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作者：黎雨

出版社：中国言实出版社

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新时期农村社区建设与管理试读：

前言

社区：“社”是指相互有联系、有某些共同特征的人群；“区”是指一定的地域范围。1881年，德国社会学家F·滕尼斯首先使用“社区”这一名词，20世纪30年代传入我国，从此汉语里有了这个词语，后逐渐固定成一个社会学上的学术概念。

农村社区也就是指由一定的人群、地域、生产和生活设施、管理机构以及社区成员的认同感等要素构成的社会实体。农村社区既有别于传统的行政村，又不同于城市社区，它是以农业生产方式为基础的另一种社区类型。既是农村社会的组成部分，又是农村社会的缩影。从发达国家的社会进程来看，由自然村落发展到农村社区，最终实现城乡一体化是社会结构的发展方向；从世界城市化进程的视角看，欧美发达国家城乡关系沿着“合——分——合”的历史轨迹，正步入城乡一体化的高级阶段。

当下中国社会转型已进入战略性选择的关键时期。在新形势下，如何充分考虑中国农村千差万别的实际情况，如何因地制宜地开展农村社区建设，探索一条新型的农村社区建设与发展的道路，从而达到融解中国城乡社会二元格局，调整并推动传统社会向现代社会的平稳转型，这是始终摆在我国政府面前的重大课题。

一个成熟的、现代的农村社区应具有较为完备的政治、经济、文化、教育、服务等多方面的功能，方能满足社区成员的多元需求。新型农村社区建设，既不能等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是要加快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，过上像城里人那样的生活。让他们共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果。

中国农村社区建设是中国农村发展的未来，关系到中国腾飞的高度！

本书结合农村社区建设的成熟理论和成功经验，全面而系统地把握我国农村社区建设的现状、特点，面临的形势和需求，阐明我国农村社区建设的重要意义，明确我国农村社区建设的指导思想、基本原则和发展目标，提出我国农村社区建设的主要任务、政策及其措施，将农村社区建设的新模式呈现给致力于这番事业的仁人志士。编者

第一章　农村社区概述

2003年10月，党的十六届三中全会讨论通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡社区自我管理、自我服务”的要求。2006年10月，党的十六届六中全会决议正式提出：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2008年党的十七届三中全会再一次强调要推进农村社区建设。开展农村社区建设，首先应该清楚农村社区含义、农村社区的特征以及新时期建设农村社区的背景及意义。

第一节　农村社区的含义及特征

一、农村社区的含义

农村社区是指在特定的区域内，由从事农业生产的非密集人口，以一定的社会关系组成的农村区域社会。它不仅是人类社会最早出现的社区形式，而且在相当长的一段历史时期内，一直是人类活动的主要形式。即使是在今天，世界范围内仍有相当大比例的人生活在农村社区里。农村社区是以农业生产方式为基础的社区。它是由一定的人群、一定的地域、一定的生产和生活设施、一定的管理机构和社区成员的认同感等要素构成的社会实体，它既是农村社会的组成部分，又是农村社会的缩影。农村社区建设主要是指在党和政府的领导下，动员各方面力量，整合社区资源，强化社区功能，解决社区问题，合理建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社会生活共同体的过程。

科学理解农村社区的基本含义，还需要把握以下几个要点：1. 农村社区是一个社会实体。农村社区是一个相对完整的社会结构

体系。它不仅包括一定数量和质量的人口，而且包括由这些人口

所构成的社会群体和社会组织；不仅包括人们的经济生活，而且

包括政治、文化生活；不仅包括经济关系，而且包括血缘、地缘

等其他社会关系；不仅包括一定的地域，而且包括人们赖以进行

经济社会活动的生产资料和生活资料。农村社区是一个由人群、

地域、生产和生活设施、管理机构和社区成员的认同感等要素构

成的社会生活共同体，包括了农村社会的最基本内容，农村社会

普遍存在的一些现象都可以在农村社区内反映出来，人们能够透

过农村社区观察到千变万化的农村社会现象，能够倾听到农村社

会生活浪潮发出的细微呼声。从范围上看，任何一个农村社区都

是农村社会的一部分，是农村社会的基本构成单元。换句话说，

整个农村社会是由若干不同类型的农村社区所构成的。所以，建

设社会主义新农村应该从农村社区建设入手。2. 农村社区具有多重功能。作为社会实体的农村社区的功能是多方

面的。概括地说，一是具有经济功能。主要表现为农村社区发挥

着组织、协调、管理生产经营活动，提供产前、产中、产后服务

等作用。二是具有政治功能。主要表现为农村社区发挥着贯彻执

行党和政府的方针政策，维护村民的合法权益，建立和发展各类

社区组织，推进村民自治和基层民主法制建设等作用。三是具有

文化功能。主要表现为农村社区担负着发展教育事业、组织开展

文化娱乐和体育活动，组织开展群众性精神文明创建活动等功

能。四是具有社会管理功能。主要表现为农村社区组织具有维护

本社区的治安秩序、调解民间纠纷、管理计划生育、维护社区的

社会稳定等项职能。五是具有社会建设的功能。例如，农村社区

组织要依法办理本社区的公共事务和公益事业，发展本社区的社

会保障和福利事业等。农村社区功能的多重性是由社区内容的多

样性和农村居民的多方面需求所决定的，也是农村社区作为社会

实体的一种反映。它要求我们在开展农村社区建设的过程中统筹

兼顾农村社区各方面功能，要可持续地强化农村社区的各主要功

能，努力使全体农村居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有

所养、住有所居。3. 农村社区的主体是农村居民。农村居民是农村社区产生、存在的

前提，是农村社区经济社会生活的创造者，是农村社区社会关系

的承担者，因而是农村社区的主体。这就要求我们把实现好、维

护好、发展好最广大农村居民的根本利益，作为开展农村社区建

设的出发点和落脚点，尊重农村居民的主体地位，发挥农村居民

的首创精神，保障农村居民的各项权益，促进农村居民的全面发

展，努力做到社区建设为了农村居民、社区发展依靠农村居民、

社区建设成果由农村居民共享。4. 农村社区的基础性经济活动是农业生产。如果说城市社区的经济

基础是二、三产业的话，那么，严格意义上的农村社区的基础性

经济活动则是农业生产。农业生产劳动是多数农村居民的主要职

业活动；农业生产的特点决定着农村社区的特点；农业生产的变

化，包括在农村产业结构中的地位变化，从根本上决定着农村社

区的变化。一部分农村社区转变为城镇型社区的根本原因在于社

区二、三产业取代了农业生产的主体地位。

二、农村社区的特征

当前开展好我国农村社区建设工作，不仅要了解农村社区的基本含义，而且还应该把握当今我国农村社区的主要特征。1. 当今我国农村社区正处在现代化、城镇化进程之中。农村产业结

构从单一农业生产结构向农业生产基础上的一、二、三产业共同

发展转变；大批农村劳动力向非农产业转移，进城务工经商；农

村居民的物质文化需求日趋旺盛。这个特点要求我们把发展乡镇

企业，多渠道转移农民就业，促进农村城镇化健康发展，培育有

文化、懂技术、会经营的新型农民作为农村社区建设的重要内容

和重要目标。2. 当今我国农村社区具有多元类型。如果从生产职能角度划分，也

就是按照社区具有的主要生产职能进行分类，可大体划分为农

村、林村、牧村、渔村等。其中，农村（狭义农村）是指以从事

种植业为主的人们组成的社区；林村是指以从事林业为主的人们

组成的社区，往往以林业为主；牧村是指以从事畜牧业为主的人

们组成的社区，有的也兼营农业或副业；渔村是指沿海或湖畔以

从事水产业为主的人们组成的社区。如果从法定地位角度进行划

分，也就是按照是否是一个法定性社区来进行分类，可大体划分

为自然村和建制村两种类型。前者是指自然形成的村落社区；后

者是指在自然村落的基础上，出于村民自治和社会管理需要而设

置的农村社区，也就是村民委员会辖区共同体。它或者是由一个

自然村组成的，或者是由相邻的几个自然村组成的，或者只是一

个大自然村落的一部分。但就全国农村而言，由相邻的几个自然

村组成一个建制村的情况最为普遍。如果按照不同村落的地位作

用划分，还可以将农村社区大致划分为村落社区和集镇社区，以

及基层村落社区和中心村落社区等不同类型。农村社区类型的多

样性特征，要求在开展农村社区建设工作时要因地制宜。3. 当今我国农村社区人口聚居规模相对较小。人口聚居规模是衡量

一个社区发展水平的重要指标，通常是指聚落人口（居民点人

口）的多少。与城市社区相比，农村社区人口聚居规模小是其显

著特征之一。根本原因在于，作为农村基础性经济活动的农业生

产必须在大面积的土地上进行，致使农民不可能像城市居民那样

大规模聚居于一处，而只能小规模分散居住于多处。这个特点给

我们完善农村社区管理、发展农村社区服务提出了一系列客观要

求。4. 当今我国农村社区中的家庭功能比较突出。农村家庭不仅担负着

养育、赡养、消费、文化娱乐等多项职能，而且还是农业生产的

最基本单位和农村组织的重要构成单位。改革开放以来，我国广

大农村实行了家庭承包经营制，农民家庭普遍成为统分结合的双

层经营体制下的农业生产的基本单位。家庭之所以适宜作为农业

生产的基本单位，是因为它的一些最基本特征能够比较充分地满

足农业活动提出的多重要求。不仅如此，由于家庭地位的重要性，

在农村社会生活中，个人往往以家庭成员的身份参加组织活动，

社区组织在其活动过程中也往往把家庭视作承受任务的单位，并

不直接论及个人。尤其像家族、邻里、经济合作组织和村民委员

会等，大都是以家庭为单位构建起来的。因此可以说家庭是农村

社区的细胞。这个特点要求我们把通过和谐家庭建设转化家庭的

社会功能，作为农村社区建设的一项基础性工作。5. 当今我国农村社区中的血缘、地缘关系依然具有基础性作用，但

业缘关系的作用日益凸显。自古以来，血缘、地缘关系就是农村

社区具有基础性意义的社会关系，农村社区组织基本上是以这两

种纽带结合起来的。时至今日，农民们遇到生产、生活困难，往

往首先求助于亲族、邻里、街坊帮助解决。这些情况表明，血缘、

地缘关系依然是农民生活的社会支持系统。因此，农村的家族（宗族）和邻里群体表现着顽强的生命力。不过，也应该看到，

处在现代化、城镇化进程中的我国农村，由于经济社会的发展，

农村居民间的业缘关系正在不断扩充、增强，发挥着越来越重要

的作用。这就要求我们在开展农村社区建设的过程中，既要进一

步发挥血缘、地缘的良性功能，限制其负面功能，又要培育发展

业缘关系，使其发挥更大、更好的作用。6. 在社会学中对农村社区的特征基本是按照下述几个方面概括的：（1）地域特征或地缘关系

地域是农村社区首要的特征，其特点是社区受地域自然环境的直接支配作用较强。农村聚落点总是限定在特定空间的范围之中，不仅农作物的种植带有地域性，而且人与人之间的关系也带有地缘的色彩。在现阶段，村落仍是我国农村社区的基本单位。村落社区的形态与规模受到自然环境因素如山川形势、气候、物产、地理位置、交通条件等因素限制，如黄土高原的窑洞村落、青藏高原和内蒙古草原的帐篷村落，平原地区的普通的农村村落等等，都显示了不同自然环境条件下的地域特征。又如我国南方山区由于地势起伏、山陵绵延、道路狭窄、人多地少等原因，村落的规模一般都较小；而北方则土地平坦、畜力丰富，村落的规模都比较大。农村也因此具有较多较广的自然景观。（2）人口特征

这个特征与地域特征相互联系，相互作用，构成农村社区区别于城市社区的主要特征。中国农村人口的总量是十分庞大的，据第六次人口普查最新统计，居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%；居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%。但是由于中国幅员辽阔，绝对数量很大的农村人口，散居在广大的地域上，人口密度就相对较低，人口的流动率相对较小。如果人口密度提高，其职业必然会出现分化，形成集镇或城镇，从而失去农村的意义。农村中的主要职业是务农。由于职业稳定，交通不便，信息不畅，文化不发达，农村人口的移动范围小和频率低，交往范围狭小，人们在世代定居的社区中度过一生。在这种社区中社会生活比较定型，人口的同质性较高。（3）经济特征

农业是农村中的基本产业，它是一种历史最悠久的产业，大约在七八千年前，农业已经遍布全球。农业经济的特点是直接和自然的物理要素打交道，包括土地、河流、海洋、气候、动植物。这里，土地性质和数量、气候的变化、动植物的品质和疫情，都在相当程度上支配着农产品的数量和质量。同时农业生产在很长时期内依赖再生能力，生产技术落后，主要是人力，其次是畜力，经济活动也比较简单。商品经济不发达，存在着相当比重的自然经济。当然，在现代化农业生产条件下，通过广泛采用机械化生产、进行人工水利设施建设、使用化肥和农药，改良作物和牲畜品种，可以提高农业生产力的水平。不过在中国，由于耕地缺乏，人口众多，农业机械化程度低，故而农业生产、农村社区生活对自然的依赖程度仍然很高，也不能改变农业经济生活的有机性。（4）文化特征

