作者：朱景文
出版社：中国人民大学出版社
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中国人民大学中国法律发展报告2014：建设法治政府试读：
前言
党的十八届三中、四中全会决定都指出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府，实现国家治理体系和治理能力的现代化。推进依法行政、建设法治政府，这是推进依法治国伟大工程的重要组成部分，不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。本报告拟通过系统的调查研究掌握目前我国法治政府建设在各地的实施情况，发现在推进依法行政过程中各地制定的制度措施和实践中的成果经验，以及考察和借鉴别国的有益经验，为积极实施法治政府建设工程提供实践依据和理论参考。本报告调研组在近一年时间里，综合采用资料分析、规范分析、走访调查、重点调查、问卷调查、案例分析、对策研究等理论研究和实证研究方法，对全国所有省、自治区和直辖市，一些有代表性的地方和单位，以及一些疑难或有典型意义的行政法制论题、领域、案（事）例开展专题调查，取得了大量的第一手素材和数据并对其加以分析，形成了摆在面前的这项成果，提供给社会各界人士参阅。
本报告从宏观、中观、微观等层次，对法治政府建设论域进行系统深入的研究，勾勒出我国法治政府建设路径的基本脉络和图景，为深入推进依法行政、加快建设法治政府提供了重要参考。本书共7章、约60万字，框架结构是：导论“中国特色的法治政府建设路径”，第一章“法治政府的理论基础和制度架构”，第二章“推行依法行政、建设法治政府的重点领域实践”，第三章“推行依法行政、建设法治政府的地方探索实践”，第四章“法治政府建设问卷调查分析报告”，第五章“推进依法行政、建设法治政府过程中的疑难问题”，第六章“推进依法行政、建设法治政府进程中的典型案例”，第七章“进一步推进依法行政、建设法治政府的重大课题”，附录“国外法治政府建设的基本做法”和“有关法治政府奖的获奖名单”。本报告也为读者了解我国深入推进依法行政、加快建设法治政府的方针、脉络和现实提供了重要参考和线索。莫于川2015年3月5日于北京世纪城绿园Abstract
Report on China Law Development 2014，drafted by Renmin University of China，utilizes theoretical and empirical research methods including information analysis，normative analysis，field study，key-point survey，questionnaire survey，case analysis，countermeasure research etc.The report carries out thematic investigation into some difficult and typical topics，areas and cases of administrative law on all provinces，autonomous regions and municipalities，together with representative places and units.The report outlines the basic structure and complete picture of the construction of building a rule of law government in our country.To actively implement the project of the construction of the law-based government，the report provides the practical basis and theoretical references，as well as for readers to deeply understand the policy，the structure and the reality of promoting the administration according to law，and the accelerating construction of law-based government.导论：中国特色的法治政府建设路径
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称四中全会决定），在提出全面推进依法治国的总目标和基本原则的基础上，专门就科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等六个方面做出全面部署。这一长达1.7万字、多达180几项制度革新举措的纲领性文件，具有怎样的意义和特点，提出了哪些研究课题和工作任务，将给我国经济、政治、行政、社会、环境、法制的协调持续发展带来何种影响，特别是应如何正确认识和理解四中全会决定提出的法治国家、法治政府、法治社会一体建设的丰富内涵，以明确路向、把握机遇、创新努力，值得深入分析讨论，本部分对此略陈管见。一、十八届四中全会决定的宏大战略意义和历史经验教训
党的十八届三中全会对全面深化改革进行了顶层设计，落实这一顶层设计需要法治保障，于是2014年1月中央政治局做出决策：召开一次中央全会专门研究如何全面推进依法治国并做出决定。为此成立了起草组，习近平同志担任组长，起草组紧张工作9个月，完成1.7万字的四中全会决定，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等六大方面做出全面部署，有针对性地回应了人民群众呼声和社会关切。
