越明显，利用信息网络技术，促进地区经济社会的发展，成为国家的重要举措。随着国家促进区域协调发展战略的确立，中西部相对较发达地区电子政务建设的步伐将明显加快，国家在这方面的投入也会有一定倾斜。其直接的正面影响是，东西部之间的数字鸿沟将逐步缩小，电子政务在中西部地区的发展也将明显加快。（8）跨部门的网上协同，对以为企业、社会公众办事服务为标志的电子政务应用将有新的突破。

尽管跨部门的电子政务应用和服务，是全世界都面临的难题，但这方面的突破、创新，也给了人们利用信息网络改造传统政务以更大的信心。预计2007年将有更多的政府在电子政务建设方面有更丰富多彩的实践。一个可能的方式是，选取一些受众面广的服务或者管理项目，作为网上跨部门的抓手，通过构建业务模型、抽象业务逻辑、处理业务流程，实现顶层的互联互通、底层的业务流程优化，从而为大面积推广应用积累经验。（9）电子政务建设将更加务实。

电子商务表现在信息安全、标准等方面将受到更多的重视，用信息化带动产业化，特别是国产化方面将引起普遍的关注，从而体现信息化带动产业化，用政务信息化带动我们的信息产业特别是应用性软件产业发展的整体思路。同时，把信息技术作为建立创新型国家突破口的战略将进一步确立，以此作为加快建设创新性国家的重要举措。（10）把握电子政务建设规律，探索一条低成本、集约化、见实效的电子政务建设路径将受到更多人的重视。

在电子政务建设规律的认识方面，人们越来越意识到，影响电子政务成败的因素也许有很多，但是最重要的大体有以下三条：一是电子政务系统所依赖的法制、政策环境；二是信息网络技术与政务管理过程如何有机结合的具体实现形式；三是在中国这样的管理模式、管理体制下，如何走出一条低成本、集约化的电子政务建设道路。在这方面，这几年全国各地已经有很多宝贵的经验和探索，预计未来的几年，全国各地在这方面必将有更加丰富、成功的实践。

本章小结

本章重点介绍了中外电子政务的发展情况。首先介绍的是欧美亚先进国家电子政务的发展状况，这其中包括美洲的美国、加拿大，欧洲的法国和瑞典，另外加上亚洲和大西洋洲的韩国和澳大利亚。随后介绍了中国目前的电子政务状况以及存在的问题，从中我们可以清晰看出我们的问题和差距。本章最后展望了世界以及中国电子政务未来发展的趋势。复习与思考

1.欧美亚先进国家的电子政务优势主要体现在哪里？举例说明。

2.我国与先进国家的电子政务主要差距在哪里？

3.制约我国电子政务发展的因素是什么？

4.你认为电子政务未来的发展趋势是什么？

5.中国应如何跻身于世界电子政务发展先进行列？

案例分析　提供更好的客户服务是电子政务的未来

Better customer service is the future for e-government

Gerry McGovern（Gerry McGovern is widely regarded as a worldwide authority on managing web content as a business asset. He has spoken，written，and consulted extensively on web content management issues since 1994.）

What good is the Web if it can’t deliver for us a better life？And what is a better life？Well，more time would be a good start. If the Web could save us time doing things that would be great.If it could help us make better decisions，that would be great.If it could make us more aware of our rights，that would be great.

I hate it when the future of the Web becomes some monologue on some fancy technology innovations. Technology is a tool.What do we want to do with the tool？How can we use technology to serve people better？How can we make our countries more competitive？

There is one thing holding back e-government，and it has nothing to do with technology，and everything to do with service.There is a culture among many governments that is almost anti-service.Governments are infested with organization-centric thinking.Politicians seem to think that government websites are essentially PR platforms for their re-election.Civil servants can’t help but turning government websites into long，boring and totally unnecessary content dumps justifying why the department exists.

The future of e-government is service.Plain and simple service.The Web is at heart about self-service.We must be relentlessly focused on how to help our citizens and business people（customers）quickly and easily serve themselves on our websites.

So forget about the technology for the moment，and think of the web team. Is the web team focused on serving people？Or are they caught up with technology obsession and content shovelling？Maybe the web team gets it but maybe the culture in the department is so vain that managers see the website as a peacock’s paradise？

I have seen the inside of e-government in Ireland，the UK，Canada，the United States，Australia，Holland，and New Zealand.Organisation-centric thinking is the great and universal disease that infects e-government globally.And it is recognized by a great number of web professionals.The countries that succeed will be those that will make the journey from organisation-centric to customer-centric.

That’s what the Web is about：the power of the customer. The Web is the space where the customer feels in control.They go there to make quicker，more informed decisions.The Web is a product of an open society，and the future is about being even more open and accountable and customer-focused.

The future of e-government is about those who love to serve.Everything else is just stuff.（资料来源：http：//www.e.govt.nz/resources/research/progress/transformation/chapter10.html）

案例思考题：

1.作者说电子政务的未来在于提供更好的客户服务，你同意吗？

2.网络技术在电子政务中的角色是什么？你同意作者的看法吗？

3.结合文章，你认为政府怎样才能提供优质有效的服务？

参考文献

1.杨兴凯：《电子政务》，东北财经大学出版社2007年版

2.杨路明等：《电子政务》，电子工业出版社2007年版

3.姚国章：《电子政务原理》，北京大学出版社2005年版

4.赵国俊：《电子政务教程》，中国人民大学出版社2004年版

5.石怀成等：“国外推行电子政务公共服务的主要理念”，《信息化建设》，2007年第7期

6.徐荣花、陈海东：“我国电子政务的发展”，《通信业与经济市场》，2007年第7期

7.两栖：“政府网站并不等同于电子政务”，《信息化建设》，2007年第7期

8.“Global E-Government Survey 2008”，http：//www2.unpan.org/egovkb/global＿reports/08report.htm