主要表现在农村社会组织系统和农村社会规范系统。从组织方面来看，农业经济生活的有机性，具体表现为对劳动力的季节性要求，提供和培养这种劳动力的自然是家庭。因此家庭是农村社区组织的中心。当农村社区中各种正式组织尚不发达的时候，农村家庭不仅是经济生活（生产、交换和消费）的中心，而且是社会交往、教育和娱乐的中心。从社会规范方面来看，传统农业生产是一种低层次的经验型的生产，社会规范的功能就是要延续已经取得的传统经验。不仅生产经验要在社会规范中得以延续，社会的其他方面经验也要在社会规范中得以延续。因此，农村的社会规范是传统取向的。农村文化活动的物质条件较差，文化生活水平较低。（5）人际关系特征

传统中国农村社区具有“血缘群体”的社会关系特征，“血缘的意思是人和人的权利和义务关系根据亲属关系来决定”。血缘群体与农村社区的联系是内在的，也是现实的。说它是内在的，是因为最初的村落，实际上就是血缘群体的定居地，这一点，今天人们仍然可以从“李家庄”、“赵家村”这类村落名称上看出来。说它是现实的，是因为传统农村由于自然经济的特点，家庭成为基本生产单位和初级的农村组织，但是为了抗御自然风险和社会动乱，适应生产和社会的两种需要，家庭必然结成更高一级的组织形式，这在农村只能是血缘群体。血缘关系及其亲属群体是一个人和一个家庭最可靠的关系资源和社会后盾。血亲、姻亲，以及由于世世代代血亲、姻亲关系形成的复杂网络，是农村社会关系的核心和联系纽带。农村中血缘群体的形态，最重要的也最基本的是家族。家族有家长和家属，后者必须服从前者。在家族之上可能还有宗族。宗族是比家族更严密更严格的组织形式，有族长和族产。宗族已不是初级群体，而是具有正式组织结构的次级群体。血缘关系的交往原则是“差序格局”，在这个差序格局中，以个人为中心，分布着距离不同的关系网络层次，其中亲缘关系越近的人所处的网络层次也越近。最近的是父母关系、子女关系、夫妻关系，兄弟关系稍次，叔侄关系更次等等，逐级推演直至同宗不同门的远亲。

同时，农村社区还有一种重要的人际关系，就是邻里关系。邻里由于相互之间交往较多，相互帮助的需求与实现频繁，因此，在感情上比较接近，逐步形成一个守望相助、共同生活的小型群体。邻里是除了家庭之外的农民最基本的社会单位，对农民个人来说，最初的家庭之外的社交场所是邻里间进行的，邻里也是个人身份的一种标志，个人不但是属于家庭的，也是属于邻里的。在一个传统的社区中，不和邻里交往的家庭是不具有社会意义的，也难以独立应付他自身的生存和发展问题。邻里之间同样有认同感，这种认同同样表现在价值观念和行为方式上。这种基于地域关系而建立起来的邻里关系，是一种对农民血缘关系的补充。在农民的生产、生活、社会整合方面，发挥了互助、情感交流、形成群体规范的重要作用。

这种以血缘关系为基础的差序格局和以邻里关系为基础的合作格局，都可以称为农村的初级社会关系。

当然，以上对于农村社区特征的概括是一般化的。这里需要特别注意的是：第一，由于中国幅员广阔，各地区差异极大，因此不同地区的农村社区的特征也有很大不同。即便是在同一个区域内，也有“五里不同风，十里不同俗”的特点，也就是说，每一个农村社区，都可能有它某一方面的独特性。第二，在农村现代化过程中，农村社区出现了诸多新的特征。虽然这些新特征中的某些特征还是一种动态性的、现在进行时的，因而可能是不定型的，但是它仍然代表了一种新的发展趋向。

三、当前农村社区呈现的新特征

有许多学者对是新时期的农村社区的诸种新的特征，进行了生动地描述。具体概括起来有以下几点：

1.地域特征方面，其自然边界日益模糊化

主要是指在沿海及经济发达地区的农村，由于工业化、城镇化，其耕地日渐减少，而新型的工商业建筑如工厂、商品交易市场、商店、旅馆、饭店和游乐场等大规模兴建，甚至已经毗连成片，以往村庄的自然边界即使还存在，也不再具有以往的意义了。特别是在一些城郊村，与城市的边界更加模糊甚至完全取消。

2.经济特征方面，出现了农产品的基本市场化和产业结构的变化

中国最广大的地区虽然仍是农村，但在中国国民生产总值中，农业比例已经非常小了，而且最重要的是，今天的农村已经不再是自给自足的经济了。农民的种子、化肥、农业机械都是来自城市或城镇，甚至来自更遥远的地方。在生产许多产品时，农民的目光便盯着城市甚至国外的市场。他们使用了电和各种电器，使用了汽油、煤油或柴油；在许多地方，甚至浇地的水都要购买——今日中国农民的生活在很多方面都已经同城市连接在一起了，他们已经构成了现代工商社会的一部分。从这个意义上看，中国的农民和农村现在其实更多是捆在市场上，就整个中国而言，已经是“市场中国”了。

市场化的一个明显的特征，就是专业化。即使是在传统农业内部，市场经济对于社会分工和规模经济的要求，也改变了过去农民从事农业生产分工不细密、靠传统经验就可以进行的经济行为特征，全国各地都出现了许多在种植、养殖、农产品加工业方面的“专业县”、“专业村”、“专业户”。专业化不但体现在生产方式方面，也体现在生活方式方面。一个朋友在农村的母亲去世后，其丧事是由一个专业化的组织承办的，事主只要交代了待客人数和标准，其他诸如搭棚、桌椅、餐具、食材、厨师、乐队等，都由这个组织负责。同时，农村产业结构发生了巨大变化，出现了包括工业、商业、建筑、运输、服务、旅游业等新型产业。甚至在一些发达地区的村庄，已经没有了传统的农业，一些乡村和农民创办的其他类型的企业，规模和水平已经十分现代化。

3.人口特征方面，开始了剧烈的社会分层和大规模的流动

农村产业结构的变化引起了社会结构的变化。人民公社时期单一的“社员”，如今转变为农民、企业工人、农民企业家、私营业主、乡村管理者、外出务工者等，农村社会具有了多元性、复杂性、流动性和竞争性。我们很难说清楚，现在的“农民”究竟是个什么样的概念，这个群体究竟包括了哪些人。通常说“农民”是一个户口概念，这种户口标志一种身份，这部分人生活在中国城市身份体系特有的福利制度之外。但是，在城市不断扩大的过程中，“农转居”（农业户口转变为居民户口和村委会转变为居委会）正在成为一种潮流，许多转为居民的原村民仍然被称为“农民”，成为“失去了土地也失去了农业户口的”农民。如果说“农民”是个职业概念，专指以农业为职业的社会群体，但是，现在被称为“中国农民”的这个人群显然不这样单纯。在这个变迁分化的时代，人还是那些人，村还是那个村，但是，农民不再是过去的农民，村庄不再是原来的村庄。传统村民的含义不再一致，传统村庄的结构也不再完整。这种乡村结构分化的过程，是中国社会向现代化社会转型的重要部分。整体来看，中国乡村的社会构成已经和正在发生重大变化。

同时，中国农民开始了大规模的流动与迁徙。中国农村最大的特征之一就是有大量富余的劳动力，这些富余劳动力开始向城市转移。据有关机构的估计，当前农村劳动力和半劳动力合计超过5亿人，其中农业仅需要1.2亿人，在沿海和城市打工的有2.5亿人。这种转移的农民开始是青壮年劳动力，季节性的或阶段性的外出打工，也就是人们常说的“农民工”。后来，有一部分农民工就在城市定居。甚至不限于青壮年农民，有的农民举家搬迁，成了新市民。由于众多青壮年农民外出打工，许多农村成了“空壳村”，留守的都是些妇女、老人和儿童。这造成了很多问题，比如农村人才“断层”现象突出。同时也造成了农村的社会治安问题、家庭安定问题、养老问题、教育问题，等等。

同时也有另一种人口现象，就是外来人口向农村的流入。例如，一些发达地区的农村，外来人口已经超过了本地原有人口，如广东东莞。当然，从城市化的角度看，类似东莞这样的地区，已经不再是农村。

4.在文化特征方面，日渐信息化和多元化

村庄开放带来与外界资源、信息的充分交流，特别是人口的流动，为过去相对稳定的村庄生活带来了诸多变量。这些变量不仅改变村民的日常生活，也在改变村庄内外部关系，改变乡村社会治理的过程和结构。遥远的西方国家如何进行一场战争、如何处置一个紧急事件，都被村民直接关注并成为议论评点的题目，而乡村内部的事情，农民所受到的影响则可以直接转化为某种价值和行动。从信息传播看，农民获得外部信息变得快捷方便，大量的国家政策通过大众传播工具发布，传统的逐级传达文件似乎变成多余，普通农民往往比县乡干部更懂得政策。政策传播不再被官员“垄断”，基层政府“领导”农民的难度显著增加。从农民与政府的互动看，农民更有力量反作用于政府，当农民为某些事情而抗争冲突时，如选举纠纷、征地纠纷、环境破坏、干部腐败等问题，因为信息共享，农民变得更加容易组织起来。因为与外部的联系变得方便，农民也更加容易获得外部的支持。比如，一场村民与乡镇政府的征地谈判，农民往往有远在北京上学、在上海经商的村里人在政策信息、斗争技巧、上访资金的支持，甚至有国外人士、媒体的直接关注介入。这个时候，基层政府面对的，不再是孤独无援的几十个普通村民，而可能是一种巨大深远的社会网络。在这样的情况下，政府应该认真考虑如何调整行为，改善与乡村社会的互动。

但是农村的文化在向现代化迈进的过程中，还有另外一个方面，就是找回并强化了某些传统的文化。特别是可以被称为文化遗产的那些传统文化形式，在式微了多年后，在现代化的过程中，又被挖掘出来，得到了重视，甚至得以振兴。比如河北抚宁县的吹歌、昌黎县的大秧歌、唐山的皮影戏。最明显的，是东北地区的“二人转”，不但在农村复兴，而且登堂入室，成了全国人民的欣赏对象。全国各地的农村，基本都出现了这种传统文化的复兴。如果没有特殊的文艺形式，那么也会表现在习俗方面。特别是在一些“乡村旅游”的农村，地方习俗成了吸引游客的一个重要内容。

对于农村文化传统的回归现象的原因需要进行仔细的分析。它们也许是现代化过程中农民自身文化需求的一种反映。在以电视媒体为主要形式的现代城市文化向农村的侵袭中，农村在表现了初期的慌乱后，逐渐重整旗鼓，开始以消极的和积极的两种形式来对抗这种城市文化的来袭。消极的比如说打麻将，在许多农村，打麻将成了农民消遣的最主要的方式。积极的就是上述重振传统文化形式。

农民在富裕后，开始有了自己独立的文化需求和这种需求能够被满足的能力。于是，最符合他们文化特征的一些传统的文化形式，就具有了新的生命力。农民实际上也是通过这种独特的文化，来强烈地表达这一社会阶层的独立性与力量。

但它们也可能是农民基于利益考虑的一种商业方式，即通过这种文化形式，与外界进行某种交换，以获取利益。就像和服对于日本人、韩服对于韩国人一样，许多我国少数民族的服装也许只是在节日或特殊场合才穿上，平时的服装早已是西装或便装。但是，这种民族化的服装习俗如果对旅游有用的话，那么它也可以复兴。这后一种情况，其实也有相当大的积极意义，它使得农村文化可以反过来影响城市人群，满足城市人群的文化需求，从而实现了城乡之间的一种文化交流。同时，在文化方面出现的变化中，也有一些是不好的，如封建迷信的回潮。

5.在心理和人际关系特征方面，逐渐理性化与利益化

农民的职业分化导致了利益的分化，而利益分化则是利益表达的基础。如果从心理和人际关系角度看，许多学者特别提到了中国新农村的人际关系“理性化”的趋向。当年梁漱溟和费孝通先生曾以“伦理本位”和“差序格局”来指称中国传统社会的特征（所谓“差序格局”，与“伦理本位”义同，是指每个传统的中国人都被一层一层的人伦关系所笼罩，而人伦关系是一种人无可选择的血缘关系）。在今日农村，“差序格局”即使还存在，其内容也发生了变化，即原本紧紧地以血缘关系为核心的差序格局正在变得多元化、理性化，亲属之间关系的亲疏越来越取决于他们在生产经营中相互之间合作的有效和互惠的维持。而这种改变，极可能向农民日常生活渗透，其最终结果是：“理性全面进入农民生活”。

理性化和利益化可能会导向正向结果，比如农民的民主意识的提高。只有出现了利益的分化，农民才更有可能要求利益表达的方式和程度。他们希望通过各种途径表达自身要求的欲望越来越强烈，他们努力寻求保护自己利益的方式，自主意识和权利意识日益增强。这成为农村基层自治的基础。