做出全面深化改革决定之后随即推出全面推进依法治国决定，一年之内接连推出两个内容重合度很高的中共中央决定，这在中国共产党的历史上是罕见的，这有什么特殊意蕴？笔者认为，三中全会决定是以经济体制改革为主，四中全会决定是以政治体制改革为关键内容、以法治建设为基本内容和形式。这是因为，从文本中可以看到，四中全会决定形式上以法治为主，实际上最关键的是政治体制改革的内容。这些关于政治体制改革的内容，从更深层的角度看，其实谈的是如何增强民主性、走向民主化。之所以这样说，是因为其中涉及与我国政治体制和政治生活特别有关的两大民主因素：一是如何加强和改进党的领导，二是如何坚持和完善人民代表大会制度。例如，四中全会决定中谈到的修宪和重要立法工作中如何加强和改进党的领导，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织如何发挥党的领导，如何坚持和完善人大主导立法制度，等等。一年之内推出以经济体制改革为重点和以政治体制改革为重点的两个宏大历史性文献，这意味着给进入深化改革发展新阶段的我国中长期的经济政治行政社会环境法治发展指明了战略方针、推进步骤和基本方法。所以我们对四中全会决定的定位是：它是以政治体制改革为主线、以法治为基本载体形式的战略方针文件。
我们党的历史上曾出现过类似的时期和类似的文件，积累了经验，也留下了教训。上世纪80年代初期，“文革”结束不久，整个社会还在思想徘徊中探索前进方向，党的十二届三中全会于1984年10月出台了《中共中央关于经济体制改革的决定》，有力地推进了经济体制改革，特别是农村改革效果显著。在改革之前，农村土地承包责任制是偷着干的，公开正式推行之后，经济活力就释放出来了。除了农村，原先的工厂也缺乏积极性，没有自己的利益可以追求。在那样一个大环境下，党中央提出经济改革要以企业改革为中心，一下子就把大家的积极性激发出来了。但是，经济体制改革在很短时间内就遇到了问题，主要是政府的角色和职能定位不准，政企关系、政社关系、政市关系等没有理顺，实际上许多企业还只是政府机关的附庸，市场主体——千千万万个企业的活力难以释放，人们日益意识到上层建筑与经济基础要配套，逐渐认识到必须进行政治体制和行政管理体制的改革，要进行政府改革，而且“价格双轨制”、官商勾结等腐败现[1]象都需要通过政治体制改革来解决。明确了必须进行政治体制改革后，就开始启动调研。当时中央做出部署，全国成立了30个调研组，每个组都是副省级单位，确定了10个方面的题目，三个组完成同一个题目，形成10个报告，加上一个序言，最后就形成一序十章的中共中央关于政治体制改革决定。当时在研究起草决定的过程中遇到了一些重大事件，一个是此起彼伏的反官倒、反腐败的呼声，另一个是领导决策机关的内部矛盾扯皮，再加上境外势力的干扰破坏，于是决定未及出台便流产了，没能紧跟着经济体制改革决定配套地推出政治体制改革决定。当时许多人开始怀疑此前的改革探索道路走错了，产生了消极保守的想法和做法，导致整个社会限于停滞甚至倒退，直接后果就是极有可能使得改革方向、路线被葬送掉。在这种危急情形下，邓小平开始了南方视察和谈话，他走武汉，走上海，走深圳，走珠海，一路走来做思想工作，最终说服党内领导同志纠正错误、统一思想、调整方针，重新回到改革开放道路上来。于是党的十四大明确将我国实行市场经济写入党的文件，紧跟着1993年修改宪法时将“国家实行社会主义市场经济”写入宪法，稳定地开始了我国的改革开放时代。
可能有人会有疑问：既然需要社会整体比较协调稳定，经济才能快速发展，那在当时的情况下，明确实行现代市场经济后，经济政治体制并未配套改革，但我国经济也能快速发展那么多年，这又是什么缘故？这是因为，虽然写在政治体制改革决定草稿中准备推出的许多改革举措没能推出，但由于后来形势发展和开展工作的需要，再加上有些条件已较成熟，所以政改决定草稿中某些经验比较成熟、共识程度较高、政治风险可控、社会震动较小的政改举措，后来实际上也被动、零星、分散地陆续推出一部分，例如领导干部终身制的废除、重大决策的民主协商制度和公务员制度的建立、加强人大常委会制度建设等等，从而降低了张力，缓解了政经矛盾，使得约束生产力发展的上层建筑因素受到了克服，所以支撑经济发展走到了今天，但同时也因为没能配套改革而留下了许多深层次的体制矛盾困境。
最后的结论是，转型发展期的今天，容易改的已经改了，剩下的都是难啃的体制骨头，所以需要系统配套的改革指导方针文件，那就是这次推出的以经济体制改革为主的三中全会决定和以政治体制改革为主的四中全会决定。四中全会决定强调法治的重要性，强调法治方式最稳定、可预期，其中反映了以习近平同志为总书记的党中央在新形势下对于我国如何转型发展、可持续发展的一些总体考量。这是笔者对四中全会决定重大意义的一个新解读。二、法治中国核心要求：全面推进、共同推进、一体建设
我国在结束“文化大革命”、开始改革开放、终于重视法制之际，总结历史经验提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设十六字方针，许多年来其对于增强法制观念、推动法制发展起到了积极作用。此后，立法受到重视，拨乱反正，有胜于无，制定出很多法律规范。到1999年修宪时，专门将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，开启了我国法制建设的新阶段，提出了建设法治国家的法制建设宏远目标。经过改革开放后30多年的努力，付出巨大成本，迄今我国已有现行法律240多部、行政法规710多部、地方性法规8700多部、规章近2万部，建立起以宪法为龙头的社会主义法律体系。
在改革发展取得巨大成绩、进入转型发展新时期之后，无论主观方面还是客观方面，我们对法制建设都有了更高的期许。首先表现为已形成的法律体系尚不完善、还有缺口，仍然存在“无法可依”的一些情形，也普遍存在“有法不依”的严重问题，但更突出的问题在于一些现有法律规范质量不高或不符实际，在法制实践中难以执行，导致出现某些情形的“有法难依”。鉴于此，党的十八大报告提出了在新形势下更全面地推进法制建设的新方针：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。新的十六字方针更符合现代法治精神，也更符合我国实际，其首要任务就是科学立法，强调法律规范的质量，追求“良法”，而不再只是“有法可依”；在此基础上，强调要注重完善法律规范实施机制，追求“善治”。十八届四中全会决定称：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”