第三章　电子政务的建设和管理

学习目标

学完本章，你应该能够：

1.了解电子政务建设的基本原则；

2.熟悉电子政务建设方案和常见模型；

3.熟悉电子政务建设的相关准则和法规；

4.熟悉电子政务项目建设的管理程序。

基本概念

电子政务建设原则　电子政务建设方案/模型　电子政务建设法规　电子政务建设程序

第一节　电子政务建设原则

一、电子政务建设的法理依据

按照我国的国情，电子政务的公共管理目标可定位为：“规模适度、管理科学、高效服务。”所谓规模适度，是指对政府的规模要进行严格控制，防止政府规模过度膨胀。所谓管理科学，是指政府在对社会实施管理的过程中，要遵循管理规律，尽量简化环节，提高公共管理的科学化水平。所谓高效服务，是指通过电子政务的发展，要不断拓展政府对社会、公众提供公共服务的领域和项目，提高公共服务的质量，提高社会和公众的满意度。《行政许可法》的立法目的就是：简化行政环节；缩减政府规模；提高公共服务质量和公众满意度；提高政府行政执法的法制化和规范化水平。可见，《行政许可法》的立法初衷与电子政务的公共管理目标是高度一致的。（二）《行政许可法》奠定了电子政务建设的发展方向和基本框架《行政许可法》从三方面进一步明确了电子政务建设的目标和方向。一是政府的信息公开：《行政许可法》在法律上规定了政府在行政许可领域公开政务信息的义务以及具体做法，并且还必须提供公民要求提供的信息和解释。二是政府的服务行政：《行政许可法》的出台，使得服务行政终于进入了制度化的阶段，因此在这方面电子政务建设必须注重为公众服务和为公众负责的原则。三是民主行政：《行政许可法》规定，行政许可的设立、起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见；公民、法人或者其他组织可以向行政机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议，必须听证的行政许可行为必须公开听证，而且费用由政府机关承担等等；这些规定都体现了民主行政的新内涵，所以在实现民主行政方面电子政务建设的原则和方向就是程序民主化。（三）《行政许可法》在一定程度上为电子政务建设破除了观念障碍《行政许可法》为电子政务建设破除了两个方面的观念障碍：一是传统行政观念的障碍；二是重“电子”轻“政务”观念的障碍。《行政许可法》使电子政务得到了法律的认可，行政机关及其工作人员必须依照法律的规定推行电子政务，否则就要承担法律责任。《行政许可法》还规范了行政许可程序，简化了办理手续，提供了方便快捷的办公条件和设施。（四）《行政许可法》为电子政务建设提供了法律保障

由于《行政许可法》从法律的高度认可了电子政务，它的实施，将会在中国电子政务的建设过程中同样发挥重要的支撑保障作用，而且会加快我国电子政务建设与国际接轨的步伐。（五）《行政许可法》为电子政务建设搭建良好的“政务”平台

政府职能问题是政府管理的核心问题。首先，《行政许可法》的实施，使政府由“无所不管”的全能型转变为“有所取舍”的有限型；其次，政府职能重新定位，由以管制为主转变为以管理和服务为主；第三，《行政许可法》解决了政府职能转变的核心问题——行政审批制度改革。行政体制改革的核心问题是政府职能转变，而政府职能转变的核心问题是行政审批制度改革。《行政许可法》的颁布和实施，标志着行政管理体制改革将朝着精简、统一、高效的方向发展。《行政许可法》带来了政府职能的重新整合和一体化、行政组织的扁平化、政府公文的电子化等等。我们有理由相信，只要《行政许可法》的实施能够落到实处，电子政务建设将会有突飞猛进的发展。

二、电子政务建设的基本原则

电子政务的建设是一个系统工程，电子政务的建设和实施须考虑用户的实际应用需求，坚持以方便用户、应用为主、服务至上的原则。（一）实用性原则

政府上网与电子政务是一项重要的跨世纪工程，系统必须保证实用，切实符合政府部门管理、决策、服务及办公自动化等各项业务和职能要求。（二）先进性及成熟性原则

网络和办公自动化系统应适合政府部门自身发展的特点及网络通信技术的发展趋势，所选择的网络设备和系统平台应具有先进性，采用国际上既先进同时又成熟可靠的技术。（三）可靠性原则

政府部门的业务和职能要求网络和办公系统必须可靠，所以在网络设计时关键部位必须有高可靠性设备，对于重要的网络节点采用先进的高可靠性技术。（四）开放性及安全性原则

政府业务范围广，在网络设计过程中应考虑与外系统如企业网和各地政府机关网等的网络互联，所以网络系统开放性要好，应支持多协议；同时应有健全的安全防范措施，从硬件、软件以及行政管理等方面严格管理，杜绝非法入侵和泄密，在必要时采用物理隔离的方法。（五）标准化原则

在网络设备和系统平台选型时，应符合国际网络标准及工业标准，使系统的硬件环境、通信环境、软件环境相互间依赖减至最小，使其各自发挥自身优势。同时，网络的互联为信息的互通和网上应用的相互操作创造有利的条件。（六）可扩充性原则

随着政府业务的发展，系统的扩充是必然的，因而在网络设计时要充分考虑到将来网络扩充的可行性。（七）可维护性、可管理性原则

网络设备和系统平台应该具备安装方便、配置方便、使用方便等特点，同时要求有较强的网络管理手段，能够合理地配置和调整网络负载、监视网络状态、控制网络运行。（八）节约性原则

网络建设应充分利用现有设备和系统，少花钱多办事。采用分步实施、分阶段投入的方法，追求尽可能高的性能价格比。（九）人性化原则

电子政务的建设要充分体现“以人为本、服务至上”的人本精神。在其建设实施的各个阶段，应牢记事事处处方便群众、点点滴滴以人民利益为重的指导思想。（十）服务导向原则

电子政务的建设和完善肯定是要借助于电子/网络科技的成就。但是，技术的应用只是一个手段，其最终目的是为了更好、更有效、更方便、更节省地为百姓提供服务。

电子政务建设的“4487”原则

这是电子政务专家、清华大学电子政务实验室焦宝文教授对电子政务建设的精辟概括：4487即是在电子政务建设中要明确的四项原则、四大目标、八项任务、七项措施。

一、4——四项原则

根据国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见，在今后我国电子政务建设中要坚持以下原则。（1）统一规划，加强领导。电子政务建设必须按照国家信息化领导小组的统一部署，制定总体规划，避免重复建设。要明确建设目标和重点，充分发挥各方面的积极性，分类指导，分层推进，分步实施。（2）需求主导，突出重点。电子政务建设必须突出重点，稳步推进。当前要重点抓好建设统一网络平台、建立标准建设和整合关系国民经济和社会发展全局的业务系统。（3）整合资源，拉动产业。电子政务建设必须充分利用已有的网络基础、业务系统和信息资源，加强整合，促进互联互通、信息共享，使有限的资源发挥最大效益。（4）统一标准，保障安全。加快制定统一的电子政务标准规范，大力推进统一标准的贯彻落实。正确处理发展与安全的关系，综合平衡成本和效益，一手抓电子政务建设，一手抓网络与信息安全，制定并完善电子政务网络与信息安全保障体系。