这种理性化和利益化也可能导致复杂的情况。特别是在人际关系上，这种理性化过程中的特点是：家庭的解体，姻亲关系日渐重要，有选择地走动亲戚，朋友关系的广泛存在及其亲戚化，兄弟关系的疏远，日益严重的农村养老问题，生育子女的理性考虑，父母与子女分家，传统习俗和仪式迅速衰落等等。重要的是，在差序格局解体的时候，人们自己选择关系，这种关系的选择，依他们的理性算计。市场经济和现代传媒则为农民提供了进行理性算计地交往朋友的理由。人际关系与经济利益越来越紧密地挂上了钩。

农民的分化和职业的变化在农民交往方式上带来的最大变化是交往标准的差异性增大。农民开始走出村庄，接触到不同的人和许许多多新生事物，因而思想更加开阔，更愿意接受新生事物，则是一个普遍的趋势。这种以利益为核心的心理与行为特征的出现，虽然是基于“理性化”，但往往是一种私利的理性化。就个人的理性而言，其实有两种，一种可以称为公共理性，一种则是个体理性。前者是一种关注公众利益的理性，后者是关注个人利益的理性。在个人更加自由的条件下，个体理性的最大化，有时反而不如在个人自由不足条件下，集权或威权对公众利益甚至个人利益所能够提供的保障。

比如，在新时期，在这种“理性化”下，我们看到了农村传统的“守望相助”的传统在许多地方被销蚀，甚至农村养老问题也日益严重。由于农民社会关系“原子化”的基本特点，在其生产过程中，也出现了不能进行合作从而使共同利益甚至社会利益受损的普遍现象。比如农民不能组织起来进行公共基础设施建设和基本农田水利设施建设，也不愿向土地作更多投入。无论是农村基层工作者还是农村的老农，都认为现在的农民“变懒”了。在这种利益化的指引下，农村人际关系呈现了复杂性，比如，在许多地方，宗族势力不是消解了，而是强化了，同时出现了新的利益团体。

但是，无论我们对农村人际关系理性化的评价如何，它都是农民个体的“理性”选择，因而有它的合理性。从这个意义上说，农民的心理和行为特征从来都是“理性化”的，不过在不同时代有不同的价值观。人们可以批评农民的某些“计算”过于斤斤计较于私利和目光短浅，但如果从农村的社会环境中去看待这种心理和行为现象，必须承认，农民个体利益的重建以及基于个体利益的“理性化”，构筑了农民市场经济的主体地位，总体上有着积极的进步意义。

综上所述，在新时期农村所出现的新的特征，从根本上说，是在国家和社会工业化、信息化、城市化的现代化进程中的时代背景下，自然而然地发生的。这种新的变化还在继续着。但无论如何，由于中国国情，农村和农民将始终存在，并始终是一个巨大的社会存在，所以，它必将始终保持自身独有的自然、社会、文化特征。同时，城乡二元结构虽然已经在全社会的进步中日益弱化，但也必然在相当时期存在。因此，农村社区的特征除了它自身天然具有的那些之外，也会长期带上社会政治的烙印。

第二节　新时期建设农村社区的背景及意义

一、开展农村社区建设的背景

开展农村社区建设，是我国农村改革发展到一定阶段的必然选择。改革开放以来，我国农村经济社会发展迅速，农民生产生活水平大幅度改善，农村面貌有了巨大变化。但是，由于城乡二元结构，公共财政投入体制，农村经济体制、利益关系、社会结构、思想观念深刻变革等一系列因素的影响，农村社区出现了诸多问题，影响了社区居民生活水平和生活质量的提高，制约着农村全面建设小康社会的进程。比如，一些农村社区基础设施和公共服务设施等硬件建设薄弱，公共服务缺失，商业服务和自助互助服务短缺，农民办事不便、生活不便、就医不便，特别是空巢老人、留守妇女、留守儿童面临更多难题，迫切需要加强农村社区服务建设，满足农村居民的生产生活需求；一些农村社区组织和居民构成日益复杂多样化，新型社会组织、外来居民、驻社区单位数量增加，原来只能覆盖本村村民的管理服务机制已不适应要求，出现了利益表达渠道不畅、融合难、协调难等问题，迫切需要建立能覆盖居住地全体居民、“无缝隙”的管理服务体制机制；一些农村社区文化娱乐生活简单枯燥，思想道德建设滑坡、社会风气不正，缺少和睦、友善、互助、向上的氛围，凝聚力、安全感、归属感差，迫切需要加强农村社区思想文化建设，增强社区意识、维护社区稳定；一些乡镇政府和村级组织进行公共管理服务的资源少、条件差、能力差，影响了基层组织和政权发挥作用和农村基层民主政治建设，迫切需要通过社区建设整合资源、创新载体、搭建平台，以增强基层政府和村级组织的管理服务能力等等。要解决上述问题，需要在党和政府的领导下，自觉地、有计划、有步骤地开展农村社区建设，动员整合一切可以利用的资源和力量，完善创新农村社区管理服务体制机制，提升社区功能，加快建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的进程。

二、开展农村社区建设的意义

第一，开展农村社区建设，是构建社会主义和谐社会的重要措施。构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，体现了建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的时代要求。目前，我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。其中，城乡的发展不平衡是较为突出的矛盾。无论是在基础设施、公共服务，还是在收入分配等方面，农村都严重滞后于城市。随着工业化、城镇化的发展，城乡二元结构和农村经济社会发展中的一些深层次矛盾逐步显现出来。这些问题解决得好坏直接影响“三农”问题的解决以及和谐社会建设。通过开展农村社区建设，可以为整合城乡资源搭建平台；为完善农村社会管理和服务体系提供机制；为农民群众积极参与管理、反映诉求开辟渠道；为促进基础设施建设，促进公共服务向农村覆盖，科学技术向农村扩散，现代文明向农村传播，让农民共享改革开放和现代化建设的成果创造基础条件。

第二，开展农村社区建设，是推进社会主义新农村建设的有效途径。“建设社会主义新农村”是党和政府在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段特征的基础上提出的，也是党和国家从发展中国特色社会主义事业的全局出发作出的重大决定。为推进新农村建设，党中央、国务院采取了一系列支农惠农政策，各级政府及有关部门加大了对“三农”工作的扶持力度。但要把这些政策措施及时落实到基层，落实到农户，让亿万农民群众真正受益，必须通过开展农村社区建设这一有效途径。这是因为开展农村社区建设可以广泛动员社会各方面力量支持和参与农村社区公益事业建设，使政府各部门和社会各方面通过社区把服务送给农民，把实惠带给农民，把建设新农村的主动权交给农民，使各种捐助资金、项目、技术源源不断地流向农村，形成全社会关心、支持、促进新农村建设的长久有效机制。

第三，开展农村社区建设，是完善村民自治，扩大基层民主的有效载体。扩大基层民主，完善村民自治，保证农民群众依法行使民主权利，既是推进社会主义新农村建设的重要内容，也是构建农村和谐社会的重要保证。二十多年来，在各级党委、政府和亿万农民群众的不懈努力下，广大农村基本建立了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度，基本落实了村民的选举权、决策权、参与权、知情权和监督权，得到了社会各方面的肯定。但是也应该看到，近年来，随着农村经济发展和各项改革措施的推进，村委会等村民自治组织承担的任务越来越多，难以充分发挥其社会自治功能。而且不少地方农村集体经济薄弱，村级债务沉重，村级组织难以为村民提供有效的服务，对农民群众缺乏吸引力和凝聚力。在新形势下，加强农村基层民主政治建设亟待研究解决的一个重大课题，就是如何通过一个有效的载体，实现政府行政管理与社区自我管理的有机衔接，政府依法行政与村民依法自治良性互动。通过开展农村社区建设，可以健全乡村治理机制，增强村级组织的服务功能，提升村级组织的管理水平，使社区在提高村民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同农民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用，为扩大基层民主、完善村民自治找到新的突破口。

第四，开展农村社区建设，是提高广大农民生活质量和文明程度的内在需求。改革开放以来，随着我国现代化、城镇化的快速发展，农村经济社会结构发生了很大变化，二、三产业比重持续增加，农村人口在城乡之间、区域之间的流动性增强，越来越多的劳动力转移到了非农产业。伴随着就业方式、经营方式、思想观念以及生活方式的转变，农民的独立性、选择性、多样性日益增强，民主法治意识、参与意识和物质文化需求不断增加，他们渴望像城里人那样不断增加收入和改善生活，拥有丰富多彩的精神文化生活，并且对居住环境、文化娱乐、医疗卫生、人身安全等提出了新的要求。如何解决长期存在的农村教育、卫生、文化、社会保障等社会事业发展滞后与农民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾，也是今后工作中必须研究解决的一个重大课题。开展农村社区建设，可以通过发展社区服务、社区文体娱乐活动，增强农村的服务功能，提高农民的生活质量，倡导社会互助，使广大农民老有所养、残有所助、孤有所抚、病有所医、贫有所帮。

第五，开展农村社区建设，是优化农村社区管理的客观需要。党中央强调建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。这就为优化农村社区管理体制和机制指明了方向，明确了任务。按照这一要求来优化农村社区管理，需要进一步调动广大农民有序参与社区管理的积极性，需要整合各类社会管理资源，需要形成党和政府与农村各类社会组织共同参与社区管理的新格局，实现政府行政管理和村民自我管理有机衔接、政府依法行政与村民依法自治良性互动。而农村社区建设的整合性、社会性特征恰恰适应了这一客观需要。因此可以说，开展农村社区建设是优化农村社区管理的重要途径。

第六，开展农村社区建设，是构建农村公共服务体系的内在要求。改革开放以来，一方面，广大农民的收入差距明显扩大，生活需求更加多元化。另一方面，农村公共服务体系建设滞后，致使相当一部分农村居民面临着上学难、医疗难等现实困难。而要解决这些问题，不仅需要村民自治，而且更需要通过社区建设把政府公共服务覆盖到广大农村社区，围绕农村居民生产生活要求，搭建社区公共服务平台，建立农村社区卫生、教育、文化、社会保障等公共服务体系。从这个意义上说，开展农村社区建设也是构建农村公共服务体系的内在要求。

三、开展农村社区建设的条件

当前，开展农村社区建设不仅具有重要的意义和必要性，而且还具备多方面的有利条件：

一是我国综合实力显著增强，总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，具备了工业反哺农业、城市支持农村的能力，国家出台了一系列支农惠农的政策措施，为开展农村社区建设提供了物质基础和政策保障。

二是农民群众迫切要求改变农村落后面貌，解决好“三农”问题越来越成为全党和全国人民的共识，全社会关心农业、关注农村、关爱农民的良好氛围已经形成，为开展农村社区建设营造了广泛的群众基础和社会条件。

三是以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度在广大农村已基本建立并显示出巨大的政治优势，城市社区建设蓬勃发展，呈现出整体推进、全面拓展的可喜局面，为开展农村社区建设提供了经验支持。

四是各级政府和各级民政部门在多年推进城市社区建设的实践中，认识了社区建设的重要作用和发展规律，为开展农村社区建设提供了工作保障。

五是第二次世界大战结束后，许多国家尤其是不发达国家面临着贫困、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。为了有效地解决这些问题，政府积极开发引导社区民间资源，发展社区自助力量，形成政府与社团及居民群众通力合作的发展模式。他们的成功经验也可为我国农村社区建设提供借鉴。

第二章　农村社区建设理论指导与基本目标

农村社区建设是我国历史发展特别是农村改革、开放、发展、稳定的必然要求。那么，农村社区建设的基本目标和总体要求是什么呢？这是农村社区建设实践必须回答和解决的基本问题。

第一节　农村社区建设指导思想

农村社区建设的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以党和政府为主导，以农民群众为主体，以建立新型的农村社区组织管理体制、服务体系与和谐文化为重点，坚持以人为本、因地制宜、资源整合、突出重点的原则，把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，推进城乡一体化建设、社会主义新农村建设和社会主义和谐社会建设。邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，这三个既一脉相承又与时俱进的理论体系，是对马克思主义的继承和发展，是当代中国的马克思主义，是指导党和国家全局工作的理论基础。毫无疑问，也是农村社区建设的理论基础。只有毫不动摇地坚持这一理论基础，才能保证农村社区建设的正确方向。

农村社区建设的主导力量是党和政府。这就是说，党和政府是农村社区建设的组织者、领导者，农村社区建设是政府行为，而不是一般的社团组织或民间组织的行动；是事关国家稳定和发展的大事，而不是局部的无关紧要的小事。为什么农村社区建设必须由党和政府来主导？这是因为，党和国家的根本宗旨是全心全意为人民服务，党和政府是公共权力和公共资源的掌握者，党和政府在人民群众中享有的公信力、影响力、号召力、动员力、凝聚力是其他任何组织和个人不能比拟的。农村社区的基础设施建设也好，农村社区建设的各种资源整合也罢，都必须有一个有权威、有能力的主导者。这个主导者只能由党和政府来担当。

农村社区建设的主体力量是农民群众。这是因为：第一，农村社区建设的基本力量蕴藏于农民群众之中，农民群众的积极性是农村社区建设的内因，因而，农民群众是农村社区建设的主力军。第二，农民群众是农村社区建设的最终也是最大的受益者，农村社区怎么建设，建成什么样子，必须尊重他们的意愿。离开他们的现实需要，而主观地“想当然”，很可能要把好事办坏，出力不讨好。