党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九部分，曾专门就如何推进法治中国建设做出部署，特别强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十八届四中全会则进一步就全面推进依法治国做出重大战略部署。可见，上述全面推进、共同推进、一体建设的要求，是实现良法善治的基础，也是法治中国建设的新内涵。特别是习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，在中共中央政治局多次集体学习会上，在纪念人民代表大会制度建立60周年大会上，都专门强调了新时期的法治中国建设问题，提出宪法的生命和权威在于实施，依法治国的关键在于依宪治国，要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力推动形成良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作；要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。可见，全面推进、共同推进、一体建设的方针是实现中国梦的法治保障。三、法治一体建设是法制发展进入精细化阶段的时代课题
坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不仅是法治中国建设的内在要求，也是法制建设进入精细化、规范化、民主化发展阶段的时代任务，是深化改革开放、发展市场经济、推动观念更新和国家治理现代化的必然要求。（一）必须看到我国法制建设正转入精细化发展的新阶段
中国特色社会主义法律体系的形成，表明我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的诸方面正在纳入法治轨道、实现有法可依，得以从制度上、法律上解决带有根本性、全局性、稳定性和长期性的国家发展问题，这是我国民主法制史上的里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。但无须讳言，由于历史的原因，许多关乎法律规范体系的完整性、完善性的重要法律仍然阙如。在已制定出的法律、法规中，还有一些存在着立法品格、精神和质量方面的问题，法制的正当性、良善性、精细化亟须通过修法提升，因而我国提出了立新法与修旧法并举的方针，以及法制建设的良善化、[2]精细化发展这一时代的新任务。正是在此背景下，从价值论、功能论和方法论的角度促进法制良善化、精细化发展的法治评价指标体系建设也即法治建设标准问题，就提上了议事日程，正在成为各方面关注的重大现实课题，成为我国法制实践中的热点、难点和重点。（二）我国社会主义市场经济发展引起法律价值观变化
在我国社会主义市场经济体制不断发展、行政民主性逐渐增强的过程中，在法制建设转入精细化发展阶段的背景下，与之相适应的法律价值观念体系也在逐渐更新、丰富的过程中，它至少包括：以人为本的理念，公民意识，权利意识，尊重和保护个人隐私的观念，诚实守信的观念，与人为善、最小伤害的执法理念，程序正义理念，社会责任意识，接受异体监督的观念，阳光政府的观念，和谐理念（行政均衡、利益平衡、官民协调也即和谐社会、和谐世界的追求），等等。这些增量的法律价值观体现了当代民主的新要求。由其引导建构和运行更能适应现代市场经济要求的法律制度，得以保障经济社会的可持续协调发展。
党的十八大以来，我国在社会思想领域也有很多创新，例如：提出以人为本、关注民生，全面建成小康社会的法治蓝图；在已提出社会主义核心价值观之后还提出法治的共同价值观；特别强调对公权力运行的制约监督；提出确保司法机关依法公正独立行使司法权；强调社会建设的法治保障和依法自治，让社会建设有法治保证；提出要善于运用法治思维和方式推进改革。这一系列对法治精神的强调，也是对于法治精神的创新，这值得关注和肯定。（三）国家治理现代化内在地呼唤着法治一体建设
将全面深化改革的总目标确定为完善和发展中国特色社会主义制度，全面建成小康社会，推进国家治理体系和治理能力现代化，这对于建设法治中国来说意味着什么？笔者认为，在法制建设转入精细化发展阶段、呼唤增强民主性的背景下，国家治理体系和治理能力现代化的关键和本质是法治化，也即实行全面推进、共同推进、一体建设的法治中国建设的战略方针。
所谓一体建设，是要求三个论域（国家、政府、社会）的法治建设应当统筹规划、整体推进和协调发展，以最合理的法制资源投入，产生最大的法治建设成效，避免出现法治国家建设缺基础、法治政府建设无动力、法治社会建设受忽视的历史教训。通过法治一体建设理论和实践的提升和拉动，对国家治理体系和治理能力现代化的内涵、源流、目标及其他的系统构成，进行系统深入和更加给力的探索。特别是应从仅仅注重评判中央国家机关层面的体制改革和机制建设，进一步扩大视野，全面考量、辩证运用关于法治国家、法治政府、法治社会一体建设的推进策略和方法，特别是对于法治政府建设的强调。四、坚持推进依法治国战略方针，重点推进法治一体建设
现代法治是目标和手段的统一体，是人们共同选择的治国理政的基本价值理念和重要调控工具。在我国法制建设开始进入精细化、科学化、民主化发展阶段，推动国家治理体系和治理能力现代化的基本要求和关键任务是建设社会主义法治体系，提高运用法治思维和法治方式的能力，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面，也就是实行全面推进、共同推进、一体建设的法治中国建设的战略方针。