二、4——四大目标

为改善中央和地方各级党委、政府部门的管理能力、决策能力、应急处理能力、公共服务能力，初步形成统一的电子政务体系框架，“十五”期间电子政务建设确定以下发展目标。（1）标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台发挥支持作用。（2）重点业务系统建设取得显著成效。（3）基础性、战略性政务信息库建设取得重大进展，信息资源共享程度明显提高。（4）初步形成电子政务网络与信息安全保障体系，建立规范的培训制度，与电子政务相关的法规和标准逐步完善。

三、8——八项任务

根据上述目标，当前中国电子政务建设的主要任务是：（1）建设和整合统一的电子政务网络，基本形成统一的电子政务内外网络平台。（2）建设和完善重点业务系统，加快12个重要业务系统建设。（3）规划和开发重要政务信息资源。组织编制政务信息资源建设专项规划，设计电子政务信息资源目录体系与交换体系；启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设。（4）积极推进公共服务。推动各级政府开展对企业和公众的服务，逐步增加服务内容、扩大服务范围、提高服务质量。近两年重点建设并整合中央和地方的综合门户网站，促进政务公开、行政审批、社会保障、教育文化、环境保护、“防伪打假”、“扫黄打非”等服务。（5）基本建立电子政务网络与信息安全保障体系。组织建立我国电子政务网络与信息安全保障体系框架，逐步完善安全管理体制，建立电子政务信任体系，加强关键性安全技术产品的研究和开发，建立应急支援中心和数据灾难备份基础设施。（6）完善电子政务标准化体系，逐步制定电子政务建设所需的标准和规范。（7）加强公务员信息化培训和考核，切实有效地开展公务员的电子政务知识与技能培训，制定考核标准和制度。（8）加快推进电子政务法制建设，基本形成电子政务建设、运行维护和管理等方面有效的激励约束机制。

四、7——七项措施

好的实施方法是电子政务建设成功的保证。为此，在电子政务建设过程中要采取有力措施，确保电子政务建设的有效性。（1）统一部署，稳步推进。电子政务建设协调小组负责研究和协调电子政务建设中的重大问题。国务院信息化工作办公室负责制定总体规划，协调、指导和推进电子政务建设，建立科学的审议和评估机制。（2）明确分工，各司其职。电子政务建设具体项目要按照国家基本建设项目审批程序审批，做好前期审议、可行性研究、采购招标、监理和验收工作。（3）稳步推进，严禁重复建设。统一认识，加强领导，制定规划，积极稳妥地做好电子政务建设工作，特别要加快信息资源开发和业务系统建设；从实际出发，逐步规范业务流程，增加网上业务，加强公共管理和服务。（4）利用统一网络平台。按照统一规划和标准，逐步规范和完善，实现原有系统与统一网络平台的互联互通，新建的业务系统，原则上要利用统一的网络平台。（5）规范试点。明确重点、抓出实效，防止一哄而起、盲目跟风。（6）保证建设和运行资金。（7）加快制定电子政务建设技术政策，实施有利于国内信息产业发展的政府采购政策，创造良好的外部环境；制定电子政务项目概算标准，合理确定和提高软件费用占项目总投资的比重；研究建立电子政务绩效评估机制。

第二节　电子政务建设方案

一个完整的电子政务系统建设方案包含很多内容，下面只简略介绍建设方案的主要内容以及要注意的关键问题。

一、电子政务系统建设方案主要内容

一个完善的电子政务系统项目建设组织机构主要包括以下两个部分。（1）成立包括管理人员、技术专家在内的系统建设领导小组。（2）组成由技术雄厚、人员稳定的开发队伍和有关政府部门工作人员相结合的工作小组。（二）确定总体目标和阶段目标

整个电子政务系统的建设要以优化政府管理工作的各核心业务流程，提高工作效率，更好地发挥政府宏观管理、综合协调与服务的职能为总体目标，具体实施可分为内部建设、政府上网、政务上网、网间互联等几个阶段进行，循序渐进逐步加以完善，最终形成功能强大的电子政务综合应用系统。（三）进行系统总体设计，确定开发应用标准和规范

结合电子政务系统信息和应用的特点，综合考虑网络体系、支撑安全体系、应用体系等组成部分进行系统的总体设计。同时要建立各子系统所必须依据的统一技术规范、应用平台、指标体系、信息代码、运行管理制度等，以确保整个政务系统成为高效运行的有机整体。（四）构建基本支撑体系

构建基本支撑体系主要包括以下三个方面的内容。（1）选用TCP/IP网络作为低层通信网，利用IPSEC或其他安全协议构建安全通信通路。（2）构建安全体系。安全管理体制综合了安全检测、实体安全、运行安全、信息安全、网络公共秩序和人员管理等安全法规的规定。另外，有实效的稽查制度和事故应变制度也是管理体制的重要组成部分。运用适合网络结构的安全技术，为系统提供保障。安全技术分为用户身份安全、网关安全、主机安全、网络安全、内容安全和系统安全等。（3）确定系统可靠性方案，如备份、防病毒、复杂系统的容错、应急体系等。（五）构建应用体系

电子政务系统的应用具备以下特点：随处访问服务，大量的潜在用户，应用必须安全可靠，应用开发周期缩短，与工作流程紧密结合，与现有信息系统高度集成等。因此，在构建电子政务系统的应用体系时要遵循以下步骤。（1）熟悉机关工作规则、明确用户需求和划清业务流程，确定每个节点进入、流出的信息与正常工作的运转情况一致。（2）选择具有高度的可伸缩性、能够实现多系统并存所需的互操作能力，以及多种资源管理能力的应用开发平台。（3）确定应用开发模式：在构造电子政务系统各子系统和应用环节时，应尽可能投入使用，在应用中发现问题、解决问题，并尽快与已有系统融为一体。可选择以下快速开发模型：现有应用集成、定制化应用包（主页发布、电子注册申报、政策）、构件组装等。（4）选用系统开发的方法：在系统规划和分析阶段采用生命周期法确定系统目标、主要功能，共享数据库在具体实现上采用原形法，在开发过程中用户（机关工作人员）始终参与系统开发过程，使得系统目标和功能得到保证，而又较快地研制出满足用户需求的应用系统，同时减少维护代价。（六）进行系统评价