建立健全新型的农村社区组织管理体制，建立健全完善的农村社区服务体系，构建和谐的农村社区文化，是农村社区建设的主要内容。也就是说，农村社区建设要创新体制机制，完善服务体系，发展和谐文化。

通过农村社区建设，推进城乡一体化、社会主义新农村建设和社会主义和谐社会建设。这一远期目标，表明了农村社区建设与消除城乡二元结构、新农村建设、和谐社会建设之间的关系，也表明了农村社区建设是实现城乡一体化、建设新农村与和谐社会的平台、措施、必要条件和有效途径。

第二节　农村社区建设基本原则

农村社区建设是件大事，必须提出一些法则为依据。原则可以有很多条，基本原则是其中那些最重要的部分。遵循这些原则，是农村社区建设取得成功的根本保障。农村社区建设的基本原则，有如下几个方面：

一、以人为本

是要在经济发展的基础上，不断提高农民群众物质文化生活水平

和健康水平；就是要尊重和保障农民的政治、经济、文化权利；

就是要不断提高农民的思想道德素质和科学文化素质，就是要给

农民群众创造平等发展的社会环境。农村社区建设，要成为既给

农民带来实惠又受到农民拥护的工程，成为农民自觉参与自觉行

动的满意工程。2. 农村社区建设依靠的是农民。农民是农村社区的受益者，也是农

村社区建设的主体。离开广大农民的参与，农村社区建设将是不

可能的。贯彻以人为本的原则，这就要充分尊重农民的主体地位

和农民的意愿，紧紧依靠农民群众。农村社区建设怎么搞、搞成

什么样子，要搞什么、不搞什么，先搞什么、后搞什么，都要多

同群众商量，最终由农民群众说了算，切忌强加于人，干那些农

民群众不愿干或者暂时不愿干的事。

二、因地制宜

因地制宜同实事求是、科学规划、分类指导等联系在一起。坚持因地制宜原则，要把握以下几个要点：

1.规划优先，科学规划。农村社区建设千头万绪，是一项十分复杂的系统工程。要保证农村社区建设有计划、有步骤地开展并取得成功，必须按照城乡统筹发展的要求，从当地经济和社会发展的实际情况出发，明确提出农村社区建设的思路、目标和工作措施。农村社区建设规划，既是农村社区建设的龙头，又是农村社区建设的开篇，不可回避，也无法逾越。规划要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，要讲究实施方案的可行性。制定规划，要深入调查研究，广泛吸取各方面的意见，反复论证，保证规划的科学性和可行性。特别是要搞好村庄建设规划，要通过农村社会建设，逐步把混乱无序的村庄，建设成为布局合理、设计新颖、人居环境优美的新型村庄。这些新型村庄的诞生，将标志着中国村庄建设进入了一个新的发展阶段。

2.因地制宜，分类指导。农村经济发展不平衡，各地财力有差异，自然条件、生活习俗也有差异。农村社区建设的定位、规模、基础设施建设等，必须因地制宜，因村制宜，分类指导，不定一种模式，不搞“一刀切”。为了实现因地制宜、分类指导，要做到“三个符合”，正确处理“三个关系”。“三个符合”：一是符合当地经济社会发展水平，不搞盲目的脱离实际的超前消费和建设，不增加乡村债务，不增加农民负担，不打乱现有村委会建制，不盲目铺新摊子，不搞低水平重复建设。二是符合群众意愿，不搞强迫命令，不做表面文章。三是符合市场经济规律，不搞只有投入没有产出（包括经济产品和社会产品）的项目，不搞无效益（包括经济效益和社会效益）的产业。“三个关系”：一是“急”与“缓”的关系，当急则急，当缓则缓，既要积极创造条件加快推进、有所作为，又不能急于求成，浮躁冒进。二是“远”与“近”的关系，既要着眼于长远又要立足于当前，精心组织，有序推进。三是“点”与“面”的关系，坚持试验、试点先行，引导和鼓励基础条件较好的村先行一步，建成示范点，取得经验，以点带面。

3.禁绝一切形式的面子工程、形象工程、政绩工程。这些“工程”，都从根本上违背了因地制宜原则。判定是不是面子工程、形象工程、政绩工程，其标准就是群众满意不满意、高兴不高兴、认可不认可、答应不答应。标准要交给群众，由群众来评判。

三、整合资源

把“整合资源”作为一条农村社区建设的原则，主要有以下理由：1. 农村社区建设既是一项繁杂的系统工程，更是一项浩大的农村社

会管理工程、造福农民的服务工程、新农村与和谐社会的建设工

程，所耗费的财力、物力、人力将是巨大的，单靠政府投入或者

单靠农民自筹，或者单靠社会力量支持都不足以解决根本问题，

唯有将各方面的资源有机有效地整合起来，具体地说，就是要把

政府公共服务、新农村建设、全国村级组织、活动场地建设、扶

贫开发、民族地区建设资金、老区建设资金、江河湖海专项治理

资金、退耕还林还草资金、社会力量的投入、农村基层资源等有

效整合起来，形成心往一处想、劲往一处使、钱往一处投的强大

合力，才能把农村社区建设好。2. 建设节约型农村社区。建设节约型国家、节约型政府、节约型社

会，这是党的号召，也是全国人民的心愿。我们也要大力提倡建

设节约型农村社区。事实上，我国农村目前尚有许多可用的现实

资源，如人民公社时期遗留下来的公产，撤并学校后留下的房产、

乡村企业改制后的闲置资产等。现有资产的整合、修缮和利用，

不仅可以节省大量投资，避免重复建设，而且可以培养和提升人

们的节约观念、环保观念。不少地方，还有数量不少因主人外出

而长期空置的房屋，也可采用借用、租用等方法加以利用，这对

各方都是有利的。3. 有利于调动各方面的积极性。随着物质资源的整合，必将带来领

导观念和领导力量的整合。许多省、自治区、直辖市在农村社区

建设实验过程中，将农村社区建设的任务进行细化，分解到相关

的党政职能部门，这些职能部门的领导特别是“一把手”就坐不

住了，不仅亲自前往试点农村社区督导，更是一再追加投资。各

方面的积极性调动起来了，事情就好办多了。

要想实现各种资源的有效整合，一方面要求党委、政府重视，特别是当地党、政“一把手”的重视，建立健全有权威、有能力的协调机构及其办公室，使之“协”得起，“调”得动。协而不调，调而不动，各吹各的号，各拉各的调，那就还是一盘散沙。另一方面，则是按规划有序推进，杜绝“长官意志”，坚持科学、民主的决策与领导。

四、突出重点

没有重点就没有政策。眉毛胡子一把抓，什么也抓不到。当前乃至今后一个时期，农村社区建设需要重点解决以下一些问题：1. 解决农村社区的活动场地问题。活动场地是农村社区的基础设施，

农村社区建设的最基本的条件，社区建设不能开会没房子、办公

没桌子、文体活动无场子，必须通过各种途径解决农村社区的基

础设施匮乏的问题。2. 农村社区的体制机制问题。体制机制是农村社会运转的前提，体

制机制好不好，是关系农村社区运转是否健康、是否良性的大问

题，要把这个问题作为理论工作者、实际工作者和农民群众的大

课题，予以充分研究、论证、实践，走出一条中国特色的农村社

区发展道路。3. 解决好为农民服务的内容、途径、办法和方式问题，真正使农民

感受到农村社区建设给他们带来的实惠和方便，感受到党和政府

的温暖，从而以更大的热情和积极性投身于农村社区建设之中，

依靠党和政府的支持，用自己的双手建设美好家园。

第三节　农村社区建设基本目标

农村社区建设的目标，就是党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和党的十七大报告中所提出的“管理有序、服务完善、文明祥和”。这三句话十二个字，言简意赅、内容深刻、覆盖面广，表达了全党全国人民特别是几亿农民对农村社会美好未来的期盼和理想。

一、管理有序

管理有序的基本含义就是：政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动。

农村社会的有序管理，说到底，就是正确处理政府特别是县和县以下乡镇政府与村民自治的关系。政府一方，积极改善和加强行政管理，坚持依法行政；村民委员会一方，搞好自我管理和依法自治。从我国目前的农村社会看，政府一方处于强势地位，村委会一方处于弱势地位。而在这一对关系中，一强一弱，是很难实现平衡、协调的，也不可能达到有效衔接和良性互动的最佳状态。为什么会造成这种一强一弱的不平衡状态呢？这同我国近代以来的现代国家建设，特别是与1949年以来实行的单一行政治理的单轨制密切相关。全国解放后，伴随着社会主义改造，一个是“政党下乡”、一个是“政权下乡”，这种“双管齐下”的结果，迅速将分散的乡村纳入到国家政权体系之中，迅速将国家意志渗透到乡村之中，形成了自上而下的单一的行政管理体制。20世纪50年代未60年代初的“政社合一”的人民公社制度，将这种单轨制推到了登峰造极的地步。这种单一行政治理体制，曾经有过积极作用，但后果是损伤了农民的生产积极性，增加了农民对国家的依附性。人民公社解体后，村民自治制度的建立，冲击了单一的行政治理体制，并取得了很大的成效。然而，由人民公社的生产大队、生产队转轨而来的村民委员会、村民小组，远未褪去其行政色彩，仍然充当着或基本充当着政府“腿”的角色，以主要精力承担着政府交办的各种任务，而没有或少有精力顾及村民自治。

根据上述分析，为了实现管理有序的目标，即达到“有效衔接”和“良性互动”的境界，我们有两个方面的工作要做。一方面，要建设服务型政府，使其按照转变职能、责权一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，履行好社会管理和公共服务职能；另一方面，要完善村民自治，改变目前村民自治的弱势地位，形成乡村之间的结合关系，这是实现管理有序的关键之所在。

二、服务完善

服务完善，是农村社区建设的第二大目标。为了加深对这一目标的理解，有必要先看看我国农村社会公共服务的历史和现状。

从1949年10月中华人民共和国成立到党的十一届三中全会前的29年，国家在大力推行个体经济向“政社合一”集体经济转变和快速推进工业化的过程中，伴随着单一的公有制和计划经济体制的形成，城乡关系出现重大变迁。农村搞粮食，城市搞工业，农村支援城市，农业支持工业，逐步建立了城乡二元经济社会结构和体制。这种城乡分割的二元制，主要体现在城乡分割的户籍制度、就业制度、税收制度、教育、卫生、住房、社会福利、社会保障等十几个方面，而其中最为严格控制的就是城乡之间的产品流通和人口流动。在这种二元制的架构下，公共产品、公共服务的供给也就必然是城乡二元制。本该由国家承担的乡村道路、乡村教育、水利、电力等公共事业和基础设施的投资，大部分由农民承担；而城市的基础设施和公共事业基本上由国家包办，医疗卫生、社会福利、社会保障等更是城乡两重天。由于农业支援工业、农村支持城市的指导思想及其二元制壁垒，使得农村的公共产品和公共服务极为短缺。进入21世纪后，我国国民经济持续快速发展，城乡村（居）民的收入大幅度提高，但城乡居民的收入差距不仅没有缩小，反而在新的基础上进一步拉大。农村公共产品和公共服务短缺的现象仍旧十分严重，已经影响到国家发展的大局。

党的十一届三中全会以来，党和国家致力于解决“三农”问题，最突出的表现就是：

1982～1986年、2004～2008年，下发了十个关于“三农”问题的中央“一号”文件。如果说20世纪80年代的五个文件侧重在解决农村土地制度的理论和实际问题，那么，进入新世纪后，党中央下发的五个文件，则是党和国家的大政方针由农村支援城市、农业支持工业转到工业反哺农业、城市支援农村的轨道上来的鲜明标志。“三农”问题的逐步解决，为开展农村公共服务开辟了道路，提供了广阔的前景。我们搞农村社区建设，就是要在党委和政府的主导下，在社会各界的大力支持下，通过实行工业反哺农业、城市支援农村等一系列方针政策，通过发挥农民群众的主体作用，逐步打破城乡二元结构，逐步改变农村社会的公共产品、公共服务短缺的现状，让广大农民公平地分享改革开放、经济发展的成果，公平地享受政府公共服务，让农民过上和城市人一样的幸福生活。

完善服务，就农村社区来说，主要有相辅相成的四个方面：一是实现政府基本公共服务的全覆盖，如基础设施、义务教育、基本合作医疗、治安、社会救助等。有条件的地方，还应该适当拓展服务项目，更好地服务农民群众。这是完善服务的重点内容。二是大力发展村民之间的自助互助服务，如建立和发展各种群众组织，发展志愿服务等。三是农村社区自身向村民提供各种便民利民服务项目及服务，如设立慈善超市等。四是引入市场机制，通过市场这只“无形的手”服务于农民，如商业网点向农村社区的延伸，农产品和农业生产资料供销活动在农村社区的开展。