全面推进依法治国战略方针指导下的法治一体建设，具有重大的制度建设和理论发展意义，是一项宏大的社会系统工程，工作千头万绪、矛盾问题重重，要做到各方参与、协调推进、持续发展，须秉持由易到难、重点突破、长短结合的原则。法治一体建设工程中的各个角色是：建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，它们有同有异、相辅相成、异曲同工。其中，加快建设法治政府是当下全面推行依法治国战略方针的“投入产出较高”且“政治风险可控”的关键举措，也是工作量最大、最困难、最突出的重点工作环节。（一）着力抓好法治政府建设
经过改革开放30多年的艰苦探索，犹如我国的经济发展由粗放型、数量型发展方式正逐渐转向效益型、质量型发展方式，我国的法制建设也由粗放式、重数量发展阶段正逐渐转入精细化、重质量发展阶段，人们对于中国特色社会主义法治建设道路有了更明晰的认识。十八届四中全会决定在提出全面推进依法治国的总目标和基本要求的基础上，专门就科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导六个方面做出全面部署，提出了180多项对依法治国具有重要意义的改革举措，有针对性地积极回应了民众呼声和社会关切。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。最大量的法律实施主体是各级人民政府和行政机关，建设法治政府是全面推进依法治国这一宏大社会系统工程的重要组成部分。十八届四中全会决定明确提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，深入推进依法行政，加快建设法治政府。
在十八届四中全会决定提出的全面推进依法治国的六项重大任务中，第二项是深入推进依法行政，加快建设法治政府。决定就此提出了战略构想、做出了制度安排，包括如下六个方面的制度建设重点：依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开。此外，在其他五项重大任务中，也有许多制度建设要求与建设法治政府密切相关，例如提升行政立法质量，健全行政诉讼制度，完善依法治理体系，加强行政执法队伍，履行政府机关党组织的领导和监督职能，等等，这些都需要坚决落实、认真实施。如把推进依法行政、建设法治政府的内容仅限于四中全会决定关于第二项重大任务中加以理解，这是不全面的。
推进依法行政、建设法治政府是贯彻法治中国建设战略方针的“投入产出较高”且“政治风险较低”的关键举措。通过法治政府建设理论创新和实践探索，可对国家治理现代化的内涵、源流、目标及其系统构成和运行机制等进行系统、深入、给力的探索。简言之，深入推进依法行政、加快建设法治政府，是全面推进依法治国的主要环节。
改革开放30多年来，我国在推进依法行政、建设法治政府方面取得了许多进展，为推进依法治国、建设法治国家打下了基础。但依法行政的现状与经济社会发展的要求远不适应，与人民群众的期待还有差距，一个重要原因是对何谓法治政府、何谓衡量法治政府的标准存在误区，使得推进法治政府建设缺乏抓手。
法治政府建设是宏大的社会系统工程，所以《全面推进依法行政实施纲要》第5条就如何建设法治政府提出六项总体要求，也即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，并将其具体化为七项努力目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在诸多重大事项、重要制度、关键领域提出了基本构想，也对建设法治政府进行了顶层设计。该《决定》第九部分第31条专门强调深化行政执法体制改革，就建设法治政府提出了一系列具体要求，实际上就是描述了法治政府建设标准的框架范围和基本要素。这包括：（1）整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；（2）减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量；（3）理顺城管执法体制，提高执法和服务水平；（4）完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法；（5）完善行政执法与刑事司法衔接机制。针对长期存在的依法行政薄弱环节，重点提出理顺和改善执法体制、基层执法、城管执法、执法程序、执法衔接等具体要求。
建设法治政府的努力目标，概括起来就是要建设有限政府、法制统一政府、透明廉洁政府、公正诚信政府、服务效能政府、责任政府，这也就是建设法治政府的六条判断标准。按照这样的标准要求，不仅要理顺政府的内部关系，还涉及如何依法调整政府与企业、与市场、与社会、与其他国家机关的关系，也即建设法治政府与建设法治国家、建设法治社会密切相关。
十八届四中全会进一步提出深入推进依法行政、加快建设法治政府的努力目标，将其概括为建设职权法定政府、决策民主政府、法制统一政府、透明廉洁政府、责任明确政府、公正诚信政府，按此要求依法理顺政府机关的内部关系，调整政府与企业、与市场、与社会、与其他国家机关的关系。
凡事预则立。法治政府建设是宏大的社会系统工程，仅有战略方针和总体目标还不够，还需要更系统、更细致、定路线、定标准、有资源、多手段、分步骤的实施规划和工作计划，这样才有利于加快法治政府建设进程。为此，需要按照党的十八大和十八届三中、四中全会提出的建设法治政府的总体目标，考量国务院此前颁布的《全面推进依法行政实施纲要》的专门规定，结合当下深入推进依法行政的实际，由国务院尽快颁布《法治政府建设实施规划》，不仅更明晰地阐述深入推进依法行政、加快建设法治政府的指导思想、衡量标准和主要任务，而且要强调说明重点工作、保障措施和落实机制，还要及时制定年度推进计划和若干专项工作安排、示范项目，更加理性、可行、高效地推动法治政府建设，确保到2020年实现基本建成法治政府的中近期目标，也为法治政府建设的长远目标打下更好的基础。（二）妥善扎实地抓好法治社会建设