首先，确定待评价系统的边界和范围，明确评估的目的（以系统整体为立足点，总体地分析各方面的效益与成本及其与系统各构成部分的关系）；其次，确定待评估系统的状态与所处的阶段（如可行性分析、总体设计、系统开发与运行等各阶段）；再次，选择适当的评估方法（如结果观察法、类比—对比法、专家评价法或评分法等），确定适当的评估指标；最后，收集有关数据、资料进行分析、计算，得出评估结果，并作出评估报告。

二、电子政务建设方案要注意的几个关键问题

分析以往各类应用系统的应用实施过程可以看出，人们往往错误地认为只要采用最先进的设备和技术实现手段就能成功地实施一个信息系统，但从长期应用效果来看，基于这些观点所建立的各类信息系统往往由于技术本身的不断变化而在应用中逐渐遭到淘汰，而不断变化的应用系统最终还会导致各级管理者、使用者对实施电子政务系统的抵触情绪。相反，从一些成功的应用系统中我们可以看到，如果在构建过程形成了一个稳定而成熟的应用体系，即使在构建信息系统时所采用的技术、设备由于某些原因不得不升级、转型甚至淘汰，而整个系统仍能迅速转向新的技术体系，并在短期调整后继续运转。

因此，在电子政务系统的建设过程中，应用体系的构筑是整个电子政务系统能否成功实施的关键，而实现电子政务系统的一些具体的技术体系则是不断变化发展的手段，不应作为设计、实施电子政务系统的核心依据。（二）先进性与技术自主性的关系

从应用角度分析，电子政务系统与其他信息系统的最大区别在于，其中所承载的信息流和数据更为重要，对安全性、可靠性的要求极高，甚至涉及国家的利益。而作为一种先进、复杂的信息系统，电子政务系统又必须尽量采用先进技术和手段。从目前信息技术的发展情况来看，绝大多数关键技术被美国等少数几个发达国家所掌握，在实施电子政务系统中不可避免地要采用从这些国家引进的产品和技术，而从国家利益来看，又要尽量避免在关键部门、要害环节受制于人。因此，在构建电子政务系统时决不能单纯从技术的先进性出发考虑问题。

在这种情况下，应从以下三个层次处理问题。（1）对于核心应用系统和关键政务环节，必须确保在各类实施方案中的技术自主性，在此层次的应用系统中，技术的先进性不是首要的。同时，须指出的是，技术自主性的含义是比较广泛的。以软件技术为例，自主技术的软件并非特指在我国自行开发研制的系统平台上由国内技术人员所编制的软件，它可以包括由国内技术人员依靠国外的系统平台和开发平台编制的软件，甚至也可以包括直接由国外软件公司编制的软件，但其中的关键算法和重要接口必须为我方人员所掌握。（2）对于位于核心层外部，但又与其他外部信息系统（如国际互联网）存在可监控的隔绝层的层次，可以尽量采用先进技术以提高系统的效率和可靠性。实际上，在整个电子政务系统中，位于此层次的应用系统也是承载信息最多、工作模型和处理流程最复杂的。由于此层应用系统不直接与外部信息系统相接，并能在一定的安全监控体系中运行，因此不必单纯从技术自主的角度考虑而放弃某些先进的技术。（3）对于直接与外部信息系统相连的部分，也要针对不同情况分别加以考虑。对于其中安全监控系统，需要在其中的核心部分（如核心加密算法）确保技术自主，对于其余部分，由于所承载的信息基本都属于非关键信息，并且要与其他信息系统的接口保持通信协议、数据格式甚至软件体系的一致性，因此不应强求对技术自主性的要求。（三）电子政务系统建设策略

电子政务系统作为信息社会的重要组成部分，它的最终目标和内容都依赖于全社会信息化的发展，而整个社会信息化发展的层次和环节在目前都难以确定。因此，电子政务系统的最终目标和详细内容也是很难确定的。例如，公文的流程，各类申报、申请系统的评估、决策模型等，这些事务本身都是不断变化的，很难在一定时期内明确下来。实际上，电子政务系统要管理的内容、达到的效果及运行后的状态等涉及的内容相当广泛。任何电子政务系统的规划者都难以通过调研、分析完全确定所有内涵。电子政务系统的建设和一般信息系统的一个重要区别就是难以在规划、设计、开发、实施前完全确定系统详细目标和内容，也难以通过一个详尽的设计去简单地、全方位地组织和控制电子政务系统的建设。因此，简单地采用一般信息系统的建设方式是无法建设电子政务系统的。

必须明确电子政务系统的建设是一个随着社会发展和政府功能转变而持续进行的过程。因此，在建设电子政务系统的过程中，应以建设关键支撑体系为核心，以建设各个应用功能系统为阶段目标，在长期的建设过程逐渐与其他各个分立的政务系统，及各类信息化支撑体系融合并最终形成比较完整的政务体系。（四）与其他信息系统的互联与接口规范问题

电子政务系统实质上是基于内部应用体系，面向全社会的信息系统。与其他各类信息系统（如商务信息系统、科教信息系统等）的互联是建设电子政务系统中的一个重要方面。

由于信息技术本身发展的多样化，在目前的应用系统中存在大量的异构接口问题。这些问题包括：通信协议与网络系统的异构问题，操作系统的异构性，数据库及数据操作格式异构，应用流程与信息分布的异构性等。因此，必须在设计、建设电子政务系统时充分考虑这些问题，并提出相应的解决方案。（五）与内部原OA系统的衔接问题

原有OA系统的主要缺陷在于数据格式的相对单一和工作流程的固定性，这都是由于原OA系统往往是面向内部用户，处理模式相对固定，应用面比较小所造成的。但原OA系统中多年积累起来的大量信息数据和在政务工作中形成的各种文档都是国家的资源，应该很好地保留并充分利用起来。因此，在建立电子政务系统时要认真考虑与原OA系统的衔接问题，如通过数据转换直接移置原系统中的数据，或通过修改程序流程扩大原应用系统的应用范围等方式，做到电子政务系统与原OA系统的平滑过渡。