三、文明祥和

1.健全的村规民约。村规民约就是我国历史上讲的“乡规民约”。所谓“村约”有两种含义：一是指乡村城防的民众，以美俗息讼、安民弭盗为宗旨，或为了抗敌御侮、保耕护林、危机处理等共同目的，而自发订立、共同遵守的规约；二是指建立在自发订立、共同遵守的规约基础上的，伴有一套较完整的体制，以口头规劝、立誓和乡评载之簿册的形式，对本乡本坊的民众进行彰善、纠恶的自治组织。

在我国当今农村社会，乡规民约主要表现为“村民自治章程”和“村民公约”。事实证明，由村民自发订立的好的村规民约，确实能起到教化村民、约束行为、醇正乡风的作用。健全的村级民主管理规章制度必须满足两个条件：一是要制定村民自治章程和村规民约。目前，全国农村仍有部分村委会没有村民自治章程和村民公约，尽管所占比例不大，但绝对数不小。二是必须真正建立在村民自愿订立的基础上，那些上传下达的命令式的村规民约，其约束力几乎为零。这里强调村民自治章程和村民公约的健全，就在于使农民自己起来，自觉、自愿维护农村社会的有序与和谐。

2.发达的农民教育。毛泽东说过，严重的问题在于教育农民。又说，思想政治工作是一切经济工作的生命线。要通过多种途径和方式，将“时代精神、民族精神、理想信念”等灌输给农民，要千方百计提高农民的科学文化素质和思想道德水平。

3.整洁的村容村貌。包括农村人居环境和景观建设、农村新能源建设、清洁生产和绿色产业发展、农牧业固体废物处理和资源化利用、改水改厕等。

4.健康的生活方式。包括移风易俗，摒弃赌博陋习，倡导理性消费等。

5.活跃的文化生活。包括图书室、阅览室、村民学校、多媒体教室的建设，各种文体组织的建立及其活动的开展等。

农村社区建设的管理有序、服务完善、文明祥和这三大目标之间既相互区别又相互联系，统一于农村社区建设之中。目标就是方向。我们要牢牢把握这个大方向，推动农村社区建设健康快速发展。

第三章　农村社区民主管理体制建设

我国农村民主管理制度，是指广大农民群众在党领导下对农村基层经济、政治、文化和其他社会事务行使当家作主权利的政策、法规、程序、规范的总称，是我国社会主义民主政治制度的重要组成部分和重要基础。它发源于新民主主义革命时期，探索于社会主义建设时期，广泛实践于改革开放时期，在当今农村社会生活中发挥着越来越重要的作用。村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，因此，完善农村社区民主管理体制，也就是全面推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

具体来讲，村民参与农村社区民主管理的具体形式如下：第一，村民直接选举村委会干部。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，广大村民直接投票选举自己满意的人担任村民委员会干部。自己选举当家人，是村民自治的基础，也是村民参与民主管理的主要途径。第二，实行村民会议制度。村民可以通过村民会议等形式，发表意见，参与本村公共事务和公益事业的决策与管理。凡是涉及全村村民利益的事，都由村民会议按照少数服从多数的原则讨论决定。第三，制定村民自治章程或村规民约。村民自治章程或村规民约等形式，是村民规范自己和村干部的行为，运用民主的办法来管理村里的日常事务，实现“自己的事情自己办，自己的难题自己解”的有效途径。第四，实行村务公开、民主评议村干部、定期报告工作。在村民自治实践中，广大村民创造了村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作等形式，保证村民能够切实监督村干部的行为和村民委员会的工作，使村民自治逐步走上了制度化、规范化的轨道。

第一节　建立健全农村社区民主管理的意义

目前，我国正站在新的历史起点，朝着全面建设小康社会奋斗目标不断迈出坚实步伐。推进农村社区建设，健全农村社区民主管理制度具有重大意义。

第一，健全农村社区民主管理制度，是在农村建成全面小康社会的必然要求。富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，是我国建设的目标方向，农村全面小康社会建设是包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设在内的全面建设。正因为如此，党的十七大报告把“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”、“基层民主制度更加完善”等内容纳入到实现全面建设小康社会奋斗目标新要求之中；党的十七届三中全会把“农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”等内容纳入到2020年农村改革发展的基本目标任务之中。只有农村民主管理制度日益健全了、完善了，才能完整实现在农村建成全面小康社会的目标任务。

第二，健全农村社区民主管理制度，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。贯彻落实科学发展观，必须从实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益出发谋发展、促发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展的成果由人民共享。这就要求我们始终把人民的利益放在首位，从各个层次保障人民当家作主的地位，努力营造人民群众充分发挥聪明才智的社会环境。农村民主管理制度日益健全了、完善了，就能有力保障农民群众的物质利益和民主权利，大大激发他们当家作主的责任感，形成推动科学发展的强大力量，促进经济社会又好又快发展。

第三，健全农村社区民主管理制度，是保持农村和谐稳定的必然要求。目前，我国社会总体上是和谐的，但在发展过程中也有不少影响社会和谐的矛盾和问题。在一些地方，旧的矛盾和问题还没有完全解决，新的矛盾和问题又纷纷涌现，特别是一些农村因土地征用、移民搬迁、环境污染、集体资产处置、干群关系等问题诱发的群体性事件呈持续多发态势。同时，还要看到，我国工业化、城镇化进程明显加快。西方工业化国家在二三百年内围绕工业化、城市化陆续出现的问题，在我国加快工业化、城镇化进程中集中凸显了。只有及时化解这些矛盾，才能真正保障经济社会又好又快发展。农村民主管理制度健全了、完善了，就能有效引导农民群众实行自我管理、自我教育、自我约束，把大量矛盾化解在基层、大量问题解决在基层，促进农村社会和谐稳定。

第四，健全农村社区民主管理制度，是巩固党在农村执政基础的必然要求。我们党来自人民，植根人民，只有牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，始终做到心中装着人民、工作依靠人民、一切为了人民，才能获得取之不尽、用之不竭的力量源泉，才能永远立于战无不胜、攻无不克的不败之地。目前，我国农村有乡镇党委、村党组织68万多个，约占全国基层党组织总数的20%；农村党员3029万名，约占全国党员总数的43%；农村基层干部680万人。农村基层组织和党员干部联系着广大农民群众，他们能否做到一心为民，直接影响农民群众对党和政府的评价，直接关系党在农村各项方针政策的贯彻落实。农村民主管理制度健全了、完善了，农民群众的监督更加有力了，就能促进党员干部密切和农民群众的血肉联系，促进党员干部坚持群众路线，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为农民群众办好事、办实事，把广大农民群众紧紧团结在党和政府周围，同心同德为实现国家富强和人民幸福而奋斗。

总之，健全农村社区民主管理制度是一件关系农村全面建设小康社会、关系农民切身利益、关系农村和谐稳定的大事。

第二节　“四个民主”建设助力社区民主管理

党的十七大报告，第一次明确地将基层民主制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度这三项制度并列在一起，作为坚持中国特色社会主义政治发展道路，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的重要内容。党的十七大报告中将基层民主作为一个单独的部分加以论述，充分显示了党中央对发展基层民主的重视。而完善基层“四个民主”建设（民生选举、民主决策、民主管理、民主监督）则是推进基层民主的重要抓手。

一、完善农村社区民主选举

在某种程度上，村民自治和民主化村级选举制度之间是一种良性的动态的互动关系：一方面，村民自治无疑是民主化村级选举制度形成的实践基础；另一方面，民主化村级选举制度的逐步完善将有效地保证村民自治的落实和实现。这样，民主化村级选举制度的完善与否无疑成为村民自治实现程度的重要表征和集中体现。在我国村民自治制度实行以来，民主建设取得了巨大的成就，这同村委会在其中发挥的作用是分不开的，而村委会选举制度更是起着相当重大的作用。

然而，在当前农村社区民主选举中出现了一些不容忽略的问题，对村民自治的质量和推进中国农村社区民主的发展产生了一定的负面影响。主要表现在：一是仅仅把选举当成“形式”和“过场”。一些农村基层干部认为，民主选举会危及一些组织和个人的权利与利益。而一些基层领导只习惯于自上而下的选拔和任命制，而不习惯于自下而上的民主选举制，并且在他们看来选举仅具有形式意义。二是不依法选举。目前，少数基层干部在村委会选举中不依法办事，以权压法，以言代法，成为选举违法案件滋生的根源。程序不合法在选举违法案件中占有较大比例。比如说，有的地方未按照规定，在选举以前不公布有选举权和被选举权的村民名单；有的工作不细致，造成部分有选举权的村民漏登记，没有选举权的错登记，导致部分选民在选举现场向选举工作人员质问，甚至发生冲突，造成选举无法进行。三是存在贿选现象。一些有问题的村干部为维护和扩大自己的利益，则想方设法破坏公选，力图保住自己的“官位”。在经济利益诱惑下，个别地方出现贿选现象，用非法手段破坏选举。

在农村社区民主选举中出现上述种种问题，主要原因在于相关制度不够规范。只有目标的公正，而没有程序的公正，目标的公正将难以产生，这已经是被印证的普遍规律。乡村权势阶层正是利用了选举过程无法可依的状况，而很容易地实现了对选举本身的干预。比如说，在绝大多数村里，多年来已形成了村干部各自在自然村、宗族宗派之间形成了自己的关系网络和利益团体，这些关系网络和利益团体或多或少影响到选举的公平性与公正性。再比如说，在农村社区民主选举中，有些地方甚至不公开计票，只由所谓的主要负责人宣布一下选举的结果。这就使选举流于形式，到关键时候采取“暗箱操作”。正因为这种违犯选举法的“暗箱操作”才使背地里跑官要官、行贿受贿有了可乘之机。

新形势下，完善农村社区民主选举，可以从以下几个方面着力：

第一，完善相关法律体系，强化法制观念。从规范村委会选举工作的需要来说，应当加快立法进程。与此同时，应当加大法制宣传教育的力度。要让农村基层领导干部和广大村民知道村民自治特别是村委会选举的相关法律、规章和办法，在有法必依的基础上做到知法、懂法、守法，尤其是基层干部应当做守法和执法的模范，在指导农村工作时，严格按照法律规定办事。只有这样，才能减少或避免过失违法，保证选举的质量。

第二，规范直接选举的操作程序。为了保证村民直接行使选举权利，推动村民自治的发展，各地应当进一步规范直接选举的实际操作程序和组织步骤，及时查处和纠正选举中出现的宗族、宗派干扰和用不正当手段拉选票以及各种破坏选举的行为，加强选举监控和检查验收，做到有错必纠。

第三，加强教育和相关培训。农村基层民主选举的发展不仅有赖于良好的经济、政治条件，而且还有赖于公民相应的文化教育条件。为了顺利推进民主选举制度的发展，我国必须大力发展基础教育，彻底消除社会中的文盲现象，提高人的素质。不仅如此，我们还要特别重视公民的政治素质和法治意识方面的教育。在普法教育中要注意选举法方面的学习，让选民利用选举法表达其意志。在选举中学习民主，实践公民权利，增强公民的责任感，逐步形成以参与性为主的公民文化。

二、促进农村社区民主决策

在实现了普遍的民主选举，并没有给我国农村社区的治理带来实质性的提升，究其原因是村民自治中的“四个民主”没有同步推进，村务大事的民主决策和管理已经成为农村社区民主政治深入发展的瓶颈。民主决策和管理是人类社会民主政治建设的一个重要内容，同时也是我们党和国家社会主义民主政治建设的主要形式和途径。农村社区民主决策和管理是指在农村社区范围内，由该社区内部的成员即村民集体严格按照多数决定原则对该社区内的某些公共事务直接作出决定的公共决策形式和管理方式。

目前，从总体上看，农村社区建设试点地区在推动和完善民主决策方面，正在不断前进，不断发展，总的趋势是好的。但各地农村发展不平衡，在民主决策和管理过程中，还有一些亟待解决的突出问题：第一，在决策和管理权力架构上，村级党组织如果权力越位，将对农村社区民主决策产生不利影响。村民自治是在广大农村地区建设民主政治的伟大创举，具有重大的现实意义和长远的历史意义，被称为现阶段中国农村治理的主要方式。然而，在实践中，村民自治推广后，一个始料不及的问题是：某些地方农村“两委”之间关系的不协调严重影响了村民自治的健康发展，由此产生的村“两委”矛盾已成为村民自治的重要问题之一。第二，对村民的需求和意愿了解不够。有些地方对事关村民的切身利益、涉及重大投资项目的决策，没有充分了解村民的意见和要求。在决策前，没有深入基层，到村民中间去调查研究，听取村民意见；没有进行公示，没有经过专家咨询和论证，不收集足够的信息，不经过充分的酝酿；只凭片面依据、个人经验、甚至主观意愿，在缺乏科学分析的情况下，就轻率地做出重大决策。第三，对村民参与决策的权利保障不够。由于制度不健全，有的决策者和管理者又缺乏民主观念和民主作风，习惯于个人说了算，决策随意性比较大；有的不按规定程序决策，搞“暗箱操作”、“封闭运行”，取消或限制了村民参与决策的权利，为腐败的滋生留下可乘之机。第四，接受村民的监督不够。有的决策本身是正确的，但执行者对决策采用实用主义态度，随意变通；以个人或小集体利益为标准，对自己有利的就积极执行，对自己不利的就消极怠慢；对制度程序人为取舍，轻易抛开制度的约束，使得制度淡化，程序虚化。第五，对决策者、管理者责任追究落实不够。决策和管理通常涉及重大事务、群众利益、大笔资金，决策和管理一旦失误，造成的损失重大。然而现实中，一些决策者和管理者搞个人专断，一意孤行，造成决策重大失误，却不承担任何责任。种种问题表明，在我国广大农村社区，日益扩大的民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾、不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾日益突出。换句话说，在现阶段村民自治实践中，随着利益诉求日益强烈，村民的民主参与日益扩大，民主决策和民主管理制度建设却相对滞后，难以有效地将民众的参与纳入制度化、法制化轨道。