在法治一体建设的理念和制度中，最接地气的是法治社会建设，包括社会发展、社会推动、社会建设、社会环境等诸多要素，这一理念更具有基础性、民主性和民生性，也更需要转变政府职能、建设法治政府为其创造条件。
近年来中央的一些政策文件中提出了公共治理、依法治理的要求，这是富有深意的改革创新方针，但在一些地方、部门的行政管理实务中，虽然声称要提升治理能力，但却体现出传统管控的诸多特点，其强调的是治理者采用更有力的管控手段，把管理对象管住、管死。如果各地都是这样来理解“完善治理体系、提升治理能力”，将其理解为管治者有更多的依据，包括选择性地适用法律依据，更有力度地管控对象，收拾掉那些不听话的人，这样的理解和实务，肯定是一种误区，肯定是缺乏民主性的传统管控方式。
现代治理的理念和做法，是上世纪80年代以来出现的新公共管理运动和社会治理运动形成的理念和做法，已逐渐形成了民主行政和社会治理的世界潮流。国家治理现代化在立法、行政和司法等公法层面的治理创新，面临许多挑战和重大机遇，协同、参与的治理模式就是一个重要举措。行政部门之间、公权力机构之间的合作叫作协同治理，政府与民众之间、公权力主体与私权利主体之间的合作叫作参与治理，而参与治理的更高形态叫作共同治理。参与治理、共同治理的前提是政府职能调整、行政法制革新。这是政府管理和社会管理走向民主化的基本要求，也是法治政府建设和法治社会建设的连接点。如果基本实现了法治政府建设和法治社会建设的目标，就能为法治国家建设打下基础、创造条件、扫清障碍。而解决好如下三个疑难课题，有助于实现“良法善治”的愿景：
一是发挥协同、参与治理模式在法治社会建设中的作用。与传统治理中的单一权威主体和单极政府力量对社会治理的垄断相比较，协同治理寻求政府部门之间、其他公共性主体和私人性质主体在治理中的分工与合作；参与治理强调公民和社会组织参与公共治理权力的行使以及责任分配。通过对权力和权利的分解、法律地位的确认，实现现代治理模式的整体功能大于传统治理模式。
二是完善以问题治理为导向的协同治理模式的运行机制。面对国家或区域内的公共问题或公共事务，政党、政府、其他公共机构等治理主体通过协调、协作、协商等集体行动，达成共同的治理目标，建立共同解决问题的纵向、横向或两者结合的高度弹性化的协作组织网。还要特别强调公共治理理念下对立法、司法和行政机关及相关组织、部门在协同治理中各类行为的正当性、合法性的研究。
三是形成多主体参与治理在不同参与程度下的运行模式。参与治理是公共管理和公法理论的共识，而在治理过程中公民、社会组织的参与程度决定着参与治理的实际效果。研究的重点指向公众参与治理过程、参与治理中主体的法律地位、参与治理与重大决策的关系。通过深入分析在不同社会背景条件下参与治理的深度、广度、路向及其与治理创新的关系，以及提升治理水平、实现共同治理的方式方法，提升法治社会建设水平。（三）辩证和认真抓好地方依法治理
中央国家机关层面的体制改革和机制建设非常关键，无疑应当根据法治发展战略规划去积极推进，但其难度、风险和成本巨大，需要统筹安排、循序渐进、稳健发展。与此紧密关联的是地方依法治理，其作为法治建设的另一工作重点，在取得不少成效的同时，也一直存在许多问题和争议，长期受到忽视和干扰。主要的批评意见认为，地方依法治理中的“依法治省”“依法治市”等提法，把法制碎片化、庸俗化了，不利于依法治国方略的正常推行。这就形成了很大的外部压力，使得许多在地方工作的同志在推动依法治理工作的同时又存在诸多顾虑。笔者认为，地方提出依法治理的方针，不能简单片面地将其视为降低法制建设的衡量标准，而应当看到这是在从不平衡发展到平衡发展过程中做出的积极努力，是重要的法制建设基础工作。在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中，应当走出误区、排除干扰，把全面推进地方依法治理作为全面推进依法治国的基础工作环节，统一认识、坚定信念、把握方向、完善配套举措，抓紧抓好抓出成效来。
这里的关键是如何完整、准确地理解依法治国中的“国”、法治国家中的“国家”究竟具有什么内涵。笔者认为，这里的“国”，是指广义的国家，它是一种多元、多层、多线的组织体系、制度体系。所谓“国家”，当然应包括“地方国家机关”、“单一制下的地方制度”（也即需对国家做分类、分层、分步的理解）。笔者的研究结论是：全面推进地方依法治理乃是全面推进依法治国的基础工作环节；“依法治省”“依法治市”等提法符合现代法治和我国实际，不宜将其视为“法制碎片化、分散化、庸俗化”。法制发展需要地方创新，因为改革和发展的智慧更多出于地方、基层、民众之中，当然也应坚持法治的底线原则，防止举措轻率。
地方依法治理需要更新观念、创新机制、民主参与、共同治理，形成多元化、多主体、多机制、多方式、多规范的法制体系和工程。具体建议是：（1）对“法”字应做更全面、准确的理解。法制发展到今天，所谓“法”，不宜仅仅看到刚性、制裁性的狭义法律条文，还应积极认知条理法、软法的功用并将其纳入法治轨道，并要注重单位规章制度、村规民约、行业规范的多元建设。（2）各项法制工作要增强民主性、走向民主化。包括立法民主、行政民主、政民合作，要创建民众参与、社会参与的平台和条件。政民携手，法治有望。（3）实行刚柔并济的监管执法理念和方式。要改进刚性为主的存量执法方式，创新柔性为主的增量执法方式，进一步丰富执法方式[3]方法体系，以利于做到严格规范公正文明执法。（4）要有法制建立和运行的评估指标体系和操作机制。鉴于既往的经验教训，评估指标往往会成为一种“指挥棒”，故需谨慎设计、操作，应当注意简便易行、民众参与、抓住重点，采取抽样方式进行评估。（5）法制教育和学习应以领导干部和关键岗位干部为重点，还应以宪法、组织法、公务员法和本领域专门法作为教育学习的重点，注重运用典型案例教育，使公务人员真正懂得在宪法和法律范围内、在党规党法的范围内行使职权、履行职责、开展工作的重要性。（撰稿人：莫于川）注释