三、电子政务方案框架

电子政务方案应以提高政府在行政、服务和管理方面的效率，利用网络为公众社会提供优质的多元化服务，推动和加速整个社会的信息化发展为目标，并充分体现“为民办好事、办实事”的建设宗旨。它须建立在对互联网和网站技术的深刻认识以及对政府功能和公共行政内容的透彻了解的基础上。作为电子政务方案标志的政府信息互动门户网站，不仅是一扇展示一个城市的整体形象的窗口，同时也是政府联系群众、服务群众的又一座桥梁。借助于互联网的优势，各类公共部门可以更好地为民服务，扩展对外宣传、政务公开、咨询服务、网上办事等主要电子政务功能。通常，制定一个电子政务方案的框架就是建设一个电子化政府运行的模型。这包括两大部分，即数个业务平台（如门户网站信息发布平台、网上办事平台、子站生成平台、邮件服务平台）和一个综合管理枢纽。其功能示意如表3-1所示。

第三节　电子政务项目建设的管理

一、电子政务项目建设的行业标准和相关法规

电子政务的建设应严格遵循国家订立的一系列标准和法规。在我国，《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（2007年9月1日起施行）是国家制定的旨在全面加强国家电子政务工程建设项目管理、保证工程建设质量、提高投资效益的一系列措施和手段。

根据这一暂行办法，电子政务项目建设应以政务信息资源开发利用为主线，以国家统一电子政务网络为依托，以提高应用水平、发挥系统效能为重点，深化电子政务应用，推动应用系统的互联互通、信息共享和业务协同，建设符合中国国情的电子政务体系，提高行政效率，降低行政成本，发挥电子政务对加强经济调节、市场监管和改善社会管理、公共服务的作用。

尽管这套暂行办法所称电子政务项目主要是指国家统一电子政务网络、国家重点业务信息系统、国家基础信息库、国家电子政务网络与信息安全保障体系相关基础设施、国家电子政务标准化体系和电子政务相关支撑体系等建设项目，它对于地方性的电子政务项目的立项、建设和实施有着重要的参照意义。（一）电子政务项目的申报和审批

项目建设单位应依据中央和国务院的有关文件规定和国家电子政务建设规划，研究提出电子政务项目的立项申请。

电子政务项目原则上包括以下审批环节：项目建议书，可行性研究报告，初步设计方案和投资概算。对总投资在3000万元以下及特殊情况的，可简化为审批项目可行性研究报告（代项目建议书）、初步设计方案和投资概算。

电子政务的项目建设单位应按照《国家电子政务工程建设项目项目建议书编制要求》的规定，组织编制项目建议书，报送项目审批部门。项目审批部门在征求相关部门意见，并委托有资格的咨询机构评估后审核批复，或报国务院审批后下达批复。项目建设单位在编制项目建议书阶段应专门组织项目需求分析，形成需求分析报告送项目审批部门组织专家提出咨询意见，作为编制项目建议书的参考。

项目建设单位应依据项目建议书批复，按照《国家电子政务工程建设项目可行性研究报告编制要求》的规定，招标选定或委托具有相关专业甲级资质的工程咨询机构编制项目可行性研究报告，报送项目审批部门。项目审批部门委托有资格的咨询机构评估后审核批复，或报国务院审批后下达批复。项目建设单位应依据项目审批部门对可行性研究报告的批复，按照《国家电子政务工程建设项目初步设计方案和投资概算报告编制要求》（附件三）的规定，招标选定或委托具有相关专业甲级资质的设计单位编制初步设计方案和投资概算报告，报送项目审批部门。项目审批部门委托专门评审机构评审后审核批复。

中央和地方政务部门共建的电子政务项目，由中央政务部门牵头组织地方政务部门共同编制项目建议书，涉及地方的建设内容及投资规模，应征求地方发展改革部门的意见。项目审批部门整体批复项目建议书后，其项目可行性研究报告、初步设计方案和投资概算，由中央和地方政务部门分别编制，并报同级发展改革部门审批。地方发展改革部门应按照项目建议书批复要求审批地方政务部门提交的可行性研究报告，并事先征求中央政务部门的意见。地方发展改革部门在可行性研究报告、初步设计方案和投资概算审批方面有专门规定的，可参照地方规定执行。中央和地方共建的需要申请中央财政性资金补助的地方电子政务项目，应按照《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（国家发展和改革委员会令第31号）的规定，由地方政务部门组织编制资金申请报告，经地方发展改革部门审查并报项目审批部门审批。补助资金可根据项目建设进度一次或分次下达。

项目审批部门对电子政务项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案和投资概算的批复文件是项目建设的主要依据。批复中核定的建设内容、规模、标准、总投资概算和其他控制指标原则上应严格遵守。

项目可行性研究报告的编制内容与项目建议书批复内容有重大变更的，应重新报批项目建议书。项目初步设计方案和投资概算报告的编制内容与项目可行性研究报告批复内容有重大变更或变更投资超出已批复总投资额度10%的，应重新报批可行性研究报告。项目初步设计方案和投资概算报告的编制内容与项目可行性研究报告批复内容有少量调整且其调整内容未超出已批复总投资额度10%的，须在提交项目初步设计方案和投资概算报告时以独立章节对调整部分进行定量补充说明。（二）电子政务项目的建设管理

电子政务项目的建设单位应建立健全责任制，并严格执行招标投标、政府采购、工程监理、合同管理等制度。项目建设单位应确定项目实施机构和项目责任人，并建立健全项目管理制度。项目责任人应向项目审批部门报告项目建设过程中的设计变更、建设进度、概算控制等情况。项目建设单位主管领导应对项目建设进度、质量、资金管理及运行管理等负总责。

电子政务项目采购货物、工程和服务应按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》的有关规定执行，并遵从优先采购本国货物、工程和服务的原则。

项目建设单位应依法并依据可行性研究报告审批时核准的招标内容和招标方式组织招标采购，确定具有相应资质和能力的中标单位。项目建设单位与中标单位订立合同，并严格履行合同。

电子政务项目实行工程监理制。项目建设单位应按照信息系统工程监理的有关规定，委托具有信息系统工程相应监理资质的工程监理单位，对项目建设进行工程监理。

项目建设单位应于每年7月底和次年1月底前，向项目审批部门、财政部门报告项目上半年和全年建设进度和概预算执行情况。

项目建设单位必须严格按照项目审批部门批复的初步设计方案和投资概算实施项目建设。如有特殊情况，主要建设内容或投资概算确需调整的，必须事先向项目审批部门提交调整报告，履行报批手续。对未经批准擅自进行重大设计变更而导致超概算的，项目审批部门不再受理事后调概申请。项目建设过程中出现工程严重逾期、投资重大损失等问题，项目建设单位应及时向项目审批部门报告，项目审批部门依照有关规定可要求项目建设单位进行整改和暂停项目建设。（三）电子政务项目的资金管理