三、实行农村社区民主管理

近年来，随着农村改革的深入和社会主义市场经济的发展，源于河南省邓州市的农村基层“四议两公开”工作法受到中央高层重视和肯定，中央领导分别作出批示，强调要将这一创新做法在全国农村推广。所谓“四议两公开”工作法，就是凡村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项，都要按照“四议两公开”工作法决策、实施。其基本程序包括“四议两公开”。“四议”是指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开。第一，村党支部会提议。对村内重大事项，村党支部在广泛听取意见、认真调查论证的基础上，集体研究提出初步意见和方案，使提议符合本村发展实际，符合群众意愿。第二，村“两委”会商议。根据村党支部的初步意见，组织“两委”班子成员充分讨论，发表意见。对意见分歧比较大的事项，根据不同情况，可采取口头、举手、无记名投票等方式表决，按照少数服从多数的原则形成商议意见。第三，党员大会审议。对村“两委”商定的重大事项，提交党员大会讨论审议。召开党员大会审议前，须把方案送交全体党员，在党员中充分酝酿并征求村民意见：党员大会审议时，到会党员人数须占党员总数的2/3以上，审议事项经应到会党员半数以上同意方可提交村民代表会议或村民会议表决；党员大会审议后，村“两委”要认真吸纳党员的意见建议，对方案修订完善，同时组织党员深入农户做好方案的宣传解释工作。第四，村民代表会议或村民会议决议。党员大会通过的事项，依照有关法律法规规定，在村党组织领导下，由村委会主持，召集村民代表会议或村民会议讨论表决。参加会议人数必须符合法律规定，讨论事项必须经全体村民代表或到会村民半数以上同意方可决议通过。第五，决议公开。经村民代表会议或村民会议决议通过的事项，一律在村级活动场所和各村民小组村务公示栏公告，公告时间原则上不少于7天。第六，实施结果公开。决议事项在村党支部领导下由村委会组织实施，实施结果及时向全体村民公布。“四议两公开”工作法的实质，就是坚持党的群众路线，农民群众的事情让农民群众自己议、自己定、自己干、自己管，也就是把群众的首创精神激发出来形成决策，然后再通过实施回到村民中去，形成推进农村改革发展、促进农村社区和谐稳定的强大合力，是解决农村社区民主决策问题的助推器。“四议两公开”工作法重要作用主要有：

第一，“四议两公开”工作法有利于解决部分农村社区“党政不分、以党代政”现象。村党支部要贯彻落实党的方针政策，行使对农村的领导权；村委会受村民代表大会授权、监督，要维护村民自治权，服从村民代表和全体村民的意志。这两者一般情况下是统一的，但当整体利益和长远利益，党的领导权与少部分人的局部利益相冲突时，矛盾和问题便随之而来，再加上宗派、家族等各种势力的介入，造成“两委”班子好事争着干、难事推着办、麻烦事都不管，工作中形成“两张皮”、“两条心”。推行“四议两公开”工作法，村党支部提议成为决策的首要一环，成为整个决策程序的发起者，享有充分的主动权，领导核心地位得到确保，在决策的执行中发挥监督作用。村委会作为执行决策的主体，在执行过程中拥有充分的自主权，在决策制定过程中只起参与商议作用，对村级重大事务不能擅自决定。村党支部、村委会两者之间领导与被领导的关系进一步明确了，各自的工作职责进一步明晰了。“两委”班子负起了各自责任、发挥了各自作用，实现了工作相连、力量相聚、目标相同。

第二，“四议两公开”工作法有利于理顺农村社区干群关系。“四议两公开”工作法可以促使农村党员干部的思维方式、领导方式和工作方法转变，使农村党支部成为推动科学发展、带领群众致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强核心。“四议两公开”工作法将民主贯彻到基层，使广大农民“参与有渠道、管理有资格、诉求有回应、监督有保障”，有效预防了权力的滥用乱用，有效化解了矛盾和问题。同时，“四议两公开”工作法可以实现决策过程让群众参与、决策效果由群众检验，使群众管理村级事务的主观意愿变成了看得见、摸得着的民主实践，促使党员干部主动问政于民、问需于民、问计于民，争取群众支持、赢得群众认可。

第三，“四议两公开”工作法有利于在实践中逐步培养农村社区群众的民主素养。美国人类文化和社会心理学家英格尔斯说，“如果一个国家的人民缺乏一种赋予这些制度以真正生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人自身还没有从心理、思想态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧性结局就不可避免。”长期以来封建传统思想在很大程度上还深刻影响着我国的基层民主建设。“家长意识”、“特权意识”在某些基层干部的身上表现得淋漓尽致，对重大的村级事务不召开村民大会、一个人说了算；利用职权从集体身上捞取好处；思想保守、固步自封，以老眼光看待新问题，以老办法处理新问题。同时，农村家族、宗族势力对农村基层政权组织选举和人事安排进行影响和渗透，其成员向村委会、村支部渗透，强力干扰和破坏农村基层民主政治建设。凡此种种，直接阻碍农村基层民主法制建设前进的步伐。实际上，村民民主素养是在民主实践活动中不断培养和不断提高的，而民主参与的热情更多是源于自己的利益考量。“四议两公开”工作法之所以能为广大农民所接受，并在广阔的田野扎下根，关键在于它从机制上既增强了决策的合法性、合理性和可操作性，又保障了村民的知情权、参与权、表达权和监督权；融决策、管理、监督和落实为一体，加强了村级组织配套建设，提高了广大农民参与民主的能力，从制度上保障了农民的多项权益，从而构建起了充满活力的乡村管理新机制。

四、加强农村社区民主监督

伴随全球民主政治建设理论与实践的逐步推进，世界上许多国家和地区政治活动的重心正在从“统治”走向“治理”。治理的目标是走向“善治”，即良好的治理，也就是实现公共利益最大化的社会管理过程。作为一种管理方式，治理的权威不是单一的而是多元的，其特征可以归结为：治理不是规则、活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调，治理强调通过改善政府管理和倡导社会参与，促使国家与社会的良性互动，推动经济发展和社会进步。对于我国来讲，扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。农村社区民主建设除了要在规范的制度框架下充分实现民主选举、民主决策、民主管理外，还必须重视民主监督这一重要环节。农村社区村务公开是指村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民利益的事务的活动情况，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。农村社区村务公开是农村社区民主监督的重要形式、乡村“治理”的重要内容，被称为农村社区建设的“阳光工程”。

1.在农村社区建设过程中，推进村务公开，不仅非常必要、特别重要，而且可行。

第一，农村社区实行村务公开是尊重村民知情权，贯彻落实党在农村的路线、方针、政策，培养村民民主管理意识的重要举措。随着改革开放的深入，农村的民主制度日渐完善，农村的民主管理意识日渐强烈，这就决定了村务必须公开。现在，农村社区居民更关心自己拿出来的钱用到哪去了，更关心自己投入的劳动做了什么。在这个过程中，农民处于主动的、有条件选择的状态。要农民承担费用和劳务，必须首先让农民群众明白承担的理由及相关细节、与自身利益的关系，否则他们就有可能采取不接受、不承认、不理睬或不合作的态度。只有让村务切实公开，才能适应当前新农村建设发展的要求，激发广大村民建设农村社区的积极性和主动性，使村民在经济上拥有自主权，在管理上拥有知情权、参与权和监督权，使得村民群众真正成为农村社区建设的主体和主人。

第二，农村社区实行村务公开是提高村干部威信，促进村干部廉洁自律，强化农村监督机制的重要环节；也是化解干群矛盾，增强干群相互信任，促进农村社会稳定的重要保证。改革开放以后，农村实行了经济体制改革，在集体所有的基础上，土地的经营方式由集体统一经营转变为农户家庭承包经营为基础的双层经营。随着经济体制的变化，村民之间的关系，村民与集体的关系，特别是村民与村干部的关系也发生改变。由于一些地方制度建设滞后，村民参与村内公共事务的渠道不畅通，财务、村务管理不规范，监督制约机制不健全，村干部利用管理集体资产的便利条件大吃大喝、损公肥私、贪污受贿、中饱私囊、挥霍群众血汗钱等问题大量出现。很多地方的干群关系紧张，干群矛盾日趋激化。而干群关系紧张很大程度上是干部不廉洁、不公正、不透明、不民主造成的。从一些地方的探索和经验来看，解决这些问题的最佳途径就是实行村务公开，由村民监督村干部。实践证明，哪个村村务公开落实得好，哪个村就稳定发展；反之，干群关系就紧张，社会事业就颓废。只有实行村务公开，使广大村民参与到村务管理中去，才能从根本上杜绝“暗箱”操作的可能，才能提高村干部在村民群众中的威信，同时促进村干部廉洁自律，促进农村社会的稳定。

第三，农村社区实行村务公开是广大农村居民民主意识逐渐觉醒、参与农村公共事务管理能力不断提高的必然要求。农村改革使农民从集中劳动的束缚中解放出来，获得自由支配自身劳动的权利。他们中很多人从农业生产中分离出来，走出农村进城务工经商或离土不离乡、经营乡镇企业，其中一些精英锻炼成长为农民企业家。以村民委员会制度为中心的基层民主政治建设把越来越多的农民吸引过来参与公共事务，农民关心的重点逐渐由个人、家庭转向社区、社会，参与管理、议论村务的兴趣和能力大大提高。农村改革形成的新体制，为农民全面提高科学文化素质、经济素质、政治素质创造了条件，提供了舞台。他们中的许多人知法律、懂政策，已不再是过去“脸朝黄土背朝天”、“日出而作日落而息”的那种传统意义上的农民。村务管理逐步规范化，农村的治理更多依靠法律、依靠政策而不是依靠经验来进行，许多人特别是有知识的青年农民都可以登上村务管理这个大舞台，管理村务不再是个别村干部的“专利”。

第四，农村社区实行村务公开是巩固民主选举成果，全面推进村民自治的重要因素。村民自治是新农村建设也是农村社区建设的重要指标之一，民主选举是村民自治的基础。村民自治新机制的运行，村务公开不可或缺。因为村民自治以村民的广泛参与为条件，而知情是参与的前提。只有村务公开才能保障村民的知情权、参与权，乃至决策权和监督权。

此外，从推进农村社区村务公开的可行性来讲，科学发展观、社会主义和谐社会和新农村建设理论为农村社区村务公开提供了丰富的思想理论基础；农村改革的不断深入为农村社区村务公开建设提供了物质基础和群众基础；村民自治和城市社区政务公开建设的蓬勃发展为农村社区村务公开建设提供了经验支持；各级民政部门认真贯彻中央部署，积极组织试点，加强培训，也为农村社区村务公开建设注入了活力。这些都是农村社区村务公开的有力促进因素。

2.农村社区村务公开是一个系统工程，应坚持目标适度超前、建设重点突出、建设内容明确、政策与措施可行等基本原则。

第一，村民村务公开意识培养是根本。当前，农村社区村民民主意识的实际情况是：广大村民缺乏民主化政治意识，依旧是依赖型的政治文化心态；受经济条件和传统文化的影响，村民的民主参与行为以及实际效果不理想；而有关村民自治的制度还处于不断完善中，在完善过程中不断产生着利益冲突。提高村民的村务公开意识，需要多形式发展农村社区中介组织，提高村民的组织化程度。只有把村民组织起来，让村民置于集体的力量之中，村民在村务管理中的作用才能真正显露出来，村民的参与热情才能提高起来。此外，还要加大对农村社区文化教育的投入，提高村民的受教育水平，培养村民自身的民主意识。列宁曾对民主能力和科学文化知识之间的关系作过一段精辟的论述：“文盲是处在政治之外的。必须先教他们识字。不识字，就不可能有政治。不识字只能有流言蜚语、谎话偏见，而没有政治。”不难想象一个连候选人的姓名都不会写的人是很难正确行使其民主权利的。政府要通过教育培养广大村民的主人意识、平等意识和法治观念，使他们努力提高自身政治参与的意识和基本素养，努力消除政治冷淡和各种非制度化参与现象。