[1] “价格双轨制”是指，由于当时商品物资的计划价格、指导价格、市场价格并存，每年产生大约2000亿元的“价差”，这是一笔近乎天文数字的巨额财富，其中相当一部分被“官倒”（指一些具有权力背景关系者通过开办“皮包公司”且主要倒卖商品审批文件获利者）瓜分了，在我国一下子冒出了许多百万、千万富翁。于是，抗议此种腐败现象、旨在反对“官倒”的学潮日益高涨，整个社会的政治热度越来越高，政治风险越来越大。
[2]在2011年1月24日于北京召开的“形成中国特色社会主义法律体系座谈会”上，时任全国人大常委会委员长吴邦国在专题讲话中指出：“改革开放初期，无法可依的问题相当突出，我们提出‘有比没有好’、‘快搞比慢搞好’，这是必要的，也是合理的。”这是对那一时期立法工作思路和概况的官方评价。
[3]《国务院关于加强法治政府建设的意见》第十五条规定：要“改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一”。第一章法治政府的理论基础和制度架构第一节法治政府建设理念的提出和科学界定
2004年国务院提出建设法治政府，经过各级政府10多年的实践，已经取得了长足的发展。一些地方政府制定有法治政府的考核或[1]者评估指标体系。国务院法制办与深圳市、湖北省、重庆市政府签订有建设法治政府的合作协议。关于建设法治政府的领导讲话、理论研究文献也频频见诸媒体和各种出版物中。可以说，“法治政府”既是一个人们熟悉和常用的词语，也是一个活生生的法律实践。在这些丰富实践和理论研究的基础上，笔者试图梳理法治政府理论的由来和观点，进一步探讨法治政府的本质属性与特征。一、我国法治政府的由来
法治政府作为目标提出来，是一个逐步发展演变的过程。从发展过程看，经历了四个阶段，即依法办事、行政管理法制化、依法行政以及法治政府。
依法办事。彭真同志在1984年首都新闻界人士座谈会上讲话，提出国家管理要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立健[2]全法制，依法办事。这时候的“依法办事”，既含有对行政活动的要求，也有对公民行为的要求。比起不依法办事或依政策办事来说，有了很大进步，法的要求和法的规则开始受到重视，但这是“管理法”的时代。
行政管理法制化。1984年8月20日至26日，国务院办公厅、劳动人事部在吉林市召开行政管理学研讨会。会议形成的《会议纪要》中，提出要研究行政管理与行政立法的关系，健全法制、依法办事。认为研究行政管理的基本目的，是“逐步实现行政管理的科学化、法制化、[3]现代化，提高行政管理工作效率”。在此，首次提到了行政管理的“科学化、法制化、现代化”目标。这一时期，人们提出的法制化目标和原则，多与行政管理科学化、现代化相结合，是所谓现代行政管理“三化”中的一项基本要求，“管理法”的味道仍然浓厚。
依法行政。1987年，“依法行政”这个关键词开始进入人们的视野。《中国行政法》教材率先把依法行政作为行政法的基本原则，认为此原则的含义是国家行政机关的一切活动都必须遵循国家权力机关[4]制定的宪法和法律的规定，不能离开宪法和法律另搞一套。与此相近的另外一个概念即“合法性”也表达了相同的内容和取向。行政法[5]的基本原则被逐步界定为合法性和合理性两大基本内容。
随着1989年《中华人民共和国行政诉讼法》和1990年《中华人民共和国行政复议条例》的制定，“依法行使职权”成为法律对行政活动的基本要求，也成为人们经常使用的一个词语。1991年《最高人民法院工作报告》开始在官方文件中使用“依法行政”。声称法院通过对行政案件的审理和执行，既依法保护了公民、法人和其他组织[6]的合法权益，又监督和支持了行政机关依法行政。
此后，1993年3月国务院的《政府工作报告》、1993年11月中央的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、1997年中共十五大报告等，都明确提出了依法行政的规则和基本要求。可见，依法行政的提法越来越普遍，依法行政的要求越来越明确和细化，影响也越来越大。国务院在全国依法行政工作会议的基础上，于1999年11月制定颁布了《关于全面推进依法行政的决定》，从政府工作角度提出了全面推进依法行政的任务和要求。这一时期提出的依法行政，从一开始就不是兼顾“官”和“民”的，而只是针对“官”提出的要求。这个特点被认为是行政法从“治事”转向“治权”或“治官”的[7]过程。
法治政府。1995年武步云教授在他的《政府法制论纲》一书中首次提到了“法治政府”。他以公共权力论作为行政法的基础理论，得出结论认为行政法制建设的目的就是要做到“以法行政”和“依法[8]行政”，亦即所谓“法治政府”。2003年8月，在国务院法制办举办的全国依法行政理论研讨会上，法治政府的目标开始引起人们的重视和讨论。文正邦教授在其论文中较全面地阐释了法治政府的目标及其内涵。他认为，依法行政的目标指向是实现行政法治或法治行政，即建立法治政府，而法治政府也就是民主政府、责任政府、“公仆”政府、平民政府，权力受到制约和限制的政府，从而实行民主政治、法治政治、责任政治，以有利于实现民主政治的法治化。杨海坤教授等从五个方面论述了其政府法治论的内容，即民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府和平权型政府等。在经过理论研究和准备之后，国务院在2004年3月制定下发了《全面推进依法行政实施纲要》，从政府角度第一次提出要用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。这个建设目标包含七个方面，并明确了依法行政的六项基本原则和基本要求等。此后，政府系统开始了法治政府的建设。