电子政务项目的项目建设单位在可行性研究报告批复后，可申请项目前期工作经费。项目前期工作经费主要用于开展应用需求分析、项目建议书、可行性研究、初步设计方案和投资概算的编制、专家咨询评审等工作。项目审批部门根据项目实际情况批准下达前期工作经费，前期工作经费计入项目总投资。

电子政务项目的项目建设单位应在初步设计方案和投资概算获得批复及具备开工建设条件后，根据项目实施进度向项目审批部门提出年度资金使用计划申请，项目审批部门将其作为下达年度中央投资计划的依据。

初步设计方案和投资概算未获批复前，原则上不予下达项目建设资金。对确需提前安排资金的电子政务项目（如用于购地、购房、拆迁等），项目建设单位可在项目可行性研究报告批复后，向项目审批部门提出资金使用申请，说明要提前安排资金的原因及理由，经项目审批部门批准后，下达项目建设资金。

项目建设单位应严格按照财政管理的有关规定使用财政资金，专账管理、专款专用。（四）电子政务项目的监督管理

项目建设单位应接受项目审批部门及有关部门的监督管理。项目审批部门负责对电子政务项目进行稽查，主要监督检查在项目建设过程中，项目建设单位执行有关法律、法规和政策的情况，以及项目招标投标、工程质量、进度、资金使用和概算控制等情况。对稽查过程中发现有违反国家有关规定及批复要求的，项目审批部门可要求项目建设单位限期整改或遵照有关规定进行处理。对拒不整改或整改后仍不符合要求的，项目审批部门可对其进行通报批评、暂缓拨付建设资金、暂停项目建设，直至终止项目。

有关部门依法对电子政务项目建设中的采购情况、资金使用情况，以及是否符合国家有关规定等实施监督管理。

项目建设单位及相关部门应当协助稽查、审计等监督管理工作，如实提供建设项目有关的资料和情况，不得拒绝、隐匿、瞒报。（五）电子政务项目的验收评价管理

电子政务项目建设实行验收和后评价制度。

电子政务项目应遵循《国家电子政务工程建设项目验收工作大纲》（附件四，以下简称《验收工作大纲》）的相关规定开展验收工作。项目验收包括初步验收和竣工验收两个阶段。初步验收由项目建设单位按照《验收工作大纲》要求自行组织；竣工验收由项目审批部门或其组织成立的电子政务项目竣工验收委员会组织；对建设规模较小或建设内容较简单的电子政务项目，项目审批部门可委托项目建设单位组织验收。

项目建设单位应在完成项目建设任务后的半年内，组织完成建设项目的信息安全风险评估和初步验收工作。初步验收合格后，项目建设单位应向项目审批部门提交竣工验收申请报告，并将项目建设总结、初步验收报告、财务报告、审计报告和信息安全风险评估报告等文件作为附件一并上报。项目审批部门应适时组织竣工验收。项目建设单位未按期提出竣工验收申请的，应向项目审批部门提出延期验收申请。

项目审批部门根据电子政务项目验收后的运行情况，可适时组织专家或委托相关机构对建设项目的系统运行效率、使用效果等情况进行后评价。后评价认为建设项目未实现批复的建设目标或未达到预期效果的，项目建设单位要限期整改；对拒不整改或整改后仍不符合要求的，项目审批部门可对其进行通报批评。（六）电子政务项目的运行管理

电子政务项目建成后的运行管理实行项目建设单位负责制。项目建设单位应确立项目运行机构，制定和完善相应的管理制度，加强日常运行和维护管理，落实运行维护费用。鼓励专业服务机构参与电子政务项目的运行和维护。项目建设单位或其委托的专业机构应按照风险评估的相关规定，对建成项目进行信息安全风险评估，检验其网络和信息系统对安全环境变化的适应性及安全措施的有效性，保障信息安全目标的实现。（七）电子政务项目的法律责任

相关部门、单位或个人违反国家有关规定，截留、挪用电子政务项目资金等，由有关部门按照《财政违法行为处罚处分条例》等相关规定予以惩处；构成犯罪的，移交有关部门依法追究刑事责任。

对违反本办法其他规定的或因管理不善、弄虚作假，造成严重超概算、质量低劣、损失浪费、安全事故或者其他责任事故的，项目审批部门可予以通报批评，并提请有关部门对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予处分；构成犯罪的，移交有关部门依法追究刑事责任。

二、电子政务项目建设的管理程序

电子政务建设项目是为实现高效、透明、规范的电子化内部协同办公和对外服务，提高政府竞争力而进行的一系列投资。建设的目的是通过信息网络，提高政府监管能力和服务水平，提高行政效率，促进政府信息和决策的透明化，不以商业利润为基本追求，而是以社会公众利益为主要方向，具有公共项目的特征。每个项目的建设都具有相当重要的现实意义。同时，电子政务建设又是一个投资大、历时长、涉及面广的系统工程，它的艰巨性和复杂性，以及对政府影响的长期性和广泛性决定了项目的建设必须加强组织与管理。

通常情况下，一个电子政务项目建设应包括如下过程：成立电子政务项目建设工作组→开展前期调研工作→进行项目的需求分析→公开征集技术方案→编制项目建设方案→提请专家进行论证→报批（立项）与落实建设资金→以建设方案为基础，形成招标文件→公开招标→工程实施→工程验收→组织培训→加强项目的使用、管理与维护工作。（一）成立项目建设工作组

电子政务建设项目的自身特点决定了任何一个建设项目都不能单独依靠某个人的力量和智慧去完成，需要吸收多方面人员组成项目建设工作组共同完成。通常情况下，项目建设工作组由有关专家、项目的组织人员、各方面技术人员组成，具体负责项目的组织与管理，项目组的工作方式可以根据具体情况选择集中办公或临时集结。大型的建设项目还要成立由主管领导挂帅的项目建设工作领导小组，加强对项目建设的领导与协调。领导小组下设具体工作组，分别负责某方面工作。（二）开展前期调研工作

调研主要包括以下内容：一是国家信息化政策、国家电子政务指导思想、总体规划以及上级政府和部门对电子政务工作的具体要求，这是指导项目建设的依据；二是本地区、本部门政务信息化建设的现状，这是项目建设的外部环境和条件；三是具体项目建设的可行性，这是项目成功实施的关键和保证；四是规模相当、性质相近的有关成功案例，这可以为项目的成功实施提供宝贵的经验。（三）进行项目的需求分析