第二，村务公开制度建设是关键。一方面，要完善村务公开的内容。下列村务的处理预案、处理决定及实施情况应当及时公开：村民委员会任期内有关农村、农业经济与社会发展规划、年度工作计划；国家征用土地的数量、补偿费用、补偿安置政策和方案，以及集体经济组织决定补偿费用的分配和安置方案的落实；集体经济组织土地承包和经营权的流转、调整情况；宅基地的申请、批准等情况；村集体资产及其债权债务；村集体资产的使用、经营、处置情况；村各项收入和支出情况；村民应当承担的公共劳务和费用，享受务工补贴的人数、标准及数额；扶贫开发、救灾救济、社会捐赠款物、农村最低生活保障、五保供养、优待抚恤、农村医疗救助等专项经费的数量以及分配、使用等情况；新型农村合作医疗基金的缴纳和报销情况，农村养老保险的参保和发放情况；国家惠农补贴、扶持农业开发和资助村集体等政策的落实情况；计划生育政策的落实和人口变动情况；村基本建设和公益事业建设的经费筹集方案、建设承包方案及项目资金使用和工程建设情况；一事一议筹资筹劳的项目、范围、标准及实施情况；集体财务审计情况；民主评议村民委员会成员、村民小组长情况以及其他村务管理人员情况；村民委员会成员的报酬与补贴情况；村民会议或者村民代表会议讨论决定的其他事项及其实施情况；一定比例村民代表联名要求公开的事项。另一方面，要规范村务公开的形式、时间和基本程序。各地农村社区应坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其他有效形式公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。村务公开的基本程序是：村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案；村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。

第三，村务公开民主征询是手段。村务公而不开、公而不明，招致村民们的普遍不满，极易引发社会矛盾。要真正落实村务公开，就应针对村务公开往往流于形式的现象，实行民主征询制度。在农村社区重要位置设置村民意见征询栏，农村社区居民对农村社区内发生的重大事项和希望了解的热点问题、难点问题以及对村内事务的意见和建议、对村干部工作上的失误和村内发生的不良现象等，可以及时通过村民意见征询栏进行反映。农村社区监督小组及时将意见栏中反映的问题提交到农村社区村务管理组织。村务管理组织通过讨论来处理，甚至可以通过村民代表大会、村民大会来处理，处理结果由农村社区宣传小组负责形成文字予以公布。对处理结果，村民可以在村民意见栏内进行反馈或质疑。社区监督小组及时将村民反馈信息再次提交，直到大部分村民满意为止。

第四，村务公开监督是保障。农村社区民主监督的基本范围是农村社区，监督的主体是村民，监督的对象是农村社区管理组织及其组织人员，监督的内容主要涉及社区管理组织及其人员履行职责，为社区村民服务的情况，或者说监督社区管理组织的工作及其组成人员的行为，而监督的形式则多种多样的，如社区村民会议或社区村民代表会、社区事务公开、民主评议、举报、信访及新闻监督等。设立村务公开监督小组是保证农村社区村务公开良性运行的重要手段。村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开制度的落实。村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定的议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。当然，在进行民主监督中要依法监督，无论监督的形式如何，民主监督都要在遵守法律法规的基础上开展；要用事实说话，切实反映问题，以便改进工作；要以“事”为本，就事论事，切不可对组织本身或具体人员进行人身攻击；要直接、公开，将民主监督置于阳光下，避免“暗箱”操作，增强民主监督的信度和效度。

3.社区村务公开存在的问题亟待纠正解决。

当前，虽然农村社区村务公开工作取得了一些成绩，但在实际中农村社区村务公开的建设与新农村建设的要求及群众的期盼还存在着一定差距，存在很多问题，主要表现为：一是公开阵地不够规范。一些农村社区只有在村务公开栏张贴资料一种方式，群众了解村务工作情况的渠道单一；而且村务公开栏大多设立在村委会办公楼内，或设在偏僻处，不方便群众阅览，也不便于村民监督。二是公开内容不够详细。有的农村社区公开的内容只简单地列出几个大项，明细项目含糊不清；而且只公开财务收支和小笔金额的去向，而集体“机动地”、“四荒地”发包、集体企业改制拍卖、集体基建项目等村民比较关心的疑点、热点、重点问题，言之不明；公开的材料只有数据，没有具体的相关说明等，致使群众民主监督工作无从下手。三是公开时间不及时，工作措施不得力。个别村级两委班子还没有真正领会村务公开的要求。有的半年公开一次，有的一年公开一次；个别村平时不公开，上级检查了才公开等，与中央文件“一般的村务事项至少每季度公开一次；财务收支情况应每月公布一次”的要求相差甚远。四是后续工作不到位，流于形式。个别农村社区仅仅把张榜公布有关材料当作村务公开的全部内容。材料公布后，不指明问询处，更无意见反馈处。群众有疑问无处咨询，有意见无处表达，干群互动不到位。产生以上问题的主要原因是一些农村社区的干群民主意识不强，个别农村社区干部认为经济工作是硬指标，而村务公开工作是软任务，公开无甚意义，可有可无；部分群众也认为村务公开是形式主义，解决不了实际问题，对参与民主监督和民主管理的意识不强。同时农村社区村务公开的上级监督约束机制不健全，激励惩罚措施不到位。乡镇政府指导不力，对不按要求实行村务公开民主管理的干部，没有相应的违规处罚办法，乡镇政府又没有按要求进行经常性的督促检查。

第三节　发展“四个自我”，推动社区村民参与

党的十七大报告指出，要保障人民享有更多更切实的民主权利，必须要使人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，并强调实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。农村社区建设离不开广大农村居民发自内心深处的认同和积极主动的参与，社区管理也依赖于广大农村居民所进行的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。“四个自我”是农村社区建设和自治的重要组成部分。

一、延伸农村社区村民自治网络，为搞好“四个自我”奠定基础

长期以来，村民自治主要在建制村层面进行，主要是通过“四个民主”开展工作，村委会下属的工作委员会，村民小组、村民志愿者协会等自治网络系统的作用没有得到有效的发挥。在农村区域建设中，只有重视发挥这些机构的作用，才能真正动员广大村民群众关心和参与农村社区建设。在农村社区建设中，除了在原村委会层面发挥社区民主功能外，尤其需要重视在自然村、村民小组层面发挥广大村民的积极参与功能。只有充分调动人们自己建设家园、美化家园的积极性和创造性，才能将农村社区建设引向深入。

二、大力培育农村社区村民的自我管理功能

一是村民通过参加专门组织成立的社区服务机构来进行服务；如村民在养老院、社区服务站等专门性服务机构所进行的各类服务活动。

二是村民通过自发成立的社区志愿者服务队，从事各种有组织的社区服务活动，包括有偿、低偿和无偿服务。如家电修理、管道疏通、家政服务、孤寡残疾人服务、扶贫帮困服务等。

三是村民个体自愿进行的非组织式的自助式、互助式的服务，如义务关照、义务照顾老人等。村民自我监督就是通过各种形式的村规民约、各种形式的“民评民”活动，各种形式的道德风尚活动，促进村民群众在公共事务、乡风民俗、文明素质、遵纪守法等方面互相监督，共同提高。“四个自我”，是紧密联系，相辅相成，不可分割的。自我管理本身就是一种自我教育和自我监督，自我教育、自我监督又推动自我管理，自我服务增强自治的吸引力和凝聚力，为自我管理、自我教育、自我监督创造条件。

三、培育与发展农村社区各类中介组织

党的十七大报告指出，要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。农村社区中的社会组织的一种重要形式是社区中介组织。社区中介组织是指由社区村民自发成立的，在本社区范围内活动的志愿性、地缘性、趣缘性组织，包括各类社区文体协会、联谊会、志愿者服务队、艺术团体、文体组织、论坛组织等。社区中介组织的发展有利于规范村民群众的组织行为，深化村民参与社区事务的程度，能够为居民自治奠定坚实的群众基础，推动居民自治向纵深方向发展。培育和发展社区中介组织，可从以下几个方面入手：

第一，积极引导村民自发成立各种自治性组织，指派专人定期与爱好者联系，帮助办理各种登记。

第二，在中介组织成立后，积极想方设法为自治性组织制定活动规划、规章制度。有条件的社区可协助解决活动场地和部分经费，并将这些组织的活动统一纳入社区整体活动之中，加强各组织之间的互相沟通，形成合力。

第三，指导社区中介组织把握正确的发展方向，对组织成员进行思想政治工作和精神文明教育。

相对于城市社区而言，农村社区由于历史传统和村民条件等方面的原因，社区中介组织的发育非常落后，但中介组织是形成凝聚而稳固的社区共同体意识的重要因素。随着农村经济社会生活的发展，在农村社区建设中，也需要逐步建立各类中介组织。这些组织尤其是与广大村民兴趣和爱好相关的趣缘性组织，可以与传统的农村文化形式结合起来，使之成为培育农村社区的重要内容。

第四章　农村社区建设规划遵循原则与现存问题

农村社区建设是一项繁杂的系统工程，在进行社区建设时要进行合理的规划。第二次世界大战后，联合国积极倡导社区发展运动，旨在“通过人民自己的努力与政府当局合作，以改善社区的经济、社会和文化环境，把社区纳入国家生活中，从而对推动国家进步做出贡献”。我国社区建设规划工作开展的较晚。在原有计划经济体制下，社区在社会发展中的作用受到忽视，20世纪80年代，为顺应行政体制改革的趋势，在民政部组织下，开展了全国性的社区建设运动，但缺乏规划界的介入，尚不成为真正意义上的社区规划。进入21世纪以来，随着“公民社会”、“和谐社会”等理念的提出，民生问题和社区民主自治得到高度关注，与之紧密相关的真正意义上的社区建设规划才开始逐步开展。

第一节　农村社区建设规划原则

事实上，要制定一个好的农村社区建设规划是很不容易的，因为农村社区现实的复杂性以及社区发展过程中的不确定性都使得制定一个科学合理的农村社区建设规划困难重重。但农村社区发展是有一定规律的，只要能认识到社区发展的规律，并在规划的过程中确定科学的规划方向和内容，制定出合理的规划方案还是可能的。因此，合理制定农村社区建设规划应以下几个原则为主导思想。

一、以人为本是科学发展观的核心

农民是发展农业农村经济、推进农村改革发展的主体，是实现农业农村经济又好又快发展的决定性因素。纵观中国农村改革实践，家庭联产承包责任制、乡镇企业异军突起、农业产业化经营、农村专业合作经济组织和村民自治等，无一不是农民的创举，都是农民主体作用得到发挥的体现。农村社区建设规划为的就是要让农村更好发展，农民生活水平得到提高，这是农村社区建设规划的根本出发点，如果做出的规划让农民不满意，那就是失败的规划。在农村社区建设规划工作中坚持以人为本，就要力求做到：

第一，农村社区建设规划要以改善村民生活为目标。在农村社区建设规划中，应规划社区合理的居住用地，设计优美的景观环境，配置完善的基础设施和公共服务设施，设计符合农民生活习惯的农宅；农村社区的住宅设计，绝不能一味照搬城市的别墅和多层住宅，而是应从农民的实际需要出发，体现农村的生活特点，反映农民家庭生产的需求，考虑农民对新住宅的购买能力和使用时所能承受的生活支出水平；农村社区的设置要有助于向农民群众提供公共服务，能满足农民群众的公共需求，有助于公共服务供给的公平与效率。简单地讲，就是要最大程度地降低农民生活成本的支出，达到改善村民生活的目标。

第二，农村社区建设规划要根据农村社会的组织与治理需要来确定。必须考虑农村社区的设置是否有助于对乡村社会的有序和有效管理，是否有助于将农民群众有效的组织起来，是否有利于农民群众参与社区事务的管理。

第三，在农村社区建设规划时，要注重规划休闲和交流的公共空间，并与自然环境相结合，合理配置以乡土树种和果树为主题的公共绿化。以方便村民的休闲交往，利于开展乡土民俗文化活动，以增强农村社区的凝聚力，推动农村文化事业发展。使搬入新村的农民在提高生活质量的同时，又尽可能多的体会到原有熟悉的生活氛围，从心理上产生满足感。

第四，农村社区建设规划要尊重农民意愿，听取农民意见。在传统的建设规划中，由于规划的制订只是少数几个领导的事，结果必然是规划的制订和规划的实施相脱节。新农村建设开展以来，出现的很多问题很大程度上是由于忽视乡村与城市差别，忽视农村和农民的需要。因此，在制订农村社区建设规划的过程中，要为社区群众提供一个机会，使他们既作为规划的制订者，同时也是规划的实施者。因为社区发展规划涉及未来一定时间里社区内每一个人的切身利益，因此他们有权利参与到规划的过程中。通过社区所有人在规划制订过程中的参与，一方面提供所有人表达其需求和意愿的机会，并形成社区的协商机制和利益协调机制，另一方面通过规划加强社区组织的建设，在共同认可的发展目标下，使分散的力量形成合力。

第五，农村社区建设的安全工作事关广大农民的根本利益，是一项需要各个相关部门齐抓共管的大事。规划要把好农户建房安全的第一关。一是建房的选址要安全，不能在有危险隐患的地段选址，必须在这种地段选址时，要做好必要的安全防范措施。二是对于一些长期处于危险地段的村镇建筑要提出搬迁或做好安全防范措施的要求。同时，各相关部门要加强对管辖范围内危房的巡查，及时了解村镇建设的房屋安全状况，提醒农户提早做好房屋的修整或重建。