2012年，党的十八大报告又进一步提出2020年要基本建成法治政府，这是对法治政府建设的重大发展。过去是政府自己提出建设法治政府，采用的是制定政府文件的形式，针对的对象也是行政系统。十八大报告是执政党的报告，是执政党提出的法治政府建设要求，更有权威，更有号召力，更具全面性。另外，过去提出的目标，是建设法治政府的目标，是一个过程目标，十八大报告提出的是法治政府基本建成目标，是一个结果目标。2013年十八届三中全会，从建设法治中国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的角度，2014年十八届四中全会，以全面推进依法治国为主题，明确了要建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的目标，对加快建设法治政府做出了进一步的安排部署。我国法治政府建设，进入了一个新的发展时期。二、法治政府的属性与特征
什么是法治政府？这个问题值得研究。法治，对应的概念是人治，法治政府，对应的概念当然就是人治政府。“法治政府”这个概念，并不对应其他类型的政府概念。
有关政府的类型和提法已经不少，除了法治政府外，还有人民政府、有限政府、服务型政府、高效政府、阳光政府（透明政府）、廉洁政府、责任政府等。人民政府、服务型政府概念比较接近，反映的是政府的性质和政府的终极目标。有限政府，反映的是对政府职能的要求。高效政府，反映的是对行政效率方面的要求。阳光政府，反映的是政府信息的公开化要求。廉洁政府，反映的是政府与偏私利益的关系要求。责任政府，反映的是政府与其行为后果的关联性。上述这些有关政府类型的概念，都是从不同角度和层次对政府的属性特征的概括，反映出人们对政府的不同要求。所以，法治政府与其他类型政府之间不具有必然的包含关系和对应关系。例如，法治政府与服务型政府之间，在逻辑上没有必然的联系。依照法律规定，行政机关必须遵守法定期限做出行政审批。但行政机关为了提高效率和便民，改革行政审批机制，缩减审批时间，提前完成行政审批事项。这种现象，反映的是服务型政府的要求，而不是法治政府的必然内容。法治政府，就只能是法治政府，并不能包罗万象。
法治政府是一个法律概念，也是一个法学概念，它不是一个政治（学）概念或管理（学）概念。严格地说，法治政府所反映的应该是政府与法律的关系，只有在政府与法律的关系中，才能找到法治政府的规定性。
在法律与政府关系中有两个方面的关系：一是政府与“上位”的关系；二是政府与社会公众的关系。在政府与“上位”的关系中，政府由法律统治，服从法律，执行法律，由此推导出法律至上原则。在政府与社会公众的关系中，政府依法而行政，依法而施政，由此推导出依法行政原则。综合这两个方面关系的规定性，所谓法治政府，就是由法统治并依法行政的政府形态。
作为一个法律概念，法治政府与民主政治的关系又是什么呢？
不少学者在论及法治政府的时候，都把民主政治作为法治政府的前提或特征之一，认为法治政府首先是民主型政府，或者认为是民主政府、“公仆”政府、平民政府等。笔者认为，民主政治或民主，虽然是法治政府的前提之一，但这个前提与法治政府之间的关系并不直接。就直接关系而言，民主政治是法治国家的前提，而不是法治政府的前提。民主更不可能成为法治政府的特征。把相隔甚远的民主拉来作为法治政府的前提或特征，是理论逻辑的混乱，难以成立。
此外，也有认为法治政府的特征之一，是以保障权利或人权为目标，是所谓平权型政府。笔者认为，政府行为的终极目标是为人民服务，这一点是没有疑问的。但权利保障是否就因此成为法治政府的特征，则值得怀疑。因为为人民服务也罢，权利保障也罢，可能不是法治政府本身固有的目标特征，而是法律和制度的终极目标，是法治的终极目标，是政府的终极目标，也是国家的终极目标。这样一个属于执政党、属于国家、属于政府的终极目标，当然在逻辑上也属于包括法治政府在内的所有类型政府的终极目标，但肯定不是法治政府特有的属性，而是政府的一般属性。把一般属性特征说成是法治政府这个特有现象的特征，似有勉强之嫌。
法治政府的上述本质属性，决定了其主要特征有职权法定、监督法定、行为法定、程序法定、责任法定五个方面。
其一，职权法定。即行政权力依法取得，政府的权力来源于法律，这既是法治政府的前提，也是法治政府的特征之一。具体来说，表现为行政主体和行政权力两个方面。就主体而言，政府机构依法设立。法治政府首先意味着政府是法律的产物，法律是政府存在的基础。它要求行政机构的设置、地位、经费、人员配备等事先须由法律做出规定，政府不得擅自设立机构、扩大人员规模。这一要求可以称为“主体法定”。就权力而言，行政权力依法取得，这是法治政府的关键。政府是从事政府自身管理和社会管理的法律主体，其行政权力必须依法取得，来自法律的授权或有权机关的有效委托，无授权即无权力。没有法律明文规定，政府不得做出影响公民权利的行政行为。
行政权力依法取得，不仅意味着政府的权力从法而来，也意味着政府的权力只能从法而来，法律至上，政府权力来源具有唯一性和排他性。共产党是执政党，党的领导也是宪法确定的基本原则。如何处理好党的执政领导与政府权力来源于法律的关系呢？党的十八大报告明确：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。党的领导与依法治国的有机统一，关键在于“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。所以，要更加注重改进党的领导方式和执政方式，党的领导是在法律范围内善于通过法律途径和方式的领导，而不是在法律之外甚至是超越法律、违背法律的领导。由此可见，执政党的领导与行政权力来源于法律的唯一性是一致的、统一的。
行政权力依法取得，还有一个重要的方面，就是健全的法律体系。授权之法本身必须健全，也是法治政府的应有之义。所谓健全的法律体系，至少有两方面的内容：一是法律体系的“门类齐全”，有关行政方面的立法体系是健全的，能够覆盖行政管理的主要环节和主要方面，没有缺失；二是科学立法，法律制度的质量高，不仅好看，而且可用、好用，具有可执行性和可操作性。
其二，监督法定。即行政权力运行受制约和监督，这是法治政府的核心。行政权力是一种强大的公权力，没有行政权力的有效运行，国家的秩序、社会的管理、人权的保障都无法实现。但就像所有公权力的属性一样，行政权力也具有两面性，从而可能被滥用。因此，须对行政权力的运行实行有效的制约和监督。在权力配置和运行机制上须形成权力之间相互制约机制，在权力运行过程中须依法进行有效监督，以规范行政权力的正当运用，防止行政权力滥用。