需求分析是项目建设实施过程中最基础的环节，决定了整个项目建设的成败。项目的需求分析工作是在全面掌握调研材料基础上展开的。需求分析按照由大到小、由粗到精、由全体到局部的过程分步实施，主要采取座谈、研讨、实地考察等方式进行。需求分析的主要内容包括：根据国家以及上级政府和部门在电子政务建设方面的规划和要求，从本地区、本部门电子政务基础设施和现状实际出发，理清政府管理的业务流程，分析系统建设的依据和可行性，分析系统建设的总体目标、系统结构、主要功能、具体任务以及所遵循的建设原则，最后形成项目建设需求方案。必要时可将需求方案提请专家进行论证。（四）公开征集技术方案

这个环节是需求和技术进行首次结合的过程。需求方案形成后，项目建设工作组可通过有一定影响力的公共媒体，通常采取无偿的方式，面向网络集成商和设备供应商公开征集技术解决方案。征集方案的通知中通常要说明征集方案的目的，征集方案的对象及资质，索取需求方案的地点、时间和联系人以及返回技术方案的截止日期等。（五）编制项目建设方案

编制项目建设方案是在收回技术方案后，项目建设工作组成员按照需求方案组成部分进行相对分工，分头对技术方案进行认真研读，弄清各家方案的总体思路、采用的有关技术以及与需求方案的结合程度等。然后，工作组成员集中一起，由组长首先提出项目建设方案的总体框架在组内进行充分讨论，达成共识后，以收回的技术方案为基础，采众家之长，结合具体需求，进行项目建设方案的编制。方案要紧密结合本地、本部门实际，以满足实际应用需求作为唯一标准，突出实用、注重实效，避免由于盲目追求设备的先进性、高性能、高起点，造成资金浪费。（六）提请专家论证

项目建设工作组要做好组织专家论证的各项前期准备工作，预先将方案复印分送有关专家，以保证专家有足够的时间审查方案，做好参会准备，保证专家在会上充分发表意见，确保方案制订的科学性、可行性、合理性以及可操作性。专家论证会应对所论证方案形成具体的书面意见，供领导决策。（七）报批（立项）与落实建设资金

专家论证后，项目建设工作组须按照专家论证意见对方案进行相应的调整和修改，总结项目的前期工作情况形成工作报告，以建设方案为基础，本着多渠道筹集资金的原则，提出落实资金的请示或建议，连同项目建设方案、专家论证意见等材料一并报领导审批。（八）以建设方案为基础，形成招标文件

电子政务建设项目招标是政府采购行为，此时，项目建设工作组的主要任务是和政府采购部门联系落实招标工作相关事宜，起草招标申请或委托函，确认项目立项已获批准，项目资金已经落实，界定投标企业资质。同时，以建设方案为基础，编制招标文件的技术文档，送采购部门一并形成招标文件。（九）公开招标

招标工作在政府采购部门的统一组织下进行。公开招标包括很多环节，其中至关重要的环节是开标、评标和定标。开标是指在规定的时间、地点公开启封收到的所有投标书，由采购组织部门当众宣布投标者名称和报价；评标工作是评标委员会在众多参与投标活动的投标人中，依据技术参数、价格、提供售后服务等因素，客观、公正地评出中标者的评审活动和过程；定标是指根据评标结果确定中标人，形成评标报告，下发《中标通知书》的过程。在招标过程中，建设单位作为业主，根据《招标投标法》全过程参与各环节的活动。《中标通知书》发出后，项目建设工作组要与中标企业尽快确定时间，在采购部门的主持下，对合同文件进行细节上的交流与谈判，达成一致后即签订承包合同。这时，中标人的身份发生了变化，由中标人改为承包商，并要对所承包的项目工程负经济和法律责任。至此，整个工程的招标及评标工作宣告结束，正式转入工程的实施阶段。

合同内容要求包括建设要求，功能要求，工程标准规范，设备型号、数量、配置与价格，设备到货与安装调试时间，软件要求，工程进度要求，测试方法，验收要求，培训计划，拨款方式，技术文档要求，保修和售后服务以及违约责任等事项。这是通常的做法，有时为了简单明晰，特别是大的工程项目，合同可以仅包括商务方面的内容条款，而技术方面的内容则通过制订具体的实施方案确定，这也为工程的组织实施提供了依据。（十）工程实施

工程实施是项目建设的关键阶段，实施工作的好坏直接关系项目的成败。工程实施的核心问题是工程的进度和质量。转入工程实施阶段后，项目建设工作组的工作重点主要是切实发挥好组织、协调、监督和管理的作用。要加强工作的组织与协调，为项目的建设提供良好的外部环境和内部条件；列出详细的并切合实际的工程实施进度表，严格按照工程进度组织进行，特别是可以并行的建设项目，要做到心中有数，有条不紊，注意衔接；按照工程建设方案，严把工程质量关，将方案中包括的建设目标和主要任务落到实处。（十一）工程验收

工程验收是对工程的检查和总结，通常由政府采购部门组织参与该项目的评标专家进行。工程验收前，项目建设工作组要组织和督促项目承包商将工程建设过程中形成的资料、图表、技术文件等基础数据收集整理好，确保完整、齐全，对系统进行全面测试并起草完成对任务进行分解的详尽的工程验收报告，以便考核。准备工作完成后，及时和采购部门沟通协商，确定项目验收时间。项目验收按照听取项目建设情况报告、项目建设有关问题质询、现场勘查和测试等程序进行，专家组要根据验收情况形成书面验收意见，对工程中尚存在的问题要提出改进意见或整改措施。（十二）组织培训

做好培训工作是确保系统高效运转的保障。一个新的系统建设完成后，要组织对使用人员的培训和技术管理人员的培训。使用人员的培训通常由项目工作组统一组织，承包商现场完成，通过培训，要做到能够熟练操作和使用。技术人员的培训一是通过参与工程建设，熟悉情况，在具体工作中进行；二是参加主要设备供应厂家提供的专题培训，全面掌握设备性能和维护技能，确保设备维护工作的正常进行。（十三）加强使用管理与维护

建设的目的在于应用，只有将建设项目很好地应用于具体的工作实际，才能使系统切实发挥作用，提高工作效率。因此，项目建成后，要制定相应的制度和措施，落实相关工作责任制，建立顺畅的运行与维护机制，确保系统高效运行。