二、坚持发展是硬道理

农村产业发展是社会主义新农村建设和农村社区建设规划的重要支撑。农村社区既是农民生活的场所，也是农民生产的场所。因此，农村社区建设规划应充分考虑农民生产活动。农村社区建设规划一定要服务于发展农村经济，增加农民收入。改革开放以来的实践证明，农村经济越发展，农村建设就越好。党的十七届三中全会指出，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。所以，农村社区建设规划不能脱离农村现实，模仿城市，不顾农村的承受能力，盲目大拆大建，劳民伤财。

第一，要合理划分城乡经济区。统筹城乡发展，以经济联系紧密程度为基础划分的城乡经济区更具有实际的操作意义。城乡经济区是以中心城市（镇）为依托，城市与其腹地之间因经济联系形成城市（镇）地域综合体，以中心城市（镇）为核心进行区域经济空间布局，是在市场经济条件下，促进区域经济发展的重要手段。充分利用各个城乡经济区自身的特点和优势，最大限度地发挥各自的综合比较优势，形成区域经济社会发展的整体合力。划分城乡经济区应注意三个环节：一是合理选择中心城镇，选定的中心城镇必须具有良好的发展潜力或优势；二是客观地划定联系腹地范围，腹地是一个中心城镇的吸引力和辐射力对其周围地区的社会经济发挥主导作用的地域；三是适当兼顾行政区划，当行政区划和经济吸引范围相差悬殊的时候，可提出行政区划调整建议。

第二，在农村社区建设规划中，要力求打通城乡生产要素合理流动的市场渠道，促进农村的劳动力、土地等生产要素和城市的人才、资本和技术等生产要素的双向流动和有效组合。比如说，要把农民就业的着眼点从农村内部转移、就近转移转向跨区域、跨城乡间的大范围转移，把转移渠道从单纯的农村二、三产业拓宽到整个城乡二、三产业，把转移方式从单纯自发的、分散式转移转向有组织的、集群式转移。

第三，在农村社区建设规划中，对于以务农为主的村落，选址则要兼顾社区与耕地之间的交通距离，并要组织好两者之间以步行为主的交通联系，做到既便捷，又安全。同时，要合理配置当地农村的产业发展空间；注重配套设施的共建共享、资源的循环利用等，便于村民开展生产活动。

第四，应突出产业布局规划。根据农村的不同情况，合理规划布局乡村第二、三产业，切实为农村经济服务。要使城市的产业布局与农村二、三产业的发展合理分工，形成紧密的产业互动链条。由城市二、三产业带动农村二、三产业，由农村二、三产业的发展，推动城市产业层次的提升。农村社区的空间规划则要从区域范围着手，分析其产业发展的前景，包括农业及其他第一产业的高技术产业化项目和二、三产业项目、现代农村流通业等。要充分考虑家庭产业发展；在公共服务设施规划中，强化产业发展配套设施的规划，重视农民生产培训的需求，规划设计教育培训场所；适当提高基础设施的建设规模和建设水平，保障农村产业发展的需求。

第五，应充分考虑农民生产活动的空间需求，提供更多的混合空间。例如商业空间与居住空间的混合，养殖空间与居住空间的混合，家庭生产空间与居住空间的混合等。

第六，在交通规划中，应该充分考虑生产活动的交通需求，考虑生产性车辆的停放，包括流线作业和停车空间的设置，做到既安全方便又与村民的生活互不干扰。同时，随着农村生活水平的提高，农村社区规划也要考虑私人机动车的发展需求。在农宅设计中，要考虑庭院经济的场地，家禽家畜的养殖场所、家庭的生产用房等需求。

三、着眼全局，统筹兼顾

科学发展观的根本方法是统筹兼顾。社区就是一个“小社会”。任何一个社区内的人、物和事都是相互联系的，任何一方面的改变都会对其他方面产生影响，对某一方面的调整必然会对其他方面产生效应，形成好的和不好的影响，需要有相应的安排。因此，在进行农村社区建设规划的时候，要从全局着眼，对局部进行调整，也就是要先规划出森林，然后再确定种树的行动。这叫做“不谋全局，不足谋一域”。同时，发展是一个连续的过程，我们对各种关系的调整需要有长远的观点。这正是“不谋一世，不足谋一时”。

农村社区建设规划要综合考虑社区生态、社区社会秩序、社区政策、社区技术和社区经济。从社区整体运行的角度来看，这些方面的相互适应是社区存在的必然要求，社区发展则意味着要将他们在低水平下的适应状态改变到一个高水平上的适应状态。实际的发展过程中，我们总从一个方面开始，但在改变一个方面的关系时，会受到其他方面的制约，这就需要我们从整体上去把握，使一方面的改变能促进其他方面的改变。因此，为了建设好农村社区，所做规划应扬弃城市社区的设计手法，以促进农村地区发展为目标，从经济、产业、土地、社会伦理、地域文化、资源节约、自然环境等多层次、多角度来综合思考。

从时间角度讲，农村社区建设规划要有前瞻性，要考虑一定的预留。但在实施过程中要分步走，要避免大拆大建、贪大求全；要明确哪些建设是现阶段必须要做的，哪些建设是要在条件成熟以后的。所谓一步到位的建设通常都需要大量的资金投入，要综合分析考虑清楚如何建设。

从空间角度讲，社区人口数量和地域面积是制约和影响农村社区组织、管理及服务的重要因素。人口数量多、地域面积大，虽然有助于降低公共服务成本，产生规模效益。但是，如果社区范围过大，会对社区的管理和自我服务造成压力，影响自治活动的开展；如果社区范围过小，会造成管理成本加大，公用基础设施建设投入增大，甚至造成浪费。因此，人口过多或过少及面积过大或过小都可能增加农村社会管理及公共服务的难度，损害行政效能及服务效能，不利于村民参与本地管理及享受公共服务。只有适度才能优化资源配置，提高基础设施和公共服务的共享度，方便群众使用。

当然，农村社区建设规划一定要与城市规划对接，相互借鉴，有机结合，实现城乡协调发展，推动城乡一体化。因此，农村社区建设规划需要借鉴城市规划多年积累的经验和教训，逐步完善自己，形成适合农村实际的规划体系。

四、节约用地，集约而高效

节约用地是我国的一项基本国策，不管是城市社区规划还是农村社区规划，都需要有节约资源的意识。我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。鉴于耕地保护的严峻形势，国务院在发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中明确提出要守住18亿亩耕地红线。农村社区建设规划在耕地保护上有义不容辞的责任。

第一，要注意集约用地。集约化使用土地是最重要的一点，在农村社区规划过程中要严格控制人均建设用地指标。农户建房要尽可能地集中建设，一方面有利于公共服务设施的共享，另一方面也可以减少土地浪费。

第二，要编制好农村社区土地利用总体规划和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。

第三，从区域角度分析农村社区的土地价值，提高整个社区土地的综合利用效益。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。第四，严格执行农村一户一宅政策。各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。

五、因地制宜，突出特色

俗话说：“一方水土养一方人。”一方面，根据实际情况的不同，各个农村社区建设中面临的问题也不同。例如城乡边缘区的社区面临着环境整治和治安改善等问题，乡村社区面临设施配套和重建等问题，新的居住社区面临开发问题，而老的居住社区又面临社区氛围塑造问题，等等。另一方面，规划要有针对性地解决实际问题，每个村庄都有自身的特色，我们要学会扬长避短，充分利用好各村镇原有的资源，在综合分析的基础上合理定位各个村镇的重点发展方向。

在农村社区建设规划中，要因地制宜，突出乡村特色、地方特色和民族特色。既要与新村周围的自然山水环境有机融合，又要注重延续地域原有的建筑文化特色及乡村旧有的空间格局、特有的民俗文化活动，保护好有历史文化价值的古村落和古民宅。随着城市风貌的趋同，乡村担负着传承我国地域、乡土文化的重要载体功能。在规划中，应对其地域、乡土文化仔细研究，反复推敲，并逐项落实到新村的空间布局、景观规划、活动场所设计以及建筑风格和功能设计之中。使新村既成为自然环境的有机组成部分，又发挥延续地域乡土文化的积极作用。

比如说，我国是由56个民族组成的多民族国家，各民族在衣食住行、婚丧嫁娶、宗教信仰、社会结构等方面千差万别千姿百态，形成了丰富的文化资源。在现代工业文明的冲击下，这些文化资源在城市已经遭到很大破坏，但在相对封闭的乡村却得以保留。这些资源还远没有合理地开发出来，甚至有的正在遭受破坏。农村社区建设规划应该对这些宝贵资源加以保护，进行合理开发，不能留下历史遗憾。

此外，在农村社区建设规划中，往往由原来的几个自然村同时迁村并点，或以一个村为基础，其他几个村迁入组成。在规划中，应根据当地实际，认识到自然形成的村庄社会秩序安定、人情较浓的社会伦理特征，尊重原有村庄的相对独立性和完整性，将基础设施和社区公共服务设施统一规划，完善配套。

六、注重生态，保持可持续发展

生态文明是在当前的时代背景下，解决城乡、工农业应该采取什么样的模式去发展的问题，是一种可持续发展的文明形态。在西方发达国家，后现代的规划师们在规划设计居民点时，已经开始把生态、社会和文化三者协调起来加以考虑，希望通过生态设计、生态建筑、绿色生产、可再生能源的使用、公共交通导向、社区建设等，把工业化式的城市化所带来的生态、社会和文化的不利影响降至最低。

农村社区建设规划应尊重生态自然环境，与自然界和谐共生，包括合理的社区规划选址，适当控制容积率、建筑密度及日照间距系数等规划技术指标，科学的社区建筑规划布局，以及社区规划建设中新技术的大量应用。同时，注重资源节约，在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术，加快农村能源建设的步伐。建设节约型社会是我国社会发展的主要目标，也是农村社区建设的重要目标。在这里“节约”并不意味着仅仅是节省，而应该是强调建设的效率，资源使用的合理性。农村社区社会和经济的发展必须保持在资源与环境的承载能力基础之上，要体现农村社区的发展效率，最大限度地以较少的资源消耗获得最大的经济社会效益。

七、科学编制规划，切实解决存在问题

各级领导、农村工作部门、行业主管等相关部门应当按照党的十七届三中全会精神，高屋建瓴、科学编制与实施农村社区建设规划，切实解决存在的问题，把攸关民生的好事做好做实。一是要解放思想，突出重点，早计划，早行动，把编制农村社区建设规划摆在优先的位置，作为大事抓紧抓好。二是要制订相关政策规定，对社区建设中村民建房、用地、审批等作出规定，确保规划得到切实执行。三是财政拨出农村社区建设专款，用于社区建设规划的编制与实施。对于五保户、特困户建房，给予必要的财政资金扶助。对于无房户、地处偏远急需改善住房的缺房户优先解决建房用地。四是要搞好试点示范，宣传引导。选择不同类型的村进行试点，边总结，边完善。通过加大宣传，积极引导，促进农民树立按规划建房的新理念，消除疑虑，让农民在观察、认识的过程中自觉接受与自愿实施。五是要深入实际，做好群众工作，切实解决农村社区建设规划与实施中的问题。农村社区建设规划编制与实施，对于大多数农民来说是重大利好，但对原已居在规划区内的农户可能因调整责任地、责任山而影响个人与家庭利益，有的担心建房拆迁造成损失，有的会因地理区位、住房风格、建房面积、打破区域界限而产生新的利益纠葛，应当做耐心细致而卓有成效的工作，理顺矛盾，切实解决存在问题。对于规划村庄区内所需的责任地、责任山等，通过兑换林地、责任地、经济补偿等办法妥善解决。

也有人将上述原则概括为：“地域相近、习俗相似、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则”，以及“要按照便于管理、有利于公共服务资源整合利用”等原则来设置农村社区。

第二节　当下我国农村社区规划中存在的问题

农村社区建设规划是社会主义新农村建设中一个重要部分，对促进农村经济发展、调整农业产业结构、节约农地、改善农村基础设施条件和农民生活居住条件、加强农村社会文化事业建设、推进农村地区经济社会的全面发展和进步能起到积极作用。然而，长期以来，农村社区发展规划的制定者大多为政府或其相关部门，基本上采用自上而下的方式进行，农村社区大多处于被动参与规划制定的地位，发言权很少，因而规划难以真实反映社区和农民的需求与愿望，导致规划实施困难。虽然近年来，广大农村坚持以人为本，按照城乡统筹发展的要求，着力抓好农村社区建设规划工作，严格控制农民建房占用耕地，大力加强农业基础设施建设，农村面貌发生了深刻变化。但是，整体的社区规划工作与打造一个全新的农村、实现城乡一体化要求，还存在一定差距。

从宏观方面来看，改革开放以来，规划界专家学者与社会各界人士一起为探索一条符合中国国情、有中国特色的城乡规划道路做出了不懈努力，取得了卓越的成绩。但是，随着我国体制改革和市场经济的深化，面向经济全球化，我国的城乡规划所面对的是前所未有的复杂局面。过去长期受城乡二元结构的制约，重城市发展规划、轻乡村发展规划倾向严重，而且城乡发展规划相互脱节，这就造成农业、农村与工业化、城镇化的推进基本上是相互隔离的。不仅导致农村发展滞后、城乡差距拉大，而且也使得城市建设无序扩展，降低了土地资源配置效率。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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