法治政府，就是受制约和监督的政府，不受制约和监督的政府，不是法治政府。当然，这种制约和监督是依法而行，是在法律规定范围内进行的。无论是监督对象、监督主体，还是监督标准、监督程序、监督结果等，都应当有法律规定，符合法律规定。
其三，行为法定。即政府行为依法规范，这是法治政府的主要内容。法治政府是受法律统治的政府，政府行为是行政权力运行的最主要形式和载体，因此，依法规范政府行为，政府依法而行政，是法治政府的主要的和经常性的内容。它要求行政机关及其公务员以法律作为行政行为的依据，严格依照法律办事。行政机关及其公务员对守法应有自觉意识并养成自律习惯，对法律产生敬仰和敬畏，具有运用法治思维和法治方式行政的能力。
其四，程序法定。即行政程序依法规定，这是法治政府的重要方面。法治政府不仅要求行政权力的取得符合法律规定，同时要求行政权力的行使符合程序要求。行政程序涉及行政行为的步骤、顺序、时限、形式、程序关系等内容，必须依法规定并符合公正原则。法治政府的程序法定内涵，在制度建设和法律实践中不断发展丰富，不仅包[9]含形式意义上的法定程序，而且包含实质意义上的正当程序原则。
其五，责任法定。即政府责任依法承担，这是法治政府的重要保障。责任法定有两个方面的含义：一是指政府对其行为后果承担责任；二是指政府职责（职能）法定。就前者而言，作为法治政府，行政权力与责任高度统一，有权必有责，有权必尽责，不允许存在无职责和责任的权力；行政行为违法会被纠正，存在有效的行政纠错机制；行政行为违法会被严格问责，依法追究有关人员法律责任，存在有效的责任追究制度。就后者而言，只有依法积极履行职责并对其行为后果承担责任的政府，才是法治政府。
总之，从上述法治政府的本质属性和基本特征可以看出，法治政府是由法律统治的政府，是依法施政的政府。它涵盖了合法政府、有限政府、规范政府、守法政府、阳光政府和责任政府的内容。法治政府，与个人权力（如君主）至高无上、政府行为不受法律约束而受个人意志支配的人治政府相区别。注释
[1]如2008年底深圳市政府发布了法治政府建设指标体系，类似地方还有湖北省政府、苏州市政府、四川德阳市政府等，类似指标体系还有四川省市县政府依法行政评估指标和四川省市县政府依法行政评估办法等。
[2]参见《人民日报》，1984-04-08。
[3]这份《会议纪要》经过修改后，由国务院办公厅以《参阅文件》形式分送中共中央、国务院领导，中央机关各部门和各省政府。参见国务院办公厅《参阅文件》1984年第11号。
[4]参见侯洵直：《中国行政法》，44页，郑州，河南人民出版社，1987。
[5]参见应松年：《行政法学教程》，北京，中国政法大学出版社，1988；罗豪才：《行政法学》，北京，中国政法大学出版社，1989。
[6]参见《人民日报》，1992-04-07。
[7]参见曹康泰：《政府法制建设三十年的回顾与展望》，4页，北京，中国法制出版社，2008。
[8]参见武步云：《政府法制论纲——行政法学原理研究》，288页，西安，陕西人民出版社，1995。
[9]在《全面推进依法行政实施纲要》中对行政机关程序的要求，就有“程序正当”等方面的规定。第二节从推进依法行政到推进法治政府建设
从推进依法行政到推进法治政府建设是一种延续，也是一种升华。党的十八大、十八届三中全会以及十八届四中全会对于法治政府建设都有着新的全面的深入的部署，我国的法治政府建设面临着新的形势和任务。一、从依法行政到法治政府的转变
从推进依法行政理念的提出和实践的发展，到推进法治政府建设，是理论和实践基础、推动主体、目标定位、具体内容等方面的延续，更多的是升华。
其一，理论和实践基础。从“依法行政”这个概念在20世纪80年代进入人们的视野，到1999年国务院《关于全面推进依法行政的决定》的颁布，理论研究还不深入，刚开始的时候连行政法教材都很少，更别提关于依法行政理论的深入和与时俱进的研究；关于实践的积累还比较薄弱，《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政监察法》《行政许可法》等行政法领域的基本法律也是随着中国行政法治理论和实践的发展而逐渐制定出来的，主要重视建章立制；而法治政府概念的提出和实践的发展，则是中国行政法治理论和实践积累与发展到一定阶段、认识上升到一定层次的产物，此时行政法的发展开始走向成熟，人们对于政府和法律的关系的认识也更为深刻，有一大批科研院所的专家学者开始研究行政法。此时也有法律的制定工作，比如《公务员法》《政府信息公开条例》《行政强制法》的制定，但是行政法律体系已经基本健全，更多的是法律的修改完善，如《国家赔偿法》《行政监察法》《行政诉讼法》的修改；行政法各领域建章立制任务基本上已经完成，更重要的是法律的实施和制度的落实，将行政法律规范应用于丰富多彩的行政管理实践在此时期更受重视。
其二，推动主体。依法行政时期的推动主体主要是政府自身，靠的是自律，主要是政府自身提出、自己推动。如国务院1999年的《关于全面推进依法行政的决定》（国发［1999］23号），贯彻依法治国基本方略，解决改革攻坚阶段经济基础、上层建筑诸多领域中的深层次问题，在召开全国依法行政工作会议的基础上，对各级政府和政府部门的思想、观念、认识，政府和部门领导责任，推进依法行政总的指导思想和要求，政府立法工作，行政执法，行政执法监督，以及依法行政的定位等做出了相应的安排，并推动政府系统自身贯彻落实。2004年，国务院在经过相应的理论研究和准备之后，制定下发了《全面推进依法行政实施纲要》，也是从政府自身角度第一次提出用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标，对指导思想和目标，基本原则和基本要求，转变政府职能、深化行政管理体制改革，建立
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