第四节　我国部分省市电子政务规划建设实施概况

按照北京市“十五”规划，到2003年，全市党政机关60%的办公业务将实现电子化，“十五”末初步实现电子政务，政务信息、公文、通知、信函、通报等均要在网上传输，实现申报、登记和审批等公务的网上办公。目前，北京绝大多数党政机关都不同程度地开发和应用了电子化、网络化办公系统，每天都有新的系统投入运行。党政机关所有处室均装备了电脑，一些单位还做到了人手一台，政府各委办局的办事程序已经在网上公开。

目前北京已经建立了首都公用信息平台、信息数据库，建立了市委、市政府领导办公决策系统，为各级政府建立了自己的网站，18个区县的高速宽带政务网络今年底将建成。北京电子政府建设的时间表：2002年北京市实现了政府部门的交互性网上办公，2005年建成互联互通的电子政务网络系统，在网上办理审批事项。

截至目前，北京已经有84%的政府部门建立了自己的局域网，有80%的政府部门实现了人均一台计算机的水平，有80%以上的政府部门建立了科技、工商、财经等专业的应用系统。北京新建了电子政务的安全认证系统，这将取代传统的印章、签名、介绍信的作用，实现企（事）业单位的身份认证。北京的政府采购办公系统也已经建立，能够实现网上采购。以GPS技术为依托的空间数据基础设施工程，将提供北京的数字地图，目前航拍刚刚结束，1:500的地图绘制正在进行。参照数字地图的遥感照片，北京市规划局查处了不少违章建筑，合理规划了北京的绿化带。为了更好地服务市民，北京以医疗保险为突破口，建立了市民卡工程，已经发放了2万多张卡，并录入了280万市民的基本信息，今年还建立了全市社区服务网络系统。“首都之窗”是北京市电子政务的第一号工程，是北京市政府机关网站群，它的门户则是群里的中心站。除中心站外，还包括市党委机关、首都所辖18个区县、54个委办局、人大、政协、人民团体和市属事业单位等141个子站。这个庞大的网站群由北京市人民政府主办，北京市信息化办公室承办，首都信息发展股份有限公司（简称首信）负责日常运作。

2002年4月18日，北京市确定以市计委、市规委、市工商局等15家与公众关系密切、审批业务较集中的委办局作为全市电子政务网上审批工程建设的试点单位。2002年5月底，实现整个系统试运行；9月底正式全面开通使用。北京市电子政务网上审批工程内容主要根据“互联互通、统一认证、数据共享”的原则，建立市级在线服务平台，提供单点登录、服务索引、在线培训、监督投诉等功能；建设15个试点单位网上审批服务系统，对外提供流程查询、表格下载、在线填报、批复信息反馈等项服务，对内实现时限监督、流程控制等管理，实现试点审批服务项目的网上办理；实现企业注册登记、规划意见书审批、户外广告设置等50多项审批服务业务上网等。

经过多年的建设，目前北京电子政务建设已经进入到一个从上网阶段到应用阶段的新发展阶段，正从推动政府上网阶段向电子政务业务应用阶段全面过渡。

事实上，北京已初步建立起了市、区各级电子政务管理机构，城市电子政务系统在市政管理、交通、公安等方面得到广泛应用。根据北京市信息办的统计数据显示，目前北京65个市级部门共建成业务应用系统301个，43%的政府业务已实现信息化支撑，其中33%具有决策支持功能。全市各委办局共有800余项行政许可和审批事项实现不同程度的信息化办理。“首都之窗”主网站中文版月均点击数接近7000万，国际门户月均点击数超过150万，居全国领先水平。

根据整体规划，到“十一五”期末，北京的电子政务将成为政府履行职能的基本手段，成为政府管理模式和管理手段创新的有效工具，在促进政府职能转变、提升公共服务水平、优化城市管理、促进经济社会发展中全面发挥作用，有力支撑法治政府建设，整体上达到现代国际城市先进水平。

为了加快这一目标的实现，北京市信息办透露，将着重深入推进电子政务，增强整体效能，建立统一的电子政务平台与政务信息资源开发利用体系，构建起资源共享、部门协同、沟通顺畅、服务延伸到基层的电子政务体系，推动政务信息公开和资源共享，促进政府机关和公务员工作规范化、服务标准化，提高行政效率，降低行政成本，全面促进政府管理能力和服务水平的提升。

2009年北京电子政务工作要着力推进信息资源共享，重点解决资源共享困难、发展不平衡、法制环境不完善、统筹机制不落实、安全与应用不同步等问题。不可否认，目前政务信息资源难以共享已严重阻碍了电子政务应用的大范围推广。为了破解这一难题，从今年起，北京市将着力完成重点信息资源共享任务：到今年年底，建成市级和区级信息共享交换平台；初步建成人口、法律、空间、宏观经济基础数据库；建成全市数据采集责任公开目录、数据库管理目录、基础信息资源和应用信息资源共享目录，实现跨部门的信息资源交换、共享和整合，支撑跨部门业务协同；出台市级和区级共享交换平台应用的标准规范和交换共享管理规则、信息资源公益性开发利用规则。

在此基础上，北京市要求以推动信息资源共享为契机，面向核心业务，夯实数据基础，扩大共享应用，全面支撑管理和公共服务。北京市信息办有关负责人认为，信息化条件下各部门在开展好本单位信息化工作同时，要配合好、协调好、支持好其他部门的信息化工作，从而积极支持奥运会前全市电子政务重点工程建设，支持信息资源共享，全面提高电子政务水平。

此外，从2006年起，北京将加快实施重点电子政务工程，加强统筹，推进城市管理、领导决策、社会信用体系建设、应急指挥、流动人口管理、公共卫生、公共安全、交通、食品卫生、环境治理等重点领域的信息化建设。

根据北京市的总体规划，2008年前，北京将全面实现政务信息资源共享，各级政府核心业务基本实现信息化支撑，从而使得北京的电子政务能够充分满足城市管理、公共服务的需求，并为2008年北京奥运会提供服务。

据测算，北京市政务信息化总指数居全国领先。首都之窗群目前有146家网站，包含了北京市的各级政府单位。2008年计划重点筛选20个信息系统，特别是电子政务网上审批试点项目以及面向社会服务的工商、税务、医疗、交通、水、电、气、热等信息系统，试点推行安全风险评估和等级保护。北京市电子政务建设的总目标是：

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